第一篇：《關(guān)于改革和完善民主決策機制問題的調(diào)查研究》

《關(guān)于改革和完善民主決策機制問題的調(diào)查研究》

課題調(diào)研實施方案

一、調(diào)研內(nèi)容

1、從理論上探討民主決策機制的基本內(nèi)涵、所含要素，以及影響民主決策機制的主要因素；

2、調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子民主決策機制現(xiàn)狀及運行情況，重點分析“一把手”在決策中的作用；

3、調(diào)查分析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子在民主決策中存在的主要問題及其原因，重點分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子民主決策機制在民主決策中的影響；

4、從決策規(guī)則、程序、途徑等方面，研究提出改革和完善民主決策機制的意見和建議。

調(diào)研文章按以上四個部分撰寫，字?jǐn)?shù)掌握在6000字以內(nèi)。

二、調(diào)研要求

1、堅持以馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的十六大和十六 1

屆四中全會精神中關(guān)于“改革和完善決策機制，推進決策的科學(xué)化、民主化”和“完善重大決策的規(guī)則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上”的重要論述，力求調(diào)研工作充分貫徹和體現(xiàn)黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神。

2、圍繞加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)這一主線，堅持理論和實際相結(jié)合、調(diào)查和研究相結(jié)合，著眼于理論思考和探索解決實際問題的辦法，做到理論性、實踐性和可操作性的有機統(tǒng)一。

3、堅持解放思想、實事求是、與時俱進，注意了解新情況、總結(jié)新經(jīng)驗、分析新問題、解決新矛盾，突出重點、焦點和熱點問題，提出對策建議具有一定的前瞻性和預(yù)見性。

4、堅持走群眾路線，對一些深層次問題采取如調(diào)查問卷、召開座談會、個案分析、個別訪談等形式進行深入調(diào)研，善于吸取各方面的意見，集思廣益，使調(diào)研成果具有針對性和實效性。

三、承擔(dān)單位

縣委組織部（干部股、辦公室）、縣委黨校，桃城鎮(zhèn)、五里街鎮(zhèn)、達(dá)埔鎮(zhèn)、蓬壺鎮(zhèn)、湖洋鎮(zhèn)、錦斗鎮(zhèn)、坑仔口鎮(zhèn)等 7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委

四、時間安排1、6月10日下午召開調(diào)研課題協(xié)調(diào)會，由承擔(dān)調(diào)研課題的各單位人員參加，各承擔(dān)單位要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于6月30日前完成初稿，送縣委組織部干部股匯總。

2、6月下旬至7月中旬，由縣委組織部組織有關(guān)人員深入有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（除以上7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)外）采取召開座談會、個別訪談等形式，了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子民主決策機制現(xiàn)狀及運行情況、存在問題及原因、改革和完善民主決策機制的意見和建議等情況。

3、7月上旬至7月中旬，由縣委組織部干部股會同辦公室人員一起撰寫調(diào)研課題初稿。

4、7月下旬，由縣委組織部將調(diào)研課題初稿征求各承擔(dān)單位意見后，送部領(lǐng)導(dǎo)審閱。

2005年6月8日

第二篇：關(guān)于改革和完善民主決策機制問題的調(diào)查研究

關(guān)于改革和完善民主決策機制問題的調(diào)查研究

決策問題關(guān)系事業(yè)興衰成敗，正確的決策不僅能凝聚人心，推動發(fā)展，而且能造福百姓，增強后勁，錯誤的決策不僅會貽誤發(fā)展，而且會損害黨在人民心中的形象。黨的十六大和十六屆四中全會指出，正確的決策是各項工作成功的重要前提，要改革和完善決策機制，推進決策科學(xué)化、民主化，防止決策的隨意性。因此，建立和完善科學(xué)民主決策運行機制是貫徹“三個代表”重要思想，貫徹黨的十六大、十六屆三中、四中全會的基本要求，是科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的關(guān)鍵問題，也是調(diào)動方方面面干部群眾積極性，合力發(fā)展的迫切需要。連日來，我們立足本鎮(zhèn)實際，先后走訪了部分鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)直部門，通過問卷調(diào)查、召開座談會等形式，對“改革和完善民主決策機制問題”進行了系統(tǒng)調(diào)查研究，現(xiàn)試從黨委決策運行機制角度研究改革和完善民主決策問題，以同仁商榷。

一、改革和完善民主決策的重要性和現(xiàn)實意義

隨著各級領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念不斷更新，思想的開放度不斷擴大，民主與科學(xué)意識不斷增強，表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)決策方面，更具前瞻性、務(wù)實性和有效性。但應(yīng)該看到，還有相當(dāng)一部分部門尚未完全建立起自覺的、規(guī)范的、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)決策機制，在認(rèn)識與實踐上僅處于“必然王國”的階段，其原因固然有領(lǐng)導(dǎo)群體與個體的能力和素質(zhì)、客觀環(huán)境的多變與信息采集的難度、群眾的參與程度以及利益機制的制約等等，其根本原因主要是長期以來在計劃經(jīng)濟框架下運行，與國際接軌、與市場接軌還不是太適應(yīng)。表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)行為上，更多的處于“傳達(dá)貫徹”和“具體操作”層面，而缺乏“科學(xué)決策”。傳達(dá)貫徹上級指示和部署很重要，但更重要的是要結(jié)合實際，形成有自身內(nèi)涵和特色的決策，尤其是重要的科學(xué)決策。目前，一些單位在決策過程中存在主觀決策、經(jīng)驗決策、無效決策等問題。所謂“主觀決策”，即沒有很好地從研究所實際出發(fā)，盲目照抄照搬別的單位的經(jīng)驗，這種情況在知識創(chuàng)新工程試點工作中有所表露。學(xué)習(xí)兄弟單位的先進經(jīng)驗是必要的，但必須結(jié)合本單位的實際。照抄照搬、簡單模仿、“拿來主義”在有的情況下有效，有的情況下“東施效顰”。因此，要做具體分析。所謂“經(jīng)驗決策”即缺乏論證，由主要領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策，貌似“果斷、開拓”，實際上比較粗放，決策風(fēng)險較大。決策必須建立在充分掌握信息、科學(xué)分析并充分論證的基礎(chǔ)之上。所謂“無效決策”即由于缺乏群眾參與和共識而推進乏力，導(dǎo)致決策“流產(chǎn)”。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的加快發(fā)展，抓緊構(gòu)建起適應(yīng)激烈競爭形勢、適應(yīng)市場經(jīng)濟需求、適應(yīng)實際的領(lǐng)導(dǎo)決策機制，不僅顯得十分重要和必要，而且十分緊迫。實踐證明，凡是決策機制比較健全的研究所，決策的質(zhì)量和效率比較高。反之，決策機制不健全、決策效率不太高的單位，一般來說，問題會比較多，甚至可能會造成一些重要失誤。因此，各單位對建立科學(xué)民主的決策機制有必要引起足夠的重視并在實踐中改革和完善。

二、近年來我鎮(zhèn)民主決策的實踐與啟示

⒈充分調(diào)研，形成“五大工程、五抓五促”的工作思路。凡屬重大決策部署，鎮(zhèn)黨委“一把手”都要親自抓，要求兩委領(lǐng)導(dǎo)深入進行調(diào)查研究，廣泛吸取各方面的意見，充分發(fā)揮各部門的參謀作用，從而集中了民智，體現(xiàn)了民意，得到全鎮(zhèn)上下的共同認(rèn)可，調(diào)動了各部門工作積極性。

⒉群策群力，著力解決事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展后勁的大事。決策的實施，離不開領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭指揮，更需要全鎮(zhèn)人民的參與和支持，形成“千斤擔(dān)子眾人挑，人人肩上有目標(biāo)”的工作局面。去年共引進“三資”企業(yè)家，合同利用外資萬美元，實際利用外資萬美元。特別是在去年“·””投洽會上，實現(xiàn)簽約個項目，投資總額億美元，其中合同項目個，投資總額萬美元，利用外資萬美元。為了使項目盡快落地，建立了鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部掛鉤企業(yè)和項目工作責(zé)任制度，尤其是成立了項目工作難度較大的鯉魚山綜合開發(fā)區(qū)、德信三期增資擴建和慶盛電子擴建等個指揮部，促進了項目工作的落實。

⒊強化監(jiān)督，建立完善黨委決策工作基本規(guī)范。一是建立工作規(guī)范，嚴(yán)格按程序議事決策。二是加強對兩委成員的監(jiān)督，強調(diào)實行民主集中制。三是實行政務(wù)公開，加強人民群眾對政務(wù)的監(jiān)督。對重大事務(wù)和財務(wù)收支、目標(biāo)責(zé)任制、履行職責(zé)事項、機關(guān)內(nèi)部事務(wù)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)情況等方面進行公開，全鎮(zhèn)各有關(guān)單位也相應(yīng)成立政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立辦公室，研究制定各項具體實施方案，做到分工明確，各司其職，各負(fù)其責(zé)，推動了政務(wù)公開工作的迅速開展，加強人民群眾對政務(wù)的監(jiān)督。

⒋領(lǐng)導(dǎo)垂范，營造了一個民主和諧的政治氛圍。一方面加強領(lǐng)導(dǎo)班子成員自身的黨性修養(yǎng)和自我約束，牢固樹立起正確的世界觀、人生觀和價值觀，正確對待人民賦予的權(quán)力，堅決防止形式主義、官僚主義，深入實際，加強調(diào)查研究，帶頭體察民情，了解民意，集中民智，誠心誠意為群眾謀利益。另一方面，通過中心組學(xué)習(xí)、民主生活會、廉政談話等形式，加強對領(lǐng)導(dǎo)班子

及領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督，及時提醒，早打招呼，使他們不犯或少犯錯誤，以案為鏡，加強教育，切實做到警鐘長鳴，防微杜漸。

這些致力發(fā)展，重塑形象，造福一方百姓的重大決策實踐，至少給我們帶來四點啟示：一是只有廣泛聽取意見，深入基層，充分調(diào)研，并對重大決策反復(fù)進行論證而形成的決策，才是正確的，深得民心的。二是公眾的廣泛參與，是決

策執(zhí)行正確，取得成效的重要途徑。三是決策的形成過程，只有經(jīng)過民主集中制，集體討論，會議決定，才能使決策更加民主科學(xué)。四是只有建立一套規(guī)范有力的決策運行機制，才是推進決策的科學(xué)化、民主化的有力保障。五是領(lǐng)導(dǎo)以身作則，發(fā)揚民主，尊重科學(xué)，廣開言路，執(zhí)政為民，才能得到社會的擁護，才能造福于民。

三、影響科學(xué)民主決策的主要因素

影響科學(xué)民主決策的因素很多，既有主觀因素，也有客觀因素；既有制度問題，也有能力問題；既有行政原因，也有經(jīng)濟原因，但最主要的有：一是思想認(rèn)識問題。認(rèn)為決策與己無關(guān)，上級怎么說，我就怎么做；或者上級說歸說，我想怎么做就怎么做；或者認(rèn)為決策一定就是議大事，謀戰(zhàn)略，小部門小單位沒有決策等，因而缺少決策意識。二是工作作風(fēng)問題。由于官僚作風(fēng)的存在，某一個行為個體的言論即為最后決策的結(jié)果，在作出一項重大決策之前，主要責(zé)任人既不做周密思考，也不深入調(diào)研從多方面征求意見，而是根據(jù)自己拍腦袋決定的，或者盲目追求形象工程、政績工程，以致決策失誤，勞民傷財，貽害大方。三是方式方法問題。決策出臺前不按程序進行或隨便簡化程序，或以小范圍議議，代替廣泛征求意見，以致決策偏差，考慮不周全，甚至作出違法違規(guī)的決策來。四是制度建設(shè)問題。對決策運行前后無章可循或有章不循，例如社情民意反映渠道不暢，社會參與面不廣，監(jiān)督不到位，不重視發(fā)揮專業(yè)人士的作用，決策失誤和執(zhí)行尚未實行責(zé)任追究等，缺乏制度約束的決策就是隨意決策，失誤是難免的。

四、改革和完善民主決策機制的幾點思考

地方黨委的主要職責(zé)是攬全局、凝思路、謀大事、用干部。建立和完善科學(xué)民主決策機制，就是要將黨委的職責(zé)，在機制的引導(dǎo)下加以鞏固和提高，并產(chǎn)生長期穩(wěn)定的影響和效果，為此，要建立八大制度，確保決策科學(xué)化、民主化。

（一）決策程序化制度

程序化的決策制度是保證決策科學(xué)的條件?？茖W(xué)決策在某種意義上講，就是程序化決策。從我鎮(zhèn)部分重點項目施工成功的決策運行情況上看，決策運行程序具體包括八個步驟：第一步，調(diào)查問題存在，確定決策目標(biāo)；第二步，收集盡可能完備的資料與信息，為制定決策提供充分的信息保障；第三步，依據(jù)盡可能完備與可靠的信息，對發(fā)展的趨勢變化做出準(zhǔn)確的預(yù)測；第四步，擬定各種可行的備選方案：第五步，對各種備選方案進行可行性與不可行性評價；第六步，從各種備選方案中選出最優(yōu)方案；第七步，組織力量實施決策，并接受監(jiān)督；第八步，跟蹤督導(dǎo)，把握反饋信息，檢測決策的正確與否，適時進行科學(xué)調(diào)整。這些步驟在決策運行中必須缺一不可，并不得輕易顛倒順序。

（二）決策調(diào)研制度

調(diào)查研究是領(lǐng)導(dǎo)決策活動的前提、依據(jù)、基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，貫穿于領(lǐng)導(dǎo)決策活動的始終。

一要堅持在重大決策前深入進行調(diào)查研究。做到?jīng)]有調(diào)查研究的題目不議，沒有調(diào)查研究的事不定，沒有調(diào)查研究的結(jié)論不下。規(guī)定各級黨委、政府和其他有決策權(quán)的班子成員，有權(quán)制止對沒有調(diào)查研究的決策議題進行討論，以此來督促各級干部重視調(diào)查研究、深入調(diào)查研究，減少決策失誤。

二要堅持在決策過程中多種方案的比選。多種方案的比選是現(xiàn)代科學(xué)決策的重要方法。比較的意義就在于“兩刃相割，利鈍乃知；兩論相訂，是非乃見?！睕]有比較，就沒有鑒別。任何方案都不是十全十美的，多種方案進行比較可以取長補短，優(yōu)化決策。同時，許多問題的解決也不是單靠哪一種方法就能奏效的，往往需要多管齊下，多種方案共同實施。多種方案的比選過程中，不一定都是贊成意見，也需要聽取不同的意見。有時不同的意見可以促使考慮問題更全面，做出的決策更完善。

三要講究調(diào)查研究方法。在調(diào)查方法上，既要繼承和發(fā)揚傳統(tǒng)的，比如召開調(diào)研會、研討會、走訪調(diào)查等調(diào)研方法的基礎(chǔ)上，又要學(xué)習(xí)和運用現(xiàn)代科學(xué)調(diào)查方法，如統(tǒng)計調(diào)查、問卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等。在研究方法上，綜合運用經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、信息論、系統(tǒng)論、控制論以及規(guī)劃與優(yōu)選方法、預(yù)測與評價方法、計算機仿真方法等，對決策調(diào)查資料進行多層面、多角度的系統(tǒng)研究。特別是制定總體規(guī)劃，事關(guān)我鎮(zhèn)重大經(jīng)濟決策、重點發(fā)展項目進行專家咨詢，對一些涉及人民群眾生產(chǎn)生活利益的重大決策和事項實行公示制、聽證制。

四要整合社會研究資源為決策參考。例如專家研討會等研究成果對決策是很有幫助的。要注意整合、吸取非行政性、學(xué)術(shù)性、民間研究組織的研究成果。為此，黨委、政府的研究機構(gòu)要發(fā)揮好整合決策研究資源的樞紐作用，搭建一個各類、各級研究成果迅速轉(zhuǎn)化為黨委、政府決策的輸送平臺。

三社情民意反映制度

真實和全面的社情民意是地方黨委進行決策的基礎(chǔ)和前提，有助于黨政機關(guān)迅速、準(zhǔn)確地捕捉到復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會和現(xiàn)代人群的思想動態(tài)、活動趨勢。確立社情民意反映制度，首先，要發(fā)揮大眾傳媒表達(dá)群眾意愿、交流社會信息，執(zhí)行社會監(jiān)督的功能。其次，要以法規(guī)的形式明確規(guī)定社情民意反映制度在決策形成過程中的重要作用，及其在具體決策活動中的具體操作規(guī)程。再次，要改革和完善反映社情民意的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，如設(shè)立便民箱、熱線電話、公開欄、聽證會、協(xié)商會等。最后，要逐步完善社情民意調(diào)查網(wǎng)絡(luò)，不斷整合社情民意的民間調(diào)查力量。要適應(yīng)社會利益多元化的趨勢，為社會各階層提供合法利益表達(dá)和有序政治參與的暢通渠道。要把定期反映社情民意作為各級黨委政府和部門的一項重要職責(zé)；依托政策研究機構(gòu)、公安、民政、信訪、統(tǒng)計部門和新聞媒體，建立社情民意調(diào)查網(wǎng)絡(luò)，通過觀察社會輿論、定期進行民意測驗、社情形勢綜合分析等，深入了解和準(zhǔn)確掌握社情民意，以此作為決策的第一信號。

四重大事項社會公示制度和聽證制度

十六大提出，要建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和聽證制度，這是十分必要的。重大事項社會公示制度是衡量政治文明程度的一個重要指標(biāo)，是社會主義民主政治的具體表現(xiàn)形式之一。實行社會公示制度，一要以法規(guī)的形式明確社會公示的范圍和原則，二要確定負(fù)責(zé)社會公示的具體部門和監(jiān)察部門，三要規(guī)定社會公示的具體程序，四要把握公示的內(nèi)容，主要是一些重大事項，特別是與人民群眾切身利益密切相關(guān)的事項和熱點、難點、焦點問題，公開辦事過程和結(jié)果，定期或不定期組織服務(wù)對象，專業(yè)人員和監(jiān)督人員參與議事、決策過程，聽取意見，優(yōu)化決策或加強監(jiān)督。五要明確社會公示的方式，如廣播、電視、政務(wù)公開等媒介，并形成規(guī)范。

聽證制度是與重大事項社會公示制度相配合的一項制度。有很多重大事項進行公示后需要進行聽證。一要盡快出臺《聽證制度實施規(guī)范》，明確聽證制度實施的政府組織機構(gòu)和中介實施機構(gòu)、聽證人員構(gòu)成的原則；二要明確聽證制度的議事規(guī)則；三要建立聽證意見的反映與反饋機制，使聽證會的建議能夠得到實施。

五重大決策專家咨詢論證制度

專家咨詢論證制度是決策科學(xué)化的必然要求，專家通過對決策方案的可行性或不可行性研究，發(fā)現(xiàn)決策存在的問題，盡量避免決策不失誤或者少失誤。重大決策前，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，要通過咨詢論證、協(xié)商對話、邀請座談等多種形式，廣泛聽取社會各界人士和人民群眾的意見確保決策民主、科學(xué)。同時為避免決策的盲目性，對重大工程項目和涉及群眾切身利益的項目，提交專家咨詢論證。特別要建立主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系人才制度，發(fā)揮人才參政議政的能力，使人才成為黨委、政府決策的“智囊團”。建立專家咨詢論證制度，首先要盡量確保專家組成的全面性。尤其是要重視人文社會科學(xué)專家的作用，既要鞏固決策的專業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)，也要鞏固決策的思想理論基礎(chǔ)。其次，保持專家咨詢的獨立性，杜絕領(lǐng)導(dǎo)先下結(jié)論、然后專家論證的不良現(xiàn)象。第三，堅持黨政機構(gòu)、專家、群眾三方面論證相結(jié)合的決策規(guī)范，使決策者獲得最廣最有效的決策信息，并促使決策獲得最大多數(shù)群眾的支持。

（六）重大問題集體決策制度

這一制度是貫徹民主集中制，保證地方黨委決策科學(xué)化、民主化和正確性的關(guān)鍵。要按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，進行集體決策。集體決策要注意做好三方面工作：

一要明確黨委決策的范圍、形式和程序。對擬上會議研究的議題，事先要精心篩選，制定并嚴(yán)格執(zhí)行審定制度，要將事關(guān)經(jīng)濟和社會發(fā)展重大戰(zhàn)略問題，如：城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、管理的重大事項，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，國有資產(chǎn)處置、社會保障和社會穩(wěn)定、關(guān)系人民群眾切身利益的重大事項納入重大決策范圍，防止不分大事小事，眉毛胡子一把抓。同時要嚴(yán)格執(zhí)行議事程序，嚴(yán)格遵守表決的有關(guān)規(guī)定，黨委會議研究決定重大事項，須有半數(shù)以上應(yīng)出席人員到會方可舉行，其中分管該項工作的領(lǐng)導(dǎo)必須到會。

二要預(yù)測矛盾分歧。在決策重大問題前，要把個別協(xié)調(diào)、個別醞釀當(dāng)作工作中的一件大事，用心想，認(rèn)真抓，在個別醞釀中搞好矛盾分歧的預(yù)測。黨委領(lǐng)導(dǎo)必須敢于正面接觸矛盾，不回避、不掩蓋，根據(jù)不同情況早做準(zhǔn)備工作。要最大限度地集中黨員的智慧，充分調(diào)動黨員參加醞釀的積極性，激發(fā)責(zé)任感，必須注重思路引導(dǎo)，做到引而不發(fā)，拋磚引玉，為充分醞釀創(chuàng)造良好條件。對不同意見不僅要聽，還要實事求是分析，即使是不正確的意見也不能簡單的否定，而要說明或做好解釋。只有通過反復(fù)比較，權(quán)衡方方面面的利弊，在眾多的意見中優(yōu)中選優(yōu)，求同存異，才能選擇出最佳的決策方案。

三要講究領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。領(lǐng)導(dǎo)班子堅持和健全民主集中制，必須強調(diào)“一把手”的素質(zhì)和講究領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。在行使權(quán)力上要做到統(tǒng)攬不包攬。要善于把宏觀決策與具體工作結(jié)合起來，集中精力研究和解決全局性重大問題，并通過強有力的組織工作、經(jīng)常性的思想工作，來實現(xiàn)黨委統(tǒng)攬的目的。在集體領(lǐng)導(dǎo)上要做到到位不越位。貫徹民主集中制，堅持領(lǐng)導(dǎo)集體決策和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，凡是制度規(guī)定的重大事項決策，必須堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，通過召開黨委會集體研究決定；凡是決策實施的具體工作和日常工作，明確由班子成員按照分工各負(fù)其責(zé)。主要領(lǐng)導(dǎo)要“敢于民主、善于集中”，不能以碰頭、通氣等形式，代替班子醞釀和會議研究，更不能以個人拍板的形式，代替班子成員的意見和會議決定。班子成員要“善于民主、支持集中”，在遇到觀點相左、認(rèn)識不統(tǒng)一的問題時，努力做到換位思考，處以公心。努力掌握到位不越位、補臺不拆臺的工作界限和從政藝術(shù)。在討論決定上要做到?jīng)Q斷不專斷。意見不統(tǒng)一不強行上會，會上不統(tǒng)一不強行通過，不允許把民主集中制扔在一邊，搞“一言堂”，要保證班子成員有充分表達(dá)個人意見的機會。

（七）決策執(zhí)行跟蹤督導(dǎo)制度

跟蹤督導(dǎo)制度是確保決策執(zhí)行不走樣，出現(xiàn)誤差及時調(diào)整的必要保障。重點是跟蹤決策過程是否忠實決策的目標(biāo)，是否達(dá)到預(yù)期效果，是否出現(xiàn)原來未能預(yù)見的問題，是否需要對決策進行重新設(shè)計修正，甚至是否必須馬上停止執(zhí)行，等等，并采取相應(yīng)措施使正確決策得到有效實施，錯誤決策得到及時糾正。首先要建立重大決策執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組。負(fù)責(zé)督促、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、建設(shè)等工作，確保決策執(zhí)行順利。其次要實行進展情況定期通報制度。建立完善重大事項、重大決策向同級人大、政協(xié)通報制度，自覺接受人大的依法監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督。第三，要完善決策督辦制度。由黨委分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)分管范圍內(nèi)決策執(zhí)行情況的督辦，重大決策事項承辦部門“一把手”作為該事項督辦第一責(zé)任人。黨委督查室負(fù)責(zé)決策落實的跟蹤督辦，并及時反饋決策執(zhí)行情況。第四，要公開政務(wù)，接受社會各界監(jiān)督。堅持政務(wù)公開，凡是與人民群眾利益密切相關(guān)的重大事項，比如重大公益事業(yè)建設(shè)、城區(qū)規(guī)劃等，要通過本地的報紙、廣播電視和政務(wù)公開欄進行公示，確保人民群眾的知情權(quán)和建議權(quán)。設(shè)立“一把手”信箱（電話）及限時回復(fù)制度，信件反映天內(nèi)答復(fù)，電話反映當(dāng)天答復(fù)，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。同時要發(fā)揮黨內(nèi)、行政、新聞輿論等監(jiān)督的作用，形成強大監(jiān)督力量，促進決策落實。

（八）決策責(zé)任追究制度

建立比較完善的決策責(zé)任追究制度，能夠促使決策者在做決策和執(zhí)行決策時更加謹(jǐn)慎，更多地思考問題，盡量減少人為的主觀判斷，使決策更加科學(xué)，更富有效率。決策責(zé)任追究制度主要包括三個方面內(nèi)容：一是決策執(zhí)行責(zé)任制。即對重大決策事項，明確各項工作的分管領(lǐng)導(dǎo)，主辦、協(xié)辦單位，工作目標(biāo)和進度要求。對部門承擔(dān)的工作，實行行政首長負(fù)責(zé)制和項目責(zé)任人制，按照目標(biāo)進度要求限時完成。二是決策執(zhí)行考核體系。即建立決策執(zhí)行責(zé)任考核、評議、警示、獎罰體系，推行決策執(zhí)行情況報告制度，按規(guī)定時間匯報工作進度，把重大決策執(zhí)行情況作為考核各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部政績和選拔任用的主要依據(jù)。對積極貫徹落實重大決策效果好的單位和個人進行表彰獎勵，對執(zhí)行不力、推諉扯皮，甚至弄虛作假的給予警告，情節(jié)嚴(yán)重的由監(jiān)察部門查辦。對不勝任所在領(lǐng)導(dǎo)崗位的及時調(diào)整，并選擇反面典型進行曝光。三是決策失誤追究。包括界定失誤決策，是否由于決策者不遵循決策規(guī)律和決策制度，主觀人為地決策造成重大損失；界定決策失誤與失誤主體之間的對應(yīng)關(guān)系，使決策失誤能夠及時找到責(zé)任人；明確決策失誤者所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及處罰措施。

五、改革和完善民主決策機制的意見和建議

各級黨委政府要高度重視決策的科學(xué)性和民主性，在實踐中建立健全科學(xué)、民主的決策機制，真正做到為民辦實事、辦好事。

（一）建立完善重大問題集體決策制度。所有重大決策，都要在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見、進行充分論證的基礎(chǔ)上，由各級領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定。在重大問題決策之前，開展深入的調(diào)查研究，通過咨詢論證、協(xié)商對話、邀請座談等多種形式和渠道，廣泛聽取黨代表、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派、無黨派人土、退休干部等有關(guān)方面和人民群眾的意見，努力使決策民主化、科學(xué)化。

（二）建立專家咨詢制度。為避免決策的盲目性，對重大工程項目和涉及群眾切身利益的項目，要經(jīng)過專家進行深入的調(diào)查研究和充分論證，為決策提供充分的依據(jù)。同時廣納賢才，以高級人才為依托，為本區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展出謀劃策。建立主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系人才制度，發(fā)揮人才參政議政的能力，使人才成為黨委政府決策的“智囊團”。

（三）不斷推廣社會公示和聽證制度。全面推行政務(wù)公開制度，一些重大事項，特別是與人民群眾切身利益密切相關(guān)的事項和熱點、難點問題，公開辦事過程和結(jié)果，定期或不定期地組織服務(wù)對象、專業(yè)人員和監(jiān)督人員參與議事、決策過程，聽取意見，進行監(jiān)督。

（四）堅持民主集中制。堅持民主集中制原則，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮地方黨委統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。重點是要嚴(yán)格執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合制度。同時，充分發(fā)揮紀(jì)檢機關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督的主導(dǎo)作用，逐步完善對“一把手”的監(jiān)督、考核機制，全面實行政務(wù)公開，使班子決策過程、領(lǐng)導(dǎo)行為始終置于公開透明的環(huán)境之中和社會的普遍監(jiān)督之下。

（五）建立健全決策反饋機制和責(zé)任追究制度。經(jīng)常性地組織督查組，邀請黨代表、人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體等對上級和本級黨委政府的重大決策、重要部署、重點工程等貫徹落實情況，群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題解決情況進行督促跟蹤檢查。加強依法行政建設(shè)，如出臺一些《失職追究制》和《崗位責(zé)任制》等相關(guān)制度，對不依照法定權(quán)限、違反法定程序、損害國家和人民利益的決策行為，嚴(yán)肅追究決策者的責(zé)任。

第三篇：完善農(nóng)村基層治理機制問題調(diào)查研究

關(guān)于完善農(nóng)村基層治理機制問題的調(diào)查

研究

“四位一體”村民自治新模式是以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心、村民代表議事會作為決策機構(gòu)、老黨員參事會作為參謀機構(gòu)，新農(nóng)村建設(shè)理事會作為執(zhí)行機構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員會作為監(jiān)督機構(gòu)的新型村級治理組織構(gòu)架。2013年以來，xx鎮(zhèn)以xx村為試點，進而在全鎮(zhèn)25個村全面實行“四位一體”村民自治新模式，并取得良好成效。為進一步總結(jié)提升“四位一體”村民自治的能力水平，本課題結(jié)合工作實際，在深入基層調(diào)研、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上形成本報告。

一、創(chuàng)建新型村級治理新模式的實踐探索

（一）“四位一體”村民自治新模式的主要做法

1、村代表議事。成立村民代表議事會，作為決策機構(gòu)，進行民主提議、科學(xué)議事。議事會承擔(dān)政策宣傳、民意收集、上傳下達(dá)、溝通聯(lián)系、參政議政、參與決策等職責(zé)。議事內(nèi)容主要包括經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、公益事業(yè)、社會穩(wěn)定等方面，凡涉及階段性發(fā)展規(guī)劃、重大財務(wù)支出、工程項目建設(shè)、土地出讓及其他經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事務(wù)和涉及本村群眾和集體利益的重大事項，都必須提交村民代表會議進行商議、決策。議事會實行“半月談”制度，原則上每半個月召開一次會議，及時研究商議村民反映比較集中的事項，提出解決問題的辦法和措施，形成“議案”，報村黨支部“備案”，經(jīng)審核同意后提交村民代表會議決定。

2、老黨員參事。建立老黨員參事會，作為參謀機構(gòu)，進行民主協(xié)商、科學(xué)參事。參事會成員由年滿55周歲以上、德高望重、參政議事能力較強的非村民代表的老黨員組成。參事會在兩個方面發(fā)揮作用。一方面，發(fā)揮“智囊團隊”作用。專門設(shè)立村民說事場所，定期不定期組織群眾“說事”，安排老黨員值班“聽事”，把村民反映比較集中的事項提交村民代表議事會審議，同時對一段時期內(nèi)的村情動態(tài)進行梳理匯總，并提出意見建議，供村黨支部參考，提高村黨支部決策的科學(xué)性和工作的有效性。另一方面，發(fā)揮“延伸手臂”作用。根據(jù)老黨員的性格、特長等條件進行設(shè)崗定責(zé)，充分利用老黨員的經(jīng)驗優(yōu)勢、政治優(yōu)勢和威望優(yōu)勢，引導(dǎo)老黨員在矛盾糾紛化解、鄉(xiāng)賢交友拓展、婚育新風(fēng)倡導(dǎo)、協(xié)調(diào)黨群關(guān)系、項目用地征遷等方面發(fā)揮積極引導(dǎo)作用，使老黨員“有職有責(zé)，有崗有位，有位有為”。

3、理事會理事。建立新農(nóng)村建設(shè)理事會，作為執(zhí)行機構(gòu)，進行民主管理、科學(xué)理事。根據(jù)自然村的區(qū)域分布情況，成立若干個“新農(nóng)村建設(shè)理事會”，由本自然村中德高望重、組織協(xié)調(diào)能力強、辦事公道正派的黨員、村民小組長、村民代表、致富能手、婦女骨干以及農(nóng)村“五老”等組成，已參加議事會和參事會的村民小組長和老黨員作為理事會的當(dāng)然成員。各村黨支部依托新農(nóng)村建設(shè)理事會這一群眾組織，整合吸收民間力量，壯大農(nóng)村社會管理人員隊伍。把村民代表議事會議研究確定的“議案”，特別是牽涉到村民切身利益的新農(nóng)村建設(shè)重點、難點、熱點項目交由理事會牽頭實施。通過實行“村事村理”，發(fā)動群眾做群眾工作，化阻力為助力，有效調(diào)動廣大村民服務(wù)服從發(fā)展大局、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的積極性和主動性，推動基礎(chǔ)設(shè)施、村容整潔、項目規(guī)劃、征地拆遷、產(chǎn)業(yè)培育等各項農(nóng)村事業(yè)健康有序發(fā)展。

4、監(jiān)委會監(jiān)事。通過村民直選產(chǎn)生的村務(wù)監(jiān)督委員會，作為監(jiān)督機構(gòu)，進行民主評議、科學(xué)監(jiān)事。切實發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會的職能作用，確保監(jiān)委會獨立行使監(jiān)督權(quán)，對實施農(nóng)村“五要”工程、落實計劃生育政策、村級“三資”管理、黨務(wù)村務(wù)公開等各項農(nóng)村事務(wù)進行全方位、全過程的監(jiān)督。凡是召開涉及村民群眾利益的重大決策、重大開支的村務(wù)會議，監(jiān)委會主任或成員都要列席。監(jiān)委會明確分工，認(rèn)真細(xì)致、客觀公正地開展監(jiān)督工作，重點對村級各項開支、集體土地征用征收、工程項目招投標(biāo)等村務(wù)公開內(nèi)容進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并督促糾正。建立重大事項“建檔銷號”制度，對村民代表議事會研究確定的事項及時建立檔案，強化跟蹤督促，做到辦結(jié)一項銷號一項，并通過公開欄、召開會議、個別反饋等形式及時公布監(jiān)督結(jié)果，對村民的詢問質(zhì)疑作出解釋說明。

（二）“四位一體”村民自治新模式的主要成效

從運行情況看，新型村級治理新模式愈來愈顯示出勃勃生機，受到廣大農(nóng)村黨員群眾的普遍認(rèn)可。主要成效體現(xiàn)在如下幾個方面：

1、村級黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)地位凸顯，凝聚力戰(zhàn)斗力顯著增強。“四位一體”村民自治新模式，理順了村支兩委關(guān)系，促進了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變。村黨組織從事無巨細(xì)的直接管理中徹底解脫出來，充分發(fā)揮聯(lián)系群眾、組織群眾、凝聚群眾的優(yōu)勢，集中民智辦民事，公信度、凝聚力顯著提升。

2、村民自治得到有效實現(xiàn)，基層民主進一步發(fā)展。村組議事會成員既是議事決策的主體，又是農(nóng)村各項事務(wù)的具體參與者，改變了村級事務(wù)由村支兩委幾個人說了算的狀況，形成了“大家的事我關(guān)心，集體的事我參與”的良好氛圍。

3、構(gòu)建了化解農(nóng)村矛盾的有效機制，農(nóng)村社會更加和諧穩(wěn)定?！八臅贝罱ㄆ疬\用民主協(xié)商調(diào)解農(nóng)村矛盾的制度性平臺，許多長期困擾的遺留問題和鎮(zhèn)村干部難斷的“家務(wù)事”，通過“四會”達(dá)成諒解和一致。

4、理順了村級各種權(quán)力主體的關(guān)系，為村民自治搭建了可持久運作的制度框架。特別是在涉及到千家萬戶利益的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，出現(xiàn)大量依靠傳統(tǒng)思維、傳統(tǒng)力量和傳統(tǒng)方式難以解決的矛盾。而“四位一體”村民自治新模式的出現(xiàn)，則為依靠群眾智慧，平等協(xié)商、平和解決這些矛盾提供了機制平臺?？梢哉f，“四位一體”村民自治新模式，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革起到了基礎(chǔ)性、支撐性的作用。同時，在村級公共服務(wù)和社會管理改革中，村級公共服務(wù)資金如何處理使用，由村民議事會討論來定，既保證了村級公共服務(wù)資金的合理性，更兼顧了資金使用的公平性，同時也強化了對資金使用的監(jiān)督和管理。

二、構(gòu)建“四位一體”村民自治新模式應(yīng)該注意的幾個問題

1、制度安排問題。十七屆三中全會明確了村民會議、村民代表會議和村民議事三種民主決策實踐形式，但是對“村民議事”并沒有相應(yīng)的制度性安排。從現(xiàn)行《組織法》的規(guī)定來看，除少數(shù)幾項需召開村民(代表)會議議決外，村委會幾乎可以代表全體村民行使所有自治權(quán)力。而“四位一體”新型村級治理機制將自治事務(wù)的日常決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，將村委會定位為執(zhí)行機構(gòu)，這是對《組織法》的突破。從法律法規(guī)等制度層面構(gòu)架起村民會議對其他村級自治組織授權(quán)的制度空間，是下一步需要強化的地方。

2、權(quán)力主體的邊界確定及關(guān)系處理問題。改革后的村級組織，每個村有四套并存的機構(gòu)，因此，合理界定這些機構(gòu)的職能非常重要，既要避免交差重疊，又要避免職能不清。在實際操作中，議事會的權(quán)限如何確定是個難題。目前能確定的議事會的權(quán)力有議事權(quán)，以及一部分決策權(quán)。但目前的村級治理結(jié)構(gòu)中，已經(jīng)有三個決策機構(gòu)：村民大會，這是法定的決策機構(gòu)；村民代表大會，這也是法定的臨時決策機構(gòu)。現(xiàn)在又有了議事會，三者的權(quán)力如何劃分？有專家認(rèn)為，村民（代表）大會系村民自治基層治理最高決策機構(gòu)的法律地位，不容削弱和改變。村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會、村委會，都是以此為基礎(chǔ)，經(jīng)授權(quán)、委托而產(chǎn)生和形成的村級基層自治機構(gòu)或組織形式。因此，農(nóng)村新型村級基層治理機制的進一步健全和規(guī)范，應(yīng)當(dāng)始終圍繞加強和完善村民（代表）大會制度這一終極目標(biāo)進行。

3、確保和加強黨對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)問題。在村民自治中，黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是由我國民主政治的性質(zhì)決定的，也是由農(nóng)村基層黨組織的地位和作用決定的?！洞迕裎瘑T會組織法》第三條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。該條規(guī)定表明兩點，黨在農(nóng)村的基層組織是實現(xiàn)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心；其工作職責(zé)是，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。從制度變遷的類型學(xué)角度看，“村民自治無論何時都必須依賴執(zhí)政黨的推動”。黨的領(lǐng)導(dǎo)是村民自治健康發(fā)展的政治保證，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)就不可能有真正意義上的村民自治。因此，如何將村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用落到實處就成為村民自治中亟待解決的重要問題。

4、“四會”成員的素質(zhì)問題。目前，大部分“四會”成員是沒有報酬的，許多基層干部和群眾擔(dān)心，“四會”成員的積極性會不斷降低。另外，年齡偏大、文化程度偏低，也會影響辦事的效率和質(zhì)量。另外，受文化素質(zhì)、認(rèn)識偏差、家族利益的影響，有的成員在投票時可能表現(xiàn)出盲從性、隨意性，影響結(jié)果的公正性。

5、村民議事會議定事項的效力問題。調(diào)查反映，村民議事會議定事項的效力問題是村級組織反映最為強烈的問題。如果議定事項執(zhí)行不到位，就會直接影響議事會的權(quán)威性。由于《村民委員會組織法》未對村級自治組織決定事項的效力做出具體規(guī)定，因此村民議事會議定事項的效力，沒有法律保障。但根據(jù)最高人民法院關(guān)于村民自治組織制定的村規(guī)民約，其效力等同于民事協(xié)議的規(guī)定。我們認(rèn)為，村民（代表）大會委托村民議事會行使處分權(quán)的委托，可以視為合同法意義上的委托合同，而對全體村民產(chǎn)生約束力，從而在法律的具體適用中，明確議事會議定事項的效力，為農(nóng)村新型村級治理機制的順利實施，提供有效的司法保障。

6、經(jīng)費保障問題?！八奈灰惑w”村民自治新模式牽涉一個成本問題，要有必要的經(jīng)費保障，否則難以有效運轉(zhuǎn)。工作經(jīng)費如何籌措？議事會成員、村務(wù)監(jiān)督委員會成員的報酬如何確定？都是值得研究的問題。

7、防止程序空轉(zhuǎn)傾向的問題。有的同志認(rèn)為，“四位一體”村民自治新模式有程序空轉(zhuǎn)的傾向。目前我們雖然已經(jīng)構(gòu)建起了“四位一體”村民自治新模式基本框架，但實際的落實和執(zhí)行情況卻不容樂觀，“四會”有的時候甚至淪為干部規(guī)避個人責(zé)任的一種工具。這種傾向值得警惕。

三、對構(gòu)建“四位一體”村民自治新模式的建議

構(gòu)建新型村級治理新模式的探索，對于鞏固農(nóng)村基層政權(quán)、促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定、發(fā)展農(nóng)村基層民主政治以及推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學(xué)發(fā)展都具有十分重大的意義。下一步，要從如下幾個方面努力：

1、深化“四位一體”村民自治新模式的規(guī)范化、制度化建設(shè)。一是堅持議事會成員村民小組直選和“結(jié)構(gòu)席位制”、完善候選人初始提名、席位確定、選舉程序等方面的辦法。二是完善村民會議向村民代表會議、村民議事會授權(quán)的形式和辦法；明晰村民議事會的權(quán)力邊界及表現(xiàn)形式。三是統(tǒng)籌考慮決策民主化和決策科學(xué)化，通過加強培訓(xùn)、第三方介入等，在提高村民議事會決策的科學(xué)化水平上再下功夫。四是研究議事會持續(xù)運行的動力機制。五是探索完善促進農(nóng)村各類經(jīng)濟社會組織廣泛參與村民自治的制度機制。

2、加強農(nóng)村黨組織建設(shè)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的有機統(tǒng)一。新型村級治理機制要得以良好運轉(zhuǎn)并向縱深發(fā)展，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是基本前提。黨組織作為先進分子組成的組織，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著政治整合的功能。這種功能在相當(dāng)長時間都是必要的。問題在于如何發(fā)揮這種功能。隨著村民自治制度的發(fā)展，農(nóng)民民主自治素質(zhì)的提高，黨組織不可能再以超越于群眾之上的權(quán)力組織這樣的身份來進行治理，而需要將自己的領(lǐng)導(dǎo)核心地位建立在民意的基礎(chǔ)之上，通過民主選舉獲得和證明自己的先進性，由此發(fā)揮作用。新型村級治理的議事會制度，今后很可能會朝著由村支部書記兼任議事會召集人發(fā)展為鼓勵村支部書記競選議事會召集人，黨員競選議事會成員的趨勢發(fā)展。只有這樣，才能既保證黨組織對村民自治的有效領(lǐng)導(dǎo)，又促進村民自治的蓬勃發(fā)展。

3、放心、放手，培養(yǎng)自治的“草根”精神。盡管在“四會”的實行過程中，無論是自上而下的強力推行，還是對民間創(chuàng)造的肯定與推廣，政府的作用必不可少。但問題的關(guān)鍵在于政府在幫助村民做好了前期的這一切準(zhǔn)備工作之后，是否敢于放手讓村民議事會成員自己行使議事、決策和監(jiān)督的權(quán)利。“草根性”是自治組織的生命力所在。因此，政府應(yīng)充分相信中國農(nóng)民有自治的能力，能夠自己辦好自己的事情，在做好對議事會程序的規(guī)范和議事會制度的保障后退居幕后，讓村民在議事會這一嶄新的民主平臺上充分演練，不失為是一種鍛煉村民民主素質(zhì)、保護村民自治積極性的明智之舉。

4、加強農(nóng)村人才儲備，強化引導(dǎo)人才資源向農(nóng)村基層傾斜的制度機制。任何制度機制最終要靠人來落實，推進“四位一體”村民自治新模式、實現(xiàn)村民自治的最終水平直接取決于落實者的能力素質(zhì)。建議從戰(zhàn)略高度明確“人才向基層流動、在基層培養(yǎng)”的導(dǎo)向，加強政策傾斜，暢通基層干部出口，從政治、經(jīng)濟、精神等各方面提升基層崗位吸引力，不斷充實農(nóng)村基層工作力量和人才儲備，讓優(yōu)秀人才到農(nóng)村基層干事創(chuàng)業(yè)，在改革發(fā)展一線得到歷練。

第四篇：農(nóng)村稅費改革成果和發(fā)展完善的調(diào)查研究

農(nóng)村稅費改革成果和發(fā)展完善的調(diào)查研究

統(tǒng)計與應(yīng)用數(shù)學(xué)學(xué)院 09統(tǒng)計三班 蔣曉宇

摘要：主要論述了調(diào)研地區(qū)地稅改革取得的成果和管理上存在的問題，并從五個方面具體闡述了進一步做好基層地稅工作的對策。

關(guān)鍵詞：地稅 基層 改革完善 問題分析

一、新時代的改革道路

1994年分稅制實施后，稅收征管模式發(fā)生了重大變化。在有計劃的商品經(jīng)濟條件下，稅收征管模式實行征、管、查三分離，就是對不同性質(zhì)的納稅人用不同的征管方式進行征收管理。1995年國家稅務(wù)總局就提出推進征管改革的相關(guān)要求，推出了“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的30字新稅收征管模式。1997年，全國稅務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一推行了這一模式,要求各級稅務(wù)機關(guān)堅持“依法納稅、從嚴(yán)治隊”，之后演變?yōu)閷Ω骷夘I(lǐng)導(dǎo)要求“收好稅，帶好隊”。新稅收征管模式的建立和征管查三大職能分解后，由于對新征管模式理解上的偏差，導(dǎo)致執(zhí)行上的偏差，忽視了稅收專管員對納稅人的日常管理，導(dǎo)致稅源控管力度弱化，“責(zé)任淡化、疏于管理”的問題突出。

2003年，國家稅務(wù)總局針對問題癥結(jié)所在，提出了稅務(wù)管理的“科學(xué)化、精細(xì)化”思路。2004年7月召開的全國稅收征管工作會議上對“30字”稅收征管模式作出調(diào)整，增加“強化管理”的內(nèi)容（“34字”模式）。并于2005年由總局正式下發(fā)《稅收管理員制度（試行）》（國稅發(fā)[2005]40號文），以強化稅收管理為重點的“34字”征管模式實行。2006年安徽省結(jié)合此模式又全面引入了ISO9000先進管理理念，推行稅收質(zhì)量管理，并以此為基礎(chǔ)推進全省地稅系統(tǒng)稅收質(zhì)量管理全面提升。2009年開始開展的現(xiàn)代化分局創(chuàng)建活動是強化基層征管的嶄新載體。

安徽省農(nóng)村稅費改革從2005年全面開始，其試點方案其主要內(nèi)容可概括為“三個取消，一個逐步取消，兩個調(diào)整，一項改革”。三個取消，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消農(nóng)村教育集資，取消屠宰稅；一個逐步取消，即逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；兩個調(diào)整，即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；一項改革，即改革村提留征收使用辦法。

2003年，農(nóng)村稅費改革試點地區(qū)是否取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，各省級政府根據(jù)統(tǒng)一政策、分散決策的原則，自主決定。條件成熟的省，可結(jié)合本地實際，在自行消化財政減收的前提下，對部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品(除煙葉外)不再單獨征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改為征收農(nóng)業(yè)稅。具體品目各地可自行選擇，選定品目后，稅目的轉(zhuǎn)換、稅率的確定、計稅依據(jù)和征收方式按以下規(guī)定執(zhí)行。

(1)稅目的轉(zhuǎn)換。將現(xiàn)行農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅應(yīng)稅品目中的水果、干果、藥材、果用瓜、花卉、經(jīng)濟林苗木等園藝作物收入，水產(chǎn)品收入、林木產(chǎn)品收入、食用菌收入和省級政府確定的其他收入，改為征收農(nóng)業(yè)稅。將園藝作物收入中的蠶繭改按桑葉，毛茶改按茶青征收農(nóng)業(yè)稅。將貴重食品中的海參、鮑魚、干貝、魚唇、魚翅并入水產(chǎn)品征收農(nóng)業(yè)稅。對牲畜產(chǎn)品(豬皮、牛皮、羊皮、羊毛、兔毛、羊絨、駝絨)，不在土地上生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品(如蜂蜜、燕窩等，但不含水產(chǎn)品)，零星、分散地塊上生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，既不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，也不征收農(nóng)業(yè)稅。征收牧業(yè)稅的省、區(qū)繼續(xù)對羊、牛等牲畜產(chǎn)品收入征收牧業(yè)稅。

(2)稅率的確定。水果、干果、茶青、藥材、果用瓜、花卉、經(jīng)濟林苗木等園藝作物收入，水產(chǎn)品、林木產(chǎn)品、食用菌收入和省級政府確定的其他收入的稅率，按照省級政府在農(nóng)村稅費改革中規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅稅率執(zhí)行。個別省區(qū)的原木、藥材、經(jīng)濟林苗木、天然橡膠等品目收入，原農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的稅率低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)稅稅率的，仍按原稅率征收農(nóng)業(yè)稅。是否隨正稅征收20%的附加，由省級政府確定，但正稅附加的總體負(fù)擔(dān)水平應(yīng)低于原農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅(含附加)的負(fù)擔(dān)水平。

(3)計稅收入。改征農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的計稅收入由實際收入改為原則上參照糧食作物收入確定。

(4)減免稅。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品改征農(nóng)業(yè)稅后，統(tǒng)一按照農(nóng)業(yè)稅減免政策執(zhí)行。

(5)征收辦法。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品與糧食等農(nóng)產(chǎn)品一樣，一般采取農(nóng)業(yè)稅征收辦法。對財務(wù)制度健全，會計核算準(zhǔn)確真實的捕撈水產(chǎn)品、采伐原木原竹的企業(yè)和單位，實行查賬征收。對養(yǎng)殖水產(chǎn)品、捕撈水產(chǎn)品的個人和捕撈水產(chǎn)品無賬可查的企業(yè)、單位以及采伐原木原竹的林農(nóng)，實行核定征收。過去一直由收購者代扣代繳，改為由生產(chǎn)和直接征收確有困難的，仍可沿用原有的代扣代繳辦法。

地稅局分管的主要為個體工商戶這一塊，所以我們就主要從個體工商戶來了解農(nóng)村稅費改革的成果等。

在國稅繳納增值稅，在地稅繳納生產(chǎn)經(jīng)營的個人所得稅、隨增值稅附征的城建稅和教育費附加（以上在地稅和國稅繳納的稅都是采取定期定額征稅，由稅務(wù)根據(jù)規(guī)模、口岸等來確定）

又了解到國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部、國家發(fā)展改革委、國家工商總局聯(lián)合發(fā)出通知，決定從2008年9月1日起在全國統(tǒng)一停止征收個體工商戶管理費和集貿(mào)市場管理費。這“兩費”的進一步取消，將進一步刺激人們的創(chuàng)業(yè)熱情，尤其是個體工商戶由于門檻更低，非常適合下崗失業(yè)人員、外來務(wù)工人員、剛畢業(yè)的大學(xué)生等低收入群體?？梢?，隨著個體工商戶管理費和集貿(mào)市場管理費的停征，今后個體戶的發(fā)展將步入一個加速發(fā)展期，為我國全民創(chuàng)業(yè)帶來新的動力。

稅率水平的高低，不僅體現(xiàn)國家經(jīng)濟政策、影響財政收入，也直接決定著納稅人納稅負(fù)擔(dān)的輕重。稅率水平是否合理，對其運行效果至關(guān)重要，甚至?xí)绊憞窠?jīng)濟的整體運行質(zhì)量，經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

二、淮上區(qū)稅收征管工作中存在的主要問題分析

1、稅源管理中存在的問題

地稅系統(tǒng)基層機關(guān)普遍存在著重視申報、重視稅收任務(wù)的完成而忽視稅源的監(jiān)控和分析。

監(jiān)控環(huán)節(jié)滯后、范圍狹窄，方法比較單一，側(cè)重于對事后靜態(tài)信息的分析、評價，缺乏對納稅人經(jīng)營活動的全部信息動態(tài)監(jiān)督，沒有形成納稅人、金融、稅務(wù)等部門的信息共享及相互制約機制。主要依靠手工操作和人工管理上，計算機網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用和征管信息化雖已推廣但仍處在初級階段；國稅、地稅、工商、財政、金融等涉及稅源管理工作最緊密的部門之間協(xié)作配合不默契，尚未聯(lián)網(wǎng)沒有實現(xiàn)信息共享，部門之間信息共享受主客觀因素制約，無法準(zhǔn)確、廣泛、及時地獲取納稅人的全部信息；納稅人識別號不夠規(guī)范、統(tǒng)一，加重了稅務(wù)機關(guān)共享稅源信息的難度。

淮上區(qū)目前運行的征管軟件系統(tǒng)內(nèi)納稅人的信息采集錄入是靠納稅人提供的，如果納稅人故意隱瞞一些基本的納稅信息，造成申報數(shù)據(jù)虛假，計算機難以發(fā)現(xiàn)，且整個監(jiān)控機制不健全，缺乏相關(guān)配套制度，導(dǎo)致人機管理脫節(jié)，不能及時發(fā)現(xiàn)和查處各類涉稅違法犯罪行為。

2、個體稅收征管中存在的問題

淮上區(qū)是行政區(qū)劃調(diào)整后成立的新區(qū)，80%以上人口是農(nóng)民，個體經(jīng)商的多是半商半農(nóng)，納稅意識差，增加稅收難度。

淮上區(qū)位于蚌埠市區(qū)淮河以北，區(qū)域面積232平方公里，現(xiàn)轄4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個工業(yè)園區(qū)，93個村(居)委會。地稅局淮上分局，現(xiàn)有正式稅干23人，分局班子及分局內(nèi)勤科室10人，辦稅服務(wù)廳4人，地稅系統(tǒng)基層一線稅務(wù)管理員9人，占分局總?cè)丝?/3。全分局有企業(yè)戶1306戶，個體工商戶1925戶，人均管戶359戶。這9人中還有大量兼職，包括管理科所的科所長，負(fù)責(zé)稅務(wù)所內(nèi)勤及稅政、征管數(shù)據(jù)上報的統(tǒng)計分析人員。此外還得管理轄區(qū)內(nèi)的零散稅收、重點項目、重點工程稅收等。不難發(fā)現(xiàn)稅收管理人員比例偏低，管理戶數(shù)過多，征管力量不足。

以2008年和2009年蚌埠市地稅部門組織收入情況為例，全年稅收收入分別為173908、206248萬元，而營業(yè)稅分別為77431、94128萬元，占近一半的比例，一直是稅收工作中的重要組成部分。

在基層農(nóng)村的稅收工作中，主要個體工商戶經(jīng)營狀況和經(jīng)營方式有很大差異，定點、流動、租賃、承包經(jīng)營，以及設(shè)攤、夜宵、經(jīng)常性和季節(jié)性經(jīng)營，其中許可證、稅務(wù)登記證不齊全占很大比例，漏征、漏管現(xiàn)象時有發(fā)生，造成稅負(fù)不平等的負(fù)面影響。

此外增值稅、營業(yè)稅起征點提高后，起征界限的判定是稅務(wù)人員的又一難題。

3、納稅意識和納稅服務(wù)中存在的問題

分稅制實施后，納稅服務(wù)工作應(yīng)運而生，經(jīng)歷了一個逐步完善、快步發(fā)展的過程。

納稅服務(wù)工作主要是為了給納稅人提供足夠的便利和高效服務(wù)，蚌埠市地方稅務(wù)局同全省地稅系統(tǒng)的其他地方類似，但納稅服務(wù)手段對信息技術(shù)的利用率并不高，與納稅人的多樣化需求有差距。

通過了解還發(fā)現(xiàn)，國稅、地稅、工商等部門間存在管理上的漏洞和缺少有關(guān)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)與反饋，比如在個體工商戶的管理上國稅局與地稅局劃分范圍上有重復(fù)，造成不必要的資源浪費以及難以避免的漏征，尚不能提供完善高效的運行機制。

三、加強地稅系統(tǒng)基層征管的對策

1、加強稅源管理

首先，要明確轄區(qū)內(nèi)的稅源結(jié)構(gòu)變化、戶管情況、征免信息，以票管稅。區(qū)域重大投資項目和工程建設(shè)等，必須掌握投資額、建設(shè)進度和稅源形成情況等信息。綜合運用現(xiàn)行的計算機管理系統(tǒng)和征管軟件，加強對納稅人生產(chǎn)經(jīng)營、財務(wù)管理等信息，加以分析運用。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)用的AHTAX2009征管軟件的應(yīng)用力度、整合信息資源和數(shù)據(jù)利用上有待加強，同時要加強對納稅人的申報資料的真實性的審核、跟蹤管理和動態(tài)監(jiān)控。分局每月對稅管員上報的新登記業(yè)戶及以往存在的納稅戶情況組織復(fù)查考核并實行“周巡、月查、季考”的管理辦法。

為了實現(xiàn)由“被動型管理”向“主動型管理”的轉(zhuǎn)變，必須形成上下級分工的稅源分析體系，上級稅務(wù)機關(guān)側(cè)重對總量和變化的宏觀分析與監(jiān)控，充分掌握各種信息開展工作和指導(dǎo)下級開展工作。地稅系統(tǒng)基層機關(guān)負(fù)責(zé)本轄區(qū)的稅源分析監(jiān)控和管理業(yè)務(wù)，組織部門和稅收管理員開展稅源管理具體工作。及時對照上級稅務(wù)機關(guān)發(fā)布同行業(yè)稅負(fù)及其預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，通過運用信息化手段對外部相關(guān)信息綜合分析，實行稅源的動態(tài)監(jiān)控與精細(xì)管理。

2、加強個體稅收征管

依照《稅收征管法》和《稅務(wù)登記管理辦法》的規(guī)定，起征點以下業(yè)戶，同樣要辦理稅務(wù)登記、納稅申報、發(fā)票領(lǐng)購、稅收咨詢等工作，并掌握未達(dá)起征點戶的登記情況，建立戶籍管理制度，實現(xiàn)信息的完整和全面掌控并納入稅收征管軟件進行管理，同時，加強與國稅、工商部門等有關(guān)部門的聯(lián)系，進行定期數(shù)據(jù)比對，及時溝通相關(guān)信息，利用從工商登記交換來的本期辦稅務(wù)登記信息,劃分到每一個責(zé)任區(qū)管理員，對達(dá)不到起征點的個體戶專門登記造冊，建立征管臺賬，登錄納稅人名稱、地址、營業(yè)情況等詳細(xì)信息，加強對稅源的管理和控制，堵塞征管漏洞。

在蚌埠地區(qū)現(xiàn)行的動態(tài)管理基礎(chǔ)上，對未達(dá)起征點納稅人的申報實行按季、半年或年審申報制，實行分月匯總申報；對征免臨界線之間的納稅人可推行“淡旺季征收”辦法，旺季達(dá)到起征點征收，淡季達(dá)不到起征點可免稅。從而縮減了臨界點納稅人之間的稅負(fù)差距，避免造成稅負(fù)不公。

戶籍巡查方面可對未達(dá)起征點戶定期巡查，尤其加強對臨近起征點業(yè)戶的巡查力度，及時掌握各種生產(chǎn)經(jīng)營信息。稅收管理員依照法律法規(guī)對月度實際經(jīng)營額超過起征點的未達(dá)起征點戶下達(dá)《稅務(wù)事項通知書》，對實際經(jīng)營額連續(xù)三個月超過起征點的下達(dá)《核定稅款通知書》并將情況反饋給稅務(wù)征收管理部門，重

新核定定額，促使其依法納稅。

增強公開辦稅的透明度，對于認(rèn)定的未達(dá)起征點戶進行公布，以接受納稅人和社會各界的監(jiān)督。未達(dá)起征點戶的認(rèn)定，首先由達(dá)不到起征點的納稅人填寫《未達(dá)到起征點納稅人申請審批表》，稅務(wù)人員匯總后在公示欄進行公布，并在納稅人中分行業(yè)選舉群眾代表進行評議。杜絕稅務(wù)管理員獨斷的現(xiàn)象，通過納稅人、群眾代表、稅務(wù)人員三方面結(jié)合起來，按評議結(jié)果決定，增加工作透明度。

3、增強納稅意識和優(yōu)化納稅服務(wù)

《稅收征管法》規(guī)定，“稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳稅收法律、行政法規(guī)，普及納稅意識，無償?shù)貫榧{稅人提供納稅咨詢服務(wù)”。這說明納稅服務(wù)是納稅人依法享有的一項重要權(quán)利，只要與其納稅事項相關(guān)，不違背“合法性、和理性”原則，納稅人都有權(quán)提出非限定性的合理要求，納稅機關(guān)應(yīng)積極配合提供服務(wù)。

提升服務(wù)質(zhì)量和效率。應(yīng)用電子手段改進服務(wù)方式，電子化處理納稅人的各種信息。推行多元化報稅方式，推進稅庫銀聯(lián)網(wǎng)，提供網(wǎng)站服務(wù)和12366納稅服務(wù)熱線服務(wù)，建立和健全網(wǎng)上辦稅工作機制，成立網(wǎng)上營業(yè)廳，滿足納稅人足不出戶就能辦理涉稅業(yè)務(wù)的需求。逐步將“以我為中心”的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙约{稅人為中心”。

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第五篇：不斷改革和完善基層組織工作機制

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村基層黨組織的運行機制也應(yīng)不斷改革和創(chuàng)新。特別在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新形勢下，加強基層組織建設(shè)，改革和完善基層組織工作機制，推動新農(nóng)村建設(shè)，更是一項重要而緊迫的任務(wù)。加強農(nóng)村基層組織建設(shè)必須做好以下幾方面：第一，提高農(nóng)村基層組織建設(shè)者的素質(zhì)。堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想，以黨的十七大、十七大三中全會精神為指導(dǎo)，堅持科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，深入開展村黨組織建設(shè)工作，不斷增強黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，扎實推進新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)。第二，深入學(xué)習(xí)黨的基本理論，正確引導(dǎo)全村黨員全面落實科學(xué)發(fā)展觀，只有素質(zhì)提高了，宗旨意識增強了，才能把黨的惠農(nóng)政策宣傳好、解釋好。第二，轉(zhuǎn)變村兩委組織領(lǐng)導(dǎo)方式。做好任何工作都必須有周密的計劃和嚴(yán)密的安排，做到有安排、有步驟、有檢查、有落實。村兩委應(yīng)該采取一會多功能，將多項會議議程統(tǒng)一安排在一個時間召開，以便減少開會次數(shù)，方便人民群眾生產(chǎn)和生活。第三，鞏固黨在農(nóng)村的基礎(chǔ)地位。基層黨組織要把發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入作為黨建中心任務(wù)來抓，切實鞏固黨在農(nóng)村的地位。并結(jié)合本地的實際，制定合適的富民增收之路，帶民致富，幫民增收，進一步擴大提高黨組織的影響力、號召力和凝聚力，使廣大群眾能信服于黨，擁護于黨，團結(jié)于黨