第一篇：財(cái)政學(xué)論文：淺析我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

淺析我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

10會(huì)計(jì) 許可

內(nèi)容摘要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要制度安排。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付最主要的目標(biāo)是基本公共服務(wù)均等化，均等化的基本公共服務(wù)范圍和服務(wù)水平應(yīng)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，影響人們生存和發(fā)展的公共服務(wù)應(yīng)優(yōu)先提供，影響人們起點(diǎn)公平的公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到較高水平。我國應(yīng)建立以縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式，轉(zhuǎn)移支付方式要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)而定。我國目前轉(zhuǎn)移支付效果不太理想，需要進(jìn)一步研究并加以規(guī)范。

關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 稅收返還 財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 基本公共服務(wù)

一．研究背景及現(xiàn)象

在我國，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務(wù)，不僅是現(xiàn)代國家主權(quán)在民理念的重要體現(xiàn)，而且是國家政權(quán)及其財(cái)政合法性的基礎(chǔ)和來源。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有穩(wěn)定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實(shí)現(xiàn)各地財(cái)力均衡和公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要制度安排。一般來說,中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。一般性轉(zhuǎn)移支付的作用是縮小地區(qū)發(fā)展差異,促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn);專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則主要是用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)償災(zāi)害損失等特定項(xiàng)目;稅收返還主要包括增值稅和消費(fèi)稅返還、所得稅基數(shù)返還、成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革稅收返還以及其他稅收返還。

2010年,我國財(cái)政收支總體上基本相抵,但是如果把中央收支和地方收支分開來看,地方本級(jí)財(cái)政收入40,610億元,僅占全國財(cái)政收入的48.9%,而地方本級(jí)財(cái)政支出73,602億元,占全國財(cái)政支出的82.2%,地方收支嚴(yán)重失衡。如果把地方本級(jí)財(cái)政收入加上從中央獲取的稅收返還5,000億元和轉(zhuǎn)移支付收入27,349億元,地方本級(jí)財(cái)政收入達(dá)到72,959億元,占到全國財(cái)政收入的87.8%,地方財(cái)政收支基本相抵。由此可以看出,轉(zhuǎn)移支付制度在我國財(cái)政體制中發(fā)揮著核心作用,直接影響到國家宏觀政策的執(zhí)行和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)的一些問題我們更加不能忽視。

二．我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題及原因分析

我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制的基礎(chǔ)上建立起來的，是一套由稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三部分構(gòu)成的、以中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付為主的且具有中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度。我國實(shí)行分稅制改革以來，隨著制度的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付的功能得到進(jìn)一步發(fā)揮：中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額增長很快，1994年為2389.09億元，2008年增長到2.294561萬億元。但是，由于受到一些因素影響，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍存在一些問題，特別是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)本身制約了制度的發(fā)展。

（1）稅收返還

稅收返還是我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，是地方財(cái)政收入的重要來源。因此，稅收返還的設(shè)計(jì)合理與否決定了整個(gè)制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護(hù)地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn)了對(duì)收入能力較強(qiáng)地區(qū)的傾斜原則，維護(hù)了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財(cái)政收入，但實(shí)際上，地方財(cái)政對(duì)這部分資金具有最終決定權(quán)。

（2）財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付

財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，由中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是縮小地區(qū)財(cái)政差距的重要手段，應(yīng)是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分。盡管2006年中央對(duì)地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付由1994年的99。38億元提高到4731。97億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重由21。6%提高到51。8%，但實(shí)際比重仍然較低。這主要是因?yàn)椋何覈呢?cái)力性轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng)1部分具有專項(xiàng)用途，易與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。

（3）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)立的補(bǔ)助資金，重點(diǎn)用于各類事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域。地方財(cái)政需按規(guī)定用途使用資金。2006年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已由1994年的36137億元增加到441158億元，年均增長23。2%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的總量呈上升趨勢并非好事，因?yàn)?，?種轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規(guī)范。現(xiàn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配方法沒有按照因素和公式來計(jì)算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補(bǔ)助地區(qū)和撥款額，直接造成款項(xiàng)的分配過程不透明、項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投入零星分散，多頭申請(qǐng)、重復(fù)要錢的狀況時(shí)有發(fā)生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災(zāi)款等少數(shù)幾項(xiàng)之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現(xiàn)象非常普遍。

（4）轉(zhuǎn)移支付效果問題

我國轉(zhuǎn)移支付已有15年的實(shí)踐，國內(nèi)學(xué)者利用我國實(shí)際的轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟(jì)收斂、地方財(cái)政努力的關(guān)系以及轉(zhuǎn)移支付的均等化效果，具體檢驗(yàn)方法和結(jié)論，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，稅收返還等照顧地方既得利益的所占比重不斷下降，而財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增長較快，所占比重不斷上升。如2007年各類形式的總額和所占比重分別為：兩稅返還3214.8億元(18.6％)，所得稅返還906.3億元(5.2％)，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付7017.2億元(40.5％)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付6186.9億元(35.7％)(孫開，2009)。

可見，大多數(shù)實(shí)證檢驗(yàn)表明我國的轉(zhuǎn)移支付效果并不理想，主要表現(xiàn)為：在我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付方式中，稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效果不佳；轉(zhuǎn)移支付考慮的因素不太合理等。

三．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)及規(guī)范

大多數(shù)學(xué)者主張根據(jù)各地區(qū)的財(cái)政缺口來分配轉(zhuǎn)移支付額，這里主要有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

（1）確定可用于各目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付資金額。從已有文獻(xiàn)來看，很少有學(xué)者進(jìn)行詳細(xì)探討，筆者的主張已在上文中提出，在此不再重復(fù)。（2）確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)收入。國內(nèi)學(xué)者提出的具體方案中，許多采用相關(guān)替代指標(biāo)來推算，但筆者贊同《2008中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》中的估算方法，即采用按稅種分別計(jì)算方法，這樣既準(zhǔn)確又切實(shí)可行。（3）確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出，這是最核心的問題。從已有文獻(xiàn)來看，國內(nèi)學(xué)者大多是將我國財(cái)政支出分成幾個(gè)類別，設(shè)定權(quán)數(shù)，再分類別選取指標(biāo)計(jì)算。

總之，在構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，必須立足長遠(yuǎn)，循序漸進(jìn)地對(duì)我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行規(guī)范。近期目標(biāo)應(yīng)是逐步規(guī)范地方政府縱向轉(zhuǎn)移支付方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；遠(yuǎn)期目標(biāo)應(yīng)是在分稅財(cái)政體制趨于完善的情況下，抑制各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。為此，筆者認(rèn)為，有以下兩方面工作亟待落實(shí)：

（1）推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化進(jìn)程

我國應(yīng)積極借鑒別國成功經(jīng)驗(yàn)，加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法進(jìn)程。應(yīng)進(jìn)1步制定和完善有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)，如《財(cái)政法》、《預(yù)算法》和《財(cái)政監(jiān)督法》等，對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、依據(jù)、用途和監(jiān)督加以規(guī)范。特別是要盡快修改《中華人民共和國預(yù)算法》，增加有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的條款，賦予轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律地位。同時(shí)，應(yīng)制定關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的單行法規(guī)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來源、分配形式、分配程序和分配公式等作出統(tǒng)1規(guī)定。

（2）優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)

進(jìn)1步優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的基本思路是在進(jìn)1步擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時(shí)，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付和與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，消解非規(guī)范化的稅收返還等補(bǔ)助形式，將轉(zhuǎn)移支付的重心由稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)向1般性轉(zhuǎn)移支付。

1。稅收返還。逐步縮小稅收返還規(guī)模，在條件成熟時(shí)最終取消稅收返還，是進(jìn)1步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的必然方向。可以保持現(xiàn)行稅收返還運(yùn)行方式不變，每年從對(duì)各地的稅收返還額中分割1定的比例，結(jié)合中央部分資金組成中央對(duì)地方的1般性轉(zhuǎn)移支付；或者保持稅收返還基數(shù)不變，不再實(shí)行基數(shù)法運(yùn)算的逐年滾動(dòng)。這樣可以獲得1部分資金并結(jié)合中央的增量資金，組成中央對(duì)地方的1般性轉(zhuǎn)移支付。

2。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付、退耕還林轉(zhuǎn)移支付都是特定改革和政策措施下增加的轉(zhuǎn)移支付，具有專項(xiàng)用途，將其歸入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中去更為確切；如果不能并入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，可以考慮按因素法計(jì)算確定，將其列入1般性轉(zhuǎn)移支付中。同時(shí)，應(yīng)適度提高1般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模?？纱_定1般性轉(zhuǎn)移支付資金占中央財(cái)政收入增量中的比例與增長速度，并制定1個(gè)中長期的增長目標(biāo)和資金來源擴(kuò)展計(jì)劃，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付的作用。

3。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。首先，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要投入到教育、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、救災(zāi)、社會(huì)保障等國家重點(diǎn)支持和必保的項(xiàng)目；其次，要逐步改進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配辦法，控制其范圍和規(guī)模。要對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行科學(xué)分類，清理、壓縮現(xiàn)有項(xiàng)目，嚴(yán)格控制其規(guī)模，規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配過程；再次，要提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理透明度。每1項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、審批、分配和使用，要做到有合理明確的依據(jù)和操作規(guī)程，做到堅(jiān)持公開、公正、透明、效率的原則。

當(dāng)然，建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還必須進(jìn)行1系列相配套的改革措施，這些措施具體包括：政治體制、戶籍體制、國庫體制、稅收制度、預(yù)算管理制度、政府審計(jì)體系等，使之與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度相適應(yīng)。

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第二篇：我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題及對(duì)策分析

內(nèi)容摘要：黨的十七大將完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為深化體制改革的重要內(nèi)容。十七大報(bào)告指出，要健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。這就為完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度指明了方向。本文從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度，闡述了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀、面臨的問題，并提出完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議，以為我國宏觀決策提供參考依據(jù)。關(guān)鍵詞：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 稅收返還 財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

在我國，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務(wù)，不僅是現(xiàn)代國家主權(quán)在民理念的重要體現(xiàn)，而且是國家政權(quán)及其財(cái)政合法性的基礎(chǔ)和來源。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有穩(wěn)定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實(shí)現(xiàn)各地財(cái)力均衡和公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要制度安排?，F(xiàn)階段我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有三個(gè)特征：一是總量持續(xù)增長。1995年中央的各類轉(zhuǎn)移支付額為2530億元，到2005年已增長到11483億元，為1995年的4．5倍。二是結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。從轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)看，體制性轉(zhuǎn)移支付的比重下降，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付比重上升，整個(gè)中央轉(zhuǎn)移支付的格局已由體制性轉(zhuǎn)移支付占絕對(duì)優(yōu)勢，調(diào)整為各占三分之一左右，這標(biāo)志著我國的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)向著合理化的方向發(fā)展。三是作用日益凸現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：彌補(bǔ)了地方財(cái)力的不足；支持了重大經(jīng)濟(jì)改革；促進(jìn)了地方相對(duì)均衡發(fā)展。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題及原因分析 我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在 1994 年分稅制的基礎(chǔ)上建立起來的，是一套由稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 3 部分構(gòu)成的、以中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付為主的且具有中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度。近年 來，隨著制度的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付的功能得到進(jìn) 1 步發(fā)揮。但是，由于受到一些因素影響，我國財(cái)政轉(zhuǎn) 移支付制度仍存在一些問題，特別是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)本身制約了制度的發(fā)展。

（1）稅收返還 稅收返還是我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，是地方財(cái)政收入的重要來源。因此，稅收返還的設(shè)計(jì)合理 與否決定了整個(gè)制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護(hù)地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn) 了對(duì)收入能力較強(qiáng)地區(qū)的傾斜原則，維護(hù)了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財(cái)政收入，但實(shí)際上，地方財(cái)政對(duì)這部分資金具有最終決定權(quán)。（2）財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付 財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，由中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出。財(cái) 力性轉(zhuǎn)移支付是縮小地區(qū)財(cái)政差距的重要手段，應(yīng)是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分。盡管 2006 年中央對(duì)地 方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付由 1994 年的 99。38 億元提高到 4731。97 億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重由 21。6%提高 到 51。8%，但實(shí)際比重仍然較低。這主要是因?yàn)椋何覈呢?cái)力性轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng) 1 部分具有專項(xiàng)用途，易與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。（3）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)立的補(bǔ)助資金，重點(diǎn)用于各 類事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域。地方財(cái)政需按規(guī)定用途使用資金。2006 年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已由 1994 年的 36137 億元增加到 441158 億元，年均增長 23。2%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的總量呈上升趨勢并非好事，因?yàn)椋?3種轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規(guī)范?，F(xiàn)行專項(xiàng) 轉(zhuǎn)移支付分配方法沒有按照因素和公式來計(jì)算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來 確定補(bǔ)助地區(qū)和撥款額，直接造成款項(xiàng)的分配過程不透明、項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投入零星分散，多頭 申請(qǐng)、重復(fù)要錢的狀況時(shí)有發(fā)生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災(zāi)款等少數(shù)幾項(xiàng)之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現(xiàn)象非常普遍。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生上述問題的最根本原因在于我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律保障和有效的約束、監(jiān)督 機(jī)制。法制化是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要基礎(chǔ)，健全的法規(guī)是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的有力保證。世界上許多 國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作出明確規(guī)定。相較之下，我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次較低。近期目標(biāo)應(yīng)是逐步規(guī)范地方政府縱向轉(zhuǎn)移支付方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；遠(yuǎn)期目標(biāo)應(yīng)是在分稅財(cái)政體制趨 于完善的情況下，抑制各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

三、完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的若干建議

1.壓縮稅收增量返還，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付。在我國目前地區(qū)差異較大的情況下，中央轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以實(shí)現(xiàn)財(cái)力均等化為主要目標(biāo)，轉(zhuǎn)移支付也主要是一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，但體制性轉(zhuǎn)移支付占比較大，完全取消并納入一般性轉(zhuǎn)移支付將不利于改革的順利實(shí)施，建議分兩步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。第一步，逐步壓縮稅收返還增量并作為擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的資金來源，同時(shí)著力完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度。一是逐步壓縮稅收增量返回。在五年內(nèi)，分逐步減少稅收增量返回直至完全取消。二是擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，除壓縮的稅收返回增量用于一般性轉(zhuǎn)移支付外，應(yīng)確保財(cái)政收入增量用于一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，具體比例可采取三至五年一定的方式。三是規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距，以及影響財(cái)政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，以因素法取代基數(shù)法，據(jù)此合理確定對(duì)各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，同時(shí)公開一般性轉(zhuǎn)移支付的分配辦法、分配因素的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和分配結(jié)果。第二步，在今后一定時(shí)期內(nèi)，隨著體制性轉(zhuǎn)移支付比重不斷減少，應(yīng)取消體制性轉(zhuǎn)移支付，全部納入一般性轉(zhuǎn)移支付，按照規(guī)范的因素法分配。對(duì)調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)逐步取消并納入一般性轉(zhuǎn)移支付。

2.清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)分配的規(guī)范性、公平性和透明度。一是對(duì)現(xiàn)有的專款要認(rèn)真進(jìn)行清理，對(duì)情況已經(jīng)發(fā)生變化，名不副實(shí)的?？詈蜔o法體現(xiàn)政策作用的?？顟?yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以清理。清理出的資金原則上應(yīng)用于一般性轉(zhuǎn)移支付。今后設(shè)立新的專款應(yīng)限于中央事權(quán)事項(xiàng)或雖不屬于中央事權(quán)但帶有全局性以及外部溢出效應(yīng)的事項(xiàng)。二是整合重復(fù)交叉的?？铐?xiàng)目。在目前的情況下，要加強(qiáng)各部委之間的聯(lián)系溝通，統(tǒng)籌安排中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，避免各自為政。三是以規(guī)劃為引導(dǎo)，以因素法為主規(guī)范?？罘峙洹Ｋ氖窃鰪?qiáng)?？罘峙涞耐该鞫?，對(duì)于采用因素法分配的，應(yīng)公開分配資金至各省所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)于按項(xiàng)目分配的，應(yīng)公開確定項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，分配的結(jié)果也應(yīng)向各省公開。

3.研究解決轉(zhuǎn)移支付在地方預(yù)算決算的編報(bào)問題。一是關(guān)于地方（省級(jí)）預(yù)算報(bào)告的編報(bào)問題。鑒于中央對(duì)地方的各項(xiàng)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度都有明確的規(guī)定和計(jì)算辦法，因此，將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付全額列入地方預(yù)算是合理的要求，不應(yīng)存在技術(shù)上的問題。關(guān)于中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支

付，確實(shí)存在政策變化和變化的問題，但從實(shí)際看，各個(gè)地方得到的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每年都在增長，因此，建議可按上年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基數(shù)列入預(yù)算，以適當(dāng)留有余地。二是關(guān)于地方（省級(jí)）決算報(bào)告的編報(bào)問題。應(yīng)該盡快出臺(tái)新的制度，明確要求將各類中央轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)口部門下達(dá)的資金全部列入決算，改變各地各行其是、編報(bào)不完整的現(xiàn)狀。三是關(guān)于市、縣級(jí)預(yù)決算的編報(bào)問題。要從決算報(bào)告起步，將上級(jí)的所有轉(zhuǎn)移支付包括從專戶下達(dá)的資金全部列入市、縣本級(jí)的決算報(bào)告；另外，市、縣級(jí)的預(yù)算報(bào)告可考慮將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付先列入預(yù)算，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付較為復(fù)雜，暫先不列入預(yù)算。

4.建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績效評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制?？冃гu(píng)價(jià)制度應(yīng)體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的政策目標(biāo)，以量化指標(biāo)為主。建議從投資性項(xiàng)目的評(píng)價(jià)起步，這些項(xiàng)目投資大，對(duì)國家和地方的影響大，既有社會(huì)效益，又有經(jīng)濟(jì)效益，納入績效評(píng)價(jià)的技術(shù)性難度較小。同時(shí)，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的公益類支出也要逐步納入評(píng)價(jià)范圍。公益類支出范圍很寬，如養(yǎng)老補(bǔ)助、失業(yè)補(bǔ)助、再就業(yè)補(bǔ)助、環(huán)保、節(jié)能等。這類支出社會(huì)效益顯著，經(jīng)濟(jì)效益較差，績效評(píng)價(jià)的難度也相對(duì)較大。建議選擇某類公益性支出作為績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大。而中央財(cái)政在分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金時(shí)，應(yīng)結(jié)合上一年對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的績效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金支出效益較好的地區(qū)適當(dāng)加大投入力度，對(duì)支出效益不高的地區(qū)，要相應(yīng)調(diào)減部分專項(xiàng)資金，以促進(jìn)地方政府加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理。同時(shí)，人大、政府、財(cái)政都應(yīng)采取相應(yīng)的措施加強(qiáng)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督，提高中央轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益，審計(jì)部門也應(yīng)當(dāng)加大力度，開展對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付資金的效益審計(jì)，并及時(shí)向本級(jí)政府報(bào)告審計(jì)結(jié)果。

5.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律制度。目前我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是1993年國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定和1995年財(cái)政部制定的過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法等。上述決定和辦法屬于行政規(guī)章的層次，立法層次較低，缺乏權(quán)威性，制約了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善以及市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)： 參考文獻(xiàn)： 1。張恒龍，陳憲。政府間轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政努力與財(cái)政均等的影響[J]。經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2007 1.寇鐵軍 完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的若干思考[期刊論文]-財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì) 2004(5)2.郭平.廖群鋒 湖南省分稅制運(yùn)行中存在的問題及對(duì)策[期刊論文]-地方財(cái)政研究 2005(9)3.馬昊 當(dāng)代中國縣級(jí)公共財(cái)政制度研究 20084蘇明 王常松我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀分析與對(duì)策。中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)。2007年12月

第三篇：轉(zhuǎn)移支付制度論文財(cái)政關(guān)系論文

轉(zhuǎn)移支付制度論文財(cái)政關(guān)系論文

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我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度問題及對(duì)策研究

摘要：要處理好政府間的財(cái)政關(guān)系，必須建立合理有效的轉(zhuǎn)移支付制度，降低各級(jí)政府間的財(cái)政不均衡程度，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化。但是由于我國的轉(zhuǎn)移支付制度是與財(cái)政體制改革交織在一起的，比較復(fù)雜，它既要努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化目標(biāo)，又要照顧在原體制下地方政府的既得利益，維持它們的積極性，這兩者之間是矛盾的。這也就決定了現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度必然存在一些不合理的地方，必須進(jìn)行進(jìn)一步的改革和完善。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付;問題;對(duì)策

我國轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀

1.1 轉(zhuǎn)移支付制度的組成

從目前來看，我國的轉(zhuǎn)移支付制度主要由轉(zhuǎn)移支付，稅收返還和體制補(bǔ)助三大部分組成。

(1)轉(zhuǎn)移支付包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，年終結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般有特定的用途，地方必須把資金用在中央指定的項(xiàng)目上，主要包括基本建設(shè)支出、支農(nóng)支出補(bǔ)助和社會(huì)保障補(bǔ)助。

(2)稅收返還是1994年分稅制改革時(shí)，為了維護(hù)地方的既得利益而實(shí)行的一種資金分配方法。包括“兩稅”返還、所得稅基數(shù)返還及出口退稅基數(shù)返還。

(3)體制補(bǔ)助是固定數(shù)額的補(bǔ)助，不會(huì)隨著時(shí)間推移而增長或減少，主要分為定額補(bǔ)助（原體制補(bǔ)助）和企事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)補(bǔ)助。定額補(bǔ)助是包干體制下中央對(duì)地方的補(bǔ)助項(xiàng)目，企事業(yè)單位補(bǔ)助是由于企事業(yè)單位隸屬關(guān)系改變而進(jìn)行的改變。

1.2 中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)額已具相當(dāng)規(guī)模

實(shí)行分稅制以來，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額是不斷增加的。2004年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模達(dá)到了6028億元，相當(dāng)于1994年的12倍。其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付2605億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付3423億元。中央對(duì)地方的補(bǔ)助比例逐步提高，1993－2004年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出總額的比重從14.3％提高到29.3％，分地區(qū)，中央對(duì)中西部地區(qū)補(bǔ)助比例上升幅度較大，分別從18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額還會(huì)不斷增大。

1.3 轉(zhuǎn)移支付的效用得到了一定程度的發(fā)揮

為了支持民族地區(qū)發(fā)展，設(shè)立了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。此外中央還設(shè)立了農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，從而推動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行。而且中央的轉(zhuǎn)移支付資金大多分配在財(cái)力比較薄弱的中西部地區(qū)，2004年全部轉(zhuǎn)移支付中，中西部占86％，東部占14％，其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，中西部占91％，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中西部占82％。這些都大力促進(jìn)了中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.4 省以下政府轉(zhuǎn)移支付制度逐步形成

現(xiàn)在省以下轉(zhuǎn)移支付大多是把縣作為轉(zhuǎn)移支付的主體，資金主要

來源于兩個(gè)方面：一是中央對(duì)省級(jí)的均等化轉(zhuǎn)移支付，另外一個(gè)是地方政府自己安排的資金。我國轉(zhuǎn)移支付制度存在問題

我國一直在不斷進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付制度的改革與完善，也取得了一定進(jìn)展，但由于我國的轉(zhuǎn)移支付是與傳統(tǒng)的財(cái)政體制改進(jìn)交織在一起的，比較復(fù)雜，要改革也不是那么簡單容易。所以與國外規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度相比，仍有許多不足之處。

2.1 中央與地方事權(quán)劃分不清，轉(zhuǎn)移支付依據(jù)不明確

中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額及方向是依據(jù)二者之間的事權(quán)進(jìn)行的，屬于中央的職責(zé)范圍，就需要中央進(jìn)行資金安排，屬于地方的，則需要地方去行使自己的職責(zé)。但由于我國在進(jìn)行分稅制改革時(shí)，并沒有界定清楚中央與地方的事權(quán)范圍，造成了二者事權(quán)的重疊、模糊和遺漏。事權(quán)界定不清，財(cái)權(quán)也就界定不清，故而造成轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)不明確，造成資金的重復(fù)使用，或資金沒有用到該用的地方，浪費(fèi)了資源。

2.2 轉(zhuǎn)移支付形式繁雜，結(jié)構(gòu)不合理

我國處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上升階段，社會(huì)也在不斷完善，有很多東西都在改革。為了減少改革阻力，使改革順利進(jìn)行，中央政府往往會(huì)采取設(shè)置轉(zhuǎn)移支付的辦法。如為了推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行而設(shè)立的農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付；為配合增資政策實(shí)施而設(shè)立的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等。但對(duì)這些補(bǔ)助形式并沒有進(jìn)行合理整合，不利于轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范。西方國家目前一般只有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩

種形式。我國的現(xiàn)狀是一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例過大，涉及的范圍十分廣泛，幾乎覆蓋了預(yù)算支出的所有科目，這都是不合理的，操作起來也不規(guī)范。

2.3 轉(zhuǎn)移支付數(shù)額確定缺乏科學(xué)依據(jù)，隨意性較大

我國現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付數(shù)額計(jì)算沒有一個(gè)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，主觀因素太多，造成制度透明度不夠，缺乏公允性，地方之間待遇有差異。例如從原體制中保存下來的體制補(bǔ)助，其數(shù)額確定就是中央與地方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，隨意性太大，沒有科學(xué)的依據(jù)；稅收返還是為了維護(hù)地方既得利益而設(shè)置的，其本身就是不合理的。而且稅收返還采用基數(shù)法確定，數(shù)額多少是建立在地方原有財(cái)力基礎(chǔ)上的，這就會(huì)造成富的地方得到的返還數(shù)額越多，窮的地方越少，這不僅沒有縮小差異，反而進(jìn)一步擴(kuò)大了差距；另外專項(xiàng)補(bǔ)助涉及的范圍太廣泛，沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，資金分配的隨意性較大。

2.4 轉(zhuǎn)移支付政策導(dǎo)向不明確，與均等化目標(biāo)相悖

我國轉(zhuǎn)移支付的目的是為了實(shí)現(xiàn)均等化，但實(shí)際上轉(zhuǎn)移支付的各種形式中，真正實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的卻很少。稅收返還就是一個(gè)典型例子，稅收返還是為了維護(hù)地方既得利益，其最終結(jié)果是地方之間的財(cái)力差距越來越大。而且資金運(yùn)用主動(dòng)權(quán)在地方政府手里，中央沒有辦法進(jìn)行調(diào)控，不能用它來實(shí)施國家政策，也無法規(guī)定地方的支出方向，這都不利于均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其次，對(duì)其缺乏有效監(jiān)督，地方在運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，優(yōu)先考慮的是地方利益，造成用這部分資金來彌補(bǔ)地方損失的狀況，這就使資金沒有去到它該去的地方，與最終的均等化

目標(biāo)相悖。

2.5 缺乏完善的法律法規(guī)，監(jiān)督機(jī)制不健全

關(guān)于轉(zhuǎn)移支付，西方國家基本都有相應(yīng)完善的法律制度和有效的監(jiān)督約束機(jī)制，而我們國家在這方面做得則不夠到位。在1994年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》中，對(duì)中央和地方收入體制和范圍劃分作了較為明確的規(guī)定，而對(duì)于支出的體制、范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度則沒有規(guī)定。正是由于法制不健全，造成了政府間事權(quán)的模糊，導(dǎo)致現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行時(shí)缺乏權(quán)威性，可操作性差，缺少透明度。此外，對(duì)于目前轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)用也缺乏有效的監(jiān)督和約束，缺乏有效的監(jiān)督審計(jì)和績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)。當(dāng)資金到達(dá)地方政府手中后，地方怎樣用、用在哪里，中央對(duì)此都缺乏有效的監(jiān)督及約束，導(dǎo)致地方在使用資金時(shí)隨意性很大，造成資金運(yùn)用的低效率。

2.6 橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制缺失

目前，我國的轉(zhuǎn)移支付以縱向?yàn)橹?，橫向轉(zhuǎn)移即省際之間、縣際之間的轉(zhuǎn)移支付很少，這是一種缺失，說明我國的轉(zhuǎn)移支付制度還不健全。西方發(fā)達(dá)國家如德國，加拿大等在這方面都做得很好，既解決了地方的資金需求問題，也緩解了中央的壓力，同時(shí)也能在一定程度上緩解地方財(cái)力不均的情況。橫向轉(zhuǎn)移是一種很好的機(jī)制，能使轉(zhuǎn)移支付的整體功能得到充分發(fā)揮，我們國家在這方面做得顯然不夠。

完善轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

3.1 合理劃分政府間事權(quán)范圍，明確支出界限和轉(zhuǎn)移支付依據(jù)

事權(quán)清晰是財(cái)權(quán)清晰的前提和依據(jù)，必須合理清晰的劃分好政府的事權(quán)范圍，明確各自的職責(zé)，杜絕事權(quán)不清、交叉重疊的現(xiàn)象發(fā)生。歸中央管的，中央進(jìn)行管理，不歸中央管的，中央不要越位?？茖W(xué)界定職能范圍，全國性的公共物品由中央提供，如國防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；對(duì)于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地區(qū)的交通設(shè)施，中央政府可在一定程度上參與。

摘要：要處理好政府間的財(cái)政關(guān)系，必須建立合理有效的轉(zhuǎn)移支付制度，降低各級(jí)政府間的財(cái)政不均衡程度，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化。但是由于我國的轉(zhuǎn)移支付制度是與財(cái)政體制改革交織在一起的，比較復(fù)雜，它既要努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化目標(biāo)，又要照顧在原體制下地方政府的既得利益，維持它們的積極性，這兩者之間是矛盾的。這也就決定了現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度必然存在一些不合理的地方，必須進(jìn)行進(jìn)一步的改革和完善。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付;問題;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2011）06-0067-02 我國轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)狀

1.1 轉(zhuǎn)移支付制度的組成

從目前來看，我國的轉(zhuǎn)移支付制度主要由轉(zhuǎn)移支付，稅收返還和體制補(bǔ)助三大部分組成。

(1)轉(zhuǎn)移支付包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中財(cái)力性

轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，年終結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般有特定的用途，地方必須把資金用在中央指定的項(xiàng)目上，主要包括基本建設(shè)支出、支農(nóng)支出補(bǔ)助和社會(huì)保障補(bǔ)助。

(2)稅收返還是1994年分稅制改革時(shí)，為了維護(hù)地方的既得利益而實(shí)行的一種資金分配方法。包括“兩稅”返還、所得稅基數(shù)返還及出口退稅基數(shù)返還。

(3)體制補(bǔ)助是固定數(shù)額的補(bǔ)助，不會(huì)隨著時(shí)間推移而增長或減少，主要分為定額補(bǔ)助（原體制補(bǔ)助）和企事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)補(bǔ)助。定額補(bǔ)助是包干體制下中央對(duì)地方的補(bǔ)助項(xiàng)目，企事業(yè)單位補(bǔ)助是由于企事業(yè)單位隸屬關(guān)系改變而進(jìn)行的改變。

1.2 中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付數(shù)額已具相當(dāng)規(guī)模

實(shí)行分稅制以來，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額是不斷增加的。2004年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模達(dá)到了6028億元，相當(dāng)于1994年的12倍。其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付2605億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付3423億元。中央對(duì)地方的補(bǔ)助比例逐步提高，1993－2004年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出總額的比重從14.3％提高到29.3％，分地區(qū)，中央對(duì)中西部地區(qū)補(bǔ)助比例上升幅度較大，分別從18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額還會(huì)不斷增大。

1.3 轉(zhuǎn)移支付的效用得到了一定程度的發(fā)揮

為了支持民族地區(qū)發(fā)展，設(shè)立了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。此外中央還

設(shè)立了農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，從而推動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行。而且中央的轉(zhuǎn)移支付資金大多分配在財(cái)力比較薄弱的中西部地區(qū)，2004年全部轉(zhuǎn)移支付中，中西部占86％，東部占14％，其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，中西部占91％，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中西部占82％。這些都大力促進(jìn)了中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.4 省以下政府轉(zhuǎn)移支付制度逐步形成

現(xiàn)在省以下轉(zhuǎn)移支付大多是把縣作為轉(zhuǎn)移支付的主體，資金主要來源于兩個(gè)方面：一是中央對(duì)省級(jí)的均等化轉(zhuǎn)移支付，另外一個(gè)是地方政府自己安排的資金。我國轉(zhuǎn)移支付制度存在問題

我國一直在不斷進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付制度的改革與完善，也取得了一定進(jìn)展，但由于我國的轉(zhuǎn)移支付是與傳統(tǒng)的財(cái)政體制改進(jìn)交織在一起的，比較復(fù)雜，要改革也不是那么簡單容易。所以與國外規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度相比，仍有許多不足之處。

2.1 中央與地方事權(quán)劃分不清，轉(zhuǎn)移支付依據(jù)不明確

中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額及方向是依據(jù)二者之間的事權(quán)進(jìn)行的，屬于中央的職責(zé)范圍，就需要中央進(jìn)行資金安排，屬于地方的，則需要地方去行使自己的職責(zé)。但由于我國在進(jìn)行分稅制改革時(shí)，并沒有界定清楚中央與地方的事權(quán)范圍，造成了二者事權(quán)的重疊、模糊和遺漏。事權(quán)界定不清，財(cái)權(quán)也就界定不清，故而造成轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)不明確，造成資金的重復(fù)使用，或資金沒有用到該用的地方，浪費(fèi)了資源。

2.2 轉(zhuǎn)移支付形式繁雜，結(jié)構(gòu)不合理

我國處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上升階段，社會(huì)也在不斷完善，有很多東西都在改革。為了減少改革阻力，使改革順利進(jìn)行，中央政府往往會(huì)采取設(shè)置轉(zhuǎn)移支付的辦法。如為了推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行而設(shè)立的農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付；為配合增資政策實(shí)施而設(shè)立的調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等。但對(duì)這些補(bǔ)助形式并沒有進(jìn)行合理整合，不利于轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范。西方國家目前一般只有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式。我國的現(xiàn)狀是一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較小，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例過大，涉及的范圍十分廣泛，幾乎覆蓋了預(yù)算支出的所有科目，這都是不合理的，操作起來也不規(guī)范。

2.3 轉(zhuǎn)移支付數(shù)額確定缺乏科學(xué)依據(jù)，隨意性較大

我國現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付數(shù)額計(jì)算沒有一個(gè)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，主觀因素太多，造成制度透明度不夠，缺乏公允性，地方之間待遇有差異。例如從原體制中保存下來的體制補(bǔ)助，其數(shù)額確定就是中央與地方討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，隨意性太大，沒有科學(xué)的依據(jù)；稅收返還是為了維護(hù)地方既得利益而設(shè)置的，其本身就是不合理的。而且稅收返還采用基數(shù)法確定，數(shù)額多少是建立在地方原有財(cái)力基礎(chǔ)上的，這就會(huì)造成富的地方得到的返還數(shù)額越多，窮的地方越少，這不僅沒有縮小差異，反而進(jìn)一步擴(kuò)大了差距；另外專項(xiàng)補(bǔ)助涉及的范圍太廣泛，沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，資金分配的隨意性較大。

2.4 轉(zhuǎn)移支付政策導(dǎo)向不明確，與均等化目標(biāo)相悖

我國轉(zhuǎn)移支付的目的是為了實(shí)現(xiàn)均等化，但實(shí)際上轉(zhuǎn)移支付的各

種形式中，真正實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的卻很少。稅收返還就是一個(gè)典型例子，稅收返還是為了維護(hù)地方既得利益，其最終結(jié)果是地方之間的財(cái)力差距越來越大。而且資金運(yùn)用主動(dòng)權(quán)在地方政府手里，中央沒有辦法進(jìn)行調(diào)控，不能用它來實(shí)施國家政策，也無法規(guī)定地方的支出方向，這都不利于均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其次，對(duì)其缺乏有效監(jiān)督，地方在運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，優(yōu)先考慮的是地方利益，造成用這部分資金來彌補(bǔ)地方損失的狀況，這就使資金沒有去到它該去的地方，與最終的均等化目標(biāo)相悖。

2.5 缺乏完善的法律法規(guī)，監(jiān)督機(jī)制不健全

關(guān)于轉(zhuǎn)移支付，西方國家基本都有相應(yīng)完善的法律制度和有效的監(jiān)督約束機(jī)制，而我們國家在這方面做得則不夠到位。在1994年頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》中，對(duì)中央和地方收入體制和范圍劃分作了較為明確的規(guī)定，而對(duì)于支出的體制、范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度則沒有規(guī)定。正是由于法制不健全，造成了政府間事權(quán)的模糊，導(dǎo)致現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行時(shí)缺乏權(quán)威性，可操作性差，缺少透明度。此外，對(duì)于目前轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)用也缺乏有效的監(jiān)督和約束，缺乏有效的監(jiān)督審計(jì)和績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)。當(dāng)資金到達(dá)地方政府手中后，地方怎樣用、用在哪里，中央對(duì)此都缺乏有效的監(jiān)督及約束，導(dǎo)致地方在使用資金時(shí)隨意性很大，造成資金運(yùn)用的低效率。

2.6 橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制缺失

目前，我國的轉(zhuǎn)移支付以縱向?yàn)橹?，橫向轉(zhuǎn)移即省際之間、縣際之間的轉(zhuǎn)移支付很少，這是一種缺失，說明我國的轉(zhuǎn)移支付制度還不

健全。西方發(fā)達(dá)國家如德國，加拿大等在這方面都做得很好，既解決了地方的資金需求問題，也緩解了中央的壓力，同時(shí)也能在一定程度上緩解地方財(cái)力不均的情況。橫向轉(zhuǎn)移是一種很好的機(jī)制，能使轉(zhuǎn)移支付的整體功能得到充分發(fā)揮，我們國家在這方面做得顯然不夠。

完善轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

3.1 合理劃分政府間事權(quán)范圍，明確支出界限和轉(zhuǎn)移支付依據(jù)

事權(quán)清晰是財(cái)權(quán)清晰的前提和依據(jù)，必須合理清晰的劃分好政府的事權(quán)范圍，明確各自的職責(zé)，杜絕事權(quán)不清、交叉重疊的現(xiàn)象發(fā)生。歸中央管的，中央進(jìn)行管理，不歸中央管的，中央不要越位?？茖W(xué)界定職能范圍，全國性的公共物品由中央提供，如國防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；對(duì)于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地區(qū)的交通設(shè)施，中央政府可在一定程度上參與。

3.2 規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，使其結(jié)構(gòu)更合理

（1）逐步降低并最終取消稅收返還。稅收返還是為了維護(hù)地方政府的既得利益，結(jié)果使地方間財(cái)力差距進(jìn)一步擴(kuò)大，與轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)相?！，F(xiàn)階段，為了維護(hù)改革成果，應(yīng)逐年降低比重，等到條件成熟時(shí)取消。

(2)清理整合專項(xiàng)補(bǔ)助，建立規(guī)范的專項(xiàng)補(bǔ)助體系。我國現(xiàn)在專項(xiàng)補(bǔ)助覆蓋的面十分廣泛，形式繁雜，結(jié)構(gòu)不合理。應(yīng)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，屬于中央事權(quán)范圍的，繼續(xù)安排補(bǔ)助；屬于中央和地方共同事權(quán)范圍的，中央按照范圍大小繼續(xù)安排；屬于地方事權(quán)的，則不再安排專項(xiàng)補(bǔ)助

資金，由地方自行解決。同時(shí)要確保重點(diǎn)，我國目前專項(xiàng)補(bǔ)助資金應(yīng)主要用在國家重點(diǎn)支持的項(xiàng)目，如救災(zāi)扶貧、環(huán)境保護(hù)等，提高資金的使用效益。此外嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制，減輕專項(xiàng)補(bǔ)助設(shè)立的盲目性和隨意性。

(3)逐步擴(kuò)大一般轉(zhuǎn)移支付的比重。逐步將其他補(bǔ)助和決算補(bǔ)助中具有一般財(cái)力補(bǔ)助性質(zhì)的資金合并到一般性轉(zhuǎn)移支付中進(jìn)行分配。一般性轉(zhuǎn)移支付最能體現(xiàn)均等化目標(biāo)，要逐步擴(kuò)大其比重，確保資金的公平合理分配。

3.3 改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付分配方法，用“因素法”代替“基數(shù)法”

采用“基數(shù)法”確定財(cái)政收支數(shù)額和轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，是為了減少改革阻力、穩(wěn)定政府間財(cái)政關(guān)系，其不合理性是顯而易見的。為了規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)用“因素法”代替“基數(shù)法”，科學(xué)確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。選取對(duì)各地財(cái)政收支影響最顯著、且不易受人為干擾的因素，如人口數(shù)量、人均GDP、人口密度等，進(jìn)行科學(xué)的分析測算，確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。以公式化方法進(jìn)行測算，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度和公允性，減少不必要的資金浪費(fèi)，提高資金的使用效率。與“基數(shù)法”相比，“因素法”更多考慮的是地方的實(shí)際情況，更能滿足地方的資金需求，也能更好的實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)。

3.4 完善法律制度建設(shè)和監(jiān)督機(jī)制

(1)要想規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，必須以完善的法律法規(guī)作為支撐和約束。我國目前對(duì)于財(cái)政支出的范圍及轉(zhuǎn)移支付沒有明確的法律，必須加強(qiáng)這方面的立法，盡快修訂《中華人民共和國預(yù)算法》，在《預(yù)

算法》中增加有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的條款，以法律形式規(guī)定下來各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分及轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)、原則、形式、分配方法、監(jiān)管內(nèi)容，從而更好的規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，使制度運(yùn)行時(shí)有法可依、有法必依，提高運(yùn)行效率。

(2)加強(qiáng)監(jiān)督，完善監(jiān)督約束機(jī)制。成立專門機(jī)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用進(jìn)行跟蹤、調(diào)查和監(jiān)督，確保資金用在該用的地方，明確轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向。同時(shí)建立一套績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，用一些考核指標(biāo)對(duì)資金使用效率進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核，提高資金使用效益。

3.5 加快建立橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付框架

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)財(cái)力差異大，公共服務(wù)能力差距大，中央負(fù)擔(dān)又太大，單靠縱向轉(zhuǎn)移不能很好的解決問題，需要積極的建立橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。對(duì)于省際之間的橫向轉(zhuǎn)移，由中央根據(jù)實(shí)際情況、使用科學(xué)測算方法計(jì)算出需要轉(zhuǎn)移的數(shù)額，富裕的省能夠承擔(dān)的，全額承擔(dān)，能力不足的，中央可以補(bǔ)助一部分資金；縣際之間的，有各省根據(jù)本省的實(shí)際情況進(jìn)行測算，具體方法可參照省際轉(zhuǎn)移的方法。這樣既能減輕中央財(cái)政壓力，使其有能力更好得貫徹執(zhí)行國家政策，提供公共服務(wù)。同時(shí)也能均衡地方的公共服務(wù)能力，使轉(zhuǎn)移支付整體功能充分發(fā)揮，更好地實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

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第四篇：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題研究

----我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本構(gòu)成、弊端及其建議

【摘要】：我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制基礎(chǔ)上建立起來的,該制度是我國財(cái)政法體系中的重要內(nèi)容。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指一個(gè)國家的財(cái)政資金在各級(jí)政府之間的無償轉(zhuǎn)移。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是國家財(cái)政管理體制的重要組成部分,是世界上普遍推行的財(cái)政管理方式,其目的在于解決一個(gè)國家各級(jí)政府之間、不同地區(qū)之間的財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的結(jié)構(gòu)性失衡。該制度自實(shí)施以來也取得了很大成果,但不可否認(rèn)的是,該制度至今仍存在著很多缺陷。正確認(rèn)識(shí),評(píng)價(jià)該制度,有利于我們將稅收等國家財(cái)產(chǎn)取之于民,用之于民。

【關(guān)鍵詞】： 財(cái)政 轉(zhuǎn)移支付 制度

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是由于中央和地方財(cái)政之間的縱向不平衡和各區(qū)域之間的橫向不平衡而產(chǎn)生和發(fā)展的，是國家為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的財(cái)政政策。它是最主要的區(qū)域補(bǔ)償政策，也是世界縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距實(shí)踐中最普遍使用的一種政策工具。它在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展上能夠轉(zhuǎn)移和調(diào)節(jié)區(qū)域收入，從而直接調(diào)整區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡狀況。轉(zhuǎn)移支付是政府把以稅收形式籌集上來的一部分財(cái)政資金轉(zhuǎn)移到社會(huì)福利和財(cái)政補(bǔ)貼等費(fèi)用的支付上，以便縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

二、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基本構(gòu)成1.稅收返還。其計(jì)算公式為：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T為第T年的稅收返還額，R為增值稅和消費(fèi)稅的增長率。中央政府以1993年為基期年，以地方凈上劃收入額，即消費(fèi)稅的100%加上增值稅的75%減去中央下劃收入，作為中央對(duì)地方的稅收返還基數(shù)，以確保地方政府財(cái)政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費(fèi)稅平均增長率的1：0.3系數(shù)確定，即“兩稅”每增長1%，中央對(duì)地方的稅收返還增長0.3%.并以環(huán)比方式逐年遞增，也就是在新增“兩稅”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上劃中央收入達(dá)不到核定基數(shù)，中央按實(shí)際收入數(shù)返還。

2.體制補(bǔ)助和上解。分稅制改革后規(guī)定，原財(cái)政包干體制下中央政府對(duì)部分省、自治區(qū)的定額補(bǔ)助和部分省市向中央上解收入的辦法繼續(xù)實(shí)行。接受中央補(bǔ)助的地區(qū)繼續(xù)獲得補(bǔ)助，上解中央的地區(qū)，繼續(xù)實(shí)行定額上解。體制補(bǔ)助和上解是上下級(jí)政府之間的雙向財(cái)力轉(zhuǎn)移。

3.專項(xiàng)補(bǔ)助。指不包含在地方財(cái)政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，根據(jù)地方特殊情況，由中央財(cái)政撥付給地方。按規(guī)定用途使用的資金。專項(xiàng)補(bǔ)助范圍較大，除包括防治自然災(zāi)害支出外，還有支援農(nóng)業(yè)支出、基本建設(shè)支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)發(fā)展資金支出等，而且撥款額呈不斷上升趨勢。

4.一般轉(zhuǎn)移支付。作為分稅制改革的配套措施，1995年開始實(shí)行過渡期轉(zhuǎn)移支付，即從中央財(cái)政收入增量中拿出一部分用于轉(zhuǎn)移支付，緩解地方財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，體現(xiàn)對(duì)民族地區(qū)適度傾斜的政策，撥款金額和調(diào)節(jié)的范圍和力度都有限。2002年進(jìn)行所得稅分享改革后，過渡期轉(zhuǎn)移支付改稱一般轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)政把所得稅分享改革增加的收入全部用于一般轉(zhuǎn)移支付，使其轉(zhuǎn)移支付額大大增加。目前接受一般轉(zhuǎn)移支付的省已達(dá)25個(gè)。一般轉(zhuǎn)移支付額主要按照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定，凡標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入大于或等于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的地區(qū)，不納入轉(zhuǎn)移支付范圍，轉(zhuǎn)移支付系數(shù)參照當(dāng)年中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付總額、各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收支差額以及各地區(qū)財(cái)政困難程度確定。

5.年終結(jié)算補(bǔ)助或上解。中央財(cái)政在每個(gè)財(cái)政終了后要與地方財(cái)政就上一個(gè)財(cái)政在財(cái)政體制之外發(fā)生的某些事項(xiàng)進(jìn)行結(jié)算，如企事業(yè)單位隸屬關(guān)系在中央與地方之間發(fā)生改變、中央實(shí)施某項(xiàng)宏觀調(diào)控政策對(duì)地方財(cái)政收支帶來影響，都需要對(duì)由此產(chǎn)生的差額進(jìn)行調(diào)節(jié)，這種調(diào)節(jié)既有中央對(duì)地方的補(bǔ)助又有地方對(duì)中央的上解，它也是上下級(jí)政府之間的雙向財(cái)力轉(zhuǎn)移。

三、我國現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的弊端

（一）政府財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不對(duì)稱

中央和地方實(shí)行“分灶吃飯”的分稅制財(cái)政體制以來，對(duì)財(cái)權(quán)的劃分還比較明確，而對(duì)事權(quán)的劃分界定不清晰。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱直接導(dǎo)致了各級(jí)政府之間對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)用隨意性很大，產(chǎn)生上下級(jí)政府對(duì)同一項(xiàng)公共服務(wù)重復(fù)提供或?qū)δ承┑貐^(qū)急需的公共服務(wù)因上下級(jí)政府推諉責(zé)任而無人提供的現(xiàn)象，而且事權(quán)劃分的模糊和財(cái)政支出范圍劃分的混亂導(dǎo)致許多政府機(jī)關(guān)人浮于事，也很難對(duì)其進(jìn)行績效審計(jì)和考核，很難快速和明確地界定當(dāng)事人之間的責(zé)任分配，由此導(dǎo)致財(cái)政支出整體效益的低下。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模尚小

西方發(fā)達(dá)國家地方政府一級(jí)的財(cái)政收入有將近30%—40%來源于聯(lián)邦和州政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有的基層組織如美國的學(xué)區(qū)有近60%來源于上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。現(xiàn)階段，我國的中央財(cái)政仍十分困難，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏充足的財(cái)力支持。1993年，中央財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重為22%，到2003年已上升為54.6%.如果計(jì)入預(yù)算外收入部分，這一比例約45%.稅收返還是中央政府的法定義務(wù)，其目的不是為了扶危濟(jì)困，更不是為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，應(yīng)把稅收返還看作是地方對(duì)共享稅收入的分享。如果把稅收返還約4000億元計(jì)入地方收入，中央財(cái)政占財(cái)政收入的真實(shí)比重應(yīng)該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

在我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中，用于稅收返還及補(bǔ)助的數(shù)額偏大，而用于縮小地區(qū)差距的數(shù)額又偏小。如2003年中央財(cái)政總支出預(yù)算為15138億元，中央本級(jí)支出7201億元，對(duì)地方稅收返還和補(bǔ)助支出7937億元。其中，稅收返還3404億元，體制性補(bǔ)助326億元，對(duì)地方的其他財(cái)政轉(zhuǎn)移支付4207億元。稅收返還占中央對(duì)地方全部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的43%.而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的，實(shí)際上是對(duì)收入能力強(qiáng)的地區(qū)傾斜，與公共服務(wù)均等化的目標(biāo)毫無聯(lián)系，致使西部許多地區(qū)由于財(cái)政均等能力不足長期無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。稅收返還延續(xù)和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地區(qū)差距。財(cái)政補(bǔ)助由于缺乏科學(xué)依據(jù)，透明度不高，隨意性很大，常常出現(xiàn)上下級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的問題，明顯有失公平。專項(xiàng)撥款也由于缺乏完善的法律依據(jù)和有效監(jiān)督，運(yùn)作不規(guī)范，經(jīng)常成為地方政府平衡地方財(cái)政的工具。

（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金安排缺乏監(jiān)督

長期以來人們對(duì)財(cái)政部門只管撥款。不問資金使用方向的現(xiàn)象已是見怪不怪了。我國較大比例的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金在撥付到各部門之后就進(jìn)入失控狀態(tài)。目前屢有項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置、多頭審批、利用職權(quán)對(duì)本系統(tǒng)資金安排予以“照顧”的案例。這些違規(guī)做法使財(cái)政資金難以統(tǒng)籌安排、合理配置，甚至還滋長了政府中狹隘小團(tuán)體主義和地方保護(hù)主義的毒瘤，嚴(yán)重違背了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金撥付的目標(biāo)和降低了資源配置的效率。

（五）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金安排隨意性大

在分稅制國家里，有條件撥款（專項(xiàng)補(bǔ)助）的范圍一般都限定在具有明顯的外溢性、需要兩級(jí)或多級(jí)政府共同分?jǐn)偲涑杀举M(fèi)用的某些基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益事業(yè)項(xiàng)目內(nèi)，專項(xiàng)補(bǔ)助資金的分配使用一般都有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)或單項(xiàng)事業(yè)發(fā)展法規(guī)作依據(jù)。與之相比，我國目前的專項(xiàng)撥款范圍太寬，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目，并且補(bǔ)助對(duì)象涉及到各行各業(yè)，到處“撤胡椒粉”：同時(shí)，不少專項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項(xiàng)事業(yè)法規(guī)可依，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，客觀性差，難免出現(xiàn)資金使用的分散、浪費(fèi)和低效率。

（六）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

在我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律形式中，并沒有建立一套科學(xué)而完善的計(jì)算公式和測算方法，資金的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)。目前，仍然堅(jiān)持“存量不動(dòng)。增量調(diào)節(jié)”的原則，并在此基礎(chǔ)上采取“基數(shù)法”計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金數(shù)額。另外還有一些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金干脆就根據(jù)撥付者的主觀判斷，而不是根據(jù)一套規(guī)范的計(jì)算程序和公式來分配，這樣勢必造成財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的盲目性和隨意性，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付演變?yōu)橹醒肱c地方之間的博弈行為，影響公正性，降低了轉(zhuǎn)移支付的效率。這樣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)不僅不能適當(dāng)?shù)慕鉀Q我國嚴(yán)重的地區(qū)間財(cái)政收入上的差異，而且加劇了這些地區(qū)間的公共服務(wù)水平上的差異。

（七）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法不完善

我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監(jiān)督機(jī)制不健全，主要表現(xiàn)在如下四方面：一是相關(guān)的法律法規(guī)體系的建設(shè)滯后，我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，還沒有專門的或者相關(guān)的規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律。缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性，客觀上降低了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度決策和運(yùn)作的民主性和規(guī)范性。二是沒有專門機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一安排和管理，使來自于不同口徑不同名目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之間目標(biāo)不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不合理，政策功能相互沖突，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難以保證。三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范。使支付對(duì)象、資金數(shù)額、支付時(shí)間、支付方式等方面都帶有隨意性和人為因素，四是對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責(zé)任的認(rèn)定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，很多違法行為都以“內(nèi)部處理”了事，造成了一些單位和個(gè)人對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)規(guī)定視而不見。影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性。另外，審計(jì)部門對(duì)我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用也監(jiān)督不夠。

四、完善我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的建議

（一）進(jìn)一步完善我國的分稅制財(cái)政體制，明確劃分中央政府和地方政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)的范圍

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段應(yīng)當(dāng)以事權(quán)和財(cái)權(quán)的明確合理劃分為基礎(chǔ)。我國憲法對(duì)中央政府和地方政府的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。政府間的事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)以成本效益分析為標(biāo)準(zhǔn)，將政府間相互交叉的事權(quán)徹底分開，明確各級(jí)政府的開支責(zé)任，對(duì)政府間的共同事務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照支出責(zé)任和收益程度的大小確定負(fù)擔(dān)的比例，并以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式將資金歸集到具體事務(wù)的承擔(dān)政府。

（二）進(jìn)一步提高兩個(gè)比重，擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

縱觀發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，無一不是以中央擁有較大財(cái)力為基礎(chǔ)的。如美國聯(lián)邦政府掌握了全國財(cái)力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亞聯(lián)邦政府掌握了70%，加拿大和德國中央政府也集中了約50%的財(cái)力。我國自1994年分稅制改革以后，名義上中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重已經(jīng)上升到50%以上，但由于大量的稅收返還，中央財(cái)政實(shí)際可支配財(cái)力增量打了折扣。如果把稅收返還約計(jì)人地方收入，中央財(cái)政占財(cái)政收入的真實(shí)比重應(yīng)該在30%左右。和國際水平相比這一比例是明顯偏低的。另外，我國財(cái)政收入總額占GDP的比重雖有所上升，但總體上還是偏低。所以，提高“兩個(gè)比重”在很大程度上制約著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。另外。我國國土遼闊，地區(qū)差異大，并且處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、由二元經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、快速融入世界經(jīng)濟(jì)體系、快速城市化的社會(huì)變遷過程之中，社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，政府更需要擁有較為雄厚的財(cái)力。惟有如此，才能有效控制

社會(huì)秩序，有序解決社會(huì)矛盾，平穩(wěn)推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前。許多問題（如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)民醫(yī)療和養(yǎng)老保障等）的有效解決，也都有政府財(cái)力不足的制約。

（三）大力優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

世界各國的政府間轉(zhuǎn)移支付，大都采取復(fù)合型，即多種轉(zhuǎn)移支付手法綜合地運(yùn)用。一般說來，這些形式大致可分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付三類。一般性轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其目標(biāo)是重點(diǎn)解決各級(jí)政府之間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的不對(duì)稱問題，使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財(cái)力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多帶有定向支援、定向加強(qiáng)和委托辦理的性質(zhì)和特點(diǎn)。分類轉(zhuǎn)移支付，一般只是指定轉(zhuǎn)移資金的大的使用方向，而不規(guī)定具體的使用項(xiàng)目，接受此種轉(zhuǎn)移支付的政府擁有一定的決策權(quán)。在選擇新的轉(zhuǎn)移支付形式時(shí)，上述三種當(dāng)然都應(yīng)加以考慮。但就我國近中期的實(shí)際情況看，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的模式確定后，似應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充的復(fù)合型形態(tài)為宜。

（四）減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中間環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督和管理

對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督主要體現(xiàn)在：第一。加強(qiáng)法律上關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律責(zé)任的規(guī)定；第二，制定一系列的制度來達(dá)到監(jiān)督財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目的。這些制度包括，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行執(zhí)行情況定期報(bào)告制度和對(duì)該項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)行審計(jì)制度等：第三，加強(qiáng)和完善對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為的審計(jì)監(jiān)督。西方發(fā)達(dá)國家對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的審計(jì)監(jiān)督相當(dāng)發(fā)達(dá)，我們應(yīng)當(dāng)借鑒；第四，強(qiáng)調(diào)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用的事后監(jiān)督，特別對(duì)專項(xiàng)項(xiàng)目撥付，應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)后續(xù)的監(jiān)督。使整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在法制軌道中運(yùn)行。

（五）成立專門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)

我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的機(jī)構(gòu)建設(shè)可借鑒澳大利亞模式——政府機(jī)構(gòu)加咨詢委員會(huì)型，一是聯(lián)邦國庫部，二是聯(lián)邦撥款委員會(huì)。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際情況，可以成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方案的確定和支付資金的撥付，具有一定的行政職能而非純粹的咨詢機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)還可負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最終效果進(jìn)行調(diào)查、追蹤、反饋、監(jiān)督和考評(píng)，使其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益盡可能統(tǒng)一，不斷提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基數(shù)法”計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額

因素法的基本特征是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人口密度等。可以在《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，設(shè)計(jì)出一套科學(xué)的公式，對(duì)各地的標(biāo)準(zhǔn)化收入能力和標(biāo)準(zhǔn)化支出需要進(jìn)行測算，以此確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。在因素的選擇上，應(yīng)全面、客觀，用稅制因素、人口因素、自然環(huán)境因素、經(jīng)濟(jì)實(shí)力因素、社會(huì)發(fā)展因素和特殊因素等確定各地的需求水平。既要考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低、財(cái)政能力的強(qiáng)弱，又要考慮到各地公共商品和服務(wù)支出成本的差異。改革過程中，可以先選取一些最主要的和數(shù)據(jù)取得相對(duì)容易的因素，逐步擴(kuò)大采用“因素法”核定的范圍，完善評(píng)估體系和公式設(shè)計(jì)。

（七）加強(qiáng)財(cái)政立法，制定中央級(jí)《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》

世界上一些發(fā)達(dá)國家紛紛用法律來約束財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為。在德國，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)要由立法機(jī)構(gòu)討論確定，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、范圍等也被寫入法律，據(jù)以計(jì)算均等化撥款的稅收能力和標(biāo)準(zhǔn)稅收需求。其他一些技術(shù)性的比例，也用法律的形式加以明確規(guī)定：在日本，各級(jí)政府之間的財(cái)政收支劃分以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的三種形式都有相應(yīng)的立法：美國的主要專項(xiàng)撥款由國會(huì)法案確定等。他們對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責(zé)任、收入劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法等，均以法的形式加以規(guī)定。因此，建議有關(guān)部門借鑒發(fā)達(dá)國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付經(jīng)驗(yàn)。對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等，以立法的形式明確下來。

第五篇：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

關(guān)于省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，邱益中（2009）認(rèn)為是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家處理中央與地方(各級(jí)政府)之間財(cái)政關(guān)系及實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和特定政策目標(biāo)時(shí),所普遍采用一種財(cái)政再分配制度。上海財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)是伴隨著上海財(cái)稅體制改革實(shí)踐同步進(jìn)行的。張憲法（2005）認(rèn)為對(duì)于轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責(zé)任、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、估算辦法等均以法律條文的形式加以規(guī)定，甚至計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的一些技術(shù)性比例也用法律形式加以明確規(guī)定，而在我國對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金的管理沒有一套比較完善的制度安排，存在許多的問題和漏洞，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏法律的支撐和保障，法律約束、監(jiān)督機(jī)制不夠健全。田發(fā)、黃燕（2010）提出了轉(zhuǎn)移支付對(duì)控制行政成本的軟約束，以及資金下達(dá)存在時(shí)間滯后問題，目前，市對(duì)區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付資金一般要在當(dāng)年的11~ 12 月份才能確定，影響預(yù)算安排的嚴(yán)肅性，造成區(qū)縣財(cái)政在安排年初預(yù)算時(shí)，只能將估算的金額納入預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌安排；區(qū)縣財(cái)政需要隔年才能計(jì)算出區(qū)縣準(zhǔn)確的轉(zhuǎn)移支付資金金額，影響全區(qū)的財(cái)力預(yù)測和區(qū)縣財(cái)政調(diào)整預(yù)算的安排，削弱了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。楊聰杰（2006）認(rèn)為分稅制最突出的弊端就是導(dǎo)致了基層財(cái)政困難和地區(qū)間差距的日益擴(kuò)大。其中轉(zhuǎn)移支付制度的薄弱和不規(guī)范則是導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的因素之一。轉(zhuǎn)移支付是為了實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo),而我國的轉(zhuǎn)移支付制度推行的結(jié)果卻與均等化的目標(biāo)形成了沖突。我們必須借助國家財(cái)政的二次分配職能,建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度并加大規(guī)模和力度，盡量縮小區(qū)域財(cái)力差距,為新一輪的財(cái)稅改革做好先決條件。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。上海市青浦區(qū)財(cái)政局（2007）認(rèn)為“十二五”規(guī)劃中提出適當(dāng)賦予地方稅收管理權(quán)限、調(diào)整財(cái)政體制和加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，正是為地方擺脫土地財(cái)政而提出的解決路徑。上海財(cái)政局（2007）近日發(fā)布的《上海市財(cái)政改革和發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出，要適當(dāng)提高與服務(wù)業(yè)和制造業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的稅種收入中區(qū)縣財(cái)政的分享比例，適當(dāng)降低與土地、房產(chǎn)直接相關(guān)的稅種收入中區(qū)縣財(cái)政的分享比例；調(diào)整優(yōu)化土地出讓金收入和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金分配辦法。上海財(cái)政局（2007）在《上海深化市區(qū)（縣）兩級(jí)公共財(cái)政體制改革研究》中則指出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下一些財(cái)政介入的一般性、經(jīng)營性領(lǐng)域的事項(xiàng)患有嚴(yán)重的“政府依賴癥”，目前仍然處于政府財(cái)政的給養(yǎng)之下；一些對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略性、前瞻性的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，財(cái)政在其發(fā)展初期給予適當(dāng)?shù)妮斞峭耆匾?，但?dāng)其造血機(jī)制形成后，政府財(cái)政支出退出的步伐則相對(duì)緩慢；再加上一些原由財(cái)政全額承擔(dān)的社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，在市場化過程中已有部分轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)公共品或完全轉(zhuǎn)化為盈利性商品，但政府財(cái)政支出尚未及時(shí)退出。上述情況使得兩級(jí)政府在競爭性領(lǐng)域的公共支出規(guī)模仍然居高不下，中短期內(nèi)公共支出“越位”現(xiàn)象難以消除。李小春、朱友國（2010）認(rèn)為中國在五級(jí)政府的行政架構(gòu)下，通過牢牢控制資金配置權(quán)，上級(jí)政府確保了下級(jí)政府的“聽話”和政令的暢通。但由于層層委托代理關(guān)系導(dǎo)致信息嚴(yán)重流失，其代價(jià)必然是資金使用效益的下降。政府是由具體的部門和行政官員組成的。應(yīng)當(dāng)看到，政府官員也是追求個(gè)人效用的理性人。就官員個(gè)人而言，主管領(lǐng)域社會(huì)事業(yè)發(fā)展、審批決策、職務(wù)晉升等帶來的成就感、職務(wù)消費(fèi)乃至灰色收入等，都是其個(gè)人效用的來源。在存在多級(jí)政府、由行政主導(dǎo)政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分格局的背景下，必然會(huì)出現(xiàn)“財(cái)力逐級(jí)集中、支出義務(wù)逐級(jí)下放”的局面。