第一篇：街道辦事處改革與社區(qū)建設(shè)的路徑選擇

街道辦事處改革與社區(qū)建設(shè)的路徑選擇【摘要】長期以來，我國城市基層社會實行“兩級政府、三級管理”的管理體制。街道辦事處作為政府的派出機構(gòu)，發(fā)揮著“準政府”的職能作用。隨著城市化進程的加快和社區(qū)建設(shè)的深化，這種體制越來越顯示出諸多弊端。因此，街道辦事處改革勢在必行。

【關(guān)鍵詞】街道辦事處 社區(qū)建設(shè) 社區(qū)自治 路徑選擇

街道辦事處于城市所有管理職能的末端。社區(qū)建設(shè)、勞動保障等三十多項工作，都是街道辦事處工作的重點。街道辦事處不僅自身承擔(dān)著社區(qū)建設(shè)的責(zé)任，還對同樣負有社區(qū)建設(shè)責(zé)任的居委會起指導(dǎo)作用。因此，街道辦事處的改革對居委會工作和社區(qū)建設(shè)都有重要意義。同時，隨著社區(qū)建設(shè)的不斷完善，居民自治組織的作用不斷增強，社區(qū)居民自治水平不斷提高，將會對行政體制改革形成一種“倒逼”機制，迫使政府更快地進行機構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變職能，加快行政體制改革的步伐，從而推動街道辦事處的改革。

街道辦事處改革對社區(qū)建設(shè)的影響

將街道辦事處建成一級政府對社區(qū)建設(shè)的影響。由于城市管理的事務(wù)繁多復(fù)雜，市轄區(qū)政府紛紛向街道辦事處下放權(quán)力，使街道辦事處承擔(dān)了越來越多的政府職能，僅僅作為市轄區(qū)人民政府和不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機關(guān)已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展的需要。而將其建成一級政府，能使現(xiàn)在“兩級政府、三級管理”的城市管理模式切實轉(zhuǎn)變成“三級政府，三級管理”。

首先，有利于加強社區(qū)管理。當(dāng)前，我國的自治組織和市場機制都不成熟，社會力量弱于國家力量，有限的社會組織還不足以承擔(dān)如此眾多的社區(qū)管理職責(zé)。因此，城市基層“街區(qū)”政府仍不可或缺。而在我國“兩級政府，三級管理”模式中，街道辦事處作為一級管理機構(gòu)而無同級人大授權(quán)其管理權(quán)力是與我國根本政治制度不符的。①相反，街道辦事處成為一級政府后，擁有合法的權(quán)力對社區(qū)進行管理，從而理順“條塊關(guān)系”，將經(jīng)濟職能與管理職能分離，擁有很多的獨立權(quán)和自由權(quán)。

其次，有效解決社區(qū)建設(shè)經(jīng)費問題。從社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)到活動的開展，無不需要大量的經(jīng)費，經(jīng)費不足是社區(qū)建設(shè)中的一個突出問題。街道辦事處配備的社區(qū)工作經(jīng)費有限，不足部分需要社區(qū)自籌，因此自籌能力較差的社區(qū)只能通過向街道辦事處借款的方式來應(yīng)付。這種狀況客觀上促使街道把相當(dāng)一部分精力放在發(fā)展街道經(jīng)濟上，沒有足夠的精力去抓社區(qū)建設(shè)，制約了社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。而將街道辦事處作為一級政府，稅收來源可以作為財政收入，進行獨立預(yù)算、合理規(guī)劃，并投入到社區(qū)建設(shè)中，從而改變原來稅收分成的經(jīng)費來源狀況。撤銷街道辦事處對社區(qū)建設(shè)的影響。根據(jù)《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》，目前深化行政管理體制改革，特別是政府機構(gòu)改革的關(guān)鍵是要減少政府行政層級。雖然街道辦事處不是一級行政層級，但是實際運作中街道辦事處自身派出機構(gòu)的性質(zhì)與職能強化之間的矛盾，造成街道辦事處存在著角色的“越位”和“缺位”，成為實質(zhì)上的一級政府。街道辦事處的職能不清會導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)過程中政府與社會關(guān)系的混亂。

首先，從制度上理解，由于法律沒有賦予街道辦事處一級政府的權(quán)力和地位，其履行政府職能和行使公共權(quán)力是不合法的。因此街道辦事處在處理許多行政事務(wù)時必須“上傳”給區(qū)政府職能部門辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。撤銷街道辦事處有利于形成“小政府、大社會”的格局，有利于減少行政層次和機構(gòu)設(shè)置以降低管理成本，建設(shè)精簡、統(tǒng)一、高效的政府，從而為社區(qū)建設(shè)提供有利的政治環(huán)境。

其次，從發(fā)展社區(qū)自治的角度考慮，撤銷街道辦事處，主要是解放街道辦事處施加于社區(qū)居委會的壓力，解除街道辦事處在人、財、物方面對社區(qū)居委會的束縛。放松對居委會的控制，激發(fā)社區(qū)自治的主動性，使居委會能把更多的精力放在居民自治上，自我管理、自我教育和自我服務(wù)，有力推進社區(qū)建設(shè)。

街道辦事處改革與社區(qū)建設(shè)的路徑選擇

理順街道辦事處與居委會的關(guān)系。在社區(qū)建設(shè)中，街道辦事處與社區(qū)居民委員會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。街道辦事處作為社區(qū)建設(shè)的推動主體，其職能是通過規(guī)劃、宏觀控制與管理，引導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向。社區(qū)居委會是社區(qū)建設(shè)的實施主體，它的職能是代表當(dāng)?shù)鼐用窭?，在轄區(qū)范圍內(nèi)行使管理各項社會事務(wù)的權(quán)力。因此，推動街道辦事處改革，推進社區(qū)建設(shè)，就要求街道辦事處與居委會擺正自己的位置，要求政府部門和街道不再對社區(qū)進行各種考核評比，由行政指令變?yōu)榉?wù)指導(dǎo)，使部門和街道的工作由社區(qū)評議，社區(qū)居委會工作由所在社區(qū)成員評議。按照社會管理的運行規(guī)則，各負其責(zé)，協(xié)調(diào)共進，避免職能交叉、越權(quán)缺位等不合理現(xiàn)象，穩(wěn)步推進社區(qū)建設(shè)。

合理轉(zhuǎn)變街道辦事處的職能及運行機制。街道辦事處的主要職能是社會管理，而經(jīng)濟發(fā)展是區(qū)級政府的職責(zé)。因此，要弱化街道辦事處的經(jīng)濟工作職能，進一步完善其公共服務(wù)職能。

首先，科學(xué)合理地劃分社區(qū)地域范圍，合理劃分街道辦事處的管轄范圍和人口，適當(dāng)擴大街道辦事處管理社區(qū)的數(shù)量，分流街道辦事處超編人員?？梢詫⑸鐓^(qū)分為三大類：一類是純住宅區(qū)社區(qū)，居民以移民為主;二類是農(nóng)轉(zhuǎn)城(股份公司)社區(qū)，居民以本地人為主;三類是混合型社區(qū)，特點是移民與本地居民相結(jié)合。②對不同的社區(qū)采取不同的管理規(guī)模設(shè)置，根據(jù)規(guī)模，指導(dǎo)社區(qū)居民委員會定員，人員采取聘任形式。合理劃分區(qū)域有利于街道辦事處根據(jù)管理對象進行管理工作，發(fā)揮各區(qū)域不同優(yōu)勢，共同進行社區(qū)建設(shè)。

其次，積極鼓勵培育各類組織、企業(yè)和個人開展經(jīng)營性社區(qū)服務(wù)，推動社區(qū)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。通過向社會開放社區(qū)服務(wù)市場，引進市場競爭機制，健全社區(qū)服務(wù)中介組織，完善社會化管理的工作體系。各街道可分別建立社區(qū)事務(wù)服務(wù)所(站)，將社區(qū)公共環(huán)境整治、各類

代收代訂、統(tǒng)計調(diào)查等社區(qū)公共事務(wù)交由社區(qū)服務(wù)組織去承擔(dān)。同時，加快政府辦非營利組織改制的步伐，實行政社分開，將社會事務(wù)、社會福利歸還社會運作管理，將政府辦福利機構(gòu)推向市場。還可以依靠社區(qū)志愿服務(wù)、大學(xué)生實習(xí)基地等社會團體、社區(qū)群眾組織積極參與社會性事務(wù)、承擔(dān)部分社會性職能，充分發(fā)揮社區(qū)建設(shè)和管理的社會性功能。

再次，運用行政手段，彌補居委會工作的不足。在社區(qū)內(nèi)部，安裝天然氣管道影響其他住戶安全、自家的水管破裂使樓下住戶房屋滲水等均屬于“外部性”問題。但解決這類問題，有時僅由居委會做思想工作和調(diào)解工作是不夠的。因此，清晰的產(chǎn)權(quán)是必要的。這就需要具有行政權(quán)力的街道辦事處充分發(fā)揮職能作用，對各種可能產(chǎn)生外部性問題的資源的產(chǎn)權(quán)進行界定，在房產(chǎn)出售、物業(yè)管理等合約安排中給予損失者一定的價格補償，通過市場的、物質(zhì)的手段制約人的行為，保證社區(qū)建設(shè)的和諧進行。

此外，在街道經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期和過渡時期，要轉(zhuǎn)變財力支撐體系，讓公共財力向街道傾斜，把街道辦事處納入公共財政框架下運作并逐漸加大財政支出比重。因此必須進一步理順區(qū)級財稅關(guān)系，充分發(fā)揮財政、稅務(wù)部門的職能作用。稅務(wù)部門要按照財力與事權(quán)相匹配的原則，完善區(qū)對街道的財政管理體制，健全街道財力保障機制;財政部門應(yīng)負責(zé)統(tǒng)一分配用于街道辦事處層面的公共財政，以避免由于各個地區(qū)財力不均而造成街道辦事處財政經(jīng)費差異。同時，稅收返還比例也要降低，保持適當(dāng)?shù)姆蓊~和街道辦事處掛鉤，既要與各街道辦事處具體的社會環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境相適應(yīng)，也要保持街道辦事處較高的積極性。

循序漸進推動行政層級扁平化改革。加快社區(qū)建設(shè)需要體制上的支持，街道辦事處改革是順應(yīng)社區(qū)建設(shè)的行政體制改革。但是，改革街道辦事處是一項系統(tǒng)工程，涉及政治體制、經(jīng)濟體制，具有很強的前瞻性、綜合性、復(fù)雜性和首創(chuàng)性，沒有經(jīng)驗?zāi)Ｊ娇裳?。為保證改革的順利進行，不出現(xiàn)較大的波動，不影響正常工作，一定要在試點的基礎(chǔ)上，邊摸索邊總結(jié)，循序漸進，積累經(jīng)驗，逐步擴大成果。

根據(jù)組織學(xué)原則，政府層級與成本正相關(guān)，作為政府的派出機構(gòu)，街道辦事處改革首先要考慮減輕財政負擔(dān);按照管理學(xué)原理，管理環(huán)節(jié)與效率負相關(guān)，市、區(qū)、街、居四級組織的機構(gòu)層次多而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，減少行政層級可以使許多事項不會再浪費在請示、協(xié)調(diào)過程中。對照先進發(fā)達國家的社區(qū)管理模式來看，街道辦事處是中國特有的一層政府組織結(jié)構(gòu)，隨著現(xiàn)代城市管理的逐步國際化，這一個層面的組織已經(jīng)與現(xiàn)代管理不相適應(yīng);根據(jù)社區(qū)建設(shè)要“以人為本”的原則，社區(qū)建設(shè)的最終目的是實行社區(qū)自治，讓居民有更大的自主權(quán)，積極參與社區(qū)建設(shè)，享受安居樂業(yè)的生活。

因此，撤銷街道辦事處是街道辦事處改革的方向，是發(fā)揮社區(qū)居民建設(shè)社區(qū)、自治社區(qū)的必由之路。改革街道辦事處應(yīng)從試點開始推進行政層級扁平化，一方面堅持綜合配套，上下聯(lián)動，整體推進，選取合適的社區(qū)進行試點;另一方面要堅持加強基層黨組織建設(shè)，建立適應(yīng)新體制框架的運行機制，加快社區(qū)行政事務(wù)受理中心、社會工作站與社區(qū)服務(wù)中心等機

構(gòu)的建設(shè)。待條件成熟后，再逐步取消街道辦事處，使社區(qū)建設(shè)最終由社區(qū)居民委員會和社區(qū)居民共同完成。(作者單位：湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)

注釋

①李榮娟，朱光喜：“將街道辦事處建成一級政府的依據(jù)和構(gòu)想”，《江漢大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版)》，2004年第6期，第10頁。

②李雷鳴：“街道辦事處機構(gòu)改革探討”，《特區(qū)理論與實踐》，2002年第1期，第51頁。

第二篇：國有醫(yī)院改革的路徑選擇

國有醫(yī)院改革的路徑選擇

目前醫(yī)院改革主要是考慮產(chǎn)權(quán)改制，即改體制，衛(wèi)生行政主管部門考慮的是要轉(zhuǎn)換職能，實行政醫(yī)分開，改變政府既是國有資產(chǎn)所有者又是社會行政管理者的雙重角色，改變因政府職能交叉、角色錯位所導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，以及產(chǎn)權(quán)歸屬不清帶來的弊端。但是，在轟轟烈烈的產(chǎn)權(quán)改革背后，是醫(yī)療服務(wù)公益性和贏利性的矛盾，而且醫(yī)療服務(wù)不同于一般商品市場，存在供需雙方信息的嚴重不對稱性。一位研究醫(yī)療改革的專家最近表示，目前醫(yī)院體制改革的矛頭直指產(chǎn)權(quán)，這是一種幻覺――是借希望于‘產(chǎn)權(quán)一改就靈’的靈丹妙藥?，F(xiàn)在有很多人都在說公立醫(yī)院產(chǎn)權(quán)不明晰，其實公立醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)很明晰，政府出資一般也很明確。所以，只是為了明晰產(chǎn)權(quán)而進行產(chǎn)權(quán)多元化沒有必要。因此，中國的醫(yī)院體制改革凸顯出一個基本問題――公立醫(yī)院究竟為什么而改革？是為了改善服務(wù)？為了提高效率？即使衛(wèi)生部的研究人員也表示，醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革“在許多問題上并沒有一個統(tǒng)一的認識、總體的改革目標(biāo)還不明確?！?/p>

通過改革，引入市場競爭機制和公司治理模式，是要建立一個與社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政政策相適應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)和經(jīng)營管理新體制，增強公立醫(yī)院的活力和競爭能力，并切實保障和提高人民群眾的健康水平，這才是醫(yī)療體制改革的目標(biāo)。因此，改革并不完全就是市場化和民營化，后二者最多是手段，而且如何運用這個手段還非常值得研究。一直以來，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是政府實行一定福利政策的社會公益事業(yè)，政府投資醫(yī)院的基本宗旨是提供醫(yī)療保健服務(wù)以滿足社會和患者日益增長的醫(yī)療保健需求。另外，政府醫(yī)院還承擔(dān)著公共衛(wèi)生、搶險救災(zāi)、醫(yī)療救助等方面的政府和社會職能。公共衛(wèi)生職能是政府必須履行的基本社會職能，有些地方將醫(yī)院一賣了之，實際上造成了政府職能的空缺。

仁濟醫(yī)療在成立和發(fā)展的過程中，對中國醫(yī)療改革的問題做了比較深入的研究和分析，認識到在體制改革條件尚未成熟的情況下實行醫(yī)院所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的改革模式不失為一種有效的改革探索和合理的路徑選擇，既保持醫(yī)院穩(wěn)定、避免社會震蕩，又推進醫(yī)院改革、促進醫(yī)院發(fā)展。

醫(yī)院托管模式基本要素

托管經(jīng)營決不是“承包制”，承包以利潤為單一指標(biāo)，個人行為、短期行為、負盈不負虧是其顯著特征。而托管經(jīng)營考核，是一種以資本保值增值為核心的綜合考核，不僅兼顧利潤水平，而且要考核醫(yī)院的發(fā)展能力和所承擔(dān)的社會責(zé)任。同時托管有嚴格的管理規(guī)章和財務(wù)約束機制，對經(jīng)營者提出了更為規(guī)范的要求。所以，“托管”在賦予院長更大權(quán)利的同時，也賦予了更大的責(zé)任和義務(wù)。實行托管后，政府衛(wèi)生行政部門不再直接干預(yù)醫(yī)院的管理和經(jīng)營，只對國有醫(yī)院的經(jīng)營方向和國有資產(chǎn)進行宏觀監(jiān)督和管理。

醫(yī)院托管活動的委托方，作為托管的主體，必須是具備接受醫(yī)院資產(chǎn)進行經(jīng)營管理的能力和權(quán)力的獨立法人。目前具備這一能力的醫(yī)院管理公司是托管主體中的活躍力量，其以實現(xiàn)醫(yī)院資產(chǎn)保值、增值為目標(biāo)，與產(chǎn)權(quán)所有者代表簽定“醫(yī)療服務(wù)、資產(chǎn)經(jīng)營委托管理目標(biāo)責(zé)任合同”，在規(guī)定期限內(nèi)通過經(jīng)營、管理、運作受托資產(chǎn)，取得顯著的經(jīng)濟回報，使醫(yī)院獲得新的生命力。應(yīng)該指出的是，并不是所有的醫(yī)院管理公司都具備這樣的能力和資質(zhì)。

現(xiàn)階段，國內(nèi)醫(yī)院管理集團或聯(lián)合體主要有下面兩種模式：一種是大型國有醫(yī)院附屬的醫(yī)院集團，這些大醫(yī)院一般經(jīng)營狀況良好，但由于政策與體制約束，自身發(fā)展空間有限，所以通常采取集團化形式擴展，將周邊一些規(guī)模較小、缺乏技術(shù)與設(shè)備的醫(yī)院納入集團之中，通過派出專家隊伍和共享醫(yī)療設(shè)備提高下屬醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)能力，并通過品牌的傳播，提高下屬醫(yī)院的可信度。這些做法確實使得很多失去活力的醫(yī)院重新獲得生機，但是由于大型國有醫(yī)院沒有真正對所屬的醫(yī)院進行管理上的變革，也就是機制上沒有任何變化，在具體執(zhí)行過程中管理能力和資金供應(yīng)缺乏，專家的供應(yīng)能力同樣十分有限。因此，該類醫(yī)院管理集團很難進行規(guī)模擴張。即使這樣的公司有進行擴張的主觀愿望，由于缺乏專業(yè)的管理團隊和專家資源的有限，其發(fā)展也比較緩慢。另一類是民營醫(yī)院管理集團，它們通常有相對先進的管理理念和方法，或是資金相對較充裕，但是在向醫(yī)院全面導(dǎo)入品牌、技術(shù)、管理、資金的時候，它們往往表現(xiàn)出品牌和技術(shù)的缺乏――具體表現(xiàn)為缺乏知名度，沒有穩(wěn)定的技術(shù)專家隊伍的來源。該類公司通常走?？漆t(yī)院的連鎖經(jīng)營管理道路，但是，會受到市場條件和技術(shù)壁壘的制約。

通過對以上醫(yī)院管理集團的研究，仁濟醫(yī)療管理公司采取強強聯(lián)合的方式，由成功的商業(yè)公司和具有創(chuàng)新經(jīng)營意識的大型醫(yī)院聯(lián)姻，充分結(jié)合商業(yè)公司的管理理念、資金實力和大醫(yī)院領(lǐng)先的醫(yī)療技術(shù)、學(xué)科地位及品牌，進入醫(yī)院管理的領(lǐng)域。

仁濟醫(yī)療的托管模式探索

仁濟醫(yī)療在設(shè)立過程中，不是簡單地認為自己是一個管理醫(yī)院的公司，而是從一開始把自己放在行業(yè)內(nèi)來考慮問題，公司由上海第二醫(yī)科大學(xué)附屬仁濟醫(yī)院和信能產(chǎn)業(yè)控股有限公司共同投資成立。公司定名為“醫(yī)療管理公司”，就是說明“仁濟醫(yī)療”不僅僅是一家專業(yè)化的醫(yī)院管理公司，而且也是仁濟管理理念的實踐者，是仁濟品牌和技術(shù)輸出的唯一通道――因此，“仁濟醫(yī)療”定位在醫(yī)療行業(yè)的一家專業(yè)管理公司，并致力于醫(yī)療行業(yè)的發(fā)展。

仁濟醫(yī)療通過整合優(yōu)化股東資源（仁濟醫(yī)院品牌與技術(shù)、信能管理與投資能力），致力于形成了以強大的產(chǎn)品設(shè)計與執(zhí)行能力和醫(yī)院連鎖經(jīng)營能力為中心的核心競爭力，通過構(gòu)建醫(yī)院內(nèi)部價值鏈活動致力于托管醫(yī)院生產(chǎn)價值與渠道價值的實現(xiàn)。在微觀層面，仁濟醫(yī)療充

分借鑒國外醫(yī)院管理集團成熟模式和先進經(jīng)驗，結(jié)合目前中國醫(yī)療事業(yè)發(fā)展的實際，努力推動三級甲等醫(yī)院的先進醫(yī)療技術(shù)和優(yōu)秀商業(yè)公司的現(xiàn)代管理理念與方法完美結(jié)合，并以此形成一套系統(tǒng)完整且可行的醫(yī)院運營及管理體系。這套醫(yī)療價值鏈和醫(yī)院管理方法論，是仁濟醫(yī)療近年來苦心孤詣，汲取國內(nèi)外醫(yī)院管理的先進經(jīng)驗，運用成熟的商業(yè)理念與方法，投入了巨大的人力物力，集合了大量商業(yè)和專業(yè)（醫(yī)學(xué)、醫(yī)院管理等）人士心血的產(chǎn)物。公司精心制作了兩大類管理產(chǎn)品（專業(yè)管理產(chǎn)品體系和商業(yè)管理產(chǎn)品體系），涵蓋一系列管理制度、管理流程和管理方案等，運用于醫(yī)院運營及管理中。

仁濟醫(yī)療在醫(yī)院委托經(jīng)營管理過程中，遵循以實現(xiàn)醫(yī)院經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離后，被托醫(yī)院資產(chǎn)歸屬不變；行政隸屬關(guān)系不變；醫(yī)院性質(zhì)與基本功能定位不變；財政撥款渠道和標(biāo)準不變；職工身份及待遇不變等原則，接受政府主管部門（醫(yī)院所有者代表）的委托，以合法契約方式獲得長三角地區(qū)的市縣二級醫(yī)院的經(jīng)營權(quán)，通過輸出品牌、技術(shù)、管理、資金使托管醫(yī)院價值持續(xù)提升并以此達到股東滿意、顧客滿意、員工滿意。通過對醫(yī)院內(nèi)部運營機制的變革、完善和優(yōu)化，真正實行了醫(yī)院所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，為進一步深化醫(yī)院體制改革創(chuàng)造了條件。

仁濟醫(yī)療采取前后臺運營模式，由決策層、管理層和經(jīng)營層三階組織架構(gòu)分別實施決策、分析、執(zhí)行與反饋功能，形成PDCA的動態(tài)良性循環(huán)，保證所屬醫(yī)院的整體管理納入科學(xué)的體系之中。仁濟醫(yī)療通過輸出品牌、技術(shù)、管理、資金和優(yōu)秀的執(zhí)行團隊，致力于提升托管醫(yī)院的管理水平和技術(shù)水平，實現(xiàn)醫(yī)院價值的持續(xù)再造，從而在放大優(yōu)勢醫(yī)療資源價值的同時，提升目標(biāo)醫(yī)院的社會效益和經(jīng)濟效益。仁濟醫(yī)療根據(jù)醫(yī)院實際情況為醫(yī)院量身定制運營方案，在經(jīng)營過程中不是盲目追求經(jīng)濟效益的增長，而是更重視社會效益，通過成本控制、降低藥比、控制人均處方費用等管理措施改善醫(yī)療收入結(jié)構(gòu)以期提高醫(yī)院的兩個效益。在實踐中，仁濟醫(yī)療的研發(fā)團隊還力圖在人事與分配制度改革上有所突破，初步構(gòu)建醫(yī)院內(nèi)部優(yōu)勝劣汰、經(jīng)營者能上能下，人員能進能出，薪酬能增能減，技術(shù)不斷創(chuàng)新，資產(chǎn)保值增值的有效機制。

目前，仁濟醫(yī)療正穩(wěn)步的開拓市場，并協(xié)同各家托管醫(yī)院，圍繞經(jīng)營目標(biāo)，擺正了穩(wěn)定、發(fā)展與改革三者的關(guān)系，創(chuàng)新性地進行多項管理探索，為進一步深化醫(yī)療體制改革打好了基礎(chǔ)，努力在實踐中為中國的醫(yī)改事業(yè)做出積極的貢獻。

第三篇：社會轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理改革的路徑選擇

社會轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理改革的路徑選擇

摘 要：長期以來我國城市社區(qū)管理體制采用“議行合一”的模式，議事權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都集中于作為居民自治組織的社區(qū)居委會。居委會的應(yīng)然功能――居民自治嚴重弱化、退化，經(jīng)常性地處于“行政性”與“自治性”的功能沖突與角色錯位狀態(tài)。要化解基層社區(qū)組織管理面臨的難題，就要對原有社區(qū)組織進行功能性調(diào)整，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使社區(qū)組織在結(jié)構(gòu)和功能上進行調(diào)整、明確和歸位，并通過結(jié)構(gòu)性要素的培育實現(xiàn)社區(qū)組織管理模式的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)優(yōu)化；城市；社區(qū)組織；體系變革

中圖分類號：C912.83文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1002-7408（2011）03-0025-03

一、引言

從“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型構(gòu)成了我國社會管理體制轉(zhuǎn)型的宏觀歷史背景。社會管理體制轉(zhuǎn)型及由此帶來的“社區(qū)”涵義的日?；蜕钊牖?，導(dǎo)致我國社區(qū)組織管理體制發(fā)生了相應(yīng)的變化。突出表現(xiàn)為社區(qū)各組織的角色、職責(zé)和功能隨著不同的時代需求實現(xiàn)著不同的轉(zhuǎn)換和調(diào)適。這既是“社區(qū)制”逐漸形成并發(fā)揮社會整合作用的結(jié)果，也是我國經(jīng)濟、社會體制改革在社會基層得以深化留下的時代印記。

社區(qū)建設(shè)是社會建設(shè)在現(xiàn)實工作層面上的具體體現(xiàn)。要促進社會的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展，增強社會的凝聚力和整合力，就要把社區(qū)建設(shè)成為各種社會群體和諧相處的社會生活共同體，這需要改變舊有的組織管理方式，推進城市基層管理體制創(chuàng)新。在這個意義上，社區(qū)組織建設(shè)是推進社區(qū)建設(shè)和基層社會管理體制改革的核心和基礎(chǔ)。目前社區(qū)組織管理面臨的最突出的問題之一就在于居委會的應(yīng)然角色、本位角色即自治組織的職能嚴重地弱化與退化，卻過多地承擔(dān)了政府的行政職能、市場組織的職能和社會事業(yè)單位的專業(yè)職能，變成了一個依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。[1]要化解基層社區(qū)組織面臨的困難和問題，就要對社區(qū)組織尤其是社區(qū)自治組織進行功能性的調(diào)整。所謂功能性的調(diào)整就是要想方設(shè)法優(yōu)化社區(qū)組織的結(jié)構(gòu)，并結(jié)合社區(qū)實際對舊有組織體系進行一定程度的改造、完善和創(chuàng)新，創(chuàng)建新的社區(qū)組織運作模式，使社區(qū)組織的功能由失調(diào)走向協(xié)調(diào)，使得社區(qū)各組織間的活動和作用由相互配合不上甚至相互抵消，走向相互配合、相互促進。調(diào)整的重要內(nèi)容，就是根據(jù)體制創(chuàng)新的要求，重新構(gòu)造社區(qū)組織體系，尤其是變革原有的社區(qū)自治組織體系，推動政府自身轉(zhuǎn)變職能，重新構(gòu)造政府與社區(qū)居民自治組織之間的關(guān)系，將居民自治組織從傳統(tǒng)的行政依附地位中解放出來，真正實現(xiàn)社區(qū)居民自治。

二、結(jié)構(gòu)優(yōu)化：實現(xiàn)社區(qū)居委會自治功能的回歸

社區(qū)居委會是居民自治組織，它是保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事務(wù)，推進社區(qū)民主自治建設(shè)的組織載體和保證。在社會的轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)組織建設(shè)正在經(jīng)歷著由傳統(tǒng)的以行政為主導(dǎo)的居民委員會向以社區(qū)居民自治為主導(dǎo)的新的社區(qū)組織的轉(zhuǎn)變。這不僅有利于社區(qū)本身的發(fā)展，在更大的意義上說，也體現(xiàn)著整個社會治理模式的調(diào)整。因此，對傳統(tǒng)社區(qū)組織結(jié)構(gòu)進行改革和創(chuàng)新、推進城市社區(qū)自治組織實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，具有十分深遠的意義。民政部《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》指出：“長期以來，受計劃經(jīng)濟體制的影響，城市居民委員會不同程度地存在行政化管理的現(xiàn)象，居民參與社區(qū)建設(shè)的程度還不太高。”“發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的作用，保證社區(qū)居民依法治理自己的事情，是解決上述問題的有效辦法?！?可見，社區(qū)建設(shè)進一步發(fā)展的方向就在于讓社區(qū)的主體組織――社區(qū)居委會功能復(fù)位，這個過程既是行政權(quán)力退出社區(qū)自治事務(wù)領(lǐng)域的過程，也是社區(qū)自治的成長過程。

首先，居委會的建設(shè)與發(fā)展取決于政府的放權(quán)和居民自治意識和能力的提高。由于我國城市政府組織的體系是“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”，區(qū)政府與街道辦事處承擔(dān)著基層政權(quán)的管理職能，與基層群眾及基層群眾的自治組織聯(lián)系最為直接和密切，其與居民委員會的關(guān)系直接影響和決定著自治組織自治內(nèi)容的實現(xiàn)。因此，在社區(qū)組織互動關(guān)系中，政府的職能轉(zhuǎn)變，尤其是基層政府職能的轉(zhuǎn)變是非常關(guān)鍵的。推進社區(qū)民主自治，一方面要進一步明確政府在社區(qū)建設(shè)中的角色和職能，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，變“替民做主”為“讓民做主”。政府在社區(qū)建設(shè)中兼具組織規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者角色，發(fā)揮著組織、指導(dǎo)、幫助、支持、調(diào)控的主導(dǎo)性作用。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，要實現(xiàn)從管理向服務(wù)、從突出權(quán)力主體向突出義務(wù)主體轉(zhuǎn)變，要進一步簡政放權(quán)，實現(xiàn)工作重心下移。按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大社會、大服務(wù)”的要求，實行“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”，不需要政府干預(yù)的事，則減；不需要政府掌的“權(quán)”，則放給社會；不需要政府管理的事務(wù)，則轉(zhuǎn)給社會民間組織。另一方面要加強對社區(qū)居民自治的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和服務(wù)。要把“指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)”作為街道的重要職能和任務(wù)，幫助社區(qū)解決好社區(qū)居民自治組織建設(shè)中的各種問題。社區(qū)居委會既要堅持社區(qū)居民的自治性質(zhì)，又要接受指導(dǎo)，積極貫徹執(zhí)行上級的方針政策。同時要進一步推進行政管理體制改革，使政府的社會管理和公共服務(wù)職能落實到社區(qū)，建立政府管理功能與社區(qū)自治功能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的政府和社會共同參與的治理結(jié)構(gòu)。

其次，需要進一步加強黨委政府對社區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)。按照《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，建設(shè)以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)居民代表會議決策、社區(qū)委員會議事、社區(qū)工作者辦事的新型城市社區(qū)居民自治組織，通過四個社區(qū)主體組織的互相配合、促進與制約，形成科學(xué)、完善的社區(qū)工作組織體系。要把加強社區(qū)黨組織建設(shè)與完善居民自治有機融合起來。社區(qū)黨組織要通過發(fā)揮好政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，切實增強對居民自治的領(lǐng)導(dǎo)功能。要將黨組織的工作制度、加強自身建設(shè)的各項制度與居民民主自治制度有效銜接起來，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、黨員的先鋒模范作用與居民自治制度的功能和優(yōu)勢有機結(jié)合起來。同時必須全面落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的要求，完善社區(qū)民主自治制度，夯實和諧社區(qū)建設(shè)的制度基礎(chǔ)。一是要進一步完善社區(qū)居民自治的規(guī)章制度，健全社區(qū)居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督規(guī)范，使社區(qū)建設(shè)的組織、實施有法可依，有章可循，推進社區(qū)建設(shè)逐步走上法制化、規(guī)范化、制度化的軌道，以保證社區(qū)建設(shè)工作深入持久地開展下去。二是要完善社區(qū)居民自治組織，健全居民小組，通過居民小組，把居民家庭和社區(qū)自治組織密切聯(lián)系起來。還要努力培育社區(qū)居民自治組織，引導(dǎo)居民參與管理社區(qū)事務(wù)，在總結(jié)完善“社區(qū)論壇”、“社區(qū)對話”、“門棟自治”的基礎(chǔ)上，積極探索建立民情懇談會、民事協(xié)調(diào)會、民意聽證會、民主評議會等“四會”制度，處理好社區(qū)居委會、物業(yè)管理機構(gòu)、業(yè)主委員會等橫向關(guān)系，充分發(fā)揮社區(qū)居民的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使社區(qū)文明程度在“四會”制度實踐中得到加強和提高。要進一步加強居委會的規(guī)范化建設(shè)，推進居委會直選。此外，需要認真落實社區(qū)準入制，積極開展社區(qū)服務(wù)，提高社區(qū)居民對社區(qū)的認可和參與度，營造出“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的濃厚氛圍。

再次，要理順社區(qū)關(guān)系，包括部門與社區(qū)、部門與部門以及社區(qū)內(nèi)部的關(guān)系。一是要把社區(qū)居委會的自治管理與街道辦事處的行政管理、物業(yè)公司的專業(yè)管理有機結(jié)合起來，形成責(zé)權(quán)利明確、配合協(xié)調(diào)、互相制約、管理到位的新型社區(qū)管理體制。二是要盡快理順社區(qū)職能，對社區(qū)職能進行重新界定?？梢愿鶕?jù)《城市居民委員會組織法》和省、市有關(guān)的法律、法規(guī)以及規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，對社區(qū)各項工作職責(zé)進行分類梳理和劃分，明確各政府部門與社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會工作職能。在基層，要強調(diào)改變工作方式，將工作中心下沉到社區(qū)，部門能辦的事，就不要讓社區(qū)居委會去辦，不要給居委會增加額外工作；部門和單位需要社區(qū)協(xié)助完成的其職責(zé)以外的工作，可根據(jù)難易程度、時間長短、工作量大小，從財政撥付的專項經(jīng)費和行政性收費中撥付相應(yīng)的經(jīng)費，要“事費一致，費隨事走”。

三、體系變革：積極探索社區(qū)組織管理新模式

傳統(tǒng)的社會管理體制是在計劃經(jīng)濟條件下構(gòu)筑的，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制和新的城市社會結(jié)構(gòu)的需要。因此，改革傳統(tǒng)的社會管理體制，創(chuàng)新社區(qū)組織管理新模式，是社區(qū)工作開展的重中之重。目前，各地社區(qū)正結(jié)合自身特點，不斷積極探索，大膽創(chuàng)新，尋找適合自己的社區(qū)組織管理體制，已形成了諸多特色突出、有一定推廣價值的社區(qū)管理模式，如：“上海模式”、“沈陽模式”“江漢模式”、“青島模式”、“鹽田模式”等。這些探索對于社區(qū)組織自治性功能的回歸、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的改革和完善、社區(qū)建設(shè)乃至社會建設(shè)的進一步推進、城市社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都具有非常深遠的歷史意義與實踐價值。對于這樣的探索和創(chuàng)新，政府應(yīng)革新觀念，予以支持和鼓勵，以進一步推進社區(qū)管理體制改革的深化。

民政部在總結(jié)全國各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)工作實施方案》中指出，要“按照社區(qū)自治、議行分設(shè)的原則，以社區(qū)居委會或社區(qū)委員會作為主體組織，探索社區(qū)內(nèi)議事層和執(zhí)行層分開的社區(qū)建設(shè)組織形式?！?[2]政社分離是我國當(dāng)前社區(qū)建設(shè)與管理中亟待解決的一個重要問題。我國絕大部分的社區(qū)都承擔(dān)了多項政府部門的行政職能，使得社區(qū)管理人員窮于應(yīng)付這些行政任務(wù)，難以全身心地投入到社區(qū)的管理建設(shè)中來。給社區(qū)管理人員“減負”成了我國社區(qū)管理工作人員的共同心聲。要想讓社區(qū)管理工作者能夠全身心地投入到社區(qū)建設(shè)管理工作中去，政府的行政職能劃分顯得極其重要和迫切。通過政社分離工作，建立一種新的制度平臺，可以使社區(qū)管理人員擺脫行政領(lǐng)導(dǎo)的束縛，從而實現(xiàn)從政府的“腿”向社區(qū)居民的“頭”的轉(zhuǎn)變，推動社區(qū)自治良性發(fā)展和資源共享目標(biāo)的實現(xiàn)。為此，社區(qū)組織管理模式的創(chuàng)新就需要在培育結(jié)構(gòu)性要素的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)一種體系變革。這些結(jié)構(gòu)性要素的培育主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.促進社區(qū)民間組織的發(fā)展。在整個社會管理體制中，國家在社會管理中起主導(dǎo)作用，民間組織和居民個人只起補充的、輔助的作用。在國外，政府與民間組織的關(guān)系被解釋為“伙伴合作”（partnership），即指在公共服務(wù)和社會管理領(lǐng)域，由政府與民間組織合作共同提供服務(wù)、進行管理。“伙伴合作”不反映兩類組織地位的高低，只是反映其共同合作于發(fā)展公共服務(wù)和社會管理。在我國的社區(qū)發(fā)展中，同樣要重視民間組織的培育和發(fā)展。加快培育社區(qū)民間組織，能夠協(xié)助政府承擔(dān)事務(wù)性工作、提供公益性服務(wù)、調(diào)解民間糾紛、發(fā)展慈善事業(yè)等等。國內(nèi)曾經(jīng)有研究者提出了社團自治化程度指標(biāo)：法律框架、章程制訂、人事權(quán)歸屬、經(jīng)費來源、日常決策權(quán)歸屬、運行方式、激勵機制、監(jiān)督制度、自治組織的主觀傾向等。[3]目前社區(qū)民間組織的角色定位、法律地位、運行機制、管理制度方面都存在很多問題，急需政府和社區(qū)采取有效措施予以改進。

首先，要加強對社區(qū)民間組織在社區(qū)建設(shè)中的地位和作用的認識，為社區(qū)民間組織“正名”，提高社區(qū)民間組織的認知度。重點應(yīng)做好對社區(qū)民間組織的宣傳工作，使政府和廣大社區(qū)居民明確社區(qū)民間組織的職能和作用，了解其對于轉(zhuǎn)變政府職能、促進居民自治、增強社區(qū)凝聚力、服務(wù)居民群眾的重要意義。其次，要加強社區(qū)民間組織的指導(dǎo)建設(shè)。要重視和加強社區(qū)民間組織的制度建設(shè)，使社區(qū)民間組織在注冊登記、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制、投入機制等方面都制度化。要制定激勵制度以使社區(qū)民間組織放手發(fā)揮凝聚社區(qū)各方面力量、開展廣泛深入的社區(qū)服務(wù)的作用，同時又要在發(fā)揚社區(qū)民主的基礎(chǔ)上，制定出切實可行又各具特色的管理制度，以規(guī)范和約束社區(qū)民間組織的行為。還應(yīng)進行配套的制度建設(shè)工作，如探索建立委托授權(quán)機制，對照行政許可法，明確政府事務(wù)移交的內(nèi)容、程序和方式。建立合作聯(lián)動機制，使基層民間組織與社區(qū)其他組織平等溝通、協(xié)商合作，推進社區(qū)治理多元化。建立對基層民間組織的評估監(jiān)管體系，明確誰來監(jiān)管，解決監(jiān)管的主體問題；明確監(jiān)管什么，建立民間組織的評估指標(biāo)；明確怎么監(jiān)管，完善監(jiān)管的方式和監(jiān)管渠道。使社區(qū)民間組織進入有規(guī)可循、有制度可依、各方重視、實質(zhì)性壯大發(fā)展、發(fā)揮作用的階段。[4] 再次，要加大對社區(qū)民間組織的支持力度。對社區(qū)民間組織，政府應(yīng)在政策上、經(jīng)濟上給予必要的支持，賦予其為居民服務(wù)和協(xié)助進行社區(qū)管理的責(zé)任。針對民間組織準入門檻偏高的問題，應(yīng)在堅持業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)雙重管理體制的前提下，根據(jù)地方實際情況進行靈活處理，可對非公募基金會、非社會意識形態(tài)和非政治敏感性的民辦非企業(yè)單位等慈善類、公益類的社會組織，減少審批關(guān)卡。具體措施是：將業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，變事前審查制為事后監(jiān)督制，取消其對慈善類、公益類社會組織成立、變更、注銷的前置性審批，強化業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和事后監(jiān)督功能，加快慈善類、公益類社會組織的培育發(fā)展步伐。此外，在促進民間組織發(fā)展壯大、發(fā)揮作用的過程中，政府要發(fā)揮“助推器”的作用，不僅要幫助其取得廣大社區(qū)居民的認同，還要做出合理規(guī)劃，為其提供發(fā)展平臺，提供資源支持和政策支持。具體說來，應(yīng)實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把可以不再由政府部門直接承擔(dān)的社會服務(wù)性和事務(wù)性工作委托給社會組織承擔(dān)?？赏ㄟ^立法或出臺文件，明確規(guī)定政府部門職能轉(zhuǎn)變的范圍、事項、時限和要求，推動有關(guān)部門將行規(guī)行約制定、執(zhí)業(yè)資格和資質(zhì)認定等前置審查、公信證明、行業(yè)核準、行業(yè)評比等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性職能，法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)等社會事務(wù)管理與服務(wù)性職能，業(yè)務(wù)咨詢、統(tǒng)計分析、資產(chǎn)項目評估等技術(shù)服務(wù)性職能委托給社會組織承擔(dān)；并規(guī)定承擔(dān)政府職能的社會組織必須達到一定的等級。同時，建立健全政府購買公共服務(wù)的機制。政府部門授權(quán)或委托社會組織承擔(dān)管理服務(wù)事項的，由政府各部門提出購買服務(wù)的事項及要求，納入部門預(yù)算，由同級財政支付。[5]最后，要加強立法來規(guī)范和引導(dǎo)社區(qū)民間組織的發(fā)展，建立民間組織健康發(fā)展的激勵機制和約束機制，通過制定相關(guān)政策、法規(guī)，使民間組織逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。目前社區(qū)民間組織種類繁多，所屬部門不一，職能定位不清，法律地位不明確，與政府的關(guān)系也不順暢，居民對社區(qū)民間組織的了解十分有限。因此應(yīng)通過立法的形式、對政府職能部門、街道辦事處、居委會和社區(qū)民間組織的職能、地位及相互關(guān)系做出明確規(guī)定，對民間組織的性質(zhì)、組建原則、準入制度進行規(guī)范，明確其監(jiān)管和調(diào)控權(quán)限。重要的是要保證社區(qū)民間組織的獨立發(fā)展，形成政府與社區(qū)民間組織的良性互動關(guān)系。還應(yīng)對民間組織實行分類管理，努力使社區(qū)民間組織的培育走向制度化。同時，將政府向民間組織購買服務(wù)的方式予以推廣，使社區(qū)民間組織在社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)中真正發(fā)揮出重要載體的作用。

2.加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)。社區(qū)工作是一項融組織、管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)于一身的社會工作，對社區(qū)工作者的素質(zhì)要求較高。社區(qū)工作者是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵因素，所以應(yīng)大力加強隊伍建設(shè)。社區(qū)工作者應(yīng)經(jīng)公開招聘、擇優(yōu)錄取、民主推薦、依法選舉產(chǎn)生，并對他們進行必要的培訓(xùn)。同時應(yīng)逐步在社區(qū)建設(shè)中引入社會工作制度，變粗放管理為精細管理，變經(jīng)驗管理為專業(yè)管理，變傳統(tǒng)管理為現(xiàn)代管理，以提高社區(qū)管理效能。一是通過向社會公開招聘、民主選舉、競爭上崗、集中培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察等辦法，逐步推行社區(qū)工作者持證上崗制度，把一些具有開拓創(chuàng)新意識、年富力強、專業(yè)過硬的人才充實到社區(qū)居委會中來，讓他們在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)骨干作用。并建立社區(qū)工作者崗位補貼和養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，切實穩(wěn)定社區(qū)工作者隊伍。大力引進社會工作專業(yè)人才，為社區(qū)工作者隊伍補充新鮮血液。二是建立社區(qū)工作人員定期在崗教育培訓(xùn)制度，為社區(qū)工作者不斷“充電”。要對居委會干部、社區(qū)工作者實行層級培訓(xùn)，定期邀請專家學(xué)者給他們講授社區(qū)建設(shè)的相關(guān)知識，組織他們到先進地區(qū)考察學(xué)習(xí)，不斷提高社區(qū)工作者的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，不斷提高他們運用理論指導(dǎo)實踐、解決實際問題的能力，不斷提高他們協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的能力，不斷提高他們?yōu)榫用褶k好事、辦實事的能力，使他們在社區(qū)工作中發(fā)揮出更大的作用。另外，還要加強對社區(qū)各種群眾性組織、志愿者隊伍的培育力度。繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有的社區(qū)志愿者的作用，推行志愿者注冊制度，建立志愿者服務(wù)激勵機制，支持和鼓勵工、青、婦、殘、老等群團組織的志愿者進入社區(qū)開展活動，培養(yǎng)一大批熱心于社區(qū)建設(shè)、在居民中有影響力的社區(qū)群眾性組織的帶頭人，壯大社區(qū)居民自治和社區(qū)建設(shè)隊伍，為建設(shè)和諧社區(qū)、和諧社會服務(wù)。

3.完善社區(qū)組織立法工作。目前街道工作所依據(jù)的法律規(guī)范是1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》，居委會所依據(jù)的法律規(guī)范則是1989年頒布實施的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。目前，國家也只下發(fā)了一個《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，各地也都依據(jù)這一《意見》來開展社區(qū)建設(shè)與發(fā)展工作，并制定了相應(yīng)的地區(qū)性的規(guī)定?！渡鐓^(qū)自治法》這一社區(qū)自治的基本法還未出臺，各專項法律如《社區(qū)服務(wù)法》、《社會保障法》、《醫(yī)療保險法》、《社會救濟法》也沒有出臺。隨著社會變革和轉(zhuǎn)型加速，法律、法規(guī)建設(shè)滯后與快速發(fā)展的社區(qū)建設(shè)實踐不相適應(yīng)。社區(qū)建設(shè)與發(fā)展缺乏法律上的規(guī)范，無法可依、無章可循的現(xiàn)象嚴重，這在很大程度上制約了依法推進社區(qū)建設(shè)的進程，也影響了協(xié)調(diào)、高效的城市管理機制的形成。

要建立一套行之有效的社區(qū)建設(shè)方面的法律、法規(guī)、行政規(guī)章和有關(guān)工作制度。一是確定社區(qū)組織的法律定位，以法律形式確立各組織的法人地位，賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)；二是以法律或規(guī)章等形式，明晰各組織相互之間的職能定位和職權(quán)范圍，明確社區(qū)內(nèi)各權(quán)利主體的活動，特別是要依法劃定其與政府行為的邊界，以防再次變?yōu)樾姓块T的“腿”；三是通過立法的途徑，制定相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，賦予社區(qū)各類執(zhí)行機構(gòu)以一定的權(quán)力，如《社區(qū)自治法》、《社區(qū)服務(wù)法》、《社會保障法》、《醫(yī)療保險法》、《社會救濟法》等；四是在國家層面的法律法規(guī)沒有出臺之前，各地應(yīng)從實際出發(fā)，先行制定地方性法規(guī)，明確社區(qū)自治的法律地位、自治章程或規(guī)定的效力、產(chǎn)生程序，以及自治組織的權(quán)限、工作程序等。

參考文獻：

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第四篇：城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新路徑選擇

城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新路徑選擇

<摘要> 隨著社會的加速轉(zhuǎn)型，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，城市社區(qū)管理體制面臨嚴峻挑戰(zhàn)，政府失靈、管理效能低下等問題日益突出，社區(qū)居民自治沒有有效落實，迫切需要政府之外的志愿團體、社會組織、社會團體、民間協(xié)會、自治組織等社會支持介入。由此以推進行政體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府為契機，以加強和培育社會支持為切入點，通過大力培養(yǎng)發(fā)展社會組織、建立企事業(yè)法人支持體系、確保社區(qū)成員的廣泛參與，就成為城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的路徑選擇。

在我國社會轉(zhuǎn)型加速期，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。隨著新舊體制的交替、價值取向多元化、文化觀念碰撞加劇、制度體系和運作方式都不能得到有效的銜接，使得社會變動因素拉大、矛盾和問題增多，整個社會的制度體系、群體結(jié)構(gòu)、組織機構(gòu)、人口要素、意識形態(tài)等都面臨著新的分化和重組，在這個過程中，城市社區(qū)傳統(tǒng)垂直型的管理體制面臨嚴峻挑戰(zhàn)，政府失靈、管理效能低下等問題日益突出，社區(qū)居民自治沒有有效落實，城市社區(qū)管理體制面臨著新的變化發(fā)展，迫切需要政府之外的一切志愿團體、社會組織、社會團體、民間協(xié)會、自治組織等社會支持介入。

黨的十七大報告指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”?！耙涌煨姓芾眢w制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。所謂服務(wù)型政府就是指以民本位、社會本位為理念，以市場化、社會化改革為導(dǎo)向，為社會和公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的新型政府管理模式。服務(wù)型政府強調(diào)親市場化、親民化，強調(diào)政府與社會其他主體共同合作，旨在實現(xiàn)政府的良治與善治。公共服務(wù)型政府模式，就是由政府來創(chuàng)建一種公共服務(wù)的供給體系，由政府或社會來有效地滿足人民群眾日益擴大的公共服務(wù)需求。在這種模式下的公共物品供給主體并非僅限于政府組織，它需要最大限度地吸納各類社會團體或私人企業(yè)參與到公共物品的供給中來。公共服務(wù)職能的社會化是以顧客為中心的管理模式（顧客導(dǎo)向），即公共服務(wù)的提供不再由政府獨自承擔(dān)，政府不再是管理公共事務(wù)的惟一機構(gòu)，許多NGO（非政府組織）可加入到公共服務(wù)的產(chǎn)品提供隊伍中來，從而使政府可以部分甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行，通過對社會力量的組織、利用和管理，實現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會化。

一、城市社區(qū)管理體制中社會支持介入的必要性和可能性

（一）城市社區(qū)管理存在的問題

受整個社會體制的約束，我國城市社區(qū)管理體制實行的是一種行政直線型的機制，而基層則實行居民自治制度。政府通過街道辦事處對社區(qū)實行綜合管理，居民委員會在街道辦事處的指導(dǎo)下實行自治。在這種垂直型的管理體制下，政府單位具有絕對控制力，扮演著一個集合指揮、監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)、服務(wù)等職能的角色。由于制度體制、管理模式以及行為實施的不當(dāng)，使得政府在管理過程中出現(xiàn)了相應(yīng)的角色失誤和目標(biāo)偏差，對我國城市社區(qū)管理造成不良影響，特別是在社會轉(zhuǎn)型加速期，管理缺位、管理越位、管理失效等政府失效現(xiàn)象日益嚴重，具體表現(xiàn)在：

1、管理缺位。即政府在城市社區(qū)管理操作過程中，沒有充分發(fā)揮自身的管理功能，對屬于自己職能范圍的事情棄之不管。這必然造成社區(qū)資源的空置和浪費，特別是對人力資源所造成的損失最為嚴重。

2、管理越位。也就是不該管的卻介入，即政府在社區(qū)目標(biāo)的管理、執(zhí)行過程中，超出了職能范圍，這就導(dǎo)致了資源的消耗性浪費。以理論上講，政府對社區(qū)的行為，除了體現(xiàn)在監(jiān)督、指揮上，還應(yīng)控制各項投入、進行資源分配和信息的供給等，這其中由這種管理越位、監(jiān)管失靈、信息誤導(dǎo)、指揮偏差以及體制混亂所造成的管理偏向和資源浪費是無法估量的，這必然要引以更多的關(guān)注和改善。

3、管理失效。也就是管了的沒管到位，在某種程度上講，政府在操作的過程中雖然已經(jīng)實現(xiàn)了城市社區(qū)管理的預(yù)期目標(biāo)，但投入和產(chǎn)出的比例嚴重失調(diào)，以至造成社區(qū)系統(tǒng)資源浪費，不能實現(xiàn)有效的計劃調(diào)控和管理的優(yōu)化。

（二）社會支持介入的必要性和可能性

所謂社區(qū)管理中的社會支持，在概念上具有很強的包容性，它包括政府組織以外的一切志愿團體、社會組織、社會團體、民間協(xié)會、自治組織等。在城市社區(qū)管理體系中，這種社會支持因素作為一種社會中介實體，發(fā)揮著不同于政府的社會事物管理功能，它已經(jīng)成為構(gòu)建社區(qū)良性運作機制和維護社區(qū)發(fā)展的一股重要力量，它打破了社區(qū)原有的“政府－社區(qū)”的二元結(jié)構(gòu)，形成了一種新的“政府－社區(qū)－社會”相互支配的三元結(jié)構(gòu)，在這種三元結(jié)構(gòu)體系中，社會便是這種非政府性質(zhì)的社區(qū)支持因素，在某種程度上，它反映了城市社區(qū)群體追求維護公共利益的共同價值取向，是一種政府引導(dǎo)、社會共同行動進而對社區(qū)進行有效管理的結(jié)合體。這種非政府的社會支持因素，比擁有權(quán)力、過于依賴行政手段易導(dǎo)致腐敗的政府更具有公正性，對社區(qū)居民的需求反映更敏銳、工作效率更高，除了在解決社區(qū)內(nèi)部的具體問題和生活需求方面發(fā)揮著獨到功能之外，還能增進社區(qū)資源的整合，特別是可以通過社區(qū)內(nèi)群體自發(fā)互助式的參與使民主機制得以真正建立。

就我國而言，這種非政府的社會支持因素得到了一定的發(fā)展空間。

首先，社區(qū)管理體制改革釋放了蘊涵在政府外部的社會各層面的巨大能量和多樣化的需求，原有的政治化、行政化的社區(qū)結(jié)構(gòu)日益走向市場化、多元化，這對社區(qū)的自我管理、自我監(jiān)督的需求不斷提高，為整個社區(qū)走向自我服務(wù)、自我管理的多元治理機制奠定了堅實的社會基礎(chǔ)。

其次，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，大量公共管理職能從政府部門轉(zhuǎn)移出來，回歸社會，一些原來由政府直接承擔(dān)的職能逐步社會化，走向政企分開、政事分開、政社分開的道路，而這些分化出來的職能必然要求社會來支撐，需要社區(qū)居民有組織的自我管理、自我服務(wù)的體系來承接，從而實現(xiàn)城市社區(qū)資源的優(yōu)化配置。

再次，在社會的轉(zhuǎn)型加速期，我國的層次化結(jié)構(gòu)在一定程度上日益明顯，這種社會結(jié)構(gòu)斷裂現(xiàn)象必然導(dǎo)致社會不公平因素的凸現(xiàn)，尤其是對于弱勢群體而言，其利益的維護僅僅依靠政府的行政措施是不可能顧及和解決的，這必然需要

形成一種新的社會力量來提供社會服務(wù)、促進社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這給非政府社會支持因素的發(fā)展提供了實質(zhì)性的可能。同時，隨著經(jīng)濟市場化、社會多元化的加強，社區(qū)居民的參與熱情得到提高，自由、自主、自治和志愿服務(wù)的意識逐漸覺醒并得到一定的培養(yǎng)，這也為城市社區(qū)管理主體走向多元化奠定了文化基礎(chǔ)。

二、城市社區(qū)管理體系中社會支持現(xiàn)狀和存在問題

在我國城市社區(qū)的發(fā)展過程中，由于傳統(tǒng)管理模式的影響，這種非政府性的社會支持因素大多數(shù)是通過一種自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，這些組織，其資源主要來源于政府，在觀念上、組織上、職能上、運作方式上、管理體制上等，在很大程度上對政府還存在一定的依賴性，甚至是作為政府的附屬物在城市社區(qū)管理操作中發(fā)揮作用，即便是一些自發(fā)性的中介組織，在業(yè)務(wù)管理方面也受到政府各方面的牽制和干涉，這在一定程度上使這些社會組織部分行政化，發(fā)展受阻。“門檻高、限制多、管理差”成為了現(xiàn)階段我國城市社區(qū)管理體系中社會組織的弊端，而現(xiàn)行的社區(qū)管理模式和相關(guān)的管理制度、管理法規(guī)在某種程度上也給社會支持系統(tǒng)帶來了很大的壓力。

從社會組織的自身特征和運行機制而言，由于資源不足、能力有限、缺乏自治，相當(dāng)一部分非政府社會組織在資金、人才方面嚴重缺乏，這種資源的貧瘠導(dǎo)致了管理能力的低下、組織協(xié)調(diào)不力，進而導(dǎo)致管理機制的惡性循環(huán)。同時，由于政府職能轉(zhuǎn)變的不到位，許多應(yīng)當(dāng)回歸社會的職能都沒有真正轉(zhuǎn)讓到社會組織體系中，導(dǎo)致社會組織與政府或事業(yè)單位等爭奪資源和服務(wù)領(lǐng)域，從而造成了低水平的重復(fù)設(shè)置、職能的交叉、規(guī)模的不足。

加強和培育城市社區(qū)管理中社會支持的路徑選擇

（一）大力培養(yǎng)發(fā)展社會組織

改革開放以來，我國社會組織得到了較快的發(fā)展，但在城市社區(qū)的管理體系中，其功能結(jié)構(gòu)和服務(wù)體系還不盡明確、不夠合理，作用范圍也非常有限。同時，相應(yīng)的制度也不夠健全，這些都在一定程度上限制了社會組織在城市社區(qū)管理中的地位和作用。現(xiàn)階段，隨著社會的轉(zhuǎn)型加速，要建立一個由政府引導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的新型社區(qū)管理格局，就必須大力發(fā)展社會組織（包括：社團、行業(yè)組織、社會中介組織、志愿團等），建立起一個規(guī)范發(fā)展的社區(qū)管理制度體系，以順應(yīng)社區(qū)發(fā)展的要求、整合社區(qū)資源，表達不同群體多元化的需求，培育社區(qū)成員的民主生活方式，提高社區(qū)的自主、自律能力，以達到發(fā)揮他們在參與社區(qū)管理、監(jiān)督方面的作用。

同時，在發(fā)展社會組織的過程中，可以拓寬社區(qū)管理的資金來源渠道，擴大社區(qū)居民對公共服務(wù)、公共需求的選擇空間，為建立社區(qū)互助、自治、自主機制奠定堅實的社會基礎(chǔ)，進而達到加強社區(qū)融洽度、自覺維護社區(qū)安定團結(jié)、優(yōu)化社區(qū)組織功能、規(guī)范引導(dǎo)和監(jiān)督體系的狀態(tài)，確保社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立企事業(yè)法人支持體系

企事業(yè)法人，指街道社區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位，例如公司、工廠、學(xué)校、店鋪等，在城市社區(qū)的管理過程中，它們承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。隨著企事業(yè)改革的深化，企事業(yè)辦社會的許多職能正在分離給社會，但這種分離并不意味著企業(yè)事業(yè)將脫離社區(qū)，只代表了企事業(yè)單位與社區(qū)關(guān)系的轉(zhuǎn)變和重組，從原來的企

事業(yè)“辦社會”轉(zhuǎn)變到“依托、參與、支持社會”，在這種新型關(guān)系中，企事業(yè)單位解脫了原來社會義務(wù)的負擔(dān)，必然要積極參加到必要的社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理工作中來，為建立一個高效運作、管理協(xié)調(diào)、發(fā)展持續(xù)的社區(qū)制度體系提供必要的條件。

（三）確保社區(qū)成員的廣泛參與

社區(qū)的建設(shè)和管理，歸根到底要依靠廣大社區(qū)成員，他們的廣泛參與是創(chuàng)建文明社區(qū)的直接動力，如果社區(qū)成員缺乏參與意識，不能自覺、有效、堅持對社區(qū)管理的參與意識和熱情，整個社區(qū)建設(shè)和管理體系就會落空。社區(qū)成員對社區(qū)管理的參與，既是社區(qū)內(nèi)每一個成員對社區(qū)政策的制定和社區(qū)事物的介入所具有的職能，也意味著社區(qū)成員對社區(qū)責(zé)任所需盡的義務(wù)，通過這種參與以尋求利益的認同，實現(xiàn)社區(qū)長遠的自助互助。

這種參與模式是與社區(qū)滿意度相掛鉤的，即社區(qū)成員的需求取向與社區(qū)需求滿足直接掛鉤，人們并不被動地對參與結(jié)果做出反應(yīng)，可以通過積極的認識過程，結(jié)合參與結(jié)果和獲得的需求代價進行分析、評價，并可以根據(jù)自身不同的需求和各種主觀因素，做出參與社區(qū)建設(shè)和管理的選擇，也就是不同對象的群體可以做出不同側(cè)面的參與選擇，以形成一種“各有側(cè)面、共同參與”的社區(qū)成員參與格局。在參與形式中，可以建立例如“社區(qū)成員代表大會”等，對社區(qū)實行民主議事、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策，定期召開會議對社區(qū)的重大問題進行研討、決定，以實現(xiàn)社區(qū)管理的民主化和規(guī)范化。

第五篇：裁判文書改革的路徑選擇

裁判文書改革的路徑選擇

——基于255份民商事裁判文書的實證和展開 作者：鄧俊明 王歡 發(fā)布時間：2012-02-21 15:12:27

【論文摘要】人民法院是國家的審判機關(guān)。人民法院制作的裁判文書是代表國家行使審判權(quán)的一種形式，是社會主義國家權(quán)力的象征，對保證國家各項法律的正確實施，保障依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，有著十分重要的、不可替代的作用。自1992年《法院訴訟文書樣式（試行）》出臺以來，人民法院的裁判文書有了較大的改觀，在形式上更加條理、規(guī)范，但是，我們也不得不承認，長時段的文書改革讓裁判文書的質(zhì)量提升并無實質(zhì)性進展。由于受傳統(tǒng)法律文化的影響，長期以來，法官多只注重事實的調(diào)查與認定，卻忽視對證據(jù)的分析和裁判的說理，而隨著我國民主法制建設(shè)和審判事業(yè)的蓬勃發(fā)展，以及現(xiàn)代國人法制意識的整體提高和以公開審判為主要內(nèi)容的審判方式改革的不斷深入，人民法院傳統(tǒng)的裁判文書模式越來越顯露出其缺陷和不足。本文擬對255份民商事裁判文書進行實證分析，并結(jié)合審判實踐，就裁判文書改革的有關(guān)問題作一探討。本文共分為三個部分：第一部分從255分民商事裁判文書出發(fā)，分析目前裁判文書中存在的問題；第二部分從司法理念、培訓(xùn)機制、技術(shù)規(guī)范、社會發(fā)展等四個方面進行原因解析；第三部分針對裁判文書存在的問題，擬對裁判文書改革提出一些對策和建議。（全文約8500字）

一、問題的提出

（一）直覺處的敏感

人民法院報的一則報道：張某和女兒聯(lián)合起來，準備一文不花將母親陸老太的房產(chǎn)騙到手，被陸老太告上法庭。日前，北京東城法院開庭審理并宣判此案，法官首次在判決中援引《孝經(jīng)》，維護了陸老太的權(quán)益。如果細讀新聞，會發(fā)現(xiàn)法官并不是在判決中援引了《孝經(jīng)》作為判決的依據(jù)，而只是在判決說理過程中引用了《孝經(jīng)》的有關(guān)內(nèi)容。法官作出判決的依據(jù)還是現(xiàn)行的相關(guān)法律條文，具體到這一起撤銷房屋買賣合同的糾紛，法官援引的當(dāng)是《合同法》、《民法通則》和《民事訴訟法》的相關(guān)條款。盡管如此，法官在判決說理中引入了儒家經(jīng)典《孝經(jīng)》的內(nèi)容，用傳統(tǒng)的道德觀點來增強判決的說服力，具有創(chuàng)新意義。如果庭審過程是司法過程的集中性展示，那么裁判文書就是人民法院司法成果的最終載體和質(zhì)量體現(xiàn)。裁判文書是人民法院向社會提供司法產(chǎn)品的重要物質(zhì)載體。人民法院審判質(zhì)量的好壞，審判結(jié)果是否公正，裁判文書無疑是重要的載體與窗口。孝經(jīng)入決是傳統(tǒng)文化試圖糅合進現(xiàn)代法治的一次嘗試或是一個縮影吧。這一創(chuàng)新舉措，不僅顯現(xiàn)了法官的人文水平和個人修養(yǎng)，更體現(xiàn)了法官的智慧。筆者原以為判決書都是刻板和僵硬的說理，但在法院報讀到這個判決書就發(fā)現(xiàn)原來裁判文書還可以寫得如此動情，如此讓人動容，這不得不激起筆者對裁判文書的強烈好奇心。由此出發(fā)，筆者希望對裁判文書有試圖更加的深入了解。

（二）想象處的實證 基于裁判文書的重要地位及筆者好奇心的驅(qū)動，筆者以X市法院的255份民商事裁判文書為基礎(chǔ)展開了實證分析并輔之以對長期在一線從事審判工作的法官進行了座談和個別式訪談以對裁判文書存在問題做一個實證性觀察。筆者主要選取了該院近三年來的民商事裁判文書，共收集到近三年裁判文書民商事裁判文書255件，約占該院近三年民商事案件收案總數(shù)的三分之一強。其中一審案件為43件，二審案件212件（詳見圖例1）；民一庭177件，民二庭案件45件，民三庭33件（詳見圖例2）。對裁判文書實證之前先做個簡單的背景介紹。該院為一個普通的中級法院，因一審案件不多所以抽樣和統(tǒng)計的裁判文書主要為二審案件。審理民商事案件共設(shè)置了三個民事業(yè)務(wù)庭，共有法官16名及書記員4名?？鄢?名辦案不多的業(yè)務(wù)庭長（業(yè)務(wù)庭長不僅是法官，在實踐中其更重要的身份是作為行政領(lǐng)導(dǎo)對外處理大大小小的事情并負責(zé)對本庭案件及法官的管理），實際從事一線審判的民商事法官為13名。在分工上民一庭分管普通類的民事案件，民二庭主要處理企業(yè)之間的經(jīng)濟糾紛，民三庭涵蓋了涉外民商及知識產(chǎn)權(quán)訴訟。在法官的人員結(jié)構(gòu)上，大部分法官尤其是三個庭長均為長期從事一線審判工作、審判經(jīng)驗豐富的資深法官，幾個審判新手多為近年來通過公務(wù)員考錄的法律專業(yè)大學(xué)生。選取X市法院的民商事案件作為實證分析的樣本主要是基于我國85%的案件都被中基層法院消化了，而中基層法院中主要案件為民商事案件。因而通過以X市法院民商事案件作為切入口，可以為了解我國裁判文書存在的問題做一個概要性和樣本式的了解。

（圖例1 一二審民商事案件分布圖）

（圖例2三個民事業(yè)務(wù)庭收案數(shù)分布圖）

筆者通過對255份裁判文書的抽樣統(tǒng)計和分析整理，發(fā)現(xiàn)該院大部分裁判文書還是合格的，但也存在不少問題。在抽樣的255份裁判文書，大概有40多份裁判文書存在這樣或那樣、或大或小、形式或內(nèi)容的問題，主要問題主要如下：

第一、在形式或格式上，不少裁判文書編排體例不夠合理。對于某些案件，當(dāng)事人提交證據(jù)多達十幾甚至幾十份的案件，文書起草人或撰寫人依然采取羅列式或糅合在一塊簡單的表述為本院采信或不采信讓人眼花繚亂，可讀性差。即使像筆者這樣接受過系統(tǒng)法律教育的職業(yè)法律人依然感覺難懂，普通的社會公眾更是難以理解和接受，這無疑不利于司法權(quán)威和公信力的樹立。

第二、不少案件雖然整體上沒什么大的瑕疵，但仍有不少細節(jié)仍值得推敲。比如可能是把關(guān)不嚴或者承辦法官的疏忽大意，在一個判決書出現(xiàn)兩個審判長的低級錯誤實在是不應(yīng)該。部分案件對阿拉伯?dāng)?shù)字、計量單位的使用不夠統(tǒng)一和規(guī)范。比如在一個文書中既有尺、丈，又有米、厘米。在表述年份上本應(yīng)用特殊符號“〇”的，很多法官經(jīng)常阿拉伯?dāng)?shù)字“0”代替。

第三、個別案件只是對當(dāng)事人的訴訟請求及提交證據(jù)進行模糊處理而不進行一一具體答復(fù)，甚至還出現(xiàn)了超判漏判而被發(fā)回一審法院重審。在部分案件中，有些當(dāng)事人提交了很多證據(jù)，但是判決書中態(tài)度曖昧，既未明確表示不予采信也不表述確認跡象，這無疑讓當(dāng)事人為涉訴信訪、反復(fù)訴訟提供了溫床。

第四、裁判文書表述方式、撰寫方法單一落后。很多裁判文書并未根據(jù)案件的性質(zhì)和情況進行相應(yīng)調(diào)整或特殊處理。部分案情復(fù)雜、證據(jù)繁多的案件，承辦法官可能是因為信息化水平不高而未能熟練運用Word和excel等現(xiàn)代辦公軟件進行繪圖、運算以采用圖表、數(shù)軸等多元表述方法直觀反映案情。在語言選擇上，有些文書使用的語言過于專業(yè)而晦澀難懂或者文學(xué)味過濃而異化為散文。例如，在筆者調(diào)研的案件中就發(fā)現(xiàn)，有些案件使用過多生僻、難懂的專業(yè)法學(xué)名詞而致使文書看起來像一篇專業(yè)的學(xué)術(shù)論文亦讓讀者不知法官所云。

二、原因的解碼

（一）司法理念落后和法官素質(zhì)不高。

在審判實踐中，很多法官并未樹立起現(xiàn)代司法理念。部分法官存在著重視審判而忽略裁判文書撰寫的錯誤司法理念。認為只要裁判結(jié)果是正確的，裁判文書出現(xiàn)點瑕疵是無關(guān)痛癢之事。法官自身未能對判決書等裁判文書引起足夠重視或缺乏責(zé)任意識，從而未認真對待裁判文書是裁判文書質(zhì)量不高的重要緣由。另外，法官隊伍自身素質(zhì)不高也是裁判文書出現(xiàn)諸多瑕疵原因束之一。由于歷史性的原因，我國目前在一線從事審判的相當(dāng)部分資深法官都沒有接受過系統(tǒng)專業(yè)的法律教育而進入法院工作，即使是當(dāng)前通過公務(wù)員考錄的法律專業(yè)大學(xué)生也因為大學(xué)法律實務(wù)教育的匱乏、自身審判經(jīng)驗不夠豐富、生活閱歷尚淺等因素而導(dǎo)致裁判文書存在著諸多問題。

（二）制度激勵機制闕如和裁判文書培訓(xùn)教育的邊緣化。

缺失了制度的庇護和維持，即使法官自身再重視、再強調(diào)裁判文書的重要性，合格乃至優(yōu)秀的裁判文書只能成為一種偶然式地爆發(fā)，而無法成為一種群體性的法官行為自覺或經(jīng)常性的慣性運作。雖然法院自身每年都有對法官業(yè)績的考評，但不少法院一味追求辦案數(shù)量和審判成果而忽視了對裁判文書質(zhì)量的砥礪。雖然目前法官教育培訓(xùn)在全國法院系統(tǒng)開展得如火如荼，但對裁判文書的制作技巧與方法卻被拋棄在遺忘的角落。根據(jù)筆者的調(diào)查和訪談，裁判文書的制作方法與技巧難以成為法官培訓(xùn)教育的必修課而是法官自身在長期的審判實踐中自覺摸索出來的經(jīng)驗沉淀或跟著資深法官點對點輔導(dǎo)，這種自學(xué)成才式或師徒制的裁判文書技能培訓(xùn)自然無法保證裁判文書的零瑕疵。裁判文書制作技能游離于法官培訓(xùn)的視野之外必然導(dǎo)致裁判文書質(zhì)量的大面積遭殃。

（三）技術(shù)規(guī)范空白，裁判文書簽發(fā)審核鏈不完整?，F(xiàn)行法院通用的民商事裁判文書體例和格式為1992年《法院訴訟文書樣式（試行）》（以下簡稱九二樣式），九二樣式因為細節(jié)不夠具體而缺乏操作性。比如對于很多的標(biāo)點符號使用、計算單位的統(tǒng)一都無一個通用、可行的技術(shù)標(biāo)準和操作規(guī)范。技術(shù)規(guī)范的空白容易導(dǎo)致法官所撰寫的裁判文書格式混亂和標(biāo)準的無序。另外文書簽發(fā)簽發(fā)審核鏈不健全、不完整也是導(dǎo)致裁判文書大面積質(zhì)量赤字的重要因素。一方面，現(xiàn)行法院裁判文書簽發(fā)審核權(quán)主要集中于業(yè)務(wù)庭長和分管院長。但在司法實踐中，庭長和院長本身事務(wù)繁重、精力耗散及長期不在一線從事審判工作，不僅無暇顧及文書的質(zhì)量審核也因為業(yè)務(wù)的生疏不利于對文書質(zhì)量把關(guān)。另一方面，裁判文書自身的生產(chǎn)工序過多也會讓文書信息在流通過程中失真，耗散其原本的質(zhì)量或品質(zhì)。在目前文書撰寫方式上，主要有承辦法官獨立起草或承辦法官交代好大概內(nèi)容交由法官助理或書記員處理再返回承辦法官進行審核，然后提交業(yè)務(wù)庭長或分管院長簽發(fā)。筆者以為這種多工序、反復(fù)性的文書生產(chǎn)模式既不容易精確表達承辦法官的裁判內(nèi)容，亦因為流通環(huán)節(jié)過多而導(dǎo)致的信息失真而為裁判文書存在的問題埋下了不良種子。

（四）社會快速發(fā)展，糾紛日益復(fù)雜化帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。

裁判文書是對裁判結(jié)果的展示和庭審過程的凝練，反映到裁判文書上也就必然牽涉到承辦法官需要運用各種新知識、新信息來審理案件并以裁判文書為載體形成書面審理結(jié)果。由于社會經(jīng)濟的快速發(fā)展等原因造成案件日益復(fù)雜及法律關(guān)系的復(fù)雜化，社會經(jīng)濟快速發(fā)展導(dǎo)致金融股票等新類型糾紛、案件層出不窮，承辦法官在審理金融類、知識產(chǎn)權(quán)案件時常常需要運用到相關(guān)行業(yè)或?qū)I(yè)的大量科技名詞、專業(yè)術(shù)語，這不僅對法官自身是個嚴重挑戰(zhàn)，亦讓當(dāng)事人對其作出的判決書難以理解和接受。若承辦法官依然對文字表達情有獨鐘，而只采用文字敘述、獨白作為唯一的文書敘述方式不僅會凸顯法官語言運用、文字駕馭能力的蒼白，亦無法清晰表達其意圖。

三、路徑的選擇：

（一）采用多元表述方式，創(chuàng)新裁判文書撰寫方法。

在筆者所調(diào)閱的案件中，發(fā)現(xiàn)幾乎所有案件的裁判文書都采用文字敘述等單一的表達方式，而且裁判文書也無法反映辦案的整個經(jīng)過及裁判文書的具體生產(chǎn)流程。筆者以為裁判文書的撰寫不應(yīng)當(dāng)一味的求新求奇，但是應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的性質(zhì)和本身的具體情況，采用多種方法反映案件流程，充分運用各種圖表、數(shù)軸等多種方法表述裁判結(jié)果，通過圖表對相關(guān)時間節(jié)點、案情進行一一表述，這不僅是人民法院司法公開向縱深推進的必然要求，亦能讓讀者一目了然，清晰地了解整個案件的發(fā)展過程。

例如，法官趙某在審理王某與謝某合伙糾紛一案中，王某稱趙某的爺爺和謝某的媽媽是親姐弟，趙某為謝某表哥的兒子，依照《最高人民法院關(guān)于審判人員嚴格執(zhí)行回避制度的若干規(guī)定》第一條第一款的規(guī)定，“審判人員具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)自行回避，當(dāng)事人及其法定代理人也有權(quán)要求他們回避：

（一）是本案的當(dāng)事人或者與當(dāng)事人有直系血親、三代以內(nèi)旁系血親及姻親關(guān)系的；??”。趙某和謝某是三代以內(nèi)旁系血親，趙某依法應(yīng)當(dāng)回避。經(jīng)查，趙某和謝某上述親屬關(guān)系屬實。在分析本案時，若只是運用文字解釋說明：旁系血親是相對直系血親而言，它指與自己具有間接血緣關(guān)系的親屬，即除直系血親以外的、與自己同出一源的血親；三代以內(nèi)旁系血親是指同源于祖(外祖)父母的旁系血親，具體為伯、叔、姑、舅、姨、侄子(女)、外甥、外甥女、堂兄弟姐妹、姑舅表兄弟姐妹、姨表兄弟姐妹等。民眾依然很難理解當(dāng)事人之間的關(guān)系，但若運用圖表計算法就一目了然了（如下圖）：

祖父和祖母（外祖父和外祖母）← 第一代

／ ﹨

父親（母親）伯、叔、姑等（舅、姨）← 第二代

︱ ︱

本人 兄弟姐妹（表兄弟姐妹）← 第三代

（圖表一：分析三代以內(nèi)旁系血親的概念）

就本案而言，趙某和謝某親屬關(guān)系如下圖：

趙某曾祖父和曾祖母 ← 第一代

／ ﹨

趙某祖父 謝某母親 ← 第二代

︱ ︱

趙某父親 謝某 ← 第三代

︱

趙某 ← 第四代

（圖表二：分析本案所涉的親屬關(guān)系）

根據(jù)上述圖表，我們很容易看出：趙某和謝某最近的共同直系血親為趙某的曾祖父和曾祖母，趙某父親和謝某是姨表兄弟，屬第三代旁系血親，趙某是謝某表侄，二人并非三代以內(nèi)的旁系血親。

（二）出臺裁判文書的通用格式，統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范的實施細則。

通過對裁判文書的實證調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)部分案件因通用格式的缺失和統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范的匱乏而讓承辦法官無所適從，或“自作主張”導(dǎo)致裁判文書對計量單位、阿拉伯?dāng)?shù)字的使用非常混亂和無序。比如有些文書中既有米和厘米，又有尺丈等傳統(tǒng)計量單位；亦或?qū)⑽臅斜硎瞿攴莸奶厥夥枴癌枴睂懗砂⒗當(dāng)?shù)字0或者英文字母O，或者三者混用。雖然這只是很小的一個細節(jié)，但細心觀察，這些“小缺陷”不僅與裁判文書作為國家正式司法文書的嚴肅性不相統(tǒng)一，亦是對社會主義法治權(quán)威的傷害。筆者以為可以在人民法院訴訟文書格式的基礎(chǔ)上繼續(xù)細化相關(guān)的格式空白和技術(shù)操作規(guī)范，通過出臺通用文書格式和統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范以完善裁判文書的形式規(guī)范。比如對于計量單位和阿拉伯?dāng)?shù)字等特殊符號的運用，應(yīng)當(dāng)有一個統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準。在引用相關(guān)法條時也應(yīng)當(dāng)嚴格按照條款項的規(guī)范進行操作，在法條引述上，應(yīng)當(dāng)堅持程序法優(yōu)于實體法，上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于普通法的法律引述順序進行嚴格規(guī)范。

（三）更新司法理念，創(chuàng)新法官培訓(xùn)方式。

加強對裁判文書制作等相關(guān)司法技能的培訓(xùn)教育。一份裁判文書出現(xiàn)諸如兩個審判長等明顯錯誤，一方面承辦法官自身沒有重視，光注重案件審判而忽略了裁判文書的撰寫；另一方面，因為司法技能的缺乏，很多初任法官難免會出現(xiàn)這樣或那樣的瑕疵與問題。因而筆者以為在裁判文書的撰寫上，應(yīng)當(dāng)讓所有從事審判一線的法官更新并樹立現(xiàn)代司法理念以培育法官自身的責(zé)任意識。要讓法官深切體會到不僅案件的承辦質(zhì)量關(guān)乎法官的工作業(yè)績和職業(yè)道德，裁判文書的撰寫也是案件質(zhì)量及法官業(yè)績的重要組成部分。

在培育法官責(zé)任意識上，一方面，應(yīng)當(dāng)將裁判文書的撰寫及后續(xù)裝訂歸檔納入法官工作量或業(yè)績考核體系。將裁判文書撰寫質(zhì)量納入法官業(yè)績考評體系，將其作為法官日后晉職晉級的重要依據(jù)和參考系數(shù)。人民法院可以定期開展對裁判文書評比及優(yōu)秀文書樣式設(shè)計競賽以激發(fā)法官對裁判文書撰寫的熱情與動力。通過這種文書樣式設(shè)計競賽及裁判文書的評比和遴選讓承辦法官充分認識到裁判文書的重要地位和意義以創(chuàng)造更多的優(yōu)秀裁判文書。另一方面，應(yīng)當(dāng)改變培訓(xùn)方法，強化對裁判文書制作等司法技能的培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)有多名資深法官同時傳幫帶一名新人的交叉式導(dǎo)師制，以讓新人快速學(xué)習(xí)各種裁判文書制作的技巧與方法及對常見的錯誤、誤區(qū)的規(guī)避，以實現(xiàn)年輕法官的快速成長；同時通過開設(shè)文書制作技能專題講座、印發(fā)相關(guān)優(yōu)秀文書、文書樣式設(shè)計競賽等方法以實現(xiàn)對法官裁判文書制作技能的大規(guī)模輪訓(xùn)和司法技能的大提升。

（四）合議庭運作實體化，完善裁判文書簽發(fā)審核鏈。

根據(jù)筆者對從事一線審判的調(diào)查和訪談，筆者了解到現(xiàn)行的裁判模式雖然是基本是把合議庭功能虛化了。即很多案件的審理，承辦法官基本是對整個案件的文書送達、庭前調(diào)解、證據(jù)認定、裁判結(jié)果大包大攬，而作為合議庭成員的其他法官只是在庭審時合議案件，更有極個別者干脆合而不議。比如只在庭審前匆忙翻閱案卷或者連案卷也不參閱而直接參加庭審，在案件評議及裁判結(jié)果也是毫無實質(zhì)內(nèi)容的同意承辦人意見。這種模式下的案件合議模式實質(zhì)上已經(jīng)異化為一人庭或者說合議庭已經(jīng)被嚴重虛化了。合議庭虛化不僅喪失了其本應(yīng)有的、發(fā)揮集體智慧的優(yōu)勢，也排除了其合議庭成員之間分權(quán)與相互監(jiān)督的功能。筆者以為應(yīng)當(dāng)讓合議庭的運作實體化，讓最熟悉案情的合議庭成員充分盡心盡責(zé)，明確其權(quán)責(zé)利的分配以便完善裁判文書的簽發(fā)審核鏈。

1、在合議庭的外部運作上，將領(lǐng)導(dǎo)對裁判文書的簽發(fā)審核權(quán)還權(quán)于審判長或合議庭，完善文書簽發(fā)審核鏈。合議庭的實體化在外部上主要是將行政領(lǐng)導(dǎo)對裁判文書對簽發(fā)權(quán)還權(quán)于合議庭，因為業(yè)務(wù)庭長和分管院長作為行政領(lǐng)導(dǎo)往往不參加案件的庭審與評議，無法及時掌握案件的具體情況和特殊問題，其發(fā)表意見的權(quán)威性也就值得拷問。另外，作為行政領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)庭長、分管院長因為行政事務(wù)繁雜及長期不從事一線審判工作而生疏于審判工作也不適合對裁判文書進行簽發(fā)。因而筆者注重在裁判文書的簽發(fā)審核上，應(yīng)當(dāng)將文書的簽發(fā)審核進行內(nèi)容與形式的分離。對于事實認定和法律適用等涉及案件實體性內(nèi)容應(yīng)當(dāng)主要有合議庭的審判長審核簽發(fā)，對于重大疑難復(fù)雜的個別案件可以將審核簽發(fā)權(quán)上提業(yè)務(wù)庭長或分管院長把關(guān)。

2、在實體化的內(nèi)部機制上，也可考慮將案件的事實審、法律審、證據(jù)審進行分離并分別配置給合議庭成員，最后由案件的具體承辦人匯總相關(guān)意見草擬裁判文書交由審判長簽發(fā)審核。這種案件審判權(quán)的三分法通過對審判權(quán)的分割以促使合議庭成員之間的相互監(jiān)督與制衡，有效地避免了合議庭被虛化為案件承辦人的 “一人合議庭”。比如在案件評議上，應(yīng)當(dāng)先由非承辦法官發(fā)表意見最后由案件承辦人出具最終意見。通過這種技術(shù)處理喚起合議庭成員的責(zé)任意識，或避免承辦法官的意見對其他成員造成先入為主的偏見或者合議庭非承辦成員以意見同意承辦人意見敷衍了事。

3、完善裁判文書的生產(chǎn)流程，強化對司法輔助人員的考核。首先，要加強裁判文書的電子化，即杜絕手寫裁判文書再交由文印人員輸入電子版本，這樣循環(huán)往復(fù)地校對文稿不僅大大增加了文書的生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)，容易引發(fā)信息失真而增加不必要的錯誤；而且過多的循環(huán)往復(fù)也是對司法資源的嚴重浪費不利于司法的經(jīng)濟和高效。因此筆者以為作為實際承擔(dān)文書校稿和格式復(fù)核的書記員及文印人員等司法輔助人員也對文書質(zhì)量的影響不可小覷。其次，在考錄環(huán)節(jié)上，加強對司法輔助人員法律常識和語言文字能力的考察，并多開展在職培訓(xùn)教育以保證裁判文書整個生產(chǎn)工藝中所有成員在文書校對、格式復(fù)核上的基本素質(zhì)達標(biāo)，并形成相互監(jiān)督的制衡機制。

（五）加強裁判文書的說理性，提高裁判文書的可接受性。

“訴訟和體育比賽的一個差別是，法官裁判勝負需要陳述理由，體育裁判只作結(jié)論，不談理由，法官之所以有資格判決輸贏，是因為他們能夠提供判決理由；體育裁判也有自己的理由，只是體育規(guī)則本身比法律規(guī)則簡單、明確，裁判需要當(dāng)場宣布因而沒有時間陳述理由?！?說理是司法裁判的生命所在。說理是法律所應(yīng)具備的理論品質(zhì)，亦是司法不同于武力等其他糾紛解決方式的本質(zhì)所在。我們很難想象一份堆砌著暴力、強權(quán)、強詞奪理的裁判文書能夠被當(dāng)事人真誠、心平氣和地接受。法官通過敘事實、擺證據(jù)、講道理的溫和強制讓當(dāng)事人從心底真正接受判決的正當(dāng)性，讓案件的相關(guān)當(dāng)事人息訴罷訪。說理性在裁判文書中主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1、說理首先需要注重公開性、透徹性。裁判文書說理的基本含義是法官充分運用法律規(guī)定、生活常識、司法經(jīng)驗、法律方法等相關(guān)知識充分進行事實認定、證據(jù)評估和法律選擇。通過這種認定、評估和選擇的司法過程，裁判一步步靠近事實的真相，接近公正的彼岸。這種說理應(yīng)當(dāng)全面、充分展示法官的自由心證過程。這種心證既不是秘密的，也不是沒有任何約束和限制的。法官的自由心證通過說理在裁判文書中得到全面展示，通過這種心證公開化打消當(dāng)事人的疑問，能夠?qū)Σ门械墓扔幸粋€客觀的檢驗標(biāo)準。在事實模糊或法條競合、法律漏洞的情形下，法官應(yīng)當(dāng)充分運用舉證規(guī)則、法律推理、法律論證和漏洞填補等法律選擇方法演繹案件的裁判過程，充分展示法官的自由心證過程。

2、裁判文書的說理應(yīng)當(dāng)注重全面性和針對性的統(tǒng)一。在全面性上，主要體現(xiàn)法官對當(dāng)事人提出的訴訟請求和所提交的證據(jù)進行一一確認或否決。對于當(dāng)事人的訴訟請求和證據(jù)，法官不能抱著曖昧的態(tài)度不置可否，既不確認也不否決，這種不可置否的司法裁判當(dāng)然無法當(dāng)事人信服。對于當(dāng)事人所提交的證據(jù)是采信還是不予采信，法官還需要用適當(dāng)?shù)恼撟C或充分的理由說明而不是避重就輕敷衍了事。針對性主要指法官不是是說所有的裁判都必須長篇大論地進行反復(fù)論證和羅嗦，而是要針對案件的具體情況，努力做到 “因案而異”。要對當(dāng)事人爭論激烈或重大爭議的事實、證據(jù)進行有重點的針對性闡述并以一事一議為宜，在最后進行綜述性的表述法院的立場和觀點。而對于案情簡單、事實清楚的案件，法官也無須無病呻吟地循環(huán)敘述、重復(fù)論證。筆者不贊成篇幅越長就是說理越透徹、越明朗。筆者以為說理應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的具體情況繁簡得當(dāng)，論證清晰即可。另外對于調(diào)解書，只要當(dāng)事人內(nèi)心的真實意思表示、合意達成，法官不需要大篇幅地進行說理和論證。

3、在強化司法公開的背景下，裁判文書的說理還應(yīng)當(dāng)從裁判文書外入手，從“書外”加強說理性。書外說理，主要是以裁判文書附件的形式將其他不宜寫入文書但又與案件相關(guān)內(nèi)容附在判決書或裁判主文的后面，將那些不宜寫入正式裁判文書但又與案情相關(guān)、案件當(dāng)事人利益相關(guān)的內(nèi)容以附件的形式附在判決主文后面，這不僅有效地保證了案件當(dāng)事人的知情權(quán)，推進司法公開，也有利于將保證裁判文書作為國家正式司法公文的嚴肅和權(quán)威。裁判文書的附件主要指案件特殊處理的政策背景、量刑要素表、法條引述的全文及就案件本身發(fā)出的司法建議書等不宜寫入判決主文的內(nèi)容?，F(xiàn)行判決書判決所援引的法條往往只有相關(guān)的條款項而無具體的內(nèi)容或法條全文，一方面很不利于讀者的查找和翻檢，另一方面對于法律懵懂的當(dāng)事人，讓其自己去查找相關(guān)的司法解釋或從眾海量的法條庫里去檢索相關(guān)的法條也非一件易事，而法官在裁判文書主文后附上相應(yīng)的法律條文，則是舉手之勞。（作者單位：江西省新余市中級人民法院）