第一篇：農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件特點(diǎn)、成因及對(duì)策

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征收，因土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配不公而引發(fā)的糾紛也日益增加。以xx省xx市兩級(jí)人民法院受理、審結(jié)此類農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件數(shù)為例，2003年共收案190件，結(jié)案186件；2004年共收案203件，結(jié)案207件；2005年共收案221件，結(jié)案213件。

一、此類案件的特點(diǎn)

1、被告主體多樣化。

在“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)濟(jì)體制下，生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)、人民公社組織邊界清晰，主體地位明確，在這種背景下，它們的法律地位是明確的，司法實(shí)踐也較好把握。然而，當(dāng)人民公社解體，農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)形態(tài)驟變，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承襲原有的三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的政社合一模式，村與村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間、原生產(chǎn)大隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)之間因地位不平等，存在著相互之間爭(zhēng)奪土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。因此，此類糾紛被告主體多樣化，有以村為被告的，也有以村民小組為被告的，甚至有的以村和村民小組為共同被告。在以村為被告的案例中，有以村民委員會(huì)為被告的，也有以村經(jīng)濟(jì)合作社為被告的；在以村民小組為被告時(shí)，有以村民小組為被告的，有以生產(chǎn)合作社為被告的。

2、案由多樣化。

有的村或村民小組并不將全部土地征收補(bǔ)償費(fèi)一次性分配完畢，而是分?jǐn)?shù)次進(jìn)行分配，且分配項(xiàng)目不清。所以案由也是五花八門。有的法院寫為農(nóng)村集體土地征收（征用）補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，有的以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益款糾紛作為案由，還有的稱之為土地征收（征用）費(fèi)糾紛，另外還有土地安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛、農(nóng)村征地款分配糾紛、村民資格認(rèn)定糾紛、村民與村民委員會(huì)土地征收（征用）費(fèi)糾紛等等各種案由。

3、案件類型多樣化。

此類糾紛的案件類型也是復(fù)雜多樣。在我市兩級(jí)法院2005年所受理的221件案件中，按照原告身份統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村姑娘非農(nóng)業(yè)戶口的丈夫（簡(jiǎn)稱農(nóng)嫁非）未分配到土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的有87件，農(nóng)村姑娘嫁農(nóng)村戶口的丈夫（簡(jiǎn)稱農(nóng)嫁農(nóng)）但因各種原因其戶口仍留在原集體經(jīng)濟(jì)組織而未分到土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的有 64件，入贅女婿及所生子女戶口已遷入集體經(jīng)濟(jì)組織但未參與分配的有15件，喪偶或離異后續(xù)娶的妻子戶口已遷入但沒有享有分配款的案件有7件，離異后女方未遷出戶口但不能享有分配款的有30件，隨改嫁的母親或入贅的父親戶籍遷入農(nóng)村集體組織的子女不能享有分配款的有4件，大中專在校生因戶口已遷往學(xué)校不能享有分配款的有11件，為了能婚嫁等原因向集體組織書寫了不參與分配征地補(bǔ)償費(fèi)用的保證書現(xiàn)又起訴要求分割的有2件，男方入贅到女方處且戶口已遷入女方所在村集體經(jīng)濟(jì)組織后雙方離婚，男方再婚后的妻子戶口又遷入該集體經(jīng)濟(jì)組織后未享有土地征收補(bǔ)償費(fèi)的有1件。從往年所受理的有關(guān)情況看，還有義務(wù)兵、外來戶、獨(dú)生子女、征地過程中死亡人口、回村退養(yǎng)退休人員、胎兒、新生兒、服刑人員、現(xiàn)役軍人、違反計(jì)劃生育出生人口等等不同類型的主體未能享有土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配款的情況。

圖二：2005年度xx市兩級(jí)法院受理征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件類型統(tǒng)計(jì)表

4、裁判結(jié)果多樣化。

由于當(dāng)前法律規(guī)定不明確，所以各地法院在處理此類糾紛時(shí)所作出的裁判結(jié)果也是各不相同。在《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》公布實(shí)施前，有的法院不予受理；有的受理后中止審理；有的在受理后以各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用沒有具體細(xì)化為由駁回起訴；有的認(rèn)為土地補(bǔ)償費(fèi)按照法律規(guī)定不能分配而予以判決駁回。在支持原告訴訟請(qǐng)求的判決中，有的法院根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定判決其中60%為安置補(bǔ)助費(fèi)，原告依法享有分配，40%為土地補(bǔ)償費(fèi)而不能分配；有的判決原告與其他村民享有同等待遇，應(yīng)該全額享有。

5、原告取證難。

在土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛中，有的土地征收補(bǔ)償協(xié)議由村出面簽訂，有的由村民小組或生產(chǎn)隊(duì)出面征訂，且土地征收補(bǔ)償費(fèi)項(xiàng)目也沒有進(jìn)行細(xì)化，原告往往很難向法院提供有關(guān)土地征收手續(xù)方面的資料，無法確定被告。相比較而言，原告處于弱勢(shì)地位，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織所分配的究竟屬于土地補(bǔ)償款還是安置補(bǔ)助費(fèi)或其他集體經(jīng)濟(jì)收益款不清楚，僅憑已經(jīng)分配到該款的一些村民的證明起訴，缺乏維護(hù)自身權(quán)益的能力。

6、執(zhí)行難。

一般來說，這類糾紛中的分配方案，多數(shù)都經(jīng)過村民會(huì)議通過。執(zhí)行這類案件，涉及具體個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，多數(shù)村民情緒對(duì)立，而且村委會(huì)不配合，甚至煽動(dòng)群眾圍堵執(zhí)行人員。有的地方征地款、補(bǔ)助費(fèi)已分配完畢，沒有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。所以，此類分配案件的執(zhí)行難度遠(yuǎn)大于一般案件。

二、此類糾紛形成的原因

該類糾紛形成原因很多，主要是：農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)增強(qiáng)，戶籍管理中出現(xiàn)了種種新

情況，農(nóng)村習(xí)俗、村民自治與法律規(guī)定的沖突，部分基層干部法制觀念淡薄，法律規(guī)定不完善，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配不公平，征收機(jī)關(guān)亂作為、操作不規(guī)范，村民遷入、遷出、出生、死亡等因素。

1、農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)增強(qiáng)。

由于耕地是農(nóng)民的生存之本，尤其在農(nóng)業(yè)稅減免后，土地就是財(cái)富的觀念已成為農(nóng)民的普遍共識(shí)。農(nóng)民已

經(jīng)把所承包的土地看作是賴以生存的必要的生產(chǎn)資料，因此是寸土必爭(zhēng)、寸金必爭(zhēng)。失地又得不到補(bǔ)償款的農(nóng)民往往認(rèn)為已方有理，勝訴可能性大，期望值高，加之對(duì)司法權(quán)威較大的法院判決有認(rèn)同感，導(dǎo)致大量紛爭(zhēng)訴至法院。

2、戶籍管理中出現(xiàn)的新情況。

參與分配、享受待遇，須以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的擁有為前提，有了成員資格，才能享有成員權(quán)。而這種成員權(quán)的取得與喪失均以戶籍的存在與否為轉(zhuǎn)移。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，以前邊界十分清楚的城鄉(xiāng)分立的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)處于急劇的制度轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村戶口管理中出現(xiàn)了許多新情況，新問題。人口流動(dòng)性越來越大，戶籍制度傾向于松動(dòng)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所戶籍檔案管理起步晚，戶籍文件材料歸檔范圍沒有很好統(tǒng)一，致使許多應(yīng)歸檔的戶籍材料，長(zhǎng)期分散在經(jīng)辦人手里，造成公安派出所戶籍檔案不完整、不齊全，給法院調(diào)查取證帶來了不便。司法實(shí)踐中比較突出的情況是：（1）人戶分離現(xiàn)象。如結(jié)婚后居住工作在配偶所在的村，但是戶口未遷入的；城郊農(nóng)村戶在人不在的“空掛戶”；戶口雖屬于本村農(nóng)業(yè)戶口但本人在外已經(jīng)有了固定工作，并已經(jīng)享受了城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌待遇的；全家外出務(wù)工經(jīng)商多年不回村的；還有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的等等。（2）非農(nóng)業(yè)戶口問題。如走關(guān)系找門路農(nóng)轉(zhuǎn)非的；用錢買非農(nóng)戶口的；作為對(duì)村干部獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)非農(nóng)戶口的；國家征收土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，由于不能安排工作仍在原村勞動(dòng)的；離退休回村人員等。另外，近年來，國有企業(yè)內(nèi)退和下崗人員不斷增多，其中相當(dāng)一部分人回到家鄉(xiāng)農(nóng)村生活定居；還有，土地承包三十年不變的政策也使相當(dāng)一部分農(nóng)民淡化了戶口觀念，結(jié)婚不轉(zhuǎn)戶口的情況屢見不鮮。如何應(yīng)對(duì)上述戶口管理中出現(xiàn)的新情況，各地法院在認(rèn)定成員資格時(shí)都感到十分棘手。

3、農(nóng)村習(xí)俗、村民自治與法律規(guī)定的沖突。

農(nóng)村畢竟是一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)，受封建陋習(xí)和民間陳規(guī)的影響，“嫁出去的姑娘潑出去的水”等傳統(tǒng)的宗法思想根深蒂固。雖然，《農(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！钡?，在實(shí)際操作中，法律規(guī)定被大打折扣，大量農(nóng)村婦女依法享有的權(quán)利遭受了不同程度的侵害。由于沒有承包地而被村委會(huì)或村民小組剝奪征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)的婦女大量存在。另外，按農(nóng)村習(xí)俗，家族成員或親屬之間土地集中使用或代管、托管、借種的現(xiàn)象普遍存在。如今國家征地給予補(bǔ)償了，一些外出打工者，或父子、弟兄、母子土地又同在一本使用證上，卻被村民委員會(huì)或村民小組排斥在分配對(duì)象之外，引發(fā)糾紛。還有一類情形，第二輪土地承包前有一部分農(nóng)民舉家外遷，戶口留在本村組，二輪土地承包時(shí)外遷農(nóng)民的土地由村委會(huì)承包給本村其他農(nóng)民，但使用者的姓名仍是原第一輪土地承包的農(nóng)民。該地被征收后，村委會(huì)根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》經(jīng)討論決定將補(bǔ)償費(fèi)分配給實(shí)際使用者，現(xiàn)在返鄉(xiāng)農(nóng)民拿著土地證向村組討要補(bǔ)償款引發(fā)糾紛。推究這些紛紛產(chǎn)生的深層次原因，主要還是農(nóng)村習(xí)俗、村民自治與法律規(guī)定之間的沖突。

4、部分基層干部法制觀念淡薄。

部分農(nóng)村基層組織的干部法制觀念淡薄，不能將法律、法規(guī)和上級(jí)的文件規(guī)定貫徹到實(shí)際工作中去。有的村組干部將征地補(bǔ)償款作為撈取錢財(cái)?shù)暮脮r(shí)機(jī)，利用手中掌握的一點(diǎn)點(diǎn)權(quán)力，在分配上打主意，引起群眾不滿。有的村組民主制度不健全，少數(shù)干部說了算?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的精髓就是“四個(gè)民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）。而這“四個(gè)民主”在農(nóng)村一些地方遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有落實(shí)。黨支部書記或者村委會(huì)主任一手遮天，不知何為民主。村委會(huì)選舉要體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意圖，在工作人員的“指導(dǎo)”下一些不符合條件的人“選”成了村干部。這些人上臺(tái)后，想的不是為村民謀利益，而是個(gè)人如何撈錢。民主決策、民主管理、民主監(jiān)督更是無從談起，大小事由村干部說了算。有的村根本沒有民主監(jiān)督組織，即使有也形同虛設(shè)?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第十九條規(guī)定涉及村民利益的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定?！锻恋毓芾矸ā返谒氖艞l規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支情況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第二十五條又具體地規(guī)定了公告的內(nèi)容。中辦國辦《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》制定了規(guī)范的重大村務(wù)決策程序并且要求：根據(jù)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢(shì)、新情況及時(shí)豐富和拓展村務(wù)公開內(nèi)容。當(dāng)前，要將土地征用補(bǔ)償及分配等納入村務(wù)公開的內(nèi)容。這些規(guī)定和要求沒有得到貫徹，也就談不上農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

5、法律規(guī)定不完善。

針對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配，我國有不少法規(guī)條文進(jìn)行規(guī)制和指引。具體而言，涉及土地補(bǔ)償費(fèi)分配的法規(guī)主要有三：一是《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)［2004］ 238號(hào)）。該文件指出，按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級(jí)人民政府制定。二是《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)［2005］1 號(hào)）。該文件規(guī)定，留歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)屬農(nóng)民集體資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利、公益事業(yè)等方面，不得用于發(fā)放干部報(bào)酬、支付招待費(fèi)用等非生產(chǎn)性開支。三是最新公布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》（2005年9月1日施行）。該司法解釋有關(guān)條文規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組經(jīng)民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)，征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。由于政策制定部門不同，側(cè)重點(diǎn)各異，條文之間明顯存在不一致甚至相互沖突的情況。由此引發(fā)的問題是，作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，究竟應(yīng)該依據(jù)哪條或哪個(gè)部門制定的法規(guī)作為處置征地補(bǔ)償費(fèi)的準(zhǔn)繩？進(jìn)而言之，在土地補(bǔ)償費(fèi)留歸集體經(jīng)濟(jì)組織的大原則下，征地補(bǔ)償費(fèi)能否分配，如何分配？現(xiàn)行法規(guī)既無羅列性的說明，又無限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺位的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只得各自依據(jù)本村實(shí)際自行制定分配方案。如有的全額到戶，有的部分留村、組，而留村、組的比例又各有不同；有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征用土地面積分配；有的征到誰家的土地，土地補(bǔ)償安置費(fèi)歸誰所有，沒征到的一分不給。正是由于征地補(bǔ)償費(fèi)分配方式的混亂，為失地農(nóng)民頻繁上訪纏訴埋下了隱患。另外，現(xiàn)行法律對(duì)征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不能解決農(nóng)民失地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)也是引起農(nóng)民訴訟的原因。但由于《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第三款規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！边@就限制了失地農(nóng)民以補(bǔ)償費(fèi)過低為由尋求司法救濟(jì)的途徑。司法實(shí)踐中，由于法律沒有規(guī)定對(duì)歷史遺留問題的處理規(guī)則，導(dǎo)致在土地問題上有些歷史遺留問題的失地農(nóng)民，其訴訟主張沒有得到法院支持。

6、征地補(bǔ)償費(fèi)的分配不公平。

農(nóng)地征收和轉(zhuǎn)讓，政府和開發(fā)商是主導(dǎo)，農(nóng)民及其所屬集體是被動(dòng)的接受者。在實(shí)施過程中是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、國家(政府)和企業(yè)三方主體發(fā)生關(guān)系，農(nóng)民往往被擱置在一邊。據(jù)浙江省一項(xiàng)調(diào)查表明，如果征地成本價(jià)是100%，則地方政府占20%~30%，企業(yè)占40%~50%，村集體經(jīng)濟(jì)組織占15%~20%，農(nóng)民僅占5%~10%。政府、集體與農(nóng)民之間的分配嚴(yán)重不合理，征用農(nóng)民的土地收益格局是農(nóng)民僅占5%~10%，成本價(jià)與出讓價(jià)之間的巨額增值收益大部分被中間商或地方政府所獲取。政府與民爭(zhēng)利，農(nóng)民得不到足夠補(bǔ)償。但就這么一點(diǎn)微薄的補(bǔ)償款，被一些地方政府截留、擠占等非法手段占據(jù)后，農(nóng)民實(shí)際能拿到手的就更少甚至根本拿不到。

7、征收機(jī)關(guān)亂作為、操作不規(guī)范。

土地征收價(jià)格與巨大的土地出賣價(jià)格和潛在收益形成很大反差，導(dǎo)致政府違法亂征地相對(duì)普遍。我國在建設(shè)用地審批上存在不少漏洞，違規(guī)圈地事件屢見不鮮。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地近七成是政府行政方式征占的。另據(jù)浙江農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查，95%以上的失地農(nóng)民沒見過任何公告、文件、手續(xù)，85%的農(nóng)民沒有參加過村民大會(huì)，70%的農(nóng)民不清楚具體的征地費(fèi)數(shù)額。在這種征地程序混亂的情況下，農(nóng)民權(quán)益受到了很大傷害，同時(shí)也為一部分干部貪污、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)提供了許多便利?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！币恍┑胤娇h、鄉(xiāng)政府公然置法律、法規(guī)和政策于不顧，以各種名目截留、挪用、拖欠補(bǔ)償費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用層層剝皮到基層所剩不多，再被村組一些人采取非法手段據(jù)為己有引起訴訟成為必然。有的農(nóng)民只顧眼前利益認(rèn)為“剜到籃里就是菜”，能得多少是多少。盡管到手的沒有政策規(guī)定的多，也不再深究。不愿忍氣吞聲的村民們找縣、鄉(xiāng)政府處理，縣、鄉(xiāng)政府自身有問題無法向群眾交待，往往以以后處理為由搪塞，推三拖四，使農(nóng)民喪失了對(duì)政府的信任感，大量紛爭(zhēng)訴至法院。

8、村民遷入、遷出、出生、死亡等誘發(fā)因素。

農(nóng)業(yè)戶籍和成員權(quán)也不完全是封閉固定的，其可因遷入、遷出、出生、死亡而取得、變動(dòng)和喪失。如因婚姻嫁娶、生育等新增人口的村民待遇（增人不增地）問題；嫁城婦女及其子女雖因戶籍政策不能遷入城市，卻長(zhǎng)期生活在城市，其村民待遇應(yīng)否保留的問題。這些問題或因法無明確規(guī)定，或因法律與政策的沖突，或因各地認(rèn)識(shí)和操作上的差異而變得紛繁復(fù)雜，隨時(shí)都可能引發(fā)矛盾沖突，形成訴訟。這類糾紛可分為兩種情形：第一是因村民遷入、遷出引發(fā)的爭(zhēng)議。近年來，隨著國家大型建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)開工，農(nóng)村勞動(dòng)力異地轉(zhuǎn)移是比較突出的社會(huì)現(xiàn)象之一，往往會(huì)引起糾紛，這些土地被收回而無法享受補(bǔ)償費(fèi)的村民，就會(huì)與村委會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議；第二類是因出生、死亡等原因引發(fā)的爭(zhēng)議。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)的穩(wěn)定性，土地承包期為30年，在這30年間，應(yīng)該遵循“增人不增地、減人不減地”的立法指導(dǎo)思想，對(duì)于出生、死亡的村民，原則上不進(jìn)行土地調(diào)整，確有必要者，在5%的機(jī)動(dòng)地中進(jìn)行解決。但是，目前絕大多數(shù)的農(nóng)村已無機(jī)動(dòng)地可予調(diào)整，因此，實(shí)踐中，對(duì)于一些家族勢(shì)力較大的重新組建家庭的年輕夫婦及其子女或者新增農(nóng)戶，村組干部迫于其壓力往往不得不將一些弱勢(shì)家庭或者已亡者的耕地轉(zhuǎn)包給他們耕種，在土地征收后這些弱勢(shì)群體因得不到補(bǔ)償款從而引發(fā)糾紛。

三、解決對(duì)策

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨中央的重要決策，也是農(nóng)民的迫切愿望。而由征收土地引發(fā)的土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛則涉及農(nóng)民群眾的切身利益，如果處理不當(dāng)就會(huì)影響新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。從根本上解決農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配　糾紛問題，既要從眼前農(nóng)民生活需要出發(fā)，又要從保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來考慮，完善相關(guān)法律規(guī)定及相關(guān)司法解釋，保護(hù)大量失地農(nóng)民的合法權(quán)益，并出臺(tái)有關(guān)政策和措施來減少和杜絕此類糾紛的繼續(xù)產(chǎn)生，規(guī)范操作程序和監(jiān)督機(jī)制。

1、健全戶籍管理法律制度。

針對(duì)當(dāng)前戶籍制度所存在的缺陷，建議立法機(jī)關(guān)完善我國的戶籍管理制度，實(shí)行人戶一致，戶隨人走，遷徙自由。當(dāng)然，并不是絕對(duì)的遷徙自由，而是對(duì)于那些具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的，應(yīng)作為準(zhǔn)許其在當(dāng)?shù)芈鋺舻幕緱l件。如可以參照《民事訴訟法》關(guān)于經(jīng)常居住地的規(guī)定，即對(duì)于離開原戶籍所在地在當(dāng)?shù)鼐幼M一年以上的，已具有合法固定住所、穩(wěn)定生活來源等的，其戶籍應(yīng)遷入當(dāng)?shù)?，以《民事訴訟法》中規(guī)定的經(jīng)常居住地為新的戶籍所在地等等，既有利于戶籍管理，確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，而且對(duì)于法院管轄也更加明確合理。

2、完善土地管理法律制度。

明確集體土地所有權(quán)主體代表，強(qiáng)化所有權(quán)職能，按照我國有關(guān)法規(guī)和農(nóng)村實(shí)際情況，在維護(hù)土地集體所有的前提下，賦予農(nóng)民完整的集體土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)確立村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)主體代表。國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法規(guī)確認(rèn)農(nóng)村各類組織的法律地位，政府相關(guān)部門應(yīng)著手對(duì)農(nóng)村各類社會(huì)組織的登記確認(rèn)工作，并頒發(fā)相應(yīng)證、照。村民委員會(huì)作為具有獨(dú)立完整財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法人實(shí)體，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有對(duì)土地的占有、使用、收益或處置權(quán)；可以通過對(duì)土地的發(fā)包、出讓、出租、入股、抵押等實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)。在土地被國家征用后，土地補(bǔ)償費(fèi)作為股份公司或股份制社的基本財(cái)產(chǎn)，由股份公司或股份合作的管理者經(jīng)營管理，農(nóng)民按原承包土地的權(quán)益比例享有股東權(quán)益，從而使農(nóng)民不致因喪失土地使用權(quán)而同時(shí)失去土地收益權(quán)，從而延續(xù)了農(nóng)民與土地的關(guān)系，有效地保障了所有人的根本利益，從根本上解決此類糾紛。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)問題，目前大部分地區(qū)都是直接分配到農(nóng)民個(gè)人，而且也無法追回，因此，是否能夠私分，是否必須用于生產(chǎn)或安排再就業(yè)，都值得商榷。

3、單獨(dú)制訂土地征用、補(bǔ)償法律制度。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出：要加快征地制度改革步伐，完善對(duì)征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)單獨(dú)對(duì)土地征收及補(bǔ)償方面作出具體明確的法律規(guī)定。首先要限制土地征收權(quán)被濫用，嚴(yán)格以土地用途是否為公共用途或者具有公共利益作為判定土地征收是否合法的依據(jù)。嚴(yán)格區(qū)分公共目的征收和其他目的征收，并據(jù)此執(zhí)行不同的土地征收補(bǔ)償辦法。公共目的征收的補(bǔ)償可以由法律或者政府定價(jià)，應(yīng)充分考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值、農(nóng)民的生活安置、相鄰?fù)恋氐膿p害以及地上作物、建筑物的損失。細(xì)化補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?，?shí)行可得利益補(bǔ)償和土地附屬利益補(bǔ)償原則。征地補(bǔ)償項(xiàng)目應(yīng)具體和統(tǒng)一?？上驳氖牵瑇x省今年已出臺(tái)了相關(guān)文件，規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)省轄市范圍每畝不得低于3萬元，縣以下范圍每畝不得低于2萬；明確了征地補(bǔ)償費(fèi)分配原則和分配比例，被征地戶不得低于80%。

4、建立農(nóng)村社會(huì)保障法律制度。

對(duì)失土農(nóng)民應(yīng)予辦理與城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)協(xié)助安排工作或者給予一次性補(bǔ)助，應(yīng)建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等等，逐步弱化土地的福利功能。

5、完善有關(guān)行政法規(guī)，規(guī)章，規(guī)范操作程序和監(jiān)督機(jī)制。

目前土地征收中的有些行政法規(guī)、規(guī)章及操作程序不盡合理也是導(dǎo)致農(nóng)民情緒激動(dòng)，不斷訴訟、上訪的原因之一。因此，建議政府部門盡快完善相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章，確立兼顧國家、社會(huì)、農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人各方利益，并有明確的法律規(guī)范作為保障的公正合理的土地管理、征收、補(bǔ)償?shù)戎贫?，?guī)范土地征收的程序操作，其次在操作過程中各項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目必須明確分類，手續(xù)完備，程序必須公開合法等等。并完善相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，來監(jiān)督和制約土地征收中的違法行為。

6、提高行政執(zhí)法人員及農(nóng)村干部的法律意識(shí)。

土地征收補(bǔ)償分配糾紛中，必須要涉及到大量的行政執(zhí)法人員和最基層的農(nóng)村干部，有部分干部法律意識(shí)淡薄，不能將法律制度予以真正的實(shí)施。因此，有必要開展法律教育，提高他們的法律知識(shí)，提高素質(zhì)，講究工作方法。落實(shí)基層民主制度。涉及征收土地等問題一律依法交由村民民主討論，實(shí)行徹底公開，杜絕“布袋買貓”。村委會(huì)決策本村事務(wù)，必須按照《村民委員會(huì)組織法》第十七條所規(guī)定的程序提請(qǐng)村民會(huì)議討論，村民會(huì)議所作出決策亦必須符合該法第十九條所規(guī)定的民主原則。

此外，針對(duì)審判實(shí)際，還應(yīng)盡可能地規(guī)范、統(tǒng)一和完善相關(guān)司法解釋，有利于各地基 層法院具體操作執(zhí)行，正確裁判。

（1）受理問題。關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的受理問題，應(yīng)作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，統(tǒng)一立案案由，避免各地法院在立案案由上的混亂現(xiàn)象，維護(hù)法律的嚴(yán)肅、權(quán)威、一致。在行政救濟(jì)手段無法解決土地補(bǔ)償費(fèi)分配數(shù)額時(shí)，應(yīng)肯定司法審查的介入，保證救濟(jì)途徑的暢通。因此，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，做為維護(hù)公平正義的最后一道防線，人民法院理應(yīng)受理，以充分保障農(nóng)民的救濟(jì)途徑。同時(shí)司法解釋應(yīng)完善土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛中對(duì)歷史遺留問題的處理規(guī)則。

（2）當(dāng)事人主體資格的規(guī)定。針對(duì)現(xiàn)在的人戶分離普遍、人口流動(dòng)頻繁的情況，一律以戶籍為依據(jù)確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格來分配征地補(bǔ)償費(fèi)無法解決掛靠戶口人員等實(shí)際問題，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定容易出現(xiàn)簡(jiǎn)單化和擴(kuò)大化，會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)邊緣經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的村落人口猛增，勢(shì)必影響社會(huì)安定。因此，不能將戶籍作為唯一依據(jù)，還應(yīng)結(jié)合成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)系、是否盡了主要義務(wù)（主要指是否承擔(dān)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工以及繳納稅費(fèi)、實(shí)行計(jì)劃生育等）等多種因素來確定，對(duì)農(nóng)嫁非、農(nóng)嫁農(nóng)，入贅女婿及其所生子女、離婚或喪偶的婦女及其所生子女、異鄉(xiāng)異地的農(nóng)村婦女或入贅女婿在本地結(jié)合后，又離婚或喪偶后再婚的、五保戶收養(yǎng)子女的、原系農(nóng)業(yè)戶口的大、中專在校學(xué)生、服役的義務(wù)兵、遵守或違反計(jì)劃生育的子女等等不同類型的分配主體根據(jù)合理的農(nóng)村習(xí)慣、村規(guī)民約或政策分別作出不同的限制規(guī)定。

（3）舉證責(zé)任的特殊規(guī)定。集體經(jīng)濟(jì)組織成員起訴集體經(jīng)濟(jì)組織，其所要提供的證據(jù)材料都掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手里，因此，原告取證難是客觀事實(shí)。筆者建議實(shí)行舉證責(zé)任倒置，原告只要證明被告在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)容分配過多少數(shù)額的費(fèi)用就可，其余舉證責(zé)任應(yīng)由被告方來承擔(dān)。

第二篇：農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件特點(diǎn)、成因及對(duì)策[推薦]

近年來，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因城市擴(kuò)張而征收近郊區(qū)農(nóng)民集體土地越來越多。不少農(nóng)村在分配土地征收補(bǔ)償費(fèi)過程中限制或剝奪了部分村民的分配權(quán)利，引發(fā)了矛盾和沖突，使得有關(guān)土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛日益突出，收案數(shù)和結(jié)案數(shù)均逐年增加。人民法院處理稍有不當(dāng)，將直接導(dǎo)致新的不穩(wěn)定因素增加，影響農(nóng)村發(fā)展的大局，阻礙農(nóng)村改革的現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，透析個(gè)案，研究這類案件的規(guī)律性特點(diǎn)，分析其形成原因，探討解決之策就成為司法實(shí)務(wù)界亟須解決的問題。本文擬對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的特點(diǎn)、成因進(jìn)行分析．提出解決問題的對(duì)策，以期對(duì)人民法院審理此類糾紛有所裨益。

一、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的案件特點(diǎn)

司法實(shí)踐中，人民法院受理農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件最突出的特點(diǎn)是“四多兩難”，即表現(xiàn)為被告主體多樣、立案案由多樣、案件類型多樣、裁判結(jié)果多樣，原告取證困難、執(zhí)行困難。

（一）被告主體多樣化

過去，在“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)濟(jì)體制背景下，生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)、人民公社組織邊界清晰，主體地位明確，司法實(shí)踐也較好把握。但是自人民公社解體后，農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)形態(tài)驟變，由于村與村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間、原生產(chǎn)大隊(duì)與生產(chǎn)隊(duì)之間土地所有權(quán)主體不一，導(dǎo)致具體做出征地補(bǔ)償費(fèi)分配的主體也不盡相同。因此，此類糾紛被告主體多樣化，有以村民委員會(huì)為被告的，有以村民小組為被告的，有以村經(jīng)濟(jì)合作社、生產(chǎn)合作社為被告的，還有的以村和村民小組為共同被告。

（二）案由多樣化

有的村或村民小組對(duì)此類土地征收補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)、名稱認(rèn)識(shí)理解不一致，有的并不將全部土地征收補(bǔ)償費(fèi)一次性分配完畢，而是分?jǐn)?shù)次進(jìn)行分配，并且分配項(xiàng)目不清。所以人民法院立案案由也是五花八門。有的定為農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，有的定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益款糾紛，還有的以征地款分配糾紛、土地征收費(fèi)糾紛、土地安置補(bǔ)助費(fèi)糾紛、村民資格認(rèn)定糾紛等做為案由。

（三）案件類型多樣化

該類糾紛的案件類型也是復(fù)雜多樣。以河南省信陽市兩級(jí)人民法院2005年所受理的221件案件為例，按照原告身份或未參與分配的主要理由統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村姑娘嫁非農(nóng)業(yè)戶口的丈夫（簡(jiǎn)稱農(nóng)嫁非）未分配到土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的有87件。農(nóng)村姑娘嫁農(nóng)村戶口的丈夫（簡(jiǎn)稱農(nóng)嫁農(nóng)）但因各種原因其戶口仍留在原集體經(jīng)濟(jì)組織而未分到土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的有64件，入贅女婿及所生子女戶口已遷入集體經(jīng)濟(jì)組織但未參與分配的有15件，喪偶或離異后續(xù)娶的妻子戶口已遷入但沒有享有分配款的案件有7件，離異后女方未遷出戶口但不能享有分配款的有30件，隨改嫁的母親或入贅的父親戶籍遷入農(nóng)村集體組織的子女不能享有分配款的有4件，大中專在校生因戶口已遷往學(xué)校不能享有分配款的有11件，為了能婚嫁等原因向集體組織書寫了不參與分配征地補(bǔ)償費(fèi)用的保證書現(xiàn)又起訴要求分配的有2件，男方入贅到女方處且戶口已遷入女方所在村集體經(jīng)濟(jì)組織后雙方離婚，男方再婚后的妻子戶口又遷入該集體經(jīng)濟(jì)組織后未享有土地征收補(bǔ)償費(fèi)的有1件。從近年來所受理的實(shí)際情況看，還有義務(wù)兵、外來戶、獨(dú)生子女、征地過程中死亡人口、回村退養(yǎng)退休人員、胎兒、新生兒、服刑人員、現(xiàn)役軍人、違反計(jì)劃生育出生人口等不同類型的主體未能享有土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配款的情況。

（四）裁判結(jié)果多樣化

由于目前法律規(guī)定不明確，所以各地法院在處理此類糾紛時(shí)所做出的裁判結(jié)果也是各不相同。在《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》實(shí)施前，有的法院不予受理；有的受理后中止審理；有的在受理后以各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用沒有具體細(xì)化為由駁回起訴；有的認(rèn)為土地補(bǔ)償費(fèi)按照法律規(guī)定不能分配而予以判決駁回。在支持原告訴訟請(qǐng)求的判決中，有的法院根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定判決其中60％為安置補(bǔ)助費(fèi)，原告依法享有分配，40％為土地補(bǔ)償費(fèi)而不能分配；有的判決原告與其他村民享有同等待遇，應(yīng)該全額享有。還有部分案件通過調(diào)解方式結(jié)案。

（五）原告取證難

在土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛中，有的土地征收補(bǔ)償協(xié)議由村出面簽訂，有的由村民小組或生產(chǎn)隊(duì)出

面征訂，且土地征收補(bǔ)償費(fèi)項(xiàng)目也沒有進(jìn)行細(xì)化，原告往往很難向法院提供有關(guān)土地征收手續(xù)方面的資料，無法確定適格的被告。相比較而言，原告處于弱勢(shì)地位，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織所分配的究竟屬于土地補(bǔ)償款還是安置補(bǔ)助費(fèi)或其他集體經(jīng)濟(jì)收益款不清楚，僅憑已經(jīng)分配到該款的一些村民的證明起訴，缺乏維護(hù)自身權(quán)益的能力。

（六）執(zhí)行難

一般來說，這類糾紛中的分配方案，多數(shù)都經(jīng)過村民會(huì)議通過。執(zhí)行這類案件，涉及個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，多數(shù)村民情緒對(duì)立，而且村委會(huì)不配合，甚至煽動(dòng)群眾圍堵執(zhí)行人員。不少地方征地款、補(bǔ)助費(fèi)已分配完畢，沒有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。所以，此類分配案件的執(zhí)行難度遠(yuǎn)大于一般案件。

二、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的形成原因

導(dǎo)致該類糾紛形成的原因很多，主要是農(nóng)民權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)；戶籍管理無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的新情況；農(nóng)村習(xí)俗、村民自治與法律規(guī)定之間的沖突；部分基層干部法制觀念淡薄；法律規(guī)定不完善；村民遷入、遷出、出生、死亡等因素。

（一）農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、法律意識(shí)增強(qiáng)

耕地是農(nóng)民的生存之本，尤其在農(nóng)業(yè)稅減免后，土地就是財(cái)富的觀念已成為農(nóng)民的普遍共識(shí)。農(nóng)民已經(jīng)把所承包的土地看作是賴以生存的必要的生產(chǎn)資料，因此是寸土必爭(zhēng)、寸金必爭(zhēng)。失地又得不到補(bǔ)償款的農(nóng)民往往認(rèn)為己方有理，勝訴可能性大，期望值高，加之對(duì)司法權(quán)威較大的法院判決有認(rèn)同感，導(dǎo)致大量紛爭(zhēng)訴至法院。

（二）戶籍管理中出現(xiàn)的新情況

參與分配、享受待遇，須以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的擁有為前提，有了成員資格，才能享有成員權(quán)。而這種成員權(quán)的取得與喪失均以戶籍的存在與否為轉(zhuǎn)移。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，人口流動(dòng)性越來越大，以前邊界十分清楚的城鄉(xiāng)分立的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)處于急劇的制度轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村戶口管理中出現(xiàn)了許多新情況、新問題。戶籍制度傾向于松動(dòng)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所戶籍檔案管理起步晚，戶籍文件材料歸檔范圍沒有很好統(tǒng)一，致使許多應(yīng)歸檔的戶籍材料，長(zhǎng)期分散在經(jīng)辦人手里，造成派出所戶籍檔案不完整、不齊全，給法院調(diào)查取證帶來了不便。司法實(shí)踐中比較突出的情況是：其一，人戶分離現(xiàn)象。如結(jié)婚后居住工作在配偶所在的村，但是戶口未遷入的；城郊農(nóng)村戶在人不在的“空掛戶”；戶口雖屬于本村農(nóng)業(yè)戶口但本人在外已經(jīng)有了固定工作，并已經(jīng)享受了城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌待遇的；全家外出務(wù)工經(jīng)商多年不回村的等等。其二，非農(nóng)業(yè)戶口問題。如走關(guān)系找門路農(nóng)轉(zhuǎn)非的；用錢買非農(nóng)戶口的：作為對(duì)村干部的獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)非農(nóng)戶口的；離退休回村人員等。另外，土地承包30年不變的政策也使相當(dāng)一部分農(nóng)民淡化了戶口觀念，結(jié)婚不轉(zhuǎn)戶口的情況屢見不鮮。如何應(yīng)對(duì)上述戶口管理中出現(xiàn)的新情況，法院在認(rèn)定成員資格時(shí)感到十分棘手。

（三）農(nóng)村習(xí)俗、村民自治與法律規(guī)定的沖突

農(nóng)村畢竟是一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)，受封建陋習(xí)和民間陳規(guī)的影響，“嫁出去的姑娘潑出去的水”等傳統(tǒng)的宗法思想根深蒂固。雖然，《農(nóng)村土地承包法》等法律對(duì)農(nóng)村婦女的承包權(quán)利等予以了充分保護(hù)，但是，在實(shí)際操作中，這些法律規(guī)定被大打折扣。農(nóng)村既得利益群體或宗族勢(shì)力往往借助其在人數(shù)、影響上的優(yōu)勢(shì)左右集體內(nèi)部事務(wù)的處理結(jié)果，使農(nóng)嫁女等弱勢(shì)群體成為“民主自治”進(jìn)程中的犧牲品。另外，按農(nóng)村習(xí)俗，家族成員或親屬之間土地集中使用或代管、托管、借種的現(xiàn)象普遍存在。該地被征收后，村委會(huì)或村民小組根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》經(jīng)討論決定將補(bǔ)償費(fèi)分配給實(shí)際使用土地者，有土地使用證卻實(shí)際未使用土地者被排斥在分配對(duì)象之外，引發(fā)糾紛。推究這些紛紛產(chǎn)生的深層次原因，主要還是農(nóng)村習(xí)俗、村民自治與法律規(guī)定之間的沖突。

（四）部分基層干部法制觀念淡薄

部分農(nóng)村基層組織的干部法制觀念淡薄，不能將法律、法規(guī)和上級(jí)的文件規(guī)定貫徹到實(shí)際工作中去，片面機(jī)械地強(qiáng)調(diào)自治而排斥法律規(guī)定、國家政策的約束。有的村組干部將征地補(bǔ)償款作為撈取錢財(cái)?shù)暮脮r(shí)

機(jī)，利用手中掌握的一點(diǎn)點(diǎn)權(quán)力，把持分配，引起群眾不滿。有的村組民主制度不健全，少數(shù)干部一手遮天?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第19條規(guī)定涉及村民利益的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定。《土地管理法》第49條規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支情況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條又具體地規(guī)定了公告的內(nèi)容。將于10月1日生效的《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定，“下列事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：??

（三）土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法??”。這些規(guī)定和要求沒有得到貫徹，也就談不上農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（五）法律規(guī)定不完善

針對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配，我國有不少法規(guī)條文進(jìn)行規(guī)制和指引。具體而言，涉及土地補(bǔ)償費(fèi)分配的法規(guī)主要有三。一是《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)[2004]238號(hào)）。該文件指出，按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)產(chǎn)的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級(jí)人民政府制定。二是《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)丁作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2005]1號(hào)）。該文件規(guī)定，留歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)屬農(nóng)民集體資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利、公益事業(yè)等方面，不得用于發(fā)放干部報(bào)酬、支付招待費(fèi)用等非生產(chǎn)性開支。三是2005年9月1日施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》。該司法解釋有關(guān)條文規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組經(jīng)民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)，征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。由于法規(guī)、司法文件制定部門不同，側(cè)重點(diǎn)各異，條文之間明顯存在不一致甚至相互沖突的情況。由此引發(fā)的問題是，作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，究竟應(yīng)該依據(jù)哪條或哪個(gè)部門制定的法規(guī)作為處置征地補(bǔ)償費(fèi)的準(zhǔn)繩？進(jìn)而言之，在土地補(bǔ)償費(fèi)留歸集體經(jīng)濟(jì)組織的大原則下，征地補(bǔ)償費(fèi)能否分配，如何分配？現(xiàn)行法規(guī)既無羅列性的說明，又無限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺位的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只得各自依據(jù)本村實(shí)際自行制定分配方案。如有的全額到戶，有的部分留村、組，而留村、組的比例又各有不同；有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征用土地面積分配；有的征到誰家的土地，土地補(bǔ)償安置費(fèi)歸誰所有，沒征到的一分不給。正是由于征地補(bǔ)償費(fèi)分配方式的混亂，為失地農(nóng)民頻繁上訪纏訴埋下了隱患。另外，現(xiàn)行法律對(duì)征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，不能解決農(nóng)民失地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)也是引起農(nóng)民訴訟的原因。但由于《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第3款規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”這就限制了失地農(nóng)民以補(bǔ)償費(fèi)過低為由尋求司法救濟(jì)的途徑。司法實(shí)踐中，由于法律沒有規(guī)定對(duì)歷史遺留問題的處理規(guī)則，導(dǎo)致在土地問題上有些歷史遺留問題的失地農(nóng)民，其訴訟主張沒有得到法院支持。

（六）村民遷入、遷出、出生、死亡等誘發(fā)因素

農(nóng)業(yè)戶籍和成員權(quán)也不完全是封閉固定的，其可因遷入、遷出、出生、死亡而取得、變動(dòng)和喪失。如因婚姻嫁娶、生育等新增人口的村民待遇（增人不增地）問題；嫁城婦女及其子女雖因戶籍政策不能遷入城市，卻長(zhǎng)期生活在城市，其村民待遇應(yīng)否保留的問題。這些問題或因法無明確規(guī)定，或因法律與政策的沖突，或因各地認(rèn)識(shí)和操作上的差異而變得紛繁復(fù)雜，隨時(shí)都可能引發(fā)矛盾沖突，形成訴訟。這類糾紛可分為兩種情形：第一是因村民遷入、遷出引發(fā)的爭(zhēng)議。近年來，隨著國家大型建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)開工，農(nóng)村勞動(dòng)力異地轉(zhuǎn)移是比較突出的社會(huì)現(xiàn)象之一，往往會(huì)引起糾紛，這些土地被收回而無法享受補(bǔ)償費(fèi)的村民，就會(huì)與村委會(huì)等產(chǎn)生爭(zhēng)議；第二類是因出生、死亡等原因引發(fā)的爭(zhēng)議。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定，土地一般承包期為30年，在這30年間，應(yīng)該遵循“增人不增地、減人不減地”的立法指導(dǎo)思想，對(duì)于出生、死亡的村民，原則上不進(jìn)行土地調(diào)整，確有必要者，在5％的機(jī)動(dòng)地中進(jìn)行解決。但是，目前絕大多數(shù)的農(nóng)村已無機(jī)動(dòng)地可予調(diào)整，因此，實(shí)踐中，對(duì)于一些家族勢(shì)力較大的重新組建家庭的年輕夫婦及其子女或者新增農(nóng)戶，村組干部迫于其壓力往往不得不將一些弱勢(shì)家庭或者已亡者的耕地轉(zhuǎn)包給他們耕種，在土地征收后這些弱勢(shì)群體因得不到補(bǔ)償款從而引發(fā)糾紛。

三、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的解決對(duì)策

征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛涉及農(nóng)民群眾的切身利益，從根本上解決此類分配糾紛問題，既要從眼前農(nóng)民生活需要出發(fā)，又要從保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來考慮。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)早日出臺(tái)相關(guān)政策和措施規(guī)范操作程序和監(jiān)督機(jī)制，立法機(jī)關(guān)、最高人民法院應(yīng)完善相關(guān)法律規(guī)定及司法解釋，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，以減少和杜絕此類糾紛的繼續(xù)產(chǎn)生。

（一）健全戶籍管理法律制度

針對(duì)當(dāng)前戶籍制度所存在的缺陷，建議立法機(jī)關(guān)完善我國的戶籍管理制度，實(shí)行人戶一致、戶隨人走、遷徙自由。當(dāng)然，并不是絕對(duì)的遷徙自由，而是對(duì)于那些具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的，應(yīng)作為準(zhǔn)許其在當(dāng)?shù)芈鋺舻幕緱l件。如可以參照《民事訴訟法》關(guān)于經(jīng)常居住地的規(guī)定，對(duì)于離開原戶籍所在地在當(dāng)?shù)鼐幼M1年以上的，已具有合法固定住所、穩(wěn)定生活來源等的，其戶籍應(yīng)遷入當(dāng)?shù)?。以《民事訴訟法》中規(guī)定的經(jīng)常居住地為新的戶籍所在地，既有利于戶籍管理，又便于法院管轄，對(duì)確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格也更加明確合理。

（二）建立健全農(nóng)村社會(huì)保障法律制度

建立健全多層次的與本地區(qū)實(shí)際相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障體系。針對(duì)失地農(nóng)民，政府應(yīng)予辦理與城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)協(xié)助安排工作或者給予一次性補(bǔ)助，使農(nóng)民今后的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等福利待遇有長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度、財(cái)產(chǎn)保障，擺脫現(xiàn)在的單一依靠征地補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制?？上驳氖?，《物權(quán)法》在第42條已明確規(guī)定，“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)??安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用”。

（三）完善有關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范操作程序和監(jiān)督機(jī)制

目前土地征收、分配中的有些行政法規(guī)、規(guī)章及操作程序不盡合理也是導(dǎo)致農(nóng)民情緒激動(dòng)，不斷訴訟、上訪的原因之一。因此，建議政府部門首先應(yīng)盡快修訂完善相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章，確立兼顧國家、社會(huì)、農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人各方利益并有明確的法律規(guī)范作為保障的公正合理的土地管理、征收、補(bǔ)償?shù)戎贫?，?guī)范土地征收的程序操作；其次在操作過程中各項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目必須明確分類，手續(xù)完備，程序必須公開合法等等；同時(shí)還應(yīng)完善相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，來監(jiān)督和制約土地征收中的違法行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行工作指導(dǎo)，對(duì)于以村民自治為幌子、侵害集體成員合法權(quán)利的行為，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極行使行政審查權(quán)，糾正其違法行為（《村民委員會(huì)組織法》第4條、第28條）。

（四）提高行政執(zhí)法人員及農(nóng)村干部的法律意識(shí)

土地征收補(bǔ)償分配糾紛中，必須要涉及到大量的行政執(zhí)法人員和最基層的農(nóng)村干部，有部分干部法律意識(shí)淡薄，不能將法律制度予以真正的實(shí)施。因此，有必要開展法律教育，提高他們的法律知識(shí)，提高素質(zhì)，講究工作方法。落實(shí)基層民主制度，涉及征收土地等問題一律依法交由村民民主討論，實(shí)行徹底公開。村委會(huì)決策本村事務(wù)，必須按照《村民委員會(huì)組織法》第17條所規(guī)定的程序提請(qǐng)村民會(huì)議討論，村民會(huì)議所作出決策亦必須符合該法第19條所規(guī)定的民主原則。

（五）完善相關(guān)司法解釋

針對(duì)審判實(shí)際，最高人民法院應(yīng)盡可能地規(guī)范、統(tǒng)一和完善相關(guān)司法解釋，有利于各地基層法院具體操作執(zhí)行，正確裁判。

1、受理問題。關(guān)于農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件的受理問題，應(yīng)作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，統(tǒng)一立案案由，避免各地法院在立案案由上的？混亂現(xiàn)象，維護(hù)法律的嚴(yán)肅、權(quán)威、一致。在行政救濟(jì)手段無法解決土地補(bǔ)償費(fèi)分配數(shù)額時(shí)，應(yīng)肯定司法審查的介入，保證救濟(jì)途徑的暢通。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，做為維護(hù)公平正義的最后一道防線，人民法院理應(yīng)受理，以充分保障農(nóng)民的救濟(jì)途徑。同時(shí)司法解釋應(yīng)完善土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛中對(duì)歷史遺留問題的處理規(guī)則。

2、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題。針對(duì)現(xiàn)在的人戶分離普遍、人口流動(dòng)頻繁的情況，一律以戶籍為依據(jù)確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格來分配征地補(bǔ)償費(fèi)無法解決掛靠戶口人員等實(shí)際問題，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定容易出現(xiàn)簡(jiǎn)單化和擴(kuò)大化，會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)邊緣經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的村落人口猛增，勢(shì)必影響社會(huì)安定。因此，不能將戶籍作為唯一依據(jù)，還應(yīng)結(jié)合成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)生活聯(lián)系（主要指是否以本村

內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生活來源的根本保障、在本村是否有合法固定的住所）、是否盡了主要義務(wù)（主要指是否承擔(dān)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工以及繳納稅費(fèi)、實(shí)行計(jì)劃生育等）等多種因素來確定。對(duì)農(nóng)嫁非、農(nóng)嫁農(nóng)，入贅女婿及其所生子女，離婚或喪偶的婦女及其所生子女，異鄉(xiāng)異地的農(nóng)村婦女或入贅女婿在本地結(jié)合后、又離婚或喪偶后再婚的，五保戶收養(yǎng)子女的、原系農(nóng)業(yè)戶口的大、中專在校學(xué)生，服役的義務(wù)兵，遵守或違反計(jì)劃生育的子女等等不同類型的分配主體，司法解釋不應(yīng)回避，應(yīng)根據(jù)合理的農(nóng)村習(xí)慣、村規(guī)民約或法律政策分別作出不同的限制規(guī)定。

3、舉證責(zé)任的特殊規(guī)定。集體經(jīng)濟(jì)組織成員起訴集體經(jīng)濟(jì)組織，其所要提供的證據(jù)材料都掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手里，因此，原告取證難是客觀事實(shí)。筆者建議實(shí)行舉證責(zé)任倒置，原告只要證明被告在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)分配過多少數(shù)額的費(fèi)用即可，其余舉證責(zé)任應(yīng)由被告方來承擔(dān)。

4、村規(guī)民約與法律規(guī)定之間的沖突的解決機(jī)制。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)利益的分配、處理決定，往往涉及到村規(guī)民約、村民議事制度與法律規(guī)定之間的矛盾沖突，有的甚至完全違反了法律規(guī)定，如對(duì)農(nóng)嫁女的承包權(quán)進(jìn)行限制、對(duì)其征地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行扣減等。由于村民議事制度民主方式的欠缺，如果片面強(qiáng)調(diào)按《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的少數(shù)服從多數(shù)原則操作，很可能會(huì)損害少數(shù)群體的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。因?yàn)?，從?jīng)濟(jì)利益層面講，參與分配的群體越少，享受的利益就越多。這樣就很容易產(chǎn)生不合理不公平的結(jié)果。村委會(huì)往往以村民自治為由來對(duì)抗少數(shù)村民提出的違法審查請(qǐng)求。如何對(duì)村規(guī)民約的合法性進(jìn)行審查，審查的范圍、深度，處理手段應(yīng)如何掌握等就成為處理此類糾紛的難點(diǎn)所在。筆者認(rèn)為村民集體享有自治權(quán)應(yīng)受到一定的法律約束，對(duì)于法律的禁止性規(guī)定，如《農(nóng)村土地承包法》第5條、第6條、第30條等，如果在村規(guī)民約中有違反性規(guī)定的，應(yīng)認(rèn)定為違法。在《物權(quán)法》正式實(shí)施后，對(duì)于一方依據(jù)《物權(quán)法》第63條第2款有關(guān)“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷”的規(guī)定行使撤銷請(qǐng)求權(quán)的，法院應(yīng)予撤銷。

第三篇：農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)如何分配

農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)如何分配？隨著我國城市化的進(jìn)程，農(nóng)村中越來越多的集體土地被征收為國有土地。依據(jù)我國《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。這三項(xiàng)費(fèi)用經(jīng)政府審核發(fā)放到村集體后，哪些費(fèi)用應(yīng)分配到村民手中？哪些村民享有請(qǐng)求分割的權(quán)利？實(shí)踐中，為征收補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生糾紛的案例很多。為此，筆者依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村承包糾紛案件適用法律問題的解釋》法釋[2005]6號(hào)（以下簡(jiǎn)稱解釋）的規(guī)定加以論述，希望使農(nóng)民朋友對(duì)些問題能夠深入理解。

一．地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛

《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗費(fèi)的所有者所有。地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，是對(duì)被征收土地上的建筑物，構(gòu)筑物，如房屋，水井，道路，管線等的拆遷和恢復(fù)費(fèi)，以及被征收土地上林木的補(bǔ)償或者砍伐費(fèi)等。青苗補(bǔ)償費(fèi)，是對(duì)被征收土地上生長(zhǎng)的農(nóng)作物，如水稻，小麥，玉米等造成的損失所給予的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)用。國家征收土地時(shí)，必然會(huì)對(duì)承包經(jīng)營戶的財(cái)產(chǎn)造成損失，為了彌補(bǔ)被征地農(nóng)戶在農(nóng)田基本建設(shè)中投入的損失，理應(yīng)對(duì)被征地農(nóng)戶予以補(bǔ)償。當(dāng)發(fā)包方即村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)收到上述費(fèi)用后，有義務(wù)將這些費(fèi)用支付給相關(guān)的農(nóng)戶。如果拒不支付，則構(gòu)成對(duì)這些農(nóng)戶的侵權(quán)。

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)民有將自己承包的土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利。當(dāng)承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包或出租等方式流轉(zhuǎn)給第三方的情況下，除當(dāng)事人另有約定外，青苗補(bǔ)償費(fèi)歸實(shí)際投入人所有，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸附著物所有人所有。但當(dāng)承包方采取轉(zhuǎn)讓，互換的形式流轉(zhuǎn)時(shí)，則原承包方不能取得相關(guān)費(fèi)用。因?yàn)檗D(zhuǎn)讓和互換，不同于轉(zhuǎn)包或出租的形式。轉(zhuǎn)包或出租，承包方和發(fā)包方的承包合同并沒有改變。而轉(zhuǎn)讓和互換的形式，第三方已經(jīng)完全取代了原承包方的地位，原承包方已經(jīng)退出了承包合同，不再享有任何權(quán)利和義務(wù)。

二．安置補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛

安置補(bǔ)助費(fèi)，是國家征收集體土地后，安置被征收單位由于征地造成的多余勞動(dòng)力的補(bǔ)助費(fèi)用。通過支付安置補(bǔ)助費(fèi)，保障以土地為主要生產(chǎn)資料和生活來源的失地農(nóng)戶的基本生活，因而安置補(bǔ)助費(fèi)具有很強(qiáng)的人身性。最高人民法院于1995年1月16日給江西省高級(jí)人民法院的法經(jīng)（1995）13號(hào)復(fù)函中曾確定，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)歸被征地單位所有。但1999年1月1日起施行的《土地管理法實(shí)施條例》第26條第二款規(guī)定，征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。可見，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，安置補(bǔ)助費(fèi)并不必然由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用，最高人民法院法經(jīng)（1995）13號(hào)復(fù)函的精神已不再適用。當(dāng)被征地的家庭承包方不需要統(tǒng)一安置時(shí)，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)當(dāng)發(fā)放給該家庭承包方或用于支付該家庭承包方的保險(xiǎn)費(fèi)用。發(fā)包方應(yīng)當(dāng)支付而拒絕支付安置補(bǔ)助費(fèi)，侵害了許棄統(tǒng)一安置家庭承包戶的合法權(quán)益，該家庭承包戶作為被侵權(quán)人起訴發(fā)包方，請(qǐng)求發(fā)包方支付已經(jīng)收到的安置補(bǔ)助費(fèi)的，應(yīng)當(dāng)予以支持。

三．土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛

《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到土地補(bǔ)償費(fèi)后，其成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間就土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生糾紛的情形大量而普遍存在。與其他涉農(nóng)糾紛相比，該類糾紛往往涉及農(nóng)民的根本利益，因而具有矛盾激烈，難于化解的特點(diǎn).目前，由此引發(fā)的涉訴信訪已經(jīng)在整個(gè)涉農(nóng)信訪中占有相當(dāng)大的比重.農(nóng)村集體在收到土地補(bǔ)償費(fèi)后，是否能夠在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行分配，各地的做法不盡相同。有的省通過地方性法規(guī)定等方式明確禁止土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行分配，但另外一些地方則以文件或者地方性法規(guī)的方式對(duì)此種做法予以認(rèn)可。有的省則對(duì)此問題沒有規(guī)定。最高人民法院的解釋第24條明確規(guī)定，發(fā)包方可以依照法律規(guī)定的民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置費(fèi)確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求發(fā)包方支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。但已報(bào)全國人大常委會(huì)，國務(wù)院備案的地方性法規(guī)，自治條例和單行條例，地方政府規(guī)章對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。因此，村集體經(jīng)濟(jì)組織在收到土地補(bǔ)償費(fèi)后，應(yīng)當(dāng)按照《村民委員會(huì)組織法》第17條的規(guī)定召開村民會(huì)議，在所有具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部平均分配此款。如不分配給村民，則侵犯了村民的合法權(quán)益，具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人員，可單獨(dú)或共同起訴集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)，要求支付相應(yīng)份額。

對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定標(biāo)準(zhǔn)問題，是我國現(xiàn)行法律上的空白點(diǎn)，也是法學(xué)界的一個(gè)長(zhǎng)期爭(zhēng)論而懸而未決的問題。最高人民法院認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判斷，應(yīng)當(dāng)從我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所具有的自然共同體特征出發(fā)，以成員權(quán)理論為基礎(chǔ)，以是否形成較為固定的生產(chǎn)，生活為基本條件，并結(jié)合是否具有依法登記的集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口，作為判斷是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的一般原則。也有一些特殊情況。如外出經(jīng)商，務(wù)工等人員在沒有在外地有穩(wěn)定收入或社會(huì)保障時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其村民資格保留。外出學(xué)習(xí)，服兵役，服刑人員等并不喪失成員資格。因“農(nóng)嫁農(nóng)”問題，如嫁出后與原集體經(jīng)濟(jì)組織成員已不存在較為固定的集體生產(chǎn)生活狀態(tài)，不宜認(rèn)定其仍具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。在進(jìn)入新集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶實(shí)際生產(chǎn)生活，但常住戶口尚保留在原集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的人，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具有新集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。對(duì)于只是空掛在集體經(jīng)濟(jì)組織，而并不以經(jīng)營本集體承包地為生活保障的人員，雖然具有本村戶口，但也不能認(rèn)定具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。如因成員資格問題與集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生爭(zhēng)議，可訴至法院要求認(rèn)定自己的成員資格，由法院作出判定，并要求分配應(yīng)當(dāng)分得的土地補(bǔ)償費(fèi)。

第四篇：商品房買賣合同糾紛案件特點(diǎn)及成因

商品房買賣合同糾紛案件特點(diǎn)及成因

一、商品房買賣合同糾紛案件的特點(diǎn)

(一)案件數(shù)量大幅上升。商品房買賣糾紛案件呈大幅上升趨勢(shì)。濟(jì)南歷下法院 2007年收案88 件，2009年收案激增至337件，三年時(shí)間案件數(shù)量增長(zhǎng)了 4.5倍。截至2010年5月底收案77件，同比提高28.8%。

(二)訴訟請(qǐng)求及理由多樣化。商品房買賣糾紛的類型復(fù)雜多樣，常見的多為要求辦理權(quán)屬證書、支付違約金、解除合同賠償損失、確認(rèn)合同無效雙倍賠償、按約定履行、雙倍返還定金、解除合同返還房款及利息等，其中，因逾期辦證而引發(fā)的糾紛約占全部商品房買賣糾紛案件的 72% ；附加設(shè)置增加買受者交易款項(xiàng)而引發(fā)的糾紛約占21% ；開發(fā)商逾期交房引發(fā)的糾紛約占3% ；要求解除合同的糾紛約占3%。同時(shí)，涉及到各種各樣懲罰性賠償糾紛占0.5%。訴訟理由各種各樣，由傳統(tǒng)的逾期交房和辦證等原因向更廣泛的領(lǐng)域擴(kuò)展。

(三)涉訴人數(shù)多、群體性訴訟比重大。起訴方業(yè)主人數(shù)往往是幾十甚至上百人的群體性訴訟。2009年至2010年5月受理商品房糾紛案件 414件，其中群體性商品房買賣合同糾紛案件 395 件，占到案件總數(shù)的 95%。如2009年訴濟(jì)南正大建業(yè)發(fā)展有限公司商品房合同糾紛案的原告多達(dá) 160 名，另有不少業(yè)主對(duì)案件審理持觀望態(tài)度，一案的審理往往涉及一大批潛在的訴訟者。

(四)案件審理難度大，審理周期長(zhǎng)。房地產(chǎn)行業(yè)涉及多部門，其部門規(guī)章紛繁復(fù)雜，權(quán)限或相互交叉，或無承接關(guān)聯(lián)，為法院裁判帶來諸多困難，結(jié)案率僅為 45%。其中，結(jié)案方式以調(diào)解、撤訴方式結(jié)案的又占了絕大部分。55% 的案件因案情復(fù)雜，或缺少法律規(guī)定，使審理周期延長(zhǎng)。

(五)存在隱患，易引發(fā)上訪案件。商品房買賣合同糾紛中因群體性訴訟多，涉及環(huán)節(jié)多、部門多，法律法規(guī)不健全等原因，不僅審理難度大，而且存在當(dāng)事人上訪、來訪或是寫信、打電話催辦案件的情形，存在引發(fā)治安事件的隱患。

二、商品房買賣合同糾紛的成因分析

(一)買賣雙方對(duì)利益的無序追逐。開發(fā)商為追求更加豐厚的利潤(rùn)回報(bào)，開發(fā)規(guī)模越來越大，很多商品房的質(zhì)量難以保證，銷售的商品房越多引發(fā)的糾紛就越多；另一方面，地價(jià)不斷波動(dòng)，使得階段性商品房?jī)r(jià)格的不確定因素增加，買賣雙方遇到價(jià)格下降無利可圖，或是價(jià)格暴漲利益失調(diào)，都可能因利毀約，引發(fā)糾紛。買受方有時(shí)受廣告的引導(dǎo)或?qū)贤胬斫?，期望值過高，一旦未達(dá)到預(yù)期，即引發(fā)訴訟。同時(shí)，有個(gè)別熟悉房產(chǎn)交易的買受者，期待出賣方出現(xiàn)逾期交房等問題。因?yàn)橛馄诘臅r(shí)間越久，訴訟后獲得的違約賠償越多。

(二)連鎖反應(yīng)易導(dǎo)致群體性訴訟。連鎖反應(yīng)主要包括以下兩方面：一是單位團(tuán)購，一旦出現(xiàn)開發(fā)商違約，參加單位團(tuán)購的所有購房人必然面臨同樣的問題，同時(shí)起訴。二是由房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)本身的特性決定的。一家房地產(chǎn)商開發(fā)一個(gè)樓盤，其存在的問題大多是相同的，凡

是購買這個(gè)樓盤房屋的購房人遇到的情況也大都一致，只要一個(gè)業(yè)主起訴就會(huì)引發(fā)連鎖反應(yīng)，其他購房人也隨之起訴。

(三)利益糾紛細(xì)化產(chǎn)生多種訴求。出賣方與買受方的糾紛實(shí)際是市場(chǎng)強(qiáng)勢(shì)利益機(jī)構(gòu)和弱勢(shì)群體之間利益博弈的結(jié)果，篩化的糾紛越細(xì)，訴求越多元。同時(shí)，隨著人們法律意識(shí)的增強(qiáng)，會(huì)有更多的購房人對(duì)買賣交易中存在的各種問題提出質(zhì)疑和進(jìn)行維權(quán)。

(四)建設(shè)遺留問題成為重大隱患。在目前的商品房買賣糾紛中，有二分之一的案件是由開發(fā)商建設(shè)遺留問題引起的。比如，開發(fā)商擅自變更國有土地使用權(quán)限，或是在各項(xiàng)手續(xù)不全的情況下輕率施工，或是房產(chǎn)開發(fā)商規(guī)避國家政策，少繳漏繳配套費(fèi)、維修基金等，增加買受者的后期費(fèi)用；把合同約定的房屋層高拉大，再簽訂加層的補(bǔ)充協(xié)議，原有的承諾不能兌現(xiàn)等等，都會(huì)成為糾紛發(fā)生的原因。

(五)多種原因?qū)е掳讣徖碇芷谘娱L(zhǎng)。開發(fā)商在商品房交易中處于明顯的強(qiáng)勢(shì)地位，鉆法律的空子，使得侵權(quán)行為很難認(rèn)定。涉及賠償、鑒定問題，需要重新測(cè)繪、鑒定，耗費(fèi)時(shí)間和金錢，購房者訴訟成本高昂。某些新型疑難案件的出現(xiàn)，無先例可據(jù)。主審法官考慮到同案同判、金融安全、社會(huì)穩(wěn)定以及企業(yè)營運(yùn)等多方面的因素，沒有貿(mào)然對(duì)這些案件進(jìn)行調(diào)解，處理方案也尚在研討論證階段之中。這些因素也在客觀上影響了案件的審理周期。

三、對(duì)策與建議

(一)出賣方應(yīng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，嚴(yán)守合同承諾。首先，出賣方應(yīng)遵守國家工程質(zhì)量的有關(guān)規(guī)定，保證售房質(zhì)量，配套設(shè)施要齊全，房屋實(shí)際面積與合同約定的面積一致。其次，銷售行為要規(guī)范，銷售廣告和宣傳材料不得夸大其辭。最后，要確保房屋按期交付，如期辦理房屋所有權(quán)證。

(二)買受方應(yīng)正確理解銷售廣告與合同之間的區(qū)別。開發(fā)商的宣傳廣告普遍存在夸大其辭的情況，但廣告不具有合同的效力，對(duì)開發(fā)商也是沒有任何約束力的。而 90% 的購房者首先是從廣告中了解到房屋的大致情況，沒有或是無法實(shí)地考察辨別真?zhèn)?。因此，購房者在購房時(shí)不應(yīng)把宣傳廣告與商品房合同劃等號(hào)，必要時(shí)，可以在簽訂購房合同時(shí)，要求開發(fā)商將廣告中的承諾寫入合同，或作為合同的附件。

(三)買受方應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行必要的資格審查。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在預(yù)售商品房時(shí)應(yīng)當(dāng)持有“一照”、“五證”。“一照”即《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》，首先要清楚房地產(chǎn)開發(fā)商是否具有開發(fā)建設(shè)銷售商品房的法定資質(zhì)?！拔遄C”即《國有土地使用權(quán)證》《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》《建設(shè)工程施工許可證》和《商品房預(yù)售許可證》，這些是購房人能否取得產(chǎn)權(quán)憑證的關(guān)鍵。消費(fèi)者如購買現(xiàn)房，還應(yīng)當(dāng)了解該房屋是否已經(jīng)驗(yàn)收合格，向開發(fā)商了解相關(guān)的驗(yàn)收合格的證明，即《住宅質(zhì)量保證書》和《住宅使用說明書》。

(四)買受方簽訂合同時(shí)條款要約定得明確、具體、細(xì)致、規(guī)范。房屋買賣合同標(biāo)的，較之于一般標(biāo)的物的買賣更復(fù)雜，購房者對(duì)以下條款要特別明確約定：(1)面積的確認(rèn)及面積差異的處理；(2)規(guī)劃設(shè)計(jì)變更的處理；(3)基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套建筑正常運(yùn)行等；(4)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套建筑正常運(yùn)行的具體日期；(5)交付房屋及辦理產(chǎn)權(quán)證的時(shí)間及處理方式；(6)適用解除合同的條件和行使解除權(quán)的時(shí)限、方式等。

(五)法院應(yīng)深入調(diào)查，加大調(diào)解力度。歷下法院從維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定、化解社區(qū)矛盾的角度出發(fā)，深入社區(qū)及相關(guān)部門調(diào)查取證，針對(duì)房地產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題，向購買者和銷售部門進(jìn)行詢問，反復(fù)細(xì)致地做釋法和調(diào)解工作。同時(shí)，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的配合，充分發(fā)揮相關(guān)行政機(jī)關(guān)和基層調(diào)解組織的作用。在審理眾多業(yè)主起訴開發(fā)商的群體訴訟中，可先制定預(yù)案，及時(shí)掌握涉案小區(qū)業(yè)主的動(dòng)向，對(duì)矛盾激化或可能產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素的，堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先，及時(shí)協(xié)調(diào)溝通，做好維穩(wěn)工作。

(六)行政部門應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管。行政機(jī)關(guān)應(yīng)正確行使職權(quán)，提高辦理審批手續(xù)的效率，保證各項(xiàng)手續(xù)和證照的辦理與開發(fā)商預(yù)期的銷售時(shí)間相協(xié)調(diào)。同時(shí)，要嚴(yán)格發(fā)揮監(jiān)督、檢查職能，對(duì)開發(fā)商的違法行為及時(shí)糾正，合理規(guī)劃投入市場(chǎng)的土地。

(七)相關(guān)法律法規(guī)需進(jìn)一步完善。最高人民法院《關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》的出臺(tái)，為房屋質(zhì)量瑕疵、貸款買房、懲罰賠償、解除合同等糾紛的處理提供了法律依據(jù)。但對(duì)于其他房屋買賣合同糾紛，則要根據(jù)民法通則及合同法的有關(guān)規(guī)定處理，難免出現(xiàn)適用法律不統(tǒng)一，判決結(jié)果不統(tǒng)一的情況。因此，完善相關(guān)法律法規(guī)，以法律的形式規(guī)范新型房屋買賣行為，維護(hù)交易秩序不僅是司法實(shí)踐的要求，也是促進(jìn)房產(chǎn)買賣健康發(fā)展的要求。

第五篇：農(nóng)村集體土地征收存在的問題及對(duì)策

農(nóng)村集體土地征收存在的問題及對(duì)策

（合肥學(xué)院09工程管理一班萬占強(qiáng)）

摘要：隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，土地征收現(xiàn)象越來越普及。在征收過程中。由于制度上的缺陷，很多被征地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益無法得到有效的保障。本文在對(duì)這些問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了對(duì)農(nóng)村集體土地征收制度進(jìn)行改革的思路。關(guān)鍵詞：土地征收、征收補(bǔ)償、征收程序

所謂農(nóng)村集體土地征收是指國家基于公共利益的需要，以強(qiáng)制方式取得集體土地所有權(quán)，并給予被征地人補(bǔ)償?shù)男袨殡S著我國城鎮(zhèn)化水平的進(jìn)一步提高。農(nóng)村土地征收現(xiàn)象越來越普遍，將日益成為農(nóng)村的一個(gè)基本問題。在不少地區(qū)尤其是城市近郊已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民不務(wù)農(nóng)、無田耕種的現(xiàn)象。目前全國三分之一以上的群眾生活歸困于土地問題，而其中60％左右是直接由征地引起的。由此看來，如何改革當(dāng)前的土地征收制度，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)是我們必須要面對(duì)并解決的問題了。

一、農(nóng)村土地的征收過程中存在的問題

（一）土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且分配不合理，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度是采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較土地實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值而言往往脫離實(shí)際?，F(xiàn)在我國的農(nóng)業(yè)大部分已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)了，是集精品農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出已完全不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。但在計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，仍按照傳統(tǒng)的糧食與經(jīng)濟(jì)作物之比來測(cè)定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，這樣形成的土地補(bǔ)償額當(dāng)然不能反映被征耕地本身的實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值，且往往偏低。

2、補(bǔ)償范圍不合理?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！段餀?quán)法》四十二條規(guī)定了安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。但現(xiàn)有的法律沒有考慮可能給農(nóng)民造成的其他損失，如對(duì)殘留地、對(duì)相鄰?fù)恋負(fù)p害的賠償。

3、補(bǔ)償方式單一。我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式主要有金錢補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。隨著勞動(dòng)用工制度的改革，原有的勞動(dòng)力安置辦法在實(shí)踐中很少使用。單純的金錢補(bǔ)償無法真正安置失地農(nóng)民的生活。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識(shí)，無法在城市激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中生存下去。待僅有的一點(diǎn)補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。

4、補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理。在實(shí)際補(bǔ)償分配過程中，爭(zhēng)議最多的是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。首先是土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償費(fèi)一般先經(jīng)鄉(xiāng)政府，再經(jīng)村委會(huì)，最后才到農(nóng)戶，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財(cái)政，只有個(gè)別地區(qū)直接到村。這往往造成各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織相互爭(zhēng)搶土地補(bǔ)償金，或通過各種名義克扣征地款，甚至個(gè)別鄉(xiāng)村干部憑借權(quán)力分割征地款項(xiàng)，導(dǎo)致真正的所有權(quán)主體不能享受應(yīng)該享有的利益。其次，安置補(bǔ)助費(fèi)的分配。安置補(bǔ)助費(fèi)是為了確保被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低而給予的補(bǔ)助，由安置單位享有，但現(xiàn)實(shí)中常出現(xiàn)未按規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層截留。

(二)土地征收程序不完善，欠缺司法救濟(jì)

1、征收程序中土地權(quán)利人參與程序不夠?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實(shí)際參與聽證的程序保障。公告在土地征收中是一種后置程序，只作為附屬程序置于批準(zhǔn)之后，目的也只用于權(quán)利登記，不是與農(nóng)民協(xié)商，對(duì)征收并不起監(jiān)督作用。“聽取意見”只是流于形式。不管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償、安置有何意見，國家都

可以先征地。這樣在征地程序上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織尤其是農(nóng)民毫無發(fā)言權(quán)，處于不平等的地位，完全處于弱勢(shì)一方。

2、土地征收程序不透明，缺乏公正的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，容易形成暗箱操作，導(dǎo)致真正擁有土地產(chǎn)權(quán)主體的合法權(quán)益被排除在外。

3、爭(zhēng)議解決機(jī)制不完善?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為南不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)。而根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，征收各方不能對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對(duì)人不能向人民法院起訴。而現(xiàn)在我國絕大部分省(市)尚未建立起相應(yīng)的征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度。而且這種由政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的做法，難免有失公平；同時(shí)也容易使政府陷入征地糾紛，爭(zhēng)議裁決的曠日持久戰(zhàn)中。

（三）土地征收條件不明確

我國《憲法》第十條第三款規(guī)定：國家為了公共利益的需要?？梢砸勒辗傻囊?guī)定對(duì)土地實(shí)施征收或征用并給予補(bǔ)償我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：國家為公共利益的需 要可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償 由此可見。我國憲法和法律均以“公共利益”作為對(duì)集體土地征收的條件。

那么如何理解“公共利益”，它的概念、范圍都包含了哪些方面。對(duì)此，我國的法律沒有做出明確的規(guī)定 實(shí)際操作中，很多地方政府為了滿足自身利益，濫用征收權(quán)。不管是否真正為了“公共利益”，都打著“為了公共利益的需要”的幌子，肆意侵犯農(nóng)村集體的所有權(quán)、農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。由于立法沒有就“公共利益”的界限進(jìn)行明確的界定，導(dǎo)致實(shí)踐中“公共利益”的概念從公共設(shè)施、公益事業(yè)擴(kuò)大到了所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。

二、存在問題的原因分析

（一）集體土地產(chǎn)權(quán)的弱勢(shì)法律地位。

國家對(duì)集體土地所有權(quán)并沒有在法律上得到完全清晰的承認(rèn)，農(nóng)民的土地使用權(quán)的合法權(quán)益模糊不清，這樣很容易導(dǎo)致國家強(qiáng)制公權(quán)的侵入。我國現(xiàn)行的土地管理法及其實(shí)施細(xì)則在土地征收問題上缺乏對(duì)集體土地所有權(quán)的保護(hù)。

1、農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位。對(duì)于土地所有者集體來說，“集體”是個(gè)集合名詞不是法律上的概念，不具有某種確定的指向性，農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序，這類似于國有企業(yè)中的“所有者缺位”。該組織成員不以個(gè)人身份享有和行使集體所有權(quán)，并且不在集體財(cái)產(chǎn)中享受任何特定份額。農(nóng)村集體所有的土地一般由村民委員會(huì)代行集體所有權(quán)，但村民委員會(huì)并非一級(jí)國家機(jī)關(guān)，只是村民自治組織，并無保護(hù)村民利益的動(dòng)機(jī)，結(jié)果土地集體所有，表面上似乎人人都有實(shí)際上變成了無人所有或鄉(xiāng)、村干部小團(tuán)體所有的集體土地所有權(quán)主體虛位。農(nóng)民集體土地所有權(quán)的名存實(shí)亡，帶來了政府無視集體土地所有權(quán)和農(nóng)民權(quán)利，以及集體土地所有權(quán)行政權(quán)力化的傾向。

2、國有土地與集體土地的法律地位不平衡。我國的集體土地所有權(quán)是一種不完全的權(quán)能，集體土地所有權(quán)的權(quán)能在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中沒有得到實(shí)際上的尊重。

首先，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的最終處置權(quán)是屬于國家的。最典型的就是當(dāng)國家建設(shè)需要使用集體土地時(shí)，國家只需要通過征收集體土地就可以了，被征收者只有無條件地服從，沒有協(xié)商的余地，更不得阻撓。此外。集體土地流轉(zhuǎn)制度供給不足。在現(xiàn)行的法律體制下，集體建設(shè)用地使用權(quán)以封閉運(yùn)作為特點(diǎn)，沒有直接入市的權(quán)利，集體所有的土地，只有經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國有土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓，集體土地所有者的主體地位根本無從體現(xiàn)。

其次，集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到應(yīng)有的滿足?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，國家因公共利益需要而征收集體所有的土地時(shí)，國家理應(yīng)給予合理的補(bǔ)償，但這種補(bǔ)償不是等價(jià)的，國家對(duì)征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有最高數(shù)額的限制，且這種標(biāo)準(zhǔn)是以產(chǎn)值的倍數(shù)為依據(jù)的，缺乏市場(chǎng)因素的考慮，不具有公平合理性。

(二)立法不完善。

1、在我國沒有單獨(dú)的土地征收法或土地征收條例，相關(guān)的制度都散見在少數(shù)的單行的法律法規(guī)中。法律法規(guī)的規(guī)定不僅薄弱，而且相互之間存在不相銜接的問題?，F(xiàn)行的土地征收制度對(duì)土地征收程序雖然做出了的規(guī)定，但這些程序的規(guī)定過多的強(qiáng)調(diào)征地一方的權(quán)力，農(nóng)民利益未受重視、土地征收應(yīng)當(dāng)是征地一方和被征地一方共同參與的過程，在雙方地位不平衡的情況下，立法對(duì)國家征地應(yīng)當(dāng)有一套程序來限制國家的權(quán)力和保障被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的利益免受非法征地的侵害，要保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、上訴權(quán)，使農(nóng)民能夠積極參與進(jìn)來。

2、制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力隨意下放?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l對(duì)土地征收的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)規(guī)定了具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)其它方面則下放權(quán)力。有時(shí)權(quán)力被違法再度下放，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，而且標(biāo)準(zhǔn)層層降低，嚴(yán)重侵害農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益 并且按照《土地管理法》的規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了一個(gè)較大的幅度范圍：6到l0倍，最高不超過30倍。地方政府根據(jù)授權(quán)，擁有較大的自由裁量權(quán)。政府既是利益分配者，又是利益獲得者，被征收方又極少參與征收協(xié)商談判過程，這就導(dǎo)致很多地方政府濫用自由裁量權(quán)，常常按照法定最低標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。

二、農(nóng)村集體土地征收制度改革的思路

1、嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍，防止土地征收權(quán)的濫用。

一般而言，公益在現(xiàn)代國家，系以維持和平之社會(huì)秩序，保障個(gè)人之尊嚴(yán)、財(cái)產(chǎn)、自由及權(quán)利，提供文化發(fā)展的有利條件等為其內(nèi)容?？偨Y(jié)各國對(duì)“公共利益”的規(guī)定，具體分兩種表述形式：一種是概括性規(guī)定，其特點(diǎn)是概括性強(qiáng)，操作的彈性大，但是容易導(dǎo)致征收權(quán)的濫用：另外一種是列舉性規(guī)定，特點(diǎn)是詳細(xì)具體。可以有效地防止征收權(quán)的濫用。像日本和我國的臺(tái)灣地區(qū)都是采用這種方法進(jìn)行規(guī)定，而我國現(xiàn)行的立法體制采用的是概括性規(guī)定。為了防止土地征收權(quán)的濫用，我們應(yīng)當(dāng)通過立法嚴(yán)格限制“公共利益”的范圍。具體而言我們可以將其限制在以下幾方面：國家機(jī)關(guān)和軍事用途；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)；國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目。但以公益為目的的；其他由政府興辦的以公益為目的的事業(yè)。

2、導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，確立“合理補(bǔ)償”的原則

針對(duì)我國目前對(duì)土地征收補(bǔ)償原則的規(guī)定不明朗的現(xiàn)象，我國應(yīng)當(dāng)在借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體國情，確立“合理補(bǔ)償”的原則。以市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)談判的方式確定補(bǔ)償費(fèi)用。該原則的確立，一方面可以切實(shí)保護(hù)被征收土地者的合法權(quán)益，另一方也可以避免現(xiàn)階段實(shí)行“完全補(bǔ)償”可能給國家和社會(huì)發(fā)展帶來的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶_定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為此，一方面應(yīng)當(dāng)建立完善的土地評(píng)估制度和土地評(píng)估方法，在對(duì)被征收土地進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估后，以市價(jià)為基礎(chǔ)，綜合考慮國家、集體和個(gè)人三者的利益，合理地確定土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要確保被征地農(nóng)民的生活水平不降低。為確保土地補(bǔ)償費(fèi)用的公正分配，一方面應(yīng)當(dāng)確保村民會(huì)議的自治權(quán)，排除行政和司法的過多干預(yù)，另一方面也要建立分配方案的合法性審批制度，防止村民會(huì)議自治權(quán)的濫用。

3、完善土地征收程序，確保征地民主

由于我國法律對(duì)土地征收的程序性規(guī)定缺乏系統(tǒng)性和操作性，需要制定統(tǒng)一的《土地征收法》進(jìn)行規(guī)范。農(nóng)村土地征收的具體程序應(yīng)該包括：首先應(yīng)該是征地單位持相關(guān)的項(xiàng)目批文或設(shè)計(jì)書向有權(quán)批準(zhǔn)土地征收的土地征收批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，申請(qǐng)人應(yīng)就征地的目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀龀鲈敿?xì)說明；申請(qǐng)?zhí)岢鲋螅鷾?zhǔn)機(jī)構(gòu)要正式通知被征地者，并就征地事項(xiàng)舉行聽證會(huì)，并最終由批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的調(diào)查和聽證會(huì)上雙方的意見做出決定；申請(qǐng)批準(zhǔn)后，征地單位與被征地者就征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行談判、協(xié)商，共同確定征收賠償方案，意見不一致時(shí)，由批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)裁決，對(duì)裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性；最后由征地單位按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后征地單位獲得征收土地的所有權(quán)。

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