第一篇：農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛案件特點、成因及對策[推薦]

近年來，隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展，因城市擴張而征收近郊區(qū)農(nóng)民集體土地越來越多。不少農(nóng)村在分配土地征收補償費過程中限制或剝奪了部分村民的分配權利，引發(fā)了矛盾和沖突，使得有關土地征收補償費分配糾紛日益突出，收案數(shù)和結(jié)案數(shù)均逐年增加。人民法院處理稍有不當，將直接導致新的不穩(wěn)定因素增加，影響農(nóng)村發(fā)展的大局，阻礙農(nóng)村改革的現(xiàn)代化進程。因此，透析個案，研究這類案件的規(guī)律性特點，分析其形成原因，探討解決之策就成為司法實務界亟須解決的問題。本文擬對農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛案件的特點、成因進行分析．提出解決問題的對策，以期對人民法院審理此類糾紛有所裨益。

一、農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛的案件特點

司法實踐中，人民法院受理農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛案件最突出的特點是“四多兩難”，即表現(xiàn)為被告主體多樣、立案案由多樣、案件類型多樣、裁判結(jié)果多樣，原告取證困難、執(zhí)行困難。

（一）被告主體多樣化

過去，在“三級所有，隊為基礎”的經(jīng)濟體制背景下，生產(chǎn)隊、大隊、人民公社組織邊界清晰，主體地位明確，司法實踐也較好把握。但是自人民公社解體后，農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)形態(tài)驟變，由于村與村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間、原生產(chǎn)大隊與生產(chǎn)隊之間土地所有權主體不一，導致具體做出征地補償費分配的主體也不盡相同。因此，此類糾紛被告主體多樣化，有以村民委員會為被告的，有以村民小組為被告的，有以村經(jīng)濟合作社、生產(chǎn)合作社為被告的，還有的以村和村民小組為共同被告。

（二）案由多樣化

有的村或村民小組對此類土地征收補償費的性質(zhì)、名稱認識理解不一致，有的并不將全部土地征收補償費一次性分配完畢，而是分數(shù)次進行分配，并且分配項目不清。所以人民法院立案案由也是五花八門。有的定為農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛，有的定為農(nóng)村集體經(jīng)濟收益款糾紛，還有的以征地款分配糾紛、土地征收費糾紛、土地安置補助費糾紛、村民資格認定糾紛等做為案由。

（三）案件類型多樣化

該類糾紛的案件類型也是復雜多樣。以河南省信陽市兩級人民法院2005年所受理的221件案件為例，按照原告身份或未參與分配的主要理由統(tǒng)計，農(nóng)村姑娘嫁非農(nóng)業(yè)戶口的丈夫（簡稱農(nóng)嫁非）未分配到土地征收補償費用的有87件。農(nóng)村姑娘嫁農(nóng)村戶口的丈夫（簡稱農(nóng)嫁農(nóng)）但因各種原因其戶口仍留在原集體經(jīng)濟組織而未分到土地征收補償費用的有64件，入贅女婿及所生子女戶口已遷入集體經(jīng)濟組織但未參與分配的有15件，喪偶或離異后續(xù)娶的妻子戶口已遷入但沒有享有分配款的案件有7件，離異后女方未遷出戶口但不能享有分配款的有30件，隨改嫁的母親或入贅的父親戶籍遷入農(nóng)村集體組織的子女不能享有分配款的有4件，大中專在校生因戶口已遷往學校不能享有分配款的有11件，為了能婚嫁等原因向集體組織書寫了不參與分配征地補償費用的保證書現(xiàn)又起訴要求分配的有2件，男方入贅到女方處且戶口已遷入女方所在村集體經(jīng)濟組織后雙方離婚，男方再婚后的妻子戶口又遷入該集體經(jīng)濟組織后未享有土地征收補償費的有1件。從近年來所受理的實際情況看，還有義務兵、外來戶、獨生子女、征地過程中死亡人口、回村退養(yǎng)退休人員、胎兒、新生兒、服刑人員、現(xiàn)役軍人、違反計劃生育出生人口等不同類型的主體未能享有土地征收補償費分配款的情況。

（四）裁判結(jié)果多樣化

由于目前法律規(guī)定不明確，所以各地法院在處理此類糾紛時所做出的裁判結(jié)果也是各不相同。在《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》實施前，有的法院不予受理；有的受理后中止審理；有的在受理后以各項補償費用沒有具體細化為由駁回起訴；有的認為土地補償費按照法律規(guī)定不能分配而予以判決駁回。在支持原告訴訟請求的判決中，有的法院根據(jù)有關法律規(guī)定判決其中60％為安置補助費，原告依法享有分配，40％為土地補償費而不能分配；有的判決原告與其他村民享有同等待遇，應該全額享有。還有部分案件通過調(diào)解方式結(jié)案。

（五）原告取證難

在土地征收補償費用分配糾紛中，有的土地征收補償協(xié)議由村出面簽訂，有的由村民小組或生產(chǎn)隊出

面征訂，且土地征收補償費項目也沒有進行細化，原告往往很難向法院提供有關土地征收手續(xù)方面的資料，無法確定適格的被告。相比較而言，原告處于弱勢地位，對于集體經(jīng)濟組織所分配的究竟屬于土地補償款還是安置補助費或其他集體經(jīng)濟收益款不清楚，僅憑已經(jīng)分配到該款的一些村民的證明起訴，缺乏維護自身權益的能力。

（六）執(zhí)行難

一般來說，這類糾紛中的分配方案，多數(shù)都經(jīng)過村民會議通過。執(zhí)行這類案件，涉及個人經(jīng)濟利益，多數(shù)村民情緒對立，而且村委會不配合，甚至煽動群眾圍堵執(zhí)行人員。不少地方征地款、補助費已分配完畢，沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)。所以，此類分配案件的執(zhí)行難度遠大于一般案件。

二、農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛的形成原因

導致該類糾紛形成的原因很多，主要是農(nóng)民權利意識和法律意識逐漸增強；戶籍管理無法適應現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的新情況；農(nóng)村習俗、村民自治與法律規(guī)定之間的沖突；部分基層干部法制觀念淡??；法律規(guī)定不完善；村民遷入、遷出、出生、死亡等因素。

（一）農(nóng)民的權利意識、法律意識增強

耕地是農(nóng)民的生存之本，尤其在農(nóng)業(yè)稅減免后，土地就是財富的觀念已成為農(nóng)民的普遍共識。農(nóng)民已經(jīng)把所承包的土地看作是賴以生存的必要的生產(chǎn)資料，因此是寸土必爭、寸金必爭。失地又得不到補償款的農(nóng)民往往認為己方有理，勝訴可能性大，期望值高，加之對司法權威較大的法院判決有認同感，導致大量紛爭訴至法院。

（二）戶籍管理中出現(xiàn)的新情況

參與分配、享受待遇，須以集體經(jīng)濟組織成員資格的擁有為前提，有了成員資格，才能享有成員權。而這種成員權的取得與喪失均以戶籍的存在與否為轉(zhuǎn)移。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的快速發(fā)展和農(nóng)村城市化進程的加快，人口流動性越來越大，以前邊界十分清楚的城鄉(xiāng)分立的二元社會結(jié)構(gòu)處于急劇的制度轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村戶口管理中出現(xiàn)了許多新情況、新問題。戶籍制度傾向于松動，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所戶籍檔案管理起步晚，戶籍文件材料歸檔范圍沒有很好統(tǒng)一，致使許多應歸檔的戶籍材料，長期分散在經(jīng)辦人手里，造成派出所戶籍檔案不完整、不齊全，給法院調(diào)查取證帶來了不便。司法實踐中比較突出的情況是：其一，人戶分離現(xiàn)象。如結(jié)婚后居住工作在配偶所在的村，但是戶口未遷入的；城郊農(nóng)村戶在人不在的“空掛戶”；戶口雖屬于本村農(nóng)業(yè)戶口但本人在外已經(jīng)有了固定工作，并已經(jīng)享受了城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌待遇的；全家外出務工經(jīng)商多年不回村的等等。其二，非農(nóng)業(yè)戶口問題。如走關系找門路農(nóng)轉(zhuǎn)非的；用錢買非農(nóng)戶口的：作為對村干部的獎勵轉(zhuǎn)非農(nóng)戶口的；離退休回村人員等。另外，土地承包30年不變的政策也使相當一部分農(nóng)民淡化了戶口觀念，結(jié)婚不轉(zhuǎn)戶口的情況屢見不鮮。如何應對上述戶口管理中出現(xiàn)的新情況，法院在認定成員資格時感到十分棘手。

（三）農(nóng)村習俗、村民自治與法律規(guī)定的沖突

農(nóng)村畢竟是一個鄉(xiāng)土社會，受封建陋習和民間陳規(guī)的影響，“嫁出去的姑娘潑出去的水”等傳統(tǒng)的宗法思想根深蒂固。雖然，《農(nóng)村土地承包法》等法律對農(nóng)村婦女的承包權利等予以了充分保護，但是，在實際操作中，這些法律規(guī)定被大打折扣。農(nóng)村既得利益群體或宗族勢力往往借助其在人數(shù)、影響上的優(yōu)勢左右集體內(nèi)部事務的處理結(jié)果，使農(nóng)嫁女等弱勢群體成為“民主自治”進程中的犧牲品。另外，按農(nóng)村習俗，家族成員或親屬之間土地集中使用或代管、托管、借種的現(xiàn)象普遍存在。該地被征收后，村委會或村民小組根據(jù)《村民委員會組織法》經(jīng)討論決定將補償費分配給實際使用土地者，有土地使用證卻實際未使用土地者被排斥在分配對象之外，引發(fā)糾紛。推究這些紛紛產(chǎn)生的深層次原因，主要還是農(nóng)村習俗、村民自治與法律規(guī)定之間的沖突。

（四）部分基層干部法制觀念淡薄

部分農(nóng)村基層組織的干部法制觀念淡薄，不能將法律、法規(guī)和上級的文件規(guī)定貫徹到實際工作中去，片面機械地強調(diào)自治而排斥法律規(guī)定、國家政策的約束。有的村組干部將征地補償款作為撈取錢財?shù)暮脮r

機，利用手中掌握的一點點權力，把持分配，引起群眾不滿。有的村組民主制度不健全，少數(shù)干部一手遮天?！洞迕裎瘑T會組織法》第19條規(guī)定涉及村民利益的事項應當由村民會議討論決定?！锻恋毓芾矸ā返?9條規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征用土地的補償費用的收支情況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條又具體地規(guī)定了公告的內(nèi)容。將于10月1日生效的《物權法》第59條第2款規(guī)定，“下列事項應當依照法定程序經(jīng)本集體成員決定：??

（三）土地補償費等費用的使用、分配辦法??”。這些規(guī)定和要求沒有得到貫徹，也就談不上農(nóng)民群眾的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權。

（五）法律規(guī)定不完善

針對征地補償費的分配，我國有不少法規(guī)條文進行規(guī)制和指引。具體而言，涉及土地補償費分配的法規(guī)主要有三。一是《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)[2004]238號）。該文件指出，按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)產(chǎn)的原則，土地補償費應在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。二是《農(nóng)業(yè)部關于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費監(jiān)督管理指導丁作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2005]1號）。該文件規(guī)定，留歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地補償費屬農(nóng)民集體資產(chǎn)，應當用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利、公益事業(yè)等方面，不得用于發(fā)放干部報酬、支付招待費用等非生產(chǎn)性開支。三是2005年9月1日施行的《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》。該司法解釋有關條文規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費，征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。由于法規(guī)、司法文件制定部門不同，側(cè)重點各異，條文之間明顯存在不一致甚至相互沖突的情況。由此引發(fā)的問題是，作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，究竟應該依據(jù)哪條或哪個部門制定的法規(guī)作為處置征地補償費的準繩？進而言之，在土地補償費留歸集體經(jīng)濟組織的大原則下，征地補償費能否分配，如何分配？現(xiàn)行法規(guī)既無羅列性的說明，又無限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺位的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只得各自依據(jù)本村實際自行制定分配方案。如有的全額到戶，有的部分留村、組，而留村、組的比例又各有不同；有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征用土地面積分配；有的征到誰家的土地，土地補償安置費歸誰所有，沒征到的一分不給。正是由于征地補償費分配方式的混亂，為失地農(nóng)民頻繁上訪纏訴埋下了隱患。另外，現(xiàn)行法律對征用補償標準過低，不能解決農(nóng)民失地后的長遠生計也是引起農(nóng)民訴訟的原因。但由于《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第3款規(guī)定，“集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！边@就限制了失地農(nóng)民以補償費過低為由尋求司法救濟的途徑。司法實踐中，由于法律沒有規(guī)定對歷史遺留問題的處理規(guī)則，導致在土地問題上有些歷史遺留問題的失地農(nóng)民，其訴訟主張沒有得到法院支持。

（六）村民遷入、遷出、出生、死亡等誘發(fā)因素

農(nóng)業(yè)戶籍和成員權也不完全是封閉固定的，其可因遷入、遷出、出生、死亡而取得、變動和喪失。如因婚姻嫁娶、生育等新增人口的村民待遇（增人不增地）問題；嫁城婦女及其子女雖因戶籍政策不能遷入城市，卻長期生活在城市，其村民待遇應否保留的問題。這些問題或因法無明確規(guī)定，或因法律與政策的沖突，或因各地認識和操作上的差異而變得紛繁復雜，隨時都可能引發(fā)矛盾沖突，形成訴訟。這類糾紛可分為兩種情形：第一是因村民遷入、遷出引發(fā)的爭議。近年來，隨著國家大型建設項目立項開工，農(nóng)村勞動力異地轉(zhuǎn)移是比較突出的社會現(xiàn)象之一，往往會引起糾紛，這些土地被收回而無法享受補償費的村民，就會與村委會等產(chǎn)生爭議；第二類是因出生、死亡等原因引發(fā)的爭議。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》有關規(guī)定，土地一般承包期為30年，在這30年間，應該遵循“增人不增地、減人不減地”的立法指導思想，對于出生、死亡的村民，原則上不進行土地調(diào)整，確有必要者，在5％的機動地中進行解決。但是，目前絕大多數(shù)的農(nóng)村已無機動地可予調(diào)整，因此，實踐中，對于一些家族勢力較大的重新組建家庭的年輕夫婦及其子女或者新增農(nóng)戶，村組干部迫于其壓力往往不得不將一些弱勢家庭或者已亡者的耕地轉(zhuǎn)包給他們耕種，在土地征收后這些弱勢群體因得不到補償款從而引發(fā)糾紛。

三、農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛的解決對策

征地補償費分配糾紛涉及農(nóng)民群眾的切身利益，從根本上解決此類分配糾紛問題，既要從眼前農(nóng)民生活需要出發(fā)，又要從保障農(nóng)民長遠利益來考慮。有關機關應早日出臺相關政策和措施規(guī)范操作程序和監(jiān)督機制，立法機關、最高人民法院應完善相關法律規(guī)定及司法解釋，保護失地農(nóng)民的合法權益，以減少和杜絕此類糾紛的繼續(xù)產(chǎn)生。

（一）健全戶籍管理法律制度

針對當前戶籍制度所存在的缺陷，建議立法機關完善我國的戶籍管理制度，實行人戶一致、戶隨人走、遷徙自由。當然，并不是絕對的遷徙自由，而是對于那些具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的，應作為準許其在當?shù)芈鋺舻幕緱l件。如可以參照《民事訴訟法》關于經(jīng)常居住地的規(guī)定，對于離開原戶籍所在地在當?shù)鼐幼M1年以上的，已具有合法固定住所、穩(wěn)定生活來源等的，其戶籍應遷入當?shù)?。以《民事訴訟法》中規(guī)定的經(jīng)常居住地為新的戶籍所在地，既有利于戶籍管理，又便于法院管轄，對確定集體經(jīng)濟組織成員資格也更加明確合理。

（二）建立健全農(nóng)村社會保障法律制度

建立健全多層次的與本地區(qū)實際相適應的農(nóng)村社會保障體系。針對失地農(nóng)民，政府應予辦理與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障和醫(yī)療保險，應當協(xié)助安排工作或者給予一次性補助，使農(nóng)民今后的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等福利待遇有長遠的制度、財產(chǎn)保障，擺脫現(xiàn)在的單一依靠征地補償?shù)臋C制。可喜的是，《物權法》在第42條已明確規(guī)定，“征收集體所有的土地，應當??安排被征地農(nóng)民的社會保障費用”。

（三）完善有關行政法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范操作程序和監(jiān)督機制

目前土地征收、分配中的有些行政法規(guī)、規(guī)章及操作程序不盡合理也是導致農(nóng)民情緒激動，不斷訴訟、上訪的原因之一。因此，建議政府部門首先應盡快修訂完善相關行政法規(guī)、規(guī)章，確立兼顧國家、社會、農(nóng)民集體和農(nóng)民個人各方利益并有明確的法律規(guī)范作為保障的公正合理的土地管理、征收、補償?shù)戎贫?，?guī)范土地征收的程序操作；其次在操作過程中各項補償項目必須明確分類，手續(xù)完備，程序必須公開合法等等；同時還應完善相關的監(jiān)督機制，來監(jiān)督和制約土地征收中的違法行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應對村民委員會進行工作指導，對于以村民自治為幌子、侵害集體成員合法權利的行為，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極行使行政審查權，糾正其違法行為（《村民委員會組織法》第4條、第28條）。

（四）提高行政執(zhí)法人員及農(nóng)村干部的法律意識

土地征收補償分配糾紛中，必須要涉及到大量的行政執(zhí)法人員和最基層的農(nóng)村干部，有部分干部法律意識淡薄，不能將法律制度予以真正的實施。因此，有必要開展法律教育，提高他們的法律知識，提高素質(zhì)，講究工作方法。落實基層民主制度，涉及征收土地等問題一律依法交由村民民主討論，實行徹底公開。村委會決策本村事務，必須按照《村民委員會組織法》第17條所規(guī)定的程序提請村民會議討論，村民會議所作出決策亦必須符合該法第19條所規(guī)定的民主原則。

（五）完善相關司法解釋

針對審判實際，最高人民法院應盡可能地規(guī)范、統(tǒng)一和完善相關司法解釋，有利于各地基層法院具體操作執(zhí)行，正確裁判。

1、受理問題。關于農(nóng)村土地征收補償費分配糾紛案件的受理問題，應作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，統(tǒng)一立案案由，避免各地法院在立案案由上的？混亂現(xiàn)象，維護法律的嚴肅、權威、一致。在行政救濟手段無法解決土地補償費分配數(shù)額時，應肯定司法審查的介入，保證救濟途徑的暢通。對集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，做為維護公平正義的最后一道防線，人民法院理應受理，以充分保障農(nóng)民的救濟途徑。同時司法解釋應完善土地征收補償費分配糾紛中對歷史遺留問題的處理規(guī)則。

2、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題。針對現(xiàn)在的人戶分離普遍、人口流動頻繁的情況，一律以戶籍為依據(jù)確定集體經(jīng)濟組織成員資格來分配征地補償費無法解決掛靠戶口人員等實際問題，集體經(jīng)濟組織成員資格認定容易出現(xiàn)簡單化和擴大化，會導致城鎮(zhèn)邊緣經(jīng)濟相對發(fā)達的村落人口猛增，勢必影響社會安定。因此，不能將戶籍作為唯一依據(jù)，還應結(jié)合成員與集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟生活聯(lián)系（主要指是否以本村

內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生活來源的根本保障、在本村是否有合法固定的住所）、是否盡了主要義務（主要指是否承擔村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村義務工和勞動積累工以及繳納稅費、實行計劃生育等）等多種因素來確定。對農(nóng)嫁非、農(nóng)嫁農(nóng)，入贅女婿及其所生子女，離婚或喪偶的婦女及其所生子女，異鄉(xiāng)異地的農(nóng)村婦女或入贅女婿在本地結(jié)合后、又離婚或喪偶后再婚的，五保戶收養(yǎng)子女的、原系農(nóng)業(yè)戶口的大、中專在校學生，服役的義務兵，遵守或違反計劃生育的子女等等不同類型的分配主體，司法解釋不應回避，應根據(jù)合理的農(nóng)村習慣、村規(guī)民約或法律政策分別作出不同的限制規(guī)定。

3、舉證責任的特殊規(guī)定。集體經(jīng)濟組織成員起訴集體經(jīng)濟組織，其所要提供的證據(jù)材料都掌握在集體經(jīng)濟組織手里，因此，原告取證難是客觀事實。筆者建議實行舉證責任倒置，原告只要證明被告在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)分配過多少數(shù)額的費用即可，其余舉證責任應由被告方來承擔。

4、村規(guī)民約與法律規(guī)定之間的沖突的解決機制。對集體經(jīng)濟利益的分配、處理決定，往往涉及到村規(guī)民約、村民議事制度與法律規(guī)定之間的矛盾沖突，有的甚至完全違反了法律規(guī)定，如對農(nóng)嫁女的承包權進行限制、對其征地補償費進行扣減等。由于村民議事制度民主方式的欠缺，如果片面強調(diào)按《村民委員會組織法》規(guī)定的少數(shù)服從多數(shù)原則操作，很可能會損害少數(shù)群體的政治、社會和經(jīng)濟權利。因為，從經(jīng)濟利益層面講，參與分配的群體越少，享受的利益就越多。這樣就很容易產(chǎn)生不合理不公平的結(jié)果。村委會往往以村民自治為由來對抗少數(shù)村民提出的違法審查請求。如何對村規(guī)民約的合法性進行審查，審查的范圍、深度，處理手段應如何掌握等就成為處理此類糾紛的難點所在。筆者認為村民集體享有自治權應受到一定的法律約束，對于法律的禁止性規(guī)定，如《農(nóng)村土地承包法》第5條、第6條、第30條等，如果在村規(guī)民約中有違反性規(guī)定的，應認定為違法。在《物權法》正式實施后，對于一方依據(jù)《物權法》第63條第2款有關“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”的規(guī)定行使撤銷請求權的，法院應予撤銷。

第二篇：農(nóng)村集體土地征收補償費分配糾紛案件特點、成因及對策

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征收，因土地征收補償費分配不公而引發(fā)的糾紛也日益增加。以xx省xx市兩級人民法院受理、審結(jié)此類農(nóng)村集體土地征收補償費用分配糾紛案件數(shù)為例，2003年共收案190件，結(jié)案186件；2004年共收案203件，結(jié)案207件；2005年共收案221件，結(jié)案213件。

一、此類案件的特點

1、被告主體多樣化。

在“三級所有，隊為基礎”的經(jīng)濟體制下，生產(chǎn)隊、大隊、人民公社組織邊界清晰，主體地位明確，在這種背景下，它們的法律地位是明確的，司法實踐也較好把握。然而，當人民公社解體，農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)形態(tài)驟變，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承襲原有的三級所有、隊為基礎的政社合一模式，村與村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間、原生產(chǎn)大隊與生產(chǎn)隊之間因地位不平等，存在著相互之間爭奪土地補償費的現(xiàn)象。因此，此類糾紛被告主體多樣化，有以村為被告的，也有以村民小組為被告的，甚至有的以村和村民小組為共同被告。在以村為被告的案例中，有以村民委員會為被告的，也有以村經(jīng)濟合作社為被告的；在以村民小組為被告時，有以村民小組為被告的，有以生產(chǎn)合作社為被告的。

2、案由多樣化。

有的村或村民小組并不將全部土地征收補償費一次性分配完畢，而是分數(shù)次進行分配，且分配項目不清。所以案由也是五花八門。有的法院寫為農(nóng)村集體土地征收（征用）補償費分配糾紛，有的以農(nóng)村集體經(jīng)濟收益款糾紛作為案由，還有的稱之為土地征收（征用）費糾紛，另外還有土地安置補助費糾紛、農(nóng)村征地款分配糾紛、村民資格認定糾紛、村民與村民委員會土地征收（征用）費糾紛等等各種案由。

3、案件類型多樣化。

此類糾紛的案件類型也是復雜多樣。在我市兩級法院2005年所受理的221件案件中，按照原告身份統(tǒng)計，農(nóng)村姑娘非農(nóng)業(yè)戶口的丈夫（簡稱農(nóng)嫁非）未分配到土地征收補償費用的有87件，農(nóng)村姑娘嫁農(nóng)村戶口的丈夫（簡稱農(nóng)嫁農(nóng)）但因各種原因其戶口仍留在原集體經(jīng)濟組織而未分到土地征收補償費用的有 64件，入贅女婿及所生子女戶口已遷入集體經(jīng)濟組織但未參與分配的有15件，喪偶或離異后續(xù)娶的妻子戶口已遷入但沒有享有分配款的案件有7件，離異后女方未遷出戶口但不能享有分配款的有30件，隨改嫁的母親或入贅的父親戶籍遷入農(nóng)村集體組織的子女不能享有分配款的有4件，大中專在校生因戶口已遷往學校不能享有分配款的有11件，為了能婚嫁等原因向集體組織書寫了不參與分配征地補償費用的保證書現(xiàn)又起訴要求分割的有2件，男方入贅到女方處且戶口已遷入女方所在村集體經(jīng)濟組織后雙方離婚，男方再婚后的妻子戶口又遷入該集體經(jīng)濟組織后未享有土地征收補償費的有1件。從往年所受理的有關情況看，還有義務兵、外來戶、獨生子女、征地過程中死亡人口、回村退養(yǎng)退休人員、胎兒、新生兒、服刑人員、現(xiàn)役軍人、違反計劃生育出生人口等等不同類型的主體未能享有土地征收補償費用分配款的情況。

圖二：2005xx市兩級法院受理征地補償費分配糾紛案件類型統(tǒng)計表

4、裁判結(jié)果多樣化。

由于當前法律規(guī)定不明確，所以各地法院在處理此類糾紛時所作出的裁判結(jié)果也是各不相同。在《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》公布實施前，有的法院不予受理；有的受理后中止審理；有的在受理后以各項補償費用沒有具體細化為由駁回起訴；有的認為土地補償費按照法律規(guī)定不能分配而予以判決駁回。在支持原告訴訟請求的判決中，有的法院根據(jù)有關法律規(guī)定判決其中60%為安置補助費，原告依法享有分配，40%為土地補償費而不能分配；有的判決原告與其他村民享有同等待遇，應該全額享有。

5、原告取證難。

在土地征收補償費用分配糾紛中，有的土地征收補償協(xié)議由村出面簽訂，有的由村民小組或生產(chǎn)隊出面征訂，且土地征收補償費項目也沒有進行細化，原告往往很難向法院提供有關土地征收手續(xù)方面的資料，無法確定被告。相比較而言，原告處于弱勢地位，對于集體經(jīng)濟組織所分配的究竟屬于土地補償款還是安置補助費或其他集體經(jīng)濟收益款不清楚，僅憑已經(jīng)分配到該款的一些村民的證明起訴，缺乏維護自身權益的能力。

6、執(zhí)行難。

一般來說，這類糾紛中的分配方案，多數(shù)都經(jīng)過村民會議通過。執(zhí)行這類案件，涉及具體個人經(jīng)濟利益，多數(shù)村民情緒對立，而且村委會不配合，甚至煽動群眾圍堵執(zhí)行人員。有的地方征地款、補助費已分配完畢，沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)。所以，此類分配案件的執(zhí)行難度遠大于一般案件。

二、此類糾紛形成的原因

該類糾紛形成原因很多，主要是：農(nóng)民的權利意識、法律意識增強，戶籍管理中出現(xiàn)了種種新

情況，農(nóng)村習俗、村民自治與法律規(guī)定的沖突，部分基層干部法制觀念淡薄，法律規(guī)定不完善，征地補償費的分配不公平，征收機關亂作為、操作不規(guī)范，村民遷入、遷出、出生、死亡等因素。

1、農(nóng)民的權利意識、法律意識增強。

由于耕地是農(nóng)民的生存之本，尤其在農(nóng)業(yè)稅減免后，土地就是財富的觀念已成為農(nóng)民的普遍共識。農(nóng)民已

經(jīng)把所承包的土地看作是賴以生存的必要的生產(chǎn)資料，因此是寸土必爭、寸金必爭。失地又得不到補償款的農(nóng)民往往認為已方有理，勝訴可能性大，期望值高，加之對司法權威較大的法院判決有認同感，導致大量紛爭訴至法院。

2、戶籍管理中出現(xiàn)的新情況。

參與分配、享受待遇，須以集體經(jīng)濟組織成員資格的擁有為前提，有了成員資格，才能享有成員權。而這種成員權的取得與喪失均以戶籍的存在與否為轉(zhuǎn)移。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟的快速發(fā)展和農(nóng)村城市化進程的加快，以前邊界十分清楚的城鄉(xiāng)分立的二元社會結(jié)構(gòu)處于急劇的制度轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村戶口管理中出現(xiàn)了許多新情況，新問題。人口流動性越來越大，戶籍制度傾向于松動，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所戶籍檔案管理起步晚，戶籍文件材料歸檔范圍沒有很好統(tǒng)一，致使許多應歸檔的戶籍材料，長期分散在經(jīng)辦人手里，造成公安派出所戶籍檔案不完整、不齊全，給法院調(diào)查取證帶來了不便。司法實踐中比較突出的情況是：（1）人戶分離現(xiàn)象。如結(jié)婚后居住工作在配偶所在的村，但是戶口未遷入的；城郊農(nóng)村戶在人不在的“空掛戶”；戶口雖屬于本村農(nóng)業(yè)戶口但本人在外已經(jīng)有了固定工作，并已經(jīng)享受了城鎮(zhèn)職工統(tǒng)籌待遇的；全家外出務工經(jīng)商多年不回村的；還有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的等等。（2）非農(nóng)業(yè)戶口問題。如走關系找門路農(nóng)轉(zhuǎn)非的；用錢買非農(nóng)戶口的；作為對村干部獎勵轉(zhuǎn)非農(nóng)戶口的；國家征收土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，由于不能安排工作仍在原村勞動的；離退休回村人員等。另外，近年來，國有企業(yè)內(nèi)退和下崗人員不斷增多，其中相當一部分人回到家鄉(xiāng)農(nóng)村生活定居；還有，土地承包三十年不變的政策也使相當一部分農(nóng)民淡化了戶口觀念，結(jié)婚不轉(zhuǎn)戶口的情況屢見不鮮。如何應對上述戶口管理中出現(xiàn)的新情況，各地法院在認定成員資格時都感到十分棘手。

3、農(nóng)村習俗、村民自治與法律規(guī)定的沖突。

農(nóng)村畢竟是一個鄉(xiāng)土社會，受封建陋習和民間陳規(guī)的影響，“嫁出去的姑娘潑出去的水”等傳統(tǒng)的宗法思想根深蒂固。雖然，《農(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定：“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地?！钡?，在實際操作中，法律規(guī)定被大打折扣，大量農(nóng)村婦女依法享有的權利遭受了不同程度的侵害。由于沒有承包地而被村委會或村民小組剝奪征地補償費分配權的婦女大量存在。另外，按農(nóng)村習俗，家族成員或親屬之間土地集中使用或代管、托管、借種的現(xiàn)象普遍存在。如今國家征地給予補償了，一些外出打工者，或父子、弟兄、母子土地又同在一本使用證上，卻被村民委員會或村民小組排斥在分配對象之外，引發(fā)糾紛。還有一類情形，第二輪土地承包前有一部分農(nóng)民舉家外遷，戶口留在本村組，二輪土地承包時外遷農(nóng)民的土地由村委會承包給本村其他農(nóng)民，但使用者的姓名仍是原第一輪土地承包的農(nóng)民。該地被征收后，村委會根據(jù)《村民委員會組織法》經(jīng)討論決定將補償費分配給實際使用者，現(xiàn)在返鄉(xiāng)農(nóng)民拿著土地證向村組討要補償款引發(fā)糾紛。推究這些紛紛產(chǎn)生的深層次原因，主要還是農(nóng)村習俗、村民自治與法律規(guī)定之間的沖突。

4、部分基層干部法制觀念淡薄。

部分農(nóng)村基層組織的干部法制觀念淡薄，不能將法律、法規(guī)和上級的文件規(guī)定貫徹到實際工作中去。有的村組干部將征地補償款作為撈取錢財?shù)暮脮r機，利用手中掌握的一點點權力，在分配上打主意，引起群眾不滿。有的村組民主制度不健全，少數(shù)干部說了算?！洞迕裎瘑T會組織法》的精髓就是“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）。而這“四個民主”在農(nóng)村一些地方遠遠沒有落實。黨支部書記或者村委會主任一手遮天，不知何為民主。村委會選舉要體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意圖，在工作人員的“指導”下一些不符合條件的人“選”成了村干部。這些人上臺后，想的不是為村民謀利益，而是個人如何撈錢。民主決策、民主管理、民主監(jiān)督更是無從談起，大小事由村干部說了算。有的村根本沒有民主監(jiān)督組織，即使有也形同虛設?！洞迕裎瘑T會組織法》第十九條規(guī)定涉及村民利益的事項應當由村民會議討論決定。《土地管理法》第四十九條規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征用土地的補償費用的收支情況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十五條又具體地規(guī)定了公告的內(nèi)容。中辦國辦《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》制定了規(guī)范的重大村務決策程序并且要求：根據(jù)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢、新情況及時豐富和拓展村務公開內(nèi)容。當前，要將土地征用補償及分配等納入村務公開的內(nèi)容。這些規(guī)定和要求沒有得到貫徹，也就談不上農(nóng)民群眾的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權。

5、法律規(guī)定不完善。

針對征地補償費的分配，我國有不少法規(guī)條文進行規(guī)制和指引。具體而言，涉及土地補償費分配的法規(guī)主要有三：一是《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)［2004］ 238號）。該文件指出，按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。二是《關于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟征地補償費監(jiān)督管理指導工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)［2005］1 號）。該文件規(guī)定，留歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地補償費屬農(nóng)民集體資產(chǎn)，應當用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利、公益事業(yè)等方面，不得用于發(fā)放干部報酬、支付招待費用等非生產(chǎn)性開支。三是最新公布的《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案適用法律問題的解釋》（2005年9月1日施行）。該司法解釋有關條文規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費，征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。由于政策制定部門不同，側(cè)重點各異，條文之間明顯存在不一致甚至相互沖突的情況。由此引發(fā)的問題是，作為最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，究竟應該依據(jù)哪條或哪個部門制定的法規(guī)作為處置征地補償費的準繩？進而言之，在土地補償費留歸集體經(jīng)濟組織的大原則下，征地補償費能否分配，如何分配？現(xiàn)行法規(guī)既無羅列性的說明，又無限制性的規(guī)定。在法規(guī)政策缺位的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只得各自依據(jù)本村實際自行制定分配方案。如有的全額到戶，有的部分留村、組，而留村、組的比例又各有不同；有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征用土地面積分配；有的征到誰家的土地，土地補償安置費歸誰所有，沒征到的一分不給。正是由于征地補償費分配方式的混亂，為失地農(nóng)民頻繁上訪纏訴埋下了隱患。另外，現(xiàn)行法律對征用補償標準過低，不能解決農(nóng)民失地后的長遠生計也是引起農(nóng)民訴訟的原因。但由于《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條第三款規(guī)定“集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！边@就限制了失地農(nóng)民以補償費過低為由尋求司法救濟的途徑。司法實踐中，由于法律沒有規(guī)定對歷史遺留問題的處理規(guī)則，導致在土地問題上有些歷史遺留問題的失地農(nóng)民，其訴訟主張沒有得到法院支持。

6、征地補償費的分配不公平。

農(nóng)地征收和轉(zhuǎn)讓，政府和開發(fā)商是主導，農(nóng)民及其所屬集體是被動的接受者。在實施過程中是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、國家(政府)和企業(yè)三方主體發(fā)生關系，農(nóng)民往往被擱置在一邊。據(jù)浙江省一項調(diào)查表明，如果征地成本價是100%，則地方政府占20%~30%，企業(yè)占40%~50%，村集體經(jīng)濟組織占15%~20%，農(nóng)民僅占5%~10%。政府、集體與農(nóng)民之間的分配嚴重不合理，征用農(nóng)民的土地收益格局是農(nóng)民僅占5%~10%，成本價與出讓價之間的巨額增值收益大部分被中間商或地方政府所獲取。政府與民爭利，農(nóng)民得不到足夠補償。但就這么一點微薄的補償款，被一些地方政府截留、擠占等非法手段占據(jù)后，農(nóng)民實際能拿到手的就更少甚至根本拿不到。

7、征收機關亂作為、操作不規(guī)范。

土地征收價格與巨大的土地出賣價格和潛在收益形成很大反差，導致政府違法亂征地相對普遍。我國在建設用地審批上存在不少漏洞，違規(guī)圈地事件屢見不鮮。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，1987年至2001年，全國非農(nóng)建設占用耕地近七成是政府行政方式征占的。另據(jù)浙江農(nóng)調(diào)隊的調(diào)查，95%以上的失地農(nóng)民沒見過任何公告、文件、手續(xù)，85%的農(nóng)民沒有參加過村民大會，70%的農(nóng)民不清楚具體的征地費數(shù)額。在這種征地程序混亂的情況下，農(nóng)民權益受到了很大傷害，同時也為一部分干部貪污、挪用土地補償費提供了許多便利。《土地管理法》第二條規(guī)定“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！币恍┑胤娇h、鄉(xiāng)政府公然置法律、法規(guī)和政策于不顧，以各種名目截留、挪用、拖欠補償費等有關費用層層剝皮到基層所剩不多，再被村組一些人采取非法手段據(jù)為己有引起訴訟成為必然。有的農(nóng)民只顧眼前利益認為“剜到籃里就是菜”，能得多少是多少。盡管到手的沒有政策規(guī)定的多，也不再深究。不愿忍氣吞聲的村民們找縣、鄉(xiāng)政府處理，縣、鄉(xiāng)政府自身有問題無法向群眾交待，往往以以后處理為由搪塞，推三拖四，使農(nóng)民喪失了對政府的信任感，大量紛爭訴至法院。

8、村民遷入、遷出、出生、死亡等誘發(fā)因素。

農(nóng)業(yè)戶籍和成員權也不完全是封閉固定的，其可因遷入、遷出、出生、死亡而取得、變動和喪失。如因婚姻嫁娶、生育等新增人口的村民待遇（增人不增地）問題；嫁城婦女及其子女雖因戶籍政策不能遷入城市，卻長期生活在城市，其村民待遇應否保留的問題。這些問題或因法無明確規(guī)定，或因法律與政策的沖突，或因各地認識和操作上的差異而變得紛繁復雜，隨時都可能引發(fā)矛盾沖突，形成訴訟。這類糾紛可分為兩種情形：第一是因村民遷入、遷出引發(fā)的爭議。近年來，隨著國家大型建設項目立項開工，農(nóng)村勞動力異地轉(zhuǎn)移是比較突出的社會現(xiàn)象之一，往往會引起糾紛，這些土地被收回而無法享受補償費的村民，就會與村委會產(chǎn)生爭議；第二類是因出生、死亡等原因引發(fā)的爭議?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權的穩(wěn)定性，土地承包期為30年，在這30年間，應該遵循“增人不增地、減人不減地”的立法指導思想，對于出生、死亡的村民，原則上不進行土地調(diào)整，確有必要者，在5%的機動地中進行解決。但是，目前絕大多數(shù)的農(nóng)村已無機動地可予調(diào)整，因此，實踐中，對于一些家族勢力較大的重新組建家庭的年輕夫婦及其子女或者新增農(nóng)戶，村組干部迫于其壓力往往不得不將一些弱勢家庭或者已亡者的耕地轉(zhuǎn)包給他們耕種，在土地征收后這些弱勢群體因得不到補償款從而引發(fā)糾紛。

三、解決對策

建設社會主義新農(nóng)村是黨中央的重要決策，也是農(nóng)民的迫切愿望。而由征收土地引發(fā)的土地補償費分配糾紛則涉及農(nóng)民群眾的切身利益，如果處理不當就會影響新農(nóng)村建設的順利進行。從根本上解決農(nóng)村集體土地征收補償費分配　糾紛問題，既要從眼前農(nóng)民生活需要出發(fā)，又要從保障農(nóng)民長遠利益來考慮，完善相關法律規(guī)定及相關司法解釋，保護大量失地農(nóng)民的合法權益，并出臺有關政策和措施來減少和杜絕此類糾紛的繼續(xù)產(chǎn)生，規(guī)范操作程序和監(jiān)督機制。

1、健全戶籍管理法律制度。

針對當前戶籍制度所存在的缺陷，建議立法機關完善我國的戶籍管理制度，實行人戶一致，戶隨人走，遷徙自由。當然，并不是絕對的遷徙自由，而是對于那些具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的，應作為準許其在當?shù)芈鋺舻幕緱l件。如可以參照《民事訴訟法》關于經(jīng)常居住地的規(guī)定，即對于離開原戶籍所在地在當?shù)鼐幼M一年以上的，已具有合法固定住所、穩(wěn)定生活來源等的，其戶籍應遷入當?shù)?，以《民事訴訟法》中規(guī)定的經(jīng)常居住地為新的戶籍所在地等等，既有利于戶籍管理，確定集體經(jīng)濟組織成員資格，而且對于法院管轄也更加明確合理。

2、完善土地管理法律制度。

明確集體土地所有權主體代表，強化所有權職能，按照我國有關法規(guī)和農(nóng)村實際情況，在維護土地集體所有的前提下，賦予農(nóng)民完整的集體土地所有權，應當確立村民委員會作為集體土地所有權主體代表。國家立法機關應盡快出臺相關法規(guī)確認農(nóng)村各類組織的法律地位，政府相關部門應著手對農(nóng)村各類社會組織的登記確認工作，并頒發(fā)相應證、照。村民委員會作為具有獨立完整財產(chǎn)權利的法人實體，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有對土地的占有、使用、收益或處置權；可以通過對土地的發(fā)包、出讓、出租、入股、抵押等實現(xiàn)其所有權。在土地被國家征用后，土地補償費作為股份公司或股份制社的基本財產(chǎn)，由股份公司或股份合作的管理者經(jīng)營管理，農(nóng)民按原承包土地的權益比例享有股東權益，從而使農(nóng)民不致因喪失土地使用權而同時失去土地收益權，從而延續(xù)了農(nóng)民與土地的關系，有效地保障了所有人的根本利益，從根本上解決此類糾紛。對于土地補償費問題，目前大部分地區(qū)都是直接分配到農(nóng)民個人，而且也無法追回，因此，是否能夠私分，是否必須用于生產(chǎn)或安排再就業(yè)，都值得商榷。

3、單獨制訂土地征用、補償法律制度。

《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》指出：要加快征地制度改革步伐，完善對征地農(nóng)民的合理補償機制。應單獨對土地征收及補償方面作出具體明確的法律規(guī)定。首先要限制土地征收權被濫用，嚴格以土地用途是否為公共用途或者具有公共利益作為判定土地征收是否合法的依據(jù)。嚴格區(qū)分公共目的征收和其他目的征收，并據(jù)此執(zhí)行不同的土地征收補償辦法。公共目的征收的補償可以由法律或者政府定價，應充分考慮土地的市場價值、農(nóng)民的生活安置、相鄰土地的損害以及地上作物、建筑物的損失。細化補償?shù)捻椖?，擴大補償?shù)姆秶?，實行可得利益補償和土地附屬利益補償原則。征地補償項目應具體和統(tǒng)一?？上驳氖牵瑇x省今年已出臺了相關文件，規(guī)定征地補償費省轄市范圍每畝不得低于3萬元，縣以下范圍每畝不得低于2萬；明確了征地補償費分配原則和分配比例，被征地戶不得低于80%。

4、建立農(nóng)村社會保障法律制度。

對失土農(nóng)民應予辦理與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障和醫(yī)療保險，應當協(xié)助安排工作或者給予一次性補助，應建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，包括農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等等，逐步弱化土地的福利功能。

5、完善有關行政法規(guī)，規(guī)章，規(guī)范操作程序和監(jiān)督機制。

目前土地征收中的有些行政法規(guī)、規(guī)章及操作程序不盡合理也是導致農(nóng)民情緒激動，不斷訴訟、上訪的原因之一。因此，建議政府部門盡快完善相關行政法規(guī)、規(guī)章，確立兼顧國家、社會、農(nóng)民集體和農(nóng)民個人各方利益，并有明確的法律規(guī)范作為保障的公正合理的土地管理、征收、補償?shù)戎贫?，?guī)范土地征收的程序操作，其次在操作過程中各項補償項目必須明確分類，手續(xù)完備，程序必須公開合法等等。并完善相關的監(jiān)督機制，來監(jiān)督和制約土地征收中的違法行為。

6、提高行政執(zhí)法人員及農(nóng)村干部的法律意識。

土地征收補償分配糾紛中，必須要涉及到大量的行政執(zhí)法人員和最基層的農(nóng)村干部，有部分干部法律意識淡薄，不能將法律制度予以真正的實施。因此，有必要開展法律教育，提高他們的法律知識，提高素質(zhì)，講究工作方法。落實基層民主制度。涉及征收土地等問題一律依法交由村民民主討論，實行徹底公開，杜絕“布袋買貓”。村委會決策本村事務，必須按照《村民委員會組織法》第十七條所規(guī)定的程序提請村民會議討論，村民會議所作出決策亦必須符合該法第十九條所規(guī)定的民主原則。

此外，針對審判實際，還應盡可能地規(guī)范、統(tǒng)一和完善相關司法解釋，有利于各地基 層法院具體操作執(zhí)行，正確裁判。

（1）受理問題。關于農(nóng)村土地征收補償費分配糾紛案件的受理問題，應作出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，統(tǒng)一立案案由，避免各地法院在立案案由上的混亂現(xiàn)象，維護法律的嚴肅、權威、一致。在行政救濟手段無法解決土地補償費分配數(shù)額時，應肯定司法審查的介入，保證救濟途徑的暢通。因此，對集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，做為維護公平正義的最后一道防線，人民法院理應受理，以充分保障農(nóng)民的救濟途徑。同時司法解釋應完善土地征收補償費分配糾紛中對歷史遺留問題的處理規(guī)則。

（2）當事人主體資格的規(guī)定。針對現(xiàn)在的人戶分離普遍、人口流動頻繁的情況，一律以戶籍為依據(jù)確定集體經(jīng)濟組織成員資格來分配征地補償費無法解決掛靠戶口人員等實際問題，集體經(jīng)濟組織成員資格認定容易出現(xiàn)簡單化和擴大化，會導致城鎮(zhèn)邊緣經(jīng)濟相對發(fā)達的村落人口猛增，勢必影響社會安定。因此，不能將戶籍作為唯一依據(jù)，還應結(jié)合成員與集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟生活聯(lián)系、是否盡了主要義務（主要指是否承擔村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村義務工和勞動積累工以及繳納稅費、實行計劃生育等）等多種因素來確定，對農(nóng)嫁非、農(nóng)嫁農(nóng)，入贅女婿及其所生子女、離婚或喪偶的婦女及其所生子女、異鄉(xiāng)異地的農(nóng)村婦女或入贅女婿在本地結(jié)合后，又離婚或喪偶后再婚的、五保戶收養(yǎng)子女的、原系農(nóng)業(yè)戶口的大、中專在校學生、服役的義務兵、遵守或違反計劃生育的子女等等不同類型的分配主體根據(jù)合理的農(nóng)村習慣、村規(guī)民約或政策分別作出不同的限制規(guī)定。

（3）舉證責任的特殊規(guī)定。集體經(jīng)濟組織成員起訴集體經(jīng)濟組織，其所要提供的證據(jù)材料都掌握在集體經(jīng)濟組織手里，因此，原告取證難是客觀事實。筆者建議實行舉證責任倒置，原告只要證明被告在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)容分配過多少數(shù)額的費用就可，其余舉證責任應由被告方來承擔。

第三篇：農(nóng)村集體土地征收補償費應當如何分配

農(nóng)村集體土地征收補償費應當如何分配？隨著我國城市化的進程，農(nóng)村中越來越多的集體土地被征收為國有土地。依據(jù)我國《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費，安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。這三項費用經(jīng)政府審核發(fā)放到村集體后，哪些費用應分配到村民手中？哪些村民享有請求分割的權利？實踐中，為征收補償費發(fā)生糾紛的案例很多。為此，筆者依據(jù)最高人民法院《關于審理涉及農(nóng)村承包糾紛案件適用法律問題的解釋》法釋[2005]6號（以下簡稱解釋）的規(guī)定加以論述，希望使農(nóng)民朋友對些問題能夠深入理解。

一．地上附著物和青苗補償費分配糾紛

《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗費的所有者所有。地上附著物補償費，是對被征收土地上的建筑物，構(gòu)筑物，如房屋，水井，道路，管線等的拆遷和恢復費，以及被征收土地上林木的補償或者砍伐費等。青苗補償費，是對被征收土地上生長的農(nóng)作物，如水稻，小麥，玉米等造成的損失所給予的一次性經(jīng)濟補償費用。國家征收土地時，必然會對承包經(jīng)營戶的財產(chǎn)造成損失，為了彌補被征地農(nóng)戶在農(nóng)田基本建設中投入的損失，理應對被征地農(nóng)戶予以補償。當發(fā)包方即村集體經(jīng)濟組織或村委會收到上述費用后，有義務將這些費用支付給相關的農(nóng)戶。如果拒不支付，則構(gòu)成對這些農(nóng)戶的侵權。

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)民有將自己承包的土地流轉(zhuǎn)的權利。當承包方將土地承包經(jīng)營權以轉(zhuǎn)包或出租等方式流轉(zhuǎn)給第三方的情況下，除當事人另有約定外，青苗補償費歸實際投入人所有，地上附著物補償費歸附著物所有人所有。但當承包方采取轉(zhuǎn)讓，互換的形式流轉(zhuǎn)時，則原承包方不能取得相關費用。因為轉(zhuǎn)讓和互換，不同于轉(zhuǎn)包或出租的形式。轉(zhuǎn)包或出租，承包方和發(fā)包方的承包合同并沒有改變。而轉(zhuǎn)讓和互換的形式，第三方已經(jīng)完全取代了原承包方的地位，原承包方已經(jīng)退出了承包合同，不再享有任何權利和義務。

二．安置補償費分配糾紛

安置補助費，是國家征收集體土地后，安置被征收單位由于征地造成的多余勞動力的補助費用。通過支付安置補助費，保障以土地為主要生產(chǎn)資料和生活來源的失地農(nóng)戶的基本生活，因而安置補助費具有很強的人身性。最高人民法院于1995年1月16日給江西省高級人民法院的法經(jīng)（1995）13號復函中曾確定，安置補助費應歸被征地單位所有。但1999年1月1日起施行的《土地管理法實施條例》第26條第二款規(guī)定，征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用?？梢?，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，安置補助費并不必然由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用，最高人民法院法經(jīng)（1995）13號復函的精神已不再適用。當被征地的家庭承包方不需要統(tǒng)一安置時，安置補助費應當發(fā)放給該家庭承包方或用于支付該家庭承包方的保險費用。發(fā)包方應當支付而拒絕支付安置補助費，侵害了許棄統(tǒng)一安置家庭承包戶的合法權益，該家庭承包戶作為被侵權人起訴發(fā)包方，請求發(fā)包方支付已經(jīng)收到的安置補助費的，應當予以支持。

三．土地補償費分配糾紛

《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收到土地補償費后，其成員與集體經(jīng)濟組織之間就土地補償費發(fā)生糾紛的情形大量而普遍存在。與其他涉農(nóng)糾紛相比，該類糾紛往往涉及農(nóng)民的根本利益，因而具有矛盾激烈，難于化解的特點.目前，由此引發(fā)的涉訴信訪已經(jīng)在整個涉農(nóng)信訪中占有相當大的比重.農(nóng)村集體在收到土地補償費后，是否能夠在本集體經(jīng)濟組織成員之間進行分配，各地的做法不盡相同。有的省通過地方性法規(guī)定等方式明確禁止土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間進行分配，但另外一些地方則以文件或者地方性法規(guī)的方式對此種做法予以認可。有的省則對此問題沒有規(guī)定。最高人民法院的解釋第24條明確規(guī)定，發(fā)包方可以依照法律規(guī)定的民主議定程序決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補償費。征地補償安置費確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求發(fā)包方支付相應份額的，應予支持。但已報全國人大常委會，國務院備案的地方性法規(guī)，自治條例和單行條例，地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。因此，村集體經(jīng)濟組織在收到土地補償費后，應當按照《村民委員會組織法》第17條的規(guī)定召開村民會議，在所有具有本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部平均分配此款。如不分配給村民，則侵犯了村民的合法權益，具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人員，可單獨或共同起訴集體經(jīng)濟組織或村委會，要求支付相應份額。

對于集體經(jīng)濟組織成員資格確定標準問題，是我國現(xiàn)行法律上的空白點，也是法學界的一個長期爭論而懸而未決的問題。最高人民法院認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的判斷，應當從我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所具有的自然共同體特征出發(fā)，以成員權理論為基礎，以是否形成較為固定的生產(chǎn)，生活為基本條件，并結(jié)合是否具有依法登記的集體經(jīng)濟組織所在地常住戶口，作為判斷是否具有集體經(jīng)濟組織成員資格的一般原則。也有一些特殊情況。如外出經(jīng)商，務工等人員在沒有在外地有穩(wěn)定收入或社會保障時，應當對其村民資格保留。外出學習，服兵役，服刑人員等并不喪失成員資格。因“農(nóng)嫁農(nóng)”問題，如嫁出后與原集體經(jīng)濟組織成員已不存在較為固定的集體生產(chǎn)生活狀態(tài)，不宜認定其仍具有原集體經(jīng)濟組織成員資格。在進入新集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶實際生產(chǎn)生活，但常住戶口尚保留在原集體經(jīng)濟組織所在地的人，應當認定其具有新集體經(jīng)濟組織成員資格。對于只是空掛在集體經(jīng)濟組織，而并不以經(jīng)營本集體承包地為生活保障的人員，雖然具有本村戶口，但也不能認定具有本集體經(jīng)濟組織成員資格。如因成員資格問題與集體經(jīng)濟組織發(fā)生爭議，可訴至法院要求認定自己的成員資格，由法院作出判定，并要求分配應當分得的土地補償費。

第四篇：商品房買賣合同糾紛案件特點及成因

商品房買賣合同糾紛案件特點及成因

一、商品房買賣合同糾紛案件的特點

(一)案件數(shù)量大幅上升。商品房買賣糾紛案件呈大幅上升趨勢。濟南歷下法院 2007年收案88 件，2009年收案激增至337件，三年時間案件數(shù)量增長了 4.5倍。截至2010年5月底收案77件，同比提高28.8%。

(二)訴訟請求及理由多樣化。商品房買賣糾紛的類型復雜多樣，常見的多為要求辦理權屬證書、支付違約金、解除合同賠償損失、確認合同無效雙倍賠償、按約定履行、雙倍返還定金、解除合同返還房款及利息等，其中，因逾期辦證而引發(fā)的糾紛約占全部商品房買賣糾紛案件的 72% ；附加設置增加買受者交易款項而引發(fā)的糾紛約占21% ；開發(fā)商逾期交房引發(fā)的糾紛約占3% ；要求解除合同的糾紛約占3%。同時，涉及到各種各樣懲罰性賠償糾紛占0.5%。訴訟理由各種各樣，由傳統(tǒng)的逾期交房和辦證等原因向更廣泛的領域擴展。

(三)涉訴人數(shù)多、群體性訴訟比重大。起訴方業(yè)主人數(shù)往往是幾十甚至上百人的群體性訴訟。2009年至2010年5月受理商品房糾紛案件 414件，其中群體性商品房買賣合同糾紛案件 395 件，占到案件總數(shù)的 95%。如2009年訴濟南正大建業(yè)發(fā)展有限公司商品房合同糾紛案的原告多達 160 名，另有不少業(yè)主對案件審理持觀望態(tài)度，一案的審理往往涉及一大批潛在的訴訟者。

(四)案件審理難度大，審理周期長。房地產(chǎn)行業(yè)涉及多部門，其部門規(guī)章紛繁復雜，權限或相互交叉，或無承接關聯(lián)，為法院裁判帶來諸多困難，結(jié)案率僅為 45%。其中，結(jié)案方式以調(diào)解、撤訴方式結(jié)案的又占了絕大部分。55% 的案件因案情復雜，或缺少法律規(guī)定，使審理周期延長。

(五)存在隱患，易引發(fā)上訪案件。商品房買賣合同糾紛中因群體性訴訟多，涉及環(huán)節(jié)多、部門多，法律法規(guī)不健全等原因，不僅審理難度大，而且存在當事人上訪、來訪或是寫信、打電話催辦案件的情形，存在引發(fā)治安事件的隱患。

二、商品房買賣合同糾紛的成因分析

(一)買賣雙方對利益的無序追逐。開發(fā)商為追求更加豐厚的利潤回報，開發(fā)規(guī)模越來越大，很多商品房的質(zhì)量難以保證，銷售的商品房越多引發(fā)的糾紛就越多；另一方面，地價不斷波動，使得階段性商品房價格的不確定因素增加，買賣雙方遇到價格下降無利可圖，或是價格暴漲利益失調(diào)，都可能因利毀約，引發(fā)糾紛。買受方有時受廣告的引導或?qū)贤胬斫?，期望值過高，一旦未達到預期，即引發(fā)訴訟。同時，有個別熟悉房產(chǎn)交易的買受者，期待出賣方出現(xiàn)逾期交房等問題。因為逾期的時間越久，訴訟后獲得的違約賠償越多。

(二)連鎖反應易導致群體性訴訟。連鎖反應主要包括以下兩方面：一是單位團購，一旦出現(xiàn)開發(fā)商違約，參加單位團購的所有購房人必然面臨同樣的問題，同時起訴。二是由房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)本身的特性決定的。一家房地產(chǎn)商開發(fā)一個樓盤，其存在的問題大多是相同的，凡

是購買這個樓盤房屋的購房人遇到的情況也大都一致，只要一個業(yè)主起訴就會引發(fā)連鎖反應，其他購房人也隨之起訴。

(三)利益糾紛細化產(chǎn)生多種訴求。出賣方與買受方的糾紛實際是市場強勢利益機構(gòu)和弱勢群體之間利益博弈的結(jié)果，篩化的糾紛越細，訴求越多元。同時，隨著人們法律意識的增強，會有更多的購房人對買賣交易中存在的各種問題提出質(zhì)疑和進行維權。

(四)建設遺留問題成為重大隱患。在目前的商品房買賣糾紛中，有二分之一的案件是由開發(fā)商建設遺留問題引起的。比如，開發(fā)商擅自變更國有土地使用權限，或是在各項手續(xù)不全的情況下輕率施工，或是房產(chǎn)開發(fā)商規(guī)避國家政策，少繳漏繳配套費、維修基金等，增加買受者的后期費用；把合同約定的房屋層高拉大，再簽訂加層的補充協(xié)議，原有的承諾不能兌現(xiàn)等等，都會成為糾紛發(fā)生的原因。

(五)多種原因?qū)е掳讣徖碇芷谘娱L。開發(fā)商在商品房交易中處于明顯的強勢地位，鉆法律的空子，使得侵權行為很難認定。涉及賠償、鑒定問題，需要重新測繪、鑒定，耗費時間和金錢，購房者訴訟成本高昂。某些新型疑難案件的出現(xiàn)，無先例可據(jù)。主審法官考慮到同案同判、金融安全、社會穩(wěn)定以及企業(yè)營運等多方面的因素，沒有貿(mào)然對這些案件進行調(diào)解，處理方案也尚在研討論證階段之中。這些因素也在客觀上影響了案件的審理周期。

三、對策與建議

(一)出賣方應嚴格遵守法律法規(guī)，嚴守合同承諾。首先，出賣方應遵守國家工程質(zhì)量的有關規(guī)定，保證售房質(zhì)量，配套設施要齊全，房屋實際面積與合同約定的面積一致。其次，銷售行為要規(guī)范，銷售廣告和宣傳材料不得夸大其辭。最后，要確保房屋按期交付，如期辦理房屋所有權證。

(二)買受方應正確理解銷售廣告與合同之間的區(qū)別。開發(fā)商的宣傳廣告普遍存在夸大其辭的情況，但廣告不具有合同的效力，對開發(fā)商也是沒有任何約束力的。而 90% 的購房者首先是從廣告中了解到房屋的大致情況，沒有或是無法實地考察辨別真?zhèn)?。因此，購房者在購房時不應把宣傳廣告與商品房合同劃等號，必要時，可以在簽訂購房合同時，要求開發(fā)商將廣告中的承諾寫入合同，或作為合同的附件。

(三)買受方應對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行必要的資格審查。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在預售商品房時應當持有“一照”、“五證”?！耙徽铡奔础镀髽I(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》，首先要清楚房地產(chǎn)開發(fā)商是否具有開發(fā)建設銷售商品房的法定資質(zhì)?！拔遄C”即《國有土地使用權證》《建設用地規(guī)劃許可證》《建設工程規(guī)劃許可證》《建設工程施工許可證》和《商品房預售許可證》，這些是購房人能否取得產(chǎn)權憑證的關鍵。消費者如購買現(xiàn)房，還應當了解該房屋是否已經(jīng)驗收合格，向開發(fā)商了解相關的驗收合格的證明，即《住宅質(zhì)量保證書》和《住宅使用說明書》。

(四)買受方簽訂合同時條款要約定得明確、具體、細致、規(guī)范。房屋買賣合同標的，較之于一般標的物的買賣更復雜，購房者對以下條款要特別明確約定：(1)面積的確認及面積差異的處理；(2)規(guī)劃設計變更的處理；(3)基礎設施和公共配套建筑正常運行等；(4)對基礎設施和公共配套建筑正常運行的具體日期；(5)交付房屋及辦理產(chǎn)權證的時間及處理方式；(6)適用解除合同的條件和行使解除權的時限、方式等。

(五)法院應深入調(diào)查，加大調(diào)解力度。歷下法院從維護社區(qū)穩(wěn)定、化解社區(qū)矛盾的角度出發(fā)，深入社區(qū)及相關部門調(diào)查取證，針對房地產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題，向購買者和銷售部門進行詢問，反復細致地做釋法和調(diào)解工作。同時，加強與行政機關的配合，充分發(fā)揮相關行政機關和基層調(diào)解組織的作用。在審理眾多業(yè)主起訴開發(fā)商的群體訴訟中，可先制定預案，及時掌握涉案小區(qū)業(yè)主的動向，對矛盾激化或可能產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素的，堅持調(diào)解優(yōu)先，及時協(xié)調(diào)溝通，做好維穩(wěn)工作。

(六)行政部門應加強指導和監(jiān)管。行政機關應正確行使職權，提高辦理審批手續(xù)的效率，保證各項手續(xù)和證照的辦理與開發(fā)商預期的銷售時間相協(xié)調(diào)。同時，要嚴格發(fā)揮監(jiān)督、檢查職能，對開發(fā)商的違法行為及時糾正，合理規(guī)劃投入市場的土地。

(七)相關法律法規(guī)需進一步完善。最高人民法院《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》的出臺，為房屋質(zhì)量瑕疵、貸款買房、懲罰賠償、解除合同等糾紛的處理提供了法律依據(jù)。但對于其他房屋買賣合同糾紛，則要根據(jù)民法通則及合同法的有關規(guī)定處理，難免出現(xiàn)適用法律不統(tǒng)一，判決結(jié)果不統(tǒng)一的情況。因此，完善相關法律法規(guī)，以法律的形式規(guī)范新型房屋買賣行為，維護交易秩序不僅是司法實踐的要求，也是促進房產(chǎn)買賣健康發(fā)展的要求。

第五篇：農(nóng)村集體土地征收存在的問題及對策

農(nóng)村集體土地征收存在的問題及對策

（合肥學院09工程管理一班萬占強）

摘要：隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的不斷推進，土地征收現(xiàn)象越來越普及。在征收過程中。由于制度上的缺陷，很多被征地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權益無法得到有效的保障。本文在對這些問題進行分析的基礎上，提出了對農(nóng)村集體土地征收制度進行改革的思路。關鍵詞：土地征收、征收補償、征收程序

所謂農(nóng)村集體土地征收是指國家基于公共利益的需要，以強制方式取得集體土地所有權，并給予被征地人補償?shù)男袨殡S著我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提高。農(nóng)村土地征收現(xiàn)象越來越普遍，將日益成為農(nóng)村的一個基本問題。在不少地區(qū)尤其是城市近郊已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)民不務農(nóng)、無田耕種的現(xiàn)象。目前全國三分之一以上的群眾生活歸困于土地問題，而其中60％左右是直接由征地引起的。由此看來，如何改革當前的土地征收制度，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)是我們必須要面對并解決的問題了。

一、農(nóng)村土地的征收過程中存在的問題

（一）土地征收補償標準偏低，且分配不合理，嚴重損害了農(nóng)民利益。

1、補償標準不合理。我國現(xiàn)行征地補償制度是采用計劃經(jīng)濟體制下形成的“產(chǎn)值倍數(shù)法”計算標準。這種補償標準較土地實際產(chǎn)出價值而言往往脫離實際?，F(xiàn)在我國的農(nóng)業(yè)大部分已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)了，是集精品農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。但在計算補償費用時，仍按照傳統(tǒng)的糧食與經(jīng)濟作物之比來測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，這樣形成的土地補償額當然不能反映被征耕地本身的實際產(chǎn)出價值，且往往偏低。

2、補償范圍不合理?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。《物權法》四十二條規(guī)定了安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。但現(xiàn)有的法律沒有考慮可能給農(nóng)民造成的其他損失，如對殘留地、對相鄰土地損害的賠償。

3、補償方式單一。我國農(nóng)村土地征收補償方式主要有金錢補償和勞動力安置兩種方式。隨著勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法在實踐中很少使用。單純的金錢補償無法真正安置失地農(nóng)民的生活。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。待僅有的一點補償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。

4、補償費用分配不合理。在實際補償分配過程中，爭議最多的是土地補償費和安置補助費。首先是土地補償費。征地補償費一般先經(jīng)鄉(xiāng)政府，再經(jīng)村委會，最后才到農(nóng)戶，資金撥付一般也是直接到鄉(xiāng)財政，只有個別地區(qū)直接到村。這往往造成各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟組織相互爭搶土地補償金，或通過各種名義克扣征地款，甚至個別鄉(xiāng)村干部憑借權力分割征地款項，導致真正的所有權主體不能享受應該享有的利益。其次，安置補助費的分配。安置補助費是為了確保被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低而給予的補助，由安置單位享有，但現(xiàn)實中常出現(xiàn)未按規(guī)定足額發(fā)放，甚至完全沒有發(fā)放到農(nóng)民手中，而是被層層截留。

(二)土地征收程序不完善，欠缺司法救濟

1、征收程序中土地權利人參與程序不夠?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的程序保障。公告在土地征收中是一種后置程序，只作為附屬程序置于批準之后，目的也只用于權利登記，不是與農(nóng)民協(xié)商，對征收并不起監(jiān)督作用。“聽取意見”只是流于形式。不管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對征地補償、安置有何意見，國家都

可以先征地。這樣在征地程序上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織尤其是農(nóng)民毫無發(fā)言權，處于不平等的地位，完全處于弱勢一方。

2、土地征收程序不透明，缺乏公正的土地價格評估機構(gòu)，容易形成暗箱操作，導致真正擁有土地產(chǎn)權主體的合法權益被排除在外。

3、爭議解決機制不完善?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l的規(guī)定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為南不予受理，司法保護不能實現(xiàn)。而根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。而現(xiàn)在我國絕大部分省(市)尚未建立起相應的征地補償安置爭議裁決制度。而且這種由政府既當“運動員”又當“裁判員”的做法，難免有失公平；同時也容易使政府陷入征地糾紛，爭議裁決的曠日持久戰(zhàn)中。

（三）土地征收條件不明確

我國《憲法》第十條第三款規(guī)定：國家為了公共利益的需要。可以依照法律的規(guī)定對土地實施征收或征用并給予補償我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：國家為公共利益的需 要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償 由此可見。我國憲法和法律均以“公共利益”作為對集體土地征收的條件。

那么如何理解“公共利益”，它的概念、范圍都包含了哪些方面。對此，我國的法律沒有做出明確的規(guī)定 實際操作中，很多地方政府為了滿足自身利益，濫用征收權。不管是否真正為了“公共利益”，都打著“為了公共利益的需要”的幌子，肆意侵犯農(nóng)村集體的所有權、農(nóng)民的承包經(jīng)營權。由于立法沒有就“公共利益”的界限進行明確的界定，導致實踐中“公共利益”的概念從公共設施、公益事業(yè)擴大到了所有的經(jīng)濟建設領域。

二、存在問題的原因分析

（一）集體土地產(chǎn)權的弱勢法律地位。

國家對集體土地所有權并沒有在法律上得到完全清晰的承認，農(nóng)民的土地使用權的合法權益模糊不清，這樣很容易導致國家強制公權的侵入。我國現(xiàn)行的土地管理法及其實施細則在土地征收問題上缺乏對集體土地所有權的保護。

1、農(nóng)村集體土地所有權主體虛位。對于土地所有者集體來說，“集體”是個集合名詞不是法律上的概念，不具有某種確定的指向性，農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權的組織形式和程序，這類似于國有企業(yè)中的“所有者缺位”。該組織成員不以個人身份享有和行使集體所有權，并且不在集體財產(chǎn)中享受任何特定份額。農(nóng)村集體所有的土地一般由村民委員會代行集體所有權，但村民委員會并非一級國家機關，只是村民自治組織，并無保護村民利益的動機，結(jié)果土地集體所有，表面上似乎人人都有實際上變成了無人所有或鄉(xiāng)、村干部小團體所有的集體土地所有權主體虛位。農(nóng)民集體土地所有權的名存實亡，帶來了政府無視集體土地所有權和農(nóng)民權利，以及集體土地所有權行政權力化的傾向。

2、國有土地與集體土地的法律地位不平衡。我國的集體土地所有權是一種不完全的權能，集體土地所有權的權能在整個社會經(jīng)濟活動中沒有得到實際上的尊重。

首先，農(nóng)村集體土地所有權的最終處置權是屬于國家的。最典型的就是當國家建設需要使用集體土地時，國家只需要通過征收集體土地就可以了，被征收者只有無條件地服從，沒有協(xié)商的余地，更不得阻撓。此外。集體土地流轉(zhuǎn)制度供給不足。在現(xiàn)行的法律體制下，集體建設用地使用權以封閉運作為特點，沒有直接入市的權利，集體所有的土地，只有經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國有土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓，集體土地所有者的主體地位根本無從體現(xiàn)。

其次，集體土地所有權的經(jīng)濟利益得不到應有的滿足。《土地管理法》規(guī)定，國家因公共利益需要而征收集體所有的土地時，國家理應給予合理的補償，但這種補償不是等價的，國家對征地補償?shù)臉藴视凶罡邤?shù)額的限制，且這種標準是以產(chǎn)值的倍數(shù)為依據(jù)的，缺乏市場因素的考慮，不具有公平合理性。

(二)立法不完善。

1、在我國沒有單獨的土地征收法或土地征收條例，相關的制度都散見在少數(shù)的單行的法律法規(guī)中。法律法規(guī)的規(guī)定不僅薄弱，而且相互之間存在不相銜接的問題?，F(xiàn)行的土地征收制度對土地征收程序雖然做出了的規(guī)定，但這些程序的規(guī)定過多的強調(diào)征地一方的權力，農(nóng)民利益未受重視、土地征收應當是征地一方和被征地一方共同參與的過程，在雙方地位不平衡的情況下，立法對國家征地應當有一套程序來限制國家的權力和保障被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的利益免受非法征地的侵害，要保障農(nóng)民的知情權、參與權、上訴權，使農(nóng)民能夠積極參與進來。

2、制定征收補償標準的權力隨意下放?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l對土地征收的補償費、安置補助費規(guī)定了具體的計算標準，但對其它方面則下放權力。有時權力被違法再度下放，導致補償標準不統(tǒng)一，而且標準層層降低，嚴重侵害農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權益 并且按照《土地管理法》的規(guī)定，對補償標準規(guī)定了一個較大的幅度范圍：6到l0倍，最高不超過30倍。地方政府根據(jù)授權，擁有較大的自由裁量權。政府既是利益分配者，又是利益獲得者，被征收方又極少參與征收協(xié)商談判過程，這就導致很多地方政府濫用自由裁量權，常常按照法定最低標準給予補償。

二、農(nóng)村集體土地征收制度改革的思路

1、嚴格界定“公共利益”的范圍，防止土地征收權的濫用。

一般而言，公益在現(xiàn)代國家，系以維持和平之社會秩序，保障個人之尊嚴、財產(chǎn)、自由及權利，提供文化發(fā)展的有利條件等為其內(nèi)容?？偨Y(jié)各國對“公共利益”的規(guī)定，具體分兩種表述形式：一種是概括性規(guī)定，其特點是概括性強，操作的彈性大，但是容易導致征收權的濫用：另外一種是列舉性規(guī)定，特點是詳細具體?？梢杂行У胤乐拐魇諜嗟臑E用。像日本和我國的臺灣地區(qū)都是采用這種方法進行規(guī)定，而我國現(xiàn)行的立法體制采用的是概括性規(guī)定。為了防止土地征收權的濫用，我們應當通過立法嚴格限制“公共利益”的范圍。具體而言我們可以將其限制在以下幾方面：國家機關和軍事用途；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機構(gòu)等社會公共事業(yè)；國家重大經(jīng)濟建設項目。但以公益為目的的；其他由政府興辦的以公益為目的的事業(yè)。

2、導入市場機制，確立“合理補償”的原則

針對我國目前對土地征收補償原則的規(guī)定不明朗的現(xiàn)象，我國應當在借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)做法的基礎上，結(jié)合我國的具體國情，確立“合理補償”的原則。以市場價格作為征地補償?shù)臉藴?，以市場談判的方式確定補償費用。該原則的確立，一方面可以切實保護被征收土地者的合法權益，另一方也可以避免現(xiàn)階段實行“完全補償”可能給國家和社會發(fā)展帶來的負擔。同時，還應當適當擴大補償?shù)姆秶?，確定合理的補償標準。為此，一方面應當建立完善的土地評估制度和土地評估方法，在對被征收土地進行科學的評估后，以市價為基礎，綜合考慮國家、集體和個人三者的利益，合理地確定土地征收的補償標準；另一方面，土地征收補償?shù)臉藴室_保被征地農(nóng)民的生活水平不降低。為確保土地補償費用的公正分配，一方面應當確保村民會議的自治權，排除行政和司法的過多干預，另一方面也要建立分配方案的合法性審批制度，防止村民會議自治權的濫用。

3、完善土地征收程序，確保征地民主

由于我國法律對土地征收的程序性規(guī)定缺乏系統(tǒng)性和操作性，需要制定統(tǒng)一的《土地征收法》進行規(guī)范。農(nóng)村土地征收的具體程序應該包括：首先應該是征地單位持相關的項目批文或設計書向有權批準土地征收的土地征收批準機構(gòu)申請，申請人應就征地的目的、條件、補償?shù)确矫孀龀鲈敿氄f明；申請?zhí)岢鲋螅鷾蕶C構(gòu)要正式通知被征地者，并就征地事項舉行聽證會，并最終由批準機構(gòu)根據(jù)自己的調(diào)查和聽證會上雙方的意見做出決定；申請批準后，征地單位與被征地者就征地的補償標準等問題進行談判、協(xié)商，共同確定征收賠償方案，意見不一致時，由批準機構(gòu)裁決，對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性；最后由征地單位按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后征地單位獲得征收土地的所有權。

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