第一篇：阜陽(yáng)市人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好規(guī)范性文件備案審查工作的通知

阜陽(yáng)市人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好規(guī)范性文件備案審

查工作的通知

阜政秘?2012?96號(hào)

各縣、市、區(qū)人民政府，市開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，市政府各部門(mén)、各直屬機(jī)構(gòu)：

為規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)法治政府建設(shè)，根據(jù)《安徽省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案監(jiān)督辦法》（省政府令第196號(hào)）等規(guī)定要求，現(xiàn)就進(jìn)一步做好規(guī)范性文件備案審查工作通知如下：

一、進(jìn)一步提高對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的認(rèn)識(shí)

規(guī)范性文件備案審查制度是國(guó)家立法制度的重要組成部分，是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為監(jiān)督的重要形式，是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的重要手段。依法做好規(guī)范性文件的備案審查工作，能夠有效地從源頭上預(yù)防違法或不當(dāng)行政行為的發(fā)生，維護(hù)社會(huì)公平正義，保障人民群眾的合法權(quán)益。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要高度重視，提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)把規(guī)范性文件備案審查工作作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要工作，切實(shí)抓緊抓好，抓出實(shí)效。

二、進(jìn)一步明確規(guī)范性文件報(bào)送備案工作的具體要求

（一）明確報(bào)備范圍。根據(jù)《安徽省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案監(jiān)督辦法》規(guī)定，納入備案范圍的規(guī)范性文件是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)和其他上位法的規(guī)定，在其法定權(quán)限內(nèi)制定的，規(guī)范行政管理事務(wù)、公開(kāi)發(fā)布并反復(fù)適用的，具有普遍約束力的文件。名稱包括規(guī)定、辦法、規(guī)則、實(shí)施細(xì)則、通告（通知）等。具備以下內(nèi)容的文件一般也應(yīng)認(rèn)定為需要報(bào)備案的規(guī)范性文件：有行政許可內(nèi)容的；有行政事業(yè)性收費(fèi)內(nèi)容的；有行政執(zhí)法檢查內(nèi)容的；有行政強(qiáng)制措施內(nèi)容的；有行政處罰內(nèi)容的；有其他可能影響行政管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的。

各縣市區(qū)人民政府和市政府各部門(mén)制定的內(nèi)部工作制度、人事任免文件、單純轉(zhuǎn)發(fā)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)文件、向上級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)示和報(bào)告、對(duì)具體事項(xiàng)的行政處理決定、不含可能影響行政管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的工作方案、用于指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作不對(duì)外公布的會(huì)議紀(jì)要、針對(duì)特定對(duì)象不具有普遍約束力的文件等不在報(bào)送備案范圍之內(nèi)。

（二）明確報(bào)送期限、報(bào)送和備案主體。規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起15日內(nèi)，由制定機(jī)關(guān)按照下列規(guī)定報(bào)送上一級(jí)行政機(jī)關(guān)（以下稱備案監(jiān)督機(jī)關(guān)）備案：縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件，向上一級(jí)人民政府報(bào)送備案；市和縣市區(qū)人民政府所屬工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件，向本級(jí)人民政府報(bào)送備案；省以下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件，向本級(jí)人民政府和上一級(jí)主管部門(mén)報(bào)送備案；縣級(jí)以上人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，向設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的人民政府報(bào)送備案；法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件授權(quán)行使行政職能的組織制定的規(guī)范性文件，向直接管理該組織的人民政府或者人民政府工作部門(mén)報(bào)送備案；政府工作部門(mén)管理的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，向管理該機(jī)關(guān)的政府工作部門(mén)報(bào)送備案；兩個(gè)以上部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由主辦部門(mén)向本級(jí)人民政府報(bào)送備案；上級(jí)人民政府所屬工作部門(mén)與下級(jí)人民政府聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由上級(jí)人民政府所屬工作部門(mén)向本級(jí)人民政府報(bào)送備案。市和縣市區(qū)人民政府制定的規(guī)范性文件，還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)備案。

（三）明確報(bào)送材料及格式。報(bào)送備案的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)提交打印的備案報(bào)告（報(bào)送單位蓋章）、規(guī)范性文件的正式紙質(zhì)文本及起草說(shuō)明，并按照規(guī)定的格式裝訂成冊(cè)，一式3份。同時(shí)應(yīng)當(dāng)報(bào)送規(guī)范性文件的電子文本。規(guī)范性文件報(bào)送格式按照安徽省人民政府法制辦公室《關(guān)于印發(fā)規(guī)范性文件備案格式的通知》（皖府法?2006?72號(hào)）執(zhí)行。

（四）明確承辦機(jī)構(gòu)。備案監(jiān)督機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的備案登記和審查工作。備案監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為法制機(jī)構(gòu)辦理規(guī)范性文件備案審查提供必要的條件，保障工作經(jīng)費(fèi)，并實(shí)現(xiàn)備案工作信息化、規(guī)范化管理。

三、進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)范性文件備案登記和審查工作

（一）嚴(yán)格登記備案條件。報(bào)送備案的規(guī)范性文件，符合規(guī)定且材料齊全的，備案監(jiān)督機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)予以備案登記；不符合規(guī)定的，不予備案登記；符合規(guī)定但材料不齊全的，暫緩辦理備案登記，通知制定機(jī)關(guān)補(bǔ)充報(bào)送備案或者重新報(bào)送備案；補(bǔ)充或者重新報(bào)送備案符合規(guī)定的，予以備案登記。

經(jīng)備案登記的規(guī)范性文件，備案監(jiān)督機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民政府公報(bào)和網(wǎng)站提供規(guī)范性文件目錄。

（二）加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的審查。備案監(jiān)督機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到備案的規(guī)范性文件之日起30日內(nèi)就下列事項(xiàng)進(jìn)行審查：是否同法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件相抵觸；是否超越權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；是否違反法定制定程序；同級(jí)人民政府所屬工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件之間、上級(jí)人民政府所屬工作部門(mén)與下級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件之間，對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定是否一致；規(guī)范性文件涉及兩個(gè)以上部門(mén)職責(zé)或者與其他部門(mén)關(guān)系緊密的，制定機(jī)關(guān)是否充分征求其他部門(mén)意見(jiàn)；規(guī)范性文件的規(guī)定是否適當(dāng)。

情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)審查結(jié)束的，經(jīng)法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)；但是延長(zhǎng)期限最多不超過(guò)15日。法制機(jī)構(gòu)審查規(guī)范性文件時(shí)，需要制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況或者補(bǔ)充材料的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)予以說(shuō)明或者補(bǔ)充材料；需要征求下級(jí)人民政府或者有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的，被征求意見(jiàn)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照要求在規(guī)定期限內(nèi)予以回復(fù)。

（三）完善規(guī)范性文件審查糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)審查規(guī)范性文件中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，分別按下列規(guī)定處理：規(guī)范性文件超越權(quán)限，違反法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，或者其規(guī)定不適當(dāng)?shù)?，由法制機(jī)構(gòu)研究處理，可以提出限期修改、暫停執(zhí)行、自行廢止等意見(jiàn)；制定機(jī)關(guān)不按法制機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)予以處理的，法制機(jī)構(gòu)可以提出撤銷(xiāo)等處理意見(jiàn)報(bào)請(qǐng)備案監(jiān)督機(jī)關(guān)決定或者提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)處理。同級(jí)人民政府所屬工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件之間、上級(jí)人民政府所屬工作部門(mén)與下級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件之間，對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的，由法制機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不能取得一致意見(jiàn)的，由法制機(jī)構(gòu)提出處理意見(jiàn)報(bào)請(qǐng)備案監(jiān)督機(jī)關(guān)決定。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)

（一）健全工作機(jī)制。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要從推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的高度，充分認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件備案審查工作的重要性，切實(shí)增強(qiáng)進(jìn)一步做好規(guī)范性文件備案審查工作的自覺(jué)性和主動(dòng)性。建立行政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)直接抓、法制機(jī)構(gòu)具體抓“三位一體”的工作機(jī)制，為工作的開(kāi)展提供強(qiáng)有力的保障，不斷提高備案審查工作水平。

（二）完善工作制度。各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)工作制度，確保規(guī)范性文件備案審查工作取得實(shí)效。建立健全報(bào)備人員工作責(zé)任制。各單位要根據(jù)負(fù)責(zé)規(guī)范性文件報(bào)備的人員情況，建立規(guī)范性文件報(bào)備人員信息庫(kù)和工作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行報(bào)備工作責(zé)任制，對(duì)不報(bào)備、拖延報(bào)備的單位和責(zé)任人實(shí)施責(zé)任追究。建立“零報(bào)備”制度，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于每季度初向備案監(jiān)督機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)報(bào)告上季度報(bào)備情況，每年1月底前提交上年度所制定的規(guī)范性文件的目錄，杜絕有件不備情況的發(fā)生。備案監(jiān)督機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就規(guī)范性文件的備案情況，向備案監(jiān)督機(jī)關(guān)提交年度工作報(bào)告。

（三）加強(qiáng)督查考核。各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將規(guī)范性文件備案審查工作納入年度依法行政工作考核重要內(nèi)容，加強(qiáng)督查和考核，落實(shí)備案審查工作責(zé)任制和過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制。未經(jīng)備案的規(guī)范性文件違法，損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，造成嚴(yán)重后果的；不報(bào)送或者不按時(shí)報(bào)送規(guī)范性文件，經(jīng)責(zé)令改正后仍不報(bào)送或者不按時(shí)報(bào)送的；在備案監(jiān)督機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)檢查規(guī)范性文件制定和備案情況時(shí)，不提供資料、拒絕配合，或者隱瞞真實(shí)情況的；對(duì)備案監(jiān)督機(jī)關(guān)或者備案監(jiān)督機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)的處理意見(jiàn)或決定拒不執(zhí)行、拖延執(zhí)行的，要嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。規(guī)范性文件備案審查工作涉及面廣，政治性、政策性、專業(yè)性強(qiáng)，各地、各部門(mén)要切實(shí)加強(qiáng)備案審查工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，配足配強(qiáng)工作人員，使備案審查工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備同工作任務(wù)相適應(yīng)，做到機(jī)構(gòu)確定、人員確定、職責(zé)確定，創(chuàng)造必要條件，保證備案審查工作順利進(jìn)行。市政府法制部門(mén)要加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促檢查工作。要充分運(yùn)用電子信息技術(shù)，積極推進(jìn)備案審查工作現(xiàn)代化建設(shè)，提高備案工作效率。備案審查工作人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，努力提高自身素質(zhì)，以適應(yīng)備案審查工作的新形勢(shì)、新要求。

2012年9月5日

第二篇：規(guī)范性文件備案審查

規(guī)范性文件備案審查的理論、實(shí)踐與思考

對(duì)規(guī)范性文件備案審查，是憲法和地方組織法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)法律監(jiān)督的一項(xiàng)重要職權(quán)，是監(jiān)督法規(guī)定的縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)經(jīng)常性監(jiān)督工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文試從規(guī)范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及程序等幾個(gè)方面對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行探討。

一、概念和意義

規(guī)范性文件是指由國(guó)家機(jī)關(guān)制訂的，涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)，并在其管轄范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件。主要包括除憲法和法律外的以下兩類(lèi)文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章。二是上述文件之外其他由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。備案審查，指的是前述兩類(lèi)規(guī)范性文件在生效之后，按法定期限報(bào)法定的機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行分類(lèi)、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對(duì)其監(jiān)督審查的活動(dòng)。

做好規(guī)范性文件備案審查工作，能充分體現(xiàn)社會(huì)主義民主政治制度的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國(guó)家和公民之間的關(guān)系，在最大范圍內(nèi)反映最廣大人民群眾的根本利益。由地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)，使權(quán)力的行使不致于脫離民主與科學(xué)的準(zhǔn)則，防止權(quán)力濫用，保障人民的權(quán)力真正用來(lái)為人民 謀利益。

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案監(jiān)督，是保障憲法和法律正確實(shí)施的有效手段，是維護(hù)社會(huì)公平正義，提高文件的合法性、有效性，推動(dòng)依法行政的重要措施。對(duì)人民群眾來(lái)說(shuō)也是保障合法權(quán)益的救濟(jì)手段，公民、法人和其他組織為了維護(hù)公共利益和自身合法權(quán)益，都可以通過(guò)這一途徑來(lái)主張和維護(hù)權(quán)利。通過(guò)有效的審查監(jiān)督，還可以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件制定過(guò)程中存在的帶有傾向性的問(wèn)題，從而督促整改、促進(jìn)工作，更好的服務(wù)社會(huì)，保障法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到正確實(shí)施。

二、備案審查的范圍

根據(jù)立法法和監(jiān)督法的規(guī)定，(一)行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(四)部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府備案；(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。

具體到市級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)備案審查的規(guī)范性文件主要包括三種類(lèi)型：

①市人民政府制定的決定、命令；

②縣（區(qū)）人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定； ③其他規(guī)范性文件。

但在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)遇到很難界定的問(wèn)題，比如市政府沒(méi)有以決定、命令等文體發(fā)布但具備規(guī)范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議是不是規(guī)范性文件，黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性公文能否開(kāi)展審查等。我們認(rèn)為，可以按照下面的思路來(lái)考慮：

1、對(duì)于市政府制定的沒(méi)有以決定、命令等文體發(fā)布、但符合規(guī)范性文件特征的文件，不應(yīng)當(dāng)以文體作為判別標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)容將其作為規(guī)范性文件納入備案審查范圍；

2、對(duì)于縣（區(qū)）人大常委會(huì)在人代會(huì)期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內(nèi)容少，但有些決議是對(duì)相關(guān)報(bào)告的評(píng)價(jià)，同時(shí)內(nèi)容大都符合規(guī)范性文件的條件，也應(yīng)當(dāng)納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會(huì)2011年6月28日通過(guò)的關(guān)于《臨沂市見(jiàn)義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)辦法》的決定，以及2012年4月27日通過(guò)的關(guān)于《臨沂市學(xué)雷鋒志愿服務(wù)管理辦法（試行）》的決定等。

3、對(duì)于黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的、文件內(nèi)容以政府工作為主且具備規(guī)范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會(huì)黨組向市委匯報(bào)，經(jīng)市委同意后進(jìn)行備案審查。

三、備案審查的標(biāo)準(zhǔn)

（一）合法性審查

根據(jù)立法法、監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，常委會(huì)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件主要進(jìn)行合法性審查。對(duì)合法性審查的內(nèi)容，立法法第八十七條和監(jiān)督法第三十條已作出了明確規(guī)定。合法性審查包括內(nèi)容的合法和程序的合法兩方面，內(nèi)容的合法性，主要是指與上位法的銜接，是否與上位法相抵觸；程序的合法性，主要是指?jìng)浒?審查的文件，是否根據(jù)法定程序制定、是否在法定時(shí)間內(nèi)公布和報(bào)送備案等。

（二）適當(dāng)性審查

監(jiān)督法對(duì)于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當(dāng)”的情形，作出了實(shí)體性的規(guī)定，并規(guī)定對(duì)這些不適當(dāng)?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當(dāng)內(nèi)容，有關(guān)人大常委會(huì)可以予以撤銷(xiāo)。具體包括如下情形：

1、超越權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權(quán)益，或者增加公民、法人和組織義務(wù)的。按照我國(guó)的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級(jí)機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級(jí)機(jī)關(guān)不得行使。凡屬權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，未經(jīng)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得行使。而且，有些法定權(quán)力，行使機(jī)關(guān)也不得向其他機(jī)關(guān)授權(quán)。超越權(quán)限的規(guī)范性文件應(yīng)予撤銷(xiāo)，是理所當(dāng)然的。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。所謂合法權(quán)益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和利益，它包括廣泛的內(nèi)容，如政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)利、受教育權(quán)利以及其他社會(huì)權(quán)利。對(duì)這些權(quán)利，沒(méi)有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或人員，都不準(zhǔn)予以限制或剝奪。依照監(jiān)督法的規(guī)定，如果下級(jí)人大或同級(jí)政府的規(guī)范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權(quán)益的規(guī)定，都在撤銷(xiāo)之列。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。無(wú)論地方權(quán)力機(jī)關(guān)，還是地方行政機(jī)關(guān)，都不應(yīng)違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設(shè)定義務(wù)，隨意增加群眾的負(fù)擔(dān)。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。這類(lèi)規(guī)范性文件，當(dāng)然也在撤銷(xiāo)之列。

2、有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)的。并不是所有不適當(dāng)都要予以撤銷(xiāo)，而是不適當(dāng)達(dá)到一定程度，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)的，才給予撤銷(xiāo)。比方說(shuō)，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或顯失公平，有損人民的利益和國(guó)家機(jī)關(guān)的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農(nóng)村、新車(chē)和舊車(chē)，不切合實(shí)際地要求所有上路汽車(chē)的尾氣排放必須達(dá)到國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的，一律不得上路，違背了客觀實(shí)際；又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產(chǎn)品不得進(jìn)入本地銷(xiāo)售，或者對(duì)外地啤酒、香煙等產(chǎn)品額外征收費(fèi)用，或者禁止外地到本地收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)在品，違反了平等競(jìng)爭(zhēng)要求，造成市場(chǎng)分割。這些都是屬于不適當(dāng)、應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)的情形。

四、備案審查的程序

（一）規(guī)范性文件的報(bào)送

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，市人民政府、各縣（區(qū)）人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由其制定機(jī)關(guān)在公布之日起30日內(nèi)，向市人大常委會(huì)報(bào)備。報(bào)送的規(guī)范性文件備案材料應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容。①備案報(bào)告。應(yīng)為規(guī)范性文件報(bào)備機(jī)關(guān)的正式文件，使用統(tǒng)一制式的文件格式，報(bào)告中應(yīng)當(dāng)寫(xiě)清備案的規(guī)范性文件名稱、制定機(jī)關(guān)通過(guò)的時(shí)間、文件字號(hào)、公布日期和施行日期等內(nèi)容。②公布該規(guī)范性文件的公告或者命令。對(duì)于沒(méi)有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要進(jìn)行備案的，應(yīng)當(dāng)報(bào)送文件原件及相關(guān)附件。③規(guī)范性文件正式文本。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本和電子文本，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送相關(guān)報(bào)告。④規(guī)范性文件制定說(shuō)明。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據(jù)、規(guī)范的主要內(nèi)容，文件制定過(guò)程中重大分歧意見(jiàn)的協(xié)調(diào)和處理情況，公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件的意見(jiàn)和建議等。⑤其他應(yīng)該報(bào)送的材料。主要包括制定該規(guī)范性文件所依據(jù)的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的原件，對(duì)重大問(wèn)題召開(kāi)論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送論證報(bào)告、聽(tīng)證報(bào)告等。

規(guī)范性文件報(bào)備時(shí)提交的備案報(bào)告、規(guī)范性文件文本和制定說(shuō)明等有關(guān)文件，應(yīng)按順序裝訂成冊(cè)后一式十份報(bào)送，以便在備案之后開(kāi)展審查。同時(shí)，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報(bào)送審查。

（二）規(guī)范性文件的備案

市人大常委會(huì)對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件，可以按以下四個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)處理。①接收。由市人大常委會(huì)確定的規(guī)范性文件備案審查接收登記機(jī)構(gòu)（一般為法工委，以下簡(jiǎn)稱接收登記機(jī)構(gòu)），統(tǒng)一接收?qǐng)?bào)備機(jī)關(guān)報(bào)備的規(guī)范性文件。②登記。由接收登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一登記，登記時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)送的材料格式、內(nèi)容、數(shù)量等逐項(xiàng)進(jìn)行審核，符合規(guī)范性文件備案要求的文件進(jìn)行備案登記，不符合要求的應(yīng)當(dāng)要求報(bào)備機(jī)關(guān)補(bǔ)充報(bào)送，按要求補(bǔ)充報(bào)送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送的規(guī)范性文件登記后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文件內(nèi)容和常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍提出擬辦意見(jiàn)，報(bào)經(jīng)秘書(shū)長(zhǎng)（或辦公室主任）批閱后，將規(guī)范性文件分送給常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)；規(guī)范性文件內(nèi)容涉及兩個(gè)或者兩個(gè)以上工作機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)分送有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。④存檔。接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)登記、分送后的規(guī)范性文件及相關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)按照紙質(zhì)文本、電子文本 進(jìn)行分類(lèi)存放，以便在規(guī)范性文件有效期內(nèi)對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

（三）規(guī)范性文件的審查

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范性文件審查采取被動(dòng)審查和主動(dòng)審查兩種方式來(lái)進(jìn)行。屬于被動(dòng)審查的，可以按以下環(huán)節(jié)進(jìn)行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區(qū)）人大常委會(huì)書(shū)面提出審查要求的，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民書(shū)面提出審查建議的，由接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接收，并對(duì)要求或建議的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)收到的審查要求或?qū)彶榻ㄗh進(jìn)行審核，看是否寫(xiě)明要求審查的規(guī)范性文件名稱、審查的事項(xiàng)和理由等，對(duì)于要求或建議內(nèi)容不全面、訴求不清的，應(yīng)當(dāng)要求其重新提出并進(jìn)行二次審核。③提出辦理建議。對(duì)提出審查要求的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，在對(duì)文件內(nèi)容進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出分送有關(guān)工作機(jī)構(gòu)審查的建議，只涉及一個(gè)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的，經(jīng)接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，確定具體審查機(jī)構(gòu)；對(duì)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)提出具體審查機(jī)構(gòu)建議名單，經(jīng)接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、常委會(huì)分管副主任同意后，提交常委會(huì)主任會(huì)議討論確定具體審查機(jī)構(gòu)。對(duì)提出審查建議的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，認(rèn)為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒(méi)有審查必要的，應(yīng)當(dāng)向提出建議的組織或個(gè)人及時(shí)回函說(shuō)明情況。④開(kāi)展具體審查。具體審查機(jī)構(gòu)收到送達(dá)的規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，在60日內(nèi)提出審查意見(jiàn)，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個(gè)人。重點(diǎn)對(duì)規(guī)范性文件開(kāi)展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無(wú)制定必要，制定該文件的法律依據(jù)，以及是否符合具體工作實(shí)際等；合法性審查主要審查該文件有沒(méi)有超越法定權(quán)限，有沒(méi)有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權(quán)利、義務(wù)的情形，有沒(méi)有與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及上級(jí)和本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規(guī)范性文件的制定過(guò)程是否合法，有沒(méi)有違反相關(guān)的程序。審查過(guò)程中，可以要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，也可以根據(jù)需要邀請(qǐng)有關(guān)專家參加，或者舉行聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。⑤審查意見(jiàn)的匯總。由具體審查機(jī)構(gòu)對(duì)審查情況進(jìn)行整理，認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的提出具體審查意見(jiàn)，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究；如果是兩個(gè)以上具體審查機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)匯總后報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。

對(duì)于沒(méi)有提出被動(dòng)審查要求或建議、也沒(méi)有報(bào)備的規(guī)范性文件，市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在明顯不適當(dāng)情形的，可以通過(guò)主動(dòng)審查的方式進(jìn)行審查。

（四）備案審查結(jié)果處理

具體審查結(jié)束后，可以分三個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)審查意見(jiàn)進(jìn)行處理。①審查意見(jiàn)的形成。由接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)其審查意見(jiàn)進(jìn)行匯總后，提出辦理意見(jiàn)，經(jīng)秘書(shū)長(zhǎng)、常委會(huì)分管副主任審定后，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形，需要提出書(shū)面審查意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主任會(huì)議研究同意后，以常委會(huì)辦公室的名義，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的書(shū)面審查意 見(jiàn)，由接收登記機(jī)構(gòu)送達(dá)；對(duì)沒(méi)有不適當(dāng)情形、不需要提出書(shū)面審查意見(jiàn)的，審查處理終結(jié)，并由接收登記機(jī)構(gòu)向提出審查要求或建議的單位和個(gè)人反饋審查意見(jiàn)。②溝通糾錯(cuò)。對(duì)存在法律規(guī)定的不適當(dāng)情形的規(guī)范性文件，在接收登記機(jī)構(gòu)向制定機(jī)關(guān)反饋審查意見(jiàn)后，具體審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，詳細(xì)說(shuō)明存在的不適當(dāng)情況及理由，幫助和支持制定機(jī)關(guān)在30日內(nèi)主動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或廢止，修改后的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)重新公布，并按上述要求報(bào)備。③撤銷(xiāo)或廢止。制定機(jī)關(guān)在收到審查意見(jiàn)書(shū)后，認(rèn)為規(guī)范性文件無(wú)需修改或廢止的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)書(shū)面向市人大常委會(huì)說(shuō)明理由。具體審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為制定機(jī)關(guān)提出的無(wú)需修改或廢止的理由不充分的，應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)主任會(huì)議提出撤銷(xiāo)該規(guī)范性文件的建議，由主任會(huì)議討論后，提交常委會(huì)會(huì)議決定。思考篇

監(jiān)督法頒布實(shí)施后，省人大常委會(huì)在2008年制定出臺(tái)了《山東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，同年12月份，召開(kāi)規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議，進(jìn)行部署。我市在2010年12月召開(kāi)全市規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會(huì)辦公室關(guān)于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見(jiàn)》，研究部署了下一步工作任務(wù)和措施。會(huì)后，市人大明確法工委為常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，并在經(jīng)費(fèi)非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機(jī)、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區(qū)也明確了常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，并積極開(kāi)展工作。2010年市人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件36件，各縣 區(qū)人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件93件。2011年市人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件98件。今年以來(lái)，共接收市政府、政府辦公室備案規(guī)范性文件11件，都按規(guī)定分送有關(guān)委室進(jìn)行了審查。備案審查的數(shù)量在全省的位次是比較靠前的。

圍繞加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，各地都制定出臺(tái)了一些制度，應(yīng)該說(shuō)是大同小異。做好這項(xiàng)工作，最根本的是取決于人。當(dāng)前各級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)法律人才少的現(xiàn)象較突出，在一定程度上影響了規(guī)范性文件備案審查工作的開(kāi)展。要解決好這一問(wèn)題，不僅需要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有工作人員的法律培訓(xùn)或從法學(xué)領(lǐng)域招考工作人員，還要善于借助社會(huì)專業(yè)力量，使審查環(huán)節(jié)更加嚴(yán)格，從源頭上解決好規(guī)范性文件存在的違法或者有失公允的現(xiàn)象。

一是聘請(qǐng)法律顧問(wèn)。聘請(qǐng)長(zhǎng)期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業(yè)知識(shí)和法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任法律顧問(wèn)，不僅能解決人大常委會(huì)機(jī)關(guān)法律力量薄弱的問(wèn)題，還有利于從實(shí)踐的角度、更深層次地對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這樣做，不僅能保障規(guī)范性文件的合法性、公正性、公平性，還能提高規(guī)范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨詢小組。聘請(qǐng)離退休司法人員、法律工作者組成法律咨詢小組，不僅定期參與規(guī)范性文件備案審查，還能為人大常委會(huì)開(kāi)展工作、為人大代表履職提供法律咨詢，幫助人大常委會(huì)更好地履行法律監(jiān)督職能。

三是充分發(fā)揮各級(jí)人大機(jī)關(guān)專門(mén)人員的作用。通過(guò)各級(jí)人大機(jī)關(guān)通力合作，可以有效克服專業(yè)力量薄弱的問(wèn)題。以地級(jí)市人 大常委會(huì)為例，在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時(shí)，不僅可以邀請(qǐng)上一級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查人員參與，也可以邀請(qǐng)下一級(jí)及平級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查人員參與。這種做法，既有利于形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制、形成工作合力，也有利于工作交流，促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作整體水平的提升。

四是充分發(fā)揮人大代表的作用。突出代表主體地位，充分發(fā)揮他們?cè)谝?guī)范性文件備案審查工作中的作用。根據(jù)地方組織法和代表法規(guī)定，一定數(shù)量的人大代表或常委會(huì)組成人員聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)提出屬于職權(quán)范圍內(nèi)的議案。如果聯(lián)名提出關(guān)于備案審查的建議，應(yīng)作為被動(dòng)審查的主體予以高度重視。另外，人大代表來(lái)自各行各業(yè)、各個(gè)階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規(guī)范性文件存在應(yīng)撤銷(xiāo)情形的話，人大代表和常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的可行性應(yīng)該會(huì)更強(qiáng)。

第三篇：內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于2005規(guī)范性文件備案審查工作

【發(fā)布單位】?jī)?nèi)蒙古自治區(qū) 【發(fā)布文號(hào)】?jī)?nèi)政辦字[2005]174號(hào) 【發(fā)布日期】2006-05-19 【生效日期】2006-05-19 【失效日期】 【所屬類(lèi)別】政策參考 【文件來(lái)源】?jī)?nèi)蒙古自治區(qū)

內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于2005規(guī)范性文件備案審查工作情況的通報(bào)

(內(nèi)政辦字[2005]174號(hào))

各盟行政公署、市人民政府，各旗縣人民政府，自治區(qū)各委、辦、廳、局：

規(guī)范性文件備案審查制度作為行政執(zhí)法監(jiān)督的主要方式之一，對(duì)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一起到了積極的作用。2005年，全區(qū)各級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹落實(shí)《內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），有效地防止和糾正了行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?，但各地區(qū)工作進(jìn)展很不平衡，規(guī)范性文件制而不備、備而不審、錯(cuò)而不糾的現(xiàn)象普遍存在，規(guī)范性文件制發(fā)隨意、內(nèi)容違法現(xiàn)象不容忽視。經(jīng)自治區(qū)人民政府同意，現(xiàn)將有關(guān)情況通報(bào)如下：

一、規(guī)范性文件備案審查工作的基本情況

2005年，各盟市、自治區(qū)政府部門(mén)和有關(guān)單位向自治區(qū)人民政府報(bào)送備案規(guī)范性文件134件，未在法定期限內(nèi)報(bào)送備案的71件，占備案件總數(shù)的53%；備案材料不符合要求的32件，占備案件總數(shù)的24%。其中，盟市報(bào)送88件，未在法定期限內(nèi)報(bào)送備案的34件，占備案件的39%，備案材料不符合要求的25件，占備案件的28%；自治區(qū)政府部門(mén)報(bào)送46件，未在法定期限內(nèi)報(bào)送備案的37件，占備案件的80%，備案材料不符合要求的7件，占備案件的15%。經(jīng)自治區(qū)人民政府法制辦公室審查，內(nèi)容違法的規(guī)范性文件8件，其中5件制定機(jī)關(guān)已自行修正，通遼市人民政府正在按要求修正，自治區(qū)發(fā)展改革委未按照《行政執(zhí)法監(jiān)督通知書(shū)》的要求修正違法規(guī)范性文件，呼和浩特市人民政府未按照《行政執(zhí)法監(jiān)督建議書(shū)》的要求糾正呼和浩特市物價(jià)局無(wú)法律法規(guī)依據(jù)制發(fā)的《關(guān)于確定城市供水設(shè)施建設(shè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（呼價(jià)費(fèi)字[2001]第12號(hào)）。

從備案的情況看，報(bào)備數(shù)量2005年與2004年相比減少了11.8%；從對(duì)報(bào)備件的審查情況看，規(guī)范性文件報(bào)備不及時(shí)、備案材料不符合要求的問(wèn)題比較嚴(yán)重，內(nèi)容違法現(xiàn)象不容忽視，違法規(guī)范性文件占備案文件總數(shù)的6%，比2004年上升了4個(gè)百分點(diǎn)，質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。通過(guò)審查發(fā)現(xiàn)，備案的規(guī)范性文件主要存在以下違法問(wèn)題:

(一)擅自設(shè)定行政處罰權(quán)

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》對(duì)行政處罰權(quán)的設(shè)定、實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施程序等作了具體的規(guī)定，但仍有部分行政機(jī)關(guān)在規(guī)范性文件中擅自設(shè)定行政處罰權(quán)。具體表現(xiàn)形式有兩種:

一是設(shè)定罰則無(wú)任何法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。如《烏海市節(jié)約用水管理辦法》（烏海政辦發(fā)[2005]41號(hào)）第27條對(duì)15種行為設(shè)定了行政處罰，均無(wú)法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，屬于擅自設(shè)定行政處罰權(quán)。又如《通遼市城市規(guī)劃管理辦法》（通政發(fā)[2005]14號(hào)）第三十條第（二）項(xiàng)，對(duì)“擅自改變建筑物立面造型、裝飾門(mén)面、扒窗改門(mén)的；未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)竣工驗(yàn)收，擅自投入使用的；未經(jīng)放線、驗(yàn)線擅自開(kāi)工的”行為處工程總造價(jià)3%以下罰款的規(guī)定，無(wú)法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，同樣屬于擅自設(shè)定行政處罰權(quán)。

二是規(guī)定行政處罰的依據(jù)本身已經(jīng)不合法或者已過(guò)時(shí)。如烏蘭察布市依據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)市面蒙漢兩種文字并用管理辦法》(內(nèi)政辦發(fā)[1996]32號(hào))，在《烏蘭察布市蒙漢兩種文字并用管理實(shí)施辦法》（烏政發(fā)[2005]135號(hào)）中規(guī)定了“擅自從事社會(huì)市面蒙文翻譯、書(shū)寫(xiě)、制作、刻字、印字的，當(dāng)?shù)孛晒耪Z(yǔ)言工作部門(mén)會(huì)同工商行政管理部門(mén)責(zé)令停止?fàn)I業(yè)，沒(méi)收違法所得，可處非法所得一倍以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理部門(mén)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照”的內(nèi)容，由于自治區(qū)人民政府于1996年6月在《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（內(nèi)政發(fā)〔1996〕82號(hào)）中已明確 “規(guī)范性文件設(shè)定的行政處罰，自今年10月1日起一律無(wú)效”，因此，內(nèi)政辦發(fā)[1996]32號(hào)文件有關(guān)行政處罰的規(guī)定已經(jīng)無(wú)效，烏蘭察布市依據(jù)其制定的處罰條款也自然無(wú)效。

(二)隨意改變行政處罰標(biāo)準(zhǔn)

有些規(guī)范性文件突破了其所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對(duì)同類(lèi)違法行為給予的行政處罰幅度，從而改變了法定的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。如《呼和浩特市人民政府關(guān)于加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治工作的通知》（呼政發(fā)[2005]20號(hào)）第六條，關(guān)于“對(duì)未取得《機(jī)動(dòng)車(chē)排氣合格證》的車(chē)輛或路檢路查中尾氣排放超標(biāo)的車(chē)輛，按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治辦法》處以50元以上200元以下的罰款”的規(guī)定，與《內(nèi)蒙古自治區(qū)機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治辦法》第二十一條第二款“旗縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在進(jìn)行機(jī)動(dòng)車(chē)監(jiān)督抽測(cè)時(shí)，對(duì)不符合機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)令限期改正，按每輛機(jī)動(dòng)車(chē)處以50元的罰款”規(guī)定相違背，屬于擅自改變行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。

(三)擅自設(shè)定行政許可權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章和國(guó)務(wù)院決定可以設(shè)定行政許可，國(guó)務(wù)院部委規(guī)章和其它規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可。實(shí)際工作中，仍有規(guī)范性文件設(shè)定行政許可的現(xiàn)象，主要有兩種情形：

一是設(shè)定行政許可無(wú)法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。如《烏蘭察布市城市規(guī)劃管理辦法》(烏政發(fā)[2005]151號(hào))中關(guān)于“建設(shè)工程開(kāi)工后，因特殊原因中途停工的工程，第二要求繼續(xù)施工的，須持原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)文件和已發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證（副本）及其計(jì)劃，辦理續(xù)建手續(xù)”的規(guī)定，沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，屬于擅自設(shè)定行政許可。

二是設(shè)定行政許可的依據(jù)不合法。如自治區(qū)交通廳依據(jù)交通部《公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入暫行規(guī)定》（交公路發(fā)[2003]89號(hào)）制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)公路養(yǎng)護(hù)工程市場(chǎng)準(zhǔn)入暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（內(nèi)交發(fā)[2005]748號(hào)），由于交通部的文件違反行政許可法，自治區(qū)交通廳制定的規(guī)范性文件因依據(jù)違法而被撤銷(xiāo)。

(四)超越法定權(quán)限

行政機(jī)關(guān)的職權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)定，否則即為超越法定權(quán)限。如《岱海旅游區(qū)管委會(huì)管理暫行辦法》（烏政發(fā)[2005]59號(hào)）第七條第（六）項(xiàng)中關(guān)于“執(zhí)法部門(mén)進(jìn)入旅游區(qū)執(zhí)法、檢查時(shí)應(yīng)當(dāng)提前告知管委會(huì)”的規(guī)定，無(wú)法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違反了行政機(jī)關(guān)職權(quán)法定的原則，超越了法定權(quán)限。

二、備案審查工作存在的問(wèn)題

(一)有的地方和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。

規(guī)范性文件作為抽象行政行為，針對(duì)的是不特定的人，可以反復(fù)適用，規(guī)范性文件內(nèi)容合法且科學(xué)合理，為行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理起到保障和促進(jìn)作用，但如果違法，不僅影響法制統(tǒng)一，而且會(huì)給行政管理造成混亂，損害人民的合法權(quán)益。目前，一些地方和部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)法律意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)規(guī)范性文件的制發(fā)和備案工作，在堅(jiān)持地方和部門(mén)利益的同時(shí)，忽視了維護(hù)法制統(tǒng)一的原則。還有一些地區(qū)和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，雖然很重視本部門(mén)制定的規(guī)范性文件的合法性問(wèn)題，但在注重自身嚴(yán)格審核把關(guān)的同時(shí)，忽視了上級(jí)行政機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督作用。有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為備案是多此一舉，是給經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置障礙，甚至哪些文件應(yīng)該備案由領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，對(duì)那些明顯違法的文件故意不備案，以規(guī)避監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)重視不夠是規(guī)范性文件備案工作進(jìn)展緩慢的重要原因。

(二)規(guī)范性文件制定工作管理不嚴(yán)謹(jǐn)。

一是制定規(guī)范性文件的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，許多規(guī)范性文件不是站在全局的角度衡量各種利益關(guān)系，而是過(guò)于看重地方和部門(mén)的局部權(quán)力和利益。二是沒(méi)有全部做到法制工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審核把關(guān)。《辦法》規(guī)定，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審核。但一些行政機(jī)關(guān)在規(guī)范性文件發(fā)布前，不經(jīng)本機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)審核或者對(duì)其提出的合理意見(jiàn)不予采納，將不必要的權(quán)力要求和不正當(dāng)?shù)睦嬉髮?xiě)進(jìn)規(guī)范性文件。三是規(guī)范性文件的制定程序不規(guī)范。許多規(guī)范性文件未經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或部門(mén)行政首長(zhǎng)辦公會(huì)議集體審議，而是由分管領(lǐng)導(dǎo)直接簽發(fā)。四是規(guī)范性文件發(fā)布形式不統(tǒng)一。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，規(guī)范性文件要使用統(tǒng)一的文號(hào)，并通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站或當(dāng)?shù)貓?bào)刊等媒體向社會(huì)公布。目前，規(guī)范性文件文號(hào)不統(tǒng)一、不向社會(huì)公布的問(wèn)題還比較普遍，同一個(gè)機(jī)關(guān)制發(fā)的規(guī)范性文件有多種文號(hào)，就政府而言，有政發(fā)也有政辦發(fā)，而部門(mén)往往是一項(xiàng)業(yè)務(wù)一種文號(hào)。

(三)備案審查機(jī)制不完善，主要是：

1.備案審查啟動(dòng)方式單一。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，規(guī)范性文件備案審查既可以通過(guò)發(fā)文單位主動(dòng)報(bào)送而啟動(dòng)，也可以通過(guò)公民、法人和其他組織向負(fù)責(zé)備案審查的政府法制工作機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)而啟動(dòng)，但目前備案審查主要還是靠發(fā)文單位備案啟動(dòng)。備案審查啟動(dòng)方式的單一，減弱了備案監(jiān)督的作用。

2.審查程序不健全。目前我區(qū)規(guī)范性文件備案審查的工作程序是：發(fā)文單位將制發(fā)的規(guī)范性文件在法定期限內(nèi)報(bào)送審查機(jī)關(guān)，由審查機(jī)關(guān)對(duì)文件的合法性和合理性進(jìn)行審查。由于備案審查不是規(guī)范性文件生效的必然要件，因此，審查機(jī)關(guān)難以掌握發(fā)文單位的實(shí)際發(fā)文情況，只能對(duì)發(fā)文單位報(bào)送備案的文件進(jìn)行審查，對(duì)發(fā)文單位漏報(bào)或故意隱瞞不報(bào)的文件難以監(jiān)督。這種被動(dòng)審查的方式大大制約了備案審查工作的深入開(kāi)展。

(四)備案審查制度沒(méi)有得到切實(shí)地執(zhí)行。

一是應(yīng)備不備和報(bào)備不及時(shí)的現(xiàn)象仍很普遍。根據(jù)《辦法》的規(guī)定，規(guī)范性文件制發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在文件公布之日起30日內(nèi)報(bào)送備案。但實(shí)際工作中，規(guī)范性文件制而不備和備案不及時(shí)的現(xiàn)象仍很普遍，每年備案的規(guī)范性文件只是應(yīng)備案文件中的一部分。2005年，各盟市和自治區(qū)政府部門(mén)共制發(fā)規(guī)范性文件204件，但備案的只有134件，占制發(fā)文件總數(shù)的66%。其中，盟市制發(fā)91件，備案88件，占制發(fā)總數(shù)的96.7%；自治區(qū)政府部門(mén)制發(fā)113件，備案46件，占制發(fā)總數(shù)的41%。報(bào)備的規(guī)范性文件中，80%未按規(guī)定時(shí)間備案。2005年制發(fā)的規(guī)范性文件向自治區(qū)人民政府報(bào)送備案的部門(mén)有18個(gè)，包括自治區(qū)公安廳、國(guó)土資源廳、司法廳、教育廳、水利廳、交通廳、建設(shè)廳、科學(xué)技術(shù)廳、財(cái)政廳、林業(yè)廳、審計(jì)廳、發(fā)展和改革委員會(huì)、體育局、工商行政管理局、地方稅務(wù)局、糧食局、檔案局和公安消防總隊(duì)等；未報(bào)送備案的有自治區(qū)民政廳、商務(wù)廳、人事廳、文化廳、衛(wèi)生廳、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、人口和計(jì)劃生育委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)局、無(wú)線電管理委員會(huì)辦公室、自治區(qū)人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、內(nèi)蒙古地震局、煙草專賣(mài)局、通信管理局等13個(gè)部門(mén)和單位。此外，《辦法》要求，規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于每年的1月31日前，將本機(jī)關(guān)上一制定的規(guī)范性文件目錄一式兩份報(bào)送負(fù)責(zé)備案審查的政府法制工作機(jī)構(gòu)。但實(shí)際工作中，制定機(jī)關(guān)能按要求報(bào)送規(guī)范性文件目錄的極少。2005年，除呼倫貝爾市、興安盟等少數(shù)盟市按要求及時(shí)報(bào)送目錄外，其它盟市和自治區(qū)政府部門(mén)均未按要求主動(dòng)報(bào)送。

二是備案形式不符合要求?！掇k法》要求，制發(fā)機(jī)關(guān)報(bào)送備案規(guī)范性文件時(shí)，要報(bào)送備案報(bào)告1份，規(guī)范性文件文本2份，制定說(shuō)明2份，此外，還需報(bào)送制定規(guī)范性文件的依據(jù)和制定機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)的審查意見(jiàn)。但目前報(bào)送備案的規(guī)范性文件中有近1/4不符合要求，如通遼市、自治區(qū)公安廳報(bào)送備案的規(guī)范性文件全部不符合報(bào)備要求。備案形式不符合要求主要表現(xiàn)在：第一，沒(méi)有按要求的份數(shù)備案；第二，只有規(guī)范性文件文本，沒(méi)有備案報(bào)告，或備案報(bào)告不符合格式要求，未注明公布情況；第三，未報(bào)送規(guī)范性文件制定依據(jù)，或只報(bào)送依據(jù)目錄而未報(bào)送依據(jù)文本；第四，未報(bào)送起草說(shuō)明，或起草說(shuō)明不規(guī)范，未按要求的內(nèi)容說(shuō)明；第五，沒(méi)有法制工作機(jī)構(gòu)審查意見(jiàn)。備案形式不符合要求的問(wèn)題在自治區(qū)政府部門(mén)比較嚴(yán)重，有些部門(mén)經(jīng)備案審查機(jī)關(guān)多次催報(bào)仍不予理睬，甚至收到要求其補(bǔ)正相關(guān)材料的通知書(shū)也沒(méi)有補(bǔ)正，如自治區(qū)公安廳、國(guó)土資源廳、發(fā)展和改革委員會(huì)等。此外，有些制定機(jī)關(guān)報(bào)送的是規(guī)范性文件復(fù)印件，也不符合要求。

三是只備不審，流于形式。備案的目的是審查，如果只是“下級(jí)報(bào)，上級(jí)存”，只備不審，就起不到監(jiān)督的作用，失去了備案的意義。

(五)現(xiàn)有力量難以承擔(dān)日益繁重的備案工作需要。

有些盟市政府法制辦只有兩個(gè)人，大多數(shù)旗縣政府沒(méi)有法制機(jī)構(gòu)，即使有也只配備了一到兩名工作人員，甚至還是兼職。法制機(jī)構(gòu)不健全、工作人員少，嚴(yán)重影響了法制工作的正常開(kāi)展，造成規(guī)范性文件制而不備、備而不審，制約了備案審查工作的開(kāi)展。

三、下一步工作要求

(一)提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)

規(guī)范性文件備案審查工作是切實(shí)維護(hù)廣大人民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)依法行政的重要保證，是關(guān)系到我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和兌現(xiàn)入世承諾的重要一環(huán)，對(duì)于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理水平，構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。各級(jí)人民政府和政府各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，將此項(xiàng)工作列入重要議事日程，帶頭嚴(yán)格執(zhí)行《辦法》和有關(guān)文件要求。在制定規(guī)范性文件時(shí)，要站在黨和人民利益的高度，不單純考慮地方利益和部門(mén)利益，維護(hù)法制統(tǒng)一，積極推行事前審查和事后備案相結(jié)合的制度。同時(shí)，要嚴(yán)格遵守備案工作程序，及時(shí)將發(fā)布的規(guī)范性文件上報(bào)備案，接受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查。

（二）轉(zhuǎn)變觀念，加大備案審查工作宣傳力度

宣傳工作不到位是影響規(guī)范性文件備案審查工作正常開(kāi)展的重要因素之一。一些行政機(jī)關(guān)對(duì)備案審查工作不了解，管理相對(duì)人也不清楚通過(guò)備案審查能維護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，各級(jí)人民政府法制工作機(jī)構(gòu)要借助各種新聞媒體，對(duì)國(guó)家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定和我國(guó)政府的入世承諾等進(jìn)行大力宣傳。對(duì)于不執(zhí)行國(guó)家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定，影響法制統(tǒng)一和我國(guó)政府對(duì)外承諾，損害人民群眾合法權(quán)益的行為，要堅(jiān)決予以糾正，努力在全社會(huì)形成法律意識(shí)和規(guī)則意識(shí)。

(三)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理

制定規(guī)范性文件，是一個(gè)地方、一個(gè)部門(mén)行使行政管理職權(quán)的重要表現(xiàn)形式，但一些地方和部門(mén)的規(guī)范性文件存在著 “政府權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力利益化”的現(xiàn)象。從實(shí)踐情況看，文件制定機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動(dòng)，背離依法行政目標(biāo)，造成規(guī)范性文件與上位法的規(guī)定和精神不一致，政出多門(mén)、相互矛盾的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有些行政機(jī)關(guān)為了爭(zhēng)奪收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)，推卸責(zé)任和義務(wù)，不顧法定權(quán)限和分工，隨意通過(guò)抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門(mén)權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)范性文件打架、重復(fù)和管理失控。因此，必須采取有效措施，多管齊下，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，逐步實(shí)現(xiàn)制度化、法制化。

一是堅(jiān)持依法行政，樹(shù)立“制定規(guī)范性文件是行政立法活動(dòng)有機(jī)延伸”的觀點(diǎn)，依法約束行政權(quán)的行使，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)把職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。

二是要用制度規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，使規(guī)范性文件定位在政府層次而非部門(mén)立場(chǎng)上，減少或避免部門(mén)之間的權(quán)限爭(zhēng)執(zhí)和利益角逐。要繼續(xù)將規(guī)范性文件備案審查工作納入行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制中，加強(qiáng)日常檢查和年終檢查。各級(jí)人民政府法制工作機(jī)構(gòu)要每年定期通報(bào)規(guī)范性文件備案審查情況，認(rèn)真履行備案審查職責(zé)，堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。對(duì)于審查的規(guī)范性文件內(nèi)容方面存在問(wèn)題的，要切實(shí)采取措施，督促發(fā)文機(jī)關(guān)及時(shí)糾正，必要時(shí)應(yīng)建議本級(jí)政府予以撤銷(xiāo)；報(bào)送程序上存在問(wèn)題的，要采取通報(bào)批評(píng)等方式，責(zé)令發(fā)文機(jī)關(guān)改正。

(四)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，積極發(fā)揮法制工作機(jī)構(gòu)的作用

各級(jí)人民政府和政府各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視規(guī)范性文件發(fā)布前的法律審查和發(fā)布后的備案工作，積極發(fā)揮政府法制工作機(jī)構(gòu)的作用。由于規(guī)范性文件備案審查工作專業(yè)性較強(qiáng)，必須配備責(zé)任心強(qiáng)、業(yè)務(wù)過(guò)硬的同志擔(dān)任此項(xiàng)工作。各地區(qū)、各部門(mén)要大力加強(qiáng)法制工作機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，使各級(jí)法制機(jī)構(gòu)工作人員不斷提高自身政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，積極發(fā)揮參謀助手作用。

各級(jí)法制工作機(jī)構(gòu)要以高度的責(zé)任感和使命感，積極主動(dòng)地開(kāi)展工作，不斷探索備案審查工作的新路子、新方法，建立健全科學(xué)、有效的備案審查工作制度，不斷提高備案審查工作水平，充分發(fā)揮備案監(jiān)督的作用。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展規(guī)范性文件制定和備案審查工作的指導(dǎo)和督促檢查。自治區(qū)人民政府法制辦公室要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)呼倫貝爾市、赤峰市及阿拉善左旗、伊金霍洛旗4個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的指導(dǎo)，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)找出工作中的薄弱環(huán)節(jié)，分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，有針對(duì)性地進(jìn)行研究，使其切實(shí)發(fā)揮示范作用，推動(dòng)我區(qū)規(guī)范性文件制定和備案審查工作再上新臺(tái)階。

(五)完善制度，切實(shí)提高備案審查工作質(zhì)量

目前，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都制定了本單位的公文處理辦法，但大部分是對(duì)公文的起草、審核和簽發(fā)程序作了詳細(xì)規(guī)定，而對(duì)如何備案并沒(méi)有要求，這就出現(xiàn)負(fù)責(zé)發(fā)文的機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)備案，而負(fù)責(zé)備案的機(jī)構(gòu)又不掌握文件的發(fā)布情況，導(dǎo)致規(guī)范性文件發(fā)布后未能及時(shí)按要求備案。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真執(zhí)行《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定，建立健全必要的文件審核程序和發(fā)文備案程序等內(nèi)部工作制度，明確責(zé)任，落實(shí)到位。要健全和落實(shí)備案工作制度，加大備案審查力度，突出備案審查重點(diǎn)，切實(shí)提高規(guī)范性文件備案審查工作質(zhì)量。

附件：2005各盟市、自治區(qū)政府部門(mén)和有關(guān)單位規(guī)范性文件備案審查情況統(tǒng)計(jì)表

二OO六年五月十九日

本內(nèi)容來(lái)源于政府官方網(wǎng)站，如需引用，請(qǐng)以正式文件為準(zhǔn)。

第四篇：哈爾濱市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件制定和備案工作的通知

【發(fā)布單位】哈爾濱市

【發(fā)布文號(hào)】哈政發(fā)法字[2009]1號(hào) 【發(fā)布日期】2009-01-12 【生效日期】2009-01-12 【失效日期】 【所屬類(lèi)別】政策參考 【文件來(lái)源】哈爾濱市

哈爾濱市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件制定和備案工作的通知

(哈政發(fā)法字[2009]1號(hào))

各區(qū)、縣（市）人民政府、市政府各委、辦、局：

為了加強(qiáng)對(duì)政府抽象行政行為的規(guī)范和監(jiān)督，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，促進(jìn)依法行政，根據(jù)《黑龍江省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，現(xiàn)就規(guī)范性文件的制定及備案工作，做如下通知：

一、充分認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件制定和備案審查工作的重要性

規(guī)范性文件備案審查制度是我國(guó)立法制度的重要組成部分，是加強(qiáng)政府法制監(jiān)督的重要內(nèi)容。對(duì)規(guī)范性文件實(shí)施備案審查監(jiān)督是有效維護(hù)法制統(tǒng)一、保障政令暢通的重要手段之一。加強(qiáng)規(guī)范性文件制定和備案審查工作是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求，是提高規(guī)范性文件制定質(zhì)量、促進(jìn)法制統(tǒng)一，從源頭上預(yù)防腐敗、堵塞違法行政，進(jìn)而保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要途徑，在全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法制政府進(jìn)程中具有重要地位和作用。

近年來(lái)，我市各區(qū)、縣（市）人民政府、市直各部門(mén)認(rèn)真落實(shí)規(guī)范性文件制發(fā)和備案制度，開(kāi)展了卓有成效的工作，規(guī)范性文件質(zhì)量有了明顯提高。但仍存在不少問(wèn)題和不足。主要表現(xiàn)在，一是一些地區(qū)和部門(mén)對(duì)規(guī)范性文件制定和備案審查工作的重要性認(rèn)識(shí)不足、重視不夠；二是規(guī)范性文件的報(bào)備率、及時(shí)率、規(guī)范率不高，有件不備及年終突擊報(bào)備的情況仍普遍存在；三是規(guī)范性文件隨意制發(fā)、內(nèi)容違法的現(xiàn)象不容忽視，規(guī)范性文件的質(zhì)量有待于進(jìn)一步提高；四是制發(fā)規(guī)范性文件不經(jīng)本級(jí)法制部門(mén)（機(jī)構(gòu)）審查，或?qū)Ψㄖ撇块T(mén)（機(jī)構(gòu)）提出的正確意見(jiàn)不予采納等。這些問(wèn)題不僅直接影響了全市規(guī)范性文件備案審查工作的順利進(jìn)行，而且使有些規(guī)范性文件存在的問(wèn)題得不到及時(shí)糾正，從而導(dǎo)致部分具體行政行為的違法，在社會(huì)上造成了不良影響。

加強(qiáng)規(guī)范性文件制定和備案審查工作，提高規(guī)范性文件質(zhì)量，既是依法行政的根本要求，也是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。各區(qū)、縣（市）人民政府、市直各部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件制定和備案審查工作的重要意義，切實(shí)把規(guī)范性文件制定和備案相關(guān)制度落到實(shí)處。

二、關(guān)于規(guī)范性文件制定和備案的具體要求

（一）關(guān)于制定規(guī)范性文件的主體。區(qū)、縣（市）人民政府、市人民政府工作部門(mén)及法律、法規(guī)授予行政管理權(quán)的組織、機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱制定機(jī)關(guān)），為制定規(guī)范性文件的主體；其他機(jī)關(guān)不得制定規(guī)范性文件。

（二）關(guān)于規(guī)范性文件的認(rèn)定。除規(guī)章之外，制定機(jī)關(guān)發(fā)布的對(duì)公民、法人或者其他組織具有普遍約束力、可以反復(fù)適用，內(nèi)容涉及公民、法人、其他組織權(quán)利、義務(wù)的行政公文均屬于規(guī)范性文件。

（三）關(guān)于規(guī)范性文件的制定。制定機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件（草案），應(yīng)當(dāng)交由本級(jí)法制部門(mén)（機(jī)構(gòu)）進(jìn)行合法性審核。包括規(guī)范性文件（草案）是否超越制定機(jī)關(guān)的法定權(quán)限，內(nèi)容是否與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，是否與相關(guān)政策相違背，擬確立的措施是否符合實(shí)際情況，具有可行性和可操作性等。規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人組織召開(kāi)會(huì)議集體討論決定；未經(jīng)法制部門(mén)（機(jī)構(gòu)）簽署合法性審核意見(jiàn)的，不得上會(huì)討論。

（四）關(guān)于規(guī)范性文件的備案。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自規(guī)范性文件發(fā)布之日起十五日內(nèi)，有效期為一個(gè)月之內(nèi)的規(guī)范性文件自發(fā)布之日起五日內(nèi)，按照下列途徑將規(guī)范性文件報(bào)送備案：

1、區(qū)、縣（市）人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件，報(bào)市人民政府備案。

2、市人民政府工作部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件，報(bào)市人民政府備案。兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由主辦部門(mén)報(bào)送備案。

3、實(shí)行垂直管理的部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件，報(bào)有隸屬關(guān)系的上一級(jí)主管部門(mén)備案，同時(shí)抄報(bào)本級(jí)人民政府。

4、法律、法規(guī)授權(quán)的組織，為本級(jí)人民政府直屬的，直接報(bào)本級(jí)人民政府備案，有主管部門(mén)的，由其主管部門(mén)報(bào)本級(jí)人民政府備案。

對(duì)超期不報(bào)送備案的，備案審查機(jī)關(guān)不予備案登記。

（五）關(guān)于備案所提報(bào)的材料。制定機(jī)關(guān)報(bào)送規(guī)范性文件備案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提報(bào)下列材料一式兩份（具體式樣見(jiàn)附件），同時(shí)將電子版報(bào)至gfxwj2009@163.com：

1、規(guī)范性文件備案報(bào)告；

2、規(guī)范性文件正式文本；

3、規(guī)范性文件備案說(shuō)明。

備案說(shuō)明應(yīng)當(dāng)對(duì)制定文件的必要性和可行性、所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)政策、擬解決的主要問(wèn)題以及采取的主要措施、對(duì)有分歧意見(jiàn)的協(xié)調(diào)處理情況等做出說(shuō)明。

三、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件備案工作的監(jiān)督檢查

（一）規(guī)范性文件制發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于每年一月十五日前，將本機(jī)關(guān)上一發(fā)布的全部文件目錄報(bào)送市政府法制辦公室。

區(qū)、縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)于每年一月二十日前，將上一本級(jí)人民政府備案登記的規(guī)范性文件的審查情況，報(bào)送市政府法制辦公室。

市政府法制辦公室將對(duì)規(guī)范性文件備案情況進(jìn)行隨機(jī)檢查和通報(bào)。

（二）公民、法人或其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件違反上位法規(guī)定或規(guī)范性文件之間相互矛盾的，可向市政府法制辦公室提出書(shū)面審查的建議。市政府法制辦公室將按規(guī)定程序和內(nèi)容對(duì)規(guī)范性文件予以審查，并依法做出處理決定或建議。

（三）按照市政府績(jī)效考評(píng)的有關(guān)規(guī)定，市政府法制辦公室將對(duì)規(guī)范性文件備案情況進(jìn)行認(rèn)真統(tǒng)計(jì)，為績(jī)效考評(píng)提供真實(shí)情況。對(duì)未按規(guī)定制發(fā)和報(bào)送備案的規(guī)范性文件制發(fā)機(jī)關(guān)，將按照《黑龍江省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督和處理。

各區(qū)、縣（市）人民政府、市直各部門(mén)要按照本《通知》的要求，認(rèn)真貫徹執(zhí)行備案審查制度，切實(shí)提高規(guī)范性文件質(zhì)量。對(duì)于規(guī)范性文件制定和備案審查工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題和總結(jié)的新經(jīng)驗(yàn)、新做法，及時(shí)向市政府法制辦公室反饋。

哈爾濱市人民政府

二OO九年一月十二日

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第五篇：關(guān)于規(guī)范性文件備案審查工作情況匯報(bào)

貴州省畢節(jié)地區(qū)行政公署在全省規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議上的經(jīng)驗(yàn)交流材料之一

關(guān)于規(guī)范性文件備案審查工作情況匯報(bào)

各位領(lǐng)導(dǎo)：

規(guī)范性文件備案審查制度是監(jiān)督和規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政行為的重要制度，是全面推進(jìn)依法行政工作的重要手段。2004年《貴州省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，我區(qū)按照有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的原則，進(jìn)一步加大了規(guī)范性文件備案審查的工作力度，凡規(guī)范性文件均按照規(guī)定及時(shí)向省政府報(bào)送備案，對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行審查監(jiān)督職責(zé)，及時(shí)糾正違法或不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，有效地保證了法律法規(guī)在我區(qū)的正確貫徹執(zhí)行，維護(hù)了法制統(tǒng)一。

一、主要做法和體會(huì)

規(guī)范性文件備案審查工作，制度和機(jī)制建設(shè)是關(guān)鍵。我區(qū)注重從制度機(jī)制建設(shè)入手，積極探索備案審查工作的新路子、新辦法，強(qiáng)化措施，加大力度，努力提高備案審查工作的質(zhì)量和水平，充分發(fā)揮了行政層級(jí)監(jiān)督職能。2008年制定了《畢節(jié)地區(qū)規(guī)范性文件備案審查辦法》、《行署規(guī)范性文件制定規(guī)程》、《規(guī)范性文件備案格式》等文件，對(duì)規(guī)范性文件的規(guī)劃、調(diào)研、起草、社會(huì)參與、論證、審查、備案等每個(gè)環(huán)節(jié)都作了明確規(guī)定，規(guī)范性文件的備案審查工作日益制度化、規(guī)范化、有效化。去年以來(lái)，行署向省政府共報(bào)備規(guī)范性文件6件，審查下級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件340件，清理和撤銷(xiāo)19件。

(一)加強(qiáng)制度建設(shè)，努力構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)，各方配合的工作機(jī)制

規(guī)范性文件備案審查工作作為政府層級(jí)監(jiān)督的重要內(nèi)容，是維護(hù)法制統(tǒng)一，防止部門(mén)利益形成的重要措施。行署對(duì)此非常重視，把規(guī)范性文件的前置審查和報(bào)送備案工作寫(xiě)進(jìn)了《行署常務(wù)會(huì)議規(guī)則》，凡出臺(tái)規(guī)范性文件，牽頭起草部門(mén)要先送行署法制辦進(jìn)行審查，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法制辦前置審查且出具書(shū)面意見(jiàn)的，不上會(huì)研究。為確保備案審查制度落實(shí)到位，我們進(jìn)一步理順了各方面關(guān)系，加強(qiáng)了與有關(guān)方面的銜接與配合。一是將規(guī)范性文件備案審查明確為行署法制辦的一項(xiàng)工作職責(zé)，確定專人負(fù)責(zé)，細(xì)化工作職責(zé)和崗位職責(zé)。二是明確操作程序，理順行署法制部門(mén)與相關(guān)部門(mén)，以及各部門(mén)之間的關(guān)系。對(duì)規(guī)范性文件的啟動(dòng)、調(diào)研、草擬、征求意見(jiàn)、公眾參與、討論決定、公布實(shí)施、上報(bào)備案等每一個(gè)環(huán)節(jié)，每一個(gè)相關(guān)部門(mén)的職責(zé)都進(jìn)行了規(guī)范。三是注重對(duì)規(guī)范性文件的執(zhí)行情況進(jìn)行追蹤，對(duì)其社會(huì)效果及時(shí)掌握了解，適時(shí)改進(jìn)。四是突出行署法制辦在制發(fā)規(guī)范性文件中的作用，要求法制辦全程參與行署重點(diǎn)規(guī)范性文件的制定，各部門(mén)自行制定的規(guī)范性文件在公布執(zhí)行前必須經(jīng)法制辦審核把關(guān)。同時(shí)要求法制辦牽頭組織對(duì)行署及各部門(mén)制定規(guī)范性文件的清理，對(duì)廢止、失效以及與新的法律法規(guī)和政策不相適應(yīng)的文件及時(shí)清理或修改。(二)抓住重點(diǎn)，提高效率和質(zhì)量 行署制定和審查規(guī)范性文件，把合法性、合理性、程序的正當(dāng)性作為重點(diǎn)。一是嚴(yán)格規(guī)范規(guī)范性文件制定程序。對(duì)于以行署名義制發(fā)的規(guī)范性文件，首先要經(jīng)行署法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查并出具書(shū)面意見(jiàn)，再經(jīng)行署常務(wù)會(huì)議審議決定，由專員簽署發(fā)布。發(fā)布的規(guī)范性文件還要在相關(guān)媒體或行署網(wǎng)站予以公布。二是堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的原則。行署要求法制辦把備案工作的重點(diǎn)放到審查上，重點(diǎn)審查規(guī)范性文件的內(nèi)容是否符合法制統(tǒng)一的原則，是否有超越權(quán)限和違反程序等情況。對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，法制辦都按照法定程序提出處理意見(jiàn)或建議，及時(shí)予以糾正。制發(fā)部門(mén)不接受整改建議的，由行署下達(dá)責(zé)令通知書(shū)，限期糾正。三是嚴(yán)格遵守報(bào)備格式和報(bào)備時(shí)限。行署法制辦認(rèn)真履行報(bào)備職責(zé)，對(duì)行署規(guī)范性文件及時(shí)向省政府報(bào)備?？h市人民政府和行署所屬各工作部門(mén)及時(shí)向行署報(bào)備。并要求在規(guī)范性文件公布之日起10日內(nèi)，報(bào)送正式文本、制定說(shuō)明各四份，備案報(bào)告、相關(guān)依據(jù)或材料各一份，統(tǒng)一格式，統(tǒng)一時(shí)限，使我區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作逐步規(guī)范化、制度化。

（三）加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件登記和監(jiān)督管理

我們建立了規(guī)范性文件先行登記制度和正式登記制度，對(duì)規(guī)范性文件實(shí)行目錄管理。在部門(mén)建議行署制定規(guī)范性文件時(shí)，先行登記，由行署法制機(jī)構(gòu)審查制定該規(guī)范性文件的必要性。然后再由牽頭起草部門(mén)組織起草，經(jīng)法制辦進(jìn)行審查后，提交專員常務(wù)會(huì)議研究。在正式行文后由行署法制辦進(jìn)行登記，納入正式目錄，有關(guān)正式文本和電子文本、資料也一并歸檔，既加強(qiáng)了對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督，也就方便了對(duì)規(guī)范性文件管理和及時(shí)清理。

(四)加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培養(yǎng)鍛煉專業(yè)隊(duì)伍

行署十分重視加強(qiáng)對(duì)全區(qū)法制系統(tǒng)工作人員的培訓(xùn)，不斷提高他們的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力。深入學(xué)習(xí)貫徹《貴州省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案規(guī)定》和《畢節(jié)地區(qū)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案審查辦法》，重點(diǎn)加強(qiáng)部門(mén)法制工作人員、機(jī)關(guān)文秘人員的培訓(xùn)，使他們熟悉規(guī)范性文件制定與備案的操作程序，增強(qiáng)他們的法制觀念和工作責(zé)任感。同時(shí)還把規(guī)范性文件制作與備案審查納入了行政執(zhí)法人員持證上崗培訓(xùn)范圍，注重從理念上教育行政執(zhí)法人員，忠于憲法，忠于法律，努力營(yíng)造執(zhí)法守法氛圍。

通過(guò)以上工作，我們有三點(diǎn)體會(huì)：第一，提高認(rèn)識(shí)是做好規(guī)范性文件備案審查工作的前提。規(guī)范性文件備案審查工作是推進(jìn)依法行政，維護(hù)法制統(tǒng)一的內(nèi)在要求，也是建設(shè)法治政府的題中應(yīng)有之義。我區(qū)正式開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作的時(shí)間不長(zhǎng)，還處于起步階段,有的領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)對(duì)制定規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定還不夠了解，認(rèn)為這樣做太麻煩；有的部門(mén)對(duì)規(guī)范性文件報(bào)備工作不重視，往往追求簡(jiǎn)單化，在送審時(shí)只提交規(guī)范性文件文本，不提交相關(guān)的制定依據(jù)、制定說(shuō)明，也不按規(guī)定的格式報(bào)告。這實(shí)際上是個(gè)縣市和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。為此，行署在各類(lèi)會(huì)議上，只要涉及到依法行政問(wèn)題都強(qiáng)調(diào)規(guī)范性文件報(bào)備問(wèn)題，通過(guò)常務(wù)會(huì)議、專題培訓(xùn)會(huì)議，不斷提高縣市政府和行署部門(mén)對(duì)報(bào)備規(guī)范性文件的思想認(rèn)識(shí)。在行署常委會(huì)議上對(duì)各部門(mén)提報(bào)的規(guī)范性文件，首先由法制辦列席會(huì)議的同志提出意見(jiàn)，對(duì)于沒(méi)按報(bào)備程序上會(huì)的，責(zé)令其重新按程序提報(bào)會(huì)議。

第二，專業(yè)化水平是做好規(guī)范性文件備案審查工作的基礎(chǔ)。在審查中，往往會(huì)涉及到大量帶有專業(yè)性的規(guī)范性文件，這對(duì)行署法制機(jī)構(gòu)是個(gè)挑戰(zhàn)。為此行署一方面通過(guò)各種途徑選拔專業(yè)人才充實(shí)到法制機(jī)構(gòu)，另一方面加強(qiáng)對(duì)法制工作人員的培訓(xùn)，把法制機(jī)構(gòu)工作人員送到法學(xué)名校進(jìn)修學(xué)習(xí)，努力提高法制工作人員的專業(yè)化水平，確保審查規(guī)范性文件的備案審查工作有一定的法律專業(yè)基礎(chǔ)。第三，制度約束是做好規(guī)范性文件備案審查工作的保障。制度是一種規(guī)則，無(wú)規(guī)則，事難立。我們根據(jù)省政府71號(hào)令，結(jié)合實(shí)際細(xì)化了有關(guān)制度。特別是操作程序上簡(jiǎn)明具體，便于掌握和實(shí)施。同時(shí)，還結(jié)合工作需要，制作了規(guī)范性文件的報(bào)告格式和審查格式文書(shū)，利用格式文書(shū)這一形式，固定有關(guān)工作程序，使這項(xiàng)工作具有更強(qiáng)的規(guī)范意識(shí)，更加制度化、規(guī)范化。

二、存在的問(wèn)題

總體來(lái)看，我們近兩年來(lái)的備案審查工作有了明顯進(jìn)展，取得了一定成效，備案審查制度的層級(jí)監(jiān)督功能得到了進(jìn)一步發(fā)揮，有效地保障和促進(jìn)了行署及各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)了法制統(tǒng)一，保證了國(guó)務(wù)院、省政府決策在我區(qū)的貫徹執(zhí)行。但由于我們的備案審查工作開(kāi)展時(shí)間不長(zhǎng)，工作進(jìn)展很不平衡，還存在不少問(wèn)題。一是仍有一些部門(mén)沒(méi)有把備案審查工作擺上相應(yīng)位置，尚未意識(shí)到備案審查工作的重要性，“重發(fā)文輕備案”的現(xiàn)象依然存在，規(guī)范性文件的評(píng)估清理也不到位。二是規(guī)范性文件制發(fā)的質(zhì)量不夠高，創(chuàng)制性規(guī)范性文件少，執(zhí)行性規(guī)范性文件多；約束行政機(jī)關(guān)行為的文件少，規(guī)范相對(duì)人的文件多；行署或政府的規(guī)范性文件少，部門(mén)的規(guī)范性文件多，而且不同層次規(guī)范性文件存在規(guī)定不

一、交叉重疊、甚至沖突“打架”的情況。三是備案不及時(shí)，盡管行署對(duì)規(guī)范性文件備案的程序和時(shí)限都作出了明確的規(guī)定，但還有一些部門(mén)沒(méi)有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)及時(shí)報(bào)送備案，仍存在遲報(bào)、漏報(bào)的現(xiàn)象。四是行政機(jī)關(guān)及其工作人員起草、制定規(guī)范性文件的業(yè)務(wù)素質(zhì)還有待于進(jìn)一步提高。五是政府法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍力量比較薄弱，水平參差不齊，難以適應(yīng)日益繁重的備案審查工作任務(wù)。

三、下步工作思路規(guī)范性文件備案審查工作是一項(xiàng)政治性、政策性、專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，也是全面推進(jìn)依法行政的基礎(chǔ)工作。在今后個(gè)工作中，行署將按照：“堅(jiān)持一個(gè)原則，構(gòu)建兩個(gè)機(jī)制，突出三個(gè)重點(diǎn)，完善四個(gè)制序，健全五項(xiàng)制度”的工作思路。進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，努力保障規(guī)范性文件備案審查工作的順利開(kāi)展。

堅(jiān)持一個(gè)原則就是堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的原則。凡是行署或政府及其部門(mén)出臺(tái)的規(guī)范性文件，都必須建立備案登記制度、公布制度、通報(bào)制度和備案檢查制度。凡是規(guī)范性文件都必須由政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行合法性審查。凡是對(duì)不合法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件都堅(jiān)決給予糾正，確保我區(qū)規(guī)范性文件的合法性。

構(gòu)建兩個(gè)機(jī)制就是構(gòu)建規(guī)范性文件制定機(jī)制和備案審查機(jī)制。即“兩級(jí)備案，層級(jí)監(jiān)督”機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件制定與備案的制度建設(shè)，提高我區(qū)規(guī)范性文件的質(zhì)量和水平，保證法律、法規(guī)和規(guī)章的正確實(shí)施，維護(hù)法制和政令統(tǒng)一。

突出三個(gè)重點(diǎn)就是突出規(guī)范性文件的合法性、適當(dāng)性、協(xié)調(diào)性。確保規(guī)范性文件主體、程序、內(nèi)容合法，不違反上位法的規(guī)定、不超越權(quán)限制定。嚴(yán)厲禁止創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制、增設(shè)行政管理程序和條件以及其他影響管理相對(duì)人利益事項(xiàng)的規(guī)定行為。其對(duì)象、制定動(dòng)機(jī)及目的要合理，處罰相當(dāng)，保障公民的權(quán)利和自由。同時(shí)兼顧各方利益，協(xié)調(diào)各部門(mén)之間，各部門(mén)與行政相對(duì)人之間的利益平衡，確保工作機(jī)制順暢。完善四個(gè)程序就是完善規(guī)范性文件的制定、審查、糾錯(cuò)、績(jī)效評(píng)估程序。根據(jù)《貴州省規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》以及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，研究制定《畢節(jié)地區(qū)行政公署及其工作部門(mén)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》。加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的制定、審查、糾錯(cuò)以及績(jī)效評(píng)估規(guī)范和管理，確保每個(gè)過(guò)程的制度化、規(guī)范化。

健全五項(xiàng)制度就是健全規(guī)范性文件規(guī)劃制度、公眾參與制度、前置審查制度、責(zé)任追究制度和考核制度。以行署名義制發(fā)的規(guī)定性文件，根據(jù)管理權(quán)限，由行署各部門(mén)提出規(guī)范性文件制定規(guī)劃，經(jīng)行署法制辦統(tǒng)盤(pán)研究，擬定規(guī)劃草案，報(bào)行署批準(zhǔn)后按規(guī)劃制發(fā)各類(lèi)規(guī)范性文件，沒(méi)有納入規(guī)劃的不制定規(guī)范性文件。引導(dǎo)和鼓勵(lì)公民、法人、其他社會(huì)組織有序參與和監(jiān)督規(guī)范性文件的制定和執(zhí)行，賦予社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民啟動(dòng)備案審查機(jī)制的權(quán)利。繼續(xù)完善前置審查制度，凡出臺(tái)規(guī)范性文件，牽頭起草部門(mén)要先送行署法制辦進(jìn)行審查，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法制辦前置審查且出具書(shū)面意見(jiàn)的，不上會(huì)研究，確保規(guī)范性文件的嚴(yán)肅性與合法性。對(duì)違反規(guī)定制定規(guī)范性文件的，嚴(yán)厲追究相關(guān)人員的責(zé)任。把規(guī)范性文件的制定和實(shí)施工作納入各級(jí)行政機(jī)關(guān)年終目標(biāo)考核范疇，嚴(yán)格按照規(guī)范性文件管理的相關(guān)規(guī)定和制度，作好監(jiān)督管理工作，確保規(guī)范性文件的合法、有效，充分發(fā)揮規(guī)范性文件在打造法治政府、服務(wù)型政府過(guò)程中的作用。