第一篇：規(guī)范性文件備案審查工作調(diào)研報(bào)告

必須認(rèn)真貫徹監(jiān)督法 積極開展規(guī)范性文件備案審查工作

《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》于2007年1月1日起施行至今，不少市、縣（區(qū)）人大常委會(huì)對(duì)于規(guī)范性文件備案審查這一項(xiàng)工作仍處于空白狀態(tài)。雖然2008年11月自治區(qū)人大常委會(huì)制定的《廣西壯族自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范

性文件備案審查條例》規(guī)定了我區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民政府及所屬部門制定的規(guī)范性文件必須備案，但由于部分市、縣（區(qū)）人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)人員偏少，政府在這一項(xiàng)工作上也不強(qiáng)調(diào)，致使規(guī)范性文件的備案審查工作沒(méi)有得到落實(shí)。

一、存在的問(wèn)題

（一）認(rèn)識(shí)不足，等待觀望。規(guī)范性文件備案審查是一種新的監(jiān)督形式，具有很強(qiáng)的政策性、法律性和程序性。作為備案審查機(jī)關(guān)，地方人大常委會(huì)對(duì)政府規(guī)章、決定、命令等規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是依法行使監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)，人大常委會(huì)和人民政府應(yīng)當(dāng)密切配合，共同做好這項(xiàng)工作。據(jù)了解，目前部分市、縣兩級(jí)無(wú)論是規(guī)范性文件備案審查機(jī)關(guān)，還是規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)，都存在認(rèn)識(shí)不足的問(wèn)題。因此，對(duì)這項(xiàng)工作都沒(méi)有引起重視，有等待觀望的思想。

（二）意識(shí)不強(qiáng)，工作滯后。備案審查是規(guī)范性文件管理的一種重要手段，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法、不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)依法行政，維護(hù)法制統(tǒng)一。但部分市、縣（區(qū)）制定規(guī)范性文件的機(jī)關(guān)，沒(méi)有從依法行政的高度來(lái)認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件制定和報(bào)備工作的重要性，基本上還是沿襲過(guò)去那種工作方式和方法，沒(méi)有報(bào)備的概念和意識(shí)，由于規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)沒(méi)有主動(dòng)報(bào)備，規(guī)范性文件審查機(jī)關(guān)又沒(méi)有主動(dòng)要求報(bào)備，使規(guī)范性文件失去了監(jiān)督。這與部分市、縣（區(qū)）規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)報(bào)備意識(shí)淡薄有關(guān)，同時(shí)也與部分市、縣（區(qū)）規(guī)范性文件審查機(jī)關(guān)宣傳力度不夠有關(guān)。

（三）人員不夠，難于開展。審查規(guī)范性文件，必須要有相對(duì)專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)豐富、熟練掌握法律法規(guī)知識(shí)的人才。據(jù)了解，目前部分市、縣（區(qū)）人大常委會(huì)都沒(méi)有設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，也缺乏有這方面專長(zhǎng)的人才，因此，難于把這項(xiàng)工作開展起來(lái)。

（四）經(jīng)驗(yàn)不多，難于借鑒。監(jiān)督法對(duì)規(guī)范性文件的備案審查程序，沒(méi)有作具體規(guī)定，目前各地都處于摸索、探討階段，因此，如何建立相應(yīng)的備案接收、登記審查以及向社會(huì)公開等制度，如何建立完整的備案數(shù)據(jù)庫(kù)，如何對(duì)不適應(yīng)客觀發(fā)展要求或與新出臺(tái)的法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的修改或廢止，如何執(zhí)行規(guī)范性文件自動(dòng)失效制度等，均未形成比較科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)、完備的管理流程，也沒(méi)有形成有效的運(yùn)行機(jī)制，沒(méi)有范例可鑒，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可取，沒(méi)有典型可學(xué)，是造成部分市、縣（區(qū)）規(guī)范性文件備案審查工作處于空白狀態(tài)的原因之一。

二、對(duì)策與思路

監(jiān)督法規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查機(jī)關(guān)是各級(jí)人大常委會(huì)，自治區(qū)人大常委會(huì)頒布備案審查條例的備案審查機(jī)關(guān)和主體是廣西各級(jí)人大常委會(huì)。因此，市、縣人大常委會(huì)嚴(yán)格按照監(jiān)督法法規(guī)定行使職權(quán)，是做好這項(xiàng)工作的前提和關(guān)鍵。

(一)認(rèn)真貫徹監(jiān)督法，穩(wěn)妥啟動(dòng)工作。對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法賦予人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要監(jiān)督職權(quán)，是人大常委會(huì)開展法律監(jiān)督的基本形式，要進(jìn)一步提高對(duì)這項(xiàng)工作的重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，認(rèn)真貫徹監(jiān)督法，積極穩(wěn)妥啟動(dòng)規(guī)范性文件備案審查工作。監(jiān)督法關(guān)于對(duì)規(guī)范性文件的備案審查制度，正是依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，使這項(xiàng)監(jiān)督工作形成法律化、制度化、程序化，是市、縣開展備案審查工作的法律依據(jù)。自治區(qū)人大常委會(huì)根據(jù)監(jiān)督法的授權(quán)和要求，制定了全區(qū)性的規(guī)范性文件備案審查條例，有利于市、縣兩級(jí)人大常委會(huì)健全備案審查監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)備案審查工作更好地開展。為此，市、縣人大常委會(huì)要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)監(jiān)督法的精神實(shí)質(zhì)，掌握自治區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查條例的操作程序和要求，積極穩(wěn)妥地啟動(dòng)審查工作。要嚴(yán)格按照監(jiān)督法第三十條的規(guī)定，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，突出重點(diǎn)，圍繞規(guī)范性文件的合法性、適當(dāng)性和協(xié)調(diào)性穩(wěn)妥地開展備案審查工作。審查合法性，就是審查其是否與憲法、法律、法規(guī)和上級(jí)、本級(jí)人大及其常委會(huì)所作的決議、決定相抵觸。規(guī)范性文件同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的主要表現(xiàn)有作出旨在抵消有關(guān)法律性文件精神的規(guī)定；與法律法規(guī)或者上級(jí)、本級(jí)人大及其常委會(huì)的決議中的明確規(guī)定不抵觸，但與其立法目的和立法精神相反；涉及公民基本權(quán)利義務(wù)等不允許地方規(guī)定的；明顯搞地方保護(hù)主義，分割社會(huì)主義統(tǒng)一市場(chǎng)等四種情形。在重點(diǎn)審查合法性的同時(shí)，要認(rèn)真審查適當(dāng)性、協(xié)調(diào)性。審查適當(dāng)性，就是審查規(guī)范性文件規(guī)定的管理措施目的的合法性、管理措施的不可替代性、管理措施與管理效果的價(jià)值相稱性。審查協(xié)調(diào)性，即不同機(jī)

關(guān)的規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定必須協(xié)調(diào)一致，不能相互矛盾。

（二）設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，配強(qiáng)工作人員。審查規(guī)范性文件是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，政策性、法律性、專業(yè)性都很強(qiáng)，市、縣人大常委會(huì)沒(méi)有一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的辦事機(jī)構(gòu)，很難發(fā)揮審查監(jiān)督作用。一要設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。辦事機(jī)構(gòu)是做好規(guī)范性文件備案審查的重要力量，承擔(dān)著組織、調(diào)研、取證、提出初審意見等具體任務(wù)。為此，有條件的市、縣人大常委會(huì)，要設(shè)立專門的辦事機(jī)構(gòu)，配備人員，負(fù)責(zé)備案審查的具體工作，努力建設(shè)一支與監(jiān)督法相適應(yīng)的備案審查監(jiān)督隊(duì)伍。沒(méi)有條件的市、縣可考慮在人大常委會(huì)辦公室內(nèi)設(shè)兼職的備案管理員，負(fù)責(zé)規(guī)范性文件以及提出審查要求、審查建議的接收、登記、分送、存檔等日常事務(wù)工作。在辦公室設(shè)立備案管理員，有利對(duì)外接收文件，向上級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備本機(jī)關(guān)規(guī)范性文件和相關(guān)資料的歸檔工作。據(jù)調(diào)查，目前由于各市、縣人大常委會(huì)機(jī)關(guān)人員都比較少，因此，各市人大各專門委員會(huì)和各縣（區(qū)）人大常委會(huì)各工委應(yīng)在常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，按照職責(zé)分工，具體承擔(dān)分送相關(guān)規(guī)范性文件的審查工作。同時(shí)，市、縣人大常委會(huì)要配強(qiáng)機(jī)關(guān)工作人員，在各專門委員會(huì)、各工委配備一定數(shù)量的專業(yè)人才，為做好規(guī)范性文件備案審查工作提供組織保障。二要改善常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。要加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查主體建設(shè)，適當(dāng)增加常委會(huì)組成人員的專職比例，增加一些具有一定專業(yè)知識(shí)、熟悉法律的專業(yè)人才，以保證審查的質(zhì)量。

（三）依法規(guī)范程序，扎實(shí)推進(jìn)工作。規(guī)范性文件的審查工作涉及面廣，是一項(xiàng)政治性、政策性、法律性和群眾性都很強(qiáng)的工作，所以市、縣既要按法律規(guī)定積極實(shí)施，又要認(rèn)真對(duì)待，穩(wěn)妥處理，扎實(shí)推進(jìn)。要建立健全機(jī)制，依法規(guī)范程序。規(guī)范程序、建立完善監(jiān)督機(jī)制，是加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。市、縣人大常委會(huì)應(yīng)根據(jù)上級(jí)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，積極探索，制訂規(guī)范性文件備案審查制度，明確規(guī)定規(guī)范性文件備案審查的范圍和內(nèi)容；明確規(guī)定規(guī)范性文件備案審查的程序；建立健全規(guī)范性文件備案審查的糾錯(cuò)機(jī)制，做到有章可循。同時(shí)，要正確處理好人大常委會(huì)與人民政府的關(guān)系，建立行之有效的工作機(jī)制。每年年初，政府要把制定出臺(tái)規(guī)范性文件的計(jì)劃，及時(shí)提交人大常委會(huì)，便于及早安排審查。在審查時(shí)，人大常委會(huì)要加強(qiáng)與政府溝通，了解情況，反饋意見，盡量達(dá)成共識(shí)，為審查規(guī)范性文件奠定基礎(chǔ)。在審查過(guò)程中，可以同有關(guān)規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通和協(xié)商，提出意見，如制定機(jī)關(guān)接受意見，對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件予以修改或廢止，則審查可告停止。審查中對(duì)有些屬于有爭(zhēng)議、一時(shí)拿不準(zhǔn)的問(wèn)題，要與上級(jí)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)及時(shí)溝通，把問(wèn)題搞準(zhǔn)。

（四）堅(jiān)持依法辦事，集體行使職權(quán)。市、縣人大常委會(huì)堅(jiān)持依法辦事、集體行使職權(quán)，是做好規(guī)范性文件備案審查工作必須遵循的原則。一要堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦事原則。無(wú)論是下級(jí)人大及其常委會(huì)做出的決議、決定，還是同級(jí)政府的決定、命令，都是具有約束力的文件。一旦撤銷，就會(huì)失去效力，產(chǎn)生嚴(yán)重的法律后果。因此，必須嚴(yán)肅、慎重地對(duì)待審查、撤銷規(guī)范性文件工作，不能草率從事。經(jīng)審查，符合監(jiān)督法第三十條規(guī)定的四種情形之一的，必須依法予以撤銷；對(duì)于合法、適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)予以維護(hù)。有些屬于有爭(zhēng)議、一時(shí)拿不準(zhǔn)的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)與上級(jí)人大常委會(huì)溝通，把問(wèn)題搞準(zhǔn)，再作決定。二要堅(jiān)持集體行使職權(quán)原則。市、縣人大及其常委會(huì)的基本工作規(guī)則是實(shí)行民主集中制，集體行使職權(quán)。對(duì)規(guī)范性文件審查后，需要作出相應(yīng)決議、決定時(shí)，都必須經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)全體組成人員的充分審議和討論，最后通過(guò)表決，按多數(shù)組成人員的意見，做出決定。

（五）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作能力。審查規(guī)范性文件是一項(xiàng)政策性、法律性、專業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，市、縣人大常委會(huì)沒(méi)有一個(gè)專門的審查機(jī)構(gòu)、沒(méi)有一批高素質(zhì)的專業(yè)人員，很難承擔(dān)起審查職責(zé)。隨著人大監(jiān)督工作的深入，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)范性文件審查的任務(wù)將越來(lái)越重，備案審查報(bào)什么、怎么報(bào)，審什么、怎么審，具體問(wèn)題如何處理，啟動(dòng)審查、撤銷程序怎么操作，這些環(huán)節(jié)和程序，是市、縣人大及其常委會(huì)每一位從事備案審查工作的同志必須熟練掌握的基本功。要嚴(yán)格依法辦事，按程序辦事。著重在弄明白、真掌握上下功夫。只有努力培養(yǎng)和提高備案審查工作人員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)和提高備案審查具體工作人員的學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力和處理具體問(wèn)題的能力，才能真正適應(yīng)規(guī)范性文件備案審查工作，才能扎實(shí)做好規(guī)范性文件備案審查工作。為此，市、縣人大常委會(huì)要深入貫徹監(jiān)督法和自治區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查條例，組織舉辦培訓(xùn)班，邀請(qǐng)專家、學(xué)者授課，聽輔導(dǎo)報(bào)告，或派人到自治區(qū)參加監(jiān)督法培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。通過(guò)有計(jì)劃地開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)與自學(xué)相結(jié)合辦法，全面提高常委會(huì)組成人員及審查工作人員的審查能力，使其在履行規(guī)范性文件備案審查職責(zé)時(shí)能提出切實(shí)可行、有創(chuàng)造性的審查意見。

第二篇：規(guī)范性文件備案審查過(guò)程調(diào)研報(bào)告范文

規(guī)范性文件備案審查，是法律賦予地方各級(jí)政府的法律監(jiān)督職權(quán)，是規(guī)范抽象行政行為，從源頭上預(yù)防和減少具體行政行為的制度保障，對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政，具有重要意義。為促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的規(guī)范化、科學(xué)化和制度化，提高規(guī)范性文件的制定質(zhì)量，本文以近年來(lái)基層政府規(guī)范性文件備案審查工作的現(xiàn)狀為實(shí)證材料，淺談一下規(guī)范性文件備案審查

中存在的問(wèn)題以及對(duì)策。

一、規(guī)范性文件備案審查工作中存在問(wèn)題

（一）對(duì)規(guī)范性文件備案審查的重要性認(rèn)識(shí)不夠

規(guī)范性文件備案審查，實(shí)質(zhì)是審查規(guī)范性文件是否合法，是否適當(dāng)，是否與國(guó)家憲法、法律相沖突，是否與上級(jí)政府規(guī)章或者規(guī)范性文件相抵觸，本質(zhì)是為了促進(jìn)行政執(zhí)法行為的合法有序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。但個(gè)別部門的負(fù)責(zé)同志對(duì)這項(xiàng)工作的重要性認(rèn)識(shí)還不充分，重視程序不夠，對(duì)提交的規(guī)范性文件只做表面審查，沒(méi)有深入實(shí)質(zhì)認(rèn)真進(jìn)行研究，對(duì)規(guī)范性文件如何進(jìn)行審查，審查哪些內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題如何處置等問(wèn)題不甚了解，導(dǎo)致審查部門不能很好地履行規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督職責(zé)，甚至有的部門至今還沒(méi)有開展備案審查工作。

（二）對(duì)規(guī)范性文件的備案審查不到位

規(guī)范性文件備案審查的重點(diǎn)是審查其合法性、合理性、可行性和必要性，但是現(xiàn)實(shí)中很多規(guī)范性文件的備案審查存在審查不到位的情況：一是對(duì)規(guī)范性文件的合法性和合理性審查不到位。規(guī)范性文件的制定，其首要目的是為了使法律條文更加準(zhǔn)確，權(quán)利和義務(wù)更加明確，利益和責(zé)任更加清楚，更有利于上位法的貫徹執(zhí)行。但是個(gè)別制定部門受利益的驅(qū)使，在制定規(guī)范性文件的過(guò)程中，片面強(qiáng)調(diào)本部門的權(quán)利和利益，忽視本部門的義務(wù)和責(zé)任，審查機(jī)構(gòu)如果對(duì)這一情況不進(jìn)行認(rèn)真審查，聽之任之，勢(shì)必?fù)p害行政管理相對(duì)人的權(quán)利，使規(guī)范性文件成為部門爭(zhēng)權(quán)奪利的工具。二是對(duì)規(guī)范性文件的必要性和可行性審查不到位。規(guī)范性文件是部門對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)和政策進(jìn)行查漏補(bǔ)缺的輔手，也是理清執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法程序，更好地加強(qiáng)行政管理的工具。而有些部門拋棄了制定規(guī)范性文件的根本目的，不從本地實(shí)際需要出發(fā)，根據(jù)上級(jí)文件“照葫蘆畫瓢”，簡(jiǎn)單地進(jìn)行復(fù)制，造成規(guī)范性文件重復(fù)制定，數(shù)量不斷增多。

（三）規(guī)范性文件制定的內(nèi)容不規(guī)范

規(guī)范性文件備案審查的事項(xiàng)之一，就是審查規(guī)范性文件制定的內(nèi)容是否規(guī)范，是否符合法律規(guī)定。通過(guò)備案審查，發(fā)現(xiàn)個(gè)別部門制定的規(guī)范性文件內(nèi)容不夠嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，主要表現(xiàn)在：一是制定規(guī)范性文件的主體不規(guī)范。規(guī)范性文件是由法律、法規(guī)授權(quán)的各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上人民政府工作部門制定，是抽象行政行為。但是現(xiàn)實(shí)中存在部門內(nèi)設(shè)或下屬機(jī)構(gòu)以自己名義制定規(guī)范性文件的現(xiàn)象，如有的行業(yè)協(xié)會(huì)在沒(méi)有行政部門委托的情況下，擅自以自己的名義制定有關(guān)行政管理方面的規(guī)范性文件。二是規(guī)范性文件的制定形式不規(guī)范。有些規(guī)范性文件缺乏層次性，沒(méi)有按照總則、分則、附則以及章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目的形式制定，有的雖然包含上述層次，但是前后次序混亂，還有的章節(jié)缺失，內(nèi)容不全等等。三是規(guī)范性文件中的法律術(shù)語(yǔ)不準(zhǔn)確。規(guī)范性文件具有反復(fù)適用性和長(zhǎng)期有效性兩個(gè)特征，規(guī)范性文件一經(jīng)公布，就在本行政區(qū)域和有效期限內(nèi)反復(fù)適用，具有普遍約束力，這就要求制定的規(guī)范性文件必須結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、措詞準(zhǔn)確，要經(jīng)得起推敲，不能朝令夕改。

（四）規(guī)范性文件備案審查不及時(shí)

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府依法行政能力不斷提高，人民群眾的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，這就要求規(guī)范性文件的制定水平必須要與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。依據(jù)山東省法制辦《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查示范單位工作的指導(dǎo)意見》，市縣政府及其部門每隔兩年進(jìn)行一次規(guī)范性文件清理工作，對(duì)不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，相互抵觸、依據(jù)缺失以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)范性文件，或超過(guò)5年最長(zhǎng)期限的試行和暫行的規(guī)范性文件，特別是對(duì)含有地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)內(nèi)容的規(guī)范性文件，適時(shí)進(jìn)行修改和廢止。但是現(xiàn)在仍有個(gè)別部門繼續(xù)沿用一些已被廢止或超過(guò)有效期限的試行、暫行的規(guī)范性文件，不利于維護(hù)規(guī)范性文件的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。

（五）現(xiàn)有規(guī)范性文件備案審查制度本身存在缺陷

規(guī)范性文件備案審查實(shí)際是一種事后審查制度，屬于事后監(jiān)督范疇。《山東省規(guī)章和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第五條規(guī)定“鄉(xiāng)級(jí)以上地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府所屬工作部門制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)向上一級(jí)或本級(jí)人民政府報(bào)送備案”。第十二條規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自備案登記之日起60日內(nèi)審查完畢”。上述規(guī)定，極易造成部門制定的規(guī)范性文件未經(jīng)備案已經(jīng)適用或未經(jīng)審查完畢已經(jīng)適

第三篇：規(guī)范性文件備案審查

規(guī)范性文件備案審查的理論、實(shí)踐與思考

對(duì)規(guī)范性文件備案審查，是憲法和地方組織法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)法律監(jiān)督的一項(xiàng)重要職權(quán)，是監(jiān)督法規(guī)定的縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)經(jīng)常性監(jiān)督工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文試從規(guī)范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及程序等幾個(gè)方面對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行探討。

一、概念和意義

規(guī)范性文件是指由國(guó)家機(jī)關(guān)制訂的，涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)，并在其管轄范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。二是上述文件之外其他由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的決議、決定、命令和司法解釋等。備案審查，指的是前述兩類規(guī)范性文件在生效之后，按法定期限報(bào)法定的機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行分類、存檔，在規(guī)范性文件的有效期間，依法對(duì)其監(jiān)督審查的活動(dòng)。

做好規(guī)范性文件備案審查工作，能充分體現(xiàn)社會(huì)主義民主政治制度的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范國(guó)家和公民之間的關(guān)系，在最大范圍內(nèi)反映最廣大人民群眾的根本利益。由地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)，使權(quán)力的行使不致于脫離民主與科學(xué)的準(zhǔn)則，防止權(quán)力濫用，保障人民的權(quán)力真正用來(lái)為人民 謀利益。

對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案監(jiān)督，是保障憲法和法律正確實(shí)施的有效手段，是維護(hù)社會(huì)公平正義，提高文件的合法性、有效性，推動(dòng)依法行政的重要措施。對(duì)人民群眾來(lái)說(shuō)也是保障合法權(quán)益的救濟(jì)手段，公民、法人和其他組織為了維護(hù)公共利益和自身合法權(quán)益，都可以通過(guò)這一途徑來(lái)主張和維護(hù)權(quán)利。通過(guò)有效的審查監(jiān)督，還可以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件制定過(guò)程中存在的帶有傾向性的問(wèn)題，從而督促整改、促進(jìn)工作，更好的服務(wù)社會(huì)，保障法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到正確實(shí)施。

二、備案審查的范圍

根據(jù)立法法和監(jiān)督法的規(guī)定，(一)行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；(二)省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，由所在省的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)和人民政府備案；(五)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案。

具體到市級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)備案審查的規(guī)范性文件主要包括三種類型：

①市人民政府制定的決定、命令；

②縣（區(qū)）人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議、決定； ③其他規(guī)范性文件。

但在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)遇到很難界定的問(wèn)題，比如市政府沒(méi)有以決定、命令等文體發(fā)布但具備規(guī)范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議是不是規(guī)范性文件，黨政聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性公文能否開展審查等。我們認(rèn)為，可以按照下面的思路來(lái)考慮：

1、對(duì)于市政府制定的沒(méi)有以決定、命令等文體發(fā)布、但符合規(guī)范性文件特征的文件，不應(yīng)當(dāng)以文體作為判別標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)容將其作為規(guī)范性文件納入備案審查范圍；

2、對(duì)于縣（區(qū)）人大常委會(huì)在人代會(huì)期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內(nèi)容少，但有些決議是對(duì)相關(guān)報(bào)告的評(píng)價(jià)，同時(shí)內(nèi)容大都符合規(guī)范性文件的條件，也應(yīng)當(dāng)納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會(huì)2011年6月28日通過(guò)的關(guān)于《臨沂市見義勇為人員獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)辦法》的決定，以及2012年4月27日通過(guò)的關(guān)于《臨沂市學(xué)雷鋒志愿服務(wù)管理辦法（試行）》的決定等。

3、對(duì)于黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的、文件內(nèi)容以政府工作為主且具備規(guī)范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會(huì)黨組向市委匯報(bào)，經(jīng)市委同意后進(jìn)行備案審查。

三、備案審查的標(biāo)準(zhǔn)

（一）合法性審查

根據(jù)立法法、監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，常委會(huì)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件主要進(jìn)行合法性審查。對(duì)合法性審查的內(nèi)容，立法法第八十七條和監(jiān)督法第三十條已作出了明確規(guī)定。合法性審查包括內(nèi)容的合法和程序的合法兩方面，內(nèi)容的合法性，主要是指與上位法的銜接，是否與上位法相抵觸；程序的合法性，主要是指?jìng)浒?審查的文件，是否根據(jù)法定程序制定、是否在法定時(shí)間內(nèi)公布和報(bào)送備案等。

（二）適當(dāng)性審查

監(jiān)督法對(duì)于規(guī)范性文件中哪些屬于“不適當(dāng)”的情形，作出了實(shí)體性的規(guī)定，并規(guī)定對(duì)這些不適當(dāng)?shù)奈募蛘呶募械牟贿m當(dāng)內(nèi)容，有關(guān)人大常委會(huì)可以予以撤銷。具體包括如下情形：

1、超越權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權(quán)益，或者增加公民、法人和組織義務(wù)的。按照我國(guó)的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級(jí)機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，不經(jīng)授權(quán)，下級(jí)機(jī)關(guān)不得行使。凡屬權(quán)力機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，未經(jīng)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得行使。而且，有些法定權(quán)力，行使機(jī)關(guān)也不得向其他機(jī)關(guān)授權(quán)。超越權(quán)限的規(guī)范性文件應(yīng)予撤銷，是理所當(dāng)然的。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。所謂合法權(quán)益，就是法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和利益，它包括廣泛的內(nèi)容，如政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)利、受教育權(quán)利以及其他社會(huì)權(quán)利。對(duì)這些權(quán)利，沒(méi)有法律依據(jù)，不經(jīng)法定程序，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織或人員，都不準(zhǔn)予以限制或剝奪。依照監(jiān)督法的規(guī)定，如果下級(jí)人大或同級(jí)政府的規(guī)范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權(quán)益的規(guī)定，都在撤銷之列。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。無(wú)論地方權(quán)力機(jī)關(guān)，還是地方行政機(jī)關(guān)，都不應(yīng)違反憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，任意給公民、法人和其他組織設(shè)定義務(wù)，隨意增加群眾的負(fù)擔(dān)。前些年在某些基層政府中一度發(fā)生的亂收費(fèi)、亂攤派等現(xiàn)象，就是這方面的突出表現(xiàn)。這類規(guī)范性文件，當(dāng)然也在撤銷之列。

2、有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的。并不是所有不適當(dāng)都要予以撤銷，而是不適當(dāng)達(dá)到一定程度，應(yīng)當(dāng)予以撤銷的，才給予撤銷。比方說(shuō)，這些規(guī)范性文件未必越權(quán)和違法，但從一般常理看，或脫離實(shí)際，或顯失公平，有損人民的利益和國(guó)家機(jī)關(guān)的宗旨。比如，有的地方不區(qū)分城市和農(nóng)村、新車和舊車，不切合實(shí)際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達(dá)到國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的，一律不得上路，違背了客觀實(shí)際；又如，有的地方規(guī)定外地啤酒、香煙等產(chǎn)品不得進(jìn)入本地銷售，或者對(duì)外地啤酒、香煙等產(chǎn)品額外征收費(fèi)用，或者禁止外地到本地收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)在品，違反了平等競(jìng)爭(zhēng)要求，造成市場(chǎng)分割。這些都是屬于不適當(dāng)、應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形。

四、備案審查的程序

（一）規(guī)范性文件的報(bào)送

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，市人民政府、各縣（區(qū)）人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由其制定機(jī)關(guān)在公布之日起30日內(nèi)，向市人大常委會(huì)報(bào)備。報(bào)送的規(guī)范性文件備案材料應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容。①備案報(bào)告。應(yīng)為規(guī)范性文件報(bào)備機(jī)關(guān)的正式文件，使用統(tǒng)一制式的文件格式，報(bào)告中應(yīng)當(dāng)寫清備案的規(guī)范性文件名稱、制定機(jī)關(guān)通過(guò)的時(shí)間、文件字號(hào)、公布日期和施行日期等內(nèi)容。②公布該規(guī)范性文件的公告或者命令。對(duì)于沒(méi)有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要進(jìn)行備案的，應(yīng)當(dāng)報(bào)送文件原件及相關(guān)附件。③規(guī)范性文件正式文本。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本和電子文本，縣（區(qū)）人大在人代會(huì)期間作出的決議應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送相關(guān)報(bào)告。④規(guī)范性文件制定說(shuō)明。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據(jù)、規(guī)范的主要內(nèi)容，文件制定過(guò)程中重大分歧意見的協(xié)調(diào)和處理情況，公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件的意見和建議等。⑤其他應(yīng)該報(bào)送的材料。主要包括制定該規(guī)范性文件所依據(jù)的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的原件，對(duì)重大問(wèn)題召開論證會(huì)、聽證會(huì)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送論證報(bào)告、聽證報(bào)告等。

規(guī)范性文件報(bào)備時(shí)提交的備案報(bào)告、規(guī)范性文件文本和制定說(shuō)明等有關(guān)文件，應(yīng)按順序裝訂成冊(cè)后一式十份報(bào)送，以便在備案之后開展審查。同時(shí)，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報(bào)送審查。

（二）規(guī)范性文件的備案

市人大常委會(huì)對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件，可以按以下四個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)處理。①接收。由市人大常委會(huì)確定的規(guī)范性文件備案審查接收登記機(jī)構(gòu)（一般為法工委，以下簡(jiǎn)稱接收登記機(jī)構(gòu)），統(tǒng)一接收?qǐng)?bào)備機(jī)關(guān)報(bào)備的規(guī)范性文件。②登記。由接收登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一登記，登記時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)送的材料格式、內(nèi)容、數(shù)量等逐項(xiàng)進(jìn)行審核，符合規(guī)范性文件備案要求的文件進(jìn)行備案登記，不符合要求的應(yīng)當(dāng)要求報(bào)備機(jī)關(guān)補(bǔ)充報(bào)送，按要求補(bǔ)充報(bào)送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送的規(guī)范性文件登記后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文件內(nèi)容和常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍提出擬辦意見，報(bào)經(jīng)秘書長(zhǎng)（或辦公室主任）批閱后，將規(guī)范性文件分送給常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)；規(guī)范性文件內(nèi)容涉及兩個(gè)或者兩個(gè)以上工作機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)分送有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。④存檔。接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)登記、分送后的規(guī)范性文件及相關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)按照紙質(zhì)文本、電子文本 進(jìn)行分類存放，以便在規(guī)范性文件有效期內(nèi)對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

（三）規(guī)范性文件的審查

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范性文件審查采取被動(dòng)審查和主動(dòng)審查兩種方式來(lái)進(jìn)行。屬于被動(dòng)審查的，可以按以下環(huán)節(jié)進(jìn)行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區(qū)）人大常委會(huì)書面提出審查要求的，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民書面提出審查建議的，由接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)接收，并對(duì)要求或建議的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)收到的審查要求或?qū)彶榻ㄗh進(jìn)行審核，看是否寫明要求審查的規(guī)范性文件名稱、審查的事項(xiàng)和理由等，對(duì)于要求或建議內(nèi)容不全面、訴求不清的，應(yīng)當(dāng)要求其重新提出并進(jìn)行二次審核。③提出辦理建議。對(duì)提出審查要求的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，在對(duì)文件內(nèi)容進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出分送有關(guān)工作機(jī)構(gòu)審查的建議，只涉及一個(gè)常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的，經(jīng)接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、常委會(huì)秘書長(zhǎng)、常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，確定具體審查機(jī)構(gòu)；對(duì)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)提出具體審查機(jī)構(gòu)建議名單，經(jīng)接收登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、常委會(huì)秘書長(zhǎng)、常委會(huì)分管副主任同意后，提交常委會(huì)主任會(huì)議討論確定具體審查機(jī)構(gòu)。對(duì)提出審查建議的規(guī)范性文件，接收登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查，認(rèn)為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒(méi)有審查必要的，應(yīng)當(dāng)向提出建議的組織或個(gè)人及時(shí)回函說(shuō)明情況。④開展具體審查。具體審查機(jī)構(gòu)收到送達(dá)的規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，在60日內(nèi)提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個(gè)人。重點(diǎn)對(duì)規(guī)范性文件開展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無(wú)制定必要，制定該文件的法律依據(jù)，以及是否符合具體工作實(shí)際等；合法性審查主要審查該文件有沒(méi)有超越法定權(quán)限，有沒(méi)有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權(quán)利、義務(wù)的情形，有沒(méi)有與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及上級(jí)和本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規(guī)范性文件的制定過(guò)程是否合法，有沒(méi)有違反相關(guān)的程序。審查過(guò)程中，可以要求規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，也可以根據(jù)需要邀請(qǐng)有關(guān)專家參加，或者舉行聽證會(huì)聽取各方面意見。⑤審查意見的匯總。由具體審查機(jī)構(gòu)對(duì)審查情況進(jìn)行整理，認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的提出具體審查意見，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究；如果是兩個(gè)以上具體審查機(jī)構(gòu)的，由接收登記機(jī)構(gòu)匯總后報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。

對(duì)于沒(méi)有提出被動(dòng)審查要求或建議、也沒(méi)有報(bào)備的規(guī)范性文件，市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在明顯不適當(dāng)情形的，可以通過(guò)主動(dòng)審查的方式進(jìn)行審查。

（四）備案審查結(jié)果處理

具體審查結(jié)束后，可以分三個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)審查意見進(jìn)行處理。①審查意見的形成。由接收登記機(jī)構(gòu)對(duì)其審查意見進(jìn)行匯總后，提出辦理意見，經(jīng)秘書長(zhǎng)、常委會(huì)分管副主任審定后，報(bào)常委會(huì)主任會(huì)議研究。規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形，需要提出書面審查意見的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主任會(huì)議研究同意后，以常委會(huì)辦公室的名義，向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的書面審查意 見，由接收登記機(jī)構(gòu)送達(dá)；對(duì)沒(méi)有不適當(dāng)情形、不需要提出書面審查意見的，審查處理終結(jié)，并由接收登記機(jī)構(gòu)向提出審查要求或建議的單位和個(gè)人反饋審查意見。②溝通糾錯(cuò)。對(duì)存在法律規(guī)定的不適當(dāng)情形的規(guī)范性文件，在接收登記機(jī)構(gòu)向制定機(jī)關(guān)反饋審查意見后，具體審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)與制定機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，詳細(xì)說(shuō)明存在的不適當(dāng)情況及理由，幫助和支持制定機(jī)關(guān)在30日內(nèi)主動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或廢止，修改后的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)重新公布，并按上述要求報(bào)備。③撤銷或廢止。制定機(jī)關(guān)在收到審查意見書后，認(rèn)為規(guī)范性文件無(wú)需修改或廢止的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)書面向市人大常委會(huì)說(shuō)明理由。具體審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為制定機(jī)關(guān)提出的無(wú)需修改或廢止的理由不充分的，應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)主任會(huì)議提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會(huì)議討論后，提交常委會(huì)會(huì)議決定。思考篇

監(jiān)督法頒布實(shí)施后，省人大常委會(huì)在2008年制定出臺(tái)了《山東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，同年12月份，召開規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議，進(jìn)行部署。我市在2010年12月召開全市規(guī)范性文件備案審查工作會(huì)議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會(huì)辦公室關(guān)于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務(wù)和措施。會(huì)后，市人大明確法工委為常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，并在經(jīng)費(fèi)非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機(jī)、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區(qū)也明確了常委會(huì)備案審查工作機(jī)構(gòu)，并積極開展工作。2010年市人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件36件，各縣 區(qū)人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件93件。2011年市人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會(huì)共接收備案規(guī)范性文件98件。今年以來(lái)，共接收市政府、政府辦公室備案規(guī)范性文件11件，都按規(guī)定分送有關(guān)委室進(jìn)行了審查。備案審查的數(shù)量在全省的位次是比較靠前的。

圍繞加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，各地都制定出臺(tái)了一些制度，應(yīng)該說(shuō)是大同小異。做好這項(xiàng)工作，最根本的是取決于人。當(dāng)前各級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)法律人才少的現(xiàn)象較突出，在一定程度上影響了規(guī)范性文件備案審查工作的開展。要解決好這一問(wèn)題，不僅需要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有工作人員的法律培訓(xùn)或從法學(xué)領(lǐng)域招考工作人員，還要善于借助社會(huì)專業(yè)力量，使審查環(huán)節(jié)更加嚴(yán)格，從源頭上解決好規(guī)范性文件存在的違法或者有失公允的現(xiàn)象。

一是聘請(qǐng)法律顧問(wèn)。聘請(qǐng)長(zhǎng)期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業(yè)知識(shí)和法律從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任法律顧問(wèn)，不僅能解決人大常委會(huì)機(jī)關(guān)法律力量薄弱的問(wèn)題，還有利于從實(shí)踐的角度、更深層次地對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這樣做，不僅能保障規(guī)范性文件的合法性、公正性、公平性，還能提高規(guī)范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨詢小組。聘請(qǐng)離退休司法人員、法律工作者組成法律咨詢小組，不僅定期參與規(guī)范性文件備案審查，還能為人大常委會(huì)開展工作、為人大代表履職提供法律咨詢，幫助人大常委會(huì)更好地履行法律監(jiān)督職能。

三是充分發(fā)揮各級(jí)人大機(jī)關(guān)專門人員的作用。通過(guò)各級(jí)人大機(jī)關(guān)通力合作，可以有效克服專業(yè)力量薄弱的問(wèn)題。以地級(jí)市人 大常委會(huì)為例，在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時(shí)，不僅可以邀請(qǐng)上一級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查人員參與，也可以邀請(qǐng)下一級(jí)及平級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)備案審查人員參與。這種做法，既有利于形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制、形成工作合力，也有利于工作交流，促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作整體水平的提升。

四是充分發(fā)揮人大代表的作用。突出代表主體地位，充分發(fā)揮他們?cè)谝?guī)范性文件備案審查工作中的作用。根據(jù)地方組織法和代表法規(guī)定，一定數(shù)量的人大代表或常委會(huì)組成人員聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)提出屬于職權(quán)范圍內(nèi)的議案。如果聯(lián)名提出關(guān)于備案審查的建議，應(yīng)作為被動(dòng)審查的主體予以高度重視。另外，人大代表來(lái)自各行各業(yè)、各個(gè)階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規(guī)范性文件存在應(yīng)撤銷情形的話，人大代表和常委會(huì)組成人員聯(lián)名提出的可行性應(yīng)該會(huì)更強(qiáng)。

第四篇：關(guān)于北辰區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于北辰區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作的調(diào)研報(bào)告

日期：2016-12-16

來(lái)源： 天津市北辰區(qū)政府法制辦主任 李作明

規(guī)范性文件備案審查，是法律賦予地方各級(jí)政府的法律監(jiān)督職權(quán)，是規(guī)范抽象行政行為，從源頭上預(yù)防和減少具體行政行為的制度保障，對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政，具有重要意義。為促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作的規(guī)范化、科學(xué)化和制度化，提高規(guī)范性文件的制定質(zhì)量，本文以北辰區(qū)近年來(lái)規(guī)范性文件備案審查工作的現(xiàn)狀為實(shí)證材料，淺談一下規(guī)范性文件備案審查中存在的問(wèn)題以及對(duì)策。

一、工作開展情況

近年來(lái)，區(qū)政府及其職能部門進(jìn)一步加強(qiáng)了規(guī)范性文件的管理工作，規(guī)范性文件制定程序日益規(guī)范，質(zhì)量明顯提升，規(guī)范性文件備案審查工作正逐步走上制度化、規(guī)范化軌道，為維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，促進(jìn)我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，精心組織。區(qū)政府及各部門高度重視規(guī)范性文件備案審查工作，將其作為推進(jìn)依法行政工作的重要抓手，把規(guī)范性文件備案審查工作納入到全區(qū)依法行政工作考核，制定了具體工作方案，確定了專門的工作人員，通過(guò)目標(biāo)考核有力地推進(jìn)了規(guī)范性文件備案審查工作。從調(diào)研的情況看，全區(qū)規(guī)范性文件備案審查工作已全面展開，并取得了初步成效。

（二）建章立制，完善制度。區(qū)政府建立了規(guī)范性文件事前審核制度，要求政府制定的所有規(guī)范性文件，必須經(jīng)過(guò)政府法制機(jī)構(gòu)的前置審核，由法制機(jī)構(gòu)提出審核意見，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)的前置審核不得提交政府常務(wù)會(huì)議審議。建立了政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人

列席政府常務(wù)會(huì)議制度。區(qū)政府還結(jié)合上級(jí)機(jī)關(guān)的要求，從本地實(shí)際出發(fā)，出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件管理工作制度，使這項(xiàng)工作有據(jù)可依，有章可循。這些制度涵蓋規(guī)范性文件管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)上級(jí)的相關(guān)制度起到了細(xì)化、補(bǔ)充和延伸的作用，取得了很好的實(shí)施效果。區(qū)政府明確規(guī)定，凡未經(jīng)區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)審查的規(guī)范性文件，一律不得對(duì)外發(fā)布實(shí)施，一律不得作為行政管理依據(jù)。從調(diào)研的情況看，各部門所制定的規(guī)范性文件能遵照相關(guān)規(guī)章制度和流程。

（三）把好關(guān)口，確保合法。區(qū)政府法制辦把規(guī)范性文件合法性審查放在第一位。文件制定嚴(yán)格按照調(diào)研起草、征求意見、協(xié)調(diào)分歧、法律審核、政府常務(wù)會(huì)議審議決定、簽發(fā)公布等流程進(jìn)行。堅(jiān)持做到規(guī)范性文件未經(jīng)征求意見不審查，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)合法性審查不上會(huì)，未經(jīng)常務(wù)會(huì)議集體討論通過(guò)的不制發(fā)。各個(gè)流程緊密連接，環(huán)環(huán)相扣，對(duì)規(guī)范性文件從始至終實(shí)行了全方位、全過(guò)程的監(jiān)管。據(jù)了解，幾年來(lái)，沒(méi)有未審查通過(guò)的文件。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)政府規(guī)范性文件的科學(xué)性和計(jì)劃性。為切實(shí)提高文件質(zhì)量，每年年初根據(jù)全區(qū)工作部署，區(qū)政府法制辦向全區(qū)各有關(guān)單位下發(fā)通知，要求各部門圍繞區(qū)委、區(qū)政府中心工作科學(xué)預(yù)測(cè)，報(bào)送本需以區(qū)政府、區(qū)政府辦名義發(fā)布的規(guī)范性文件計(jì)劃項(xiàng)目。法制辦對(duì)各類規(guī)范性文件的申請(qǐng)進(jìn)行匯總，針對(duì)報(bào)送草案的內(nèi)容向相關(guān)單位征求意見。依據(jù)區(qū)委、區(qū)政府總體發(fā)展目標(biāo)、工作部署，認(rèn)真調(diào)研，反復(fù)論證，編制《規(guī)范性文件制定修訂計(jì)劃》，報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。

二、存在的主要問(wèn)題和不足

（一）對(duì)規(guī)范性文件備案審查的重要性認(rèn)識(shí)不夠。區(qū)政府及

相關(guān)部門一些同志對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的重要性和必要性缺乏足夠認(rèn)識(shí)，思想上不夠重視，工作上缺乏主動(dòng)性，認(rèn)為可有可無(wú)、無(wú)關(guān)緊要；一些部門對(duì)提交的規(guī)范性文件只做表面審查，流于形式，沒(méi)有深入實(shí)質(zhì)認(rèn)真進(jìn)行研究；有的部門對(duì)規(guī)范性文件涵義把握不準(zhǔn)，界定不清，對(duì)什么是規(guī)范性文件、規(guī)范性文件起草制定的法定程序等缺乏必要的了解；有的部門至今還沒(méi)有開展備案審查工作。

（二）部分規(guī)范性文件制定程序不夠規(guī)范，質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。我區(qū)部分規(guī)范性文件制定程序不夠規(guī)范，有的事前未進(jìn)行必要的可行性調(diào)研論證，有的起草過(guò)程中未經(jīng)過(guò)公開征求意見，規(guī)范性文件起草、論證、審簽、公布到清理、評(píng)估、修改廢止等管理機(jī)制沒(méi)有真正落實(shí)，個(gè)別單位還存在“先發(fā)后補(bǔ)簽”現(xiàn)象。個(gè)別規(guī)范性文件質(zhì)量不高，起草部門事前調(diào)查研究不夠，沒(méi)有完全掌握需要解決的主要問(wèn)題，導(dǎo)致文件可行性差，缺乏操作性；個(gè)別文件存在法律條文引用不當(dāng)、與上位法相沖突現(xiàn)象。

（三）規(guī)范性文件報(bào)備不主動(dòng)、不及時(shí)，存在漏報(bào)或不報(bào)現(xiàn)象。有的部門對(duì)規(guī)范性文件前置審查程序、備案程序、備案時(shí)限、備案格式等掌握不到位，沒(méi)有按規(guī)定及時(shí)向政府法制部門報(bào)備和接受審查，特別是涉及到部門自行制定的規(guī)范性文件，基本沒(méi)有報(bào)備審查。區(qū)政府對(duì)規(guī)范性文件的重視程度還不夠，向人大常委會(huì)報(bào)備規(guī)范性文件程序還不夠規(guī)范，與監(jiān)督法及實(shí)施辦法等法律法規(guī)的要求尚有不少差距。

（四）規(guī)范性文件備案審查質(zhì)量不高，程序化、形式化現(xiàn)象還普遍存在。從我區(qū)啟動(dòng)規(guī)范性文件備案審查工作以來(lái)，備案審查相關(guān)工作機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件管理的各項(xiàng)制度規(guī)定落實(shí)得還不

夠好，總體效果還不十分理想，離法律法規(guī)的要求尚有不少差距。由于人員力量、法律專業(yè)性等諸多因素影響，導(dǎo)致實(shí)際工作中被動(dòng)審查做得多，主動(dòng)審查做得少，工作基本停留在走程序、表面過(guò)一下的被動(dòng)模式，實(shí)質(zhì)性審查把關(guān)并不嚴(yán)格，提出的審查意見也很少。

（五）規(guī)范性文件備案審查更新公布不及時(shí)，公開透明度不夠。調(diào)查中反映，當(dāng)前我縣規(guī)范性文件管理中還存在著底數(shù)不清，內(nèi)容不明，公開透明度不夠等問(wèn)題，縣政府沒(méi)有建立完整的目錄庫(kù)，許多文件都沒(méi)有入庫(kù)上網(wǎng)公布。有的雖然入庫(kù)，但不及時(shí)。廢止的文件沒(méi)及時(shí)公布或撤下，新頒布的文件又沒(méi)有及時(shí)上傳，有的也沒(méi)有及時(shí)修改，造成老百姓查詢困難。

（六）備案審查工作機(jī)構(gòu)人員落實(shí)不夠，專業(yè)人員嚴(yán)重不足。一是區(qū)政府法制機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重不足，影響了備案審查工作的開展。目前，區(qū)政府法制辦除規(guī)范性文件備案審查外，還承擔(dān)縣政府決策參謀、合同審核、執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴、法制宣傳及政府辦日常事務(wù)等多項(xiàng)工作。二是多數(shù)部門沒(méi)有設(shè)立專門法制機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有配備專門工作人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，部門規(guī)范性文件的審查職責(zé)落實(shí)難。三是區(qū)人大常委會(huì)沒(méi)有專門的備案審查科，沒(méi)有專門的人員，嚴(yán)重影響規(guī)范性文件備案審查工作的開展。

三、意見建議

（一）提高認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)做好規(guī)范性文件工作的責(zé)任感。規(guī)范性文件備案審查是憲法和法律賦予人大依法履職的手段，是人大履行法律監(jiān)督職權(quán)的重要方式；做好規(guī)范性文件報(bào)備工作，接受人大監(jiān)督，是政府機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和堅(jiān)持依法行政的必然要求，也是與黨的十八屆五中全會(huì)提出的依法治國(guó)的總體要求相一

致。為此，要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)法制觀念，加強(qiáng)規(guī)范性文件管理，使制定部門一方面嚴(yán)格按照法定權(quán)限和法定程序制定規(guī)范性文件，另一方面強(qiáng)化主動(dòng)、自覺接受監(jiān)督的意識(shí)，按時(shí)報(bào)送備案審查，及時(shí)糾正違法的抽象行政行為，提高區(qū)政府及相關(guān)部門依法履職意識(shí)和自覺接受人大監(jiān)督意識(shí)。

（二）規(guī)范程序，進(jìn)一步健全和完善規(guī)范性文件制定和備案審查機(jī)制。區(qū)政府及其部門要進(jìn)一步建立和完善工作制度和工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件管理，強(qiáng)化備案審查工作，確保各項(xiàng)制度機(jī)制順暢實(shí)施。要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)的作用，嚴(yán)格遵守規(guī)范性文件制定的要求，凡是以政府或政府辦名義制定的規(guī)范性文件，必須經(jīng)法制辦審查后才能出臺(tái)。法制機(jī)構(gòu)要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件合法性、適當(dāng)性審查，提高審查質(zhì)效。要嚴(yán)格按照監(jiān)督法及實(shí)施辦法等法律法規(guī)要求，依法及時(shí)、準(zhǔn)確向區(qū)人大常委會(huì)報(bào)送須備案審查的規(guī)范性文件，做到有件必報(bào)，不遲報(bào)、漏報(bào)，報(bào)送材料要完整齊全。要定期開展清理和評(píng)估工作，對(duì)于不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的，或與上位法和上級(jí)政策不一致的，規(guī)范性文件之間明顯存在不協(xié)調(diào)的，以及超出有效期的規(guī)范性文件，要及時(shí)進(jìn)行清理評(píng)估，并作出相應(yīng)的修改、補(bǔ)充或者廢止決定，以進(jìn)一步提高規(guī)范性文件質(zhì)量。

（三）加大培訓(xùn)，進(jìn)一步提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)和法律素質(zhì)。要制定培訓(xùn)計(jì)劃，建立培訓(xùn)機(jī)制，強(qiáng)化培訓(xùn)力度，加強(qiáng)起草人員、法制人員等相關(guān)人員法律法規(guī)和規(guī)章制度的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，充分理解相關(guān)法律的主要內(nèi)容，準(zhǔn)確把握規(guī)范性文件的范圍、備案與審查的關(guān)系、報(bào)備行為的約束機(jī)制、備案審查的糾錯(cuò)機(jī)制等基本問(wèn)題。使承擔(dān)報(bào)備工作的同志熟悉備案審查工作的各項(xiàng)規(guī)定和要求，按

照?qǐng)?bào)備范圍、時(shí)間、方式、程序等要求做好報(bào)備工作，做到應(yīng)報(bào)不漏、有件必備。

（四）加強(qiáng)備案審查機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步提高備案審查能力。規(guī)范性文件備案審查，要求審查人員具有較高的政策水平、法律水平和專業(yè)水平。區(qū)政府要進(jìn)一步充實(shí)政府法制機(jī)構(gòu)工作力量，注重選拔和引進(jìn)法律專業(yè)人員，以適應(yīng)當(dāng)前依法治國(guó)形勢(shì)及備案審查工作的需要。各相關(guān)部門要明確職責(zé)，落實(shí)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，要確保工作人員有足夠的時(shí)間和精力投入備案審查日常工作。區(qū)人大常委會(huì)要盡快落實(shí)備案審查機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員，同時(shí)在人大代表、社會(huì)各界中吸收部分專業(yè)人士，參與到規(guī)范性文件備案審查工作中來(lái)，不斷提高人大自身備案審查的能力和水平。

第五篇：關(guān)于對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的調(diào)研報(bào)

告

為了全面推進(jìn)我市依法治市進(jìn)程，進(jìn)一步規(guī)范市人民政府規(guī)范性文件備案審查工作，按照市人大常委會(huì)XX年的工作部署，根據(jù)《監(jiān)督法》、《xx自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》及《xx自治區(qū)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案規(guī)定》的相關(guān)要求，4月1日，由市人大常委會(huì)副主任趙虹山帶隊(duì)，法制工作委員會(huì)邀請(qǐng)部分工委委員和人大代表組成調(diào)研組，通過(guò)聽取工作匯報(bào)、查閱臺(tái)賬等形式，對(duì)市人民政府建市以來(lái)規(guī)范性文件清理、備案、審查工作的開展情況進(jìn)行了調(diào)研。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、市政府開展規(guī)范性文件備案審查工作的基本情況

規(guī)范性文件是政府依法行政、規(guī)范行政行為、加強(qiáng)法治建設(shè)的基礎(chǔ)，是全面貫徹國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)章在我市正確實(shí)施的一項(xiàng)重要保障工作，對(duì)推進(jìn)法治政府建設(shè)、樹立法治政府形象、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定起著積極的促進(jìn)作用。自XX年xx建市以來(lái),市政府法制建設(shè)從建立政府法制辦機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備的不斷充實(shí)，逐步到XX年啟動(dòng)對(duì)規(guī)范性文件的報(bào)備。市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和自治區(qū)人民政府關(guān)于規(guī)范性文件備案審查工作的要求開 展了相應(yīng)的工作，對(duì)市政府依法治市，全面落實(shí)政府法制建設(shè)起到了積極的促進(jìn)作用。

加強(qiáng)了政府法制辦工作力量。政府法制辦是市政府行政執(zhí)法行為監(jiān)管、審批和對(duì)外公布規(guī)范性文件的具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。XX年，市人民政府在以往法制辦僅有機(jī)構(gòu)和一名兼職工作人員的基礎(chǔ)上，按照機(jī)構(gòu)編制要求法制辦增加了2名具有法律專業(yè)工作人員加強(qiáng)了工作力量，同時(shí)在辦公室設(shè)備上加大了投入，為各項(xiàng)工作的正常開展提供了保障。

規(guī)范性文件備案審查情況。政府法制辦在自治區(qū)人民政府、兵團(tuán)法制辦的領(lǐng)導(dǎo)下，按照《xx自治區(qū)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案規(guī)定》的相關(guān)要求，對(duì)市政府各部門的規(guī)范性文件組織開展了清理，并按照規(guī)范性文件備案審查要求在XX年年初分別向自治區(qū)、兵團(tuán)和市人大常委會(huì)報(bào)備了18件規(guī)范性文件，對(duì)規(guī)范市政府依法行政行為，建設(shè)法治政府起到了積極的促進(jìn)作用。

二、政府規(guī)范性文件備案審查工作存在的問(wèn)題

市政府加強(qiáng)了法制辦的工作力量，按照自治區(qū)、兵團(tuán)關(guān)于開展規(guī)范性文件備案審查的要求，在促進(jìn)法治政府建設(shè)，規(guī)范依法行政方面做了大量具體的工作，但仍存在著一些亟待解決和完善的問(wèn)題。

規(guī)范性文件公開的力度不夠、形式單一。規(guī)范性文件直接涉及到公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，必須按照公 告的程序要求，通過(guò)各種形式廣泛宣傳，讓行政相對(duì)人知曉自身權(quán)利義務(wù)，從而使規(guī)范性文件的行政效力最大化，充分體現(xiàn)規(guī)范性文件的公正、公平、合理性原則。市政府在規(guī)范性文件的公開和對(duì)外宣傳方面只通過(guò)政府網(wǎng)站進(jìn)行了公告，形式過(guò)于單一，宣傳的力度、廣度不夠，限制了公眾的知曉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，形成了自己制定、自己實(shí)施、自己監(jiān)督或無(wú)人監(jiān)督的現(xiàn)象，對(duì)市政府的公信力和行政執(zhí)法的公正性、權(quán)威性勢(shì)必造成一定的影響。

規(guī)范性文件備案審查工作程序不規(guī)范、機(jī)制不健全。按照國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》和《xx自治區(qū)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》要求，制發(fā)規(guī)范性文件的程序包括初期的調(diào)研論證、書面征求意見、法律審核、向社會(huì)公布等必經(jīng)的法定程序要求。在實(shí)際工作中，市政府及各部門對(duì)規(guī)范性文件概念范圍把握不準(zhǔn)，規(guī)范性文件制定時(shí)不能按照法定程序、法定權(quán)限制定，違反程序超權(quán)限制定規(guī)范性文件現(xiàn)象仍然存在。同時(shí)，將大量不屬于規(guī)范性文件的文件報(bào)備審查，加大了審查機(jī)構(gòu)的工作難度，師市現(xiàn)行有效規(guī)范性文件的數(shù)目不清，不利于行政行為規(guī)范實(shí)施和監(jiān)管。在規(guī)范性文件的起草過(guò)程中缺乏法律規(guī)定程序的具體要素：一是在規(guī)范性文件制定前，調(diào)查研究不夠深入，征求意見不夠全面，民主參與不夠廣泛；二是在規(guī)范性文件公布施行前，對(duì)文件的審查把關(guān)不嚴(yán)，相應(yīng)的審查、審批、監(jiān)督、救濟(jì)機(jī)制不健全；三 是在規(guī)范性文件頒布施行后，對(duì)違法糾治沒(méi)有具體措施和相應(yīng)的工作機(jī)制。

政府部門對(duì)規(guī)范性文件備案審查的重要性認(rèn)識(shí)不夠。規(guī)范性文件備案審查，實(shí)質(zhì)是審查規(guī)范性文件是否合法，是否得當(dāng)，是否與國(guó)家憲法、法律相沖突，是否與上級(jí)政府規(guī)章或者規(guī)范性文件相抵觸，是為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的合法有序，保護(hù)公民法人、或者其他組織的合法權(quán)益，推進(jìn)依法治市工作的全面開展。但市政府個(gè)別部門對(duì)規(guī)范性文件重要性的認(rèn)識(shí)不充分，對(duì)于法制辦的備案審查程序重視不夠，對(duì)提交的規(guī)范性文件合法性、合理性、科學(xué)性，沒(méi)有認(rèn)真的研究，分不清規(guī)范性文件與內(nèi)部工作機(jī)制的區(qū)別，對(duì)于規(guī)范性文件如何進(jìn)行操作，操作主體是誰(shuí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題如何處置的內(nèi)容不全面，造成規(guī)范性文件缺乏可操作性。如：《xx市城市養(yǎng)犬管理辦法》等，無(wú)法確定具體實(shí)施的主體單位。

規(guī)范性文件備案審查的專業(yè)力量不足。行政規(guī)范性文件的數(shù)量多，涉及面廣，涉及到依法行政方方面面的專業(yè)理論知識(shí)，對(duì)起草擬定、備案審查工作的專業(yè)理論知識(shí)水平要求非常高。體現(xiàn)了行政的管理權(quán)和強(qiáng)制力，直接關(guān)系到公共利益、社會(huì)秩序和公民的切身利益。依照加強(qiáng)法治政府建設(shè)的要求，對(duì)規(guī)范性文件的法律監(jiān)督也在逐步加強(qiáng)。但是，政府規(guī)范性文件審查專業(yè)的法制隊(duì)伍不健全，缺乏專業(yè)系統(tǒng)的理論培訓(xùn)，政府法制辦僅能夠承擔(dān)規(guī)范性文件的一般性工作，政府各部門是行政執(zhí)法的主體，基本沒(méi)有專門的法制科室或?qū)I(yè)人員，同時(shí)缺少對(duì)規(guī)范性文件制發(fā)實(shí)體和程序的專業(yè)知識(shí)和技能，造成規(guī)范性文件制定、審查、報(bào)備工作重發(fā)文輕備案，有備案無(wú)審查，前置審查評(píng)估清理不到位。加之政府法制辦前期長(zhǎng)期缺位，致使建市以來(lái)至XX年政府規(guī)范性文件全面清理、規(guī)范報(bào)備審查的工作滯后，目前，市政府對(duì)現(xiàn)行規(guī)范性文件中有效、失效、修訂或廢止的情況，沒(méi)有形成一本帳、數(shù)目不清，情況不明。

三、對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的幾點(diǎn)建議

規(guī)范性文件作為國(guó)家政策、法律向具體行政執(zhí)法活動(dòng)準(zhǔn)則的延伸，是政府依法、規(guī)范施政的重要依據(jù)，關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益，對(duì)建立完善法治政府、全面落實(shí)依法行政實(shí)施綱要有著重要的作用?，F(xiàn)就進(jìn)一步完善規(guī)范性文件備案審查工作，提出如下建議：

加強(qiáng)規(guī)范性文件的公開范圍和宣傳力度。市政府要按照行政公開的程序要求，在現(xiàn)有公開的形式上，充分利用電視、報(bào)紙、廣播和社區(qū)宣傳欄，不斷加大宣傳力度。尤其是新制定發(fā)布實(shí)施的涉及公民、法人和其他組織即行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)方面的規(guī)范性文件，要增加公開宣傳的范圍和形式，盡可能做到家喻戶曉，切實(shí)增強(qiáng)行政相對(duì)人依法、依規(guī)維權(quán)和政府依法行政、主動(dòng)接受全社會(huì)監(jiān)督的意識(shí)，樹立政府的權(quán)威性和法制性。

強(qiáng)化培訓(xùn)，提高政府法治工作水平。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，加強(qiáng)市政府及各部門領(lǐng)導(dǎo)干部的法律專業(yè)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)法制觀念，尤其是針對(duì)本部門行業(yè)系統(tǒng)的專業(yè)法律知識(shí)，進(jìn)一步提升各部門領(lǐng)導(dǎo)及專業(yè)人員對(duì)規(guī)范性文件與單位內(nèi)部工作機(jī)制的界定及公務(wù)人員職權(quán)、職責(zé)的認(rèn)識(shí)，全面提高規(guī)范性文件起草、制定的質(zhì)量和水平，使依法施政的操作依據(jù)更加規(guī)范科學(xué)。

盡快制定完善規(guī)范性文件備案審查的工作機(jī)制。市政府要按照自治區(qū)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查工作的相關(guān)規(guī)定，加大規(guī)范性文件備案審查工作的力度，盡快建立xx市行政機(jī)關(guān)制發(fā)規(guī)范性文件程序的規(guī)定，進(jìn)一步完善規(guī)范性文件起草制定、審查備案、公布實(shí)施、上報(bào)備案、責(zé)任追究等程序。嚴(yán)格審查報(bào)送文件內(nèi)容、準(zhǔn)確定性是否涉及公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系、公民權(quán)利義務(wù)的類型及法律依據(jù)，避免規(guī)范性文件的內(nèi)容與相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章及國(guó)家有關(guān)政策不一致或相抵觸。根據(jù)規(guī)范性文件制發(fā)的范圍、目的和要求，明確發(fā)文機(jī)關(guān)主體的職權(quán)范圍，杜絕越權(quán)發(fā)文、以發(fā)代備。進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)范性文件的責(zé)任追究制，哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，追究哪個(gè)部門責(zé)任人的責(zé)任。

提高認(rèn)識(shí)，提高規(guī)范性文件備案審查工作質(zhì)量。市政府要進(jìn)一步提高對(duì)依法治市工作重要性認(rèn)識(shí)，充實(shí)政府各部門法制工作力量，將建立健全規(guī)范性文件工作管理機(jī)制作為監(jiān) 督管理的經(jīng)常性工作，長(zhǎng)抓不懈。嚴(yán)格落實(shí)依法行政工作的具體部署，明確單位內(nèi)部法制工作崗位職責(zé)，盡快培養(yǎng)熟悉法律業(yè)務(wù)的專職工作人員，加強(qiáng)規(guī)范性文件審批、制發(fā)及文件臺(tái)賬的整理歸檔工作力度，使備案審查工作的各個(gè)環(huán)節(jié)有章可循、有據(jù)可查、違責(zé)可究，使依法行政各項(xiàng)工作符合科學(xué)施政的程序要求。政府法制辦作為市政府法制監(jiān)管的主體，要主動(dòng)加強(qiáng)與規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)及相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的聯(lián)系、溝通，在堅(jiān)持法律、法規(guī)正確貫徹執(zhí)行的原則下，強(qiáng)化制定機(jī)關(guān)對(duì)備案審查工作重要性的認(rèn)識(shí)，保障備案審查工作順利開展。加快規(guī)范性文件清理力度，盡快摸清師市現(xiàn)行規(guī)范性文件底數(shù)，嚴(yán)格按照備案審查工作要求，逐級(jí)報(bào)備審查，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾，為政府法治建設(shè)和全面推進(jìn)依法治市履行法律職能提供強(qiáng)有力的后盾和保障。