第一篇：八、土地利用總體規(guī)劃實施評價的思路

土地利用總體規(guī)劃修編前期工作授課材料之八

土地利用總體規(guī)劃實施評價的思路

主講人：鄧紅蒂 薛永森

全國土地利用規(guī)劃修編工作委員會

2005年9月

一、規(guī)劃實施評價的目的和任務(wù)

國土資發(fā)[2004]1 33號文件：開展實施評價，是為了全面分析規(guī)劃實施效果，促進(jìn)有關(guān)地方落實規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和各項措施，同時通過總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗，提出改進(jìn)規(guī)劃工作的對策建議，作為編制規(guī)劃和加強(qiáng)規(guī)劃實施管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。

國辦發(fā)[2005]32號文件：

做好現(xiàn)行規(guī)劃實施評價工作是新一輪規(guī)劃修編的基礎(chǔ)與前提，是規(guī)劃修編前期工作的重要內(nèi)容，也是確保規(guī)劃修編依法有序推進(jìn)的重要措施。

◆評價目的

1、檢查現(xiàn)行規(guī)劃實施情況

規(guī)劃重在實施，通過調(diào)查分析規(guī)劃目標(biāo)和措施的落實情況，檢查規(guī)劃實施的進(jìn)展、效果，分析存在問題，評價規(guī)劃對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)程度。

2、促進(jìn)規(guī)劃的有效實施

通過對規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和措施及重點項目落實的監(jiān)督檢查，督促有關(guān)部門落實規(guī)劃的有關(guān)政策，促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和措施更有效的實施。

3、為規(guī)劃修編和規(guī)劃調(diào)整提供決策依據(jù)

規(guī)劃是一項復(fù)雜性、綜合性強(qiáng)的決策，隨著時間的推移，最初規(guī)劃決策的條件與背景、甚至決策目標(biāo)都可能發(fā)生了很大變化，通過檢查規(guī)劃對于經(jīng)濟(jì)社會、制度的發(fā)展的適應(yīng)性，明確規(guī)劃是否需要修編以及修編的理由。

4、改進(jìn)規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理

規(guī)劃實施評價的根本目的在于改進(jìn)規(guī)劃。規(guī)劃實施評價以實踐為平臺，總結(jié)規(guī)劃改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)，不斷提高規(guī)劃管理的決策水平，創(chuàng)新規(guī)劃實施的保障手段，促進(jìn)規(guī)劃制度環(huán)境的良性發(fā)展。

◆評價原則

1、客觀性原則

評價必須建立在真實、及時、可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上；評價應(yīng)該遵守客觀規(guī)律，科學(xué)反映現(xiàn)實；評價應(yīng)充分反映已掌握的各個方面的情況，力求全面；評價結(jié)論要與論證過程有必然的邏輯關(guān)系。

2、歷史性原則

任何規(guī)劃都是在特定時間、空間環(huán)境下做出的針對未來的決策，因而總有一定的歷史局限性。作為一種事后評價，應(yīng)當(dāng)以歷史的、動態(tài)的眼光看待問題，充分考慮規(guī)劃編制的歷史條件和背景。

3、建設(shè)性原則

實施評價對既定的規(guī)劃做出的評判只是手段而不是目的。評價應(yīng)圍繞改進(jìn)規(guī)劃、促進(jìn)規(guī)劃實施、使規(guī)劃切實服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而展開，重點是提出改進(jìn)規(guī)劃的對策建議。

4、參與性原則

規(guī)劃實施是涉及諸多政府部門和社會力量的系統(tǒng)工程，規(guī)劃評價應(yīng)該堅持多部門、多方面參與。同時通過參與性評價，加強(qiáng)各方對規(guī)劃的認(rèn)識，促進(jìn)規(guī)劃的實施。

5、成本劃算原則

規(guī)劃實施評價在評價的方法、內(nèi)容上，要根據(jù)各地區(qū)的實際條件有所取舍。

◆評價方法

1、對比評價法

也稱指標(biāo)評價法。是選擇特定的指標(biāo)，通過指標(biāo)實際值與目標(biāo)值的對比，定量反映規(guī)劃實施的進(jìn)展或規(guī)劃對社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。

2、多指標(biāo)綜合評估法

此種方法是把規(guī)劃實施可能產(chǎn)生影響的各方面指標(biāo)組成一個集合。當(dāng)集合中大部分指標(biāo)系統(tǒng)性都朝著某個方向發(fā)生變化，說明是規(guī)劃實施帶來的影響。多指標(biāo)集合評價法是一種模糊評價，一般相對地反映規(guī)劃實施影響的方向與程度。

3、因素評價法

指在明確規(guī)劃目標(biāo)與措施關(guān)系的前提下，開展的因果分析方法。通過分析檢驗規(guī)劃目標(biāo)與措施的對應(yīng)關(guān)系、目標(biāo)未能實現(xiàn)的原因，分析影響規(guī)劃實施的各種因素，找出規(guī)劃實施進(jìn)展快慢的原因。

4、空間分析法

土地規(guī)劃包含大量空間決策，通過空間位置的相鄰分析、網(wǎng)絡(luò)流量分析、基于空間單元上的指標(biāo)評價等方法，了解土地利用在數(shù)量、布局、結(jié)構(gòu)的空間變化和發(fā)展趨勢。

5、參與式評估

一般為定性分析的方法。指有關(guān)部門和公眾參與規(guī)劃實施評價的各種方法，有專家咨詢、座談和問卷調(diào)查等形式，較多用于規(guī)劃目標(biāo)的回顧和時效性評價。

◆主要任務(wù)

1、調(diào)查、分析土地利用和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化情況

調(diào)查行政區(qū)域內(nèi)各類用地現(xiàn)狀，摸清規(guī)劃實施期間土地利用變化情況，得到開展分析、評價研究的土地利用基礎(chǔ)資料。在上述調(diào)查和收集相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面資料的基礎(chǔ)上，要分析規(guī)劃實施期間各類土地在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局上的變化及影響原因。

2、評價現(xiàn)行規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度

分析規(guī)劃目標(biāo)、主要用地指標(biāo)(耕地保有量、建設(shè)占用耕地面積、基本農(nóng)田等)的實現(xiàn)程度，重點建設(shè)項目用地保障情況，土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整情況等；評價規(guī)劃實施產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，土地利用率和土地集約利用程度等，分析判斷規(guī)劃目標(biāo)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)在實現(xiàn)程度上是否一致。

3、評價現(xiàn)行規(guī)劃實施措施的落實情況

分析評價規(guī)劃實施措施的執(zhí)行落實情況和實施效果，指出措施本身及其實施中的不足和問題。不僅要評價國土資源管理部門的規(guī)劃實施措施的落實情況，還應(yīng)評價其他部門相關(guān)措施的落實情況。

4、評價規(guī)劃的社會影響

土地利用總體規(guī)劃是一項量大面廣的社會實踐活動，評價規(guī)劃產(chǎn)生的社會影響應(yīng)集中在規(guī)劃目標(biāo)和政策措施是否體現(xiàn)了當(dāng)時歷史背景下的各利益主體的福利最大化原則，規(guī)劃內(nèi)容是否充分體現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展觀和廣大群眾的共同意愿，公眾對規(guī)劃的認(rèn)知和了解程度等方面。

5、結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，明確是否進(jìn)行規(guī)劃修編，并說明理由

根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，通過對規(guī)劃實施情況的分析，判斷現(xiàn)行規(guī)劃對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的是否適應(yīng)，明確提出是否有必要進(jìn)行規(guī)劃修編，并詳細(xì)說明規(guī)劃需要或不需要修編的理由。

6、總結(jié)規(guī)劃實施的成效和不足，提出改進(jìn)規(guī)劃管理的對策和建議。

通過評價，認(rèn)真總結(jié)成效和不足，及時抓住規(guī)劃執(zhí)行中的變化因素，針對問題，適時調(diào)整規(guī)劃方針、目標(biāo)和政策措施，提出具有針對性和可操作性的改進(jìn)建議，以提高規(guī)劃編制、實施管理水平，使規(guī)劃更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

二、規(guī)劃實施評價的主要內(nèi)容

(一)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析土地利用變化及其與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

1、圍繞“四查清、四對照”，做好規(guī)劃實施期間土地利用變化情況的調(diào)查評價

規(guī)劃實施期間各類土地利用數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、現(xiàn)勢狀況是評價工作的最重要的前提條件。“四查清、四對照”工作，是規(guī)劃實施評價的重點任務(wù)，是嚴(yán)格核定土地利用基期數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)。在評價工作中，各地要結(jié)合實際，根據(jù)部的統(tǒng)一部署和要求，深入開展調(diào)查研究，獲取依法、合規(guī)的第一手評價資料。

2、收集與土地利用相關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)資料，對土地利用變化和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行分析

由于社會經(jīng)濟(jì)因素對土地利用變化、規(guī)劃的編制與實施具有極為重要的直接影響和間接影響，因此，在分析土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局變化時，要充分考慮區(qū)域內(nèi)人口發(fā)展、國家發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域政策等對土地利用活動的作用，分析他們之間的關(guān)系，以及變化趨勢對規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生的和即將產(chǎn)生的影響，通過分析來明確社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地利用的要求。

(二)圍繞規(guī)劃目標(biāo)，評價規(guī)劃指標(biāo)的實現(xiàn)程度，深入分析主要規(guī)劃指標(biāo)實現(xiàn)差異的原因，并分析集約和節(jié)約用地狀況

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)

2、對各項規(guī)劃控制指標(biāo)在數(shù)量規(guī)模的實現(xiàn)程度以及布局結(jié)構(gòu)上的變化進(jìn)行分析

3、主要規(guī)劃控制指標(biāo)實現(xiàn)與目標(biāo)差異原因分析

4、下位規(guī)劃對上位規(guī)劃的落實情況

5、從社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益方面綜合評價規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)狀況，分析土地節(jié)約、集約利用情況。

◆做好規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)的對照檢查 通過對比國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃確定的國內(nèi)生產(chǎn)總值(或二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值)、固定資產(chǎn)投資規(guī)模、總?cè)丝诘劝l(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)程度與土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地控制指標(biāo)的執(zhí)行情況，分析評價建設(shè)用地總量擴(kuò)大是否與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況相銜接，是否控制在合理增長幅度以內(nèi)；對比人口城鎮(zhèn)化水平、部門和行業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的變化與城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點、工礦、交通、水利等各類建設(shè)用地規(guī)模增長的情況，分析評價各類建設(shè)用地擴(kuò)大是否合理。要客觀分析存在的問題及其原因，并提出整改的目標(biāo)和措施?！粢龊瞄e置土地和低效用地數(shù)量和規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標(biāo)的對照檢查

要在分析閑置土地和低效用地數(shù)量、類型和分布特點、土地使用效益，產(chǎn)生原因及其影響因素的基礎(chǔ)上，通過研究分析建設(shè)用地，特別是城鎮(zhèn)村用地、工業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)效益、集約水平以及各類用地的集約利用變化趨勢，對照國家、行業(yè)和地方用地標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約研究結(jié)果，測算規(guī)劃期間閑置土地和低效用地的現(xiàn)實潛力，來進(jìn)一步說明現(xiàn)狀土地利用方式的集約或粗放情況，規(guī)劃目標(biāo)在土地利用效率、土地產(chǎn)出效率上的實現(xiàn)程度，以及今后調(diào)整目標(biāo)時的挖潛方向和重點。

◆查清耕地和基本農(nóng)田保有量與規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)對照檢查

要在土地利用變更調(diào)查和基本農(nóng)田保護(hù)大檢查等基礎(chǔ)上，查清行政轄區(qū)內(nèi)1997—2004年耕地和基本農(nóng)田面積增減變化，現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田的面積、構(gòu)成、分布和質(zhì)量狀況，與土地利用總體規(guī)劃確定的保護(hù)目標(biāo)和措施進(jìn)行對比，檢查分析耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)和各項保擴(kuò)措施是否嚴(yán)格落實，影響耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化的主要因素，以及耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的影響。對違反有關(guān)規(guī)定、政策和規(guī)劃造成耕地和基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量減少、質(zhì)量降低的，要進(jìn)一步分析原因。

(三)圍繞規(guī)劃措施，評價各項措施執(zhí)行效果，分析執(zhí)行中的主要問題、原因和經(jīng)驗

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的主要措施

2、規(guī)劃措施實施情況分析

主要考慮以下因素：

(1)規(guī)劃實施措施制定和規(guī)劃目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系；

(2)規(guī)劃實施措施履行主體的職責(zé)范圍；

(3)各項規(guī)劃措施的實施效果，可行性和存在問題；(4)相關(guān)的建設(shè)性意見?！?主要措施內(nèi)容

建設(shè)用地預(yù)審和審查、年度計劃管理、規(guī)劃審批、相關(guān)規(guī)劃審核與協(xié)調(diào)、耕地占補(bǔ)、基本農(nóng)田劃定與檢查、土地利用和行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)核定

園區(qū)治理整合、土地市場和房地產(chǎn)市場整頓、規(guī)劃實施監(jiān)督檢查與土地違法數(shù)量和查處情況

規(guī)劃調(diào)整和修改次數(shù)、涉及的面積以及分析情況 土地用途管制制度實施和影響因素分析 與規(guī)劃相關(guān)的各類政策實施情況分析

根據(jù)“四查清、四對照”的有關(guān)要求，在查清行政轄區(qū)內(nèi)各類建設(shè)違法用地數(shù)量的基礎(chǔ)上，通過對比土地利用計劃下達(dá)的農(nóng)用地和耕地轉(zhuǎn)用指標(biāo)與實際建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地數(shù)量，分析超計劃用地情況及其原因；對違法用地要對照有關(guān)處理規(guī)定，分析查處落實情況，對存在問題的，要提出整改的目標(biāo)和措施。

◆對全國年度計劃管理評價分析案例

年度計劃主要內(nèi)容和任務(wù)：建立了中央、省(市)縣的三級計劃指標(biāo)管理體系．通過年度計劃，逐級下達(dá)各級政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用量、土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地量和耕地保有量的年度控制目標(biāo)，達(dá)到規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測與控制的目的．

年度計劃的執(zhí)行效果：從執(zhí)行情況看，年度計劃管理有效遏制了耕地減少尤其是建設(shè)占有耕地的勢頭，并通過計劃管理制度．使國家及時掌握了全國耕地變化情況，為各種政策決策提供了有效支持．

年度計劃存在的問題分析：

①計劃編制方法的科學(xué)性有待提高，計劃目標(biāo)與實際實現(xiàn)相背離的現(xiàn)象普遍存在 ②計劃管理缺乏行之有效的監(jiān)控手段。很難保證信息源客觀性和真實性： ③有些地方計劃與規(guī)劃相脫節(jié)，計劃管理游離于規(guī)劃控制之外； ④計劃管理的指標(biāo)設(shè)置過于粗略，實際控制效果受到影響

年度計劃措施的改進(jìn)與完善措施：2004年12月．根據(jù)28號文件精神，出臺了新的《土地利用年度計劃管理辦法》，突出強(qiáng)調(diào)了分類管理的原則，把衣用地轉(zhuǎn)岡計劃指標(biāo)細(xì)分為城鎮(zhèn)村建設(shè)占用農(nóng)用地指標(biāo)和能源、交通、水利等獨立選址的重點建設(shè)項目占用農(nóng)用地指標(biāo)，并規(guī)定二類指標(biāo)間不能混用，分類下達(dá)： 對于計劃管理內(nèi)容性質(zhì)，也作了E別性規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)的指令性和土地開發(fā)整理指標(biāo)的指導(dǎo)性，并把耕地保有量指標(biāo)與耕地保護(hù)責(zé)任考核掛鉤。此外，土地利用年度計劃管理的法；》：地位得到充分提升：各級土地利用年度計劃納入年度國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，并由各級人大批準(zhǔn)執(zhí)行。

(四)規(guī)劃實施的社會影響評價

一個土地利用規(guī)劃的目標(biāo)和實施措施反映了特定歷史條件下的主體民意，在規(guī)劃實施評價中，應(yīng)該客觀判斷規(guī)劃目標(biāo)、政策是否與社會和公眾的需要有所吻合，規(guī)劃實施對社會產(chǎn)生怎樣的影響。

如，有關(guān)土地供應(yīng)、重要土地資源保護(hù)、土地的合理節(jié)約利用是否促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、增加就業(yè)和消除貧困、區(qū)域差異縮小、社會資源合理配置、生物和文化多樣性保護(hù)等各個方面；社會公眾對規(guī)劃的認(rèn)知和接受程度如何，公眾對于規(guī)劃實施效果的滿意程度，公眾參與規(guī)劃實施的意愿和有關(guān)建議。(五)結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，明確規(guī)劃是否必要修編并說明理由

應(yīng)分析規(guī)劃外部環(huán)境的發(fā)展變化對于規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生和可能產(chǎn)生的影響，進(jìn)而判斷規(guī)劃是否仍然適應(yīng)形勢的需要，為規(guī)劃修編提供依據(jù)。

要結(jié)合評價結(jié)論，針對規(guī)劃本身分類提出具體建議，即切實分析哪些問題是可以通過改進(jìn)規(guī)劃措施，加強(qiáng)管理可以實現(xiàn)的，哪些是可以通過規(guī)劃局部調(diào)整能夠解決的，哪些是需要通過修編規(guī)劃需要解決的。

(六)對規(guī)劃進(jìn)行總體評判，總結(jié)規(guī)劃實施的主要成效和不足，提出新一輪規(guī)劃修編的方向、重點和保障措施建議

1、規(guī)劃總體評價

從社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等方面對規(guī)劃實施狀況作出客觀評價

2、規(guī)劃實施的主要成效和不足

3、提出意見和建議

從規(guī)劃指導(dǎo)思想、理念、目標(biāo)、體系建設(shè)、編制方法手段、程序、實施保障措施、相關(guān)政策建議等方面提出新一輪規(guī)劃修編應(yīng)該注意的問題和重點

◆ 規(guī)劃實施評價工作的基本情況工作背景，評價范圍，組織和實施，工作內(nèi)容和成果 ◆ 規(guī)劃編制的回顧規(guī)劃編制背景，指導(dǎo)思想和方針，目標(biāo)與任務(wù)，實施措施

◆ 規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)實現(xiàn)程度分析對應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度，差異原因分析等令 規(guī)劃實施措施落實情況分析措施實施情況和效果，措施本身不足和實施過程中 問題的分析令 規(guī)劃的社會影響評價分析規(guī)劃對社會產(chǎn)生的影響和效益分析，公眾對規(guī)劃的認(rèn)知與接受程度

◆ 規(guī)劃實施坪價的主要結(jié)論和相關(guān)建議

實施總體成效，存在問題，是否需要修編及其理由，對策與建議

第二篇：南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價及修編思路

南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價及修編思路

2006年第5期

改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢下，國家土地管理部門針對我國各項建設(shè)對土地的需求日益增加，特別是耕地面積迅速減少，土地利用供需矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾日趨突出的問題，先后在全國范圍內(nèi)部署和開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作。南匯區(qū)（當(dāng)時為南匯縣）土地利用總體規(guī)劃（1997~2010）就是在第一輪（1987~2000）土地利用規(guī)劃編制和第二輪（1997~2002）土地利用總體規(guī)劃修編的基礎(chǔ)上制訂的。規(guī)劃于1998年經(jīng)上海市人民政府批準(zhǔn)實施。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編之際，本文力圖對南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行回顧和實施評價，對規(guī)劃修編進(jìn)行思考并提出初步設(shè)想。

一、南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價

（一）規(guī)劃執(zhí)行情況回顧

南匯區(qū)上一輪土地利用總體規(guī)劃的編制，在指導(dǎo)思想上貫徹了國務(wù)院1997年4月發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》精神和市委、市政府提出的“三個集中”的發(fā)展戰(zhàn)略，突出了在為我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的土地保障的同時，對耕地特別是基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)，按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，實行以指標(biāo)體系控制為主、以用途管制為輔，并通過上下反饋，進(jìn)行層層控制，逐漸細(xì)化，緊密銜接。因此，從總體上看，這輪規(guī)劃具有一定的權(quán)威性、科學(xué)性和可操作性。規(guī)劃實施以來，不僅對我區(qū)土地資源的利用保護(hù)和宏觀控制取得明顯成效，而且基本保證了南匯區(qū)建設(shè)用地，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施和重點建設(shè)項目用地，對優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和調(diào)整土地空間布局發(fā)揮了積極作用，促進(jìn)了我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和快速發(fā)展。但是由于規(guī)劃編制時對我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迅猛勢頭估計不足，并受到原下達(dá)的各類指標(biāo)數(shù)的制約，因此，規(guī)劃實施至今，數(shù)項規(guī)劃指標(biāo)便均已突破了控制數(shù)據(jù)（見表1）。

1.規(guī)劃耕地保有量為37716公頃，其中基本農(nóng)田保護(hù)面積為29520公頃。由于社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使得耕地的減少之勢不可阻擋，雖然竭盡全力強(qiáng)調(diào)對其實行特殊保護(hù)，目前也已減少至31184.30公頃，其中已劃定的基本農(nóng)田保護(hù)面積為28778.81公頃，今后的耕地保護(hù)任務(wù)將異常艱巨。

2.規(guī)劃確定城鎮(zhèn)及工業(yè)用地控制在6500公頃內(nèi)，人均用地控制在100m2/人內(nèi)，其中城鎮(zhèn)用地為4125公頃，工業(yè)用地為2375公頃。規(guī)劃實施至今，我區(qū)城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化水平顯著提高，城鎮(zhèn)及工業(yè)用地面積也大幅度增加，已達(dá)到7097.60公頃，超過9.19%，其中城鎮(zhèn)用地為4126.29公頃，工業(yè)用地2970.30公頃。預(yù)計未來十余年是我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高峰期，隨著海港新城的大力建設(shè)及其周邊基礎(chǔ)設(shè)施的日益完善，我區(qū)的城鎮(zhèn)及工業(yè)用地將保持更高速的增長。

3.規(guī)劃確定本區(qū)通過對農(nóng)村居民點實行拆遷合并、設(shè)置中心村等措施，使其面積由1996年的6600.76公頃減少至規(guī)劃期末的3690公頃，目前農(nóng)村居民點用地面積為5266.99公頃，雖然得到了一定的效果，但仍很難達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。

4.規(guī)劃確定通過土地開發(fā)整理復(fù)墾，新增耕地面積5933公頃。由于城鎮(zhèn)擴(kuò)張速度較快，導(dǎo)致現(xiàn)有后備耕地資源大幅減少，即便對其大力開發(fā)挖潛，也僅僅新增耕地面積2069.64公頃，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)劃指標(biāo)的要求。

5.規(guī)劃實施以后，隨著國家一些宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整以及我區(qū)對外開放力度的加大，我們在土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對建設(shè)用地在時間和規(guī)模安排上依法作了相應(yīng)的局部調(diào)整，2001年至今共計88次，頻率為22次/年，涉及調(diào)整面積1214.2公頃，具體到各年的情況為：2001年調(diào)整12次，涉及調(diào)整面積162.6公頃；2002年調(diào)整19次，涉及調(diào)整面積269.5公頃；2003年調(diào)整43次，涉及調(diào)整面積707.97公頃；2004年調(diào)整14次，涉及調(diào)整面積74.13公頃。

（二）規(guī)劃實施成效

1.切實保護(hù)耕地資源，確保了我區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和發(fā)展

我區(qū)嚴(yán)格按照國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實保護(hù)耕地》中關(guān)于“對農(nóng)用地和非農(nóng)用地實行嚴(yán)格的用途管制”的精神，對全區(qū)所轄土地內(nèi)進(jìn)行了“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和村鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)”的劃定工作。根據(jù)土地資源的特性，將全區(qū)土地劃分為農(nóng)業(yè)用地區(qū)、園地區(qū)等七個分區(qū)，制定了不同的用地分區(qū)土地使用管理制度，嚴(yán)格治理土地浪費與破壞行為。近幾年我區(qū)在千方百計地保障建設(shè)用地的同時，堅持耕地保護(hù)不動搖、堅持基本農(nóng)田保護(hù)不動搖，基本上保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)大幅調(diào)整的情況下順利完成預(yù)定指標(biāo)和糧油推優(yōu)計劃，棉花和水果等各類農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都為近年最高。

2.基本保證了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對建設(shè)用地的需求

（1）充分發(fā)揮了土地對經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的保障作用。為貫徹投資拉動、擴(kuò)大內(nèi)需、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方針，我們在土地供應(yīng)上加大投入，1999年至2004年底共報征土地3871.31公頃，其中耕地3460.94公頃，保證了我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的需要。

（2）為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了保證。在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，土地利用規(guī)劃為我區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展提供了用地保證。從規(guī)劃實施至今，城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張至4126.29公頃，是規(guī)劃前的2.7倍。

（3）提高了土地利用總體效益，促進(jìn)了我區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著，城市功能進(jìn)一步加強(qiáng)，城鎮(zhèn)體系得到進(jìn)一步提升，人均收入大大提高，生活水平發(fā)生了日新月異的變化。同時，隨著南六公路、遠(yuǎn)東大道、滬蘆高速等主要公路和北橫河等主要水利工程的興建改造，我區(qū)的交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施也得到了極大的改善。1996年——2003年，我區(qū)GDP總量從66.01億元增長至190.92億元，社會固定投資從36.49億元增長至157.14億元，財政收入從8億元增長至36.96億元。隨著新增生產(chǎn)能力的發(fā)揮和提高，土地對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量增長的貢獻(xiàn)將進(jìn)一步顯現(xiàn)出來。

3.土地利用產(chǎn)出效益不斷提高

上輪土地利用總體規(guī)劃在制定時，確定了土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要原則：第一，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)用地規(guī)模；第二，耕地占用實行“占一補(bǔ)一”；第三，合理開發(fā)后備資源，優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)用地。這些原則在規(guī)劃實施幾年中起到了主導(dǎo)作用，它們不僅有效的指導(dǎo)了我區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且促進(jìn)了土地利用的內(nèi)部挖潛，使得土地利用綜合效益大幅提高。從1996—2003年，我區(qū)單位土地GDP產(chǎn)值從973萬元/平方公里增長至2776萬元/平方公里，其中單位農(nóng)業(yè)用地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從242萬元/平方公里增長至377萬元/平方公里，單位建設(shè)用地非農(nóng)產(chǎn)值從4349萬元/平方公里增長至10967萬元/平方公里。土地利用效益的提高主要體現(xiàn)在建設(shè)用地上，體現(xiàn)了非農(nóng)用地的比較經(jīng)濟(jì)效益。

4.產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益

規(guī)劃實施以來，通過圍墾灘涂，我區(qū)土地總面積從1996年的67814.23公頃增加至2004年的68770公頃，通過土地開發(fā)整理復(fù)墾新增耕地面積2069.6414公頃，土地利用率也從80.98%增長至84.87%。生態(tài)環(huán)境建設(shè)受到重視，林地面積由407.58公頃增至1603.12公頃，園地面積由2515.3公頃增至3941.66公頃，我區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善，產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益。

（三）規(guī)劃實施過程中存在的問題

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展對耕地的壓力巨大

隨著經(jīng)濟(jì)開放政策的深入和基礎(chǔ)建設(shè)投資的加大，我區(qū)在近幾年間經(jīng)濟(jì)迅速增長，從1996年到2003年，全區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值累計增長了189.20%。同時，我區(qū)經(jīng)濟(jì)增長也帶動了土地利用結(jié)構(gòu)的快速變化，即耕地的減少和建設(shè)用地的增加，經(jīng)統(tǒng)計，這一時期耕地減少13.23%，城鎮(zhèn)建設(shè)用地、工業(yè)用地和交通設(shè)施用地分別累計增長為169.58%、46.75%和32.77%。換言之，每增加GDP 1億元，需投入耕地38.08公頃。而整個上海GDP增長所投入的土地資源，1999—2002年間每增加GDP 1億元，所投入的土地為8.4022公頃。這充分說明我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對耕地所造成的壓力巨大，也表明我區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對于全市來說仍然處于較為粗放的資源消耗型階段，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高土地利用集約度，以提高土地利用效益。

2.規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)分解與實際需求偏差較大，布局不合理

土地利用總體規(guī)劃在制定時，建設(shè)用地指標(biāo)及相關(guān)耕地占用指標(biāo)的分解要求綜合考慮全區(qū)區(qū)域發(fā)展重點、各鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況、歷年建設(shè)占用耕地狀況、耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)規(guī)劃布局等因素后作出科學(xué)分解。但在實際操作中，指標(biāo)的分解缺乏統(tǒng)籌安排。規(guī)劃中確定的1997—2010年建設(shè)占用耕地指標(biāo)僅為4158公頃，至今該指標(biāo)早已突破，規(guī)劃的重點項目基本上已實施，由于臨港新城及其配套設(shè)施的興建，還有不少新上項目急需用地，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，同時也要占用耕地，特別是中心城鎮(zhèn)、區(qū)位優(yōu)勢明顯的小城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)還將更加明顯，這些都需要新的供地來支撐；另外由于規(guī)劃預(yù)見性不夠，加上指標(biāo)的限制，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未納入土地規(guī)劃，需要圈外定點，加之規(guī)劃缺乏彈性，沒有空間，造成基礎(chǔ)設(shè)施用地困難；規(guī)劃在強(qiáng)調(diào)注重保護(hù)耕地，保護(hù)基本農(nóng)田時，忽略了城鎮(zhèn)的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)將城鎮(zhèn)周圍，主要道路兩邊的耕地劃為基本農(nóng)田，以限制城鎮(zhèn)用地，造成基本農(nóng)田區(qū)布局與建設(shè)用地布局之間缺少一個合理的彈性地理空間，從而不可避免地出現(xiàn)建設(shè)與保護(hù)的相互沖撞。

3.耕地后備資源數(shù)量有限，且開發(fā)難度日趨增大

根據(jù)1996年土地變更調(diào)查，全區(qū)未利用地僅5.91公頃，而且現(xiàn)有耕地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中早已經(jīng)歷過多次整理，因而耕地后備資源有限。特別隨著優(yōu)質(zhì)耕地后備資源數(shù)量減少，耕地補(bǔ)充成本持續(xù)上升，近兩年來補(bǔ)充單位耕地的投資與1996年相比上升了數(shù)倍。規(guī)劃期間確定復(fù)墾開發(fā)土地后備資源5933公頃，扣除期間耕地占用數(shù)量后，凈增耕地1775公頃。規(guī)劃實施至今，開發(fā)整理出耕地1991.0836公頃，這已經(jīng)接近我區(qū)土地后備資源可持續(xù)開發(fā)的底線，勢必造成生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化。同時強(qiáng)制性的土地開發(fā)復(fù)墾又造成耕地補(bǔ)充成本的進(jìn)一步上升，造成巨大的浪費，嚴(yán)重制約地方的可持續(xù)發(fā)展。

4.規(guī)劃自身的缺陷影響實施操作

（1）規(guī)劃存在先天不足的問題

主要表現(xiàn)為一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，對我區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究不夠，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展區(qū)域間的不均衡性估計不足，對各區(qū)域用地發(fā)展趨勢研究不深，在預(yù)測各鎮(zhèn)發(fā)展、建設(shè)方面超前性和科學(xué)性不夠，再加上上級下達(dá)的占用耕地指標(biāo)限制等原因，影響了我區(qū)土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

（2）指標(biāo)體系剛性有余，彈性不足

規(guī)劃基于當(dāng)時耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢，對規(guī)劃期內(nèi)的耕地保有量、新增建設(shè)用地占用耕地量、基本農(nóng)田保護(hù)面積做出硬性規(guī)定，確定南匯區(qū)到2010年耕地總量達(dá)到37716公頃，基本農(nóng)田保持量不得少于29520公頃，規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)及工業(yè)用地嚴(yán)格控制在6500公頃之內(nèi)。這些硬性指標(biāo)不僅給我區(qū)正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置了人為限制，也給規(guī)劃自身留下了彈性不足的缺陷。此外，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)在地理空間的硬性規(guī)定也加劇了這一問題嚴(yán)重性。

（3）同南匯區(qū)城市總體規(guī)劃及其城鎮(zhèn)體系規(guī)劃銜接不夠緊密

由于土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃兩個不同編制部門溝通協(xié)調(diào)不夠，使土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃及其下屬城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的銜接不夠緊密。城市總體規(guī)劃重點在于如何為城鎮(zhèn)發(fā)展留有足夠的預(yù)留地，并盡量節(jié)約建設(shè)投資。而土地利用總體規(guī)劃恰恰是為了從宏觀角度保護(hù)耕地，控制城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模，尤其是嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的規(guī)模，因而二者表現(xiàn)的不夠協(xié)調(diào)。此外，二者之間城市人口統(tǒng)計口徑和城市土地分類標(biāo)準(zhǔn)的不一致也加大了它們之間的差距。

（4）規(guī)劃權(quán)威性不強(qiáng)，法律地位未得到應(yīng)有的尊重

《中華人民共和國土地管理法》雖然規(guī)定了各級人民政府要編制土地利用總體規(guī)劃，但由于沒有與之相適應(yīng)的《土地利用規(guī)劃法》，因而規(guī)劃缺乏法律地位和應(yīng)有的權(quán)威。尤其是在與城市規(guī)劃的關(guān)系上界定不清，致使規(guī)劃在實施過程中沒有取得應(yīng)有的重視。盡管土地管理部門強(qiáng)烈查處，有的地方仍然出于各種原因，隨意對規(guī)劃進(jìn)行修改，還有些地方在項目選址方面隨意性較強(qiáng)，不按規(guī)劃布局，造成新的布局分散，破壞了土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

二、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的思路

（一）規(guī)劃修編的重要性

1.實現(xiàn)我區(qū)土地資源可持續(xù)利用的必然選擇。新《土地管理法》實施以來，土地利用管理日益加強(qiáng)，而現(xiàn)有的規(guī)劃巳越來越不適應(yīng)我區(qū)新形勢下土地管理的要求，因此，有必要進(jìn)一步科學(xué)準(zhǔn)確地測定建設(shè)用地規(guī)模、范圍，預(yù)留必要的發(fā)展用地，把有限的用地指標(biāo)落實到合適的地塊，使有限的土地資源得到最優(yōu)配置。

2.適應(yīng)我區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的客觀要求。我區(qū)的行政鎮(zhèn)數(shù)量發(fā)生了很大變化，從1996年的26個減少到現(xiàn)在的14個，行政區(qū)劃調(diào)整后，中心鎮(zhèn)、中心村的管轄范圍、數(shù)量和布局都進(jìn)行了全面的調(diào)整，人口分布和資源需求也隨之發(fā)生了較大的變化，有必要對原土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修編。

3.保障我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)正常高速運行的必要手段。上一輪土地利用總體規(guī)劃編制以來，社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，規(guī)劃制訂的各項用地指標(biāo)數(shù)量、布局等已在很大程度上不適應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展需要。如我區(qū)原有大小工業(yè)園區(qū)24個，規(guī)劃工業(yè)用地指標(biāo)大部分分散布局其中，而近段時期工業(yè)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整，對這些工業(yè)園區(qū)進(jìn)行了清理整頓，并確定我區(qū)將著重發(fā)展“1+5園區(qū)”，因此，原有分散在各個園區(qū)的工業(yè)用地指標(biāo)將重新整合，并主要用于這六大園區(qū)的發(fā)展建設(shè)。為保障社會經(jīng)濟(jì)的高速運行，急需對現(xiàn)有規(guī)劃進(jìn)行修編。

（二）規(guī)劃修編的基本思路

1.確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性

在土地利用總體規(guī)劃修編前，建議開展土地更新調(diào)查，實事求是地確定準(zhǔn)確可靠的規(guī)劃基數(shù)，并嚴(yán)格保證圖、數(shù)、實地相一致。在編制過程中，應(yīng)盡量使用客觀性數(shù)據(jù)（如通過SPOT、TM等衛(wèi)星遙感和地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段獲取的國土資源數(shù)據(jù)），以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。同時，在對未來趨勢進(jìn)行預(yù)測的過程中，應(yīng)采取多種預(yù)測方法，以提高預(yù)測數(shù)據(jù)的可信度。

2.確保土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性

首先，要充分利用各種媒種及“6·25”國土宣傳日等多種形式，廣泛宣傳土地利用總體規(guī)劃的目的意義，讓各級領(lǐng)導(dǎo)、各部門、廣大人民群眾了解土地利用總體規(guī)劃的作用和地位、監(jiān)督土地利用總體規(guī)劃的編制和實施；其次，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃編制隊伍的建設(shè)，提高編制隊伍綜合素質(zhì)，加大投入，提高規(guī)劃的編制質(zhì)量；再次，進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)劃調(diào)整的程序，從長遠(yuǎn)出發(fā)，從全局出發(fā)，確保土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，不能僅僅由于短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、項目需要而隨意進(jìn)行調(diào)整。

3.推進(jìn)“三個集中”，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程

對產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地特別是工業(yè)用地，要正確處理好保障、集約、管理三者關(guān)系，努力提高工業(yè)用地的集約化程度。合理布局工業(yè)園區(qū)，鼓勵工業(yè)項目向園區(qū)集中，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集，提高投資密度和土地產(chǎn)出效益，嚴(yán)格用途管制，嚴(yán)防假借項目圈地、閑置浪費土地資源。開展工業(yè)園區(qū)土地儲備，確保工業(yè)用地。引導(dǎo)農(nóng)民向中心村和村民聚居點集中修建住宅，按照一戶只能有一處宅基地原則，建新必須拆舊，退宅還耕，集約利用土地。各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，做好動員。

4.重視規(guī)劃的公眾參與

土地利用總體規(guī)劃作為一項公共政策，要充分考慮不同群體利益的協(xié)調(diào)，在編制過程中應(yīng)充分征求農(nóng)村集體和農(nóng)民的意見，尊重他們的建議，使規(guī)劃既體現(xiàn)政府意志和專業(yè)理念，還能反映社會各階層的意愿。因而，在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，首先應(yīng)組織“問題研究與協(xié)調(diào)會”，由規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組邀請相關(guān)利益主體針對預(yù)計出現(xiàn)的問題進(jìn)行研究，共同討論解決方案；其次應(yīng)組織“通報會”及“公眾聽證會”，向公眾通報規(guī)劃編制情況、政策和技術(shù)要求，并允許公眾就關(guān)心的問題向主管部門代表咨詢和質(zhì)疑；再次由于各利益主體和社會公眾所提意見往往帶有局限性，所以應(yīng)組織“專家咨詢組”，對規(guī)劃編制中的相關(guān)法律、法規(guī)與政策進(jìn)行咨詢，對技術(shù)問題進(jìn)行把關(guān)，可提高規(guī)劃編制的質(zhì)量和效率。

5.建立規(guī)劃實施評價制度，實行規(guī)劃跟蹤管理

土地利用總體規(guī)劃是個動態(tài)過程，規(guī)劃的編制和實施是規(guī)劃過程中的組成部分。現(xiàn)在我們對規(guī)劃的編制比較關(guān)注，卻較少關(guān)注規(guī)劃實施效果及其對經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、環(huán)境所產(chǎn)生的影響。主要原因是在規(guī)劃實施效果評價方面缺乏相關(guān)研究，各級規(guī)劃在實施中沒有可參照的評價指標(biāo)體系及評價標(biāo)準(zhǔn)。今后應(yīng)逐步實現(xiàn)規(guī)劃編制與跟蹤管理實施一體化，當(dāng)規(guī)劃方案可能危及規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)時，就應(yīng)當(dāng)對目標(biāo)或規(guī)劃方案進(jìn)行修正；如果原規(guī)劃方案正確，但是當(dāng)初規(guī)劃編制的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大變化，或者縱然客觀情況不變而主觀情況發(fā)生重大變化時，都不能盲目地繼續(xù)實施下去，而應(yīng)該予以調(diào)整。因此，應(yīng)建立規(guī)劃實施評價制度，通過評價工作，判斷規(guī)劃質(zhì)量的優(yōu)劣，確定調(diào)整修編規(guī)劃的時機(jī)，改革規(guī)劃方法，維護(hù)規(guī)劃的穩(wěn)定性和權(quán)威性，不斷提高規(guī)劃工作的水平。

6.加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)

《土地管理法》第二十二條明確規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。為避免以往土地利用總體規(guī)劃跟在城市總體規(guī)劃后面跑的情況再次發(fā)生，應(yīng)建立兩者的協(xié)調(diào)機(jī)制，以便在城市規(guī)劃的編制過程中體現(xiàn)土地規(guī)劃的要求。因此，建議在完成土地利用總體規(guī)劃的修編工作之后再進(jìn)行城市規(guī)劃的修編工作。

（作者單位：南匯區(qū)房屋土地管理局）

第三篇：8 土地利用總體規(guī)劃實施評價的思路

土地資源網(wǎng)004km.cn 土地利用總體規(guī)劃修編前期工作授課材料之八

土地利用總體規(guī)劃實施評價的思路

主講人：鄧紅蒂 薛永森

全國土地利用規(guī)劃修編工作委員會

2005年9月

提綱

一、規(guī)劃實施評價的目的和任務(wù)(一)評價目的(二)主要任務(wù)

（三）基本原則

（四）評價方法

二、規(guī)劃實施評價的主要—內(nèi)容

一、規(guī)劃實施評價的目的和任務(wù)

國土資發(fā)[2004]1 33號文件：開展實施評價，是為了全面分析規(guī)劃實施效果，促進(jìn)有關(guān)地方落實規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和各項措施，同時通過總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗，提出改進(jìn)規(guī)劃工作的對策建議，作為編制規(guī)劃和加強(qiáng)規(guī)劃實施管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。

國辦發(fā)[2005]32號文件：

做好現(xiàn)行規(guī)劃實施評價工作是新一輪規(guī)劃修編的基礎(chǔ)與前提，是規(guī)劃修編前期工作的重要內(nèi)容，也是確保規(guī)劃修編依法有序推進(jìn)的重要措施。

◆評價目的

1、檢查現(xiàn)行規(guī)劃實施情況

規(guī)劃重在實施，通過調(diào)查分析規(guī)劃目標(biāo)和措施的落實情況，檢查規(guī)劃實施的進(jìn)展、效果，分析存在問題，評價規(guī)劃對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)程度。

2、促進(jìn)規(guī)劃的有效實施

通過對規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和措施及重點項目落實的監(jiān)督檢查，督促有關(guān)部門落實規(guī)劃的有關(guān)政策，促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和措施更有效的實施。評價目的(續(xù))

3、為規(guī)劃修編和規(guī)劃調(diào)整提供決策依據(jù)

規(guī)劃是一項復(fù)雜性、綜合性強(qiáng)的決策，隨著時間的推移，最初規(guī)劃決策的條件與背景、土地資源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 甚至決策目標(biāo)都可能發(fā)生了很大變化，通過檢查規(guī)劃對于經(jīng)濟(jì)社會、制度的發(fā)展的適應(yīng)性，明確規(guī)劃是否需要修編以及修編的理由。

4、改進(jìn)規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理

規(guī)劃實施評價的根本目的在于改進(jìn)規(guī)劃。規(guī)劃實施評價以實踐為平臺，總結(jié)規(guī)劃改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)，不斷提高規(guī)劃管理的決策水平，創(chuàng)新規(guī)劃實施的保障手段，促進(jìn)規(guī)劃制度環(huán)境的良性發(fā)展。

◆評價原則

1、客觀性原則

評價必須建立在真實、及時、可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上；評價應(yīng)該遵守客觀規(guī)律，科學(xué)反映現(xiàn)實；評價應(yīng)充分反映已掌握的各個方面的情況，力求全面；評價結(jié)論要與論證過程有必然的邏輯關(guān)系。

2、歷史性原則

任何規(guī)劃都是在特定時間、空間環(huán)境下做出的針對未來的決策，因而總有一定的歷史局限性。作為一種事后評價，應(yīng)當(dāng)以歷史的、動態(tài)的眼光看待問題，充分考慮規(guī)劃編制的歷史條件和背景。

3、建設(shè)性原則

實施評價對既定的規(guī)劃做出的評判只是手段而不是目的。評價應(yīng)圍繞改進(jìn)規(guī)劃、促進(jìn)規(guī)劃實施、使規(guī)劃切實服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而展開，重點是提出改進(jìn)規(guī)劃的對策建議。

4、參與性原則

規(guī)劃實施是涉及諸多政府部門和社會力量的系統(tǒng)工程，規(guī)劃評價應(yīng)該堅持多部門、多方面參與。同時通過參與性評價，加強(qiáng)各方對規(guī)劃的認(rèn)識，促進(jìn)規(guī)劃的實施。

5、成本劃算原則

規(guī)劃實施評價在評價的方法、內(nèi)容上，要根據(jù)各地區(qū)的實際條件有所取舍。

◆評價方法

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1、對比評價法

也稱指標(biāo)評價法。是選擇特定的指標(biāo)，通過指標(biāo)實際值與目標(biāo)值的對比，定量反映規(guī)劃實施的進(jìn)展或規(guī)劃對社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。

2、多指標(biāo)綜合評估法

此種方法是把規(guī)劃實施可能產(chǎn)生影響的各方面指標(biāo)組成一個集合。當(dāng)集合中大部分指標(biāo)系統(tǒng)性都朝著某個方向發(fā)生變化，說明是規(guī)劃實施帶來的影響。多指標(biāo)集合評價法是一種模糊評價，一般相對地反映規(guī)劃實施影響的方向與程度。

3、因素評價法

指在明確規(guī)劃目標(biāo)與措施關(guān)系的前提下，開展的因果分析方法。通過分析檢驗規(guī)劃目標(biāo)與措施的對應(yīng)關(guān)系、目標(biāo)未能實現(xiàn)的原因，分析影響規(guī)劃實施的各種因素，找出規(guī)劃實施進(jìn)展快慢的原因。

4、空間分析法

土地規(guī)劃包含大量空間決策，通過空間位置的相鄰分析、網(wǎng)絡(luò)流量分析、基于空間單元上的指標(biāo)評價等方法，了解土地利用在數(shù)量、布局、結(jié)構(gòu)的空間變化和發(fā)展趨勢。

5、參與式評估

一般為定性分析的方法。指有關(guān)部門和公眾參與規(guī)劃實施評價的各種方法，有專家咨詢、座談和問卷調(diào)查等形式，較多用于規(guī)劃目標(biāo)的回顧和時效性評價。

◆主要任務(wù)

1、調(diào)查、分析土地利用和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化情況

調(diào)查行政區(qū)域內(nèi)各類用地現(xiàn)狀，摸清規(guī)劃實施期間土地利用變化情況，得到開展分析、評價研究的土地利用基礎(chǔ)資料。在上述調(diào)查和收集相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面資料的基礎(chǔ)上，要分析規(guī)劃實施期間各類土地在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局上的變化及影響原因。

2、評價現(xiàn)行規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度

分析規(guī)劃目標(biāo)、主要用地指標(biāo)(耕地保有量、建設(shè)占用耕地面積、基本農(nóng)田等)的實現(xiàn)程土地資源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 度，重點建設(shè)項目用地保障情況，土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整情況等；評價規(guī)劃實施產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，土地利用率和土地集約利用程度等，分析判斷規(guī)劃目標(biāo)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)在實現(xiàn)程度上是否一致。

3、評價現(xiàn)行規(guī)劃實施措施的落實情況

分析評價規(guī)劃實施措施的執(zhí)行落實情況和實施效果，指出措施本身及其實施中的不足和問題。不僅要評價國土資源管理部門的規(guī)劃實施措施的落實情況，還應(yīng)評價其他部門相關(guān)措施的落實情況。

4、評價規(guī)劃的社會影響

土地利用總體規(guī)劃是一項量大面廣的社會實踐活動，評價規(guī)劃產(chǎn)生的社會影響應(yīng)集中在規(guī)劃目標(biāo)和政策措施是否體現(xiàn)了當(dāng)時歷史背景下的各利益主體的福利最大化原則，規(guī)劃內(nèi)容是否充分體現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展觀和廣大群眾的共同意愿，公眾對規(guī)劃的認(rèn)知和了解程度等方面。

5、結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，明確是否進(jìn)行規(guī)劃修編，并說明理由

根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，通過對規(guī)劃實施情況的分析，判斷現(xiàn)行規(guī)劃對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的是否適應(yīng)，明確提出是否有必要進(jìn)行規(guī)劃修編，并詳細(xì)說明規(guī)劃需要或不需要修編的理由。

6、總結(jié)規(guī)劃實施的成效和不足，提出改進(jìn)規(guī)劃管理的對策和建議。

通過評價，認(rèn)真總結(jié)成效和不足，及時抓住規(guī)劃執(zhí)行中的變化因素，針對問題，適時調(diào)整規(guī)劃方針、目標(biāo)和政策措施，提出具有針對性和可操作性的改進(jìn)建議，以提高規(guī)劃編制、實施管理水平，使規(guī)劃更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

二、規(guī)劃實施評價的主要內(nèi)容

(一)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，分析土地利用變化及其與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

1、圍繞“四查清、四對照”，做好規(guī)劃實施期間土地利用變化情況的調(diào)查評價

規(guī)劃實施期間各類土地利用數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、現(xiàn)勢狀況是評價工作的最重要的前提條件?！八耐恋刭Y源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 查清、四對照”工作，是規(guī)劃實施評價的重點任務(wù)，是嚴(yán)格核定土地利用基期數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)。在評價工作中，各地要結(jié)合實際，根據(jù)部的統(tǒng)一部署和要求，深入開展調(diào)查研究，獲取依法、合規(guī)的第一手評價資料。

2、收集與土地利用相關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)資料，對土 地利用變化和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行分析

由于社會經(jīng)濟(jì)因素對土地利用變化、規(guī)劃的編制與實施具有極為重要的直接影響和間接影響，因此，在分析土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局變化時，要充分考慮區(qū)域內(nèi)人口發(fā)展、國家發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域政策等對土地利用活動的作用，分析他們之間的關(guān)系，以及變化趨勢對規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生的和即將產(chǎn)生的影響，通過分析來明確社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地利用的要求。

(二)圍繞規(guī)劃目標(biāo)，評價規(guī)劃指標(biāo)的實現(xiàn)程度，入分析主要規(guī)劃指標(biāo)實現(xiàn)差異的原因，并分析集約和節(jié)約用地狀況

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)

2、對各項規(guī)劃控制指標(biāo)在數(shù)量規(guī)模的實現(xiàn)程度以及布局結(jié)構(gòu)上的變化進(jìn)行分析

3、主要規(guī)劃控制指標(biāo)實現(xiàn)與目標(biāo)差異原因分析

4、下位規(guī)劃對上位規(guī)劃的落實情況

5、從社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益方面綜合評價規(guī)劃目標(biāo)的實 現(xiàn)狀況，分析土地節(jié)約、集約利用情況。

北京市規(guī)劃實施狀況在空間上分析結(jié)果

應(yīng)用地理信息系統(tǒng)對有關(guān)新增建設(shè)用地情況進(jìn)行重點區(qū)域的空間分析得出的結(jié)論——重點區(qū)域新怎增建設(shè)用地規(guī)劃實現(xiàn)程度有待提高。

六環(huán)路以內(nèi)地區(qū)新增建設(shè)用地按規(guī)劃實施與超出規(guī)劃實施的情況同在。部分區(qū)縣存在規(guī)劃新增建設(shè)用地控制目標(biāo)提前實現(xiàn)的可能。主要交通廊道新增建設(shè)用地規(guī)劃未落實比例超過規(guī)劃落實比例。

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◆做好規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)的對照檢查 通過對比國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃確定的國內(nèi)生產(chǎn)總值(或二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值)、固定資產(chǎn)投資規(guī)模、總?cè)丝诘劝l(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)程度與土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地控制指標(biāo)的執(zhí)行情況，分析評價建設(shè)用地總量擴(kuò)大是否與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況相銜接，是否控制在合理增長幅度以內(nèi)；對比人口城鎮(zhèn)化水平、部門和行業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的變化與城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點、工礦、交通、水利等各類建設(shè)用地規(guī)模增長的情況，分析評價各類建設(shè)用地擴(kuò)大是否合理。要客觀分析存在的問題及其原因，并提出整改的目標(biāo)和措施。

◆要做好閑置土地和低效用地數(shù)量和規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標(biāo)的對照檢查

要在分析閑置土地和低效用地數(shù)量、類型和分布特點、土地使用效益，產(chǎn)生原因及其影響因素的基礎(chǔ)上，通過研究分析建設(shè)用地，特別是城鎮(zhèn)村用地、工業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)效益、集約水平以及各類用地的集約利用變化趨勢，對照國家、行業(yè)和地方用地標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約研究結(jié)果，測算規(guī)劃期間閑置土地和低效用地的現(xiàn)實潛力，來進(jìn)一步說明現(xiàn)狀土地利用方式的集約或粗放情況，規(guī)劃目標(biāo)在土地利用效率、土地產(chǎn)出效率上的實現(xiàn)程度，以及今后調(diào)整目標(biāo)時的挖潛方向和重點。

◆查清耕地和基本農(nóng)田保有量與規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)對照檢查

要在土地利用變更調(diào)查和基本農(nóng)田保護(hù)大檢查等基礎(chǔ)上，查清行政轄區(qū)內(nèi)1997—2004年耕地和基本農(nóng)田面積增減變化，現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田的面積、構(gòu)成、分布和質(zhì)量狀況，與土地利用總體規(guī)劃確定的保護(hù)目標(biāo)和措施進(jìn)行對比，檢查分析耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)和各項保擴(kuò)措施是否嚴(yán)格落實，影響耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化的主要因素，以及耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的影響。對違反有關(guān)規(guī)定、政策和規(guī)劃造成耕地和基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量減少、質(zhì)量降低的，要進(jìn)一步分析原因。

(三)圍繞規(guī)劃措施，評價各項措施執(zhí)行效果，分析執(zhí)行中的主要問題、原因和經(jīng)驗

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的主要措施

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2、規(guī)劃措施實施情況分析

主要考慮以下因素：

(1)規(guī)劃實施措施制定和規(guī)劃目標(biāo)的對應(yīng)關(guān)系；

(2)規(guī)劃實施措施履行主體的職責(zé)范圍；

(3)各項規(guī)劃措施的實施效果，可行性和存在問題；(4)相關(guān)的建設(shè)性意見。

◆ 主要措施內(nèi)容

建設(shè)用地預(yù)審和審查、計劃管理、規(guī)劃審批、相關(guān)規(guī)劃審核與協(xié)調(diào)、耕地占補(bǔ)、基本農(nóng)田劃定與檢查、土地利用和行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)核定

園區(qū)治理整合、土地市場和房地產(chǎn)市場整頓、規(guī)劃實施監(jiān)督檢查與土地違法數(shù)量和查處情況

規(guī)劃調(diào)整和修改次數(shù)、涉及的面積以及分析情況 土地用途管制制度實施和影響因素分析 與規(guī)劃相關(guān)的各類政策實施情況分析

根據(jù)“四查清、四對照”的有關(guān)要求，在查清行政轄區(qū)內(nèi)各類建設(shè)違法用地數(shù)量的基礎(chǔ)上，通過對比土地利用計劃下達(dá)的農(nóng)用地和耕地轉(zhuǎn)用指標(biāo)與實際建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地數(shù)量，分析超計劃用地情況及其原因；對違法用地要對照有關(guān)處理規(guī)定，分析查處落實情況，對存在問題的，要提出整改 的目標(biāo)和措施。

土地利用執(zhí)行情況以及違法用地核查表 單位：公頃（見下圖）

◆對全國計劃管理評價分析案例

計劃主要內(nèi)容和任務(wù)：建立了中央、省(市)縣的三級計劃指標(biāo)管理體系．通過計劃，逐級下達(dá)各級政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用量、土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地量和耕地保有量的控制目標(biāo)，達(dá)到規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測與控制的目的．

年代計劃的執(zhí)行效果：從執(zhí)行情況看，計劃管理有效遏制了耕地減少尤其是建設(shè)占有耕地的勢頭，并通過計劃管理制度．使國家及時掌握了全國耕地變化情況，為各種政策決策提供了有效支持．

計劃存在的問題分析：

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土地資源網(wǎng)004km.cn ①計劃編制方法的科學(xué)性有待提高，計劃目標(biāo)與實際實現(xiàn)相背離的現(xiàn)象普遍存在 ②計劃管理缺乏行之有效的監(jiān)控手段。很難保證信息源客觀性和真實性： ③有些地方計劃與規(guī)劃相脫節(jié)，計劃管理游離于規(guī)劃控制之外； ④計劃管理的指標(biāo)設(shè)置過于粗略，實際控制效果受到影響

計劃措施的改進(jìn)與完善措施：2004年12月．根據(jù)28號文件精神，出臺了新的《土地利用計劃管理辦法》，突出強(qiáng)調(diào)了分類管理的原則，把衣用地轉(zhuǎn)岡計劃指標(biāo)細(xì)分為城鎮(zhèn)村建設(shè)占用農(nóng)用地指標(biāo)和能源、交通、水利等獨立選址的重點建設(shè)項目占用農(nóng)用地指標(biāo)，并規(guī)定二類指標(biāo)間不能混用，分類下達(dá)： 對于計劃管理內(nèi)容性質(zhì)，也作了E別性規(guī)定，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)的指令性和土地開發(fā)整理指標(biāo)的指導(dǎo)性，并把耕地保有量指標(biāo)與耕地保護(hù)責(zé)任考核掛鉤。此外，土地利用計劃管理的法；》：地位得到充分提升：各級土地利用計劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，并由各級人大批準(zhǔn)執(zhí)行。

(四)規(guī)劃實施的社會影響評價

一個土地利用規(guī)劃的目標(biāo)和實施措施反映了特定歷史條件下的主體民意，在規(guī)劃實施評價中，應(yīng)該客觀判斷規(guī)劃目標(biāo)、政策是否與社會和公眾的需要有所吻合，規(guī)劃實施對社會產(chǎn)生怎樣的影響。

如，有關(guān)土地供應(yīng)、重要土地資源保護(hù)、土地的合理節(jié)約利用是否促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、增加就業(yè)和消除貧困、區(qū)域差異縮小、社會資源合理配置、生物和文化多樣性保護(hù)等各個方面；社會公眾對規(guī)劃的認(rèn)知和接受程度如何，公眾對于規(guī)劃實施效果的滿意程度，公眾參與規(guī)劃實施的意愿和有關(guān)建議。

(五)結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，明確規(guī)劃是否必要修編并說明理由

應(yīng)分析規(guī)劃外部環(huán)境的發(fā)展變化對于規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生和可能產(chǎn)生的影響，進(jìn)而判斷規(guī)劃是否仍然適應(yīng)形勢的需要，為規(guī)劃修編提供依據(jù)。

要結(jié)合評價結(jié)論，針對規(guī)劃本身分類提出具體建議，即切實分析哪些問題是可以通過改進(jìn)規(guī)劃措施，加強(qiáng)管理可以實現(xiàn)的，哪些是可以通過規(guī)劃局部調(diào)整能夠解決的，哪些是需要通過修編規(guī)劃需要解決的。

(六)對規(guī)劃進(jìn)行總體評判，總結(jié)規(guī)劃實施的主要成效和不足，提出新一輪規(guī)劃修土地資源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 編的方向、重點和保障措施建議

1、規(guī)劃總體評價

從社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等方面對規(guī)劃實施狀況作出客觀評價

2、規(guī)劃實施的主要成效和不足

3、提出意見和建議

從規(guī)劃指導(dǎo)思想、理念、目標(biāo)、體系建設(shè)、編制方法手段、程序、實施保障措施、相關(guān)政策建議等方面提出新一輪規(guī)劃修編應(yīng)該注意的問題和重點

◆ 規(guī)劃實施評價工作的基本情況工作背景，評價范圍，組織和實施，工作內(nèi)容和成果 ◆ 規(guī)劃編制的回顧規(guī)劃編制背景，指導(dǎo)思想和方針，目標(biāo)與任務(wù)，實施措施

◆ 規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)實現(xiàn)程度分析對應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)程度，差異原因分析等令 規(guī)劃實施措施落實情況分析措施實施情況和效果，措施本身不足和實施過程中 問題的分析令 規(guī)劃的社會影響評價分析規(guī)劃對社會產(chǎn)生的影響和效益分析，公眾對規(guī)劃的認(rèn)知與接受程度

◆ 規(guī)劃實施坪價的主要結(jié)論和相關(guān)建議

實施總體成效，存在問題，是否需要修編及其理由，對策與建議

◆ 附件(圖、表、專欄和參考資料)

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第四篇：土地利用總體規(guī)劃的評價

關(guān)于2006-2020年蚌埠市土地利用總體規(guī)劃評價 值得肯定與借鑒的方面：

一、優(yōu)先安排基本農(nóng)田，進(jìn)一步強(qiáng)化了對耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)

此次規(guī)劃全面落實省級規(guī)劃下達(dá)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，以農(nóng)用地分等定級為依據(jù)，優(yōu)先將基礎(chǔ)設(shè)施好、土壤肥沃、集中連片的耕地劃為基本農(nóng)田。并協(xié)調(diào)基本農(nóng)田于各類建設(shè)用地的空間布局關(guān)系，按照面積不減少、質(zhì)量有提高、布局個人能夠集中的要求，對基本農(nóng)田布局進(jìn)行調(diào)整。同時，為了落實基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，將各縣地區(qū)的部分優(yōu)質(zhì)耕地以及未來作為整理復(fù)墾開發(fā)重點區(qū)域的一般耕地調(diào)整為基本農(nóng)田，調(diào)整后，全市基本農(nóng)田布局總體穩(wěn)定，質(zhì)量有所提高。

二、設(shè)定國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)用地，保護(hù)了區(qū)域生態(tài)過程的連續(xù)性和生態(tài)系統(tǒng)的完整性

按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的要求，根據(jù)全市自然生態(tài)資源分布狀況，結(jié)合山脈、水系、森林、農(nóng)田以及城市公園等，完善“山水相間”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，建設(shè)區(qū)域生態(tài)屏障，維護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)安全格局，保障區(qū)域生態(tài)過程的連續(xù)性和生態(tài)系統(tǒng)的完整性

三、加強(qiáng)規(guī)劃對土地利用的整體控制

落實耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任制，并做好相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃自上而下的控制?？h（區(qū)）級土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結(jié)構(gòu)性，合理調(diào)整土地利

用結(jié)構(gòu)和布局，重點明確中心城區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的范圍。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要提高針對性和操作性，重點將土地用途落實到地塊。

四、健全規(guī)劃實施管理制度，增強(qiáng)了按規(guī)劃管理和使用土地的意識強(qiáng)化計劃控制，嚴(yán)格建設(shè)項目用地預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理，加強(qiáng)規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)管。

五、加強(qiáng)規(guī)劃實施的基礎(chǔ)建設(shè)

加強(qiáng)土地調(diào)查統(tǒng)計和監(jiān)測評價，加強(qiáng)土地適宜性評價和城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)用地的集約利用潛力調(diào)查評價。加強(qiáng)土地利用和土地市場動態(tài)監(jiān)測，建立覆蓋全市的土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測系統(tǒng)，結(jié)合土地利用變更調(diào)查，構(gòu)建土地利用規(guī)劃、計劃實施監(jiān)測體系。提高土地規(guī)劃信息服務(wù)水平，加快土地管理審批、供應(yīng)、使用、補(bǔ)充耕地各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一信息平臺建設(shè)，強(qiáng)化建設(shè)用地監(jiān)管，確保規(guī)劃目標(biāo)落實。

六、統(tǒng)籌安排了各行業(yè)，各區(qū)域用地尤其是重大建設(shè)項目用地的集約節(jié)約利用

落實耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任制，蚌埠的用地總供給量變化很小，只有通過對土地的集約節(jié)約利用，開發(fā)利用蚌埠市土地的深度和廣度，即對已利用的土地進(jìn)行更深度的利用，對一些生地進(jìn)行合理的開發(fā)利用，保障在不增加蚌埠市土地供給總量的前提下滿足人對土地的總量的需求。

不足之處：

一、后備資源貧乏，生態(tài)承載力較低，耕地保護(hù)壓力較大

二、缺乏解決突發(fā)事件的應(yīng)對措施

三、節(jié)約集約用地難度較大

四、由于未來不確定因素的原因，蚌埠市的土地規(guī)劃會存在一定的偏差，未能規(guī)劃出相應(yīng)的解決措施

我的建議：

一、著力保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)耕地，禁止違法將耕地改為其他用地，加大執(zhí)法力度，從內(nèi)部工作人員做起，嚴(yán)厲打擊利用特殊身份特殊手段做違法之事。

二、利用蚌埠的地理優(yōu)勢，招商引資，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

三、全面考慮未來規(guī)劃發(fā)展中的意外因素，并作出合理解決方案。

第五篇：土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對今后一段時期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總安排。

簡介

通過土地利用總體規(guī)劃，國家將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行合理配置，首先是在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間進(jìn)行配置，其次在農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)內(nèi)部進(jìn)行配置，如在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)之間配置。另外，《中華人民共和國土地管理法》還明確規(guī)定：國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)。因此，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地。

土地利用總體規(guī)劃屬于宏觀土地利用規(guī)劃，是各級人民政府依法組織對轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用以及土地開發(fā)、整治、保護(hù)所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排。根據(jù)我國行政區(qū)劃，規(guī)劃分為全國、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級，即五個層次。上下級規(guī)劃必須緊密銜接，上一級規(guī)劃是下級規(guī)劃的依據(jù)，并指導(dǎo)下一級規(guī)劃，下級規(guī)劃是上級規(guī)劃的基礎(chǔ)和落實。

土地利用總體規(guī)劃的成果包括規(guī)劃文件、規(guī)劃圖件及相應(yīng)的附件。土地利用總體規(guī)劃實行分級審批制度。

相關(guān)法規(guī)

1、《中華人民共和國土地管理法》第十九條規(guī)定了土地總體規(guī)劃編制的原則：

（1）嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；（2）提高土地利用率；

（3）統(tǒng)籌安排各類各區(qū)域用地；

（4）保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；（5）占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。

2、在2009年1月國土資源部會議審議通過的《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》中,還對土地利用總體規(guī)劃的編制、規(guī)劃內(nèi)容、審查和報批等項作出明確規(guī)定。

3、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國務(wù)院令第590號）

第九條 依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃。制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。

詳細(xì)介紹 概念

土地利用總體規(guī)劃是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對今后一段時期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總安排。其實質(zhì)是對有限的土地資源在國民經(jīng)濟(jì)部門間的合理配置即土地資源的部門間的時空分配（數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位），具體借助于土地利用結(jié)構(gòu)加以實現(xiàn)。

土地資源配置是指對土地資源在時間和空間上部門之間（用途之間）數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位的分布狀態(tài)。時間、空間、用途和數(shù)量是構(gòu)成土地資源配置的四項基本要素。

土地利用結(jié)構(gòu)是指國民經(jīng)濟(jì)各部門占地的比重及其相互關(guān)系的總和。

根據(jù)《土地管理法》第一章第四條和第三章的規(guī)定，我國從全國土地利用總體規(guī)劃到省、市、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃分別由各級人民政府編制。

土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地用途管制的依據(jù)，是實行最嚴(yán)格的土地管理制度的一項基本手段。所謂土地利用總體規(guī)劃是從全局的和長遠(yuǎn)的利益出發(fā)，以區(qū)域內(nèi)全部土地為對象，對土地利用、開發(fā)、整治、保護(hù)等方面所作的統(tǒng)籌安排。圈內(nèi)：即土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地，大多數(shù)建設(shè)項目必須使用圈內(nèi)土地。

圈外：即土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的土地，能源、交通、水利、軍事項目可以使用圈外土地。

審批權(quán)限

土地利用總體規(guī)劃實行分級審批。①省級、省政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃報國務(wù)院審批；②除此之外的土地利用總體規(guī)劃報省政府批準(zhǔn)，其中，鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃可以由省政府授權(quán)設(shè)區(qū)市的市政府批準(zhǔn)；③浙江省省級及杭州市、寧波市、臺州市等長三角城市均需的土地利用總體規(guī)劃必須報國務(wù)院批準(zhǔn)，其他市級和縣級土地利用總體規(guī)劃報省政府批準(zhǔn)（報批土地占用基本農(nóng)田的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃報省批準(zhǔn)，不占用基本農(nóng)田的建設(shè)項目報本級地級市批準(zhǔn)）；④設(shè)區(qū)的城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括街道辦事處、農(nóng)場）、縣（市）人民政府所在地的鎮(zhèn)和省政府確定的中心鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃報省的批準(zhǔn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃報設(shè)區(qū)的市人民政府批準(zhǔn)。

土地利用總體規(guī)劃審批的內(nèi)容

1.是否充分體現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，土地節(jié)約集約利用，土地資源可持續(xù)利用和社會經(jīng)濟(jì)生態(tài)綜合效益的要求。

2.上級規(guī)劃下達(dá)的各項土地利用控制指標(biāo)是否落實。3.各類用地協(xié)調(diào)較好，布局合理，土地利用結(jié)果調(diào)整依據(jù)是否充分，調(diào)控措施是否可行。

4.土地利用分區(qū)是否科學(xué)，合理。

5.非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)分解與各類非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模控制是否緊密銜接，控制到位。

6.耕地占補(bǔ)平衡掛鉤措施是否得到落實。

7.規(guī)劃文本，說明和專題研究的內(nèi)容是否符合要求。8.規(guī)劃圖內(nèi)容是否全面，編繪方法是否正確，圖面是否清晰。

9.采用基礎(chǔ)資料是否準(zhǔn)確，可靠。局部修改

局部修改規(guī)劃必須符合以下條件：A、國務(wù)院和省政府已批準(zhǔn)行政區(qū)劃調(diào)整的；B、國家和重大能源、交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施及國家軍事設(shè)施建設(shè)項目用地涉及基本農(nóng)田的；C、國防、交通、水利、能源、通訊、環(huán)保、城市和省級中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和省級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)擴(kuò)大農(nóng)副產(chǎn)品出口加工、重大外商投資建設(shè)項目用地不涉及基本農(nóng)田，但未納入土地利用總體規(guī)劃的；D、建設(shè)項目已列入土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃指標(biāo)已預(yù)留，但由于選址未確定、沒有落實到土地利用總體規(guī)劃圖上或已落實到土地利用總體規(guī)劃圖但實際位置需作調(diào)整的；E、建設(shè)項目符合符合規(guī)劃建設(shè)占用耕地機(jī)動指標(biāo)條件的；F、建設(shè)項目用地符合國家供地政策（與產(chǎn)業(yè)政策基本相符），全部占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以外非耕地的；G、對市、縣（市、區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的城鎮(zhèn)建設(shè)項目，確實無法在現(xiàn)行規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排，在縣（市、區(qū)）新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前期工作完成后，可以申請土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整（一般一年只能提一至兩個項目，項目類型沒有限制）；H、國家和省重大基礎(chǔ)建設(shè)的拆遷安置、搶險避災(zāi)安置和下山脫貧安置用地，確定無法在現(xiàn)行規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排的（先用后批）。

規(guī)劃組成

（一）現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估；

（二）規(guī)劃背景與土地供需形勢分析；

（三）土地利用戰(zhàn)略；

（四）規(guī)劃主要目標(biāo)的確定，包括：耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、新增建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地總規(guī)模、土地整理復(fù)墾開發(fā)安排等；

（五）土地利用結(jié)構(gòu)、布局、分區(qū)、建設(shè)用地管制和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案；

（六）土地利用的差別化政策；

（七）規(guī)劃實施的責(zé)任與保障措施。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實際情況，適當(dāng)簡化前款規(guī)定的內(nèi)容。

規(guī)劃目標(biāo) 1）總目標(biāo) 區(qū)域土地的可持續(xù)利用，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，即三個效益的統(tǒng)一。

2）具體目標(biāo)

是總體目標(biāo)下的子目標(biāo)，是總目標(biāo)的具體體現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)：在土地利用結(jié)構(gòu)研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期規(guī)劃對土地資源的需求、土地資源的供給狀況、土地的人口承載潛力和土地利用戰(zhàn)略的研究成果，提出規(guī)劃年所應(yīng)實現(xiàn)的土地利用目標(biāo)。

規(guī)劃內(nèi)容

1.土地利用現(xiàn)狀分析 2.土地供給量預(yù)測 3.土地需求量預(yù)測 4.確定規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù) 5.土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整 6.土地利用分區(qū)

7.確定實施規(guī)劃的措施。規(guī)劃任務(wù)

①土地利用的宏觀調(diào)控：是土地利用宏觀管理體系的重要基礎(chǔ)，是土地利用宏觀控制的組要依據(jù)。

②土地利用的合理組織：通過土地利用總體規(guī)劃在時空上對各類用地進(jìn)行合理布局，制定相應(yīng)的配套政策引導(dǎo)土地資源的開發(fā)、利用、整治和保護(hù)，以保證充分、合理、科學(xué)、有效地利用有限的土地資源，防止對土地資源的盲目開發(fā)。③土地利用的規(guī)范監(jiān)督：土地利用總體規(guī)劃具有法律效力，任何機(jī)構(gòu)和個人不得隨意變更規(guī)劃方案，土地利用總體規(guī)劃是監(jiān)督各部門土地利用的重要依據(jù)。

主要內(nèi)容

土地利用總體規(guī)劃的主要內(nèi)容

不同級別的土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)容上有所區(qū)別，市以下規(guī)劃的主要內(nèi)容主要有三個方面。

1、明確土地利用的基本方針。國務(wù)院批準(zhǔn)的現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的土地利用基本方針是：堅持在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)的方針，采取有力措施，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)，積極開展土地整理，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用。

2、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局、通過充分協(xié)調(diào)和綜合平衡，提出土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整方案，即確定規(guī)劃目標(biāo)年各類土地面積和布局。其中，耕地面積、基本農(nóng)田面積、建設(shè)占用耕地面積、開發(fā)整理新增耕地面積、城鎮(zhèn)用地面積5項為控制性指標(biāo)。

國務(wù)院批準(zhǔn)合肥市土地利用總體規(guī)劃的5項控制指標(biāo)為：到2010年，全市耕地減少量即建設(shè)占用耕地量不得超過9333.3公頃；土地開發(fā)整理新增耕地面積不得少于9333.3公頃；確保全市耕地保有量不低于42.46萬公頃（637萬畝），其中基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)到35.67萬公頃，占耕地保有量的84%；城鎮(zhèn)用地總面積控制在270平方公里以內(nèi)，其中合肥市中心城城市建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?50平方公里以內(nèi)。

3、制定實施規(guī)劃的措施

根據(jù)法律法規(guī)，制定配套的、切實可行的政策及措施，保障規(guī)劃的實施。通常的實施措施包括：制定計劃、執(zhí)行建設(shè)項目用地預(yù)審制度、嚴(yán)格農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審查、嚴(yán)格城市、鎮(zhèn)、村建設(shè)規(guī)劃審查，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

編制依據(jù)

土地利用總體規(guī)劃的編制依據(jù)

1、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃；

2、國土整治和環(huán)境保護(hù)要求；

3、土地供給能力；

4、各項建設(shè)對土地需求；

5、上級土地利用總體規(guī)劃。編制程序

1、調(diào)查研究

摸清土地家底（土地利用現(xiàn)狀分析）、土地適宜性評價研究、土地供需分析。

2、編制規(guī)劃方案，形成規(guī)劃文本、圖件。

3、審批。

國務(wù)院審批全國、省級、省會及大城市的土地利用總體規(guī)劃。省政府批準(zhǔn)除國務(wù)院審批外的市、縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃。特點

1、整體性

2、長期性

3、戰(zhàn)略性（研究用地的供需平衡）

4、控制性（下一級受上一級的指導(dǎo)和控制，下一級土地利用總體規(guī)劃是上一級的反饋）