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      佳木斯城基礎設施投融資發(fā)展中心匯總
      
        
       時間：2019-05-14 22:05:13下載本文作者：會員上傳
      
      
      
      
      
簡介：寫寫幫文庫小編為你整理了多篇相關的《佳木斯城基礎設施投融資發(fā)展中心匯總》，但愿對你工作學習有幫助，當然你在寫寫幫文庫還可以找到更多《佳木斯城基礎設施投融資發(fā)展中心匯總》。

      
	
      

      第一篇：佳木斯城基礎設施投融資發(fā)展中心匯總
      

      佳木斯市城市基礎設施投融資發(fā)展中心匯總
      錄
      第一部分 部門概況
      一、主要職能
      二、機構設置及部門決算單位構成
      三、人員構成
      第二部分2016 年度部門決算表
      一、收入支出決算總表
      二、收入決算表
      三、支出決算表
      四、財政撥款收入支出決算總表 五、一般公共預算財政撥款支出決算表 六、一般公共預算財政撥款基本支出決算表 七、一般公共預算財政撥款“三公”經(jīng)費支出決算表
      八、政府性基金預算財政撥款收入支出決算表 第三部分2016 年度部門決算情況說明 第四部分 名詞解釋
      第一部分 部門概況
      主要職能
      佳木斯市城市基礎設施投融資發(fā)展中心（本級）：負責城市基礎設施建設投融資工作。
      佳木斯市環(huán)路收費稽查管理處：負責佳木斯市環(huán)路及十字中軸路路橋車輛通行費和征收和停車場停車費的征收工作。
      佳木斯市垃圾處理中心：負責全市進入垃圾場生活垃圾的無害化處理，負責全市生活垃圾產(chǎn)生的滲濾液處理及達標排放，負責全市早廁產(chǎn)生的糞便無害化處理工作。
      佳木斯市排水公司：承擔全市排水設施的清掏、養(yǎng)護、維修建設等工作。
      機構設置及部門決算單位構成
      2016 年度，納入本部門決算匯編范圍的獨立核算單位共4個，比上年增減 0 個。
      部門決算單位：
      佳木斯市城市基礎設施投融資發(fā)展中心（本級）。佳木斯市環(huán)路收費稽查管理處。佳木斯市垃圾處理中心。佳木斯市排水公司。人員構成
      佳木斯市城市基礎設施投融資發(fā)展中心（本級）:2016年在職28人，退休4人。
      佳木斯市環(huán)路收費稽查管理處:2016年12月31日止，我單位編制103人，在職實有人數(shù)140人，其中：編內(nèi)實有人數(shù)86人，編外人員54人。
      佳木斯市垃圾處理中心：年末實有人數(shù)20人，其中事業(yè)編制人數(shù)17人，在職15人，比上年減少1人，減少原因是辭職。退休人數(shù)5人，比上年減少3人，原因是轉(zhuǎn)到社保開支。
      佳木斯市排水公司：在職人數(shù)81人，退休人員148人、遺屬人員2人。
      第二部分2016 年度部門決算表（見附表）收入支出決算總表 收入決算表 支出決算表
      財政撥款收入支出決算總表 一般公共預算財政撥款支出決算表 一般公共預算財政撥款基本支出決算表
      一般公共預算財政撥款“三公”經(jīng)費支出決算表 政府性基金預算財政撥款收入支出決算表 第三部分2016 年度部門決算情況說明
      一、2016 年度收入支出決算總體情況說明
      2016 年度收入總計343，517.9萬元，支出總計343，517.9萬元。與 2015 年相比，收入總計增加211669.6萬元，增長160.5%；支出總計增加211，669.6萬元，增長160.5%
      二、2016 年度收入決算情況說明
      本年收入合計343517.2萬元，其中：財政撥款收入343440.5萬元，占99.98%；經(jīng)營收入48.5萬元，占0.01%；其他收入28.2萬元，占0.01%。
      三、2016 年度支出決算情況說明
      本年支出合計343517.9萬元，其中：基本支出2838萬元，占0.8%；項目支出340631.4萬元，占99.16%；經(jīng)營支出48.5萬元，占0.04%。
      四、2016 年度財政撥款收入支出決算總體情況說明 2016 年度財政撥款收入343，441.2萬元，與 2015 年相比，增加246，595.9萬元，上升257%；2016 年度財政撥款支出343，441.2萬元，與 2015 年相比，增加246，595.9萬元，增長257%。
      五、2016 年度一般公共預算財政撥款支出決算情況說明
      （一）財政撥款支出決算總體情況。
      2016 年度財政撥款支出340，556.3萬元，占本年支出合計的99.1%。與 2015 年相比，財政撥款支出增加264，972.8萬元，增長350.6%。
      （二）財政撥款支出決算結構情況。
      2016 年度財政撥款支出340556.3萬元，主要用于以下方面：一般公共服務（類）支出250萬元，占0.07%；社會保障和就業(yè)（類）支出78.2萬元，占0.02%；醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育（類）支出105.7萬元，占0.03%；城鄉(xiāng)社區(qū)（類）支出190637.1萬元，占55.98%；交通運輸（類）支出1677.9萬元，占0.49%；住房保障（類）支出62611.4萬元，占18.39%；其他（類）支出196萬元，占0.06%；債務還本（類）支出85000萬元，占24.96%。
      （三）財政撥款支出決算具體情況。
      2016 年度財政撥款支出年初預算為9，876.6萬元，支出決算為340，556.3萬元，完成年初預算的3448.1%。決算數(shù)大于預算數(shù)的主要原因：一是棚改及基礎設施建設項目支出增加。二是事業(yè)單位人員工資調(diào)整。其中：
      1.一般公共服務支出（類）財政事務（款）其他財政事務支出（項）。
      年初預算為0萬元，支出決算為250萬元，增加原因是辦公設備購置。
      2.社會保障和就業(yè)支出（類）行政事業(yè)單位離退休（款）其他行政事業(yè)單位離退休支出（項）。
      年初預算為58.6萬元，支出決算為65.4萬元，完成年初預算的111.6%。決算數(shù)大于預算數(shù)的主要原因是2016年退休人員有所變動，支出相應有變動。
      3.社會保障和就業(yè)支出（類）撫恤（款）死亡撫恤（項）。年初預算為70萬元，支出決算為12.8萬元，完成年初預算的18.3%。決算數(shù)大于預算數(shù)的主要原因是死亡人數(shù)減少，支出相應減少。
      4.醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出（類）醫(yī)療保障（款）事業(yè)單位醫(yī)療（項）。
      年初預算為106.6萬元，支出決算為105.7萬元，完成年初預算的99.2%。決算數(shù)小于預算數(shù)的主要原因是人員變動。5.城鄉(xiāng)社區(qū)支出（類）城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務（款）其他城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務支出（項）。
      年初預算為324萬元，支出決算為184，844.8萬元。完成年初預算的57051%，決算數(shù)大于預算數(shù)的主要原因是工資福利調(diào)整和商品和服務支出增加。
      6.城鄉(xiāng)社區(qū)支出（類）城鄉(xiāng)社區(qū)設施（款）其他城鄉(xiāng)社區(qū)公共設施支出（項）。
      年初預算為6，478.5萬元，支出決算為5，541.2萬元。完成年初預算數(shù)的85.5%，決算數(shù)大于預算數(shù)的主要原因是按計劃城區(qū)老工業(yè)區(qū)排水管網(wǎng)改建項目在建中。
      7.城鄉(xiāng)社區(qū)支出（類）城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生（款）城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生（項）。
      年初預算為252.9萬元，支出決算為251.1萬元。完成年初預算的99%。決算數(shù)大于（小于）預算數(shù)的主要原因是有退休員工轉(zhuǎn)到社保開資。
      8.交通運輸支出（類）公路水路運輸（款）公路運輸管理（項）。年初預算為2，355.9萬元，支出決算為1，677.9萬元。完成年初預算的71.22%。決算數(shù)小于預算數(shù)的主要原因是環(huán)年票收費減少導致還貸減少。9.住房保障支出（類）保障性安居工程支出（款）棚戶區(qū)改造（項）。
      年初預算為0萬元，支出決算為39，076.5萬元。增加的原因是增加保障性安居工程棚戶區(qū)改造房屋建筑物購建。
      10.住房保障支出（類）保障性安居工程支出（款）公共租賃住房（項）。
      年初預算為0萬元，支出決算為1，833.5萬元。增加的原因是增加保障性安居工程公共租賃住房房屋建筑物購建。
      11.住房保障支出（類）保障性安居工程支出（款）其他保障性安居工程支出（項）。
      年初預算為0萬元，支出決算為21，546.1萬元。增加的原因是增加保障性安居工程其他保障性安居工程房屋建管物購建。
      12.住房保障支出（類）住房改革支出（款）住房公積金（項）。年初預算為145.9萬元，支出決算為91.3萬元。完成年初預算的62.6%，垃圾決算數(shù)大于預算數(shù)的主要原因是由差額變?nèi)~撥款單位公積金增加。排水決算數(shù)小于預算數(shù)的主要原因是按規(guī)定支出0.5萬元住房公積金，提租補貼支出60.9萬元。
      13.住房保障支出（類）住房改革支出（款）提租補貼（項）。年初預算為67.8萬元，支出決算為63.9萬元。完成年初預算的94.2%，決算數(shù)小于預算數(shù)的主要原因是差額變?nèi)~撥款單位提租補貼減少。
      14.其他支出（類）其他支出（款）其他支出（項）。年初預算數(shù)為0萬元，支出決算為196萬元。增加的原因是增加基礎設施建設。
      15.債務還本支出（類）地方政府一般債務還本支出（款）地方政府其他一般債務還本支出（項）。
      年初預算數(shù)為0萬元，支出決算為85000萬元。增加的原因是增加債務利息支出。
      六、2016 年度一般公共預算財政撥款基本支出決算情況說明 2016年度財政撥款基本支出2，835.8萬元，其中：人員經(jīng)費2，394.8萬元，主要包括：基本工資、津貼補貼、獎金、其他社會保障繳費、伙食補助費、機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險繳費、其他工資福利支出、退休費、撫恤金、生活補助、住房公積金、提租補貼、采暖補貼；公用經(jīng)費441萬元，主要包括：辦公費、印刷費、咨詢費、手續(xù)費、水費、電費、郵電費、取暖費、差旅費、維修（護）費、租賃費、培訓費、專用材料費、勞務費、委托業(yè)務費、公務用車運行維護費、其他交通經(jīng)費用、其他商品和服務支出。
      七、2016 年度一般公共預算財政撥款“三公”經(jīng)費支出決算情況說明
      （一）“三公”經(jīng)費財政撥款支出決算總體情況說明。2016 年度“三公”經(jīng)費財政撥款支出預算為6萬元，支出決算為53.1萬元，完成預算的885%，其中：因公出國（境）費支出決算為0萬元，完成預算的0%；公務用車購置及運行費支出決算為53.1萬元，完成預算的885%；公務接待費支出決算為0萬元，完成預算的0%。2016年度“三公”經(jīng)費支出決算數(shù)大于預算數(shù)的主要原因：排水生產(chǎn)用的專用設備為清掏車輛且設備老化陳舊，支出相應增加。
      2016年度“三公”經(jīng)費財政撥款支出決算數(shù)比2015年增加8.3萬元，增長21.3%，其中：因公出國（境）費支出決算增加（減少）0萬元，增長（下降）0%；公務用車購置及運行費支出決算增加8.3萬元，增長21.3%，原因為：排水生產(chǎn)用的專用設備為清掏車輛且設備老化陳舊，支出相應增加；公務接待費支出決算增加（減少）0萬元，增長（下降）0%。
      （二）“三公”經(jīng)費財政撥款支出決算具體情況說明。2016年度“三公”經(jīng)費財政撥款支出決算中，因公出國（境）費支出決算0萬元，占0%；公務用車購置及運行費支出決算53.1萬元，占100%；公務接待費支出決算0萬元，占0%。1.因公出國（境）費支出0萬元。全年安排因公出國（境）團組0個，累計0人次。開支內(nèi)容包括：無。
      2.公務用車購置及運行費支出53.1萬元。其中：公務用車購置支出為0萬元。公務用車購置數(shù)：0臺。公務用車運行支出53.1萬元。公務用車保有量51臺。環(huán)路主要用于收費站通勤及稽查用車；排水主要用于排水設施的清掏、養(yǎng)護、維修建設。
      3.公務接待費支出0萬元。其中：國內(nèi)公務接待0萬元，國內(nèi)公務接待批次0個，國內(nèi)公務接待人次0人，主要用于：無；國（境）外公務接待0萬元，國（境）外公務接待批次0個，國（境）外公務接待人次0人，主要用于：無。
      八、其他重要事項的情況說明
      （一）機關運行經(jīng)費支出情況。事業(yè)單位不涉及該項指標。
      （二）政府采購支出情況。
      2016 年度政府采購支出總額3，314.7萬元，其中：政府采購貨物支出 61.6萬元、政府采購工程支出 3246.9萬元、政府采購服務支出 6.2萬元。授予中小企業(yè)合同金額 3214萬元，占政府采購支出總額的 99.7%，其中：授予小微企業(yè)合同金額 9.5萬元，占政府采購支出總額的 0.3%。
      （三）國有資產(chǎn)占用情況。截至 2016 年 12 月 31 日，本部門共有車輛 51輛，其中，廳級領導干部用車 0輛、一般公務用車 6 輛、一般執(zhí)法執(zhí)勤用0 輛、特種專業(yè)技術用車 0 輛、其他用車 45輛，其他用車主要是排水設施的清掏、養(yǎng)護、維修建設；單位價值 50 萬萬元以上通用設備 0 臺（套），單價100 萬萬元以上專用設備 0臺（套）。
      （四）2016 年度預算績效情況說明
      佳木斯市城市基礎設施投融資發(fā)展中心（本級）：根據(jù)財政預算管理要求和年初設定的績效目標，我單位組織對 2016 年度項目支出全面開展績效自評。共涉及資金0萬元，自評覆蓋率達到 0%。
      佳木斯市環(huán)路收費稽查管理處：根據(jù)財政預算管理要求和年初設定的績效目標，我單位組織對 2016 年度項目支出全面開展績效自評。共涉及資金30萬元，自評覆蓋率達到 100%。共組織對“收費票據(jù)”等 1 個項目進行了績效評價，共涉及資金30萬元。從評價情況來看,環(huán)路通行費和停車費項目實施立項規(guī)范、合理、明確；資金到位、及時；相關制度健全；資金使用較合規(guī)；實際完未率、及時率、質(zhì)量率未達標；項目經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、服務對象滿意度達標；可持續(xù)影響未達標，總分79分，運用的主要評價方法為歷史比較法，目標比較法,具體評價工作過程如下：
      1制定績效目標計劃 2對績效目標分解實施 3對績效目標考核及評價,根據(jù)年初制定總體征收計劃目標和分解相應指標，與實際完成情況相比較，完成考核及評價工作。佳木斯市垃圾處理中心：據(jù)財政預算管理要求和年初設定的績效目標，我單位組織對 2016 年度項目支出全面開展績效自評。共涉及資金147.4萬元，自評覆蓋率達到 100%。共組織對“滲透液處理費和垃圾推平費”等 2個項目進行了績效評價，共涉及資金147.4萬元。
      1、垃圾推平費36萬元，對進入垃圾場生活垃圾進行無害化處理按照衛(wèi)生填埋標準進行推平，日產(chǎn)日清推平防止二次污染。
      2、滲濾液處理費66.8萬元，負責生活垃圾產(chǎn)生的滲濾液處理達標排放用于垃圾所產(chǎn)生的液體處理和購買化學藥物、還有人員工資。
      3、項目績效總目標。
      （1）垃圾場生活垃圾進行無害化處理按照衛(wèi)生填埋標準進行推平，日產(chǎn)日清推平防止二次污染。
      （2）滲濾液通過好氧厭氧公藝生化處理，出水符合《城市生活垃圾填埋污染控制標準》（GB16889-2008）的二級標準要求。防止二次污染。
      4、設立項目資金賬目管理，并做到項目資金使用情況公開化。
      5、生活垃圾處理按照國家要求標準（二級標準）進行日常填埋，嚴格把關防止二次污染，治理率達到100%。
      6、垃圾安生的滲濾液處理按照國家要求標準（二級標準）進行處理，防止二次污染，治理率達到100%。
      7、存在的問題：希望在垃圾推平資金能夠在給予多一些，2016年由于小區(qū)不斷增加垃圾量也在大量增加，垃圾處理場現(xiàn)行面積進行了擴增，導致推土機大量工作導致人工、用油量大幅提升，故希望能夠增加一些垃圾推平費用。
      佳木斯市排水公司：根據(jù)財政預算管理要求和年初設定的績效目標，我單位組織對 2016 年度項目支出全面開展績效自評。共涉及資金415.39萬元，自評覆蓋率達到100%。共組織對“清掏養(yǎng)護”等 4 個項目進行了績效評價，共涉及資金415.39萬元。從評價情況來看，根據(jù)年初設定的績效目標，“清掏養(yǎng)護”等4個項目自評平均得分98分。發(fā)現(xiàn)的主要問題：績效目標設置簡單，效益指標考核比較困難。下一步改進措施：完善項目績效指標設置，探索更加科學的績效考核方式和方法。
      九、政府性基金預算財政撥款收入支出情況說明。
      2016年度政府性基金預算財政撥款年初結轉(zhuǎn)和結余0萬元，本年收入2,884.23萬元，本年支出2,884.23萬元，年末結轉(zhuǎn)和結余0萬元。
      第四部分 名詞解釋
      一、財政撥款收入：指市級財政當年撥付的資金。
      二、事業(yè)收入：指事業(yè)單位開展專業(yè)業(yè)務活動及輔助活動所取得的收入。
      三、經(jīng)營收入：指事業(yè)單位在專業(yè)業(yè)務活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經(jīng)營活動取得的收入。
      四、其他收入：指除上述“財政撥款收入”、“事業(yè)收入”、“經(jīng)營收入”等以外的收入。
      五、用事業(yè)基金彌補收支差額：指事業(yè)單位在當年的“財政撥款收入”、“事業(yè)收入”、“經(jīng)營收入”、“其他收入”不足以安排當年支出的情況下，使用以前年度積累的事業(yè)基金（事業(yè)單位當年收支相抵后按國家規(guī)定提取、用于彌補以后年度收支差額的基金）彌補本年度收支缺口的資金。
      六、年初結轉(zhuǎn)和結余：指以前年度尚未完成、結轉(zhuǎn)到本年按有關規(guī)定繼續(xù)使用的資金。
      七、結余分配：指事業(yè)單位按規(guī)定提取的職工福利基金、事業(yè)基金和繳納的所得稅，以及建設單位按規(guī)定應交回的基本建設竣工項目結余資金。
      八、年末結轉(zhuǎn)和結余：指本年度或以前年度預算安排、因客觀條件發(fā)生變化無法按原計劃實施，需延遲到以后年度按有關規(guī)定繼續(xù)使用的資金。
      九、基本支出：指為保障機構正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務而發(fā)生的人員支出和公用支出。
      十、項目支出：指在基本支出之外為完成特定行政任務和事業(yè)發(fā)展目標所發(fā)生的支出。
      十一、經(jīng)營支出：指事業(yè)單位在專業(yè)業(yè)務活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經(jīng)營活動發(fā)生的支出。
      十二、“三公”經(jīng)費：納入市級財政預決算管理的“三公”經(jīng)費，是指市直部門用財政撥款安排的因公出國（境）費、公務用車購置及運行費和公務接待費。其中，因公出國（境）費反映單位公務出國（境）的國際旅費、國外城市間交通費、住宿費、伙食費、培訓費、公雜費等支出；公務用車購置及運行費反映單位公務用車車輛購置支出（含車輛購置稅）及租用費、燃料費、維修費、過路過橋費、保險費、安全獎勵費用等支出；公務接待費反映單位按規(guī)定開支的各類公務接待（含外賓接待）支出。
      十三、機關運行經(jīng)費：為保障行政單位（含參照公務員法管理的事業(yè)單位）運行用于購買貨物和服務的各項資金，包括辦公及印刷費、郵電費、差旅費、會議費、福利費、日常維修費、專用材料及一般設備購置費、辦公用房水電費、辦公用房取暖費、辦公用房物業(yè)管理費、公務用車運行維護費以及其他費用。
      十四、住房保障支出：指按照國家政策規(guī)定用于住房改革方面支出。
      十五、交通運輸支出：反映公路、水路運輸方面相關支出。
      十六、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出：指用于職工醫(yī)療保障方面的支出。
      第二篇：較好小城鎮(zhèn)基礎設施投融資探討
      英才高職論壇 2006年第 2期(總第 3期)The Foru m ofY i ngcaiH i gh er Vocat i onal Educat i on 2006N o.2(SerialNo.3)我國小城鎮(zhèn)基礎設施投融資探討* 費振國
      (山東英才職業(yè)技術學院 評估辦公室, 山東 濟南 250104)摘要: 資金對于小城鎮(zhèn)基礎設施的建設和發(fā)展來說是必備的或是不可缺少的, 但傳統(tǒng)的投資體制和有限的融資渠道卻造
      成了小城鎮(zhèn)基礎設施建設資金短缺,導致我國小城鎮(zhèn)基礎設施的普遍滯后。根據(jù)小城鎮(zhèn)基礎設施投融資的特點,提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政
      府、企業(yè)、個人共同充當投資主體和多渠道籌集資金的對策。關鍵詞: 小城鎮(zhèn)基礎設施;投資體制;融資渠道
      隨著我國城市化水平不斷提高和農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展,小城鎮(zhèn)進入了快速發(fā)展時期,而作為小城鎮(zhèn)存在和發(fā)展基礎的基礎設施目前整體水平普遍不高, 欠賬 嚴重,嚴重制約了小城鎮(zhèn)調(diào)節(jié)經(jīng)濟結構、擴大內(nèi)需等功能的發(fā)揮,成為小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展中的突出問題。而建設資金的缺乏是造成小城鎮(zhèn)基礎設施落后的主要原因。因此, 小城鎮(zhèn)基礎設施投融資體制的進一步完善和發(fā)展, 是小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的基礎和保證。
      一、資金短缺已成為制約
      我國小城鎮(zhèn)基礎設施的瓶頸 因素
      英國經(jīng)濟學家 P!羅森斯坦!羅丹提出的優(yōu)先發(fā)展基礎設施理論認為, 在消費品工業(yè)建立之前,必須大規(guī)模地籌集不可分割的社會分攤資本, 建立起基礎設施部門。也就是說基礎設施部門應優(yōu)先于直接生產(chǎn)部門, 超前發(fā)展, 只有這樣, 基礎設施才能為直接生產(chǎn)部門提供外部經(jīng)濟效果, 從而達到收益遞增的目的。但目前我國小城鎮(zhèn)基礎設施卻由于長期的資金短缺造成的整體滯后嚴重影響了它的健康發(fā)展。我國小城鎮(zhèn)基礎設施建設的資金缺口十分巨大,  九五
      時期, 我國小城鎮(zhèn)基礎設施建設所需資金為 4064億元, 而小城鎮(zhèn)自身財力所能提供的資金僅為 2339億元, 資金短缺達1625億元, 大大阻礙了小城鎮(zhèn)基礎設施的建設。在未來一段時期內(nèi), 基礎設施建設資金短缺狀況仍然十分嚴重。我們通過灰色預測的方法,可以預測未來幾年我國小城鎮(zhèn)基礎設施投資需求, 再根據(jù)相應各年份小城鎮(zhèn)自身經(jīng)濟實力所提供的資金供給, 就可以計算出各年份小城鎮(zhèn)基礎設施建設的資金短缺額和資金短缺率。經(jīng)過計算可知,未來幾年我國小城鎮(zhèn)基礎設施的資金短缺率是很高的,平均達 42.2%。資金短缺額也是十分巨大的,如到 2005年, 我國小城鎮(zhèn)基礎設施所需資金達 2894億元,而小城鎮(zhèn)自身的經(jīng)濟實力所能提供的資金僅為 1676億元,資金短缺額達 1218億元?？梢? 資金短缺成為制約小城鎮(zhèn)基礎設施建設的  瓶頸 因素。因此, 在未來的一段時期內(nèi), 單純依靠小城鎮(zhèn)自身的積累,已遠遠不能滿足基礎設施的資金需求,還必須有相當數(shù)量的其他的資金來源。這就需要對我國小城鎮(zhèn)基礎設施投融資體制進行改革,以保證小城鎮(zhèn)有足夠的資金進行基礎設施建設。
      二、我國小城鎮(zhèn)基礎設施投融資中存在的主要問題(一)傳統(tǒng)的投資體制制約
      由于基礎設施自然壟斷性、公共物品屬性、投資的資金集合性的特點,決定了基礎設施建設需由國家來承擔, 因此,在傳統(tǒng)的投資體制中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為小城鎮(zhèn)基礎設施的單一的投資主體。政府包攬了小城鎮(zhèn)基礎設施建設的全部,從街面道路、地下排水管、垃圾處理、供水供電到學校、醫(yī)院,統(tǒng)統(tǒng)由政府來承擔,而企業(yè)、個人對小城鎮(zhèn)基礎設施建設的投資卻很少。應該講,這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展時期還是可行的。因為在那時, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬物, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需的基礎設施建設資金大部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來提供,尤其是對一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達的地區(qū), 基本上能滿足基礎設施建設的需要。但自從 20世紀 90年代中期以來,國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的優(yōu)惠政策開始取消,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展速度明顯放緩,在個別地方甚至出現(xiàn)倒退,并且隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權制度改革, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不能隨意從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)抽取基礎設施建設資金,因此單純依靠小城鎮(zhèn)自身財力已遠遠不能滿足小城鎮(zhèn)基礎設施的建設需要。同時, 有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認為基礎設施作為非物質(zhì)生產(chǎn)部門不但不能創(chuàng)造價值, 反而會消費價值,將本就有限的基礎設施建設資金挪作它用。(二)有限的融資渠道
      鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為小城鎮(zhèn)基礎設施的投資主體,其資金來源渠道包括預算內(nèi)資金和預算外資金兩部分,由于預算內(nèi)財政收入十分有限, 大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)是 吃飯 財政,預算內(nèi)資金對基礎設施的投資除了城鎮(zhèn)基礎設施維護費外,幾乎沒有其它可用于建設的資金。因此, 用于小城鎮(zhèn)基礎設施建設的資金主要是城鎮(zhèn)基礎設施維護費和預算外資金,具體包括: 1.城鎮(zhèn)基礎設施維護稅。按現(xiàn)行標準規(guī)定, 縣城和建制鎮(zhèn)按 5%征收城鎮(zhèn)建設維護稅, 由于城鎮(zhèn)建設維護稅屬于預算內(nèi)收入, 常常被挪作它用。因此, 大部分小城鎮(zhèn)很少能真正利用此項資金進行基礎設施建設。.出租、出讓土地使用權收入。通過出租、出讓土地使用權按一定留成比例進行基礎設施建設,這對于土地相對充裕的小城鎮(zhèn)無疑是一項重要的資金來源。.收取基礎設施配套費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對在轄區(qū)建廠建房的單位和個人征收公共設施費,但由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍不景氣, 征收存在很大的難度。同時, 有些小城鎮(zhèn)為了吸引外資, 對外資基礎設施配套費實行減免,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收的基礎設施配套費也十分有限。4.社會集資。在小城鎮(zhèn)建設初期, 有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接或以單位擔保向社會集資進行基礎設施建設,對小城鎮(zhèn)基礎設施建設起到一定推動作用。但由于基礎設施投資回收期長,投資回報率低, 屬微利或無利項目, 因此在資金償還上存在很大困難, 同時,參與社會集資的個人財力十分有限,集資款要用于子女上學、婚嫁以及養(yǎng)老、醫(yī)療等開支。由于集資款不能按時償還, 在一些地方引發(fā)了社會問題,不利于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展。
      三、解決我國小城鎮(zhèn)基礎設施投融資問題的對策
      我國小城鎮(zhèn)基礎設施傳統(tǒng)的投融資體制,已嚴重制約了小城鎮(zhèn)基礎設施建設,必須加以改革, 需要我們積極探索新型的適合小城鎮(zhèn)基礎設施的投融資體制。其改革方向是:建立政企分開、權責明確、主體多元、間接調(diào)控為特征的投融資制度, 包括自主決策、行為規(guī)范、責權利相統(tǒng)一的多元投資主體體系;直接融資和間接融資相結合, 市場有效約束的融資體系。通過建立這種新型的小城鎮(zhèn)基礎設施投融資體制,加快我國小城鎮(zhèn)基礎設施的建設,促進小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。
      (一)多元化投資主體體制的建立
      在傳統(tǒng)的投資體制中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是小城鎮(zhèn)基礎設施建設的單一的投資主體, 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身財力有限,單純依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行基礎設施的建設是行不通的。這就需要建立新的投資體制, 即建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)、個人共同充當投資主體的小城鎮(zhèn)基礎設施投資體制。小城鎮(zhèn)基礎設施按其是否具有盈利能力分為經(jīng)營性基礎設施項目和非經(jīng)營性基礎設施項目,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應將其資金主要投向非經(jīng)營性基礎設施項目如城區(qū)道路、橋梁、公共場所照明等, 因為這些領域很難吸引企業(yè)和個人進行投資。對于經(jīng)營性基礎設施項目,可以在政府宏觀調(diào)控下, 按照 誰投資、誰開發(fā)、誰所有、誰受益的原則吸引集體、企業(yè)、個人進行投資,以集體和個人作為投資主體。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對經(jīng)營性基礎設施服務收費也要進行合理的指導,使其高到能提供足夠的現(xiàn)金流量以彌補運營和維護成本,為資本投資提供足夠的折舊費并帶來收益作為投資資本的回報, 只有這樣才能廣泛吸引企業(yè)和個人投資小城鎮(zhèn)基礎設施建設。
      (二)多渠道籌集資金
      小城鎮(zhèn)基礎設施建設需要大量的資金,但目前我國小城鎮(zhèn)基礎設施建設融資渠道卻十分有限。因此,必須用市場經(jīng)濟的方法多渠道籌集小城鎮(zhèn)基礎設施建設資金,只有這樣才能解決資金缺乏對基礎設施的 瓶頸 制約, 加快小城鎮(zhèn)基礎設施的發(fā)展,帶動我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展。小城鎮(zhèn)基礎設施融資途徑主要有: 1.建立小城鎮(zhèn)基礎設施發(fā)展基金。我國社會上現(xiàn)有大量的閑置資金,但缺乏機構投資者的中介作用, 造成了資源的閑置。而小城鎮(zhèn)基礎設施建設發(fā)展基金可以代理中小投資者進行理財,投資收益歸投資者所有, 使中小投資者具有較高的抗風險性和較高的收益,可以在較短的時間內(nèi)籌集到大量的建設資金。因此通過建立小城鎮(zhèn)基礎設施發(fā)展基金,將市場經(jīng)濟金融機制引入小城鎮(zhèn)基礎設施建設資金管理的范疇, 通過有效的經(jīng)營,實現(xiàn)資金的開發(fā)、融通、增值,可以不斷地增加小城鎮(zhèn)基礎設施建設資金,促進基礎設施的建設。2.公私合營。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過與私人資本組成新的公司, 由他們進行經(jīng)營性基礎設施項目的建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以土地、現(xiàn)有基礎設施或現(xiàn)金形式合伙, 私營合伙人將為新公司帶來專門知識和資金。當合作雙方參與某個項目時,政府并不把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè),而是參與使用的各方共同承擔責任和融資風險。由于有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參與和風險分擔, 增強了私營資本合作的信心, 從而可以吸引更多的資金投入小城鎮(zhèn)基礎設施的建設和維護。同時通過引入私人企業(yè), 將市場經(jīng)濟的競爭機制引入小城鎮(zhèn)基礎設施建設中, 能更有效地提供服務和維護。.債券融資。應根據(jù)基礎設施建設周期較長和投資數(shù)額較大的特點發(fā)行較長期限債券,以小城鎮(zhèn)基礎設施運營所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量向持券人支付利息和償還預付資本。當然目前對大多數(shù)小城鎮(zhèn)來講,由于自身規(guī)模和財力有限不可能直接發(fā)行地方債券,但可以走聯(lián)合開發(fā)的路子, 以縣城鎮(zhèn)為主導聯(lián)合發(fā)行債券,進行小城鎮(zhèn)基礎設施建設?；A設施雖然具有回報期長的不利因素,但投資收益率卻相對穩(wěn)定, 完全可以吸納保險公司和養(yǎng)老基金這樣的機構投資者為基礎設施項目融資。通過發(fā)行這種地方債券可以在資本市場上大量籌集資金,加快小城鎮(zhèn)基礎設施建設。(下轉(zhuǎn) 55頁)49果開始階段項目進度被低估,開發(fā)階段就可能要采用壓縮項目時間的方法。但是進度壓縮有其極限。通常進度估計錯誤對項目的影響, 會在項目后期慢慢顯現(xiàn)出來。因此在項目開始前將一些延誤項目的因素消除,進行詳細地系統(tǒng)分析和需求分析, 控制需求變更,做好風險管理,并獲得高層管理者的支持, 增加項目組成員對任務目標的認同感, 可以減少因項目延期而進行的進度壓縮。如果項目開始執(zhí)行時, 或是項目開發(fā)途中, 因為要縮短項目開發(fā)時間而進行進度壓縮,在安排進度表的時候要讓項目組成員知道壓縮的目標, 提高內(nèi)部的凝聚力。在系統(tǒng)的開發(fā)上可以采用提高系統(tǒng)的模塊化程度, 使用并行開發(fā)過程,提升軟件復用的程度。系統(tǒng)中的部分非核心的組件并不需要全部自行開發(fā), 可以從外部獲得,例如使用開放源代碼產(chǎn)品或者商業(yè)組件, 或者采用合理的軟件外包以爭取時間。不同的項目可以根據(jù)各自的特點選擇適合自己的進度壓縮方法。參考文獻: [ 1] Frederi ck P.B rook s.人月神話 [ M ].北京: 清華大學出版社,2002.55-59.[ 2] To m DeMarco , T i mothy L ister.與熊共舞: 軟件項目風險管理[M ].北京: 清華大學出版社 , 2004.136-139.[ 3]Wa l ker Royce.Softw are Proj ectM anage m en t [M ].北京: 高等教育出版社, 2002.69363.[ 5]盧琳生.軟件開發(fā)項目進度控制淺談 [ EB /OL ].希賽軟件工程網(wǎng)(網(wǎng)址: 004km.cnpress ion in Sof t wareD evelopm ent Chen Hu i(Schoo l o f E lectronics and Inf o r m ati on Eng ineer i ng Compu ter Sc i ences , Shandong Y i ng ca i Voca ti ona l Techno l ogy Co ll ege , Ji nan Shandong 250104)Abstrac t : One co mmon proble m t hat soft w are pro jec ts face is t hat t he ti m e is a l w ays not enough.On l y a few pro j ects can be fi n  ished on ti m e.In the process o f the pro j ec t deve l opm ent , people need accelerate the process to m ake up for t he l agg i ng part o r com press the entire schedu l e to adapt t o m arket co m pe ti tion.The t hesis co m bines t he pri o r t heory w i th the aut hor ? s exper i ence i n o rder to propose t h ree means of schedu l e compression : pro j ect m anage m ent , soft w are deve l opm en t process and tea m struc t ure.K eywords : so ft w are developm ent;schedu le compress i on;pro jectm anagement(上接 49頁)另外, 小城鎮(zhèn)還可以利用國內(nèi)外銀行貸款、收取沿線受
      益者費用、經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓、項目融資等多渠道、多途徑吸引各種 資金, 形成多元化的融資體制, 加快小城鎮(zhèn)基礎設施發(fā)展。參考文獻: [ 1]崔功豪, 魏清泉, 陳宗興.區(qū)域經(jīng)濟與規(guī)劃 [M ].北京: 高等教育出版社, 1999.[ 2]關宗樸, 白紅.跨世紀以小康為目標的小城鎮(zhèn)基礎設施投資規(guī)模分析及建議[ J].建筑管理現(xiàn)代化, 1996.[ 3]陶雨華.進一步完善蘇南小城鎮(zhèn)基礎設施建設投融資機制 [ J ].中國農(nóng)村經(jīng)濟, 1999 ,(12).[ 4]遲福林.中國基礎領域改革 [ C ].北京: 中國經(jīng)濟出版社, 2000.The D iscussion on the Invest ment and Financing for the Small Town Infrastructure Fe i Zhenguo(O ffice of Assessm ent , Shandong Y i ngca iVo ca ti ona l Techno l ogy Co ll ege , Ji nan , Shandong 250104)Abstrac t : The f und i s necessary and i ndispensable f o r the deve l opi ng and constructi on o f t he sm a ll to w n i nfrastructure.But the trad iti onal sy stem o f i nvestm ent and the li m ited financing channe l lead to the lack of the i n frastruct ure construc ti on fund i n sm a ll to w ns , wh ich causes t he universa l lag i n these areas.A cco rding to t he characteristi cs o f invest m ent and financi ng of the s m a ll town i n  frastructure , a counter m easure is put forwa rd i n the article : the l o ca l governm ent , the enterpr i ses and the i ndi v iduals shou l d act t o ge t her as the m ain body o f i nvestment to en l a rge t he channe l for fund co ll ection.K eywords : i nfrastruc t ure of s m a ll towns;sy stem o f i nvest m en t;fi nancing channe l 55
      第三篇：城市基礎設施投融資分析
      據(jù)統(tǒng)計，與近年來快速增長的民間投資相比，政府投資規(guī)模占全社會固定資產(chǎn)投資的比重逐漸減小。但是，政府投資對全社會投資，特別是民間投資的引導、帶動作用十分顯著。
      為此，國家發(fā)展改革委、財政部在《關于安排政府性資金對民間投資主體同等對待的通知》（發(fā)改投資〔2012〕1580號）（下簡稱通知）指出，各地方、各部門在安排政府性資金時，要根據(jù)法律法規(guī)和有關政策規(guī)定，對符合政府性資金支持方向的民間投資主體同等對待，不得單獨對民間投資主體設置附加條件。鼓勵和引導民間資本參與公共服務、基礎設施和扶貧開發(fā)等領域的投資。
      2012年6月，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業(yè)領域的實施意見》，強調(diào)“不對民間投資另設附加條件”“凡是實行優(yōu)惠政策的投資領域，其優(yōu)惠政策同樣適用于民間投資”“為民間資本創(chuàng)造良好的公平競爭環(huán)境”。
      其中政府性資金包括財政預算內(nèi)投資、專項建設資金、創(chuàng)業(yè)投資引導資金，以及國際金融組織貸款和外國政府貸款等。本期就市政公用事業(yè)領域利用政府性資金、資金管理，及項目投融資進行探討。※城市基礎設施民營投資現(xiàn)狀
      改革開放以來，我國城市基礎設施建設雖取得了顯著的成就，但還存在嚴重阻礙城市基礎設施建設及城鎮(zhèn)化推進的諸多因素，其直接因素是投入資金缺口較大、投融資主體單一，而深層次的原因則是城市基礎設施投融資體制及其運行機制改革相對滯后，民間資本進入市政公用及其他行業(yè)仍遇到“玻璃門”、“彈簧門”。
      隨著人口總量持續(xù)增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，是“十二五”期間發(fā)展的一條主線，我國的城市化經(jīng)歷了改革開放30
      多年的發(fā)展，已經(jīng)進入持續(xù)快速發(fā)展的階段。2010年3月聯(lián)合國有關部門發(fā)布《世界城市化展望》，報告指出，中國的城市化水平從1980年的19%躍增至2010年47%，預計2025年將達59%。目前全球超過50萬人口的城市中，有四分之一在中國，這預示著未來20年我國的城市化水平每年將提高約1個百分點，每年將新增1300多萬城市人口。社科院2012年8月14日發(fā)布的《城市藍皮書：中國城市發(fā)展報告NO.5》稱，2011年，我國城鎮(zhèn)人口達到6.91億，城鎮(zhèn)化率達到51.27%。2010年發(fā)布的《中小城市綠皮書》推測，到2030年我國城鎮(zhèn)化率將達到65%左右，這意味著有3億農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)工作生活，而一個農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的投資成本是7萬元?？梢灶A見，城鎮(zhèn)化將使城市基礎設施建設產(chǎn)生巨大的資金需求，社會保障和市政公共設施支出共計將超過30萬億元。
      然而，投資需求雖然巨大，但由于土地收入難等因素導致了地方政府財政收入的大幅減少，而地方政府債務又很重，所以僅以地方政府財政投資將難以完成城鎮(zhèn)化這個巨大任務。同時，我國很多地方政府并沒有建立適應城鎮(zhèn)化資金需求的多元化投融資機制，城市建設資金仍然以政府投入為主，其他形式的投入為輔，融資方式仍以銀行貸款為主，難以滿足巨大的資金需求?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年(2011—2015年)規(guī)劃綱要》規(guī)定，深化城市建設投融資體制改革，發(fā)行市政項目建設債券。為此，進行投融資體制改革，讓更多民資和外資進入，形成多元投資主體，這樣才能從根本上解決城鎮(zhèn)化建設過程中存在的資金不足問題。目前，城市市政公用設施建設投資已由1978年前單一的政府財政投入逐步向城鎮(zhèn)維護建設稅、公共事業(yè)附加、中央財政撥款、地方財政撥款、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和特殊政策類收費等多種渠道拓展。其中，預算內(nèi)資金占城建資金的比重較大。
      然，民營資本進入城市基礎建設困難重重，以前改革的很大障礙是國有企業(yè)不愿意改革，而現(xiàn)在是市政公用行業(yè)被看作是有穩(wěn)定現(xiàn)金回報的資產(chǎn)，地方政府希望控制市政公用行業(yè)為其融資服務，這成為民營資本難以進入的障礙之一。尤其2009金融危機后，基礎設施領域正彌漫著一股“國進民退”的潮流，由于經(jīng)濟刺激計劃投資的著力點在于包括市政公用設施在內(nèi)的基礎設施建設,而參與基礎設施建設的大部分企業(yè)又是國有企業(yè),客觀上造成財政供給和信貸資金供給同時傾斜于國有企業(yè)。民營企業(yè)雖然也分得了一杯羹,但相較于國有企業(yè)來說,其受惠程度明顯較低,民營企業(yè)貸款難、融資難的問題并沒有從根本上得到解決。同時,政府部門從主觀上抱有打造具有國際競爭力的大企業(yè)的迫切愿望,對國有企業(yè)的行政扶持力度明顯強化,一定程度上加速了國進民退現(xiàn)象,從而，國有企業(yè)憑借其強大的政治優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，擠占了民營企業(yè)的發(fā)展空間。
      《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）“新36條”規(guī)定，政府投資主要用于關系國家安全、市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領域。對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域，應鼓勵和支持民間資本進入，及鼓勵民間資本參與市政公用事業(yè)建設等?！靶?6條”傳達的信息就是，要進一步鼓勵和支持非公經(jīng)濟的發(fā)展，這次的重點就是市場準入，就是要平等對待、一視同仁。然民間資本進入城市基礎設施建設領域仍遇到“玻璃門”，和國有資本競爭處于不對稱地位，在戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)，比如風能、太陽能發(fā)電等原先由民間投資占主導的競爭性領域，也出現(xiàn)了國資快速進入，進而擠出民間投資的情況。在市政基礎設施領域，具有國資背景企業(yè)同樣如此，比如四川省2011年7月成立公司制產(chǎn)業(yè)投資基金：四川產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展投資基金，以龐大的募集資
      金規(guī)模300億元投資基礎設施領域，并迅速在南部（王俊杰注）等地域簽約。北控水務集團等企業(yè)依托國資優(yōu)勢在全國范圍內(nèi)攻城掠地。
      為此，壟斷國有資本擴張對于民營企業(yè)的擠壓，融資渠道的短缺等壓在民營企業(yè)身上，天然利益聯(lián)盟難以割斷，地方政府與國有資本的觥籌交錯，“新36條”難以落實。
      今年各部委落實“新36條”的細則相繼出臺，重點解決的就是民間投資如何得到公平準入的問題，如何讓民間投資在各個領域的準入環(huán)節(jié)能夠得到公平待遇。然而，出臺的配套細則多數(shù)條款無實質(zhì)性內(nèi)容，多是以往政策的匯編，原則性仍然大于操作性。為此，要真正落實“新36條”和實現(xiàn)各部委實施意見的政策目標，需要為民企和民間資本提供導向性政策優(yōu)惠，比如有更加優(yōu)惠的貸款條件、補貼資助和更加便捷的審批程序，形成民企和民間資本的實質(zhì)“利好”條件。更為關鍵的是，監(jiān)管層和有關部門要不折不扣地落實好這些政策和措施，避免出現(xiàn)利好政策的打折；與此同時，決策層還需從頂層設計的高度發(fā)力，根除壟斷的根源，營造更加公平的市場競爭環(huán)境。
      為引進民間投資，除消除“玻璃門”，不折不扣地落實“新36條”及細則，平等對待民間資本和國家資本，還需要發(fā)揮政府投資對民間資本的帶動作用，通過財政投資調(diào)動社會投資，促進城市基礎設施建設的發(fā)展?！鞘谢A建設資金來源及相關政策 一．政府性資金 1）財政預算內(nèi)資金
      財政預算內(nèi)支出項目之一為：經(jīng)濟建設支出。政府預算內(nèi)支出包括：中央財政專項撥款、“兩項資金”和地方財政撥款三個部分。
      “兩項資金”是指環(huán)境保護專項資金和污染防治資金。環(huán)境保護專項資
      金由企業(yè)上繳排污費的80%組成，污染防治資金主要由政府財政撥款組成。環(huán)境保護專項資金的相關規(guī)定有：《排污費征收使用管理條例》、《排污費資金收繳使用管理辦法》、《四川省省級環(huán)境保護專項資金管理暫行辦法》等，主要用于：污染防治項目和污染防治新技術、新工藝的推研發(fā)廣應用項目。
      預算內(nèi)資金含國債專項資金，由財政部根據(jù)國家投資計劃和基本建設支出預算撥付到項目建設單位，其中國債專項資金實行與地方配套資金、銀行貸款和其它資金同比例撥付的原則。使用國債專項資金的建設項目必須開設“國債專項資金專戶”，實行單獨建賬、單獨核算。省級財政部門應指定一家國有商業(yè)銀行作為本地區(qū)建設項目“國債專項資金專戶”的開戶銀行。國債專項資金的相關規(guī)定有：《財政部關于加強國債專項資金撥款管理的通知》《關于加強國債專項資金財政財務管理與監(jiān)督的通知》《關于印發(fā)〈國債轉(zhuǎn)貸地方政府管理辦法〉的通知》《關于加強管理基礎設施建設資金管理與監(jiān)督的通知》等。
      國債資金應當用于的建設項目：
      （一）農(nóng)林水利投資；
      （二）交通建設投資；
      （三）城市基礎設施和環(huán)境保護建設投資；
      （四）城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設與改造；
      （五）其他國家明確的建設項目。使用國債資金項目必須依法進行招標，未按規(guī)定程序進行招投標的項目，財政部門有權緩撥或停撥資金。國債資金期限一般為15年，并按規(guī)定及時還款。2）專項建設資金（政府性基金、土地出讓金）
      城市自籌資金包括土地出讓金、城市建設維護費、市政公用設施配套費、出租車牌照有償使用費、排水設施有償使用費、公用事業(yè)附加費等。
      土地出讓金的適用范圍：城市建設支出，即完善國有土地使用功能的配套設施建設以及城市基礎設施建設支出等，相關規(guī)定有《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）《國有土地使 用權出讓收支管理辦法》《四川省人民政府辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等，根據(jù)《四川省人民政府關于加快市政公用行業(yè)改革和發(fā)展的意見》（府發(fā)[2003]18號）《川省人民政府關于加強全省城鎮(zhèn)污水處理 廠建設和管理的通知》（發(fā)［2007］53號），城市土地出讓金應主要用于市政公用等城市基礎設施建設，要把污水處理設施作為重點工程，國有土地使用權出讓收入用于城市建設支出的資金，要安排部分用于城鎮(zhèn)污水處理設施建設。
      城市建設維護費的資金來源于城市維護建設稅，其征收依據(jù)為《城市維護建設稅暫行條例》。
      城市基礎設施配套費是指按城市總體規(guī)劃要求，為籌集城市市政公用基礎設施建設資金，由市政府有關部門強制征收的政府性基金（見財綜函[2002]3號，不同于發(fā)改辦價格［ 2009 〕 1243 號定性的行政事業(yè)型收費）。
      3）國際金融組織貸款和外國政府貸款
      國際金融組織和外國政府貸款（以下簡稱國外貸款）即借用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會等國際金融組織貸款和外國政府貸款及與貸款混合使用的贈款、聯(lián)合融資等。
      國外貸款屬于國家主權外債，按照政府投資資金進行管理。國外貸款主要用于公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展。境內(nèi)企業(yè)、機構、團體均可申請借用國外貸款。
      國外貸款主要規(guī)定有《國際金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行辦法》《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》《國際金融組織貸款贈款項目財務管理暫行辦法》《國家發(fā)展改革委關于進一步加強國際金融組織 貸款項目管理的通知》等。4）創(chuàng)業(yè)投資引導資金
      創(chuàng)業(yè)引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域。引導基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務。引導基金的資金來源：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金；引導基金的投資收益與擔保收益等。
      引導基金主要通過參股、融資擔保、跟進投資等方式實現(xiàn)財政資金的杠桿放大效應，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足。二．社會融資 1）民間投資
      在市政基礎建設領域，自《國家計委、建設部、國家環(huán)保總局關于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》（計投資[2002]159
      1號）作為第一個系統(tǒng)提出市政基礎設施市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以來，民間投資在基礎設施投資比例逐漸增大；民間投資在石油和天然氣開采、公共設施、教育、衛(wèi)生等壟斷行業(yè)和公共事業(yè)領域投資中的比重一直較低,但隨著民間投資‘新36條’和相關實施細則出臺實施,近期這些行業(yè)的民間投資增速明顯高於同期行業(yè)均值。
      地方政府主要通過招標、拍賣、政府采購等途徑引入民間資本，投資方
      式以BOT、TOT居多。交易標的一般為特許經(jīng)營權、股權、資產(chǎn)。2）銀行貸款
      國內(nèi)貸款占1999年我國市政公用基礎設施投資總額的24%，成為市政公用基礎設施建設資金的第二大來源。
      在市政基礎領域，以特許經(jīng)營權進行質(zhì)押為貸款的主要方式。國務院西部開發(fā)辦《關于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》（國辦發(fā)（2001）73號）中規(guī)定，擴大以基礎設施項目收益權或收費權為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍。創(chuàng)造條件逐步將收費權質(zhì)押貸款范圍擴大到城市供水、供熱、公交、電信等城市基礎設施項目。對具有一定還貸能力的水利開發(fā)項目和城市環(huán)保項目(如城市污水處理和垃圾處理等)，探索逐步開辦以項目收益權或收費權為質(zhì)押發(fā)放貸款的業(yè)務。國務院關于印發(fā)《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2012〕19號）中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等在《關于進一步做好水利改革發(fā)展金融服務的意見 》（銀發(fā)〔2012〕51號）等文件中亦規(guī)定，按照政策規(guī)定，探索將特許經(jīng)營權、收費權等納入貸款抵押擔保物范圍。
      基礎設施貸款期限一般在15年左右，根據(jù)《關于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》，對投資大、建設期長的基礎設施項目，根據(jù)項目建設周期和還貸能力，適當延長貸款期限。對城市基礎設施項目，貸款期限可放寬至10年；對其他基礎設施項目，貸款期限最長可放寬至15年。
      銀行貸款除上述收費權質(zhì)押外，還可以項目公司股權、固定資產(chǎn)進行擔保貸款。除了爭取商業(yè)銀行貸款，國家還有政策性銀行貸款。
      國家政策性銀行由政府創(chuàng)立、參股或保證的，不以營利為目的，專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策或意圖，在特定的業(yè)務領域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動，充當政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步、進行宏觀經(jīng)濟
      管理工具的金融機構。目前，具有政策性的銀行是中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，國家開發(fā)銀行2008年改制為國家開發(fā)銀行股份有限公司，成為一家商業(yè)銀行。國開行的戰(zhàn)略重點為支持基礎設施，促進城市發(fā)展。3）社會融資
      所謂市政債券是指地方政府及其代理機構或授權機構發(fā)行的一種債券。1994年,我國推行財政體制改革,中央與地方政府實行“分稅制”,自此地方政府成為一個相對獨立的利益主體。但是,從我國財政運行的現(xiàn)實矛盾來看,地方政府缺乏籌集資金的權利,卻面臨艱巨的基礎設施建設任務,事權和財權不匹配,因此,當?shù)胤秸猿Ｒ?guī)的方式難以解決自身的財力不足的問題時,借鑒世界上許多國家經(jīng)驗,就應當通過適度舉債方式籌集必要資金,市政債券應運而生。市政債券在發(fā)達國家已有100（***）多年的歷史,其中以美國、日本、德國為主要代表,目前,我國也具有一定市政債券性質(zhì)的券種,較典型的有上海浦東發(fā)展建設債券、重慶城建重點債券和1997廣州地鐵建設債券。
      地方政府進行融資主要通過城投債的方式，按照《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》的規(guī)定發(fā)行企業(yè)債券。4）外資投資
      外商投資包括外商直接投資（含中外合資、中外合作、外商獨資股份制企業(yè)及合作開發(fā)）和外商其他投資（含外商購買中方的股票及其他）。城市市政公用事業(yè)利用外資必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策和建設事業(yè)中長期規(guī)劃。吸收外商投資應遵循《指導外商投資方向規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》。
      我國市政公用事業(yè)領域?qū)ν忾_放要早于對民間資本的開放，上世紀90年代中期外資即通過BOT方式進入我國市政公用事業(yè)領域。如成都第六水
      廠擴建工程項目即為國內(nèi)市政公用事業(yè)領域首例BOT試點的外商投資項目。2000年5月，原建設部還專門制定了旨在擴大利用外資規(guī)模和提高利用外資水平的《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》?？傮w而言，目前外資企業(yè)進入我國市政公用事業(yè)的廣度和深度要超過民間資本。按照有關部門最新發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2011年修訂）》，幾乎所有的市政公用事業(yè)領域都屬于鼓勵或允許外商投資的范疇。顯然民間資本要面對外資尤其是跨國公司的激烈競爭。
      （待續(xù)）
      第四篇：農(nóng)村基礎設施建設投融資初探
      農(nóng)村基礎設施建設投融資初探
      徐惠娟
      （桃江電大06級行政管理專業(yè) 桃江 413400）
      摘 要：農(nóng)村基礎設施對于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)具有重要作用，但我國農(nóng)業(yè)基礎設施投融資遠不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，很大程度上阻礙著許多農(nóng)村地區(qū)有效擺脫封閉落后狀態(tài)的進程。本文從農(nóng)村基礎設施的問題這個點出發(fā)，結合現(xiàn)有基礎設施融資方式比較分析，從而對農(nóng)村基礎設施建設投融資的渠道進行拓寬。
      關鍵詞：農(nóng)村；基礎設施建設；投融資
      The Study on Investment and Financing of Rural Infrastructure
      Construction
      Hui Juan Xu
      （HuNan Taojiang,413400,China）
      Abstract: Rural infrastructure plays an important role in the modernization of farmer, countryside and agriculture.However, rural infrastructure in vestment and financing is far beyond the requirement from the rural development in China, which has mostly dragged in the process of getting rid of the close and behindhand situation in many rural areas.Basing on the point of rural infrastructure, combined with the analysis of infrastructure investment and financing currently, this paper, consequently indicates enlarging the rural infrastructure investment and financing channel.Key Words: Countryside;infrastructure construction: investment and financing  1
      前 言
      農(nóng)村基礎設施，是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的全過程所需的物質(zhì)基礎和社會條件，是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟運行的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后使用的勞動條件、勞動對象等生產(chǎn)力要素的總和，農(nóng)村基礎設施是為農(nóng)村經(jīng)濟社會文化發(fā)展提供公共服務的各種硬件，主要由農(nóng)村物質(zhì)基礎設施和農(nóng)村社會基礎兩大類構成。農(nóng)村基礎設施是建設社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)村文明、村容整潔、管理民主”的一個基本保證。長期“二元經(jīng)濟”的格局，使得農(nóng)村公共基礎設施的起點很低。在我國經(jīng)濟社會確立“全面建設小康社會”和“加速構建和諧社會”總目標、“三農(nóng)”問題日益嚴峻，建立市場化和多樣化的農(nóng)村基礎設施投融資模式應是大勢所趨［1］。同時，加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，可以縮小城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)全面的共同富裕的目標。農(nóng)田基本建設和農(nóng)村其它基礎設施建設，關系農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展，是長期性的基本任務。中央頒發(fā)的文件中提出：要“加強農(nóng)村基礎設施建設，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件”。當前，我國農(nóng)村的基礎設施建設存在動力不足、協(xié)作困難等制約因素和供給短缺、結構不合理、管理不善等問題。就如何加快和搞好農(nóng)村基礎設施建設，如何進行農(nóng)村基礎設施建設投融資是擺在國家、縣、鄉(xiāng)、村各級組織面前的重要課題。
      1農(nóng)村基礎設施建設的基本內(nèi)容和存在的主要問題
      1.1農(nóng)村基礎設施建設的基本內(nèi)容
      (1)鄉(xiāng)村交通
      主要指農(nóng)村村莊內(nèi)的道路規(guī)劃、建設以及村與村之間的道路建設。有資料顯示目前全國還有近5萬個村不通公路，但沒有資料顯示全國還有多少個村內(nèi)沒有修成道路［2］。在農(nóng)村調(diào)查中，依然有許多村內(nèi)沒有像樣的道路可走，雨雪后泥濘滿地，干旱天塵土飛揚。農(nóng)村隨處可見“要想富，先修路”的標語，說明農(nóng)民已經(jīng)意識到交通道路的重要性，當然這還主要是指與外部路網(wǎng)接通的道路是發(fā)展生產(chǎn)、提高收入的前提條件之一，但也邏輯地關聯(lián)著村內(nèi)道路是必然的配套因素和 2 鄉(xiāng)村生活狀況改善的標志之一。
      (2)農(nóng)村通訊
      主要是指農(nóng)村區(qū)域固定電話、移動通訊和網(wǎng)絡通信的基本建設。由于農(nóng)利不像城市那樣有著高密度的居住人群，加上農(nóng)民經(jīng)濟水平較低，能夠用得起固定電話、移動通訊、網(wǎng)絡的人較少，導致通訊設備的安裝使用成本高，電信、移動通訊公司為農(nóng)村提供服務的積極性低。（3）農(nóng)村自來水設施
      全國共建成農(nóng)村飲水工程300多萬處。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程3．2萬處，村集中供水10多萬處。農(nóng)村飲用水水源主要是地下水(淺井、深井和引泉水)比例約占73％，地表水(引江河、湖庫、池塘和水窖水)比例約27％。目前，農(nóng)村居民中享受自來水的人數(shù)約4億多人，占農(nóng)村總人口的45%。但自然村屯自來水普及率僅29％；沒有享受自來水的人數(shù)約5.2億人，占農(nóng)村總人口的55％。其中飲用手壓井水的就有2.25億人，飲用水窖、水柜水的有2000多萬人(主要分布
      。在西北部和西南部等地區(qū))［3］（4）農(nóng)田水利設施
      農(nóng)田水利設施的整體狀況令人擔憂。2003年全國有耕地19.5億畝，其中缺乏灌溉條件或設施的“望天田”11.l億畝，灌溉面積僅8.38億畝，占耕地總面積的43％，其中有效實灌面積僅7.1億畝。已建成的8.38億畝灌溉面積中，2／3的灌溉面積還在沿用傳統(tǒng)落后的灌溉方法，全國灌溉水平均利用率只有45％，400多處大型灌區(qū)骨干建筑物損壞率近40％；全國有6000多萬畝易澇耕地、3000多萬畝鹽堿地和近l億畝漬害低產(chǎn)田，大部分地區(qū)排澇標準偏低，只有3—5年一遇，加之配套不完善、設備老化失修、投入無保障，已成為防洪減災體系中的薄弱環(huán)節(jié)；全國農(nóng)田平均每年受旱面積達3億畝以上，灌區(qū)中等干旱年缺水300億立方米，因旱減產(chǎn)糧食數(shù)百億公斤［4］
      （5）農(nóng)村電力供應
      我國農(nóng)村電力供應近年有所改善，但是還存在一些問題：一是電力供應上的 3 保障不足，特別是在急需時，如在播種、收割、抗旱等時削。二是農(nóng)村用電的價格仍顯偏高。
      (6)農(nóng)村基礎教育的設施
      農(nóng)村已經(jīng)實現(xiàn)的基本普及九年義務教育還只是初步的，是低水平、不平衡、不鞏固的，其中還存在一些“水分”，而城鄉(xiāng)的差距擴大正在加劇，是一個嚴峻的現(xiàn)實。據(jù)90年代中期的統(tǒng)計，全國只有40%左右的小學和5%左右的初中達到了原國家教委規(guī)定的實驗儀器和圖書配備的標準，由此推斷農(nóng)村中小學絕大多數(shù)沒有達到國家規(guī)定的最低標準［5］。在有些城市投入上億、甚至數(shù)億元建設所謂“標致性學?！被颉笆痉缎詫W?！钡耐瑫r，鄉(xiāng)村不少學校卻在危房里上課；城市有的學校建設超標準的健身房、溫水游泳池等高于當?shù)鼐用裆钏疁实暮廊A設施，而不少鄉(xiāng)村學校的學生買不起必需的書本，教師得不到必要的教學材料。
      (7)農(nóng)村醫(yī)療療衛(wèi)生基礎設施
      農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構的狀況不容樂觀，基礎設施差，醫(yī)療設備陳舊落后，人才流失現(xiàn)象嚴重，一些簡單的檢驗、急救和手術都不能開展，不能滿足農(nóng)民日益增長的醫(yī)療服務需求。另外農(nóng)民看病難、看不起病，因病致貧、因病返貧的問題比較突出。在構建新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過程中，需加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設。
      (8)農(nóng)村文化、娛樂設施
      農(nóng)村的文化、娛樂設施包括圖書館、電影院、體育活動場所等。農(nóng)村文化建設投入不足，農(nóng)村文化不足的原因是缺少資金支持。文化基礎設施落后，農(nóng)村很少見有公共的文化娛樂設施，無籃球場或足球場，供銷書店也很少。公共文化機構運轉(zhuǎn)存在較大困難，由于缺少資金技術等方面的支持，在加上農(nóng)村文化組織方的不固定性，造成公共文化機構在運轉(zhuǎn)上出現(xiàn)了困難，有些公共設施也得不到很好的利用。文化產(chǎn)品與文化服務供給不足，文化娛樂活動貧乏且單一，由于閑暇時間沒有很好的娛樂方式，于是大多人進行打牌等賭博活動，看電視也成了主要的消遣方式之一。
      1.2農(nóng)村基礎設施建設存在的主要問題 1.2.1農(nóng)村基礎設施薄弱
      (1)農(nóng)村基礎設施薄弱的狀況總體表現(xiàn)為：建設力度嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的速度，底子薄，投入不足，欠賬較多：相當一部分地方基礎設施特別是交通、電力、通訊和農(nóng)田水利基礎設施總量和規(guī)模較小、水平較低，基本設施及配套的功能陳舊、老化、落后甚至失效的問題比較明顯，等級化、現(xiàn)代化、綜合化、系統(tǒng)化程度較低，抗御大災大害的能力和對經(jīng)濟發(fā)展的承載力較弱。在傳統(tǒng)的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構并存的歷史條件下，國民收入分配對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民來說是取多予少，農(nóng)村基礎設施建設薄弱，“靠天”吃飯現(xiàn)象明顯，農(nóng)民收入很不穩(wěn)定，抵御自然災害的能力十分脆弱，因災致貧、返貧現(xiàn)象非常嚴重，脫貧難度大。廣大農(nóng)民消費水平不高，農(nóng)村基礎設施不足是主要原因。目前農(nóng)村地區(qū)的水電、交通、通訊等基礎設施遠遠不能滿足農(nóng)民生活水平提升的要求，直接影響了現(xiàn)代消費品在農(nóng)村的普及和推廣?？哭r(nóng)業(yè)積累、農(nóng)民的貢獻和農(nóng)村的支持，我國建立起了比較完整的國民經(jīng)濟和工業(yè)化體系，但城鄉(xiāng)二元結構也日益強化，農(nóng)村發(fā)展越來越落后于城市。據(jù)統(tǒng)計，我國城鄉(xiāng)居民收入差距由改革開放初期1978年的2.57倍擴大到2005年的3.22倍，特別是自1997年之后連年明顯擴大[6]，同時，農(nóng)村基礎設施建設和教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)，與城市的差距更大。
      (2)農(nóng)村地區(qū)公共投資在數(shù)量上存在嚴重的供求矛盾，對于經(jīng)濟潛在報償與對要素生產(chǎn)率的提高形成明顯的“瓶頸’’制約，嚴重影響著農(nóng)村人口生活水平的提高，阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村公共產(chǎn)品具有公益性、非競爭性和社會福利性，尤其在尋租行為的驅(qū)使下農(nóng)村公共投資水平仍處于一農(nóng)村地區(qū)公共投資在數(shù)量上存在嚴重的供求矛盾，對于經(jīng)濟潛在報償與對要素生產(chǎn)率的提高形成明顯的“瓶頸”制約，嚴重影響著農(nóng)村人口生活水平的提高，阻礙了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村公共產(chǎn)品具有公益性、非競爭性和社會福利性，尤其在尋租行為的驅(qū)使下農(nóng)村公共投資水平仍處于一個較低水平，而且農(nóng)村公共投資的資金在有限情況 5 下還存在資金拖欠、抽調(diào)嚴重的情況。各級政府對于農(nóng)田水利設施、農(nóng)村生活性基礎設施和生態(tài)環(huán)境基礎設施的投資偏低，而且常年不進行檢修，30％以上的設施帶病運轉(zhuǎn)或根本不能使用，損壞淤積嚴重。農(nóng)村的教育和科研投資力度不足，投資額與農(nóng)業(yè)GDP的比例呈下降趨勢［7］。
      （3）中央和地方政府財政投入不足，由于農(nóng)村基礎設施具有公共產(chǎn)品的屬性，因此對其投資是政府的主要職責之一。對于我國這樣的農(nóng)業(yè)大國，國家更應加大對農(nóng)村基礎設施的投入。但改革開放以來，國家財政對農(nóng)業(yè)基建投資的數(shù)額始終偏低，我國的國力不斷增強，80年代初國家的財政收入只有1千多億元，而2003年已經(jīng)超過2萬億元，增長了十幾倍［8］。然而，我國對農(nóng)業(yè)的支持并未隨著實力的增強而相應提升。總的來看，改革開放以來，雖然國家能力增強，但提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的意愿卻相對不足。其結果是我國的農(nóng)業(yè)近些年來一直在較低的水平徘徊，農(nóng)民收入也難以增加，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，很多問題也開始凸現(xiàn)出來。正因如此，改革開放初期，原來在集體化時期形成的農(nóng)村基礎設施尚可以發(fā)揮作用，農(nóng)業(yè)仍可以高速增長一段時期，但隨著集體經(jīng)濟形式的徹底解體，已有的農(nóng)村基礎設施也遭到相當程度的破壞，表現(xiàn)在農(nóng)田水利設施年久失修、道路橋梁無人問津、農(nóng)村能源電力建設、農(nóng)村通信設施等均嚴重不足，農(nóng)業(yè)的增長必然難以維持。
      1.2.2我國農(nóng)村基礎設施融資基本情況
      (1)長期以來，我國農(nóng)村基礎設施建設投資的主要主體是國家和地方各級財政，但是實際上各級財政投資于農(nóng)村基礎設施建設的資金也非常有限。財政支農(nóng)支出相對財政總支出及農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位來說，總量投入不足。1990年以來，我國一直存在財政支農(nóng)支出占財政支出比重下降的問題，不僅中央財政如此，地方財政也是如此。中央財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重，1991年為21.3％，2000年下降到12.7％，2004f進一步下降到10.8％。相應地，地方財政支農(nóng)支出占地方財政總支出的比重，1991年為9.6％，2000年為6.7％，2003年為5.8％。并且，長期以來，中央財政支農(nóng)支出的比重小于農(nóng)業(yè)GDP占總GDP 6 的比重，與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位不相符。1994—2004年11年間，中央財政支農(nóng)支出占GDP的比重平均為11.6％，而同期農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重為17.6%，相差5個百分點[9]。由于國家財力有限，盡管多年來我國為建設和發(fā)展農(nóng)村基礎設施投入了相當數(shù)量的資本，但是從財政支農(nóng)的結構來看，資金投入偏重大江大河治理，直接用于改善農(nóng)村基礎設施新建、修建項目的投資比例很小。尤其是近年來，我國財政赤字連續(xù)攀升，不可避免地會削弱中央政府對農(nóng)村基礎設施建設資金的投入。另外由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴重負債，隨著“大一統(tǒng)”的財政體制被“分灶吃飯”的財稅體制取代后，農(nóng)村基礎設施建設主要由縣鄉(xiāng)財政負擔。然而，我國縣鄉(xiāng)財政收入占GDP的比重在逐年下降，并且鄉(xiāng)財政現(xiàn)在負債十分嚴重。
      (2)我國農(nóng)村基礎設施建設融資長期以來農(nóng)民籌資、以工代資是農(nóng)民參與農(nóng)村基礎設施建設的主要形式，為我國農(nóng)村基礎設施建設發(fā)揮了巨大的作用。但近兩年，由于農(nóng)民收入增長緩慢，沒有多余的資金投資于農(nóng)村基礎設施。同時，農(nóng)村基礎設施產(chǎn)權不明，部分項目沒有按“誰投資、誰受益”的原則來運行，從而影響了農(nóng)民投資基礎設施建設積極性。
      (3)由于國內(nèi)銀行近年加速向港業(yè)銀行轉(zhuǎn)變，作為自負盈虧的單位，具有了追求利潤最大化的特征。而農(nóng)村基礎設施項目一般規(guī)模大，期限長，相對資金收益率低，償債能力差，銀行往往不愿對其發(fā)放貸款［10］。而農(nóng)發(fā)行等作為向農(nóng)村基礎設施貸款獻政策性銀行，雖然遵循保本微利的經(jīng)營方針，但存在融資成本較高，融資期限不匹配等問題，使之仍然不能成為農(nóng)村基礎設施的主要資金來源。
      (4)我國當前農(nóng)村基礎設投資中雖然也有一定數(shù)量的民間團體投資，但其比重過少，不具有普通性。由于多年來形成的以政府投資為主的集中統(tǒng)一模式，加之社會團體的參人缺乏成熟的項目法人運行機制，使農(nóng)村基礎設施建設難以有效吸納大量的社會閑散資金，實現(xiàn)投資主體的多元化。
      2基礎設施建設融資模式比較分析
      2.1BOT方式
      BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫，通常直譯為“建設一經(jīng)營一 7 轉(zhuǎn)讓”。BOT融資方式最早起源于19世紀后期的北美大陸，當時用以建設鐵路和高等級公路，后來逐步推廣應用于電站、地鐵、港口、水廠、橋梁隧道等公共工程。后來，這種方式被認為是減少主權國家借款和吸引國外直接投資基礎設施的有效手段。BOT實質(zhì)上是基礎設施投資、建設和經(jīng)營的一種方式，是指政府通過簽訂特許經(jīng)營協(xié)議方式，把某一重大項目設計、施工、融資、經(jīng)營、維護等責任授予私營機構，允許私人機構在建成此項目后的協(xié)議期內(nèi)，通過經(jīng)營該項目，獲得投資回報，并且在特許期屆滿后將該項目無償?shù)匾平唤o簽約方政府部門。
      BOT融資方式的優(yōu)點：采用BOT融資方式可以減少政府的財政支出，改善政府的財政收支平衡；可以吸引外資減少政府外債負擔，改善政府的國際收支平衡；政府可以避免大量的項目風險；承建商將盡可能引進先進技術和管理辦法，提高建設水平以及運營管理效率，降低成本和使用者費用；政府部通過適當?shù)耐顿Y回報方式將基礎設施項目建沒和經(jīng)營管理的責任轉(zhuǎn)讓給私人部門，是責權利相統(tǒng)一，既減輕了政府的負擔，又激勵了私人部門的積極性[11]，更好、更快地促進了基礎設施的建沒。2.2TOT方式
      TOT(Transfer-Operate-Transfer)是指政時為了融通資金，把己經(jīng)投產(chǎn)運行的基礎設施項目（公路、橋梁、電站等)在一定期限內(nèi)的特許權移交給私營機構經(jīng)營，從而一次性地從私營機構那里獲得資金以建設新的項目。而私營機構通過對項目約定期限的經(jīng)營收回全部投資及合理回報，特許經(jīng)營期結束后，再把設施移交給政府。
      TOT融資方式的優(yōu)點：風險小，大大增加了項目引資成功的可能性。TOT方式明顯地降低了項目風險，尤其是外商面臨的風險更是大幅減少，引資成功的可能性大大增加了，是一種可行、實用的引資方式。TOT面臨的風險雖比BOT方式有所增加，但卻與自籌資金和向外貸款方式中的風險完全相當；項目產(chǎn)品價格低，在TOT方式下，由于積累大量風險的建設階段和試生產(chǎn)階段已經(jīng)完成，因此對于外商來說，風險降低幅度是相當大的。因此，一方面，外商預期收益率 8 會合理下調(diào)；另一方面，涉及環(huán)節(jié)較少，評估、談判等方面的從屬費用也勢必大大降低。而東道國在組建SPV、談判等過程中的費用也有較大幅度下降。引資成本的降低必將有助于項目產(chǎn)品的合理定價。新建項目的建設和營運時間前提。由于TOT方式僅涉及風險較小的生產(chǎn)運行階段，用于評估、談判的時間較BOT來說大大縮短，從而使項目能及時達到協(xié)議，及早建設，及早投入運營，加快了基礎設施設的步伐；簡便易行，方便管理，不至引起較大阻力。首先TOT只限于已建項目經(jīng)營權的暫時轉(zhuǎn)讓，因此發(fā)展中國家現(xiàn)有政府構架基本上能適合管理需要；其次，由于不涉及所有權問題，加之風險小政府無需對外商做過多承諾，通過引資而在東道國引起的政治爭論的可能性降低，減小了引資的阻力。涉及法律環(huán)節(jié)較小。許多國家在外資法、外資管理條例等范圍內(nèi)就能解決TOT方式所產(chǎn)生的大部分問題。2.3 ABS模式
      ABS是英文單詞Asset—Backed Securitization第一個字母的縮寫，具體是指以目標項目的所擁有資產(chǎn)為基礎，以該項目資產(chǎn)未來收益為保證，通過在國際資本市場上發(fā)行高檔債券等金融產(chǎn)品來籌集資金的一種證券融資方式。ABS模式的目的在于通過其特有提高信用等級的方式，使原本信用較低的項目可以進入高檔證券市場，并利用高檔證券市場信用等級高，債券安排性和流動性高，債券利率低的特點，大幅度降低發(fā)行債券和籌集資金的成本。
      ABS融資方式優(yōu)點：采用ABS融資方式不需要政府的信用為債券的償還進擔保，不增加政府負擔，緩解政府財政壓力，雖然在債券的發(fā)生期內(nèi)項目的資產(chǎn)所有全歸SPV（特權信托機構）所有，但項目的資產(chǎn)運營口和決策依然歸原始權益人所有；明晰了項目產(chǎn)權，增強了項目管理者和項目投資者的風險防范意識是；投資者可以自主決策所投資項目，從而優(yōu)化投資決策，提高投資效率；政府可以通過監(jiān)管證券市場，達到調(diào)控融資規(guī)模，進而調(diào)控投資規(guī)模的目的。2.4PPP融資方式
      PPP模式(源自英國的Public—Private—Part-nership)，即公共部門和私人企 9 業(yè)合作模式，是指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性機構基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作雙方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP方式在運行中適用于大型的、一次性項目，如道路、學校、衛(wèi)生、水資源等使用費偏低，資金回報率可能較低的設施。由投資者進行商業(yè)化經(jīng)營，在特許權期間，經(jīng)營者向政府交納一定的特許費用。對于具有投資回報的大型農(nóng)村基礎設施項目，如防澇抗早水利設施、交通運輸設施等可借鑒采用這種融資方式進行融資。PPP模式，由于其機制新、管理活、責權利明確，比傳統(tǒng)的由政府單獨建設、運營的模式更為高效，因此，逐漸被廣泛采用。
      PPP融資方式的優(yōu)缺點：PPP融資方式使項目所在國政府或者所屬機構與項目的投資者和經(jīng)營者之間相互協(xié)調(diào)，共同在建設項目中發(fā)揮作用；在PPP融資方式下，有意向參與公共基礎設施的私人企業(yè)可以盡早和項目所在國政府或有關機構接觸，可以節(jié)約投標費用，節(jié)約準備時間，從而減少最后的投標價格；通過PPP融資方式可采用有效的風險分配方案，使風險降到最低。正如任何事物均存在正反兩方面一樣，PPP模式運用中也潛藏著各種風險。PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、技術風險、財務風險、營運風險［12］。2.5PFI方式
      PFI(private—Finance—Initiative)始于英國，是國際流行的一種農(nóng)村基礎設施設的新型模式。其具體含義是指：對于公益性的農(nóng)村基礎設施項目，政府通過項目招標的方式確定民間投資主體，并授權后者負責項目的融資、設計、建設與運行，作為對該民間投資主體的回報，政府在授權期限內(nèi)每年以財政性資金向其支付一定的使用費或租賃費，授權經(jīng)營期結束時，民間投資主體無償轉(zhuǎn)讓項目給政府。
      PFI與PPP的概念和應用都有許多相同或交叉之處，但FPI更強調(diào)啟動民間資金，實現(xiàn)公共項目融資、建設和運營的多元化渠道，其具體運作模式采取多種 10 其他方式。在PFI中，最終是由政府支付項目建設、維護費用，相當于是政府購買服務，由此PFI主要用于一些不收費的項目，如免費的橋梁、隧道等［13］。
      3.農(nóng)村基礎設施建設投融資渠道的建議
      3.1增加政府對農(nóng)村基礎設施的投資
      由于大多數(shù)農(nóng)村基礎設施具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此其大部分投資應由政府承擔。不僅如此，通過增加對農(nóng)村基礎設施的投資來促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展也是世貿(mào)組織的規(guī)則所允許的。許多發(fā)達國家為了維持本國農(nóng)業(yè)一定的規(guī)模，以保證糧食安全和農(nóng)民利益，對農(nóng)村基礎設施進行了大量投資。例如，在日本，農(nóng)村道路、水利設施等完全由政府投資。如果說我國的情況和發(fā)達國家有較大的差距，那么二三十年前仍處于發(fā)展中的韓國對我國則有較大的借鑒價值。韓國在“新村運動”中，政府的財政資助占總投資額的比例很高，除了1972年和1973年在20％以下，其它年份都在20％以上，其中1975年、1979年、1980年和1982年政府財政投入均在40％以上，最高年份政府投入高達59.2％[14]。這一運動的廣泛持久推行，不僅改變了韓國農(nóng)村的落后面貌，而且農(nóng)村基礎設施建設和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展又反過 來刺激和拉動了工業(yè)和城市經(jīng)濟發(fā)展，從而使經(jīng)濟的高速增長同農(nóng)村的現(xiàn)代化建設相互促進，取得了很大的成功。目前，我國農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟的份額已經(jīng)很小，有條件增加財政對農(nóng)村基礎設施的投資。而且，改革開放以來，我國的國力不斷增強。另外，目前我國擁有巨額的外匯儲備，動用一部分外匯儲備支持農(nóng)村社會發(fā)展也是應當和可行的。此外，國家還可以舉借一定的低息或無息世行貸款和外國政府貸款。按照這樣的思路，財政投入一部分，金融國債發(fā)一部分，外匯儲備動用一部分，國外資金引進一部分，地方政府配套一部分，這就解決了很大一部分基礎設施的資金問題。在能力具備的情況下，關鍵是提升國家在這方面的投資意愿。從當前來看，在總量上，國家應增加直接和和間接財政投入。在農(nóng)業(yè)基本建設方面，財政對農(nóng)業(yè)基本建設的投資額占農(nóng)業(yè)總的基本建設投資額的比重應該不能低于40％，也就是說，低于現(xiàn)在的相對水平。在結構上，應逐步向沒有或較少有市場經(jīng)濟效益的農(nóng)村基礎設施和公益事業(yè)轉(zhuǎn)移。重點投資方向是 11 村級道路建設、農(nóng)村中小學教育設施、農(nóng)村自來水供應及排污系統(tǒng)建設、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)基本建設及農(nóng)村電網(wǎng)、有線電視、電信基礎設施、文化設施、科技推廣和普及等。
      3.2五大重點需要統(tǒng)籌兼顧
      廣大農(nóng)村地區(qū)最缺的基礎設施首先是提供生活生產(chǎn)方面的基本條件，包括飲用水、灌溉水、照明電、生產(chǎn)用電、水泥路等，沒有這幾個基本條件就更不用說工業(yè)用水用電和提高生活水平和檔次的高等級交通通訊設施了［15］。所以，農(nóng)村基礎設施建設首要的重點，也是當務之急，就是加快解決農(nóng)村地區(qū)的人畜飲水、灌溉用水、生活照明用電、基本的道路交通問題。
      第二個重點則是環(huán)境和資源保護方面的基礎設施建設。沒有優(yōu)先保護資源的基礎設施條件，就不可能有資源保護的良好結果。農(nóng)村是我國資源的再生之地，只有保護好農(nóng)村的資源，才能有效支撐我國國民經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展。同時，環(huán)境保護問題也相當嚴重，農(nóng)村地區(qū)既是我國環(huán)保最薄弱的環(huán)節(jié)，是保障我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和構建和諧社會最重要的地帶，因此，農(nóng)村基礎設施建設的次重點必然是搞好資源環(huán)境保護方面的基礎設施建設。
      第三個重點是社會發(fā)展方面的基礎設施建設，包括文教衛(wèi)生和醫(yī)療等［16］。農(nóng)村是我國文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生的薄弱環(huán)節(jié)，傳統(tǒng)文盲(以識字率判斷)和現(xiàn)代文盲(以高科技普及率判斷)雙高地帶，也是各種疾病、傳染病的高發(fā)地帶。而導致這種狀況的根本原因，就是相關的基礎設施建設遠遠跟不上需求。因此，在考慮農(nóng)村基礎設施建設的時候，決不能忽視這一塊。
      第四個重點便是發(fā)展通訊和通信設施。許多農(nóng)村地區(qū)連接收廣播電視和通訊的設備都相當落后，信號很差，必須盡快解決。否則，很難打破農(nóng)村的封閉困境。
      第五個重點就是搞好迎接農(nóng)村大丌發(fā)和經(jīng)濟社會全面發(fā)展的各項中高檔次的基礎設施建設，包括大型的水利樞紐、中高等級公路、鐵路、航空、輸油氣管道建設，以及各類型的市場培育所需要的相關基礎設施建設等。3.3因地制宜和不斷創(chuàng)新各種投融資模式
      3.3.1水電建設，各級地方政府投資為主
      水電是農(nóng)村居民生產(chǎn)生活最基本的條件，是社會最基本的公共服務產(chǎn)品，其投資建設周期長，環(huán)境保護要求高，事關日常生活或者說國計民生，特別是水，它是農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展的命脈，不可不重視建設的質(zhì)量。我國2000年啟動農(nóng)村飲水解困項目以來，國債資金及地方政府配套資金和群眾自等總共投入才180多億元，卻使5700多萬農(nóng)村人口告別了飲水難［17］。然而，在水的收費方面
      卻存在很多問題，比如，預收水費問題，鄉(xiāng)村兩級愿意多收水費少退節(jié)余，本來 每畝只用了20元水費，卻將各種其他支出加起來，說支出了50元。通過預收水費，鄉(xiāng)村組織有與作為供方的大型水利設施談判的能力。在需要水的時候，鄉(xiāng)村組織到供方提要求，先抽水再交錢，先還去年欠的水費，再欠今年的水費。逐漸地，鄉(xiāng)村兩級欠下越來越多的水費，雖然農(nóng)民早己交清了比實際支出多得多的水費。因此，建議農(nóng)村水電基礎設施建設投融資模式以地方政府為主、集體力量次之、個人力量為輔的模式，包括資金來源、經(jīng)營管理等都是如此，并實行低價規(guī)范的收費制度，決不允許高收費和亂收費。3.3.2交通建設，市場力量投資為主
      農(nóng)村交通需求量很大，層次參差不齊，但以公路為主，鐵路、航空、水路等
      需求量相對較小，所以，農(nóng)村交通建設主要還是考慮如何建設多層次的公路交通網(wǎng)。傳統(tǒng)模式是以集體投資建設為主，水泥路面居多。由于投資不足，路面質(zhì)量較差，使用年限較短，未能取得應有的經(jīng)濟社會效益。為此，建議實行完全市場化的投融資模式，全面放開，大力提倡和鼓勵有資金實力的個人、集體力量出錢、出力、出物，建立不同檔次的公路。盡量建設高水平的柏油路，確保長期受益。這在發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)都應該沒有太多差別。而連接城鄉(xiāng)各地的鐵路、航空和水路交通等大型項目建設，仍然應該由中央和地方政府承擔主要的責任，作為國家級基礎設施項目解決投融資問題。3.3.3社會發(fā)展，地方政府完全負責
      文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生是農(nóng)村社會發(fā)展的基礎條件，國家已經(jīng)明確規(guī)定，九年
      制義務教育要全部免費，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生改革方向是讓農(nóng)民逐步享有基本的醫(yī)療衛(wèi)
      生保障。這就是說，農(nóng)村的教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的基礎設施建設基本上是無利可圖的，不可能面向市場招商引資，因而，必須實行由各級地方政府承擔全部建設和發(fā)展的職責。
      3.3.4環(huán)境與資源保護，各級地方政府投資為主
      農(nóng)村資源與環(huán)保方面的基礎設施建設事關城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展，不僅不可完全依賴非政府力量投資，相反，應該實行以各級地方政府投資 為主的模式，并在政策上鼓勵和支持非政府力量積極參與。3.3.5通訊建設，大力構建競爭性市場格局
      通訊設施建設的特點是科技含量高、投入較大、收益較高、管理與監(jiān)督困難、覆蓋面廣泛。城市通訊設施建設投融資模式的一個顯著特點是政府授權性壟斷，運行多年來明顯是弊大于利，經(jīng)營者高收費獲得高收益，使用者付出高成本卻不能享受滿意服務，目前正在朝著打破壟斷、鼓勵競爭的方向轉(zhuǎn)變，但較為艱難。而農(nóng)村地域?qū)掗?，山區(qū)較多，通訊設施建設很不方便，建設費用很高；加上農(nóng)民收入低，承擔不起高額的使用費，因此，應該尋找與城市不同的模式，同時做到速建設和較低收費。3.4拓展新的融資渠道
      3.4.1發(fā)行農(nóng)村基礎設施建設彩票，擴大農(nóng)村基礎設施建設基金
      在當前我們政府財力有限的情況下，發(fā)行彩票不失為一種可行的籌資方式。在海外許多國家和地區(qū)，彩票發(fā)行的領域和規(guī)模遠遠超過我國，以致于許多學者稱其為“第二財政”。筆者認為我國的彩票發(fā)行市場潛力巨大，目前我國的彩票購買量有很大的提高空間。美國85％的人購買彩票，法國64％的人購買彩票，而我國只有6％的人摸過彩票，農(nóng)村彩票市場幾乎是空白［18］。我國居民手中的儲蓄存款已達5—6萬億元，支付能力充足試想我國每年增發(fā)300億元農(nóng)村基礎設施建設彩票，扣除發(fā)行費用和返還獎勵部分至少能籌集到150億元，然后把這些資金用于農(nóng)村基礎設施建設，無疑將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益［19］。
      3.4.2發(fā)行項目建設債券，募集民間資本
      亞洲開發(fā)銀行的一份調(diào)查顯示，中國民間資金總量已逾11萬億元人民幣。而據(jù)著名經(jīng)濟學家厲以寧估計，我國民間資本(包括居民儲蓄存款)已超過12萬億元人民幣［20］!如何設計出一種方式將追求營利性、安全性、流動性的民間資金引導到農(nóng)村基礎設施建設中了可以借鑒資產(chǎn)證券化，結合農(nóng)村基礎設施的特點，發(fā)行項目建設債券，為農(nóng)村基礎設施建設募集充足的資金。具體做法是：中標的項目公司通過在資本市場發(fā)行項目建設債券募集資金，以項目資產(chǎn)可以帶來的預期收益還貸，出地方政府束為債券償還提供擔保承擔部分風險。發(fā)行項目建設債券應主要用于農(nóng)村基礎設施巾投資量大、周期長、利潤率較高且收益穩(wěn)定的項目，如農(nóng)村電網(wǎng)改造、供水、通訊、電視信號接轉(zhuǎn)等。3.4.3采用PPP融資方式
      PPP融資方式即公共部門和私人企業(yè)合作模式，是指政府、盈利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作雙方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。合作方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。PPP方式在運行中適用于大型的、一次性項目，如道路、學校、衛(wèi)生、水資源等使用費偏低，資金回報率可能較低的設施。由投資者進行商業(yè)化經(jīng)營。在特許權期間，經(jīng)營者向政府交納一定的特許費用。對于具有投資回報的大型農(nóng)村基礎設施項目，如防澇抗早水利設施、交通運輸設施等可借鑒采用這種獨資方式進行融資。3.4.4進行投融資創(chuàng)新
      以農(nóng)村基礎設施項目收益權或收費權為質(zhì)押爭取貸款。銀行等金融機構可進行業(yè)務創(chuàng)新，對經(jīng)濟效益好的農(nóng)村基礎設施可開展項目收益權或收費權質(zhì)押貸款業(yè)務，如開展農(nóng)電網(wǎng)收益權質(zhì)押貸款業(yè)務，同時創(chuàng)造條件逐步將收費權質(zhì)押貸款范圍擴大到灌溉和水利設施，交通運輸設施，自來水等。此外，還應努力爭取世貿(mào)銀行等國際金融組織提供的低息貸款。
      4.結束語：
      本文從農(nóng)村基礎設施的內(nèi)容著手，闡述了農(nóng)村基礎設施存在的問題，就目前我國農(nóng)村基礎建設投融資現(xiàn)狀進行分析，指出了目前我國農(nóng)村基礎設施建設投融資存在的問題，并對幾種基礎設施融資方式進行比較分析。基于農(nóng)村基礎設施投融資的重要性和緊迫性，并就此提出了建議。
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      第五篇：包頭市城市基礎設施投融資對策研究
      摘要
      城市基礎設施是基礎性產(chǎn)業(yè)，是一個城市生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要支撐。城市基礎設施投融資體制對城市基礎設施的建設、管理起著引導性的作用，一個健全有效的城市基礎設施投融資體制能夠改進資源配置效率和推動經(jīng)濟結構的合理化，是促進城市基礎設施建設發(fā)展的直接動力。包頭市是一個中西部地區(qū)的新興城市。近年來，經(jīng)濟建設飛速發(fā)展、城市建設日新月異、社會事業(yè)全面進步。但城市基礎設施相對于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾要求還遠不能滿足。為了加快城市化進程，廣泛吸引各級各類資本進入基礎設施投資領域，解決大規(guī)模集中建設時期資金供需矛盾，降低基礎設施建設和運營成本，減輕政府財政補貼負擔，為廣大市民提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務，這些都要求包頭市城市基礎設施投融資體制進行更加深入的改革。因此，包頭市必須適應新形勢，改革現(xiàn)有的投融資體制，建立起政府與市場兩種機制互為補充的新型投融資體制，最大限度地滿足城市建設投融資的需求。本文選擇了包頭市城市基礎設施投融資體制改革作為研究主題，著重對包頭市城市基礎設施的現(xiàn)狀、存在的問題及相應的改革措施進行探討。論文的主要結構是：第一部分為全文的導論，介紹了本篇論文的研究背景、國內(nèi)外相關領域的研究動態(tài)以及本篇論文使用的研究方法。第二部分是城市基礎設施投融資概述。首先對基礎設施的概念、特征．、地位進行界定，其次介紹了基礎設施投融資體制的概念以及模式。第三部分主要介紹包頭市城市基礎設施投融資的發(fā)展及存在問 目錄 導論?????????????????????????????????????????8
      一、研究背景??????????????????????????”8
      二、國內(nèi)外相關研究動態(tài)_?????????????????????9
      三、研究方法??????????????????????????14 第一章城市基礎設施投融資概述????????????????????15 第一節(jié)城市基礎設施的內(nèi)涵???????????????．．．???一15
      一、城市基礎設施的界定???????????????????·15
      二、城市基礎設施的特征??．．．????????????????16
      三、城市基礎設施的地位??????????????????··17 第二節(jié)基礎設施投融資體制???????????????????17
      一、投融資體制的概念???????????????????·17
      二、投融資體制的模式???????????????????一18
      三、城市基礎設施投融資體制????????????????·19 第二章包頭市城市基礎設施投融資體制的發(fā)展及存在的問題???????21 第一節(jié)加快包頭市城市基礎設施建設的必要性???????????21
      一、加快包頭市城市基礎設施建設是城市發(fā)展的需要??????-21
      二、加快包頭市城市基礎設施建設是經(jīng)濟發(fā)展的需要??????“22
      三、加快包頭市城市基礎設施建設是社會發(fā)展的需要??????·22 第二節(jié)包頭市城市基礎設施投融資體制的發(fā)展歷程?????????23
      一、政府為主體的投融資模式????????????????·23
      二、城投公司為平臺的投融資模式???????????????24 第三節(jié)包頭市城市基礎設施投融資存在的主要問題??????????26
      一、資金嚴重短缺與體制性浪費并存?????????????”26
      二、投資主體單一與決策責任不明并存????????????一27
      三、建設管理落后與運行管理粗放并存????????????一27
      四、經(jīng)營主體模糊和法制建設滯后并存????????????”28 6
      五、債務風險較大與運營方式守舊并存?????????????28 第三章包頭市城市基礎設施投融資模式的選擇和對策建議????????30 第一節(jié)國內(nèi)外基礎設施投融資體制的借鑒?????????????·30
      一、西方國家投融資體制??????????????????”30
      二、我國部分城市基礎設施投融資體制改革??????????·32
      三、國外及我國部分城市基礎設施投融資體制改革的啟示和借鑒?．37 第二節(jié)包頭市城市基礎設施投融資體制發(fā)展模式的構想????????38
      一、包頭市城市基礎設施投融資體制發(fā)展模式的思路??????·38
      二、包頭市城市基礎設施投融資體制發(fā)展的模式選擇??????·40
      三、包頭市城市基礎設施投融資體制發(fā)展模式實施的途徑????．40 結論????????????????????????????????．49 參考文獻?????????????????????????????．50 致{射?????????????????????????????????????????”53 中央民族大學研究生學位論文作者聲明????????????????·54 7
      一、研究背景 導論
      近年來，包頭市經(jīng)濟發(fā)展取得了前所未有的成績。2008年，地區(qū)生產(chǎn)總值突破1500億元，達到1760億元，是2000年228億元的7．7倍，年均增長22％，財政收入突破200億元，達到205億元，是2000年27億元的7．6倍，年均增長29％，固定資產(chǎn)投資突破1000億元，達到1080億元，是2000年54億元的20倍，年均增長45％，被評為“2008年中國制造業(yè)名城’’、“中國城市信息化50強“、“2008最具影響力的品牌城市’’和“中國優(yōu)秀創(chuàng)新型城市’’。①隨著經(jīng)濟實力的大幅攀升，包頭市在城市基礎設施建設方面，也大刀闊斧地實施了一系列重大工程，城市化和基礎設施水平得到了顯著提高。但其與經(jīng)濟、人口的增長仍不能同步，甚至還遠低于經(jīng)濟和人口的增長速度，這就不可避免地造成了城市基礎設施不同程度地過度使用。包頭市發(fā)展投資有限公司成立近十年來，共實施重大基礎設施項目40個，融資規(guī)模超過90億元，達到97億元，為包頭市城市建設和發(fā)展做出了突出貢獻。但是，即便如此，仍不能有效解決包頭市基礎設施建設的資金需求。特別是2008年，為了進一步提高城市化和城鎮(zhèn)化水平，促進以城帶鄉(xiāng)戰(zhàn)略的全面落實，加快經(jīng)濟社會發(fā)展，包頭市在全市范圍內(nèi)進行了大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整，將農(nóng)牧區(qū)大面積地調(diào)整到幾個城區(qū)，增加城區(qū)的發(fā)展空間，形成全市合力加快推進城市化，這也勢必呈幾何數(shù)增長得大幅擴大基礎設施建設資金的需求。因此，當前加快包頭市基礎設施建設投融資體系建設已成為城市擴容提質(zhì)的根本途徑。而要解決建設資金問題，從現(xiàn)實來看，投融資體系的建設與完善是必不可少和不可替代的。美國、日本、西歐等許多發(fā)達國家及我國的先進地區(qū)在這方面取得了成功經(jīng)驗，值得我們研究、學習和借鑒。而包頭市基礎設施投融資體系建設尚處于初級階段，有很大的發(fā)展8城市基礎設施投融資體系建設，促進城市化水平提高是擺在我們面前的一個重要課題。
      二、國內(nèi)外相關研究動態(tài)(一)國外研究動態(tài)
      國內(nèi)外學者對基礎設施投融資的研究主要集中在投資主體、籌資渠道、融資模式等方面。20世紀70年代末以前，多數(shù)西方經(jīng)濟學家主張由國家和政府負責基礎設施的投資和建設。亞當·斯密(Adam simith)在《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》中主張基礎設施的建設和運營是國家的重要職能之一，認為“君主或國家的第三種義務就是建立并維護某些公共機關和公共工程設施”。凱恩斯(JohnMaynard Keynes)在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中，強調(diào)政府干預經(jīng)濟的重要性，認為政府應通過舉辦公共工程刺激私人投資、增加社會就業(yè)，并從治理經(jīng)濟危機的角度出發(fā)，指出政府應將基礎設施等公共工程的投資作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的手段。發(fā)展經(jīng)濟學家羅森斯坦一羅丹《Paul．N．Rosensten—Rodan》強調(diào)基礎設施的投資建設必須通過政府干預，認為“基礎設施這個具有積聚性特征的領域無疑要求計劃化，通常的市場機制不能提供最合適的供給“。20世紀70年代末新公共管理范式的興起，深刻改變了包括基礎設施投資建設在內(nèi)的經(jīng)濟活動中政府與市場的關系，市場的作用重新被人們所重視。特別是20世紀80年代末以來，Kirwan(1989)及Antonio Estach(1994)等世界銀行專家把市場、競爭、商業(yè)化原則、私人部門參與等因素引入基礎設施及其投資的研究，擺脫了基礎設施投資只能由政府提供的傳統(tǒng)認識，拓寬了基礎設施投資研究領域。(二)國內(nèi)研究動態(tài)
      近年來，我國經(jīng)濟學界對基礎設施投融資的研究主要集中在資金的“瓶頸”問題和體制方面。
      1．對傳統(tǒng)體制的批判。唐建新(2002)在《基礎設施與經(jīng)濟發(fā)展》中認為，“國家干預理論“是高度集中和垂直一體化傳統(tǒng)基礎設施投融資體制的歷史背景，而基礎設施產(chǎn)品的自然壟斷特性及其外部性，則是傳統(tǒng)體制的理論基礎。鄧淑蓮(2003)在《中國基礎設施的公共政策》中指出，我國基礎設施投資管理體制①王尊光．《城建基礎設施投融資創(chuàng)新研究——以南京市為例》：[碩士學位論文]．南京：東南的弊端是忽視市場的作用，政府的稅收政策和交叉補貼存在嚴重的市場缺陷。上海城市發(fā)展信息研究中心(2000)在《上海市政、公用基礎設施投融資發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》中，通過上海市城市基礎設施投融資體制的專題分析，指出傳統(tǒng)體制的失敗源自對項目區(qū)分理論的忽視。姜偉新(2001)在《投資領域的積極變化與新形勢下的投資政策》中認為，沒有建立“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的投資決策體制，是造成我國基礎設施投資不足、長期形成資金“瓶頸“的重要原因。建設部課題組(2002)在《中國城市基礎設施投融資體制改革研究報告》中指出，城市基礎設施傳統(tǒng)投融資體制的瘤疾在于政府越位和市場缺位，認為深化城市基礎設施投融資體制改革己成必然。
      2．關于投融資來源與結構的分析。國家計委宏觀經(jīng)濟研究院課題組(2000)在《我國城市基礎設施建設的融資問題》中指出，城市基礎設施債務依賴型的融資模式使政府債務規(guī)模不斷增大、商業(yè)銀行的融資風險加重，不利于城市基礎設施的健康發(fā)展。劉立峰(2001)在《國債政策可持續(xù)性及財政風險度量》中對利用國債進行城市基礎設施建設的相關問題進行了研究，提出運用國債資金進行基礎設施建設的有效性不足，難以在短期內(nèi)形成對經(jīng)濟增長的支持，同時在《城市基礎設施建設中的融資問題》中指出，將城市基礎設施的投資來源概括為財政稅費收入、土地批租收益和債務收入三個方面：并指出政府承擔的城市基礎設施建設越來越依賴于債務收入，特別是依賴于銀行債務融資的現(xiàn)實將不利于基礎設施的健康發(fā)展。建設部課題組(2002)對我國城市基礎設施投資中財政資金、銀行貸款、專項稅收的比例變化情況進行了量化分析，指出城市基礎設施投資中專項稅收下降導致了政府投資的不足，政府資金中可控資金比例的下降將不利于保持政府資金主導作用的發(fā)揮，認為社會資金的增長己成為必然發(fā)展趨勢。楊軍(2003)在《基礎設施投資論》中認為，以稅收和收費為主要來源的政府資金作為基礎設施的建設投資的主體，將產(chǎn)生代際不公等社會問題，并削弱了政府信用。秦虹(2003)在《中國市政公用設施投融資現(xiàn)狀與改革方向》中指出，目前我國城市基礎設施建設資金主要還是依靠政府動員財政性資源的模式來實現(xiàn)的，政府資金和利用國內(nèi)外金融機構貸款占投資總額比重過大的現(xiàn)狀不利于現(xiàn)代投融資體制的建立。3．關于投融資主體多元化和體制創(chuàng)新的研究。建設部課題組(2002)對城市
      基礎設施投融資主體多元化進行了深入的探討，提出了城市基礎設施融資的層次概念，認為投融資體制的創(chuàng)新應集中在基礎設施專業(yè)銀行、專項基金的建設和資本市場融資方面，以發(fā)揮社會投資者的作用。楊軍(2003)在《基礎設施投資論》中指出，解決我國基礎設施發(fā)展滯后和資金缺口問題，政府應轉(zhuǎn)化投融資手段，利用市場機制動員民間資本和外資進入基礎設施領域。潘偉榮(2002)在《我國股票市場制度性缺陷的社會“結構化”分析》一文中對基礎設旌市政債券發(fā)行的政策問題及對策措施進行了分析。余池明(2003)在《民間資本如何參與城市基礎設施建設》中就民間資本進入城市基礎設施領域的特許經(jīng)營、服務合同等途徑進行了詳細的分析。此外，國內(nèi)學者還就城市基礎設施的股票融資、地方政府債券、基礎設施產(chǎn)業(yè)基金、PFI等融資方式進行了專題研究。@(三)理論成果
      國內(nèi)外關于城市基礎設施投融資比較有影響的理論成果主要有三項，分別是公共物品生產(chǎn)理論、基礎設施可銷售性評估理論和基礎設施項目分類理論。1．公共物品生產(chǎn)理論
      ①純公共物品與私人物品經(jīng)濟學理論認為，一般物品可分為公共物品和私人物品。公共物品又可分為純公共物品和準公共物品(俱樂部物品)。純公共物品
      是許多人都能消費的物品，比如國防、公共安全、公共交通及公共衛(wèi)生等。這種物品雖然存在市場需求，但卻沒有市場供給，即市場機制在這里不起作用。此時，需要政府介入，通過強制征稅支持純公共物品的供給。相反，私人物品是專供私人消費的物品，比如衣服、食品、私人住宅及私人汽車等。純公共物品具有以下特征：(1)消費的不可分割性。純公共物品的效用是整體的，很難分割成可以交易的單位，所以純公共物品的消費難以分割。(2)消費的非排他性。純公共物品在消費過程中所產(chǎn)生的利益不能被某些人獨占，一些人在消費的同時不能排斥其他人的消費，這就不可避免地存在“免費搭車“的問題。(3)消費的非競爭性。這種情形主要指：一是邊際供給成本為零。在現(xiàn)有的供給水平上，新增加的消費者不需要增加供給成本。二是邊際擁擠成本為零。新進入的消費者不影響原來消費者消費的數(shù)量和質(zhì)量。私人物品不具備以上特征。②準公共物品。所有介于純公共物品與私人物品之間、兼有二者一些特征的物品稱為準公共物品。其中又有兩種情況：一是可能發(fā)生擁擠的公共物品，比如①沈曉鐘．《基礎設施投融資體制改革的現(xiàn)狀研究》：[碩士學位論文]．重慶：重慶大學，2007年，第2-4頁．公共圖書館、博物館和公路等。在消費者人數(shù)低于擁擠點時，該物品是非競爭性的；而消費者人數(shù)超過擁擠點時，這種物品的消費就變?yōu)楦偁幮缘摹１热绻矆D書館，當讀者人數(shù)稀少時，圖書館提供的服務就是非競爭性的。二是價格排他性的公共物品。該類物品在消費上是非競爭性的，但在技術上和經(jīng)濟上可以是排他性的。比如收費橋梁、有線電視等。橋梁本來是非競爭性的，但變?yōu)槭召M橋梁后就意味著不愿意繳費的消費者不能享受這種服務。
      ③地方公共物品。公共物品按受益范圍不同可分為全國性公共物品和地方性公共物品。雖然部分地方公共物品具有外部性，其受益范圍不僅限于本地區(qū)，但地方公共物品的成本和收益基本上在一個區(qū)域之內(nèi)，它的供給應著眼于滿足本地居民的需求，其成本也應由本地居民承擔。地方公共物品的生產(chǎn)是按照“誰受益誰負擔”的原則進行的?？紤]到“市場失靈“的存在，地方的純公共物品應當由地方政府提供，提供的方式依受益范圍的大小而定。相應地，地方的私人物品應當由市場提供。對于地方的準公共物品，更接近純公共物品的由地方政府提供，更接近私人物品的由市場提供。具體來說，更接近私人物品的地方準公共物品應當由地方政府資助私人企業(yè)提供。
      ④公共物品生產(chǎn)理論的指導意義。公共物品生產(chǎn)理論的重要作用在于，它為我們提供了城市基礎設施服務生產(chǎn)的思路。市場機制的作用區(qū)域分為兩部分：一是有效作用區(qū)域，在該區(qū)域市場可以提供私人物品；二是無效作用區(qū)域，在該區(qū)域由政府提供公共物品。城市基礎設施所提供的服務大多屬地方公共物品，部分屬地方私人物品。屬地方純公共物品的，則由地方政府提供；屬地方私人物品的，則由市場提供屬地方準公共物品的，既可以由地方政府提供，也可以由市場提供。2．基礎設施可銷售性評估理論
      從總體上看，城市基礎設施具有壟斷性，但是在不同部門間、部門內(nèi)部和各種技術類型之間的城市基礎設施的經(jīng)濟特征大不相同。一般來說，所提供服務的可銷售性越高，私人參與的可能性就越大。對于不同的基礎設施所提供的服務，私人參與的程度和方式也不相同，所以西方國家對不同類型的城市基礎設施采取了不同的投融資方式。(DChristine Kessides的可銷售性評估理論。1993年，經(jīng)濟學家ChristineKessides對不同基礎設施的可銷售性進行了研究，提出了一套完整的指標體系。12在這套體系中，他選取了6個指標對基礎設施的可銷售性進行衡量。其中，競爭性和排他性是反映基礎設施提供服務自然屬性的指標，沉沒成本、規(guī)模經(jīng)濟和協(xié)調(diào)性是反映基礎設旌所提供服務生產(chǎn)經(jīng)濟屬性的指標，外部性是反映基礎設施所提供服務社會屬性的指標。每個指標給出高、中、低的定性判斷(外部性除外)，這樣就可以對基礎設施的可銷售性形成一個大體的判斷。不難發(fā)現(xiàn)，雖然各種基礎設施表現(xiàn)出不同程度的公共物品沉沒成本和規(guī)模經(jīng)濟特征，但其運營則不產(chǎn)生很高的沉淀成本，因而是可進入的。②世界銀行專家的可銷售性評估理論。遵循同樣的思路，世界銀行在1994年也對基礎設施的可銷售性進行了評估。世界銀行的專家采用了不同的指標體系，其選取的指標包括競爭的潛力、貨物與服務的特征、以使用費彌補成本的潛力、公共服務義務及環(huán)境的外部因素，但卻得出了相類似的結論，基礎設施的市場化遠比人們通常認為的廣泛。比如，城市客運服務和固體廢棄物的收集，一旦脫離了其他相關活動，就可以由市場提供。城市自來水供應和電力輸送等活動，雖然具有一定的自然壟斷性，但可以遵從商業(yè)化原則和成本回收原則，由私人企業(yè)提供。凡是可銷售性指數(shù)在1．8以上的領域，7都可以采用市場化的方式運作。城市垃圾收集市場化程度最高為2．8，污水分散處理為2．4，污水集中處理為2．O，公共汽車為二人除城市道路為1．2外，絕大多數(shù)基礎設施都在1．8以上，都可以用市場化的方式提供。3．基礎設施可銷售性評估理論的指導意義
      基礎設施可銷售性評估理論的重要作用在于，根據(jù)可銷售性可以確定政府和私人企業(yè)在基礎設施服務生產(chǎn)方面的職責。城市基礎設施服務既不可能由政府完全包攬，也不能簡單地推向市場。由于“市場失靈’’和社會目標的存在，政府的干預和監(jiān)管是必不可少的。在保證效率和公平的目標下，政府應采用成本盡可能小的干預措施。為此，政府應進行多種政策選擇。(1)對于自然壟斷程度和沉淀成本都很高的城市基礎設施，需要政府制定發(fā)展規(guī)劃，也需要政府通過公共投融資建設和擁有。同時，也可以在政府監(jiān)管下由私人企業(yè)通過私人投融資建設和擁有。(2)對于服務具有可競爭性的城市基礎設施，并非必須由公共部門經(jīng)營，可以通過競爭性招標委托給適當?shù)慕?jīng)營者經(jīng)營。政府的職責是簽訂特許經(jīng)營合同，監(jiān)督經(jīng)營者的業(yè)績，保證企業(yè)公平競爭。(3)對于不存在高額沉淀成本的服務，比如公路貨運，政府的主要職責是保證公平競爭。(4)對于基礎設施的環(huán)境影響等外部效應，可以通過控制性詳細規(guī)劃、技術標準等規(guī)制(regulatio)和財政轉(zhuǎn)移支付等手段加以干預。(5)對于分配目標可以通過規(guī)制(比如普遍服務要求)、投資規(guī)劃、政府為具有社會重要性的服務提供投融資來實現(xiàn)。(6)對于存在明顯協(xié)調(diào)性要求的城市基礎設施，政府應該對其投融資和經(jīng)營標準進行規(guī)制。國
      三、研究方法(一)文獻研究法‘
      本文大量查閱有關城市基礎設施建設方面的資料，對包頭市基礎設施投融資進行分析和評價。(二)實例分析法
      本文以國內(nèi)外其他城市為實例，研究借鑒城市基礎設施投融資改革的經(jīng)驗，為包頭市城市基礎設施投融資改革提供參考。
      ①城市基礎設施投融資體制改革課題組．《中國城市基礎設施投融資改革研究報告》，2002年14 第一章城市基礎設施投融資概述 第一節(jié)城市基礎設施的內(nèi)涵
      一、城市基礎設施的界定
      從各國城市的發(fā)展狀況來看，雖然性質(zhì)和規(guī)模有所不同，但城市基礎設施的構成大體相同，二般來講主要包括六大系統(tǒng)：(一)城市能源系統(tǒng)
      主要包括城市電力生產(chǎn)和供應系統(tǒng)，人工煤氣的生產(chǎn)、天然氣、石油液化氣的供應系統(tǒng)，集中供熱的熱源生產(chǎn)和熱力輸送系統(tǒng)。城市能源系統(tǒng)在城市中的作用市管理和組織能源流循環(huán)?，F(xiàn)代化城市能源系統(tǒng)具有安全、經(jīng)濟、舒適等特點。(--)城市水資源和供水排水系統(tǒng)
      主要包括水資源的開發(fā)、利用和管理系統(tǒng)，自來水的生產(chǎn)與供應系統(tǒng)，污水、廢水和雨水的接納、輸送凈化及排放系統(tǒng)，中水供應系統(tǒng)等。其功能是組織水流及廢水流循環(huán)。(三)城市道路交通系統(tǒng)
      城市道路交通系統(tǒng)由城市道路系統(tǒng)、交通管制系統(tǒng)和客貨運輸系統(tǒng)組成。城市道路系統(tǒng)包括各級城市道路、橋梁、隧道、停車場、道路照明等交通工程設施，以及城市的對外交通運輸集散和銜接設施，如航空港、火車站、長途客車站、港口、碼頭等；交通管制系統(tǒng)包括交通信號等、各種交通標志設施等；客貨運輸系統(tǒng)包括公共電、汽車站線、出租車、地鐵、輕軌、纜車等軌道交通站線、輪渡港站等各種客運設施，以及各種形式的城市貨物運輸。(四)城市郵電通信系統(tǒng)
      城市郵電通信系統(tǒng)有城市郵政系統(tǒng)和城市電信系統(tǒng)組成，包括郵電局、所和郵政信箱等郵政服務設施，電信局、所及電話、電報、傳真、移動通訊和網(wǎng)絡等服務設施。(五)城市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)
      包括城市園林系統(tǒng)，如公園、動物園、植物園等；城市綠地系統(tǒng)，如草坪、林帶、行道樹、公共綠地、防護綠地、苗圃等；城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)，如垃圾糞便的收集、清運、處理設施，公共場所和公共廁所的保潔，以及其它市容和環(huán)境衛(wèi)生設施。(六)城市防災系統(tǒng)
      包括城市抗震、防震設施、城市防洪、排澇等防汛設施，城市消防設施，以及城市人防設施等。① ·
      二、城市基礎設施的特征
      城市基礎設施作為城市賴以生存發(fā)展的基礎條件，作為一項系統(tǒng)工程，一般具有以下四大特征。
      (一)基礎性。城市基礎設施產(chǎn)業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務是其他產(chǎn)業(yè)賴以運作的基礎條件，也是其他生產(chǎn)部門和再生產(chǎn)時所必須的投入品；其產(chǎn)品與服務的性能與價格會涉及其他部門的價格與營運。
      (二)共享性。城市基礎設所提供的產(chǎn)品和服務帶有公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，與其他產(chǎn)品不同，一般不是為特定的對象服務，而是為許多企業(yè)與個人服務與享用。它所服務的對象往往是不確定的，甚至是隨機的，且在使用和服務過程中一般不能獨占，進行排他性的消費，具有較明顯的共享性，而共享性程度將隨著項目性質(zhì)不同而有所差異。(三)巨額性。城市基礎設施，其資本規(guī)模和工程投資往往是巨大的，投資資本積淀性強，且投資回報率較低、周期長、資本流動性差，并具有不可分的特點。
      (四)區(qū)域性?；A設施一但建成不再發(fā)生位移，其受益區(qū)域一般存在明顯界限(相對于跨地區(qū)大型能源、交通項目而言)。因此城市基礎設施的建設和管 ①城市基礎設施投融資體制改革課題組．‘中國城市基礎設施投融資改革研究報告》，2002年8月．第6頁．16理一般均劃入地方政府的職責范圍。①
      三、城市基礎設施的地位
      城市基礎設施在城市經(jīng)濟發(fā)展中地位及作用是極其重要的，它既是經(jīng)濟發(fā)展的基礎，也是城市綜合實力和風貌的體現(xiàn)，是城市發(fā)展水平文明程度的重要標志，是城市經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的物質(zhì)條件。(一)城市基礎設施是城市賴以生存和發(fā)展的基本條件城市基礎設施是城市形成的重要條件，是城市的構成骨架，是基本的物質(zhì)支持，是城市存在和發(fā)展的必要前提。城市賴以生存和發(fā)展，維持城市居民生活，就必須有足夠的水源補給；必須有便利的交通；必須有整套行之有效的基礎設施保障系統(tǒng)。
      (二)城市基礎設施是城市經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)的前提條件，城市基礎設施建設服從于、服務于經(jīng)濟建設，促進經(jīng)濟的發(fā)展，同時它作為經(jīng)濟建設的重要方面，產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益。它不但可以提高城市的承載能力和經(jīng)濟運行能力，而且可以直接增加內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。(三)城市基礎設施是城市居民生活質(zhì)量的重要制約因素基礎設施現(xiàn)代化是城市現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和決定性條件之一。城市居民生活質(zhì)量的高低取決于經(jīng)濟的發(fā)展、收入的提高，但城市基礎設施的完善與否同樣對居民生活質(zhì)量具有極其重要的影響。它既使居民在生活上得到實惠且直接感受，也使城市經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展獲得推動力，其影響是潛在而深遠的，作用不容忽視。第二節(jié)基礎設施投融資體制
      一、投融資體制的概念
      投融資制作為經(jīng)濟體制中的一個有機組成部分，它是指社會組織、領導和管。肖云．《城市基礎設施投資與管理》．復旦大學出版社，2004年3月．第2頁．@肖云．《城市基礎設施投資與管理》．復旦大學出版社，2004年3月．第3頁．17理投融資活動所采取的基本制度和主要方式。任何投融資體制的目的，都是為了提高投融資活動的效率，而要在實際中做到這一點，就必須在投融資活動中，建立起一套符合其內(nèi)在要求的組織、制度和具體的管理方式，這些內(nèi)容的總和就稱為投融資體制。①投融資體制的主要內(nèi)容，包括投資主體如何確定，投資資金的籌措方式如何選擇，投資運營方式如何選擇，投資利益關系如何處理，以及投資調(diào)控方式如何采用等問題。投融資活動，首先是誰投資、誰決策的問題。投資主體的確定是投資體制的首要問題。投資主體是籌集與運用投資資金的責、權、利緊密結合的統(tǒng)一體。投資主體是投融資體制的核心要素，它表明投融資體制的真正屬性。j確定了投資主體，還需選擇合理的資金籌措方法。具有足夠的資金才能保證投資活動良好的進行，所以說在投資活動中，資金的籌集是不可或缺的關鍵步驟。資金的籌集包括資金的來源，各種資金的比例關系等。如何進行制度選擇，以經(jīng)濟、有效的方式，籌集到投資活動正常進行所需要的資金是投融資體制的一個重要方面。
      投資主體籌集到資金后，要選擇運用投資資金的合理方式和方法，它是由投資主體的層次與結構決定的。投資主體單一，投資決策權集中于國家，投資方式和方法也必然是單一的，投資采用撥款方式；投資主體多元化、決策多層次化，投資資金的運作方式也會多樣化。投資的實施，涉及諸多部門、單位和經(jīng)濟實體，不僅有投資項目建設單位、投資公司、勘察設計單位和施工單位，還有咨詢機構、銀行、物資供應單位等。它們之間經(jīng)濟關系的正確處理，對于投資資金的正確運用和投資效益的提高具有重大意義。留
      二、投融資體制的模式
      投融資體制各因素的不同內(nèi)容及其組合，形成多種不同的投融資體制。例如不同國情的國家之間或一國在經(jīng)濟發(fā)展水平不同時期的投資體制就是不完全相①楊文進．《投資經(jīng)濟學》．中國財政經(jīng)濟出版社，2004年10月．第432頁．@鮑清杰．《加快北京城市基礎設施投融資體制改革》：[碩士學位論文]．成都：西南財經(jīng)大學，2006年．第13頁．18同的。基本有以下三種投融資體制模式：集中計劃投融資體制。主要特征是所有制的單一性；投資決策權集中在政府手中；以完成計劃為動力機制；投資調(diào)節(jié)以計劃或行政命令形式進行：信息垂直傳遞。． ． 自發(fā)性市場經(jīng)濟投融資體制。主要特征是所有制的多樣性；投資主體多元化；投資決策權由企業(yè)支配；信息傳遞以橫向水平形式進行：以市場規(guī)范與法律為獎懲措施等。混合投融資體制。主要特征是以市場經(jīng)濟為基礎，政府投資與企業(yè)投資范圍根據(jù)市場經(jīng)濟的要求相對獨立；政府和企業(yè)之間的投資決策權分配相對均衡；政府投資調(diào)節(jié)以計劃為主，企業(yè)投資調(diào)節(jié)以市場為主，但政府對市場機制有相對較大的調(diào)節(jié)能力；信息傳遞是水平與垂直相結合；組織結構也是水平與垂直方式相重疊等等。①在以上投融資體制不同模式中，實踐表明，混合投融資體制更適合現(xiàn)在中國經(jīng)濟發(fā)展狀況。‘
      三、城市基礎設施投融資體制 城市基礎設施投融資體制是一國或地區(qū)組織、領導和管理城市基礎設施投融資活動的基本制度和主要方式，由投資主體、投融資方式和政府用以扶持、引導、限制和管理的投融資調(diào)控體系三項要素組成。城市基礎設施投融資體制對城市基礎設施的建設、管理起著引導性的作用，一個健全有效的城市基礎設施投融資體制能夠改進資源配置效率和推動經(jīng)濟結構的合理化，是促進城市基礎設施建設發(fā)展的直接動力。城市基礎設施作為國民經(jīng)濟發(fā)展中的一個特殊行業(yè)，是其他一切生產(chǎn)部門從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和人民生活的基礎性條件，具有適度的超前性?；A設施投資規(guī)模較大，建設周期較長，社會效益顯著，并需要社會各方面協(xié)調(diào)行動，需要政府適度的干涉，并在其融資上提供種種幫助。因此城市基礎設施投融資體制除了具有一般投融資體制所具有的內(nèi)容和特點外，又具有不完全相同于一般投融資體制的特點。
      (一)需要政府主導。政府以及各行政主管部門在規(guī)劃、投資決策以及項目
      ①楊文進．《投資經(jīng)濟學》．中國財政經(jīng)濟出版社，2004年10月．第433頁．19建設和運營中的政策指導、行政管理、技術標準制定和監(jiān)管方面，要發(fā)揮主要的、決定性的作用。由于基礎設施的投資具有較強的外部性，同時需要的資本非常大，投資周期長，本身具有的自然壟斷性質(zhì)，尤其是基礎設施目前和在今后相當一段時間內(nèi)仍會處于短缺狀態(tài)，使得基礎設施的產(chǎn)品價格不能完全由市場自發(fā)調(diào)節(jié)，而必須由政府對基礎設施的供應數(shù)量和價格進行調(diào)解或直接控制。這種情況決定了在今后相當長的一個時期內(nèi)，計劃投資成分在整個投資體制中仍會占有較大的比重。雖然這方面的投資也可以由企業(yè)投資和經(jīng)營，但為了保證這些活動不對國民經(jīng)濟產(chǎn)生不良影響，其活動必須在國家嚴格的監(jiān)督和控制之下進行。
      (二)需要社會資金廣泛參與。城市基礎設施建設項目投資資金需求巨大，必須廣泛吸收社會各種資本的參與。要明確鼓勵各類投資者，以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性基礎設施和公益事業(yè)項目的建設，凡能對外開放的項目，加快對國內(nèi)民間資本的開放。同時要為社會資本界定明確的投資領域，建立高效的投資促進服務體系?！蔻脔U清杰．《加快北京城市基礎設施投融資體制改革》：[碩士學位論文]．成都：西南財經(jīng)大學，2006年．第13頁． 第二章包頭市城市基礎設施投融資體制的發(fā)展及存在的問題 第一節(jié)加快包頭市城市基礎設施建設的必要性
      城市基礎設施在城市發(fā)展進程中的作用是非常重要的，它既是城市經(jīng)濟社會生活和城市穩(wěn)定的保障，又是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎，同時還是體現(xiàn)城市綜合實力的標志。但相對城市基礎設施巨大的建設成本和較長的投資回收期，包頭市的財政實力還遠遠落后，很難有積累資金專項用于城市基礎設施建設，甚至對城市基礎設施維護資金不能全部保證。因此，加快包頭市城市基礎設施投融資體系建設已成為實施基礎設施建設的重要前提和保障。
      一、加快包頭市城市基礎設施建設是城市發(fā)展的需要
      包頭是國務院首批確定的十三個較大城市之一，是內(nèi)蒙古自治區(qū)最大的工業(yè)城市，是國家重要的基礎工業(yè)基地，先后被評為“中國優(yōu)秀旅游城市”、“聯(lián)合國人居獎““全國文明城市”、“國家園林城市”、“國家森林城市“?？側丝?70萬，其中城市人口180萬，是全國23個市區(qū)人口超百萬的大城市之一。按照今年中央經(jīng)濟工作會議“以擴大內(nèi)需特別是增加居民消費需求為重點，以穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化為依托，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，努力使經(jīng)濟結構調(diào)整取得明顯進展’’的總體要求和包頭市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“十二五”規(guī)劃的發(fā)展思路，包頭到2015年，城市化率要達到90％，城市人口要超過300萬，也就是說城市人口要凈增120力．左右。包頭市目前人均住房近30平方米，人均綠地11．2平方米，人均道路面積10平方米測算，近五年內(nèi)包頭市要新建住房3600萬平方米，綠地1344萬平方米、道路1200萬平方米，這還僅僅是筆者查到的-d,部分主要基礎設施，僅這幾方面的投資也是非常巨大的。這對于包頭市財政的壓力也是可以想象的。因此，只有做好包頭市城市基礎設施投融資，才能實現(xiàn)包頭市城市發(fā)展的目標，才能使包頭步入先大投入后大發(fā)展的良性軌道。
      二、加快包頭市城市基礎設施建設是經(jīng)濟發(fā)展的需要
      根據(jù)國內(nèi)外關于基礎設施投資與經(jīng)濟增長關系研究結果，基礎設施與經(jīng)濟產(chǎn)出同步增長，即基礎設施增長1％，GDP就增長1％。伊斯特里和雷波羅(1993)收集了28個發(fā)達國家的數(shù)據(jù)，研究基礎設施對GDP的影響，結果表明運輸和通信投資對經(jīng)濟增長的作用更明顯。與此同時，坎寧和費伊以104個國家和地區(qū)為研究對象，以5年為間距對1960一1980年這些國家的增長情況進行了研究，同樣得出了相同的理論。國內(nèi)也有一些學者對該領域進行了研究，例如趙堅(1995)、楊鳳林(1996)、馬樹才(2001)、王延中(2002)、婁洪(2003)等。研究結果充分表明，基礎設施投資對原材料工業(yè)有很顯著的正向影響，基礎設施投資每增加1億元，將影響化工、冶金和建材工業(yè)的銷售額分別增加0．105億元、0．215億元、0．236億元；我國經(jīng)濟增長各要素中，資本貢獻率最大，勞動貢獻率最??；基礎設施投資貢獻率大于一般固定資產(chǎn)投資貢獻率。近年來，包頭市作為內(nèi)蒙古自治區(qū)最大的工業(yè)城市，緊緊抓住國家實施西部大開發(fā)和自治區(qū)加快呼包鄂區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，積極推動科學發(fā)展、率先發(fā)展，國民經(jīng)濟的成長性、持續(xù)性和穩(wěn)定性進一步增強，主要經(jīng)濟指標實現(xiàn)了重大突破。地區(qū)生產(chǎn)總值成為自治區(qū)第一個進入全國千億元級行列的城市，2009年更是達到了2000億元以上。也因此獲得“2008年中國制造業(yè)名城”、“中國城市信息化50強’’、“2008最具影響力的品牌城市“和“中國優(yōu)秀創(chuàng)新型城市”榮譽。但是，包頭市是一個典型的內(nèi)陸城市，經(jīng)濟發(fā)展也屬于典型的投資拉動型。實踐充分證明，包頭市沒有大規(guī)模的固定資產(chǎn)投資特別是基礎設施投資，就不會有今天的發(fā)展成就?！?/p>
      三、加快包頭市城市基礎設施建設是社會發(fā)展的需要
      現(xiàn)代社會的顯著特征是城市在經(jīng)濟社會發(fā)展扮演極其重要的角色。城市化水平的高低與城市發(fā)展的狀況已成為衡量國家和地區(qū)綜合發(fā)展水平的標志，城市發(fā)展速度更是國家與地區(qū)發(fā)展速度與質(zhì)量的重要依據(jù)。基礎設施是城市生存與發(fā)展的基礎性條件，既是城市生活的前提，也是城市生產(chǎn)、再生產(chǎn)的必要條件，它的各個系統(tǒng)縱向延伸、橫向擴展，和城市社會發(fā)展相互連接。城市基礎設施作為城
      22市運行的承載體，直接關系到城市居民的正常生活，關系到提供更好的生產(chǎn)生活條件，關系到民生，關系到社會和諧與穩(wěn)定。． 第二節(jié)包頭市城市基礎設施投融資體制的發(fā)展歷程
      一、政府為主體的投融資模式 上世紀90年代起，包頭和全國其他城市一樣，一直實行以計劃為主的經(jīng)濟模式，經(jīng)濟也是以投資的管理為核心的，因此，形成了集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟投融資體制。
      (一)政府是唯一的投資主體，包攬了所有城市基礎設施建設。城市基礎設施部門不是獨立的投資主體，只是政府的附屬和投資的實施者，不承擔經(jīng)濟責任，導致了城市基礎設施建設的投資、建設、管理、經(jīng)營與還貸相互脫節(jié)，資金使用效率非常低下，搶項目、爭貸款現(xiàn)象十分嚴重。
      (二)在資金來源上，主要靠財政投入單一方式。城市基礎設施建設完全靠財政預算內(nèi)撥款，按部門按地區(qū)無償分配使用。建設資金不足，繼續(xù)申請追加財政投資。因此，城市基礎設施建設項目的資金流動性較差，即使是同一部門、同一地區(qū)基本上不流動。另外，由于城市基礎設施建設資金是無償使用的，所以城市基礎設施部門很少使用國內(nèi)銀行信貸資金或國外貸款，民間資本或外商投資城市基礎設施更是沒有。
      (三)在投資計劃管理上，城市基礎設施建設項目靠單一的指令性計劃和行政性命令控制，完全按政府指令性計劃運行，用行政手段分配任務，完全排斥市場調(diào)節(jié)。這就決定了城市基礎設施運行投資基本上沒有風險責任，無論是城市基礎設施建設的投資總量、結構、布局等決策發(fā)生失誤，還是某個具體項目的決策、設計、施工發(fā)生紕漏，均難以追究責任。
      (四)在投資決策上，城市基礎設施投資決策權高度集中于政府。市政府對全市各區(qū)、旗(縣)的基礎設施項目投資總量和投資結構有完全的決策權，同時以指令性計劃方式貫徹實施，城市基礎設施部門只是計劃執(zhí)行者，沒有決策權。另外，項目審批權高度集中于政府，從提出項目建議、設計任務，到初步設計、開工報告都要報市政府部門審查核準。歸納起來，就是以政府的直接命令、包攬一切、絕對權威為基礎，構成了以政府為主體，操縱城市基礎設施投融資活動全過程的體系。
      二、城投公司為平臺的投融資模式
      1988年，國務院頒發(fā)《關于投資管理體制的近期改革方案》，針對投融資領域存在的問題，第一次較為系統(tǒng)地提出投融資改革的任務和改革的措施。對重大建設投資實行分層管理，初步劃分了中央和地方政府的投資范圍，加重地方的重點建設任務。涉及全國和跨地區(qū)的重大項目由中央承擔，區(qū)域性地方項目由地方承擔，具體劃分了中央投資的具體范圍，實行“誰投資，誰受益”原則，調(diào)動了地方投資的積極性。隨之，各地政府紛紛成立自己的城投公司，由政府授權城投公司對城建資金進行籌措、使用和管理，從而使基礎設施建設由政府直接投資轉(zhuǎn)向間接投資。1987年，沈陽市首家創(chuàng)辦城投公司，繼之，上海、廣州以及越來越多的城市也陸續(xù)成立了城投公司，從內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)看，周邊一些盟市的經(jīng)濟發(fā)展不斷加快，如呼和浩特市，2001年正在規(guī)劃建設30平方公里的金橋新市區(qū)，并要在三年內(nèi)建設成為“內(nèi)蒙古的浦東“，呼市城投公司每年可為城市建設融資1卜20億元。鄂爾多斯市，也劃出31平方公里的開發(fā)區(qū)，每年也融資10億多元進行城市建設，并要把城區(qū)面積擴大到100平方公里。
      面對這些兄弟盟市“你追我趕”的“逼人態(tài)勢”，包頭市大膽構筑，打造包頭市經(jīng)營城市的運作平臺，2001年4月由市委、市政府批準成立了包頭市城市基礎設施投資開發(fā)有限公司(以下簡稱城投公司)。城投公司運營期間主要承擔著為包頭市基礎設施建設投融資、國有資產(chǎn)運營管理、城建項目開發(fā)及帶動相關企業(yè)深化改革等四項職能。城投公司在經(jīng)過前三年的積極運營，充分發(fā)揮了城市基礎設施建設投融資主渠道的作用，共計融資6．88億元，其中積極落實了國家開發(fā)銀行支持我市基礎設施建設4個打捆項目的2．25億元資金；采用BT合作方式與河北建設集團合作改造了巴彥塔拉大街；以特許經(jīng)營權招商引資的方式，與山東訊通電信工程公司、內(nèi)蒙古地利管網(wǎng)開發(fā)公司合作開發(fā)建設了弱電信息訊通管網(wǎng)工程，總投資2．4億元；通過股權轉(zhuǎn)讓方式，公司所屬市燃氣總公司出售國有資產(chǎn)，盤活存量資產(chǎn)的資金1．2億元。各項融資的及時落實，有效地確保了市政府交由城投公司承擔的“十大工程“的順利實施，即：巴彥塔拉大街改造工程、地下信息共用通道工程、城市供水輸配水管網(wǎng)擴容工程、供熱系統(tǒng)節(jié)能改造工程、成吉思汗草原生態(tài)園工程、東河區(qū)舊城二期改造工程、火車站站前道路工程、火車站站前廣場工程、勞動路建設工程及站北路道路橋梁工程等。同時，積極穩(wěn)妥地推進了所屬公用企業(yè)的改制工作，特別是對市燃氣公司進行了市場化改革，揭開了我市公用企業(yè)改革的先河。使全公司經(jīng)濟運行始終保持了良好的發(fā)展勢頭。隨著包頭市工業(yè)化、市場化、城市化相互促動、整體推進、重點突破的強勁發(fā)展態(tài)勢的到來，2003年底，市委、市政府在充分調(diào)研分析的基礎上，決定將原市城投公司更加做大做強，進一步擴大資產(chǎn)總量，擴展運營職能，從體制上和機制上進行全面改組，以達到擴張?zhí)豳|(zhì)的目標，應勢改組成立了包頭市發(fā)展投資有限公司。包頭市發(fā)展投資有限公司具有雄厚的資金實力和償貸能力，其資本構成為：由全市現(xiàn)有的城建國有資產(chǎn)(受市國有資產(chǎn)管理部門委托)、全市每年的土地出讓收益資金、市政府每年列入財政預算資金用于基本建設和城市基礎設施的投入和還債資金以及爭取到的國家和自治區(qū)用于非經(jīng)營性重點項目及城市基礎建設的國債和補助資金等組成。
      包頭市發(fā)展投資有限公司的主要職能和作用是：作為市政府進行經(jīng)濟建設的融資主體，擔負著為城市建設和經(jīng)濟快速發(fā)展進行融資的職責。包頭市發(fā)展投資有限公司將利用全部資本，采用集中使用、資本化管理、市場化運作的方式，按照市政府的決策，進行有效地經(jīng)濟發(fā)展投資。包頭市有著雄厚的財政實力，2003年實現(xiàn)財政收入50．2億元，比上年增長42％，到2008年起已突破200億元，年均增長超過20％。所以該公司的成立為包頭市經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展提供了高規(guī)格的投融資平臺。包頭市發(fā)展投資有限公司將充分發(fā)揮其巨大的融資功能作用，為包頭市“努力實建設經(jīng)濟強市的新跨越”的奮斗目標做出應有的貢獻。包頭市發(fā)展投資有限公司從成立到2009年，公司總資產(chǎn)為117億元，總負債為90億元，共為包頭市基礎設施建設融資97億元，在很大程度上緩解了城市基礎設施建設資金的不足。具體運作過程中，主要采取了以下幾種融資方式。
      (一)是以回購方式積極爭取貸款。由市政府授權發(fā)投公司對貸款項目進行建設，市政府對發(fā)投公司給予定額補助，對授權融資建設的項目簽訂回購的協(xié)議，市人大、市財政出具列入預算的文件。以此類方式完成了石拐棚戶區(qū)搬遷項目18．33億元的貸款，市建委道路改造項目3．4億元、九原區(qū)哈德門溝防洪工程項目1．3億元、達茂旗生態(tài)移民小區(qū)建設工程項目0．6億元、青山區(qū)大青山綠化工程0．65億元4個項目5．95億元的貸款等一系列貸款。
      (--)是以政府承諾和第三方擔保方式爭取銀團貸款。目前招商、浦發(fā)、中信和包商四家銀行已初步同意與開發(fā)銀行一同組建銀團。以市政府承諾、市人大批準，第三方擔保的形式進行貸款，已完成貸款32．35億元。其中：供熱干線項目貸款2．5億元；北部基礎設施項目貸款3．9億元；昆河二期改造項目3．9億元；東河東污水處理項目1-6億元；體育中心項目4．2億元；會展中心項目3億元；橋梁加固項目1．4億元；新都市區(qū)基礎設施建設8．55億元，哈德門防洪項目1．億元；達茂移民生態(tài)小區(qū)項目0．6億元，重點高中校擴建項目1．4億元。(三)是以教育收費權作為質(zhì)押爭取貸款。為加快教育事業(yè)發(fā)展，以大中專和高中學校部分收費權作為質(zhì)押，積極申請輕工職業(yè)技術學院新校區(qū)建設項目貸款9，000萬元。
      第三節(jié)包頭市城市基礎設施投融資存在的主要問題
      我國各地在城市基礎設施投融資方面所面臨的難題，也是包頭市當前所面臨的問題。但相對而言，包頭市作為一個西部欠發(fā)達城市，面臨的問題相對更多、更為復雜。
      一、資金嚴重短缺與體制性浪費并存
      包頭市作為一個欠發(fā)達城市，根本問題就是經(jīng)濟發(fā)展落后，很難有足夠的資金專項用于興建基礎設施，資金短缺一直是城市基礎設施建設與發(fā)展的瓶頸。特別是在當前國際國內(nèi)競爭日趨激烈、國際金融危機影響不斷深入和城市化進程不斷加快的情況下，由資金短缺而導致的城市基礎設施的供求矛盾也越來越突出。同時，由于管理和運行機制的不科學而導致城市基礎設施投資低效率和低水平服’務現(xiàn)象非常突出，重復建設和建設項目質(zhì)量低劣，突出表現(xiàn)在基礎設施投資缺乏 科學規(guī)劃；“拉鎖工程“、“豆腐渣工程”比較常見；經(jīng)營城市水平低，政府信用出現(xiàn)危機；等等，這些彼此影響又相互疊加，形成惡性循環(huán)，使本來有限的資金又被大量浪費了，也更加劇了本來就短缺的資金矛盾。
      二、投資主體單一與決策責任不明并存
      包頭市的基礎設施投資基本上仍是單一的政府財政撥款。投資主體多元化的改革在城市基礎設施建設領域尚未大規(guī)模的展開，政府仍承擔城市基礎設施建設投資的主要責任。但因為政府投資主體責任虛化，至今城市基礎設施建設項目仍存在投資者明確而業(yè)主不明確的問題。同時，城市基礎設施建設項目的選擇、投融資方式的選用、項目開發(fā)建設隊伍確定等方面都存在缺乏明確的責任約束機制、民主監(jiān)督制約等一系列問題。這種決策體制雖然表面上是集體決策、集體負責，而事實上均是首長決策和無人負責，沒有明確的追究投資決策失誤責任的制。①
      三、建設管理落后與運行管理粗放并存
      包頭市所有的基礎設施投資項目基本上都實現(xiàn)了市場化運作，從項目提出、設施施工、工程監(jiān)理、到設備采購、技術引進、安裝調(diào)試等普遍采用招投標和第三者中介服務等市場競爭的管理辦法。但是城市基礎設施項目的建設管理，仍然是以政府的投資預算管理為主。由于政府預算約束軟化，建設中造價管理的失控使這類項目投資的“三超“問題十分嚴重，即概算超過估算、預算超過概算、決算超過預算。并且工程的質(zhì)量和工期也存在不少問題。這種項目的管理體制和不僅難以實現(xiàn)對投資總量的嚴格控制，還會滋生出各種腐敗現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)類似“重由于此類項目大多是直接經(jīng)濟效益差而社會效益和宏觀效益好，投資大、回收期長，有的投資根本談不上回收。政府投資城市基礎設施建設形成的這部分國有資產(chǎn)一般沒有明確的業(yè)主去經(jīng)營和管理。結果是項目開工建設時熱火朝天，項目建成后資產(chǎn)無人問津，或者出現(xiàn)多頭管理、各取所需的局面，導致了國有資產(chǎn)的閑置、浪費和流失。比如，道路路牌、路燈、天橋等市政設施上的廣告收入，本應①丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第26-27頁．全部納入投資的回收渠道，形成新的城建維護資金，而現(xiàn)實是缺乏統(tǒng)一管理，大多各自為政，成為部門甚至個人的收益來源。
      四、經(jīng)營主體模糊和法制建設滯后并存
      城投公司市場主體地位缺失。包頭市發(fā)展投資公司，實際上就是政府成立的政策性投資公司，是以國有獨資公司存在，注冊資本來源于政府注入資金，在這種體制下，政府是實實在在的投融資主體，直接承擔者基礎設施建設的任務，既是投資者，又是經(jīng)營者。但是，基礎設施建設項目的決策、融資、建設、經(jīng)營和管理由政府的不同部門來完成，所以沒有形成真正意義上的風險與收益一體化的投融資主體。代表政府作為投融資主體的城投公司，實際上擔當了“出納”的角色，只負責籌集資金和支付資金，根本不能全方位的參加基礎設施的建設和管理?！肮苠X’’和“管事”相分離，形成機制上的相脫節(jié)，使得基礎設施建設責任難以真正落實。每年城投公司貸多少款，不是由城投公司承擔債務的能力來決定，而是由政府基礎建設資金的需求量和財政能力來決定的。城投公司的領導由政府部門官員兼任，政企不分，沒有按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立法人結構。城投公司的主要職責本來應該是投融資，但事實上是按照政府部門的意圖來展開工作，不是從盤活存量資產(chǎn)、資本運作來考慮融資，而是停留在單一的貸款上，背上了沉重的債務負擔，這樣很難滿足城市可持續(xù)發(fā)展的需要。同時，長期以來對城市建設的投融資領域，在理論上缺乏研究，在法律上仍是空白。特別是對投融資體制、對所有者、投資者、經(jīng)營者的權利和義務，對資金來源、歸集、投入、使用、管理、收益、分配等問題沒有明確的法律規(guī)定，影響了社會力量和社會資金對城市基礎設施建設投資的積極性。
      五、債務風險較大與運營方式守1日并存
      當前，包頭市基礎設施建設融資渠道基本上均采用政府信用貸款，以財政作擔保，以城投公司為平臺，渠道非常單一。城投公司從成立至2009年底，已累計貸款97億元，還款壓力巨大。已形成的基礎設施資產(chǎn)中，很大比例是準公益性和公益性資產(chǎn)，變現(xiàn)可能性和流動性較小。目前，城投公司沒有建立還款約束機制及還款保障機制，沒有形成在一定財政資金補貼下自借、自用、自還的自我平衡體系，單純依靠財政撥款來償還貸款，財政壓力很大。①①城市基礎設施投融資體制改革課題組．《中國城市基礎設施投融資改革研究報告》，2002年8月．第32-35頁．
      第三章包頭市城市基礎設施投融資模式的選擇和對策建議 第一節(jié)國內(nèi)外基礎設施投融資體制的借鑒
      一、西方國家投融資體制
      20世紀70年代以來，西方各國開始對基礎設施領域進行大刀闊斧的改革，采取了一系列新舉措?；仡檱獾某鞘谢A設施投融資體制改革的歷程可以分為以下幾個階段：(一)國有化階段、在20世紀70年代之前，大多數(shù)國家都把城市基礎設施視為具有自然壟斷的社會福利性產(chǎn)品，都側重于對城市基礎設施實行國有化管理，因此，國有的公共企業(yè)在國民經(jīng)濟中占有重要的地位。(二)私有化改革階段
      20世紀70年代末80年代初，各國逐漸發(fā)現(xiàn)，政府投資建設并運營管理城市基礎設施存在許多問題，如投資浪費、效率低下、服務質(zhì)量差等等。為了解決這些問題，許多國家開始籌劃在基礎領域進行改革，改革的一項重要措施就是在基礎設施、公共企業(yè)方面推行私有化，讓私人、私營機構和私人企業(yè)購買部分公營事業(yè)，或把原先政府管理的公營事業(yè)項目轉(zhuǎn)包給私人企業(yè)或公司。私有化改革最早是從英國開始的，1979年，撒切爾夫人上臺后，英國開始推行私有化政策。起初，只出售英國宇航公司、英國聯(lián)合港口公司等幾家少數(shù)公司的股票。1984年以后，私有化范圍進一步擴大，涉及的部門和行業(yè)越來越多，私有化收入急劇增加。90年代私有化擴大到郵政、鐵路、運輸?shù)炔块T，同時，公共住房，甚至部分衛(wèi)生、教育部門也開始了私有化的進程。私有化幫助政府收回了投資，增加了稅收，同時減少了支出，長期困擾英國政府的財政問題大大緩解，英國經(jīng)濟從此開始走向復蘇和穩(wěn)定發(fā)展的新時期。美國的私有化于1981年，當時提出拍賣聯(lián)邦政府的聯(lián)合鐵路貨物運輸公司，1982年，里根政府又向國會提出拍賣部分國有土地。1988—1992年，出售聯(lián)邦資產(chǎn)及減少補助金額共計達24億美元。這樣不僅大大的減少了政府工作人員的數(shù)量及財政預算，而且每年可以增加50億美元的財政收入。法國政府也進行了達規(guī)模的私有化。1986年3月，希拉克政府上臺之后，制定了有關國有企業(yè)私有化的法規(guī)，按照法律規(guī)定，將65家企業(yè)和銀行以及一家電視臺私有化，總資產(chǎn)多達2750億法郎。，日本政府從20世紀80年代開始私有化改革。1985年政府國營的電信電話公社和專賣公社實現(xiàn)了私有化，1987年和1988年，國營鐵路、日本航空和沖繩電力等也完全實現(xiàn)了私有化。(三)市場化改革階段
      城市基礎設施投融資市場化，概括的講就是要打破壟斷，引進競爭，通過培育市場經(jīng)營主體，將原來依靠行政方式進行建設經(jīng)營城市基礎設施項目，交由市場主體按照市場化的方式進行組織經(jīng)營，引入競爭機制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)營主體多元化，最后達到減少財政負擔進行基礎設施建設的目的。這種以市場為基礎的改革開始于80年代中后期，很多政府開始向私有部門尋求新的資金支持。西方國家在城市基礎設施市場化改革的具體實踐中采取了一系列新的舉措，如合同出租、公私合作、用者付費等。美國城市基礎設施的投融資模式?！廾绹某鞘谢A設施建設以市場競爭為主，其基礎設施服務主要由民間提供。鐵路系統(tǒng)是19世紀民問資本利用歐洲資本市場建立起來的，其他能源、交通運輸、電信也都由民間投資經(jīng)營，甚至許多‘學校、醫(yī)院也是私立或私人捐贈。唯一例外的公路全部由政府建設，因為免費公路只有投入沒有產(chǎn)出。
      日本城市基礎設施的投融資模式。日本基礎設施建設中由許多實體參與，主要為中央政府、地政府、私營公司等。每個實體雖沒有法律上的明確劃分，但一般而言，中央政府負責核心的基本的建設項目，這些項目的覆蓋范圍要跨越地方，地方政府負責同居民日常生活直接有關的基建項目，而私營公司運作那些收①丁蕓．《我國城市基礎設施投融資體制改革研究》．中央財經(jīng)大學學報，2004年，第8期：第25頁．31取使用費和能夠自給自足的基建項目。法國和德國城市基礎設施建設模式。法國和德國兩國，政府在城市基礎設施的投資中都起到了非常重要的作用。兩國的做法相同，把基礎設施分為兩類，一類是經(jīng)營性的或社會效應非常大的項目，如城市道路、地鐵等，這類項目完全由政府財政預算投入，如果政府財政預算不能滿足需求，則政府向銀行貸款，但貸款數(shù)額必須控制在財政長期預算可償還的范圍內(nèi)；另一類是經(jīng)營性的或可收費的項目，如供水、供氣、污水處理、垃圾處理等，政府允許企業(yè)進入，鼓勵企業(yè)通過市場融資。此外，對于經(jīng)營性的城市基礎設施項目，法、德兩國也廣泛采取銀行貸款、項目融資、BOT等國際通行方式籌集資金。西方國家的實踐表明，公共服務中引入競爭機制不僅是可能的，而且是卓有成效的。公共服務市場化給了社會公眾自由選擇服務機構的權力，對公共機構形成一種外在的競爭壓力，這必然使公共機構竭力改善服務質(zhì)量、提高效率。①
      二、我國部分城市基礎設施投融資體制改革(一)北京基礎設施投融資體制改革
      1996年以來，北京市城市基礎設施的投資建設和經(jīng)營管理已逐步引人市場機制，使城市基礎設施建設從單一的政府投資行為轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)(公司、集團)、外商共同投資建設與經(jīng)營管理的新型投融資體制。其總體思路是城市基礎設施的建設與運營主要由企業(yè)運作，政府不再直接具體運作城市基礎設施項目，政府主要通過產(chǎn)業(yè)政策、城市發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)等宏觀調(diào)控手段，從宏觀上引導、促進城市基礎設施的發(fā)展。其總體目標是投資主體多元化，融資方式多樣化。北京市經(jīng)過幾年來的運作，取得了較大的成績，改變了原來單一的由財政撥款的落后局面，形成了多種融資方式并存的格局，主要有以下幾種融資方式：
      1．中外合資、合作。1999年2月14日加拿大埃森一蘭萬靈公司出資巧億元人民幣參與北京地鐵五號線建設的協(xié)議在京簽字。采用商業(yè)投資，以中外合資的模式運作地鐵工程，這在北京還是第一次。更重要的是，北京地鐵五號線投資有限公司與蘭萬靈公司的合資，是中外雙方資金、人才、經(jīng)營理念及管理模式在地鐵建設及經(jīng)營管理上的一次創(chuàng)新，為北京城市軌道交通建設引人了全新的概①王秀云．《城市基礎設施投融資體制改革的國際經(jīng)驗及對我國的啟示》．中國城市經(jīng)濟《城市．金融》，第80頁．32念。引進外資，既在一定程度上解決了建設中的資金瓶頸問題，又能引進先進技術及現(xiàn)代化的設計經(jīng)營理念，實現(xiàn)了國際接軌，可以說，這是城市軌道交通建設在投融資體制上的一次突破。今后，仍應本著平等互利的原則，加快海外投資者參與北京市城市基礎設施建設與經(jīng)營的步伐。
      2．對外借款。借用國際金融組織貸款、外國政府貸款等一直是北京市籌集城市基礎設施資金的重要渠道，如總投資9億元人民幣的高碑店污水處理廠二期項目，使用瑞典貸款1．84億元人民幣，對外借款今后也仍然是北京市城市基礎設施建設的重要資金來源渠道。
      3．發(fā)行債券。通過證券市場發(fā)行債券是國際上通行的籌集城市基礎設施建設資金的一種有效方式。到目前為止，已經(jīng)利用這種方式為北京市基礎設施項目籌集了一定數(shù)量的資金。
      4．轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權。為了盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，籌集城市基礎設施項目的建設資金，1998年4月8日國家發(fā)展計劃委員會批準了北京市將市公用局所屬自來水公司經(jīng)營管理的第九水廠一期20年的經(jīng)營權以玖億元人民幣價格轉(zhuǎn)讓給北京控股有限公司，轉(zhuǎn)讓所得用于自來水公司第九水廠三期的建設。這是北京第一次運用轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權方式利用外資。今后，在符合條件的項目上應更多地采用這種方式籌集城市基礎設施建設資金。此外北京市還對外商獨資、發(fā)行股票和BOT、ABS等項目融資方式進行了探索和嘗試，取得了一定的效果。①(二)上海市基礎設施投融資模式
      上海市從1991年到2000年的10年間，城市建設累計投入超過3000億元，但市財力每年投資只有30億元，90年代前期建立的一大批國有投資公司在基礎設施的建設過程中發(fā)揮了巨大的作用。而上海市建設投資開發(fā)總公司在其中則最具代表性。上海市建設投資開發(fā)總公司成立于1992年，是上海市建設委員會設立的行業(yè)國有投資公司，其主要職能是受市政府委托，為上海城市基礎設施建設籌措、管理和使用好資金，并承擔償還資金的責任。1-上海城投的性質(zhì)和定位
      上海城投的性質(zhì)是接受政府委托、承擔政府城市建設與管理任務的特殊國有企業(yè)。從其承擔部分政府投資功能以及上海城市建設任務的現(xiàn)狀來看，與其他國①黃抒雁．《加快北京城市基礎設施投融資體制改革》．首都經(jīng)濟雜志，2001年，5月刊．33有企業(yè)相比，其特殊之處主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①上海城投是上海市政府國有資產(chǎn)投資的全資公司，隸屬于國資委，其資本金來源于地方財政。以公司名義發(fā)行的建設債券及海外融資，是受政府委托或以財政為擔保。因此，公司具有一定的特殊性。它是代替政府行使城建資金的籌集、使用、管理、高度職能，并以企業(yè)形式，進行市場融資。所以上海城投是具有部門政府職能的特殊法人，不同于一般意義上的企業(yè)。②上海城投公司主要投資基礎設施領域。由于城市基礎設施項目大部分是公益性項目，具有較高的社會效益，直接經(jīng)濟效益不明顯。而且，由于我國長期以來實行的是計劃經(jīng)濟體制，到目前市政、公用事業(yè)價格還未調(diào)整到位，所獲項目收益尚達不到建設和運營成本，難以依靠項目自身的收益來償還債務。這些特殊性決定了城投公司一定階段中必須每年接受政府的財政投入，以實現(xiàn)財務平衡。由此，公司投資項目和額度控制絕大部分不是由公司本身意愿決定的，而是受政府委托，執(zhí)行政府的城建投資計劃。上海城投的性質(zhì)決定了其公司功能定位為：投資管理功能、資產(chǎn)運作功能、資金服務功能、直接融資功能和海外融資功能，其中投資管理功能和資產(chǎn)運作功能是核心的兩項功能。①投資管理功能。執(zhí)行政府的建設計劃，根據(jù)項目性質(zhì)確定合適的投資方式，并代表政府控股與管理城建國有資產(chǎn)，城投公司對下屬企業(yè)和所投資項目的管理以間接管理為主，主要是通過股權管理來實現(xiàn)，即通過制定各類規(guī)章、標準，加強對投資項目的管理，如強化財務監(jiān)管；通過對董事和主要經(jīng)營管理人員的任免、對企業(yè)發(fā)展方向及重大事項的決策權等方式，實現(xiàn)股權管理。這一功能成為總公司最重要的功能，并通過總公司管理層來實現(xiàn)。②資產(chǎn)運作功能。城投公司擁有的城建資產(chǎn)規(guī)模較大，且形態(tài)各異，資產(chǎn)經(jīng)營方式很多，專業(yè)性較強。總公司通過專門部門進行操作，加強資產(chǎn)經(jīng)營，籌措建設資金。使資產(chǎn)運作功能成為總公司的一項重要功能。③資金服務功能。城投公司通過統(tǒng)籌安排、調(diào)度和管理投資資金，對項目建設過程中用款總量和用款進度進行監(jiān)督和控制，通過集團公司內(nèi)部資金的結算，實現(xiàn)資金服務功能。④直接融資功能。即在國內(nèi)證券市場上發(fā)行債券或資產(chǎn)掛牌上市。上海城投通過包裝上市、注資和發(fā)行建設債券等手段來實現(xiàn)直接融資功能。其中，建設債券是主要融資方式之一，是代表政府發(fā)行的政策性債券。而股票市場的融資，主要通過上海城投總公司控股的上市公司實現(xiàn)。目前，到國際資本市場籌措城市基礎設施建設資金在成為公司融資的一個新的重要渠道。2．上海城投的投資范圍
      受政府職能部門管理權限的制約，目前上海城投公司的投資范圍只限于市建委系統(tǒng)內(nèi)的市政、公用設施的建設與經(jīng)營。由于上海城投是上海市政府所有的主要投資公司，其對基礎設施領域的投資正從系統(tǒng)內(nèi)擴大到全市范圍。目前，除繼續(xù)加強建委系統(tǒng)內(nèi)的市政、公用設施建設以處，城投公司還參與一些回報率較高的基礎設施的投資活動，如港口建設與經(jīng)營，機場建設和經(jīng)營，在城投公司參與建設的重大基礎設施項目的沿線附近，劃撥一部分土地，建立土地銀行機制，開展與基礎設施建設相關的土地儲備與開發(fā)等等，并也投資某些利潤較高且受政府控制的行業(yè)。目前，上海城投作為國有資產(chǎn)授權經(jīng)營的國有資產(chǎn)投資公司，在體現(xiàn)政府和國有資本在城市基礎設施方面的投資建設功能，提供社會公共產(chǎn)品，同時滿足國有資產(chǎn)保值增值的愿望方面發(fā)揮了較好的作用。公司通過擴大投資范圍和投資領域，不斷開辟新的融資渠道，增加投資收益，逐步減少了財政建設資金的投入，使公司逐步走上自我平衡、資金良性循環(huán)的發(fā)展軌道。①(三)深圳基礎設施投融資改革
      深圳是由邊垂打魚的小鎮(zhèn)發(fā)展起來的，在建市的初期，城市基礎設施幾乎為零。滄海桑田，經(jīng)改革開放二十年，深圳城市面貌發(fā)生翻天覆地的變化。深圳市基礎設施改革的主要經(jīng)驗是：開創(chuàng)了多渠道籌資搞建設的新體制，突破了單純依靠財政積累的傳統(tǒng)觀念。深圳的沙角B電廠就是我國第一個利用BOT模式吸引外資的典型例子，開創(chuàng)了BOX融資方式的先河，為政府更好地指導能源產(chǎn)業(yè)運用BOX模式提供了可借鑒的經(jīng)驗。深圳也勇于創(chuàng)新，通過組建政府投資公司，大膽引入信貸資金。將基礎設施建設由政府財政撥款行為轉(zhuǎn)為企業(yè)的投資行為，先后開辟了“利用特區(qū)優(yōu)惠政策、公共設施配套收費、土地拍賣和批租、基礎設施經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓、上市公司融資”等新的融資渠道，為城市二十年基礎設施建設提供充足的資金保證。如：深圳利用國家開發(fā)銀行融資200個億合作開發(fā)地鐵一期工程、地鐵二期工程、鹽壩高速公路(B，C段)、寶松快速干道、鹽田港三期等25個基礎設施建設項目。它不僅僅①王啟章．《大連市基礎設施項目投融資模式研究》：[碩士學位論文】．大連：大連理工大學，2008年5月．第38—39頁．
      改變了單純依靠財政積累有多少錢辦多少事的傳統(tǒng)城市基礎設施投資方式，更重要的是帶來融資方式的根本轉(zhuǎn)變，使基礎設施投資由政府財政性資金單一投入轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦Y金、信貸資金、社會資金并重，為深圳完善城市基礎設施、實現(xiàn)城市的跨越式發(fā)展奠定了資金基礎。2．突破了土地資源無償使用的思維定勢。
      深圳特區(qū)創(chuàng)辦以來，在土地管理上進行了長期的探索。早在1981年，廣東省五屆人大十三次會議就通過了《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，在特區(qū)的土地管理上主要實行“行政劃撥、分片開發(fā)、分散經(jīng)營、征收使用費“的辦法，這雖比不收分毫就使用土地的辦法好許多，仍存在一些弊端。面對困難，深圳決定大膽改革。至1987年5月，市委討論通過了《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理改革方案》，方案明確了土地實行商品化經(jīng)營，全面推行土地的有償使用，土地的一級市場由政府壟斷，政府可采用公開招標、拍賣、協(xié)議的方式將土地的使用權轉(zhuǎn)讓給使用者，準許土地的流通、轉(zhuǎn)讓、買賣和抵押。為此，深圳還劃出一塊地搞公開拍賣的試點，為全國實施土地改革方案積累經(jīng)驗。同年9月，深圳分別以協(xié)標、招標的方式拍賣了---N土地，同年12月，由以公開拍賣的方式賣掉了第三副土地，至此，深圳的大膽嘗試揭開了我國土地有償使用的新一頁，土地作為資源在配置上實現(xiàn)市場化，作為資產(chǎn)，成為政府重要的財源，根本上實現(xiàn)了從土地資源到資金的轉(zhuǎn)化，為后來城市基礎設施投融資機制打開新局面。二十年來，深圳的地價達4300多億元，既從土地的有償使用中獲得了大量城市改造和建設資金，又通過土地的級差效應，使中心城區(qū)的布局得到合理調(diào)整。3．突破了基礎設施由政府投資公司投資的單一模式。探索了基礎設施投資的多元化路子。在深化城建投融資改革進程中，深圳始終把體制、機制創(chuàng)新放在重要位置，促成了財政撥款——城投資——組建項目公司——多元投資項目法人制，實行代建制等投資方式的轉(zhuǎn)變。對于有一定收費機制的項目，逐步探索對社會資金、國內(nèi)外資金開放，在高速公路、供水、燃氣、污水處理等領域，通過轉(zhuǎn)讓、上市、合資、合作等形式，吸收國際資本、國內(nèi)民營資本、社會資本。如：九十年代建成的梅觀高速公路是中外合資投資的，1995年完工的深圳機荷高速公路是國有投資的，最典型的是龍崗第二通道水官高速公路的開通，1997年，深圳華星機構作為民營投資企業(yè)，首次用民營資金以BO丁融資方式進入高速公路類別的重大項目基礎設施建設一水官高速公路，開創(chuàng)了民營資金投資城市基礎設施項目的先例。① ．
      三、國外及我國部分城市基礎設施投融資體制改革的啟示和借鑒 從以上國外以及我國部分城市的投融資經(jīng)驗可以看出，各國、各城市在不同時期的改革措施不同，做法不一樣，為包頭市城市基礎設施投融資體制改革提供了有益的借鑒。我們應該有針對的借鑒外國及我國其他城市的先進經(jīng)驗為包頭市投融資體制改革服務?？v觀外國及我國其他城市的投融資體制的改革和實踐，為包頭市投融資體制改革帶來如下啟示：
      (一)政府發(fā)揮積極的引導作用而非行政作用
      從西方國家和我國其他城市的投融資模式可以看出，各國政府都很重視市場化融資在基礎設施建設中的作用，積極倡導民間資本進入基礎設施建設領域，并采取了多種吸引民間資本的政策和倡導新型的融資方式。而包頭市的基礎設施投融資改革，走“中國式”模式，改革總是由政府直接主導，主要圍繞政府內(nèi)部，中央與地方之間，政府各部門之間進行的“體內(nèi)循環(huán)’’式的改革，且每一次改革大多是通過政府直接下達指令的方式來推動。屬于行政主導型的融資體制。這種體制通常會導致行為效率低下。因此，應轉(zhuǎn)變政府職能，從主要靠行政手段轉(zhuǎn)到主要靠經(jīng)濟手段、法律手段調(diào)節(jié)基礎設施項目的融資，從而引導各類投資主體的行為。(二)形成多元化的投資主體，在基礎設施建設中，政府不應該作為唯一投資主體，企業(yè)和個人才應該是最主要的投資主體，占社會投資的較大份額。政府應該制定各種措施鼓勵個人儲蓄、私有企業(yè)、外商等投資主體進入這一領域。本著“誰投資，誰受益，誰承擔風險“的原則，支持、鼓勵和引導非政府部門、非國有機構、企業(yè)和社會資金(包括民間資金)參與城市基礎設施建設。
      (三)開拓多元化的融資渠道
      除傳統(tǒng)的貸款外，各國都大力開拓多元化的融資渠道，發(fā)行股票、發(fā)行外幣證券、運用BT、BOT等多種方式進行融資。?(四)以城投公司為平臺進行融資成立城投公司，以城投公司為投融資平臺，成為各地政府在財力不足的情況①龔鴻雁．《深圳城市基礎設施投融資制度的探尋》．深圳大學學報，2004年，第ll頁．37下解決城市基礎設施建設資金短缺的有效途徑。
      第二節(jié)包頭市城市基礎設施投融資體制發(fā)展模式的構想
      城市基礎設施投融資模式是一個國家、一個地區(qū)投融資體制的外在表現(xiàn)形式，由社會制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、投資管理體制等諸多因素所決定。由于城市基礎設施投融資模式的時空性特征，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，其模式是不同的。因此，包頭要建立新型的基礎設施投融資模式，就必須改革現(xiàn)行的投融資體制，建立適應包頭經(jīng)濟發(fā)展要求的新的投融資體制，為新的基礎設施投融資模式的實行提供體制機制保障。
      一、包頭市城市基礎設施投融資體制發(fā)展模式的思路
      (一)發(fā)揮政府在基礎設施建設中的主導作用，但需轉(zhuǎn)變政府職能基礎設施投融資改革與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關。長期以來，政府一直在基礎設施項目中承擔著直接投資者、建設者和運營者等多重角色?！按笳钡墓芾砟Ｊ綄е禄A設施投融資市場主體缺位，資金效率低下，政府財政風險不斷積聚?；A設施投融資改革要以政府職能的重新定位為前提，政府應在基礎設施領域發(fā)揮主導作用并不意味著政府要投資、建設、運營和管理“一肩挑’’，而是應當充分發(fā)揮政府在基礎設施建設中的引導、服務、管理、監(jiān)督職能。具體來說： 1．引導’
      政府要切實轉(zhuǎn)變行政思路，樹立“政府引導、社會參與、市場運作”的觀念，做好對社會資金進入基礎設施領域的引導工作。一方面，政府要負責基礎設施未來需求預測和總體布局規(guī)劃，制訂基礎設施建設的中長期計劃，通過向社會公布基礎設施發(fā)展計劃和政府的政策、重點戰(zhàn)略，為外資和民間資本投資提供導向，消除市場盲目性，提高基礎設施投資效率；另一方面，在民間投資基礎設施的信息不充分情況下，政府要改進投資方式，通過運用財政貼息方式、支持政策性融資等方法和手段，提高政府投資效率，帶動民間投資基礎設施建設。2．服務
      在基礎設施市場化融資過程中，政府要加快職能轉(zhuǎn)變，加強服務職能，為廣大投資者創(chuàng)造一個公平競爭的投資環(huán)境。政府要向社會提供廣泛的信息服務，通過增強政府收集和分析信息的能力，形成政府的信息優(yōu)勢。利用這種信息優(yōu)勢，不僅可以改進政府的決策質(zhì)量，而且可以向企業(yè)、其它機構和個人提供與基礎設施項目投資預期相關的信息，從而降低投資者投資的不確定性。3．管理
      政府對基礎設施市場化融資的管理主要體現(xiàn)在運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段對其進行宏觀調(diào)控，以彌補或糾正市場失效、調(diào)節(jié)資源配置。一是按照政府投資、投資管理和行業(yè)管理職能相分離的原則，對城市基礎設施相關政府機構和城投公司進行配套改革，真正做到政企分開，政府退位為基礎設施項目的監(jiān)管人而不是主辦人；二是積極培育社會中介服務體系，發(fā)揮咨詢、設計、評估、擔保、審計等中介機構在投融資中的作用，盡快建立中介機構的信譽保險和監(jiān)督體系，為基礎設施項目的市場化融資創(chuàng)造良好的外部條件。4．監(jiān)督
      國內(nèi)外的實踐都表明，監(jiān)管是基礎設施市場化融資改革成功的關鍵。政府應當加強對基礎設施融資過程和融資資金使用的監(jiān)管，以保證投融資過程的透明公開，防止違規(guī)使用資金。一是建立公開透明的決策程序，公開決策結果并為利益相關者提供發(fā)表意見的機會；二是聯(lián)合司法、審計以及新聞媒體等社會監(jiān)督機構，發(fā)揮其對基礎設施融資過程、融資資金的使用的監(jiān)督作用。為了發(fā)揮政府職能，更好的為城市基礎設施建設服務，成立城投公司，專門為城市基礎設施投融資的運行機構，負責投融資活動?！?二)完善法律法規(guī)，營造一個公平競爭的投資環(huán)境
      市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，基礎設施項目的市場化融資要以相關的法律法規(guī)作保障，實行規(guī)范有序的運作。這是因為：一方面在基礎設施項目的設計、籌資、建設、運營過程中，有關政府部門、企業(yè)和居民的責任、義務、權利要用法律的形式加以明確，以杜絕責權不清的現(xiàn)象；另一方面法律可以為合法的融資活動提供保護，對各種投機違法活動嚴加懲戒，營造一個公平競爭的投資環(huán)境。@改革開放20年來，我國在投融資方面頒布了多部法規(guī)，如《關于固定資產(chǎn)投資項目實行資本金制度》、《中華人民共和國招標投標法》、《證券法》等，為基礎設施項目的融資活動提供了一定的法律依據(jù)。但是由于基礎設施項目融資①孫榮慶．《城市環(huán)境投資癥結和改革對策》．中國投資，2008年，第一期：第98—103頁．@尹竹．《基礎設施產(chǎn)業(yè)的市場化改革》．經(jīng)濟科學出版社，2004年．的復雜性和法律建設的落后，基礎設施項目市場化融資的法律環(huán)境還不完備，現(xiàn)行的有關法規(guī)對新型融資方式還有限制之處。因此，必須破除法律及政策障礙，才能實現(xiàn)基礎設施投融資對社會資金的全面開放，從而加快基礎設施項目的市場化融資改革。①
      二、包頭市城市基礎設施投融資體制發(fā)展的模式選擇
      城市基礎設施投融資沒有固定的模式，只有與本地情況的最相適應的模式。只有找到一種最適合自己發(fā)展的模式，才能加快本地區(qū)的城市基礎設施建設。為此，需要對未來一段時期內(nèi)包頭市基礎設施的需求做一分類，依據(jù)國內(nèi)外’基礎設施投融資已有經(jīng)驗和包頭市的實際情況，歸納各類項目，尋求最適宜的投融資方式，實現(xiàn)包頭市基礎設施建設的超常規(guī)、跨越式發(fā)展。(一)項目分類
      根據(jù)項目區(qū)分理論，對包頭市近些年的基礎設施建設項目進行分類，分出那些是經(jīng)營性的項目，哪些是非經(jīng)營性項目。(二)制定投資方式
      根據(jù)對項目的分類，對不同的基礎設施項目區(qū)別對待，不同類型的項目選擇不同的投融資方式?！?/p>
      如包頭正在建設的項目如，包頭市區(qū)道路建設項目，屬于非經(jīng)營性的，不易產(chǎn)生收益，一般選擇政府直接投資，可以選擇項目代建方式。包頭城市生活垃圾建設項目工程，可以采用BOT等融資方式建設。‘包頭市可以通過上述方法，依照項目分類，借鑒國內(nèi)外基礎設施投融資模式已有的經(jīng)驗，結合包頭的實際情況，選擇以包頭市城投公司為平臺，做大做強包頭市城投公司這個投融資平臺，完善政府的項目代建制度，通過多種渠道進行融資。
      三、包頭市城市基礎設施投融資體制發(fā)展模式實施的途徑(一)規(guī)范城市基礎設施投資行為
      1．重視項目可行性研究①王灝，李開需，高朋．《我國城市軌道交通主要投融資模式及創(chuàng)新思路》．中國投資，2008年，第3期：第101—03頁．可行性研究廣泛應用于新建、擴建和技術改造項目，在對工程項目做出資決策之前，通過做好可行性研究，使投資決策工作建立在科學性和可行性的基礎
      之上，從而達到工程項目在建設上可能，在技術上先進適宜可行，在商業(yè)上、經(jīng)濟上合理有利才予以投資建設，從而實現(xiàn)項目投資決策科學化、民主化，減少和避免投資決策失誤，提高投資的經(jīng)濟效益。2．理順城市基礎設施的價格體制①
      基礎設施的使用和消費應該進行交換和補償，實行有償使用。在包頭，特別是對于經(jīng)營性基礎設施，政府應該按照“誰受益、誰承擔”的原則進行收費，使建設和經(jīng)營企業(yè)排除在政府補貼之外；對于準經(jīng)營性基礎設施，政府應該在居民可以負擔的范圍內(nèi)，采取論證、聽證等方式，加大宣傳和公開力度，適當提高其使用價格，既保持一定的福利性，又補償一部分成本，從而減少政府的財政補貼，使財政資金更多地投入到基礎設施建設中。3．加強基礎設施的質(zhì)量管理
      質(zhì)量低下是包頭市現(xiàn)有基礎設施的突出問題之一。群眾對于城市基礎設施建設過程中出現(xiàn)的“拉鎖工程’’、“豆腐渣工程”等現(xiàn)象深惡痛決。造成了財政資金的浪費，因此，政府應該嚴把基礎設施質(zhì)量關，引進先進的技術，提高基礎設施維修養(yǎng)護的水平，延長其使用壽命，使之真正做到“常用常新"。(二)充分發(fā)揮城投公司職能作用 1．準確定位城投公司
      從投資體制改革角度定位，城投公司具有政府出資人的身份，主要是從事增量投資的政府投資主體；從國有資產(chǎn)管理的角度定位，城投公司是國有資產(chǎn)經(jīng)營的主體；從城市基礎設施建設的角度定位，城投公司是政府用增量投資發(fā)揮投資導向作用的主體。城市基礎設施的建設，本質(zhì)是一項經(jīng)營項目，市政府作為直接建設或直接控制的主體，是違反政府職能職責的。政府本質(zhì)是為社會提供公共服務，不應該從事任何經(jīng)營性項目，因此，只有充分發(fā)揮城投公司的作用，才可能從根本上解決城市基礎設施建設資金的難題。城市基礎設施的建設，買主是全市的居民，而全市的居民并不可能作為一個統(tǒng)一的整體來購買基礎設施，因此，由市政府作為城市居民的代表來行使購買者或業(yè)主的權利是必然的，也是可行的。市政府必然要對城市基礎設施發(fā)揮著巨大的影響，但這種影響不應該發(fā)展成傳統(tǒng)①-J．蕓．《城市基礎設施資金來源研究》． 中國人民大學出版社，2007年5月．第71頁．41計劃經(jīng)濟時期完全由政府操辦整個城市基礎設施的局面，而應由城投公司來具體組織融資、實施建設和強化資產(chǎn)管理。@ ． 2．建立政企分開、產(chǎn)權明晰的企業(yè)法人治理結構
      城投公司應采用“獨立自主、自負盈虧、自主經(jīng)營、自我發(fā)展”的純企業(yè)動作模式。城投公司要按照產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立法人治理結構。公司的管理層不應由政府官員兼任，城投公司應承擔城建投融資的主角，政府各職能部門要支持并服務于城投公司。政府對城投公司的扶持必須到位，而不是停留在表面上。政府要打破行業(yè)間的限制，實現(xiàn)城建資產(chǎn)最大范圍的優(yōu)勢互補，改變目前包頭市城投公司僅僅充當政府職能部門的配角的現(xiàn)狀。
      3．發(fā)揮城投公司的四大職能
      城投公司的職能設置應包括四大部分，即城市基礎設施的投融資、項目儲備、項目建設管理和資本運營。首先，要發(fā)揮城投公司的投融資職能。城投公司可將政府授權的資產(chǎn)按經(jīng)濟效益強弱劃分為純公益性產(chǎn)品、準公益性產(chǎn)品和非公益性產(chǎn)品。對純公益性產(chǎn)品，要以政府扶持為主，城投公司作為政策性業(yè)務進行管理；對準公益性產(chǎn)品，在政府適當扶持下，城投公司按市場化手段運作；對非公益性產(chǎn)品，則由城投公司完全按市場化手段進行運作。
      其次，發(fā)揮城投公司的項目儲備職能。當前，包頭市的城建項目普遍前期準備不足，項目前期工作大部分分散在政府各個職能部門，市本級項目基本上集中在包頭市建委，旗、縣、區(qū)項目都由各自的建設局進行收集。項目前期缺少一個統(tǒng)一的經(jīng)濟主體，將項目前期各項工作進行融合，一定程度上造成項目上馬準備不足。因此，應當由城投公司牽頭，各部門參與，站在城市發(fā)展規(guī)劃和政府財力允許的前提下，做好城建項目立項、項目建議書、項目可行性報告、項目設計、項目投資估算等工作，做到統(tǒng)籌規(guī)劃。再次，發(fā)揮城投公司的項目建設管理職能。從目前包頭市城建項目的投融資和建設管理現(xiàn)狀來看，城投公司只負責融資，具體建設和管理分散在政府各個職能部門和各旗縣區(qū)，一定程度上造成了建設管理混亂、責權不明晰、投資浪費等諸多問題。因此，必須改革當前的運作模式，使城投公司擔負起項目法人公司，①丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第131—134頁．4．2做好工程項目的招投標、施工管理、工程預決算和后續(xù)管理等工作，嚴把項目質(zhì)量關，盡可能地降低建設成本，增加回收收益。第四，發(fā)揮城投公司的資本運營職能。按照經(jīng)營城市的思路，盤活城市存量資產(chǎn)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，負責城市建設資金籌措、信貸、融通、投入和償還，用好管好資本金，為資本經(jīng)營創(chuàng)造條件，實現(xiàn)城建資本或資金的集中營運和滾動發(fā)展。改變目前城投公司只負責項目建設前期融資貸款，而單靠財政還款的局面。
      4．理順市政設施的管理關系．
      城投公司是集城市基礎設施融資、建設和經(jīng)營為一體的經(jīng)濟實體，政府與公司之間是委托投資建設、代理經(jīng)營的關系。城投公司是代行部分政府職能的企業(yè)法人，應當按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求對市政設施進行管理和運作。城投公司對所有存量和增量城市基礎設施資產(chǎn)應當具有法人財產(chǎn)權。一方面有助于城投公司利用這一巨額資產(chǎn)進行融資，加快城市建設步伐；另一方面也是明確和理順城投公司與現(xiàn)有的市政設施維護和管理單位之間關系的基礎。具體實施過程中，城投公司可以自營基礎設施資產(chǎn)，也可以通過租賃、承包方式轉(zhuǎn)讓基礎設施經(jīng)營權，與現(xiàn)行的市政設施管理單位之間形成一種全資或控股關系，即城投公司是各經(jīng)營管理單位的投資者，各經(jīng)營管理單位要對投資者負責，保證資產(chǎn)的保值增值。
      5．創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境城市基礎設施建設投資巨大，且具有極強的公益性，在賦予城投公司獨立的投融資主體地位之后，市政府還應該在諸多方面給予必要的支持，如貼息貸款、擔保貸款、劃拔必要的土地、稅收優(yōu)惠、財政貼息等。在具體運作中，政府一方面可以設立城市基礎設施建設基金，由市政府籌措，交由城投公司使用。在使用時，與城投公司簽訂資金使用合同，明確資金使用的責權利三者的關系。另一方面，鼓勵城市土地的集中成片開發(fā)。政府通過規(guī)劃調(diào)控、土地調(diào)控、政策調(diào)控、經(jīng)營權調(diào)控等方式，為城投公司提供有力的支持。此外，允許城投公司在建設城市基礎設施的同時，進行相關的經(jīng)營活動，對這部分的經(jīng)營在稅收上給予必要的優(yōu)惠。比如，對于城市道路建設項目，可以賦予城投公司對道路兩側土地的壟斷經(jīng)營權，使之或者進行綜合開發(fā)，或者進行土地收益轉(zhuǎn)讓，來補償?shù)缆方ㄔO資金。(三)努力開創(chuàng)多元化主體投資格局 1．加大財政性資金投入
      (1)改革收費體制，使城市基礎設施配套費成為城建資金的有益補充。目前，包頭市已通過市人大立法開征了市政公用設施配套費，該項費用成為城市基礎設施建設資金的重要來源。但也存在一些不容忽視的問題，如收費與設施配套不對稱；收費標準較為混亂；減免情況較為普遍；等等。因此，需要繼續(xù)對基礎設施類項目的政府收費體制加以改革，一是理順產(chǎn)品價格，使本應通過市場交換取得的成本費用補償資金合理地還原價格中去；二是通過稅收體制，增強財政對城市基礎設施建設的投入能力：三是清理不合理收費項目，只保留必要的非營利性和公益性設施建設配套費①。
      (2)逐步提高財政預算資金用于城市基礎設施建設的比重，建立相對集中、穩(wěn)步增長的財政投入制度。加大對公益性基礎設施的投入，重點投向城市道路、環(huán)境治理、防洪工程等方面的重大項目。采取貼息、補助等投入方式，吸引和拼盤各地配套資金特別是非財政性資金，提高財政資金的使用效率。緊緊抓住國家擴大內(nèi)需的政策機遇，積極爭取國家投資的傾斜支持，對涉及跨區(qū)域的項目如城市道路樞紐、城市燃氣轉(zhuǎn)換、城市防洪工程等要盡快列入國家規(guī)劃以獲得相應的資金扶持，對屬于國家鼓勵發(fā)展的項目如城市集中供熱、污水治理、垃圾發(fā)電等要努力爭取貸款貼息補助?！?/p>
      (3)利用好土地資源，使土地方面收入成為城市基礎設施投資的重要資金來源。@城市土地和城市存量資產(chǎn)是城市經(jīng)營的重要內(nèi)容，只有經(jīng)營好城市土地和存量資產(chǎn)才能使整個城市納入投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。一是充分利用好土地資源。近年來，包頭市大力推行土地收購儲備制度，對于提高土地收益、強化政府對土地供應的主導作用發(fā)揮了重要作用。但是，政府的收儲力度還不大，還沒有最大限度地獲得土地收益。因此，必須進一步強化政府掌控土地，采取市場化運作方式，加強對市場上土地供應量的控制，始終保持土地處于供不應求的狀態(tài)，充分利用市場機制配置土地資源，確保土地增值，使更多地資金用于城市基礎設施建設當中。二是要強化對土地的管理，節(jié)約用地、依法操作。對在規(guī)定時間未能按規(guī)劃使用的土地，政府要依法無償收回或征收土地閑置費。①丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第68頁
      @遲慶峰．《淄博市城市基礎設施投融資體制的構建》：[碩士學位論文]．青島：青島大學，2008 年．@丁蕓．《城市基礎設施資金來源研究》．中國人民大學出版社，2007年5月．第69頁．
      2．加大社會資金參與的深度和廣度
      事實上，在加大財政性資金投入基礎設施建設的同時，在經(jīng)營性和準經(jīng)營性基礎設施領域，實施投資主體多元化，增加社會資金參與基礎設施建設的深度和廣度更加重要。作為一個欠發(fā)達城市，包頭市要有效解決基礎設施資金短缺、投入不足問題，僅利用政府資金是遠遠不夠的，必須積極吸收民間資本，使民營資本盡快進入基礎設施建設的各個領域。
       
      
    
      

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