第一篇：《公共政策分析》考試題

北京師范大學(xué)管理學(xué)院《公共政策分析》試卷

姓名

班級(jí)

成績(jī)

一、論述題（20分）

“上有政策，下有對(duì)策”是我國(guó)政策執(zhí)行中長(zhǎng)期存在著的一種普遍現(xiàn)象。近年來，隨著我國(guó)改革開放的深入和地方分權(quán)的發(fā)展，“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象非但未能克服，反而有加劇之勢(shì)，成為影響政策有效執(zhí)行的一種障礙性因素。

試用公共政策執(zhí)行的相關(guān)知識(shí)，分析我國(guó)轉(zhuǎn)型期“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象的成因。

二、案例分析題（20分）

我國(guó)是安全生產(chǎn)事故頻發(fā)的國(guó)度。以煤炭安全生產(chǎn)為例，我國(guó)每百噸死亡率接近4，是發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)0.039的100倍，是不發(fā)達(dá)國(guó)家如南非0.13的30倍。2006年12月21日，國(guó)家安監(jiān)總局、監(jiān)察部在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上通報(bào)11起特大安全事故的處理情況：移送司法機(jī)關(guān)處理117人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分166人。其中有?。ú浚┘?jí)干部2人，地（廳）級(jí)干部28人，縣（處）級(jí)干部62人，科級(jí)以下及其他人員74人。安監(jiān)總局局長(zhǎng)李毅中批評(píng)地方政府安監(jiān)責(zé)任不到位，中國(guó)每天因安全生產(chǎn)死亡320人，自己心情“很沉重”。

有人認(rèn)為，我國(guó)轉(zhuǎn)型期安全生產(chǎn)事故頻發(fā)是市場(chǎng)與政府雙重失靈的結(jié)果。試結(jié)合公共政策分析的相關(guān)知識(shí)，談?wù)勀銓?duì)這一觀點(diǎn)的看法。

三、案例分析題（30分）

我國(guó)政府近年公務(wù)用車的開支居高不下。以1998年為例，全國(guó)新增公車82萬輛，用于買車支付的金額高達(dá)1000億元，加上司機(jī)工資、燃油費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、維修費(fèi)等，當(dāng)年用于公車的支出近2000億元，是當(dāng)年國(guó)防開支（約934.7億元）的兩倍還多！政府用于公車開支的費(fèi)用如此之高，卻無法阻止公車私用等違紀(jì)行為。領(lǐng)導(dǎo)及家屬外出旅游、釣魚、赴宴要用公車，親戚朋友紅白喜事，迎來送往要用公車，子女上學(xué)入托要用公車??公車私用暫且不論，根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，僅公車司機(jī)在加油、修車過程中吃回扣，就成了政府財(cái)政開支的巨大“黑洞”！

上述公車腐敗不僅造成了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且嚴(yán)重破壞了政府在群眾中的形象。公車改革非改不可！可是，由于公車改革在很大程度上觸動(dòng)了政府官員的既得利益，因此改革的阻力極大！不少地方公車改革根本就沒有啟動(dòng)：有些地方雖然名義上改了，實(shí)則換湯不換藥；有的地方甚至因公車改革出現(xiàn)了新的亂攤派：政府官員將自己的出行費(fèi)或油料費(fèi)往當(dāng)?shù)仄髽I(yè)攤派??公車改革難！

試用所學(xué)知識(shí)，分析公車改革的阻力因素及其化解對(duì)策。

四、案例分析題（30分）

2006年10月，濟(jì)南市民政局會(huì)同市財(cái)政局、市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、市總工會(huì)出臺(tái)了《濟(jì)南市城市居民最低生活保障工作操作規(guī)程》，明確規(guī)定具有賭博、吸毒、嫖娼、養(yǎng)名貴寵物、購買電腦、數(shù)碼相機(jī)等高檔非生活必需品等12種行為的市民不能享受城市低保待遇。

上述政策規(guī)定引起了廣大市民的紛紛議論：

觀點(diǎn)1：限制低保戶消費(fèi)并非歧視

低保家庭也有追求高生活質(zhì)量的權(quán)利，這一點(diǎn)誰也不能否認(rèn)，但是，我們考慮任何問題，評(píng)價(jià)任何一項(xiàng)公共政策，都必須從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，而不能只從抽象的權(quán)利概念出發(fā)。對(duì)低保家庭的消費(fèi)做出某些限制，并不是歧視低保家庭，也不是對(duì)低保家庭提出苛刻要求，而是為了使低保政策運(yùn)行得更好。

觀點(diǎn)2：有過錯(cuò)的公民就不能享受低保了嗎？

這種做法的背后隱藏的邏輯是一些政府部門不愿意給有過錯(cuò)的公民以低保待遇。做出如此決定政府部門應(yīng)自有一番道理，但是，有過錯(cuò)公民享受低保的權(quán)利和沒有過錯(cuò)的公民真是應(yīng)該有這樣的區(qū)別嗎？有人認(rèn)為，無論從人道主義精神還是從政府職責(zé)來看，兩者在享受最低生存保障待遇方面應(yīng)該是平等的。

觀點(diǎn)3：低保設(shè)計(jì)凸顯政府行政困境

涉及違法和道德有虧的個(gè)人行為需要法律的矯治或道德的撻伐。如果這部分人群確屬低收入人群，取消其低保資本等于在法律和道德懲戒之后的額外懲罰和公權(quán)主導(dǎo)下的對(duì)其生存權(quán)利的剝奪和歧視?？陀^上會(huì)把這部分人群逼入自暴自棄的社會(huì)邊緣，從而導(dǎo)致社會(huì)治安的隱憂。因而，評(píng)價(jià)低保的標(biāo)準(zhǔn)只能是物質(zhì)因素而不能以行為或道德標(biāo)準(zhǔn)去衡量。

您對(duì)濟(jì)南市相關(guān)部門的上述政策規(guī)定有什么看法？

第二篇：公共政策分析

公共政策分析

第一章

導(dǎo)論：公共政策分析的基本理論與框架

第一節(jié)

公共政策的本質(zhì)

一、公共政策的概念

從理論上講，凡是為解決社會(huì)公共事務(wù)中的各種問題所制定的政策，都是公共政策。在我國(guó)，所有制定公共政策的主體中，最基本、最核心的主體是中國(guó)共產(chǎn)黨和政府。從一般意義上講，公共政策是由政府、非政府公共組織和民眾，為實(shí)現(xiàn)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施共同管理過程中所制定的行為準(zhǔn)則。

1.社會(huì)公共事務(wù)的管理不僅僅是對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的管理，還包括政治性公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)性公共事務(wù)的管理。

2.社會(huì)公共事務(wù)所指的“社會(huì)”是相對(duì)的，比如全球、全國(guó)、地區(qū)、社區(qū)。

3.社會(huì)公共事務(wù)所指的“公共事務(wù)”不僅包括人們公認(rèn)的、涉及到所有或絕大多數(shù)人的共同事務(wù)，而且也包括那些可能轉(zhuǎn)換為前者，但卻與部分人，甚至個(gè)別相關(guān)的事務(wù)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明認(rèn)為：“政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨以及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)而采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、方針、條例等的總稱?！?/p>

美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的理論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因此它是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。

二、公共政策的本質(zhì)

1.“利益”是公共政策的核心要素

2.對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配

政策的形成過程，實(shí)際上就是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程，公共政策的制定與執(zhí)行是社會(huì)各種利益沖突的集中反映。

3.利益分配的基礎(chǔ)及其動(dòng)態(tài)性

(1)

利益分配的基礎(chǔ)是社會(huì)利益的增進(jìn)；

(2)

分配利益是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，在增進(jìn)社會(huì)利益的前提下，分配的利益基礎(chǔ)是選擇利益和整合利益，分配的關(guān)鍵是利益落實(shí)。

?

利益選擇：政府把利益分給誰，首先來自政治統(tǒng)治的目的。政府要選擇那些與政府的價(jià)值取向一致的社會(huì)群體作為分配對(duì)象，滿足他們的利益需要。其次作為社會(huì)公共權(quán)力代表的各級(jí)政府，也是社會(huì)多元利益主體之一，除了全社會(huì)的利益之外，也要尋求自身的最大利益。

?

利益整合：政府必須綜合地平衡各種利益關(guān)系，利益整合，除體現(xiàn)在政治行為與普通準(zhǔn)則上，還體現(xiàn)在原則性和靈活性的結(jié)合上。

?

利益分配：對(duì)不同的政策對(duì)象來說，公共政策所分配的利益，往往對(duì)一些人是直接的，而對(duì)另一些人是間接的。利益分配的結(jié)果既能使部門人獲得利益，也可以使部分人失去利益。

?

利益落實(shí)：政府的政策主體地位，需要它們主動(dòng)地把政策內(nèi)容貫穿到實(shí)踐中去，產(chǎn)生應(yīng)有政策效果，即從本質(zhì)上講，使得分配的利益到位。

?

增進(jìn)社會(huì)利益

若暫不研究其他政策主體，僅考慮政府管理行為，并結(jié)合利益分析的視角，對(duì)公共政策的定義如下：公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，通過對(duì)社會(huì)中各種利益進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。

第二節(jié)

公共政策的基本特征與主要功能

一、公共政策的基本特征

1.階級(jí)性

公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為解決某一社會(huì)問題而制定的行為規(guī)范，是政府政治行為的產(chǎn)物。政府是統(tǒng)治階級(jí)行使國(guó)家權(quán)力的核心工具。政府的政策要符合統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)和鞏固現(xiàn)行政治統(tǒng)治的需要，要體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志，反映統(tǒng)治階級(jí)的根本利益和共同愿望。

2.整體性

政策要配套，是指眾多數(shù)量、類型不一的政策組成政策體系，強(qiáng)化政策的整體功能。整體性不僅表現(xiàn)于政策的內(nèi)容與形式上，而且還表現(xiàn)在政策過程中。一個(gè)理想的政策過程，基本包括了政策的制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和調(diào)整等多個(gè)環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，共同對(duì)政策的質(zhì)量發(fā)生作用。環(huán)境的變化必然會(huì)引起政策過程諸環(huán)節(jié)的變化，同時(shí)也將導(dǎo)致政策及政策體系的變化。

3.超前性

盡管公共政策是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題提出的，但它們是對(duì)未來發(fā)展的一種安排與指南，必須具有預(yù)見性。政策的超前性，不是脫離實(shí)際地空想，而是建立在科學(xué)預(yù)測(cè)與對(duì)客觀事物發(fā)展規(guī)律充分認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的必然結(jié)果。

4.層次性

按照權(quán)力主體來劃分，政策包括中央政策和地方政策；從內(nèi)容上看，政策可分為總政策、基本政策。具體政策等等。

5.多樣性

隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會(huì)事務(wù)的日益增多，總的來說政府職能的發(fā)展趨勢(shì)日益豐富，由此而引發(fā)的政策問題，自然變得多樣和復(fù)雜。

6.合法性

對(duì)于一個(gè)逐步走向法制化的國(guó)家來說，政策的合法性是極其重要的政治要求。它首先表現(xiàn)在內(nèi)容上不能與憲法、法律相抵觸；其次還表現(xiàn)在程序上要嚴(yán)格守法。

二、公共政策的主要功能

1.導(dǎo)向功能

(1)

政策為社會(huì)的發(fā)展、人們的行為確定方向，能有效地使整個(gè)社會(huì)生活由復(fù)雜、多變、相互沖突、漫無目的的行為，納入到統(tǒng)一而明確的目標(biāo)上來，使之按照既定方向有序前進(jìn)。

(2)

政策的導(dǎo)向，是行為的導(dǎo)向，也是觀念的導(dǎo)向。

(3)

公共政策的導(dǎo)向功能，一種是直接引導(dǎo)，一種是間接引導(dǎo)。

(4)

從作用結(jié)果上看，包括正向引導(dǎo)功能和負(fù)向引導(dǎo)功能：正導(dǎo)向是政策對(duì)事務(wù)發(fā)展方向的正確引導(dǎo)，體現(xiàn)了人們對(duì)事物發(fā)展規(guī)律所表現(xiàn)出的正確認(rèn)識(shí)；負(fù)導(dǎo)向是指不正確的政策，違背大多數(shù)人利益的政策，也包括那些基本正確的政策，因其具有不可克服的負(fù)效應(yīng)，也會(huì)產(chǎn)生負(fù)導(dǎo)向功能。

2.調(diào)控功能

(1)

公共政策的調(diào)控功能是指政府運(yùn)用政策，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中出現(xiàn)的各種利益矛盾，進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。調(diào)控作用主要體現(xiàn)在調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系，尤為重要的是物質(zhì)利益關(guān)系。

(2)

公共政策作為政府用以管理社會(huì)的工具，首先必須在維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益與需要方面，起到巨大的政治作用。這是政府發(fā)揮調(diào)控作用的出發(fā)點(diǎn)。

(3)

調(diào)控功能也有直接的和間接的兩種形式。

(4)

調(diào)控功能還常常表現(xiàn)出特有的傾斜性，即政府在滿足整體利益的前提下，優(yōu)先對(duì)某一領(lǐng)域以及相應(yīng)的某一利益群體施加保護(hù)或者采取促進(jìn)性措施，使之得到充分發(fā)展。

3.分配功能

公共政策應(yīng)具有利益的分配功能，首先將那些滿足社會(huì)需求的資源（即利益）向誰分配？

?

與政府主觀偏好一致或基本一致者

?

最能代表社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展方向者

?

普遍獲益的社會(huì)多數(shù)或絕大多數(shù)者

第三節(jié)

公共政策分析

一、公共政策分析的框架

1.公共政策分析的內(nèi)涵

公共政策分析是對(duì)政府為解決各類公共政策問題所采取的的對(duì)政策的本質(zhì)、產(chǎn)生原因及實(shí)施效果的研究。

2.公共政策分析的三種模式

（1）

麥考爾——韋伯分析模式

美國(guó)學(xué)者麥考爾與韋伯認(rèn)為，政策分析主要包括對(duì)政策內(nèi)容與政策過程的研究。

政策內(nèi)容包括政策將要影響的特定目標(biāo)或目標(biāo)集合，期望的特定事件過程，選擇的特定行為路線，提出的說明意圖的特定陳述，以及采取的特定行動(dòng)；政策過程包括一些行動(dòng)和相互影響，這些行動(dòng)和相互影響導(dǎo)致了對(duì)一個(gè)最好的特定政策內(nèi)容作出權(quán)威性的最終選擇，以及還包括政策的實(shí)施細(xì)效果及對(duì)政策的評(píng)價(jià)。

政策分析常見的形式是規(guī)范性分析與描述性分析。前者主要應(yīng)用各種規(guī)范性原則以及提供政策性建議；后者則在價(jià)值自由下給出描述性的或解釋性的敘述。

（2）

沃爾夫的分析模式

他從政策過程的角度，認(rèn)為政策分析通常有如下程序：

?

認(rèn)真收集和分析所研究的政策領(lǐng)域中各種數(shù)據(jù)資料，特別要使用那些定量化數(shù)據(jù)。

?

運(yùn)用數(shù)據(jù)分析結(jié)果與政府機(jī)構(gòu)所提供的資料，以及相關(guān)理論，建立研究領(lǐng)域或系統(tǒng)內(nèi)部的各種變量間的關(guān)系。

?

建立分析模型，詳細(xì)說明因變量與自變量之間的關(guān)系。

?

提出多種可供選擇的項(xiàng)目和政策，其中包括具有“基準(zhǔn)性”的現(xiàn)有的項(xiàng)目或政策。

?

通過檢驗(yàn)所選擇的方案模型，以及對(duì)所描述的目標(biāo)完成結(jié)果的比較，切實(shí)評(píng)價(jià)這些政策。

?

對(duì)執(zhí)行過程的分析往往是標(biāo)準(zhǔn)分析程序中“漏掉的一章”。

（3）

鄧恩的分析模式

美國(guó)學(xué)者鄧恩側(cè)重從政策信息的轉(zhuǎn)換過程去研究公共政策分析的基本框架。他認(rèn)為，政策分析基本上要解決三類問題：事實(shí)、價(jià)值和規(guī)范。由此產(chǎn)生了與之相關(guān)的三種方法中的一種或多種分析，這三種方法是經(jīng)驗(yàn)方法、評(píng)價(jià)方法和規(guī)范方法。

?

經(jīng)驗(yàn)方法主要是描述某一公共政策的因果關(guān)系，指出某事物是不是存在，因?yàn)樘峁┑男畔⑹敲枋鲂缘摹?/p>

?

評(píng)價(jià)方法主要是決定某項(xiàng)政策的價(jià)值，即是否值得這樣做，與之相關(guān)的信息是評(píng)價(jià)性的。

?

規(guī)范方法是對(duì)所解決的公共問題，提出一種引導(dǎo)性方向，即告訴人們應(yīng)該做什么。

因不同的政策信息元與政策分析方法之間的關(guān)系是多重的，從而導(dǎo)致了政策分析的主要形式至少有三種：預(yù)測(cè)分析、回溯分析和綜合集成分析。

?

預(yù)測(cè)分析涉及到政策行為啟動(dòng)和執(zhí)行之前信息的產(chǎn)生與轉(zhuǎn)換過程。

?

回溯分析主要是限于政策實(shí)施后信息的獲取和轉(zhuǎn)換上。

?

綜合集成分析是一種全方位的分析形式，它不僅要把預(yù)測(cè)分析與回溯分析階段的研究結(jié)合起來，而且要求分析者不斷捕捉新的信息與轉(zhuǎn)化信息。

3.綜合分析框架

(1)

公共政策問題的構(gòu)建

(2)

公共政策方案的制定與通過

(3)

公共政策內(nèi)容的實(shí)施

(4)

公共政策效果的評(píng)價(jià)

二、公共政策分析要素

1.政策問題

某一公共政策能否順利提出，在一定程度上取決于人們是否對(duì)政策問題取得共識(shí)。政策問題是從大量的社會(huì)問題中篩選出來的，人們對(duì)社會(huì)問題所作出的判斷是否準(zhǔn)確，既取決于經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，還取決于倫理道德方面的價(jià)值觀念等。

2.政策目標(biāo)

政策分析的中心任務(wù)是要確定解決問題的目標(biāo)，確定目標(biāo)是分析的前提。所謂政策目標(biāo)是政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務(wù)。界定了政策問題，并不等于確定了目標(biāo)，因?yàn)閱栴}中確認(rèn)的東西還太抽象，往往抓不住要害。所以必須目標(biāo)明確，具體落實(shí)。

3.政策方案

為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)，可采用多種手段或措施，它們統(tǒng)稱為備選方案。由于好與壞、優(yōu)與劣都是在對(duì)比中發(fā)現(xiàn)的，所以需要擬定出一定數(shù)量的可行方案進(jìn)行對(duì)比選擇。決策理論中的“霍布森選擇”，即形式上有多種方案的選擇，而實(shí)質(zhì)上只有一種方案的選擇，在公共政策分析中應(yīng)該嚴(yán)禁出現(xiàn)。

4.政策模型

按照系統(tǒng)分析的理解，模型是對(duì)研究對(duì)象和過程某一方面的本質(zhì)屬性所進(jìn)行的一種抽象描述。模型是由變量與關(guān)系組成的，變量反映隨時(shí)間或其他條件的數(shù)值改變程度。明確變量及其相互關(guān)系是分析的主要任務(wù)。所有的模型討論，都涉及到總體研究。模型應(yīng)該首先在整體水平上建立各種關(guān)系，并依據(jù)需要逐步補(bǔ)充，直至得到最理想的結(jié)果。

5.政策資源

政府的作為以能提供多少資源為基礎(chǔ)，這是政策分析的前提條件。所消耗的資源、一般可以用貨幣表示其費(fèi)用。但在政策分析中，大量的是非貨幣支出的費(fèi)用，如生態(tài)影響因素、環(huán)境污染因素等。

6.政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

政策制定是政治過程，離不開政治上的評(píng)價(jià)及其標(biāo)準(zhǔn)。

7.政策效果

效果是達(dá)到目的時(shí)所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大體有三個(gè)方面：社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益。

8.政策環(huán)境

制約和影響公共政策的制定與實(shí)施結(jié)果的外在因素統(tǒng)稱為環(huán)境因素，其中包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和國(guó)際環(huán)境。

9.政策信息

公共政策活動(dòng)實(shí)際上是對(duì)政策信息進(jìn)行搜集、加工、傳遞、使用、反饋的過程，即輸入關(guān)于社會(huì)各方面要求與需要的信息，經(jīng)過轉(zhuǎn)換（領(lǐng)導(dǎo)層的決策），輸出作為所制定的政策內(nèi)容的信息，其中包括政策實(shí)施情況的反饋信息。

三、公共政策分析原則

1.系統(tǒng)原則

某項(xiàng)政策不僅本身可看出一個(gè)系統(tǒng)，而且它也不可能孤立存在，總是與其他政策相聯(lián)系，處于一個(gè)政策體系之中。堅(jiān)持正確處理全局與局部關(guān)系，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，是系統(tǒng)原則的基本要求。

2.預(yù)測(cè)原則

制定政策是對(duì)未來行為所做的一種設(shè)想，是在事情發(fā)生之前的一種預(yù)先分析與選擇，故具有明顯的預(yù)測(cè)性。

3.協(xié)調(diào)原則

公共政策協(xié)調(diào)的最基本特征是利益的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的目的是為保持某種平衡，平衡前的失調(diào)反映著事物間的失衡、無序、不穩(wěn)定。從利益分析看，失調(diào)說明了利益分配失衡，利益關(guān)系不穩(wěn)定。

4.分解綜合原則

這要求政策分析必須在對(duì)政策系統(tǒng)整體把握的前提下，實(shí)行科學(xué)的分解和總體的組織綜合。分解是將具有比較密切結(jié)合關(guān)系的要素分組化，對(duì)政策系統(tǒng)來說，就是要?dú)w納出相對(duì)獨(dú)立、層次不同的子系統(tǒng)；綜合則是完成新系統(tǒng)的設(shè)計(jì)過程，即選擇具有性能好、適宜標(biāo)準(zhǔn)化的子系統(tǒng)，設(shè)計(jì)它們之間的關(guān)系。

5.民主原則

公共政策過程是與民主分不開的，民主的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)是人民的權(quán)力問題。公共政策中體現(xiàn)民主原則，首先要回答的是那些被選舉出來的少數(shù)人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，體現(xiàn)廣大人民的意志。

第二章

政府、市場(chǎng)與公共政策的關(guān)系分析

第一節(jié)

社會(huì)問題及其解決途徑

一、社會(huì)問題的定義

一般來說，問題的出現(xiàn)意味著需要與現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生了距離或者差別，從而出現(xiàn)了一種令人不滿的狀態(tài)。社會(huì)問題是在一個(gè)社會(huì)群體的生活中至少令一部分人同時(shí)感到不滿的狀態(tài)或現(xiàn)象。至于這些個(gè)體數(shù)量究竟是在社會(huì)中占多大的比例，則是一個(gè)實(shí)踐過程中的問題，不能從理論上簡(jiǎn)單的確定。

二、社會(huì)問題的認(rèn)定與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

1.社會(huì)問題的認(rèn)定

社會(huì)問題的認(rèn)定主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是使用事實(shí)分析方法來搞清楚有關(guān)該社會(huì)問題的各種事實(shí)，包括其自身特征、相關(guān)的人群、人們對(duì)其不滿的程度、造成該社會(huì)問題的原因等諸多方面；二是使用價(jià)值分析方法來搞清楚與該社會(huì)問題相關(guān)聯(lián)的各種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)并使用這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)問題進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.社會(huì)問題認(rèn)定過程中的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

為了認(rèn)定一定的狀態(tài)是一種社會(huì)問題，我們首先必須確定用于評(píng)價(jià)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，然后使用這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來判斷眼前的狀態(tài)與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)之間的距離或差距，并最終根據(jù)對(duì)這些距離或差距的判斷來確定社會(huì)問題的存在。我們通常不能離開所研究的社會(huì)來抽象地討論價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)問題。

（1）

社會(huì)福利

福利是一個(gè)主觀的概念，從個(gè)體來看，福利就是個(gè)體從消費(fèi)各種私人的或公共物品（或服務(wù)）中所獲得的幸福感。以個(gè)體福利為基礎(chǔ)，社會(huì)福利則是社會(huì)群體中所有個(gè)體的個(gè)人福利的加總。如果變動(dòng)目前的狀態(tài)能夠使社會(huì)福利得到提高，那么這樣的變動(dòng)就是一種滿意的變動(dòng)。

要想確定一個(gè)社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)，“加總”的過程使得社會(huì)福利成為一個(gè)復(fù)雜的。缺乏可操作性的概念。一種方法是將社會(huì)福利定義為所有個(gè)體福利的簡(jiǎn)單加總，即采用簡(jiǎn)單的加法的方式來對(duì)所有社會(huì)成員的福利逐個(gè)相加從而得到社會(huì)總福利；另一個(gè)方式是為了更公平起見，社會(huì)總福利的加總方式中應(yīng)當(dāng)為弱勢(shì)群體設(shè)定更大的權(quán)數(shù)，同時(shí)給社會(huì)中相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的成員設(shè)定相對(duì)較小的權(quán)數(shù)。

（2）

效率

首先是日常生活中的效率概念，就是產(chǎn)出與投入之間的一種比例關(guān)系。

其次是經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率概念，按照該效率概念，如果我們還有可能對(duì)社會(huì)目前的狀態(tài)進(jìn)行改變，從而可以使社會(huì)中某些個(gè)體或群體的福利得到提高，但同時(shí)其他所有個(gè)體或群體的福利都至少維持了原先的水平，那么目前的狀態(tài)就是沒有效率的，相反，如果進(jìn)行這樣的改變的可能性已經(jīng)不存在了，則我們已經(jīng)達(dá)到一種最優(yōu)的狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)學(xué)中將這種最優(yōu)狀態(tài)稱為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

除了投入產(chǎn)出效率外，經(jīng)濟(jì)效率還包括更高層次的效率概念，即資源配置效率。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，所謂資源配置問題就是如何使用社會(huì)中的有限資源（包括資本、勞動(dòng)和自然資源）來生產(chǎn)物品和服務(wù)并使用這些物品和服務(wù)來滿足社會(huì)成員的需要的問題。廣義的講，資源配置過程既包含了生產(chǎn)的過程，也包含了資源在各種物品和服務(wù)之間的選擇和生產(chǎn)的最終結(jié)果在社會(huì)成員之間的分配。

（3）

公平

將有關(guān)公平的討論轉(zhuǎn)變?yōu)椴黄降鹊挠懻?，將不平等劃分為三個(gè)層次，即一般意義上的不平等、經(jīng)濟(jì)上的不平等和收入（或財(cái)富）的不平等。

?

一般意義上的不平等是一個(gè)非常抽象、內(nèi)涵十分豐富的概念，不平等是社會(huì)群體中的個(gè)體在相同的條件下得到了不同的待遇。

?

當(dāng)待遇上的差別發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域時(shí)，就稱其為經(jīng)濟(jì)不平等。

?

上面兩個(gè)概念由于難以把握，收入（或財(cái)富）不平等就成為最具可操作性的不平等的概念，收入不平等衡量人們?cè)谝欢〞r(shí)期內(nèi)所獲得的收入的差距，而財(cái)富不平等則衡量人們?cè)趽碛胸?cái)富方面所存在的差距。

三、社會(huì)問題的解決途徑

1.作為非正式部門的社區(qū)

社區(qū)是我們解決問題的基本途徑，社區(qū)是個(gè)體之間通過各種途徑形式形成各種非正式的、但又非常緊密的關(guān)系的領(lǐng)域。與其他三個(gè)部門相比，社區(qū)的最主要特點(diǎn)是它的非正式性。

2.三個(gè)正式部門

（1）

政府

一般地，我們將政府稱作為第一部門。政府的主要特點(diǎn)：

?

它是現(xiàn)代社會(huì)中公共物品（和服務(wù)）的主要提供者

?

它由各種正式的公共機(jī)構(gòu)（或組織）組成?

它在提供物品（或服務(wù)）時(shí)一般并不以營(yíng)利為目的?

它通過合法地行使強(qiáng)制力來達(dá)到自己的目標(biāo)

（2）

市場(chǎng)

?

一般地，我們將市場(chǎng)稱作為第二部門。市場(chǎng)的主要特點(diǎn)：

?

它是現(xiàn)代社會(huì)中私人物品（和服務(wù)）的主要提供者

?

它由各種正式的私人組織（企業(yè)）組成?

市場(chǎng)中的私人組織（企業(yè)）提供物品（或服務(wù)）的主要目的是為了獲得最大利潤(rùn)

?

分散決策和基于互利的自主交易是市場(chǎng)提供物品（或服務(wù)）的主要模式

（3）

第三部門

除了作為非正式部門的社區(qū)和作為正式部門的政府和時(shí)長(zhǎng)外，第三部門的范疇包括了余下的各種機(jī)構(gòu)或組織，對(duì)于這些組織，包括非政府組織（NGO）、非盈利組織（NPO）、志愿組織等。這些組織的特點(diǎn)：

?

它既可能提供私人物品（服務(wù)），也可能提供公共物品（服務(wù)）

?

它主要由正式的組織構(gòu)成，但這些組織可能是公共組織，也可能是私人組織

?

它在提供物品（或服務(wù)）時(shí)一般并不以營(yíng)利為目標(biāo)

?

它的活動(dòng)往往建立在人們自愿地提供各種資源并在提供物品（或服務(wù)）的過程中進(jìn)行自愿地合作來解決問題。

第二節(jié)

市場(chǎng)失靈、政府失靈和志愿失靈

一、社區(qū)途徑的優(yōu)勢(shì)和缺陷

1.社區(qū)的優(yōu)勢(shì)

(1)

信息優(yōu)勢(shì)：社區(qū)范圍相對(duì)較小，社區(qū)中的人群能夠在頻繁交往中形成相對(duì)緊密的關(guān)系，這就使得相關(guān)個(gè)體的信息能夠充分地在社區(qū)范圍內(nèi)傳播。

(2)

激勵(lì)充分：處于社區(qū)內(nèi)部的個(gè)體更容易將有關(guān)本社區(qū)的各種社會(huì)問題看成與自己相關(guān)的事情，個(gè)體解決社會(huì)問題有更大的積極性。

(3)

有利于社會(huì)資本的積累：當(dāng)問題通過社區(qū)途徑獲得解決時(shí)，通過個(gè)體的參與，各種有利的社會(huì)價(jià)值得以形成和提高。

(4)

具有較好的回應(yīng)性

(5)

對(duì)財(cái)政資金的依賴程度較小

2.社區(qū)的缺陷

(1)

社區(qū)的范圍一般不會(huì)太大，所容納的人口也相對(duì)較小。

(2)

社區(qū)的非正式性也經(jīng)常成為其從社區(qū)之外獲得資源的最大障礙。

二、第三部門途徑的優(yōu)勢(shì)和缺陷

1.第三部門的優(yōu)勢(shì)

(1)

與社區(qū)相比，第三部門具有相對(duì)較大的活動(dòng)范圍和解決問題的能力

(2)

與政府相比，第三部門具有相對(duì)較小的壟斷性和相對(duì)較大的競(jìng)爭(zhēng)性

(3)

與政府相比，第三部門對(duì)個(gè)性化需求具有較好的回應(yīng)性

2.第三部門的缺陷：志愿失靈理論

(1)

與政府途徑相比，單純依靠第三部門一般不能提供足夠數(shù)量的公共物品（或服務(wù)）

(2)

與政府途徑不同，第三部門中所提供的志愿性服務(wù)在分布上可能具有不平衡性

(3)

第三部門中的志愿組織很可能會(huì)受到其捐助者過多的影響，從而將違背民主原則的家長(zhǎng)制作風(fēng)帶入其服務(wù)過程中。

(4)

第三部門可能由于不能吸引到優(yōu)秀的專業(yè)人才而制約其服務(wù)能力。

三、市場(chǎng)途徑的優(yōu)勢(shì)和缺陷

1.市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)

(1)

通過分工和專業(yè)化生產(chǎn)促進(jìn)投入產(chǎn)出效率

(2)

通過為個(gè)體提供充分的激勵(lì)來提高投入產(chǎn)出效率

(3)

市場(chǎng)通過對(duì)社會(huì)成員的需求進(jìn)行評(píng)估來保證資源配置效率的實(shí)現(xiàn)

2.市場(chǎng)的缺陷：市場(chǎng)失靈理論

（1）

壟斷與效率損失

壟斷是指市場(chǎng)的參與者具有了影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的力量，這又主要是指市場(chǎng)參與者具有了影響市場(chǎng)價(jià)格的力量。一旦少數(shù)市場(chǎng)參與者具有了影響市場(chǎng)價(jià)格的能力，價(jià)格作為反映社會(huì)成員需求信息的機(jī)制的能力也就或多或少地受到了削弱，從而價(jià)格機(jī)制不再具有推進(jìn)資源配置效率實(shí)現(xiàn)的能力。另一方面，資源配置效率的損失最終是與壟斷者利用其影響市場(chǎng)價(jià)格的能力來為自己謀取最大福利的行為緊密地聯(lián)系在一起的。

（2）

公共物品與效率損失

公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的特征意味著，個(gè)體很難想向那些消費(fèi)這些物品的其他個(gè)體收取由提供這些物品而應(yīng)當(dāng)獲得的合理補(bǔ)償，其結(jié)果必然是降低了個(gè)體在提供這些公共物品方面的激勵(lì)。與承擔(dān)成本并獲得利益相比，不承擔(dān)成本并同樣能夠獲得利益往往更具有吸引力。但如果大家都選擇后者，即等待別人來提供公共物品并獲得無成本消費(fèi)的機(jī)會(huì)，公共物品也就不能被生產(chǎn)出來了，這種現(xiàn)象被稱為“搭便車”。

（3）

外部效益與效率損失

“外部”是指市場(chǎng)的外部，即不存在市場(chǎng)的地方。因此，外部效應(yīng)也就是指存在于市場(chǎng)之外因此不受市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的活動(dòng)或影響。外部效益的經(jīng)典例子就是環(huán)境污染。實(shí)際上，環(huán)境污染本身并不是人類活動(dòng)本初的目的，它的出現(xiàn)多半是由于某種市場(chǎng)活動(dòng)造成了不受市場(chǎng)調(diào)節(jié)的附帶性影響。

（4）

信息不對(duì)稱與效率損失

信息不對(duì)稱是指市場(chǎng)參與各方在掌握對(duì)市場(chǎng)具有重要性的信息的量上和質(zhì)上出現(xiàn)了差異。以信息不對(duì)稱為基礎(chǔ)，掌握信息比較充分的一方必然要試圖利用其信息優(yōu)勢(shì)為自己謀取利益，而這種謀取利益活動(dòng)又往往會(huì)降低處于信息劣勢(shì)一方的利益。

四、市場(chǎng)途徑的優(yōu)勢(shì)和缺陷

1.政府的優(yōu)勢(shì)

?

一是權(quán)威的廣泛性，除非遇到特殊的障礙，其權(quán)威一般能夠遍及其管轄范圍的所有地域和人群；

?

二是政府是唯一能夠合法地使用強(qiáng)制力的組織。

2.政府的劣勢(shì)：政府失靈理論

（1）

作為一種加總社會(huì)中所有個(gè)體的意見的途徑，政府是不完美的如何通過加總所有個(gè)體的意見來得到集體行動(dòng)的目標(biāo)或方案，加總個(gè)體意見的方式并非只有多數(shù)票原則一種，這樣就需要在各種方式之間進(jìn)行選擇，而選擇又必然涉及到標(biāo)準(zhǔn)問題。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯·阿羅提出了一套基本上能夠被普遍接受的標(biāo)準(zhǔn)，然后證明了同時(shí)滿足這些標(biāo)準(zhǔn)的加總方式是不存在的。阿羅這一結(jié)論通常被稱為阿羅不可能定理，它告訴我們無論采取何種加總個(gè)體意見的方式都是存在缺陷的，所有民主方式中的投票過程都潛在地具有被操縱的可能性。盡管集體行動(dòng)的結(jié)果可能不會(huì)是非常理想的，但它總能在一定程度上解決社會(huì)問題。

（2）

政府中的決策者可能會(huì)被少數(shù)人的利益所引導(dǎo)，從而忽視甚至損害多數(shù)人的利益

（3）

行政機(jī)構(gòu)的低效率問題

第一，與企業(yè)相比，評(píng)估行政機(jī)構(gòu)的績(jī)效往往非常困難，其結(jié)果是我們往往缺乏監(jiān)督和激勵(lì)行政機(jī)構(gòu)并促使其改進(jìn)效率的手段

第二，與企業(yè)相比，行政機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)也是其效率低下的一個(gè)重要的原因

第三，與企業(yè)的人力資源系統(tǒng)相比，行政機(jī)構(gòu)的公務(wù)員體制往往比價(jià)僵化，從而制約了行政機(jī)構(gòu)的活力

第三節(jié)

政府角色與公共政策

一、關(guān)于政府角色定位和公共政策作用范圍的規(guī)范理論

1.兩個(gè)基本問題

（1）

有關(guān)政府角色定位問題的討論屬于規(guī)范理論的范疇

所謂政府角色定位問題就是要回答政府應(yīng)當(dāng)做什么或者不應(yīng)當(dāng)做什么的問題。

（2）

政府角色定位與公共政策作用范圍之間的關(guān)系

制定和執(zhí)行公共政策是政府發(fā)揮作用的基本方式。因此一個(gè)關(guān)于政府角色定位的理論基本上也就是在回答公共政策應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用或者不應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用。

2.討論政府角色定位問題的基本邏輯

首先，作為該邏輯的起點(diǎn)，我們建立起一個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的體系。所謂價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的體系通常包括不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以及關(guān)于這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)在該體系中的重要性的判斷。

其次，當(dāng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)確定之后，我們就可以依據(jù)這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)解決社會(huì)問題的各種方案進(jìn)行綜合地評(píng)價(jià)。

最后，我們按照上述評(píng)判的結(jié)果來選擇對(duì)于解決特定社會(huì)問題最滿意的路徑或方案。

3.關(guān)于政府角色定位與公共政策的理想作用范圍的爭(zhēng)論

第一，爭(zhēng)論的發(fā)生可能是由于我們對(duì)各種問題解決途徑的認(rèn)識(shí)有待深入，此時(shí)爭(zhēng)論發(fā)生在事實(shí)層面。

第二，爭(zhēng)論的發(fā)生可能是由于爭(zhēng)論各方在選擇價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)方面出現(xiàn)了差異，此時(shí)爭(zhēng)論發(fā)生在價(jià)值層面。

4.關(guān)于政府與其他部門關(guān)系的類型劃分

（1）

替代型

鑒于不同的問題解決途徑各有自己的優(yōu)勢(shì)和缺陷，政府能夠做好的地方，其他部門未必能夠做好，而其他部門能夠做好的地方，政府未必能夠做好，因此各個(gè)部門需要有一定的分工，從而在解決社會(huì)問題上各自發(fā)揮自己的作用。

（2）

補(bǔ)充型

在補(bǔ)充關(guān)系中，政府與其他部門之間所形成的是一種合作關(guān)系。按照這種關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)牡胤竭x擇與其他部門進(jìn)行合作地政策，共同解決社會(huì)問題。

二、關(guān)于政府角色定位和公共政策作用范圍的一些事實(shí)

1.市場(chǎng)化趨勢(shì)

市場(chǎng)化趨勢(shì)是指政府通過全面的改革來建立或深化市場(chǎng)在解決社會(huì)問題過程中所發(fā)揮的作用。

2.第三部門發(fā)揮著越來越重要的作用

這一趨勢(shì)既表現(xiàn)在第三部門中的組織獨(dú)立地承擔(dān)著越來越多的社會(huì)職能，也表現(xiàn)在政府在解決社會(huì)問題過程中越來越強(qiáng)調(diào)與第三部門的合作伙伴關(guān)系。

3.社區(qū)角色的變遷

一方面，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程同時(shí)也就是非正式部門的角色不斷地被政府、市場(chǎng)（企業(yè)組織）和第三部門（非政府組織）侵蝕的過程，或者說，是一個(gè)正式部門不斷地取代非正式部門的過程。另一方面，在全球范圍內(nèi)，政府在公共政策實(shí)踐中也越來越強(qiáng)調(diào)社區(qū)的重要性，包括依靠社區(qū)解決社會(huì)問題和通過政府與社區(qū)的合作來解決社會(huì)問題。

第三章

公共政策系統(tǒng)分析

第一節(jié)

公共政策主體

主體，按照哲學(xué)觀點(diǎn)而言，是指進(jìn)行著認(rèn)識(shí)和實(shí)踐活動(dòng)的有意識(shí)的人。一般來說，公共政策主體是指直接或間接地參與公共政策全過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。

一、官方?jīng)Q策者

一般而言，官方?jīng)Q策者是指廣義的政府，即立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。在我國(guó)，官方?jīng)Q策者還包括執(zhí)政黨。

1.立法機(jī)關(guān)

立法機(jī)關(guān)是公共政策主體最重要的構(gòu)成要素之一，其主要職能是立法，即履行制定法律和政策。

2.行政機(jī)關(guān)

行政機(jī)關(guān)是貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策，管理國(guó)家的內(nèi)政、外交等行政事務(wù)的機(jī)關(guān)，它掌握著國(guó)家行政權(quán)力，運(yùn)用公共政策對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，是立法機(jī)構(gòu)所確定的國(guó)家意志的執(zhí)行者。

3.司法機(jī)關(guān)

在美國(guó)，法院可以運(yùn)用司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)對(duì)公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大的影響。法院還可以通過判例對(duì)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策產(chǎn)生影響。法院不僅參與政策制定，而且還在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)采取何種行為。

在我國(guó)目前的實(shí)際情況來看，司法機(jī)關(guān)的作用更多的表現(xiàn)在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面，并沒有真正成為政策制定的主體。

4.中國(guó)共產(chǎn)黨

我國(guó)現(xiàn)行的政治體制是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行合一體制，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在我國(guó)公共政策過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，體現(xiàn)在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)上。

二、非官方參與者

1.利益集團(tuán)

利益集團(tuán)具有兩個(gè)特征：第一有共同的利益和主張

第二影響公共政策的制定

以美國(guó)為例，利益集團(tuán)影響公共政策制定的方式和途徑主要有直接游說、間接游說、司法訴訟、政治捐款、示威抗議等。

2.政黨

政黨在現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮著組織選舉、參與立法、組建政府、利益聚合等功能。

3.大眾傳媒

大眾傳播媒介主要包括廣播、報(bào)紙、電視、書刊、電影、過激互聯(lián)網(wǎng)等傳播工具。有兩個(gè)主要作用：第一是傳播公共政策信息，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)公眾的雙向溝通；第二是引導(dǎo)社會(huì)輿論，影響公共政策議程設(shè)置。

4.思想庫

思想庫是現(xiàn)代政策研究組織的別稱，由專業(yè)人員組成的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性政策研究組織，它的出現(xiàn)對(duì)于改善政策系統(tǒng)和環(huán)境、促進(jìn)決策質(zhì)量的提高有著積極的影響。一般來說，思想庫分為幾種類型：

（1）

官方思想庫：這類思想庫隸屬于政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，直接反映了政府的態(tài)度、立場(chǎng)和感興趣的問題。

（2）

半官方思想庫：這類思想庫處于民間，但與政府有著非常密切的關(guān)系。政府可以通過投資或資助重點(diǎn)研究領(lǐng)域和方向，使其為政府服務(wù)，或者與思想庫簽訂合同，建立相互依存的關(guān)系。

（3）

民進(jìn)思想庫：它是由民間發(fā)起并得到基金會(huì)和企業(yè)的資助的社會(huì)性政策研究機(jī)構(gòu)。

（4）

國(guó)際思想庫：它是由不同國(guó)家的各學(xué)科專家者組成的、以研究人類全球問題為主的政策研究機(jī)構(gòu)，研究范圍包括環(huán)境保護(hù)、戰(zhàn)爭(zhēng)與和平等。

5.公民個(gè)人

公民個(gè)人通過各種政治參與途徑，影響或制約公共政策的制定與執(zhí)行。在西方國(guó)家，公民參與政策過程的方式主要包括投票選舉、全民公決、聽證會(huì)、示威游行、罷工等。

第二節(jié)

公共政策客體

公共政策客體是公共政策所發(fā)生的作用的對(duì)象，包括公共政策所要處理的社會(huì)問題和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員兩個(gè)方面。公共政策主體和公共政策客體的劃分只是相對(duì)意義上的，對(duì)于許多處于中間層次的人、團(tuán)體和組織而言，它們往往充當(dāng)了政策主體和政策客體的雙重角色。

一、公共政策的直接客體：社會(huì)問題

所謂問題通常泛指實(shí)際狀態(tài)與期望之間的差距，由此出發(fā)，社會(huì)問題是指社會(huì)的實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距。

社會(huì)問題、公共問題和公共政策問題這三個(gè)概念的含義較為接近，容易造成混淆。其中，社會(huì)問題是外延最廣的概念，是與私人問題相對(duì)應(yīng)的。一般來說，僅涉及某個(gè)人的期望與實(shí)際狀態(tài)之間的差距問題無疑是私人問題，當(dāng)許多人的期望與實(shí)際狀態(tài)出現(xiàn)差距，問題就超出了私人的界限，從而演變?yōu)樯鐣?huì)問題。當(dāng)問題超出了當(dāng)事人范圍，影響波及到非直接相關(guān)的群體，受到社會(huì)公眾普遍關(guān)注時(shí)，問題就轉(zhuǎn)換成為公共問題。在現(xiàn)代社會(huì)，政府所面臨的公共問題非常多，并不是所有的公共問題都能夠進(jìn)入政府的議事日程，只有那些被政府?dāng)[上議事日程并加以處理的問題才是公共政策問題。

公共政策的制定即是沿著問題——社會(huì)問題——公共問題——公共政策問題這條路線發(fā)展演化的。制定公共政策是為了解決社會(huì)問題，但在政府決策者看來，并非所有的社會(huì)問題都是需要政府解決的。

二、公共政策的間接客體：目標(biāo)群體

所謂目標(biāo)群體就是那些受公共政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的社會(huì)成員。

作為公共政策的客體的目標(biāo)群體與公共政策主體之間是相互作用、在一定條件下會(huì)相互轉(zhuǎn)化的。公共政策主體在某些情況下可以作為客體而存在，公共政策客體也可以作為主體而存在。比如，國(guó)家公職人員在制定和執(zhí)行某項(xiàng)具體政策時(shí)，是作為公共政策主體而存在的，而當(dāng)他們?cè)谌粘Ｋ饺松钪惺艿皆撜叩恼{(diào)控和制約時(shí)，他們是作為公共政策客體而存在的。

公共政策所要調(diào)整和規(guī)范的對(duì)象就是具有不同性質(zhì)的利益訴求的社會(huì)成員之間的關(guān)系。

在公共政策的制定與執(zhí)行中，目標(biāo)群體的態(tài)度對(duì)于公共政策能否達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)有著重要的影響。目標(biāo)群體的態(tài)度分為接受和不接受。有學(xué)者把目標(biāo)群體順服的原因歸納為政治社會(huì)化、政策合法化、成本利益衡量、顧全大局觀念、基于私利、避免懲罰、情勢(shì)變遷等，認(rèn)為目標(biāo)群體不接受政策的原因有價(jià)值觀念沖突、同輩團(tuán)體的社會(huì)化、傳媒影響、追求目前利益、選擇性認(rèn)知不同、政策本身不妥等。

第三節(jié)

公共政策環(huán)境

一、公共政策環(huán)境的內(nèi)涵

公共政策環(huán)境是指影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是對(duì)公共政策產(chǎn)生作用和影響的因素都可歸為公共政策環(huán)境。

把公共政策環(huán)境劃分為一般環(huán)境和工作環(huán)境兩類。一般環(huán)境是指影響公共政策的所有外部因素的總和，進(jìn)一步可以劃分為地理自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境和國(guó)家環(huán)境；真正與具體的公共政策過程發(fā)生作用的是一般環(huán)境中較為具體的成分，它們構(gòu)成了公共政策過程的工作環(huán)境。

二、公共政策環(huán)境的構(gòu)成1.經(jīng)濟(jì)環(huán)境

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是對(duì)公共政策系統(tǒng)具有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)因素的總和。無論何種性質(zhì)的公共政策主體，其決策體制、決策目標(biāo)、決策行為、決策原則、決策方法等都要受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，這種制約表現(xiàn)在：

(1)

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是制定和執(zhí)行公共政策的基本出發(fā)點(diǎn)

(2)

經(jīng)濟(jì)環(huán)境提供了公共政策系統(tǒng)運(yùn)行所必需的資源

(3)

經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)取向

2.政治環(huán)境

政治環(huán)境是指對(duì)公共政策系統(tǒng)具有重要影響的政治狀態(tài)，包括一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的政治體制、政治結(jié)構(gòu)、政治文化、政治關(guān)系等，政治環(huán)境對(duì)公共政策系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在：

(1)

政治環(huán)境決定著公共政策系統(tǒng)的性質(zhì)

(2)

政治環(huán)境決定著公共政策系統(tǒng)的民主化程度

(3)

政治環(huán)境決定著公共政策的合法化程度

3.社會(huì)文化環(huán)境

社會(huì)文化環(huán)境是對(duì)公共政策系統(tǒng)具有重要影響的社會(huì)狀況和文化狀況，包括人口規(guī)模、性別與年齡比例、地區(qū)和民族分布、社會(huì)道德風(fēng)尚、國(guó)民受教育程度等，影響有：

(1)

社會(huì)文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運(yùn)行所需的智力條件

(2)

社會(huì)文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運(yùn)行的倫理和心理?xiàng)l件

4.國(guó)際環(huán)境

(1)

國(guó)際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的價(jià)值選擇

(2)

國(guó)際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的參照系選擇

(3)

國(guó)際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的性質(zhì)

第四節(jié)

公共政策工具

一、公共政策工具概述

1.政策工具的含義

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。政策方案只有通過適當(dāng)?shù)恼吖ぞ卟拍艿玫接行У膱?zhí)行，從而達(dá)到政策設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)。它是連接目標(biāo)和結(jié)果的橋梁，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制。

2.關(guān)于政策工具分類的討論

關(guān)于政策工具分類的討論并沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。

二、公共政策工具的分類

加拿大學(xué)者霍利特和拉梅什根據(jù)在提供公共物品和服務(wù)的過程中政府介入程度的高低，將政策工具分為三類：自愿性工具、混合性工具、強(qiáng)制性工具。

（一）自愿性工具

它的核心特征是它很少或幾乎沒有政府干預(yù)，它是在自愿的基礎(chǔ)上完成預(yù)定任務(wù)。

1.家庭與社區(qū)

2.志愿者組織

3.市場(chǎng)

（二）強(qiáng)制性工具

也叫指導(dǎo)性工具，它借助政府的權(quán)威和強(qiáng)制力，對(duì)目標(biāo)群體的行動(dòng)進(jìn)行控制和指導(dǎo)。

1.管制

是指政府通過一系列行政管理過程對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)的行為作出要求和規(guī)定的活動(dòng)。對(duì)于這些規(guī)定，目標(biāo)群體必須遵守好服從，反之將受到懲罰。

2.公共企業(yè)（也稱國(guó)有企業(yè)）

3.直接提供

由公共財(cái)政撥款并由政府及其雇員直接提供物品和服務(wù)，例如國(guó)防、外交關(guān)系、消防等。

（三）混合性工具

它結(jié)合了自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征，允許政府對(duì)非政府行為主體的決策進(jìn)行不同程度的干預(yù)，但最終仍由私人作出決策。

1.信息與規(guī)勸

信息傳播是一種消極工具，政府向個(gè)人和公司提供信息并期待他們的行為發(fā)生預(yù)期的變化，但信息傳播并不具有強(qiáng)制性，公眾并沒有義務(wù)作出特定的回應(yīng)。

規(guī)勸是政府試圖說服人們?nèi)プ龌虿蛔瞿呈?，力圖改變?nèi)藗兊钠煤托袆?dòng)，但是規(guī)勸并不運(yùn)用獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰手段。

2.補(bǔ)貼

補(bǔ)貼是指政府（或者通過其代理）給個(gè)人、公司和組織的各種形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移，目的在于通過影響和改變受資助者對(duì)不同備選方案成本與收益的判斷，促使其采取政府期望的行為。形式包括撥款、稅收減免、憑單、低息貸款。

3.產(chǎn)權(quán)拍賣

這種工具假定市場(chǎng)是最有效率的資源配置工具，政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在不存在市場(chǎng)的公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立市場(chǎng)。政府對(duì)特定的資源確立一定數(shù)量的可交易的產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)造出認(rèn)為的稀缺，并讓價(jià)格機(jī)制起作用。

許多國(guó)家都采用這種工具來控制有害污染物的排放。典型的做法是政府先確定可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易的污染物排放總量，然后通過定期拍賣來分配污染物的排放指標(biāo)。

4.稅收與使用者付費(fèi)

三、公共政策工具的選擇

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)模型

經(jīng)濟(jì)學(xué)家大多把政策工具的選擇等同于特定工具與需要完成的任務(wù)之間的技術(shù)性配對(duì)演練。

2.政治學(xué)模型

政治學(xué)家認(rèn)為在技術(shù)層面上各種政策工具之間具有或多或少的可替換性，因此應(yīng)該把研究焦點(diǎn)放在各種政治力量上，是它們決定了政策工具的選擇。

3.綜合模型

政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度

高

低

國(guó)家能力

強(qiáng)

市場(chǎng)工具

管制、公共企業(yè)、直接提供等工具

弱

家庭與社區(qū)、志愿者組織

混合工具

第四章

公共政策問題的構(gòu)建分析

構(gòu)建政策問題是進(jìn)行政策分析的第一步，它直接影響政策過程后續(xù)階段的程序與任務(wù)。要制定公共政策，首先必須是挖掘和確認(rèn)政策問題，了解問題產(chǎn)生的原因和背景，尋找社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的途徑，把握政策問題分析的基本方法。

第一節(jié)

公共政策問題概述

一、公共政策問題的定義

問題通常泛指實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距。

公共政策問題是指基于特定的社會(huì)問題，由政府列入政策議程并采取行動(dòng)，通過公共行為希望實(shí)現(xiàn)或解決的問題。

1.社會(huì)客觀現(xiàn)象或問題情境

2.對(duì)上述問題的察覺與認(rèn)同

3.價(jià)值、利益與規(guī)范的沖突

4.團(tuán)體的活動(dòng)與力量

5.政府的必要行動(dòng)

二、公共政策問題的特征

1.政策問題的關(guān)聯(lián)性

2.政策問題的主觀性：政策問題是思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物，政策問題既與客觀的社會(huì)現(xiàn)象有關(guān)，也與人們對(duì)這種現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)和選擇有關(guān)。

3.政策問題的人為性：只有當(dāng)人們對(duì)改變某些問題情勢(shì)的希望作出判斷時(shí)，才可能產(chǎn)生政策問題。

4.政策問題的動(dòng)態(tài)性

三、公共政策問題的類型

1.米特羅夫與基爾曼對(duì)政策問題的分析

他們提出政策問題構(gòu)建的主要內(nèi)容是政策問題的概念化。所謂問題概念化是指政策分析者使用通用的語言，將政策問題情境界定為一個(gè)實(shí)質(zhì)行動(dòng)的政策問題。

（1）

自然觀

認(rèn)為社會(huì)問題的產(chǎn)生是歷史發(fā)展的自然產(chǎn)物

（2）

道德觀

認(rèn)為社會(huì)問題產(chǎn)生是由于政策相關(guān)者的道德淪喪

（3）

環(huán)境觀

認(rèn)為社會(huì)問題的產(chǎn)生是因問題受害者本身的行動(dòng)不當(dāng)或決策不當(dāng)導(dǎo)致的。

2.洛維對(duì)政策問題的分類

洛維根據(jù)受到問題影響的人數(shù)及其相互間的關(guān)系，將政策問題分為分配型、管制型與再分配型三類。

（1）

分配型問題

分配型問題是把物品和服務(wù)、成本和義務(wù)分配給社會(huì)中特定群體而引發(fā)的政策問題。從博弈論的角度出發(fā)，此類問題基本上是一種“非零和博弈”的問題，因?yàn)樘幚磉@類問題并不構(gòu)成一方之所得建立在另一方之所失的基礎(chǔ)上，不具備利益和義務(wù)的排他性。

（2）

管制型問題

管制型問題是政府等管制者設(shè)定明確一致的管制標(biāo)準(zhǔn)與管制規(guī)則，對(duì)標(biāo)的團(tuán)體從事某種活動(dòng)或處理不同利益的行為加以限制所引發(fā)的政策問題。此類問題屬于“零和博弈”的問題，因?yàn)檫@類問題的處理常常使一方獲得利益，而另一方失去利益。

（3）

再分配型問題

再分配型問題是政策將某一標(biāo)的團(tuán)體的利益或義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的的團(tuán)體享受或承擔(dān)所引發(fā)的問題。這類問題的處理容易引起利益上的排他性，是一種“零和博弈”的問題。

3.威廉·N.鄧恩對(duì)政策問題的分類

他從政策問題的結(jié)構(gòu)角度，把政策問題劃分為結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度和結(jié)構(gòu)不良三種類型。每一類問題的結(jié)構(gòu)取決于它們的相對(duì)復(fù)雜程度。

要素

問題的結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)優(yōu)良

結(jié)構(gòu)適度

結(jié)構(gòu)不良

決策者

一人或數(shù)人

一人或數(shù)人

許多

備選方案

有限

有限

無限

效用（價(jià)值）

一致

一致

沖突

結(jié)果

確定性或風(fēng)險(xiǎn)

不確定

未知

概率

可計(jì)算

不可計(jì)算

不可計(jì)算

第二節(jié)

公共政策問題構(gòu)建的程序

一、政策問題構(gòu)建的程序

在公共政策過程中，政策問題構(gòu)建通常由問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述四個(gè)相互依存的過程組成；政策問題構(gòu)建包括問題情境、元問題、實(shí)質(zhì)問題和正式問題。

第一階段：以問題感知體悟問題情境

第二階段：以問題搜索認(rèn)定元問題

第三階段：以問題界定發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問題

第四階段：以問題陳述建立正式問題

二、政策問題的論證

在構(gòu)建政策問題的過程中，經(jīng)常會(huì)遇到對(duì)問題的爭(zhēng)論，這種爭(zhēng)論不僅包括對(duì)即將采取的實(shí)際的或可能的行動(dòng)有不同的意見，也反映了對(duì)政策問題本身性質(zhì)的認(rèn)識(shí)還存在分歧，為此就需要進(jìn)行政策問題論證。

威廉·N.鄧恩認(rèn)為公共政策問題論證的復(fù)雜性可以通過論證所在的組織層次具體表現(xiàn)出來。根據(jù)類別等級(jí)，政策問題的論證可分為一級(jí)論證、二級(jí)論證、功能論證和小論證。

1.小論證

它是指將政策問題分解成若干項(xiàng)目，再對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行論證，往往是由政策分析人員劃分為專門小組來進(jìn)行的。

2.功能論證

通常是由政策制定的具體組織來進(jìn)行的，其任務(wù)是將構(gòu)成政策問題的主要要素的單獨(dú)分析有機(jī)綜合起來，從而確定政策問題的結(jié)構(gòu)類型。

3.二級(jí)論證

是由政府的決策機(jī)構(gòu)作出的論證，主要是集中討論政策目標(biāo)、政策計(jì)劃、政策成本、政策效果等問題。

4.一級(jí)論證

實(shí)際上是對(duì)政策問題是否進(jìn)入政策議程的最終決定。

三、政策問題診斷的誤差

1.組織結(jié)構(gòu)：層級(jí)節(jié)制體系；專業(yè)化；集權(quán)化

2.意識(shí)形態(tài)

3.無知

4.信息超載

5.噪音干擾

6.時(shí)間落差

7.逃避問題

8.隱蔽問題

9.虛假問題

第三節(jié)

公共政策議程的建立

一、政策議程的含義與類型

社會(huì)公眾要求政府采取行動(dòng)解決各種各樣社會(huì)問題，但只有一小部分被公共政策者所關(guān)注，那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策議程。政策議程的建立是社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。

1.系統(tǒng)議程

又稱為公眾議程，是指某個(gè)社會(huì)問題已經(jīng)引起社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣的一種政策議程。

2.正式議程

又稱為政府議程，是指某些社會(huì)問題已經(jīng)引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對(duì)之采取一定的行動(dòng)，并把這些社會(huì)問題列入政策范圍這樣一種政策議程。政策議程包括以下四個(gè)階段：

（1）

界定議程：通過討論，積極而慎重的研究被認(rèn)定的政策問題

（2）

規(guī)劃議程：從總體上討論需要優(yōu)先解決的政策項(xiàng)目

（3）

議價(jià)議程：根據(jù)每一規(guī)范方案的利害得失，政策相關(guān)人就價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與利益分配進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的爭(zhēng)論。

（4）

循環(huán)議程：正式進(jìn)入政府議程的政策方案，都要不斷接受評(píng)估與檢驗(yàn)，并加以科學(xué)修正。

3.兩種議程的區(qū)別

公眾議程一般由一些較抽象的項(xiàng)目組成，其概念和范圍都比較模糊，僅是發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決方法，所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點(diǎn)。

政府議程則比公眾議程來得特定而且具體，它是對(duì)政策問題進(jìn)行認(rèn)定或陳述的最后階段，問題經(jīng)過一定的描述，為決策系統(tǒng)正式接受，并采取具體方案試圖解決的時(shí)候，公眾議程就轉(zhuǎn)入政府議程。

二、社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的途徑

1.社會(huì)中部分團(tuán)體或者個(gè)體主動(dòng)，政府只是有限介入

不少團(tuán)體會(huì)從各自的利益出發(fā)，力圖謀求在社會(huì)中所期望獲得的平衡位置。如果這些團(tuán)體的利益受到了威脅，產(chǎn)生了被剝奪感，他們就會(huì)千方百計(jì)地要求政府采取行動(dòng)保護(hù)他們的利益。

對(duì)于社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人認(rèn)為很重要的社會(huì)問題，政府為什么會(huì)有限介入呢？四個(gè)原因：

(1)

政府基本上不知道這些問題的存在。

(2)

政府知道問題的存在，但沒有權(quán)力去處理。

(3)

政府知道問題的存在，也有權(quán)力處理，但無能力辦理。

(4)

政府知道問題的存在，也有權(quán)力與能力處理，但不能馬上列入政府的議事日程。

2.政府主動(dòng)介入發(fā)現(xiàn)和解決問題，社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人只是有限介入

(1)

例如保護(hù)環(huán)境這一類帶有全局性的問題，政府會(huì)從更高的層次關(guān)心并加以解決。

(2)

社會(huì)上的一部門團(tuán)體或個(gè)人由于缺乏資源，他們無力向政府請(qǐng)求幫助，而實(shí)際上他們又特別需要政府的主動(dòng)關(guān)注。

(3)

在社會(huì)各種利益的沖突中，有些團(tuán)體或個(gè)人會(huì)憑借控制大量資源的優(yōu)勢(shì)，始終處于沖突的主導(dǎo)地位，為了維護(hù)社會(huì)的公正，政府需要主動(dòng)干預(yù)，保護(hù)沖突中的受害者。

(4)

政府會(huì)從自身利益的需求出發(fā)，主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)問題。

3.政府及社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人都主動(dòng)

(1)

政府希望解決的問題與公眾妖氣解決的問題完全一致或基本一致。

(2)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全相反或基本相反。

(3)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題，在多數(shù)情況下既有共同的一面，又有差異的一面。

4.政府與個(gè)人、團(tuán)體都不主動(dòng)介入

理論上存在，實(shí)踐中不常見

三、影響社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的因素

1.公民個(gè)人的作用

2.利益團(tuán)體的作用

3.政治領(lǐng)袖的作用

4.政府體制的作用

5.大眾傳媒的作用

6.專家學(xué)者的作用

7.問題自身的作用

四、社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的觸發(fā)機(jī)制

推動(dòng)社會(huì)問題加速進(jìn)入政策議程的四種觸發(fā)機(jī)制：

1.政治領(lǐng)導(dǎo)

3.危機(jī)事件

2.抗議活動(dòng)

4.傳媒曝光

五、社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的障礙

“無決策制定”是主張改變社會(huì)現(xiàn)行利益和特權(quán)分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在這種需求尚未達(dá)到政策制定領(lǐng)域以前，就加以阻止的一種方法。

1.政治原則的偏離

4.表達(dá)方式的失當(dāng)

2.價(jià)值體系的排斥

5.承受能力的不足

3.政府體系的封閉

六、公共政策議程建立的模型

1.科布的政策議程建立模型

（1）

外在創(chuàng)始型

政策訴求由政府系統(tǒng)以外的公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提出，經(jīng)闡釋（對(duì)政策訴求進(jìn)行解釋和說明）和擴(kuò)散（通過一定方式把政策訴求傳統(tǒng)給相關(guān)群體），首先進(jìn)入公眾議程，然后通過對(duì)政府施加壓力的手段，使之進(jìn)入政府議程。

（2）

政治動(dòng)員型

具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)導(dǎo)人主動(dòng)提出其政策意向，并使其進(jìn)入政府議程。

（3）

內(nèi)在創(chuàng)始型

政府系統(tǒng)內(nèi)部的人員或部門為解決純粹的內(nèi)部事務(wù)而提出政策問題，且問題擴(kuò)散的對(duì)象僅限于體制內(nèi)的相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人。

2.約翰·W.金的多源流分析模型

他的模型建立在問題流、政策流、政治流三種信息流的基礎(chǔ)上。

?

問題流主要關(guān)注問題的界定，它包括問題是如何被認(rèn)知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。

?

政策流與解決問題的技術(shù)可行性、問題解決方案的公眾接受度等有關(guān)。，其重要方面在于針對(duì)政策問題而提出的各種建議。

?

政治流涉及政治對(duì)于問題解決方案的影響。他包括三個(gè)因素：公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、行政機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)的換屆。

另外，外溢現(xiàn)象也影響到政策議程的建立。外溢指的是這樣一個(gè)過程：某一領(lǐng)域的問題（被稱為先例）在政府議程上的出現(xiàn)同時(shí)也就確定了另一領(lǐng)域的類似問題后來在政策議程上的重要地位。

第三篇：公共政策案例分析

關(guān)于舟山市普陀區(qū)免費(fèi)婚前檢查案例分析

案例描述：

據(jù)2003年5 月23 日《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，浙江省舟山市普陀區(qū)率先在全省施行免費(fèi)婚前檢查，婚檢的實(shí)際費(fèi)用由政府承擔(dān)。據(jù)了解，普陀區(qū)免費(fèi)婚檢的項(xiàng)目包括肝功能、血常規(guī)、小便常規(guī)、乙肝表面抗原、X 光胸透、梅毒、艾滋病血清學(xué)檢查（HIV）等，每對(duì)夫婦檢查費(fèi)用為213 元，全部由政府承擔(dān)。除了免費(fèi)婚檢，普陀區(qū)還對(duì)準(zhǔn)媽媽們的孕前檢查實(shí)行免費(fèi)服務(wù)，費(fèi)用也由政府承擔(dān)，并承諾為新人保密。在一定意義上說，普陀區(qū)政府部門的做法為由新《婚姻登記條例》所引發(fā)的全國(guó)范圍內(nèi)的爭(zhēng)論畫上了句號(hào)。

案例背景：

自2003 年10 月1 日《婚姻登記條例》實(shí)施后，我國(guó)取消了強(qiáng)制婚檢，婚前醫(yī)學(xué)檢查制度遵循自愿原則。結(jié)婚不必出示婚檢證明，公民欣喜的是隱私權(quán)得到保護(hù)；而隨之產(chǎn)生的憂慮是一些人將婚檢變?yōu)椤安粰z”，減少了一道篩查疾病的關(guān)口，給下一代的健康留下隱憂。一年間，全國(guó)各地的婚檢率下降到了令人憂慮的地步，衛(wèi)生部初步統(tǒng)計(jì)顯示，目前全國(guó)婚檢工作量不足往年的十分之一，有些地方甚至出現(xiàn)了“零婚檢”。與全國(guó)其他地方一樣，普陀區(qū)婚檢人數(shù)大幅度下降。據(jù)普陀區(qū)婦幼保健所統(tǒng)計(jì)，今年1～3 月前來婚檢的只有5 對(duì)，占實(shí)際結(jié)婚數(shù)的5％以下。同樣，杭州的

后，婚姻登記機(jī)關(guān)不得以任何理由要求申請(qǐng)結(jié)婚當(dāng)事人提交婚姻登記條例規(guī)定以外的任何證件和證明材料。從兩部法律的通過和實(shí)施時(shí)間來看，《母嬰保健法》在前，新《婚姻法》在后，按照我國(guó)的后法優(yōu)于前法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的法律關(guān)系原則，如果發(fā)生沖突，應(yīng)適用新《婚姻法》條款。不管是《母嬰保健法》還是新《婚姻法》，針對(duì)的都是每一個(gè)普通公民，它們實(shí)施的效果，取決于公民個(gè)人的法律意識(shí)和觀念。新《婚姻法》的諸多規(guī)定，實(shí)際上都是讓公民對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。要求一個(gè)公民成為守法公民，普遍具有某種意識(shí)觀念，不是強(qiáng)制他去做什么，而是為他完成這些責(zé)任提供保障。從一點(diǎn)上講，提供免費(fèi)婚檢服務(wù)比強(qiáng)制婚檢更有意義。

分析：我們應(yīng)該建立一個(gè)怎么樣的政府？

1．責(zé)任政府。從近來的“問責(zé)制”到普陀區(qū)政府部門為婚檢費(fèi)用“埋單”，可以看出中國(guó)政府正在向責(zé)任政府邁進(jìn)。從積極發(fā)揮政府作用的角度來說，“問責(zé)制”只是一種消極的、事后的責(zé)任理念和制度。而普陀區(qū)政府部門為婚檢費(fèi)用“埋單”，主動(dòng)承擔(dān)政府應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任和應(yīng)該履行的政府職能。可以說，這從更高的層次很好地詮釋了責(zé)任政府理念，即作為公共權(quán)力主體的政府，不但要為自己的不良行政行為負(fù)責(zé)，更應(yīng)該富于公共管理者的進(jìn)取精神和服務(wù)意識(shí)，“勇于擔(dān)責(zé)、善于擔(dān)責(zé)”，努力為廣大納稅

集體行動(dòng)。這在事實(shí)上為地方政府在法律許可的范圍內(nèi)，運(yùn)用行政權(quán)力的靈活性進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓舱邉?chuàng)新作出了良好的示范。

4．以人為本。取消強(qiáng)制性婚檢的意義在于強(qiáng)調(diào)公權(quán)力與私權(quán)利的界限，公權(quán)力不能強(qiáng)行進(jìn)入私權(quán)利調(diào)整的范圍內(nèi)。但在私權(quán)利的領(lǐng)域內(nèi)卻強(qiáng)調(diào)的是自我責(zé)任，要不要婚檢是當(dāng)事人雙方的自由，但由此而產(chǎn)生的后果也要由當(dāng)事人雙方來承擔(dān)。普陀區(qū)政府部門為婚檢“埋單”，引導(dǎo)公民理性行使自己的權(quán)利，反映當(dāng)?shù)卣谔幚怼吧鐣?huì)利益”與“個(gè)人利益”之間的矛盾方面取得了一定的平衡，既保護(hù)婚姻當(dāng)事人自主選擇的權(quán)利，又保障人口的質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。普陀區(qū)政府部門并沒有回到以往的“直接管制”老路上去，而是采取“政府埋單”的方法，運(yùn)用間接的行政引導(dǎo)方式實(shí)現(xiàn)調(diào)控社會(huì)發(fā)展的目的。這體現(xiàn)出普陀區(qū)政府處理多元社會(huì)中利益沖突、價(jià)值沖突的復(fù)雜公共管理問題的高超水平，也表明其行政行為方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從“劃槳行政”到“掌舵行政”的轉(zhuǎn)變。

第四篇：公共政策案例分析

10月28日，中國(guó)人民大學(xué)也在其官方網(wǎng)站上公布了該校的自主招生政策：將在2012年自主選拔錄取招生考試中實(shí)行“校長(zhǎng)直通車計(jì)劃”和“圓夢(mèng)計(jì)劃”。其中，圓夢(mèng)計(jì)劃關(guān)于“考生資格”的表述，尤其引人關(guān)注：被推薦的考生原則上要求平時(shí)成績(jī)排名為所在中學(xué)的前10%，且家庭中三代之內(nèi)無大學(xué)生的農(nóng)村戶籍學(xué)生。不少考生和家長(zhǎng)看到后不禁感慨：“這是哪門子規(guī)定？也太雷人了吧？”(《鄭州晚報(bào)》10月29日)

如今，由于教育資源分配不公以及高校招生中的種種貓膩，偏遠(yuǎn)地區(qū)特別是農(nóng)村的考生越來越難入名校，“寒門難出貴子”的現(xiàn)象凸現(xiàn)。中國(guó)人民大學(xué)“圓夢(mèng)計(jì)劃”面對(duì)縣及縣以下地區(qū)學(xué)校就讀的農(nóng)村生源，這事我贊同，美國(guó)上個(gè)世紀(jì)六十年代推行“平權(quán)運(yùn)動(dòng)”中，許多大學(xué)也面對(duì)有色人種降低分?jǐn)?shù)和優(yōu)先錄取。但是，規(guī)定“家庭中三代之內(nèi)無大學(xué)生的農(nóng)村戶籍學(xué)生”也太雷人了，讓人難以琢磨這一規(guī)定到底能起到什么效果？

如果“圓夢(mèng)計(jì)劃”是像美國(guó)的“平權(quán)運(yùn)動(dòng)”一樣，是為了照顧弱勢(shì)群體，其實(shí)不必附加“家庭中三代之內(nèi)無大學(xué)生的農(nóng)村戶籍學(xué)生”的條件，只要是來自于農(nóng)村生源即可。因?yàn)?，三代有大學(xué)生的學(xué)生，并不表明他不優(yōu)秀的，也不能表明他家不是貧困的或者是弱勢(shì)群體，不需要照顧。因?yàn)?，家族中出了一、二個(gè)大學(xué)生，在今天大學(xué)生如此普遍甚至而畢業(yè)后普遍失業(yè)的情形下，并不能改變家庭的命運(yùn)、更無法改變家族的命運(yùn)。因此，那些三代以內(nèi)出過大學(xué)生的考生并不表明他們不是弱勢(shì)群體，相反，如果將他們排斥在“圓夢(mèng)計(jì)劃”之外，可能對(duì)他們?cè)斐闪硪环N不公平，他們僅僅因?yàn)榧易逯衅渌松线^大學(xué)，就失去了納入“圓夢(mèng)計(jì)劃”的資格。

當(dāng)然，“圓夢(mèng)計(jì)劃”推行者也可能會(huì)說，設(shè)定“家庭中三代之內(nèi)無大學(xué)生的農(nóng)村戶籍學(xué)生”的條件，可以鼓勵(lì)和動(dòng)員這一不注重教育的人群主動(dòng)接受教育”，其實(shí)不然。那些不注重教育的父母，那些三代出不了大學(xué)生的家族，并不會(huì)因?yàn)槿舜笙蛩麄兩靵砹碎蠙熘透⒅亟逃＜热凰麄儽旧聿蛔⒅赜诮逃?，那些他們的教育可能早就止步于高中，他們的成?jī)止步于排名為所在中學(xué)的前10%，他們根本無緣于“圓夢(mèng)計(jì)劃”。相反，只有那些一心想通過教育來改變命運(yùn)的弱勢(shì)群體，對(duì)于進(jìn)入名校的渴望更大，他們家庭出的大學(xué)生也更多。要我說，要不就只設(shè)定面對(duì)農(nóng)村生源的條件，如果實(shí)在要設(shè)定“三代以內(nèi)無什么”的條件，那設(shè)定“家庭中三代之內(nèi)無大學(xué)生的農(nóng)村戶籍學(xué)生”就不如設(shè)“三代以內(nèi)無當(dāng)官”或者“三代以內(nèi)無富豪”的條件更為妥當(dāng)。

如今，在各種高校自主招生、“保送”等游離于高考招生措施中，存在的問題并不在于，考生家庭出過大學(xué)生會(huì)造成不公平的問題，而是在于各種權(quán)力、金錢干擾這些招生行動(dòng)，讓大學(xué)入學(xué)資格成為權(quán)力與金錢競(jìng)逐的游戲。去年媒體就披露，長(zhǎng)春外國(guó)語學(xué)校的一場(chǎng)保送考試引發(fā)家長(zhǎng)和同學(xué)的廣泛質(zhì)疑，據(jù)同學(xué)和家長(zhǎng)舉報(bào)，不少平時(shí)成績(jī)平平甚至經(jīng)常排在全年級(jí)倒數(shù)的同學(xué)，成績(jī)突飛猛進(jìn)，憑借這次考試一舉獲得了保送資格。如果“圓夢(mèng)計(jì)劃”中規(guī)定“三代之內(nèi)無官員”或者“三代之內(nèi)無富豪”，恐怕能減少一些權(quán)力和金錢對(duì)這一計(jì)劃的窺視，讓這一計(jì)劃更能招收到一些弱勢(shì)群體的學(xué)生，更具有公平性。(楊 濤)

第五篇：公共政策案例分析[定稿]

案例分析——房地產(chǎn)“限購令”

內(nèi)容摘要：房地產(chǎn)作為國(guó)家的支柱性和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)起著重要作用。近年來，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)高速發(fā)展，但由于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)不成熟，房地產(chǎn)投資過熱、房?jī)r(jià)收入比過高、房?jī)r(jià)漲幅過快等問題逐漸暴露出來，不少城市出現(xiàn)了房?jī)r(jià)增長(zhǎng)幅度與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相符合、與城市居民收入水平不相協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。為此，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列的宏觀調(diào)控政策，試圖抑制房地產(chǎn)過快上漲，而“限購令”無疑是其中調(diào)控力度最強(qiáng)的政策，足以體現(xiàn)出中國(guó)政府打壓房?jī)r(jià)，抑制房地產(chǎn)泡沫的決心。筆者試圖結(jié)合公共政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程來分析這項(xiàng)政策出臺(tái)的背景、原因以及效果，并就這項(xiàng)政策提出了一些自己的看法。、案例回顧

（一）“限購令”的出臺(tái)：

我國(guó)于2010年出臺(tái)“限購令”，通過加大對(duì)購房者購房條件的限制來打擊房地產(chǎn)行業(yè)的投機(jī)行為，控制房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)。2010年4月17日，“新國(guó)十條”出臺(tái)，其中第3條明確指出要實(shí)行更為嚴(yán)格的差別化住房信貸政策，要嚴(yán)格限制各種名目的炒房和投機(jī)性購房。條例指出，商品住房?jī)r(jià)格過高、上漲過快、供應(yīng)緊張的地區(qū)，商業(yè)銀行可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，暫停發(fā)放購買第三套及以上住房貸款；對(duì)不能提供1年以上當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購買住房貸款。地方人民政府可根據(jù)實(shí)際情況，采取臨時(shí)性措施，在一定時(shí)期內(nèi)限定購房套數(shù)。“新國(guó)十條”出臺(tái)后，各地根據(jù)其房地產(chǎn)現(xiàn)狀陸續(xù)頒布“限購令”。2010年4月30日，北京出臺(tái)“國(guó)十條”實(shí)施細(xì)則，率先規(guī)定“每戶家庭只能新購一套商品房”。2010年9月29日國(guó)家多部門再次出臺(tái)調(diào)控新措施，其后深圳、廣州等多個(gè)城市陸續(xù)公布“限購令”。隨后有上海、廣州、天津、南京、杭州等16個(gè)一二線城市推出限購政策。2011年1月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》。通知指出，各直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和房?jī)r(jià)過高、上漲過快的城市，在一定時(shí)期內(nèi)，要從嚴(yán)制定和執(zhí)行住房限購措施。通知明確規(guī)定，原則上對(duì)已擁有1套住房的當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?、能夠提供?dāng)?shù)匾欢晗藜{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?，限?套住房(含新建商品住房和二手住房)；對(duì)已擁有2套及以上住房的當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?、擁?套及以上住房的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝ァo法提供一定年限當(dāng)?shù)丶{稅證明或社會(huì)保險(xiǎn)繳納證明的非當(dāng)?shù)貞艏用窦彝?，要暫停在本行政區(qū)域內(nèi)向其售房。通知還指出，已采取住房限購措施的城市，凡與本通知要求不符的，要立即調(diào)整完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則，并加強(qiáng)對(duì)購房人資格的審核工作，確保政策落實(shí)到位。尚未采取住房限購措施的直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和房?jī)r(jià)過高、上漲過快的城市，要在2月中旬之前，出臺(tái)住房限購實(shí)施細(xì)則。其他城市也要根據(jù)本地房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的新情況，適時(shí)出臺(tái)住房限購措施。

2011年8月17日，住建部下發(fā)二三線城市限購標(biāo)準(zhǔn)。12月，住建部知會(huì)地方政府，對(duì)于限購政策將于2011年年底到期的城市，地方政府需在到期之后對(duì)限購政策進(jìn)行延續(xù)。12月12日國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，分析當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)，研究部署繼續(xù)加強(qiáng)調(diào)控工作。會(huì)議在住房限購措施方面還提出新的要求：已實(shí)施住房限購措施的城市要繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策，房?jī)r(jià)上漲過快的二三線城市也要采取必要的限購措施。

這意味著“限購令”政策將在中國(guó)繼續(xù)實(shí)施，并且實(shí)施的范圍將繼續(xù)擴(kuò)大。

據(jù)法晚報(bào)記者統(tǒng)計(jì)，截至2011年12月20日，全國(guó)共有48個(gè)城市實(shí)行了限購政策。對(duì)于各地出臺(tái)的“限購令”，一些專家及業(yè)內(nèi)人士對(duì)其效果也存在著廣泛爭(zhēng)議。

（二）“限購令”出臺(tái)后的效果：

一方面，“限購令”出臺(tái)后對(duì)各城市的成交量和成交價(jià)格均有明顯的影響，房?jī)r(jià)同比和環(huán)比漲幅均得到不同程度的遏制，限購政策取得了階段性成效。據(jù)2011年11月份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，作為行業(yè)溫度計(jì)的全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)景氣指數(shù)為99.87，首次跌破100。同時(shí)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年11月份70個(gè)大中城市新建商品住宅方面，環(huán)比價(jià)格下降的城市有49個(gè)，持平的城市有16個(gè)，僅有5個(gè)城市新建商品住宅價(jià)格環(huán)比上漲，且漲幅均未超過0.2%。

從房地產(chǎn)行業(yè)的房?jī)r(jià)、銷量等先行指標(biāo)來看，中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)增速開始減緩，房?jī)r(jià)已經(jīng)開始顯現(xiàn)波動(dòng)回落。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張智威表示，目前國(guó)內(nèi)的房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)到達(dá)一個(gè)拐點(diǎn)，未來幾個(gè)月，商品房投資將會(huì)迅速放緩。從新房開工和土地購買量來看，2011年10月份以來，開工量出現(xiàn)驟降的趨勢(shì)，2012年第一季度保障房開工量也很可能不是很高，雖然保障房建設(shè)能夠抵消部分商品房投資的疲軟，但是也無法逆轉(zhuǎn)房地產(chǎn)投資的下行趨勢(shì)。

而據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)住房發(fā)展報(bào)告2011-2012》 稱，“全國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格上漲的勢(shì)頭已經(jīng)得到遏制，部分地區(qū)的房?jī)r(jià)開始下滑，限購起到了很重要的作用?！蓖瑫r(shí)“限購對(duì)購房需求產(chǎn)生了較大的影響，尤其是投資性異地購房，房地產(chǎn)去投資化的政策導(dǎo)向十分明確。”

另一方面，“限購令”的實(shí)施也使得各地方政府房地產(chǎn)稅貢獻(xiàn)率有所下降，導(dǎo)致了財(cái)政收入的直接縮水。以浙江省和河南省為例，2010年上半年浙江房地產(chǎn)行業(yè)的稅收收入增長(zhǎng)82%，對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率達(dá)到63.7%。而根據(jù)浙江人大常委會(huì)26次會(huì)議公布的信息，2011年上半年4月、5月、6月，浙江房地產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅環(huán)比分別下降17%、16%、8.1%。浙江省房地產(chǎn)對(duì)地方財(cái)政的收入增長(zhǎng)貢獻(xiàn)已經(jīng)下滑至27.9%。與此類似，2011年9月14日，河南省國(guó)稅局發(fā)布8月份稅收數(shù)據(jù)：全省國(guó)稅部門共組織稅收100.25億元，同比增長(zhǎng)13.8%，增收12.14億元。受“限購令”的影響，房地產(chǎn)行業(yè)的稅收下降了27%。當(dāng)然，“限購令”對(duì)房地產(chǎn)稅的影響不單單局限于浙江、河南兩省，幾乎所有出臺(tái)并實(shí)施“限購令”的省份都受到了影響。

（三）“限購令”出臺(tái)后社會(huì)各界的評(píng)價(jià)：

1、政府權(quán)威人士：“限購令”應(yīng)該延續(xù)

據(jù)中國(guó)之聲《全國(guó)新聞聯(lián)播》報(bào)道，目前的購房比例，剛性自住型的占到 90%，調(diào)控還處在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)期，基數(shù)還不是很穩(wěn)固，限購應(yīng)是不放松不動(dòng)搖的。同時(shí)為了避免未來房地產(chǎn)泡沫的突然破裂構(gòu)成對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的較大沖擊，“限購令”必將繼續(xù)在中國(guó)實(shí)施。盡管當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控的行政干預(yù)色彩較濃，但這樣做也是一個(gè)合理選擇，因?yàn)檫@將有助于有效遏制房?jī)r(jià)過快上漲、逐步消化歷年來已經(jīng)積累的較大房地產(chǎn)泡沫。

易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長(zhǎng)楊紅旭在接受媒體采訪時(shí)說，從調(diào)控手段分析，限購屬于行政命令，在投資投機(jī)者大量購房的現(xiàn)實(shí)條件下，暫停購房能起到立竿見影的效果。他預(yù)言，未來半年出臺(tái)“限購令”的城市的房?jī)r(jià)將會(huì)趨于穩(wěn)定，部分城市樓市甚至“急劇降溫”。

2、業(yè)內(nèi)人士：“限購令”效果有限

而業(yè)內(nèi)人士則多選擇質(zhì)疑“限購令”效果。他們認(rèn)為，限購不可能作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的基本住房制度，僅僅是臨時(shí)性的行政手段干預(yù)樓市的政策。同時(shí)他們指出有些人擔(dān)心取消限購令會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)出現(xiàn)報(bào)復(fù)性反彈的想法是多余的，只要房貸和限價(jià)及貨幣政策等政策繼續(xù)收緊，即使不再繼續(xù)執(zhí)行限購政策，房?jī)r(jià)也不可能暴漲。

中國(guó)工商聯(lián)住宅產(chǎn)業(yè)商會(huì)會(huì)長(zhǎng)聶梅生認(rèn)為，限購是調(diào)控政策的一柄“雙刃劍”，只能作為暫時(shí)性的過渡政策?！靶枨蟛]有消失，限購就像閘門一樣暫時(shí)攔住了洪水，但水位會(huì)越來越高，特別是在流動(dòng)性充裕、CPI上漲的局面下?！彼硎?，“限購令”實(shí)施必須輔以必要的配套舉措，比如切實(shí)加大供應(yīng)、進(jìn)行長(zhǎng)期制度變革，才能真正取得成效，否則只能成為市場(chǎng)的巨大隱患。

同時(shí)房地產(chǎn)商潘石屹認(rèn)為房?jī)r(jià)上漲的關(guān)鍵原因是供求關(guān)系。限購政策的出臺(tái)并不能真正解決這一問題，應(yīng)該選擇長(zhǎng)期政策來解決“房控問題”這一長(zhǎng)期問題。

二、“限購令”政策分析

公共政策是指政府通過法定的民主程序根據(jù)人民意愿所制定和推行的行動(dòng)方針和行為準(zhǔn)則。公共政策具有公共性、權(quán)威性、目標(biāo)性、實(shí)效性、原則性與靈活性、動(dòng)態(tài)過程性的特點(diǎn)。公共政策本身也是一個(gè)從無到有再到中介的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程。這種動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程包括認(rèn)定政策問題、規(guī)劃政策方案、確定最終決策、政策的合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等過程環(huán)節(jié)。筆者試圖從公共政策的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程性出發(fā)，從政策問題的認(rèn)定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和調(diào)整這幾個(gè)角度來分析“限購令”這項(xiàng)政策。

（一）政策問題的認(rèn)定

一、政策問題的界定：

政策問題是指應(yīng)該由政府為代表的公共政策權(quán)威機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決的，且已經(jīng)納入政府工作程序或宣布即將納入政府工作程序，開始實(shí)際解決的社會(huì)公共問題。政策問題是公共政策的邏輯起點(diǎn)，因?yàn)槊恳豁?xiàng)公共政策的產(chǎn)生，都以需要解決的政策問題為前提，都以有效地解決問題為目的。

政策問題可以從以下三個(gè)方面來理解：

一、政策問題是多數(shù)人認(rèn)識(shí)到的一種客觀事實(shí)。

二、政策問題表現(xiàn)為社會(huì)利益的失衡和價(jià)值觀念與行為規(guī)范的沖突。

三、政策問題是政府納入工作程序開始解決的問題?！跋拶徚睢闭咭部梢詮倪@三個(gè)方面來界定：

第一、近年來，隨著城市化的加快，我國(guó)的房地產(chǎn)發(fā)展迅速。房地產(chǎn)價(jià)格在過去10年上升非?？?，這一問題已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。房地產(chǎn)價(jià)格上漲過快不僅影響著人民生活水平，而且也影響著居住成本的上升和土地價(jià)格的上升，甚至已經(jīng)造成中國(guó)經(jīng)濟(jì)整個(gè)生產(chǎn)鏈的成本在上升。“限購令”的出臺(tái)就是基于居高不下的房?jī)r(jià)問題而出臺(tái)的。

第二、隨著房?jī)r(jià)的不斷上漲，購房者購房壓力逐年增大，其與房地產(chǎn)商、與投機(jī)炒房者、與政府之間的矛盾越來越大。房源分配的不合理、利益分配的失衡、社會(huì)貧富差距的擴(kuò)大使得政府不得不面對(duì)日益棘手的房?jī)r(jià)問題，提出相關(guān)調(diào)控政策。

第三、從 2005年3月26日國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》到頒發(fā)《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見的通知》到征收二手房營(yíng)業(yè)稅、整頓規(guī)范房地產(chǎn)交易秩序、完善土地儲(chǔ)備制度再到“限購令”等一系列政策的出臺(tái)，可以看出政府將“限購令”政策納入政府工作程序是解決房?jī)r(jià)過快上漲的另一階段性政策。

二、政策問題的內(nèi)在特征

二、政策問題的內(nèi)在特征

政策問題的內(nèi)在特征主要表現(xiàn)在橫縱向相關(guān)性、主客觀統(tǒng)一性、發(fā)展可變性。

“限購令”政策也可以從這三個(gè)方面來理解。

首先“限購令”政策的出臺(tái)不是毫無聯(lián)系的孤立個(gè)體，它一方面與之前的房控政策相聯(lián)系，是對(duì)之前房控政策的進(jìn)一步補(bǔ)充，體現(xiàn)了一種縱向相關(guān)性；一方面又對(duì)不同主體（購房者、房地產(chǎn)商、投機(jī)炒房者、政府）產(chǎn)生著影響，同時(shí)又對(duì)相關(guān)領(lǐng)域（建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等）產(chǎn)生著影響，體現(xiàn)了一種橫向相關(guān)性。

其次，“限購令”的出臺(tái)也體現(xiàn)了主客觀統(tǒng)一。隨著房地產(chǎn)價(jià)格的不斷上漲，不同利益主體之間的矛盾日益加深，社會(huì)問題開始涌現(xiàn)?！跋拶徚睢钡某雠_(tái)充分考慮了社會(huì)不同利益主體的主觀認(rèn)識(shí)與房?jī)r(jià)高位上漲的客觀事實(shí)。

最后，政策問題的發(fā)展可變性是指政策問題經(jīng)過認(rèn)定之后，雖然具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但是它又將隨著問題解決的程度和影響的范圍的變化和時(shí)代的推移產(chǎn)生變化和發(fā)展。在一項(xiàng)政策問題的解決過程中，有可能使該項(xiàng)政策問題發(fā)展演變成其他政策問題。

自上世紀(jì)80年代以來，政府推行城市住房改革，輔之以市場(chǎng)融資體制改革，更是大大緩解了城市住房壓力，使人民的住房問題的了一定程度的改善。隨著住房改革的更進(jìn)一步深化，我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)開始逐漸蓬勃發(fā)展起來。由于缺乏相關(guān)的改革措施和管理規(guī)范，房?jī)r(jià)一路飆升。巨大的利潤(rùn)使得一部分購房者出于投資或者投機(jī)心理而購房。這就造成了大量商品房空置、但許多急需用房的的普通百姓卻買不起房、需求和供應(yīng)結(jié)構(gòu)脫節(jié)的現(xiàn)象。政府為此出臺(tái)了一系列房控政策，如審定城市房屋價(jià)格、控制房屋售價(jià)、打擊炒房行為等。

可以說，限購令的出臺(tái)是對(duì)原有房控政策的補(bǔ)充，進(jìn)一步體現(xiàn)了政府調(diào)控房?jī)r(jià)的決心，同時(shí)也是對(duì)即將出臺(tái)的征收房地產(chǎn)稅政策的一個(gè)過渡政策，這都體現(xiàn)了政府調(diào)控房?jī)r(jià)、避免房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的決心。政策問題的內(nèi)在特征主要表現(xiàn)在橫縱向相關(guān)性、主客觀統(tǒng)一性、發(fā)展可變性。

三、政策問題的產(chǎn)生

認(rèn)清政策問題產(chǎn)生的原因，是分析認(rèn)定政策問題的性質(zhì)及指定有效政策解決的關(guān)鍵。

從筆者角度分析，“限購令”出臺(tái)的的原因有：

1、直觀原因是房地產(chǎn)價(jià)格上漲過快。近年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程的加快、居民人均可支配收入的增長(zhǎng)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、大量外資的進(jìn)入和勞動(dòng)力的流動(dòng)以及通貨膨脹條件下房地產(chǎn)自身的保值性形成了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的巨大需求，使得我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，也使得我國(guó)房?jī)r(jià)居高不下。而房?jī)r(jià)持續(xù)上漲會(huì)給中國(guó)社會(huì)造成巨大危害: ⑴房?jī)r(jià)上漲過快使得居民購房負(fù)擔(dān)過重，抑制了居民的其他消費(fèi)。⑵房?jī)r(jià)上漲過快導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富向富人轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大了貧富差距。⑶房?jī)r(jià)的過快增長(zhǎng)會(huì)影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。⑷在高房?jī)r(jià)推動(dòng)下的房地產(chǎn)業(yè)容易形成經(jīng)濟(jì)泡沫，從而降低社會(huì)生產(chǎn)和資源配置效率，威脅金融市場(chǎng)的秩序。

2、進(jìn)而，是由于房地產(chǎn)行業(yè)非理性投資泛濫。由于社會(huì)財(cái)富分配不均，一部分人掌握大量社會(huì)財(cái)富。在通貨膨脹的條件下，一部分人開始利用房產(chǎn)的保值性來鞏固自身財(cái)富，引發(fā)了房地產(chǎn)投資熱。最為典型的是溫州炒房團(tuán)，民間說法是其擁有資金達(dá)1500億元，他們每到一處就湊幾千萬資金砸在某一樓盤上，迅速抬高樓價(jià)再賣。但這種非理性投資會(huì)造成巨大的負(fù)面效應(yīng)，短期不僅會(huì)抬升房?jī)r(jià)造成更多人無法買到房子；長(zhǎng)期來看，會(huì)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)造成重創(chuàng)，使大量社會(huì)資金進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，對(duì)金融市場(chǎng)，進(jìn)而對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成危害，將會(huì)危急到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

3、深層次講，是由房地產(chǎn)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響和自身的地位決定的。蓬勃發(fā)展的房產(chǎn)推動(dòng)著我國(guó)房地產(chǎn)及相關(guān)行業(yè)（鋼鐵、木材、水泥、磚塊裝修業(yè)、家具、家電、園林、運(yùn)輸、服務(wù)業(yè)）的迅猛發(fā)展。近年來，房地產(chǎn)行業(yè)連續(xù)幾年以超過20%的增速運(yùn)行，對(duì)房屋的需求大量增加，使得相關(guān)原材料價(jià)格穩(wěn)步升高，特別是與建筑業(yè)密切相關(guān)的鋼鐵價(jià)格大幅上升，不僅增加了房地產(chǎn)的開發(fā)成本，也影響了人民生活成本的提高。同時(shí)，房地產(chǎn)作為我國(guó)的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用是明顯的，房?jī)r(jià)過快上漲可能會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)泡沫的出現(xiàn)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)

“經(jīng)濟(jì)軟著陸”①產(chǎn)生影響。

（二）政策制定

公共政策的形成就是政策主體從它所代表的階級(jí)、階層或政治團(tuán)體的利益出發(fā)、對(duì)社會(huì)上各種利益集團(tuán)的利益要求進(jìn)行整理加工，通過一定的方式，促使一定的利益實(shí)現(xiàn)，限制一定的利益要求，或者平衡各種利益追求，減少利益的沖突，使政策對(duì)象的社會(huì)行為能夠按照政策主題的目的去發(fā)生、發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)政策主體的目的的過程。從這一點(diǎn)上說，政策的本質(zhì)就是政策主體對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配。②一般而言，政策主體對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配主要是通過三種形式來實(shí)現(xiàn)的：一是通過鼓勵(lì)性政策，激勵(lì)某種行為，加速某個(gè)行業(yè)的發(fā)展；二是通過限制性政策，控制某種行為或某個(gè)行業(yè)的發(fā)展規(guī)模。三是通過協(xié)調(diào)性政策，改變社會(huì)利益失衡、利益結(jié)構(gòu)扭曲的狀況。

限購令的出臺(tái)，是政府運(yùn)用了限制性政策和協(xié)調(diào)性政策的體現(xiàn)。是政府在房控問題即堅(jiān)持原則性又具有靈活性的體現(xiàn)。這種政策取向可以使政府在平衡各方利益的博弈中留有回旋的余地。在博弈過程中，政府不僅作為一個(gè)利益主體參與其中，更重要的是作為一個(gè)協(xié)調(diào)者，對(duì)各方面的利益進(jìn)行平衡和綜合。

（三）政策執(zhí)行

政策執(zhí)行是執(zhí)行主體在眾多因素影響制約下，充分發(fā)揮能用的組織運(yùn)行過程，也是執(zhí)行主體與調(diào)試對(duì)象的互動(dòng)過程。調(diào)試對(duì)象的接受能力、政策的可操作程度，社會(huì)環(huán)境，執(zhí)行主體都會(huì)對(duì)政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生一定的效果。

“限購令”核心目的不是不讓大家買房，而是通過打擊投機(jī)買房，抑制房?jī)r(jià)，讓真正需要買房的人買得起房。但是“上有政策下有對(duì)策”，總有人鉆政策的空子。以南京市為例，自從限購令在南京實(shí)施后，南京便引發(fā)了“離婚潮”。南京出臺(tái)的限購令規(guī)定已有2套以上住房的家庭將暫時(shí)無法買房。為了購房，一些夫妻通過假離婚將名下兩套房產(chǎn)歸于一方，再由沒有房產(chǎn)的一方來購房，購房之后在復(fù)婚。再如，很多城市都出臺(tái)了限制外地人購房的政策，比如，繳納社保和個(gè)稅不夠一定年限的外地人，將被限制在本地購房?？捎嘘P(guān)記者在福建廈門調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匾恍╅_發(fā)商采取分期付款、延遲備案的形式規(guī)避限購令，外地人購房不受限購令約束。這樣的對(duì)策一定程度上造成了廈門房地產(chǎn)價(jià)格繼續(xù)保持堅(jiān)挺。對(duì)此，筆者認(rèn)為，各級(jí)政府一定要加強(qiáng)對(duì)“限購令”政策實(shí)施的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)購房條件的審查，以嚴(yán)厲打擊這類行為，使“限購令”真正落到實(shí)處。與此同時(shí)，筆者認(rèn)為，“限購令”的實(shí)施要充分考慮不同級(jí)別城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。不同的地方政府在落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控政策方面的力度應(yīng)該是不一樣的，不能簡(jiǎn)單地比較這些限購令誰更嚴(yán)格一些。所以，“限購令”政策要堅(jiān)持從點(diǎn)到面步步推行，根據(jù)不同級(jí)別城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來制定不同的限購細(xì)則。同時(shí)各地的“限購令”要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以保障“限購令”的有效性和順利執(zhí)行。

（四）政策評(píng)估和調(diào)整

政策評(píng)估是政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行的必要環(huán)節(jié),同時(shí)也是檢驗(yàn)政策執(zhí)行效果的必要手段。通過政策評(píng)估效果，我們可以透視社會(huì)整體狀況、分析更加深刻的社會(huì)問題、以探索社會(huì)改進(jìn)的途徑和方式。同時(shí)政策評(píng)估應(yīng)該是一種出于積極動(dòng)機(jī)和目的的理性主導(dǎo)下的工作。政策評(píng)估的目的是為了檢驗(yàn)政策效果、總結(jié)政策經(jīng)驗(yàn)和確定政策的變化方向。筆者試從政策評(píng)估這一角度綜合分析“限購令”政策?！跋拶徚睢闭呖赡艽嬖诘膯栴}：

一、抑制需求為后市反彈埋下伏筆

“限購令”政策的出臺(tái)，其目的在于通過抑制需求，減少成交量，通過供大于求的市場(chǎng)法則降低房?jī)r(jià)，為市場(chǎng)供給的后期需求爭(zhēng)取時(shí)間。但這項(xiàng)被稱為“史上最嚴(yán)的房地產(chǎn)調(diào)控政策”一旦終結(jié)，房地產(chǎn)市場(chǎng)很有可能會(huì)出現(xiàn)反彈，市場(chǎng)將重新出現(xiàn)“限購”現(xiàn)象，而房?jī)r(jià)再度走強(qiáng)。

二、“限購令”政策的時(shí)間軟肋

“限購令”政策的出臺(tái)具有一定的突發(fā)性，其原定實(shí)施時(shí)間也只有一年之久。當(dāng)人們質(zhì)疑“限購令”政策是否將于2011年年底終止時(shí)，2011年12月住建部知會(huì)地方政府，對(duì)于限購政策將于2011年年底到期的城市，地方政府需在到期之后對(duì)限購政策進(jìn)行延續(xù)。這意味著限購令將繼續(xù)在中國(guó)實(shí)施。

公共政策的持續(xù)穩(wěn)定是公共政策能夠有效調(diào)節(jié)社會(huì)行為的一個(gè)重要前提。政策突然終止，會(huì)導(dǎo)致政策的連續(xù)性和政府信用受損。上述兩個(gè)問題都拋出了這樣的質(zhì)疑：限購應(yīng)該實(shí)行多久，如何保證政策的連續(xù)性是擺在政府面前的一個(gè)巨大考驗(yàn)。

筆者認(rèn)為，在是否繼續(xù)推行限購令必須建立由法律專家、技術(shù)專家及公民代表三方參與的立法機(jī)制，廣泛聽取來自專家、百姓的意見和建議，保證這項(xiàng)政策的科學(xué)性和前瞻性。

同時(shí)要結(jié)合我國(guó)同一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和所處的國(guó)內(nèi)外環(huán)境來思考“限購令”的實(shí)施時(shí)間。后記：

房地產(chǎn)業(yè)在一個(gè)城市的建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用。從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三駕馬車”——投資、消費(fèi)和出口對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用來看，投資特別是房地產(chǎn)投資的地位相當(dāng)突出。房地產(chǎn)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展起著重要的作用。中國(guó)的房地產(chǎn)調(diào)控政策，應(yīng)該遵循 “對(duì)市場(chǎng)干預(yù)最少、符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律從而有利于長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展”的政策體系。筆者認(rèn)為，從過去一年看，“限購令”政策取得了階段性成果。但面對(duì)長(zhǎng)期存在的房?jī)r(jià)上漲問題，限購令不應(yīng)是唯一措施，而應(yīng)與諸多調(diào)控政策（如政府還要全面做好保障性住房建設(shè)工作，調(diào)整完善相關(guān)稅收政策，加強(qiáng)稅收征管、嚴(yán)格住房用地供應(yīng)管理等）配合使用，共同抑制過快上漲的房?jī)r(jià)。希望有一天中國(guó)的老百姓都可以擁有自己溫暖舒適的房。

參考文獻(xiàn)： [1]王騷：《公共政策學(xué)》 天津大學(xué)出版社 2011年12月第二次

[2]王騷 王達(dá)梅《公共政策案例分析》南開大學(xué)出版社2010年6月第三次印刷 [3]房地產(chǎn)門戶網(wǎng)：《限購令政策勢(shì)在必得 部分城市的態(tài)度影響巨大》 [4]中國(guó)青年報(bào)：《樓市限購令有多少空子可鉆？》 [5]百度文庫：“限購令”的軟肋的在哪里