第一篇：第六章 政府改革與治理案例

第六章

政府改革與治理案例

一、教學(xué)目標與用途

通過本章學(xué)習(xí)，重點掌握政府治理的理論背景、政府改革與治理創(chuàng)新的難點、中國政府改革的突破口、政府治理創(chuàng)新的方法和路徑。在進行案例研讀之后，能夠深入體會到民主、靈活、高效和廉潔的政府，對于一個國家或地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。為適應(yīng)變化著的社會經(jīng)濟環(huán)境，有效地履行其職能，政府自身也總是處于不斷的改革與變化之中。

二、涉及知識點

（一）合作網(wǎng)絡(luò)視角下的治理

1.全球治理 2.民族國家的治理 3.社區(qū)治理

（二）轉(zhuǎn)型期我國的政府改革

1.我國政府改革存在的問題 2.政府改革的方向

（1）機構(gòu)改革與其他配套改革的關(guān)系（2）實質(zhì)理性和工具理性的關(guān)系（3）中央政府改革與地方政府改革

三、案例教學(xué)課堂安排

（一）案例教學(xué)重點

通過案例分析，能夠理解我國政府在社會轉(zhuǎn)型中面臨的挑戰(zhàn)，能夠正確分析政府改革實踐中存在的問題，在小組討論后可以理性地提出政府為公眾提供更滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)的路徑。

（二）課堂安排

課時安排：3課時（120分鐘）/案例

案例閱讀：30分鐘 小組討論及發(fā)言：1小時 要點分析：20分鐘 隨機提問及回答：10分鐘

案例1 “網(wǎng)格連心、服務(wù)為先”的“仙林模式”

【引言】大量的組織參與到公共服務(wù)和社會管理實務(wù)中，能有效彌補公共服務(wù)及社會管理的“市場失靈”和政府“缺位”，形成政府與民間“共同治理”的結(jié)構(gòu)，推動傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。我國現(xiàn)正處于社會快速轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，社會組織作為溝通社會與政府的橋梁，是社會矛盾的“減震器”、政府治理的“減肥劑”、社會公平的“代名詞”，對社會的平穩(wěn)和諧運行起著至關(guān)重要的作用。而破解社會組織發(fā)展處于長期宏觀鼓勵與近期微觀約束、現(xiàn)實空間廣闊與制度空間狹小的尷尬局面，促進社會組織又好又快發(fā)展，對于當(dāng)前我國社會管理的創(chuàng)新具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

【案例】

南京市棲霞區(qū)仙林街道在社會管理和公共服務(wù)的實踐中，創(chuàng)造性地摸索出了“網(wǎng)格連心、服務(wù)為先、多元聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展”的路子。不久前，由南京大學(xué)、南京市有關(guān)部門和棲霞區(qū)委區(qū)政府聯(lián)合舉辦的一次高層論壇上，仙林街道的“網(wǎng)格化”社會管理被譽為“仙林模式”，受到與會者的極大關(guān)注。所謂“網(wǎng)格連心”，就是指強調(diào)以群眾為關(guān)注焦點，建立橫向到邊、縱向到底的社會管理網(wǎng)格化體系，使社會管理服務(wù)覆蓋到街道每一個區(qū)域、覆蓋到各類人群、覆蓋到所有社會組織，同時在社會管理中減少中間環(huán)節(jié)，縮短管理過程，實施“貼心、安心、暖心、知心、凝心”等“五心計劃”，架起黨委、政府與人民群眾之間的“連心橋”；所謂“服務(wù)為先”，就是堅持以群眾的需求為導(dǎo)向，通過街道干部制度化、常態(tài)化地下沉到底、深入群眾、前移關(guān)口，更加準確地把握群眾意愿、需求，及時發(fā)現(xiàn)社會管理中的矛盾和問題，強化風(fēng)險應(yīng)對、過程控制，不斷增強工作的前瞻性、主動性和有效性，把工作重心從治標轉(zhuǎn)向治本、從事后救急轉(zhuǎn)向源頭治理；所謂“多元聯(lián)動”，就是充分依靠群眾的力量，優(yōu)化街道內(nèi)部干部崗責(zé)體系，打破機關(guān)干部與社區(qū)干部的條塊分割，調(diào)動一切積極因素和可用資源，建立街道、社區(qū)、網(wǎng)格、駐街單位、社會組織、社會成員之間的聯(lián)動機制，促進干部之間聯(lián)動、干部與群眾聯(lián)動、政府與社會組織聯(lián)動，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的管理格局；所謂“協(xié)同發(fā)展”，就是牢牢把群眾利益放在首位，將經(jīng)濟發(fā)展、城市管理、平安法治、民生保障、科教人才、精神文明、區(qū)域黨建等工作統(tǒng)籌兼顧、整體推進，促進街道經(jīng)濟、社會、政治、文化及人的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

“仙林模式”創(chuàng)建并實施以后，街道從過去傳統(tǒng)、被動、分散的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代、主動、系統(tǒng)的管理模式，街道社會管理能力、服務(wù)水平明顯提高。社會大局日趨穩(wěn)定，不僅實現(xiàn)了到省市區(qū)“零上訪”，甚至到街道上訪的都很少；街道綜合治安治理工作由過去長期的全區(qū)排名靠后，到 2010 年底綜合考核位居全區(qū)第二； 街道的城市管理工作自實施新模式以來，在全市月度考評中始終位居前三名，被列為 2010 年南京市城市管理十大創(chuàng)新項目；經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)協(xié)同發(fā)展，2011 年以來，在全區(qū)月度綜合排名中始終位居前兩名。

一、網(wǎng)格化：單位制與社區(qū)制的“無縫銜接”

毋庸置疑，相比較各類改革，我國的經(jīng)濟改革比較順利和徹底。在農(nóng)村，實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，放手讓農(nóng)民務(wù)工經(jīng)商辦企業(yè)，解散人民公社，確立村民自治制度，極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民的積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力；在城市，企業(yè)通過市場導(dǎo)向的改革，逐步變成了自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立的經(jīng)濟實體，剝離了過去承擔(dān)的一系列社會職能；農(nóng)村人和企業(yè)人都變成了“社會人”。另一方面，政治改革和社會改革相對滯后，機關(guān)事業(yè)單位的改革徘徊不前，種種跡象表明，近期內(nèi)加快機關(guān)事業(yè)單位改革的可能性又不大，機關(guān)事業(yè)單位的人員仍然是“單位人”。于是，中國進入了“單位制”與“社區(qū)制”并存、“單位人”與“社區(qū)人”共處的時期?？磥磉@個兩類制度并存、兩類人員共處的時期還將延續(xù)不短的時日。

市場經(jīng)濟的發(fā)展帶來了越來越頻繁、規(guī)模也越來越大的人口流動。“單位制”下的各機關(guān)事業(yè)單位都有嚴格的編制管理，“社區(qū)制”下各社區(qū)的管理又都以戶籍為基礎(chǔ)，這就導(dǎo)致單位中有大量的“非單位人”(包括合同人員、臨時雇用人員等)，社區(qū)中有大量的“非本地人”。長期以來，我們一直奉行“誰的人由誰管好”的原則?，F(xiàn)在，“非單位人”算不算該單位的人？“非本地人”算不算該社區(qū)的人？各地社會管理的對象到底覆蓋哪些人群？各級政府公共服務(wù)(特別是其中的基本服務(wù)要求實現(xiàn)均等化)的對象又到底包括哪些人群？這些都成了說不清、理不順的大問題。

南京市仙林街道的“網(wǎng)格化”管理就是彌合并存的單位制與社區(qū)制，涵蓋全體共處的單位人與社會人的好形式。它使政府的社會管理職能真正落到實處、公共服務(wù)職能真正普惠所有的轄區(qū)民眾和駐街單位。單位制、社區(qū)制都是實行的“科層制”管理，它們有各自的等級級別，而且通常單位制的級別都明顯地高于社區(qū)制。南京市仙林街道推出的“網(wǎng)格”徹底打破了等級制的束縛，按工作需要重新設(shè)置了 6 個一級網(wǎng)格、40 個二級網(wǎng)格、1144 個三級網(wǎng)格。其中作為三級的網(wǎng)格，大的有正廳級的大學(xué)或大型的廣場、商場，小的則是一座樓棟甚至一個夫妻店。他們之所以能夠打破等級束縛，將沒有任何行政隸屬關(guān)系、級別很高的駐街單位納入其三級網(wǎng)格，依靠的就是“服務(wù)”、“互惠”。

二、網(wǎng)格化：管制型向服務(wù)型的“有效跨越”

誠然，實施“網(wǎng)格化”管理的并非南京市仙林街道一家，首次提出“網(wǎng)格化”管理的更不是南京市仙林街道。但據(jù)筆者所知，大多數(shù)地方基層政府構(gòu)建的“網(wǎng)格”都是管制型的，主要由公安、維穩(wěn)、城管等強力部門構(gòu)建，執(zhí)行社會治安、維護穩(wěn)定、城市管理等相應(yīng)的管制功能； 所不同的在于有的地方是不同的強力部門構(gòu)建不同的管制功能網(wǎng)格，同一個地方(街道、區(qū)甚至全市)覆蓋了好幾張不同的網(wǎng)格，而有的地方不同的管制功能網(wǎng)格合一，實施信息互通、資源共享。而南京市仙林街道的“網(wǎng)格”則與眾不同，它的功能是全方位的，幾乎是所有的政府職能（社會管理和公共服務(wù)）都進了“網(wǎng)格”，既有管理功能，更有服務(wù)功能，而且是“服務(wù)為先”。他們建立了“服務(wù)下沉、預(yù)先管理、協(xié)調(diào)共建、責(zé)任監(jiān)督、綜合考評”五大機制，把群眾工作貫穿到社會管理各個方面、各個環(huán)節(jié)，零距離、全方位地服務(wù)駐街單位和居民群眾；他們開展“雙楓十聯(lián)”活動（“雙楓”是棲霞區(qū)的標識，由兩片楓葉合抱成“心”狀，以示全區(qū)人民心連心，這一標識源于聞名于世的棲霞楓樹；“十聯(lián)”包括城市管理聯(lián)抓、公共安全聯(lián)防、平安法治聯(lián)創(chuàng)、流動人口聯(lián)管、群眾工作聯(lián)做、民生保障聯(lián)幫、科教人才聯(lián)享、發(fā)展平臺聯(lián)辦、精神文明聯(lián)建、區(qū)域黨建聯(lián)動），密切與社區(qū)群眾、駐街單位的聯(lián)系；他們引導(dǎo)各類社會組織、居民群眾積極參與社會管理，從源頭上減少社會不和諧因素，維護社會安全穩(wěn)定，促進社會協(xié)同發(fā)展。

要理解仙林街道“網(wǎng)格化”與其他各地“網(wǎng)格化”的不同，真正把握仙林街道“網(wǎng)格化”社會管理與公共服務(wù)的真諦，就不能忽視他們“一張網(wǎng)絡(luò)、四個中心”的整體格局。四個中心就是：網(wǎng)格服務(wù)中心、高校服務(wù)中心、物業(yè)服務(wù)中心、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展中心。這四個中心結(jié)成一張網(wǎng)絡(luò)，承載著各項公共服務(wù)的職能。這就突出了建制下設(shè)、重心下移、人財物和責(zé)權(quán)利聯(lián)動下沉，構(gòu)筑起基層社會管理和公共服務(wù)的新體制和新機制。

政府職能的有效轉(zhuǎn)換，離不開政府工作人員作風(fēng)的切實轉(zhuǎn)變。仙林街道所有的干部都下到“網(wǎng)格”，承包一塊自己的“責(zé)任田”； 他們個人的手機號碼全部對自己承包的“網(wǎng)格”中的民眾公開，老百姓有事要解決、有問題需咨詢，就直接打電話給街道干部;他們“人往格中去，事在網(wǎng)中辦”，每天都要身穿黃馬夾下“網(wǎng)格”工作，完全是一副服務(wù)人員或志愿者、“義工”的裝束；他們準確把握群眾意愿和需求，及時發(fā)現(xiàn)社會矛盾和問題，強化風(fēng)險的應(yīng)對和管理，努力做到“問題第一時間整改、糾紛第一時間化解、安全隱患第一時間處置”。他們正是依靠這種真心的服務(wù)，密切了干群關(guān)系，贏得了沒有行政隸屬關(guān)系的駐街單位的信任、尊重和支持。

仙林街道的這一創(chuàng)造，順應(yīng)了我國政府“管制型→建設(shè)型→服務(wù)型 ”轉(zhuǎn)變的大趨勢，因而是有生命力的。

三、網(wǎng)格化：公共治理與社會自組織的“平臺”

公共治理與社會自組織是需要平臺的，網(wǎng)格就是仙林街道提供的平臺，包括制度化的網(wǎng)格聯(lián)席會議，常規(guī)化的“為民服務(wù)網(wǎng)格行”載體，多樣化的嵌入（政府資源嵌入駐街單位和社區(qū)）、吸納（基層民主、訴求表達、志愿者服務(wù)等）、參與（駐街單位、轄區(qū)群眾、社會組織等）機制，變“政府獨奏”為“社會合唱”。

在網(wǎng)格平臺上，真正實現(xiàn)了管理主體多元化。他們大力培育社會組織，展開開發(fā)園區(qū)、行業(yè)協(xié)會、商務(wù)樓宇等黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮街道中房地產(chǎn)開發(fā)公司、物業(yè)公司、商業(yè)網(wǎng)點、科研院所、駐街單位等各類社會組織的積極性和作用，街道商品房小區(qū)開發(fā)商和物業(yè)先后騰出約1200平方米用房免費給街道作為社區(qū)服務(wù)中心；開辟“志愿者互助站”、“教育培訓(xùn)園地”等陣地，組織有一定特長、熱心公益事業(yè)的老黨員、老干部、老教師、老醫(yī)生等，為社會居民提供便民利民服務(wù)；借助高校學(xué)生資源，組建了 40多支“文明”、“平安”等領(lǐng)域的志愿者隊伍，成立“志愿者人才銀行”，開展形式多樣的志愿服務(wù)活動；積極發(fā)動、引導(dǎo)公眾依法有序地參與社會管理，形成了街道、社區(qū)、網(wǎng)格、駐街單位、各類志愿者之間的協(xié)同，構(gòu)建了“街道領(lǐng)導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、多元互聯(lián)”的社會管理新格局。

四、網(wǎng)格化：“云”概念在基層社會管理中的運用

“云”概念及其在管理中的運用是個相當(dāng)新、相當(dāng)時尚的事情，目前基本仍局限在 IT 行業(yè)。然而仙林街道的同志已經(jīng)開始自覺將其運用到基層社會管理中，這是非?？上驳?。在他們的網(wǎng)格化社會管理中，1144 個三級“網(wǎng)格”每個都是信息的“觸手”和“處理器”，四個“中心”每個都是信息存儲和共享的“平臺”。他們建立了“每日點評、短信互通，每周小結(jié)、簡報通報，每月考評、公開排名”的機制實現(xiàn)信息在“云”中的全方位、無障礙流通；通過四個中心對信息集中梳理，對資源綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，對問題與需求及時解決、有效滿足，實現(xiàn)“云管理”的循環(huán)往復(fù)與可持續(xù)發(fā)展。這樣做，有利于管理環(huán)節(jié)精細化、管理流程高效化，也有利于防止在網(wǎng)格化管理中出現(xiàn)新的條塊分割。

（案例資料來源：童星：《社會管理的組織創(chuàng)新——從“網(wǎng)格連心、服務(wù)為先”的“仙林模式”談起》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2012年第1期）

【思考題】

1.我國城市社區(qū)管理體制改革的動因是什么？ 2.如何將政府行政管理與社區(qū)自治有機銜接起來？ 3.“仙林模式”的成功對深化城市社區(qū)管理體制有何啟示？

案例2 深圳城管外包為何引來害群之馬

【引言】近兩年，一些地方啟動了城管外包的試點，將城管的部分職能如勸導(dǎo)流動攤販、治理亂擺亂放等外包給物業(yè)公司或其他社會力量來打理。令人遺憾的是，多地“城管外包”都在實踐中出現(xiàn)粗暴執(zhí)法的情況，受到市民質(zhì)疑，最后以被當(dāng)?shù)亟型Ｊ請觥?/p>

【案例】

政府部門服務(wù)外包也就是從社會上購買公共服務(wù)，這本不新鮮，但城管服務(wù)外包卻還比較少見，而且目前它不可避免地面臨諸多挑戰(zhàn)和現(xiàn)實難題。

深圳城管服務(wù)外包的最初動因就是執(zhí)法人手不足，目前深圳全市正式在編的城市管理執(zhí)法人員共1531人，與全市1500多萬的實際人口相比，人手依然嚴重不足。最先于深圳西鄉(xiāng)街道發(fā)端的城管服務(wù)外包，曾經(jīng)一度被認為是城市公共管理和公共服務(wù)的創(chuàng)新之舉而被推薦向深圳全市推廣，2007年起，深圳市政府便以政府購買社會服務(wù)的方式在全市配備使用城市協(xié)管員，并逐漸形成“政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、公眾參與”的格局。“西鄉(xiāng)創(chuàng)新”模式最初還得到各方好評，但推廣過程中出現(xiàn)了所謂“異化”。

深圳警方日前在開展“三打兩建”活動過程中，打掉的一個黑社會性質(zhì)組織，其成員就涉嫌利用城管協(xié)管員合法外衣，越權(quán)“執(zhí)法”，大肆收取保護費，肆意敲詐小販。而在此前，深圳就由于城管外包引發(fā)多起惡性事件而使城市管理者形象受到損害。

2011年9月9日22時30分許，龔波等人駕駛標有“南山城管”字樣的電動車，對被告人趙某強的燒烤攤檔進行清理。工作中，龔波將被告人燒烤攤掀翻。雙方因此發(fā)生爭執(zhí)，其間趙某強用刀刺死龔波。事發(fā)后，為此龔波家屬向街道辦提出包括賠償費、幫其遺孀找工作、給予龔波“烈士”稱號等一系列訴求。龔波一度被渲染為英雄。

2012年7月10日，趙某強剛剛被判無期徒刑，但數(shù)日后，南山警方卻宣布，龔波為涉黑團伙成員。警方破獲案件時發(fā)現(xiàn)，龔波竟作為犯罪團伙骨干成員赫然在列。他們披著城管協(xié)管外衣，對轄區(qū)商販大肆敲詐勒索收取保護費。該新聞引發(fā)熱議，眾多網(wǎng)友表示震驚。

“實在想不到，在深圳那么先進的城市，政府部門的人竟然有黑社會性質(zhì)組織的。”日前，當(dāng)?shù)弥郧耙辉倨圬撟约旱妮爡^(qū)城管竟然因為涉嫌黑社會組織而被警方抓捕調(diào)查之后，56歲的小販胡先強對此深感震驚。

公開的資料顯示，黑社會團伙頭目張強與匯運豐實業(yè)有限公司合作，利用該公司物業(yè)管理資格，采取“圍標”等方式競標到粵海街道的城管外包業(yè)務(wù)。2010年4月，粵海街道與該物業(yè)公司簽約取得清理亂擺賣的權(quán)力后，該公司20多名“馬仔”開始對粵海街道轄區(qū)的商販收取保護費。

事實上，街道辦顯然對這支以張強為首的隊伍失去了控制，更何況這是一支帶著使命寄居進來的涉黑勢力。在監(jiān)督缺失的背景下，這些身穿迷彩服、腳蹬“城管”車的城管協(xié)管員，開始在當(dāng)?shù)貫榉亲鞔?。每?000來元的正規(guī)收入，不是涉黑團伙想要的“菜”，這支20多人的隊伍，借城管之名，大肆驅(qū)趕小販，霸占攤位，向攤販收取“保護費”，攫取非法利益。而當(dāng)?shù)乩习傩?，也將這些身穿迷彩服的壯漢看成了城管執(zhí)法隊員，要么按月繳納一筆保護費，得以在協(xié)管員的庇護下從事亂擺賣，要么就趕緊收攤走人。許多沒有選擇權(quán)的小生意者，只得忍氣吞聲地逐月繳納數(shù)百至千元不等的保護費。

針對上述情況，近日深圳市城管局法制處處長馮增軍對外作出回應(yīng)，深圳市城管局將在兩周內(nèi)出臺新政策取消城管服務(wù)外包。馮增軍表示，今后深圳市將以街道的名義從正規(guī)的保安公司挑選一部分人員納入執(zhí)法隊，對其培訓(xùn)后再上崗。同時，馮處長也表示，該類人員作為協(xié)管員執(zhí)法時一定會有正式的執(zhí)法隊員在場，以保證執(zhí)法公正、嚴明。

問題的要害在于，在當(dāng)前的監(jiān)督和約束機制下，城管系統(tǒng)是否有能力搞好外包？從深圳城管服務(wù)外包出現(xiàn)的“異化”來看，還是招標及監(jiān)督和約束出現(xiàn)了重大漏洞。深圳外包來的協(xié)管員本無執(zhí)法權(quán)，只能通過告知、提醒、勸導(dǎo)“六字訣”協(xié)助實施城市管理。但“六字訣”異化為越權(quán)執(zhí)法、欺行霸市，則明白無誤地表明，對于所授出的權(quán)力的監(jiān)督和規(guī)范出了大問題。而如何在機制上予以補救，則成為城管服務(wù)外包能否健康持續(xù)下去的關(guān)鍵。

就當(dāng)前城管系統(tǒng)給人的普遍印象看，城管的服務(wù)外包必定面臨巨大的輿論壓力。而輿論其實來源于現(xiàn)實中城管的所作所為。哪怕有不明真相的群眾在妖魔化城管，有關(guān)部門所能做的，也只能是通過自己的行為來為自己正名。

【思考題】

1.何為公共服務(wù)外包？有無國際或國內(nèi)經(jīng)驗可以借鑒？

2.從行政職能角度分析，“城管外包”為何被叫停收場，對于公共服務(wù)市場化有何啟示？

3.從政府職能轉(zhuǎn)變來看，城管服務(wù)外包是否可行？應(yīng)如何實行？

案例3 廣場舞大媽與居民的持續(xù)摩擦如何降溫？

【引言】十八大過后，社會主義文化建設(shè)掀起了新高潮，各類文化活動如火如荼地開展著，但其中也出現(xiàn)了一些不和諧的音符，例如廣場舞擾民問題。多地廣場舞大媽與廣場周圍居民的摩擦持續(xù)升溫，政府部門能否妙手回春，將廣場舞引入社會主義文化規(guī)范建設(shè)的正軌？這個問題看似只是市井生活中的一個微小矛盾，卻是對政府處理特殊事件能力的一個重大考驗。

【案例】

從社會意義上來說廣場舞是當(dāng)下市民閑暇時間增長，健身、交流等訴求增加的一種自發(fā)行為，是在群體舞蹈、體育鍛煉等形式下形成的小眾文化，對于社區(qū)和諧、中老年人健康均有益處。市區(qū)廣場舞多是臨時組織，其組織形式主要有兩種：一是在廣場、公園等距離居住、機關(guān)等區(qū)域較遠的公共場所開展，由組織者落實音響設(shè)備，市民自愿交納一定費用形成的流動性強、集聚性強的組織形式，由于距離較遠，干擾較小；二是在居住區(qū)附屬綠地、宅旁廣場以及社區(qū)周邊空地開展，由組織者自愿提供音響設(shè)備，社區(qū)內(nèi)鄰里間形成的流動性弱、集聚性弱，隊伍多、人數(shù)少的組織形式，鮮見收費現(xiàn)象，由于分布于住宅等區(qū)域周邊，干擾大，投訴現(xiàn)象多，極易造成廣場舞沖突。

一、廣場舞文化引熱議：大眾還是低俗？

近年來，在中國的城市農(nóng)村、大街小巷，廣場熱舞現(xiàn)象如雨后春筍般涌現(xiàn)。跳的人自得其樂，不跳的則大多嗤之以鼻。跳的人認為，廣場舞能讓他們結(jié)交朋友、鍛煉身體、排遣寂寞，是一種新穎的集體活動形式，一種新的大眾文化；旁觀者認為，廣場舞播放的音樂多為網(wǎng)絡(luò)神曲，缺乏美感，噪音極大，影響他們的正常生活，并且廣場舞大媽為了捍衛(wèi)她們跳舞的權(quán)利做出的事也近乎瘋狂，這種缺乏理性、不考慮他人感受的集體活動實在難以引起他們的認可和好感，也難怪他們將廣場舞看作低俗文化。

港媒則稱：“大媽廣場舞是反體育的體育，是對奧林匹克精神的猥褻，我們該提倡的是亂哄哄的低俗表演，還是健康多元的力與美追求？相信中國體育文化、體育氛圍、體育產(chǎn)業(yè)、體育信仰真正成熟建立的那一天，廣場舞作為特殊時期的怪胎會永遠塵封在歷史的陰暗角落里?！辈糠志W(wǎng)友則痛批港媒小題大做，認為體育沒有高低貴賤之分，實在不必把廣場舞和信仰缺失聯(lián)系起來，也不必因為幾個害群之馬就把整個群體抹黑，許多跳廣場舞的隊伍還是很有秩序的。

一時間真理難辨，廣場舞發(fā)展至今，受眾之廣、勢頭之猛卻又不容小覷，并且它是以潛移默化的文化形式深入許多人內(nèi)心，直接用強制手段遏制管理肯定是不行的，政府只能先擱置爭議，從技術(shù)層面著手處理。例如，2014年第二屆上交會上，復(fù)旦大學(xué)科學(xué)家表示已成功發(fā)明出廣場舞噪音“逼停神器”——有源定向揚聲器，它能把聲波控制在特定區(qū)域內(nèi)，在這個區(qū)域內(nèi)的聲波很強，而出了這個區(qū)域，聲波就會很弱，甚至沒有。

二、居民抗議廣場舞噪音：從無奈到極端

廣場舞豐富了群眾的文化生活，但也影響了廣場周邊居民的日常生活。由于音樂聲音過大，全國各地曾出現(xiàn)過各種抵制廣場舞的行為。2013年3月，南京雨花南路鄧府山村小區(qū)，廣場舞活動場地被潑糞。2013年11月，鄭州鄭汴路與未來路交叉口一小區(qū)，跳廣場舞大媽遭到居民潑水警告。

2014年3月29日傍晚時分，和往常一樣，溫州市中心去松臺廣場上歌舞升平，成群結(jié)隊的大爺大媽們從四面集結(jié)而來，散成幾個方陣，隨著音樂跳起舞步。突然，在一陣急促的警報聲后，松臺廣場上空不斷地回蕩著一段字正腔圓的男聲：“請遵守中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法，立即停止違法行為！”聲音是從松臺廣場對面新國光商住廣場C幢4樓平臺發(fā)出的。平臺上架了6個大喇叭，正對著松臺廣場。從當(dāng)天下午2點開始，“警告聲”一直播放到傍晚5點多。一些廣場舞大媽實在受不了了，陸續(xù)打道回府。

其實這也是業(yè)主的無奈之舉?！靶聡獯髲B”小區(qū)建成十余年了，以前跳廣場舞的人少，沒想到近兩年來愈演愈烈。小區(qū)業(yè)委會主任吳先生說，“從早上6點左右開始，到晚上10點多結(jié)束，多的時候幾百人在跳，業(yè)主們苦不堪言?！?/p>

一位業(yè)主說，今年他的兒子要高考，但是家里太吵，去年底他就把孩子送到了姐姐家，讓孩子安靜地復(fù)習(xí)。

為了避免近距離的糾紛，業(yè)主們想到了“遠程音響對抗”。2013年10月，在業(yè)委會的牽頭下，新國光商住廣場600余位住戶一起出錢，湊了26萬元，買了一套擴音設(shè)備“還擊”廣場舞音樂。這套設(shè)備叫做遠程定向強聲擴音系統(tǒng)，可以把聲音集中到一個方向遠距離傳播，并保持足夠的聲壓強度。這么專業(yè)的設(shè)備，一般是用來強聲驅(qū)暴、災(zāi)害事件（地震、洪水等）指揮調(diào)度的，很少有私人會買。

事件的結(jié)果是居民成功逼退了廣場舞大媽。2014年3月31日，鹿城區(qū)委宣傳部門已召集相關(guān)部門舉行“廣場噪聲”協(xié)調(diào)會，確立以公安牽頭，環(huán)保、行政執(zhí)法、市公園管理處、街道等部門為主體，成立聯(lián)合執(zhí)法行動小組，各部門派專人在廣場內(nèi)巡查。3月31日下午，新國光業(yè)主委員會拆除了這套“遠程定向強聲擴音系統(tǒng)”，宣告這次“反擊戰(zhàn)”取得初步勝利。

但眾所周知，在全國各地，廣場舞大媽與居民的戰(zhàn)役都是持久戰(zhàn)，更有業(yè)主采取極端行為對抗廣場舞而觸及刑法，這類摩擦何時是個頭？

2014年4月中旬，北京一物業(yè)公司在廣場上撒下大量的渣土碎石，以對抗每晚來這里跳廣場舞的人群。時值5月末，高考在即，廣場舞噪音讓一些考生家長很心煩。由于接到不少業(yè)主關(guān)于“廣場舞擾民”的多次投訴，武漢市漢陽區(qū)新長江香榭琴臺小區(qū)物業(yè)公司要求舞群暫歇或者另外選址，卻遭到對方的拒絕，無奈之下只好在廣場上拉起了百余米長的鐵絲網(wǎng)，以阻止跳廣場舞。但僅過了兩天，舞迷們剪斷并挪走了鐵絲網(wǎng)，再次“占領(lǐng)”廣場。

據(jù)媒體報道，2014年5月，廣西北海市發(fā)生一起相關(guān)案件。一名年輕男子與家人發(fā)生爭吵后，覺得廣場的跳舞音樂太吵，持刀砍傷3名正在跳舞的市民。此前，2013年8月，56歲的北京市民施某在與廣場舞大媽發(fā)生爭吵后，拿出家中藏匿的雙筒獵槍朝天鳴槍發(fā)泄，還放出自己飼養(yǎng)的3只藏獒沖散跳舞的人群。施某后因犯非法持有槍支罪獲刑6個月。

三、政府執(zhí)行力遭質(zhì)疑：“公約”成擺設(shè)

2014年1月，“高音炮”對抗事件中的廣場舞隊伍就與鹿城區(qū)相關(guān)部門簽訂了《XX廣場文明活動公約》，對于廣場文化活動在場地、時長、時段、音量等方面都作了具體規(guī)定。公約簽訂后一周內(nèi)，天天有政府部門工作人員來檢查，拿著分貝儀測試，不過，一周后，工作人員卻無影無蹤了。待到三月底“高音炮”事件一出，他們才再次出動。政府執(zhí)行任務(wù)挑日子，這種“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)象不禁令人懷疑其“為人民服務(wù)”的誠意，缺少誠意，執(zhí)行力自然低下，公約便成了一紙空文。

區(qū)政府人員表示，公約執(zhí)行過程中確有很多困難。一方面，公約本身不具法律效力，即使有人違反公約，懲處力度很弱；另一方面，執(zhí)行過程中的“取證環(huán)節(jié)”也遇到了較大困難，往往執(zhí)法人員一到，廣場舞團體就把聲音調(diào)小，執(zhí)法人員一走，聲音又調(diào)高了。

3月29日事發(fā)，4月1日區(qū)政府就召開了專題研究會，提出多項整治措施，如：使用場地登記制；在廣場周圍設(shè)置分貝儀和電子顯示屏，方便廣場舞團體自律，也方便周圍居民監(jiān)督；探索大型廣場使用音響由政府掌控的辦法等等。鹿城區(qū)委相關(guān)負責(zé)人表示，將以松臺廣場的這次噪音治理為契機，專題研究廣場文明管理長效機制，并逐步向其他廣場、公園、住宅區(qū)等公共場所進行推廣，從而全面提升城市管理水平和效能。

事發(fā)不到三天時間，政府就提出了一系列對策，應(yīng)該肯定政府的高效率，但由于《公約》執(zhí)行情況的前車之鑒，加之新對策無疑比之前更需要調(diào)動人力、物力、財力，對于新對策的執(zhí)行效果我們還需拭目以待。

站在和廣場舞斗爭多年的受害者角度，業(yè)主們給政府部門提了個建議：最好將廣場分成不同的區(qū)塊，跳廣場舞的、唱卡拉OK的都在各自區(qū)塊活動，由公園管理部門按規(guī)定的分貝數(shù)統(tǒng)一播放音樂。市民可以提供播放的內(nèi)容，但不能自帶音響。

吳先生說，對抗不是目的，他們只想引起政府部門的重視，尋找一條科學(xué)合理的解決途徑?！叭绻鉀Q不了，那以后他們放，我們也放?！?/p>

四、地方政府的關(guān)注：試點及專項整治

廣場舞等社會生活噪聲擾民現(xiàn)象，引起了部分地方政府部門的關(guān)注。據(jù)媒體報道，2014年4月，成都人民公園購買了100個無線調(diào)頻耳機，讓廣場舞的團體戴上耳機跳舞。但還不到一月，試點就匆匆結(jié)束。有跳舞者表示，市民認為跳舞講究的是氣氛，不把音樂放出來，對著空氣起舞，感覺“太奇怪”。

四川省社科院教授胡光偉表示，因為耳機數(shù)量、費用問題，以及人們追求廣場舞的氛圍等原因，“無聲廣場舞”是不可能長期持續(xù)的。還是需要政府頒布一份地方性的法律法規(guī)，確定廣場舞是否擾民的最高分貝，對各廣場舞區(qū)域進行強力的監(jiān)管。

廣西南寧警方表示，于2014年5月22日至10月31日，在全市范圍內(nèi)開展社會生活噪聲專項整治工作。警方將按照先教育后處罰的原則，對屢勸不止、民眾反復(fù)投訴、社會反映強烈的社會生活噪聲違法行為，拒不服從和不按要求整改的單位和個人，可依法暫扣涉案物品、傳喚單位負責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人到公安機關(guān)進行詢問，并依據(jù)《治安管理處罰法》、《南寧市環(huán)境噪聲污染防治條例》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定從重處罰。

（案例資料來源：改編自《還擊廣場舞兩天 溫州高音炮被拆除》，《新京報》2014年4月3日A21版）

【思考題】

1.廣場舞爭端的根源是什么，反映了社區(qū)治理的哪些問題？ 2.本案例對政府提升執(zhí)行力有何借鑒和啟示？

3.可以采取哪些措施來解決廣場舞問題，達到雙贏的效果？

第二篇：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理看政府改革

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理看政府改革

趙樹凱

2005年，中國農(nóng)業(yè)稅全面取消，基層政府的活動內(nèi)容和日常行為發(fā)生重要變化。但是，基層政府的制度環(huán)境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機制的根本變革仍未觸及。透過鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的艱澀局勢，人們似乎痛苦而無奈地發(fā)現(xiàn)，政府改革進入了一種“鎖定”狀態(tài)。政府運轉(zhuǎn)的固定方式和機制，在不斷地重復(fù)再生、勉強維持，導(dǎo)致功能障礙，難以出現(xiàn)真正的政治發(fā)展。

一、背景與問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政權(quán)體系的重要一環(huán)，不僅是中國政府體系和政治體制的延伸和縮影，也是中國農(nóng)村變遷、國家與社會關(guān)系變革的內(nèi)在要素?？梢哉f，無論是對于中國農(nóng)村問題的考察探索，還是對于中國政府與政治的分析判斷，乃至對于中國國家與社會關(guān)系的審視解讀，都繞不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與“三農(nóng)”問題

上個世紀九十年代中后期，中國出現(xiàn)了空前嚴峻的“三農(nóng)”問題。有基層干部將問題的表現(xiàn)概括為“農(nóng)村真窮，農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險”。那些年里，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入連年徘徊，生活艱難；農(nóng)村社會發(fā)展可以說全面滯后，教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等問題不斷堆積，公共服務(wù)嚴重短缺；農(nóng)民對于基層政府的政治信任明顯下降，農(nóng)民與基層組織的關(guān)系空前緊張，沖突事件逐漸增多。這期間，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作雖然在政府的“認識”上提得很高，但是，就實際工作來說，說空話多，辦實事少。特別是九十年代中后期，政府不僅在整治農(nóng)民負擔(dān)過重方面措施不力，大量農(nóng)民為地方苛政所苦，而且政策上嚴重歧視農(nóng)村，對農(nóng)民流動就業(yè)橫加打壓，更使農(nóng)民陷入了內(nèi)外交困的境地。這些現(xiàn)

象也引發(fā)了海內(nèi)外觀察家對于中國“治理危機”問題的關(guān)注和研究（Minxin Pei，2002；Susan Shirk，2006）。

2002年中共十六大以來，中央政府切實重視解決農(nóng)村問題，以“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”為方針，堅持“多予少取放活”為政策取向。一方面，給農(nóng)村有力的經(jīng)濟支持。這種支持包括采取若干有力的措施發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，如取消農(nóng)業(yè)稅，直接補貼糧食生產(chǎn)等，也包括在發(fā)展農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面增加政府投入。這些措施不僅顯著地加快了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且有效地推進了經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，高度重視保護和張揚農(nóng)民的權(quán)利，包括斷然廢除主要針對進城農(nóng)民的“收容遣送條例”，取消限制農(nóng)民流動就業(yè)的若干歧視性政府規(guī)定，也包括采取嚴厲措施處理征地過程中對農(nóng)民利益的侵害等。因此，隨后幾年，農(nóng)村經(jīng)濟迅速復(fù)蘇，農(nóng)村中的若干沖突和危機因素獲得化解或者有效抑制。

但是，政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，支農(nóng)惠農(nóng)措施增加，并不表示“三農(nóng)”問題的根本解決已經(jīng)近在眼前。從“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的角度看，除了政策性因素外，過去若干年農(nóng)村出現(xiàn)的嚴重問題，基層政府在其中扮演了重要角色?！叭r(nóng)”問題的尖銳性主要是通過基層政府和農(nóng)民的沖突展現(xiàn)出來的。分析問題時，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個重要角度顯然非常必要。從解決“三農(nóng)”問題的角度看，政策導(dǎo)向雖然源于中央，但是，政策推進必須依托基層政府，這是一個無法逾越的環(huán)節(jié)。從功能上看，構(gòu)成中國基層政府的是縣（市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府，這兩級政府的運行密切結(jié)合在一起，在許多情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣市政府的執(zhí)行機構(gòu)?，F(xiàn)在的問題是，這個環(huán)節(jié)能否當(dāng)此重任，不論在農(nóng)民那里還是在社會上，都還有疑慮重重?；鶎诱\行仍存在根本性機制問題。

可以說，在中國改革的道路上和圖景中，一個帶有全局性、根本性的問題還沒有清晰答案，這就是政府問題。政府問題的深刻性、嚴峻性集中地通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行表現(xiàn)出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的問題，并不局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，恰恰相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問題如同冰山之角。不論是尋找“三農(nóng)”問題的根源，還是探索解決“三農(nóng)”問題的途徑，都必須深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與政府體系

顯然，把“三農(nóng)”問題全部歸咎于基層政府是不公允的，因為問題的深處是政府體制甚或政治體制。在此，有必要廓清兩個不同層面上的問題：一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能被完全看做是中央政府的直接代理，因為中央政府或者說“國家”很難直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有很強的自主性，不僅可以“選擇性”地執(zhí)行政策，通過一系列應(yīng)對辦法來規(guī)避上級考核和管理，而且，還能夠根據(jù)自身利益不斷卷入社會的利益博弈中，甚至直接與民爭利，具有明顯的“自利性”。所以說，中央政府政策導(dǎo)向的變化，并不必然導(dǎo)致基層政府運行的根本改變，也并不必然帶來“三農(nóng)”問題的根本解決。近年來政策改善與基層治理困局之間的巨大反差，也為此提供了新的論據(jù)。二是，盡管直接對基層治理問題負責(zé)的，應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以出現(xiàn)問題，其根源還在于政府體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和基層社會網(wǎng)絡(luò)中的定位，其組織架構(gòu)、管理制度、職能配置以及運作機制，都離不開政府體制的約束。因此，探索基層政府問題，離不開對政府體制的檢討和反思。

翻檢正式的制度和法律，基層政府體系無論是在權(quán)力的配置上，還是在功能的設(shè)置上，都顯得平衡而完備。但是，實際運作并非如此。一方面，基層政府的諸多行為，特別是政府與社會之間的互動行為，缺乏具有操作性的制度規(guī)范?；鶎诱?“無法無天”，大量的矛盾沖突也由此滋生；另一方面，已有的諸多制

度規(guī)范被擱置，并沒有得到貫徹和執(zhí)行?；鶎诱畬嶋H的運作規(guī)則，需要從實踐和動態(tài)的過程中加以把握和理解。從表面上看，政府各項冠冕堂皇的制度得到了落實，運轉(zhuǎn)也很順暢，能順利地通過“考核”與“檢查”。但實際上，制度所涉及的其他主體和對象（如社會公眾、社會組織等），對于制度的運轉(zhuǎn)卻很少卷入。以基層政府的“政務(wù)公開”為例，中央政府推廣這一制度的初衷，在于保障基層社會和公眾的知情權(quán)，讓基層政府接受公眾監(jiān)督。公眾是監(jiān)督的主體，而基層政府是公眾監(jiān)督的對象。但實際上，政府雖然也會公開部分政務(wù)，但哪些部分公開、哪些部分不公開，往往取決于政府意愿而非公眾需求。最后往往是大張旗鼓地公開，但與公眾的監(jiān)督無關(guān)，只與基層政府應(yīng)付上級的各種檢查和匯報有關(guān)。這樣的制度運轉(zhuǎn)對于下級政府應(yīng)對各種上級檢查是必要的，但對于社會而言卻形同虛設(shè)。

在政府體系中，“下級”與“上級”仍然是兩個相對的概念?？疾彀l(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實生活中，上、下級政府往往通過開展“合謀”來應(yīng)對更上一級政府的檢查監(jiān)督，乃至建立“攻守同盟”和利益共同體以應(yīng)對來自外部的壓力。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作機制，折射出政府體系的特點與缺陷；而探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的角色和功能，也不能離開對政府體系的分析。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與“國家-社會關(guān)系”

“三農(nóng)”問題，包含農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村三個向度，涉及農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村社會和農(nóng)村政治三個層面問題。發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，是其中的一個重要問題，但這并非問題的全部。生產(chǎn)發(fā)展了，收入增加了，農(nóng)村社會并非必然穩(wěn)定，農(nóng)民對于政府的信任也并非必然上升?？傮w上看，農(nóng)村面臨的根本的問題在于如何構(gòu)建穩(wěn)定的基層生活共同體。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，不僅需要維護基層社會的公共秩序、組織提供基層社會所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，也需要設(shè)置渠道以便社

會公眾表達利益訴求、通過制度來整合和吸納基層社會的政治參與，實現(xiàn)國家與社會之間的良性互動。

從國家與社會關(guān)系的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村的行政區(qū)域，中國農(nóng)村分隔在超過三萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中，每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都變成了一個具有政府機構(gòu)的社會共同體（community）。理論上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理機構(gòu)，應(yīng)該執(zhí)行國家所制定的各項制度安排和政策措施，從而使得國家權(quán)力通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以滲透到基層社會。但是，對于國家權(quán)力有沒有順利有效地滲透并控制社會，仍然存在爭議。在這方面的研究中，有學(xué)者認為，改革開放之前國家權(quán)力滲透并控制著社會，而改革開放以后國家放權(quán)讓利則導(dǎo)致地方主義的興起（Andrew Walder，1986）；還有學(xué)者則認為，是上下分隔的、基層蜂窩狀（honey comb-structure）的政體結(jié)構(gòu)導(dǎo)致中央權(quán)威難以滲透和支配地方，直到改革開放以后，國家權(quán)力才借助市場的力量擴展到了地方（Vivienne Shue，1988）。

那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家與社會的關(guān)系中起到了什么作用？是變成了中央國家的代理、代表中央國家來控制地方和社會，還是變成基層社會的代理、庇護著基層社會免于中央國家的強制？似乎有些吊詭的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有成為中央國家的絕對代理，而是具有自主性；但這種自主的利益訴求又與基層社會的公共利益和訴求并不一致，并沒有成為基層社會的利益代表。有研究者甚至進一步認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)不僅沒有實現(xiàn)國家政權(quán)建設(shè)的目標、幫助國家權(quán)力滲透到社會，反而離間了國家和社會，成為一個具有很強自主空間的利益共同體?；鶎诱?quán)借用國家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權(quán)在基層與地方社會分離，從而引發(fā)了鄉(xiāng)村社會的失序（張靜，2000）。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來看，政府權(quán)力所受社會制約較少。事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層社會的關(guān)系上，無論是基層政府從農(nóng)村社會汲取資源和獲得支持的能力，還是基

層政府滲透基層社會、有效貫徹其政策的能力，都顯得相當(dāng)有限。此外，在基層社會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響上，一方面，基層政府缺乏嵌入性或融入性

（embeddedness），并沒有通過參與基層社會的日常生活，獲得社會成員的信任和認同；另一方面，基層社會各群體對于基層政府又產(chǎn)生了不均衡的影響，這種影響受制于非制度化因素，具有不確定性，使得基層政府為特定利益所左右，缺乏必要的超越性。有學(xué)者在解釋中國經(jīng)濟發(fā)展時指出，地方政府和企業(yè)相互嵌入，形成你中有我、我中有你的局面（Jeanc Oi，1995）。地方上的基層政府為特定的利益張目，形成了它在基層社會的利益沖突格局中“與民爭利”的局面，成為誘發(fā)基層社會矛盾的重要因素。近年來大量上升的征地沖突中，往往能找到基層政府在其中的重要角色。

由此，就產(chǎn)生了有待進一步探索的問題：為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與法定的制度規(guī)范之間出現(xiàn)了如此大的偏離？

第三篇：校車治理與政府責(zé)任

論校車治理與政府責(zé)任

摘要：從校車的定義入手，闡述校車的作用，陳述我國近年來發(fā)生的校車事故，分析校車事故發(fā)生的原因，主要闡述政府責(zé)任在校車事故中重要影響。按照政府責(zé)任性質(zhì)的不同，將政府責(zé)任分為政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任四個方面。將我國國內(nèi)校車的不同狀況進行對比，說明校車安全是可以實現(xiàn)的，將我國的校車與國外校車相對比，指出我國在校車治理方面的不足之處，說明政府在公共事務(wù)處理中不可替代的作用，政府責(zé)任在社會公共事務(wù)中的地位急需實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：校車事故，校車治理，政府責(zé)任

一． 校車事故與治理

1.校車的內(nèi)涵及標準

校車是指運送學(xué)生的車輛，要求安全，上下車便捷。校車在發(fā)達國家比較多見，在我國還不是很常見。國家標準委員會日前發(fā)布專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件，該標準旨在提高小學(xué)生上下學(xué)的安全性。

在此之前，中國并沒有小學(xué)生校車安全標準，通常由適用于成人的客車直接接送小學(xué)生或者簡單改造后成為“校車”。

專用小學(xué)生校車是設(shè)計和制造上專門運送不少于10人的小學(xué)生校車，且應(yīng)有統(tǒng)一標牌。為確保小學(xué)生的安全，專用校車標準要求每個小學(xué)生座位必須安裝安全帶，如果車上裝有能開啟每個座位安全帶的集中控制裝置，其操縱件應(yīng)在駕駛員可操控范圍內(nèi)，并且該裝置在任何情況下均不影響每個安全帶的正常操作功能。

標準還要求每輛校車上至少應(yīng)安裝一個照管人員座位，當(dāng)座位數(shù)超過40個時，應(yīng)至少安裝兩個照管人員座位。

專用小學(xué)生校車還必須安裝汽車行駛記錄儀，該裝置俗稱“汽車黑匣子”，可對車輛行駛速度、時間、里程以及有關(guān)車輛行駛的其他狀態(tài)信息進行記錄、存儲，并可以通過接口實現(xiàn)數(shù)據(jù)輸出。

此外，標準還對校車座椅、出口等給出具體要求，該標準2010年7月1日起施行。

2.我國校車事故的發(fā)生及其原因

(1).近期校車事故發(fā)生簡單統(tǒng)計

2011年9月26日，山西省介休市靈石縣冷泉村一輛接送學(xué)生的微型面包車與一輛大貨車相撞。導(dǎo)致7名初中生死亡、2人重傷、3人輕傷。

2011年9月13日，荊州市兩名年齡不到4歲的幼兒，被幼兒園校車接到幼兒園門口后，竟被司機和接車老師遺忘在校車上。當(dāng)日，荊州市的氣溫高達31℃。在校車內(nèi)悶了8個小時后，兩名幼兒的遺體才被發(fā)現(xiàn)。

2011年8月29日,海南省三亞市一名3歲男童早上7時許乘接送車抵達幼兒園后,因睡著而未被司機、老師清點到,以致被遺忘在校車內(nèi)9小時。直到下午4時30分左右被發(fā)現(xiàn)時,男童已經(jīng)停止呼吸。

2011年7月20日7時10分，大連市開金州新區(qū)金石灘涼水灣路段，一輛載著17個孩子的輕型封閉貨車與迎面而來的奔馳車相撞，車上的17個孩子均不同程度受傷。此車是幼兒園園長為了接送孩子而雇來的“黑校車”。

2011年4月14日19時，新疆維吾爾自治區(qū)化肥廠廠區(qū)外1公里處，1輛搭載著6名學(xué)生、1名教師、1名學(xué)齡前女童的微型面包車，在由南向北駛往312國道途中突然滑出公路，多次翻滾后造成駕駛員和車內(nèi)的兩人當(dāng)場身亡，并有6人不同程度受傷。

2011年3月，在北京門頭溝地區(qū)，一輛核定載客49人的客車，載著81名幼兒園師生，以98公里的時速撞上路邊的施工圍擋，造成一名男童死亡。此客車系某汽車租賃公司所有，而34歲的肇事司機竟有10年的吸毒史。

2010年12月27日，湖南衡南縣松江鎮(zhèn)東塘村一輛搭載20名小學(xué)生的三輪摩托車沖到橋下，造成14名學(xué)生死亡、6名學(xué)生重傷。

2010年7月，湖北潛江市老新鎮(zhèn)一輛塞滿23名小學(xué)生的面包車與一輛卡車迎面相撞，致10多名學(xué)生及司機受傷，其中3名學(xué)生傷勢較重。該面包車核載7人，是一輛新車，司機周某沒有辦理校車的相關(guān)手續(xù)。

2010年6月24日，遼寧錦州市黑山縣胡家鎮(zhèn)東岔村，一輛由學(xué)生家長包租的校車被撞，造成司機和兩名兒童死亡，另有七名兒童受傷。

2010年5月21日10時許，甘肅境內(nèi)連霍高速公路柳忠段東崗收費站一公里處發(fā)生一起車輛連環(huán)相撞事故，其中一輛車為某小學(xué)校車。該事故導(dǎo)致包括5名學(xué)生及1名司機在內(nèi)的8人不幸身亡，另有3名學(xué)生受傷。

2010年5月19日上午，廣東省潮州市潮安縣磷溪鎮(zhèn)一名4歲小女孩被村內(nèi)一家幼兒園的園長接到幼兒園后，被“遺忘”在車內(nèi)6個小時，后經(jīng)法醫(yī)鑒定為窒息死亡。經(jīng)查，這家幼兒園用的是私家車接送孩子，是一家無證幼兒園。

2010年4月6日，廣東省汕頭市某技工學(xué)校校車與一輛散裝水泥罐車和一小轎車發(fā)生連環(huán)碰撞，造成10人死亡，28人受傷（其中14人重傷）的慘劇。

2010年2月26日下午,江蘇省如皋市郭園鎮(zhèn)發(fā)生一起慘劇，7座的校車內(nèi)竟被塞進了26個孩子。上車10分鐘后,4歲女孩吳憶羅因車廂內(nèi)擁擠發(fā)生呼吸困難,最終不治身亡。

最近最大的一起校車事故莫過于2011年11月16日9時15分在慶陽市正寧縣榆林子鎮(zhèn)西街道班門口，發(fā)生的一起重大交通事故。一輛向東行駛的陜D-72231大翻斗運煤貨車，與一輛向西行駛的榆林子鎮(zhèn)幼兒園核載9人，但實際載有64人的校車相撞。當(dāng)場致5人死亡，其中校車司機1名，幼兒園學(xué)生4名。其余受傷人員在送往醫(yī)院及搶救過程中，有15人因傷勢過重死亡，其中老師1名，學(xué)生14名。目前，已造成21人死亡，44人受傷。這次特大交通事故給事故發(fā)生之后，單純譴責(zé)校車司機是如何不盡責(zé)，車速過快且逆向行駛，理由貌似很充足，畢竟有很多超載的校車都沒有發(fā)生事故。而且當(dāng)全國各地接二連三地發(fā)生校車悶死學(xué)生的事件時，忽視校車司機的責(zé)任，大談什么校車安全，更經(jīng)不起推敲。但“偶然中有必然”，私改車輛充當(dāng)校車，甚至三輪車、報廢車也作校車用，再加上超載的常態(tài)，不出事也只能說是幸運?？吹奖淮筘涇囎渤蓮U鐵似的“面包”校車，再對比網(wǎng)絡(luò)盛傳的悍馬也撼不動的美國校車，如此強烈的反差，已遠遠超過了GDP上的差距。

（2）.校車事故發(fā)生的共同原因

1）車況不合要求。盡管我國2010年頒布的《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》，明確了專用小學(xué)生校車技術(shù)要求。但從全國情況看，只有少量車輛符合該技術(shù)標準，屬于“專用校車”。大部分車輛是普通的營運客車，其中少數(shù)為瀕臨淘汰的車輛，車況不好，安全標準不高。在偏遠地區(qū)，不少三輪車、面包車、改裝車等在無照運營。

2）校車運營模式待改進。目前來看，我國校車主要有三種模式，一是學(xué)校自行購買;二是學(xué)校與運營公司合作;三是家長“拼車”解決。某媒體管理者吳先生告訴記者，他家孩子坐了9年校車，他也跟著擔(dān)了9年的心?！靶＼嚥皇菍W(xué)校的，而是學(xué)校聯(lián)系的普通社會車輛，沒有校車標識。作為家長，我們非常希望有專門的校車公司統(tǒng)一經(jīng)營?！?/p>

3）超載嚴重。超載是校車事故發(fā)生的最主要原因之一。來自山東省教育部門的資料顯示，這與車輛運營成本提高、政府補貼不到位、日常監(jiān)管不及時、為盈利等諸多因素有關(guān)，埋下較大安全隱患?！靶＼嚢踩南到y(tǒng)治理及其立法研究”課題組副組長、山東交通學(xué)院交通法研究中心劉鑫認為，國內(nèi)大多數(shù)校車不是政府買單，由學(xué)校、家長自行解決，必然導(dǎo)致為了省錢或獲取更多利潤而置生命于不顧。

4）司機、隨行老師安全意識不夠。北京急救中心車管科李鐵柱是有32年車齡的老師傅，他告訴記者，事發(fā)司機安全意識如此淡薄，真是對自己對他人生命的不負責(zé)任。如果老師、司機能多點責(zé)任心、愛心，此類悲劇也能避免。

5）多部門管理責(zé)任不清，協(xié)調(diào)不力。我國校車發(fā)展處于起步階段，各部門的責(zé)權(quán)尚未理清。校車是至少涉及教育、公安、交通三個系統(tǒng)的大問題，但目前，教育系統(tǒng)投入少，由于風(fēng)險大、責(zé)任重等原因，很難真正將校車管起來，而交通、公安系統(tǒng)又屬于監(jiān)督、執(zhí)法部門，很難真正解決。

3.政府在校車事故中的責(zé)任

（1）.是我國缺乏統(tǒng)一的校車管理制度。雖然國家質(zhì)檢總局和國家標準委已于2010年7月1日出臺了首部專門強制性國家標準《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》，卻遭遇了執(zhí)行難。目前，我國仍未立法強制執(zhí)行專用校車的使用標準，校車種類五花八門，有學(xué)校的，有教育部門的，有企業(yè)的，也有私人的。另外，無運營資質(zhì)、車質(zhì)差、從業(yè)司機素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)象也廣泛存在。國內(nèi)媒體曾多次介紹美國的校車管理制度，美國校車的法律制度基礎(chǔ)、標準、資金來源、管理機構(gòu)、校車的特權(quán)甚至連司機的招錄等，都有嚴格的規(guī)定。在美國，最安全的交通工具便是校車。加拿大、法國、德國等國家也都對校車的管理和使用有著嚴格的規(guī)定。我們要向先進的校車管理制度取經(jīng)，制定嚴格的校車生產(chǎn)和管理標準，包括司機的配備也要制定嚴格的準入門檻。

（2）.政府對校車投入嚴重不足。目前，由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低，學(xué)生數(shù)量的龐大，校車資源的不足，這就為不規(guī)范校車的產(chǎn)生提供了生存空間，大多校舍簡陋，資金不足，配套設(shè)施滯后，更談不上擁有安全規(guī)范的校車。因此，在強化包括校車管理在內(nèi)的校園安全管理的同時，政府必須加大教育投入，承擔(dān)起購置、運轉(zhuǎn)和維修校車的責(zé)任。

（3）.政府監(jiān)管的缺失。就在甘肅正寧事故發(fā)生一個月前，甘肅省還集中開展了校車安全隱患排查活動，對超員載運學(xué)生的情況進行整治。很顯然，這項整治活動并沒有取得預(yù)期的效果。近年來，校車種類雜、管理亂、慘劇多，這些現(xiàn)象的背后實則是政府監(jiān)管的缺位。無論是教育機構(gòu)還是交管部門都無法推脫監(jiān)管不力之責(zé)。校車是一項公共服務(wù)，保證校車安全也是政府的職責(zé)所在，不能以校車問題“難管”為借口而行政不作為。

二． 當(dāng)今國內(nèi)外校車現(xiàn)狀

1.美國校車撞扁悍馬

作為一個車輪上的國家，每天都有無數(shù)汽車奔馳在美國大街小巷。在這中間，有一種車的顏色全國統(tǒng)一且式樣也大同小異，這就是校車。醒目的黃色、卡車頭加巴士車身，看上去結(jié)實又 4 穩(wěn)重。根據(jù)美國校車協(xié)會官網(wǎng)上的數(shù)據(jù)，全美有過半6至18歲的學(xué)生乘校車上下學(xué)。在美國，聯(lián)邦政府和各州都有專為校車制定的法律，據(jù)說多達500多項。這其中包括對校車堅固性和安全性的規(guī)定，包括校車翻滾時的保護、車身連接部分的強度等。一句話，校車必須有“客車的設(shè)施，卡車的骨架”。2006年11月，在美國印第安納首府，一輛素以彪悍著稱的悍馬撞上了停在路邊的無人校車。結(jié)果，悍馬半個車體粉碎，校車卻安然無恙。自此，美國校車聲名鵲起。除了“結(jié)實”外，美國校車還很有地位，整個交通要為校車讓路。穿梭于城市間接送孩子的校車每到一個既定的上下車點，司機都會先亮起警示燈，然后將標有“STOP”字樣的紅色八邊形指示牌往外一扳。此時，路上往來的其他車輛，猶如見到紅燈，立即自覺靠邊停車。等孩子們都上下車完畢，校車開走，這些車輛才能恢復(fù)通行，總統(tǒng)的座駕也不例外。

2．上海校車連續(xù)四年零事故

據(jù)了解，從2008年至今，上海中小學(xué)校車已連續(xù)4年做到了安全“零事故”。據(jù)調(diào)查，上海目前共有400余所中小學(xué)幼托園使用校車共2200多輛，其中800多輛屬于學(xué)校自有車輛，這些車輛都統(tǒng)一為檸檬黃色的醒目顏色，學(xué)生人物造型的LOGO，車身上寫有紫色的“校車SCHOOLBUS”字樣。

上海對校車的硬件作出嚴格要求，和其他車輛相比，校車每年還要增加一次安全技術(shù)臨時檢驗。校車上路，還要接受交警的隨機檢查。上海對校車軟件管理也同樣嚴格，規(guī)定任何學(xué)校和個人都不能將校車作為盈利手段。如有違反，經(jīng)查實，相關(guān)司機和學(xué)校負責(zé)人均將受到經(jīng)濟和行政處分，直至停職。可見上海對中小學(xué)校車的管理是十分嚴格的。實際上，早在2007年開始針對校車管理進行專項整治，學(xué)生校車管理也被列入2008年的市政府實事項目中。校車問題，關(guān)乎生命安全，需要我們共同重視。

3.中國校車實現(xiàn)真正的安全是可實現(xiàn)的

與美國的校車相比，中國校車的質(zhì)量真的是令人汗顏，但是，無論如何，上海能夠?qū)崿F(xiàn)連續(xù)四年校車零事故，即證明了校車安全的可實行性。所以，政府必然能夠在資金技術(shù)方面實現(xiàn)校車的安全。只是希望政府的行動效率不要再落后于慘劇的發(fā)生頻率。

三． 政府在社會生活中的責(zé)任

1． 政府責(zé)任的內(nèi)涵

“責(zé)任”一詞有三重涵義:其一，使人擔(dān)當(dāng)起某種職務(wù)和職責(zé)；其二，份內(nèi)應(yīng)做之事；其三，5 做不好份內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)承擔(dān)的過失。責(zé)任有兩重含義:其一，責(zé)任意謂份內(nèi)應(yīng)做之事；其二，責(zé)任意謂未做好份內(nèi)應(yīng)做之事所應(yīng)受的譴責(zé)和制裁。前者為后者的基礎(chǔ)，我們可以稱前者為第一性責(zé)任，后者為第二性責(zé)任。概而言之，“責(zé)任是社會成員對社會所負擔(dān)的與自己的社會角色相適應(yīng)的應(yīng)為的行為和社會成員對自己的實際所為的行為承擔(dān)一定后果的義務(wù)?！? 責(zé)任包括公民責(zé)任和政府責(zé)任兩大責(zé)任體系。作為自然人與法人，主要是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一；作為政府機關(guān)，主要是權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。政府責(zé)任是政府屬性的本質(zhì)。沒有政府責(zé)任，行政權(quán)的運行就沒有制約，公民權(quán)的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就只能是行政機關(guān)的一時激情而難以持久。

政府責(zé)任有廣義和狹義之分：從最廣意義上來看，政府責(zé)任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。從狹義的角度來看，政府責(zé)任意味著政府機關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)，違法行使職權(quán)時，所承擔(dān)的否定性的法律后果，即法律責(zé)任。

2.政府責(zé)任的內(nèi)容

我國憲法規(guī)定，中華人民共和國是人民民主專政的國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，政府由人民選舉產(chǎn)生，政府的權(quán)力由人民賦予，政府對人民負責(zé)。這一政體決定了作為國家權(quán)威表現(xiàn)形式的政府具有與資本主義國家不同的政府責(zé)任。具體來說，政府的責(zé)任主要包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任四個方面。

（1）． 政治責(zé)任。概括地說，有兩層涵義：一是指政府機關(guān)及其工作人員的所作所為，必須合乎人民的利益、權(quán)利和福利，其決策，也就是其制定的政策與法規(guī)、規(guī)章、行政命令、決定或措施，也必須合乎人民的意志和利益。二是行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要負責(zé)決策得到有效貫徹執(zhí)行。雖然，行政領(lǐng)導(dǎo)并不一定直接去執(zhí)行每一項決策內(nèi)容，也不可能全部知曉其屬下每個部門所有人員的具體行政行為，但他有責(zé)任制定有效的措施，督促、推動其下屬按既定的目標行事，以確保決策內(nèi)容得到很好的貫徹落實。如果行政領(lǐng)導(dǎo)對其所管轄部門用人不當(dāng)、管理不力、工作失察，或在發(fā)現(xiàn)問題后又不采取有效地補救措施，從而造成重大經(jīng)濟或社會損失，那就是失職，就要承擔(dān)相關(guān)政治責(zé)任。

（2）． 行政責(zé)任。指政府機關(guān)及其工作人員在具體行政管理活動和行政系統(tǒng)自組織或自身運作中所應(yīng)履行的職責(zé)，以及政府工作人員對其本系統(tǒng)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。它包括兩個不同的方面:一是政府機關(guān)和工作人員在具體的行政管理活動中所應(yīng)履行的職責(zé)，主要體現(xiàn)為政府能否積極履行其在經(jīng)濟建設(shè)和社會治理中的行政職能；二是政府在行政系統(tǒng)的自組織和自身運作中所應(yīng)履行的職責(zé)和政府工作人員對其本系統(tǒng)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。政府公職人員對行政系統(tǒng)所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任是學(xué)術(shù)界普遍認為探究政府行政責(zé)任的一個重點。從積極意義上來說，這種義務(wù)和 6 職責(zé)強調(diào)政府工作人員應(yīng)克己奉公、盡職盡責(zé)，高效迅速地推動符合民意的政策措施的貫徹落實；從消極意義上來講，這種義務(wù)強調(diào)政府官員因未履行自己的職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性后果。

（3）． 法律責(zé)任。指政府官員在行使行政權(quán)力時觸犯法律所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。美國著名學(xué)者哈耶克曾經(jīng)指出:“撇開所有技術(shù)細節(jié)不說，法治的意思是指政府在一切行政活動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會怎樣行使它的強制力，和根據(jù)對此的了解計劃他自己的個人事物?！狈ㄖ紊鐣娬{(diào)法律面前人人平等，強調(diào)與生活在法治社會中的普通公民一樣，政府也只是法治社會中普通的一個法律主體。如果說政府和普通公民相比顯得有所特殊的話，也只是因為政府壟斷著公共權(quán)力的行使，掌握著比普通公民更多更廣的公共資源，因此政府理應(yīng)更加模范地遵守法治社會的各項法律規(guī)范，承擔(dān)更多的法律義務(wù)，履行更重大的法律責(zé)任。

（4）． 道德責(zé)任。指政府及其公務(wù)員依法行使公共權(quán)力、從事公共事務(wù)管理時必須承擔(dān)的思想道義上的責(zé)任，也就是指政府及其公務(wù)員雖然不違反憲法也不違反法律，但如果其行為明顯的與社會公德、秩序、風(fēng)俗相悖，就應(yīng)承擔(dān)道德責(zé)任。從道德責(zé)任承擔(dān)主體的角度來看，可以說行政道德責(zé)任的內(nèi)容和其他道德責(zé)任一樣，也是“他律與自律的統(tǒng)一”。他律，指行政道德主體之外的社會公共監(jiān)督，也就是違反行政道德者要承受公眾輿論的批評和譴責(zé)以及對其社會評價的降低。自律，指行政道德主體所堅持的一種信念、恪守的一種情操，這種信念與情操保證了行政道德主體具有高度的道德責(zé)任感。它使行政人員在充分履行責(zé)任的過程中，獲得自我實現(xiàn)的美好感受；在沒有較好地履行責(zé)任的時候，受到的道德與良知的譴責(zé)。他律和自律的統(tǒng)一，就能夠使行政公務(wù)人員自省、自警，以恪守職業(yè)道德。

我們可以說，政府的總體責(zé)任與行政人員的個體責(zé)任是相當(dāng)一致的，對于公共行政來說，法律制度所規(guī)定的責(zé)任是被動責(zé)任，而積極的責(zé)任則是道德責(zé)任。與其他責(zé)任形式不同的是，道德責(zé)任的特點是自覺性和主動性的統(tǒng)一，表現(xiàn)為行政主體對責(zé)任的自覺認識以及行為上自愿的選擇。行政公務(wù)人員只有具備較強的行政道德責(zé)任意識，才能在法律對其崗位與責(zé)任出現(xiàn)空檔的時候，更充分地履行其自身應(yīng)盡的責(zé)任。

3.校車事故事件上政府應(yīng)該怎么做

多起校車事故發(fā)生之后，讓我們真切的看到了校車治理的緊迫性。在校車治理上，政府應(yīng)該做到：

（1）.是加強政府監(jiān)管。孩子是國家的未來，保護他們的安全就是在保護國家的未來，政府部門要把孩子的安全當(dāng)做頭等大事來抓。在義務(wù)教育實現(xiàn)了全免費、高等教育實現(xiàn)了大眾化之后，人們對教育的需求自然從基本需要向著優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變。校車理應(yīng)納入政府社會公共服務(wù)體系的范疇，從根本上擴大教育服務(wù)的外延，不應(yīng)該實行市場化經(jīng)營和管理。在校車的安全方 7 面，政府應(yīng)當(dāng)具有管理意識和責(zé)任意識，充當(dāng)起主導(dǎo)角色，盡快從法律層面明確監(jiān)管的法理性，確定政府各部門對校車安全的責(zé)任和義務(wù)。同時，主動出擊，加大整治力度，從微觀層面杜絕各種安全隱患的存在。

（2）.是加強人大立法。學(xué)前教育存在的問題，不僅有校車安全事故，還包括“入學(xué)難”、入學(xué)貴”、“入學(xué)差”以及“小飯桌”衛(wèi)生等問題。要使學(xué)前教育有更好的發(fā)展，必須加強立法，加強制度保障。有關(guān)部門應(yīng)啟動關(guān)于學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展問題的調(diào)研，并積極創(chuàng)造條件制定《學(xué)前教育法》，明確學(xué)前教育的責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制、辦園體制、辦園條件、經(jīng)費投入、教師責(zé)任與權(quán)利、待遇等重要法律關(guān)系問題，這樣才能確保學(xué)前教育事業(yè)在法律的保障下健康發(fā)展。

（3）.是加強人大監(jiān)督。人大及其常委會作為權(quán)力機關(guān)，有權(quán)利也有義務(wù)監(jiān)督政府的工作。人大及其常委會要認真履行監(jiān)督職責(zé)，加大對中小學(xué)幼兒教育、校車安全管理等方面的監(jiān)督力度，定期開展專題調(diào)研，對政府工作中的不足，要積極提出合理化的建議意見，并且對委員審議意見積極跟蹤問效。

四．結(jié)論

校車承載的是稚嫩的生命，是中國未來社會的希望，而政府作為一個國家的統(tǒng)治機構(gòu)，是為維護和實現(xiàn)公共利益而存在的，因此政府相關(guān)部門必須加大監(jiān)管力度，確保學(xué)生的安全，相關(guān)部門也要通力合作，共同探討一種積極、健康的校車機制，同時政府也應(yīng)優(yōu)化教育資源的分配布局，讓教育經(jīng)費能夠發(fā)揮出最大的效益，爭取讓校車問題不再是人們心中的“老大難”。讓校車能夠安全的行駛在道路上，也讓祖國的花朵能夠延續(xù)祖國的未來。

參考文獻：

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第四篇：政府與事業(yè)單位會計改革

政府與事業(yè)單位會計改革

摘要：隨著我國國內(nèi)經(jīng)濟不斷發(fā)展、事業(yè)單位改革不斷深入、現(xiàn)行政府與事業(yè)單位會計制度已經(jīng)不適應(yīng)改革的需要，現(xiàn)行的政府與事業(yè)單位會計制度已遠遠滯后于我國財政管理體制改革和事業(yè)單位體制改革的步伐，越來越不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，政府與事業(yè)單位會計制度改革勢在必行。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；會計制度；改革 ；政府會計；

一、我國政府會計改革的設(shè)想

（一）明確政府會計體系、制定統(tǒng)一規(guī)范的政府會計準則

我國一直以來沒有區(qū)分預(yù)算會計和政府會計，根據(jù)我國預(yù)算會計所具有的特征，我國的預(yù)算會計不僅不是政府會計，甚至還不是完全的預(yù)算會計，充其量只是反映預(yù)算資金流轉(zhuǎn)過程的預(yù)算執(zhí)行會計。

與西方國家的預(yù)算會計相比，我國的預(yù)算會計還不夠完整，與西方國家的政府會計相比，差距更大，可以說我國至今沒有真正意義上的政府會計。因此，從預(yù)算會計拓展為政府會計，不僅是改變名稱的問題，而首先是轉(zhuǎn)變整個預(yù)算會計觀念的問題。隨著我國政府會計的建立和完善，其會計規(guī)范必將從制度模式逐步向準則模式轉(zhuǎn)變。因此明確政府會計體系，并制定出一套結(jié)構(gòu)科學(xué)、內(nèi)容完整、先后有序、概念統(tǒng)一的適合我國國情的政府會計準則是政府會計改革的基礎(chǔ)。

（二）引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)

1.政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革總體設(shè)計

從世界范圍來看，在政府會計領(lǐng)域，推行完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計的國家還是少數(shù)，大多數(shù)國家在政府會計改革上都是循序漸進地推行權(quán)責(zé)發(fā)生制會計。借鑒西方國家改革的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情----目前我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，還沒有統(tǒng)一的政府會計準則，加之政府會計的財會人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，因而，決定了現(xiàn)階段我國政府會計引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的總體設(shè)計應(yīng)該是：初級階段采用修正的收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)，即原則上采用收付實現(xiàn)制，對某些特定業(yè)務(wù)則偏向于采用權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)。改革中期隨著政府會計體系的完善和法律法規(guī)的不斷健全、規(guī)范，擴大權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計基礎(chǔ)范圍，直到最后實行完全統(tǒng)一的權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)。

2.政府會計特定業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的改革

（1）固定資產(chǎn)權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)的改革

對固定資產(chǎn)的購置成本進行資本化，并按權(quán)責(zé)發(fā)生制原則和持續(xù)經(jīng)營的假設(shè)進行分期確認和分攤固定資產(chǎn)的成本，建立計提固定資產(chǎn)折舊制度，設(shè)置“累計折舊”科目，作為“固定資產(chǎn)”的備抵科目，同時，在資產(chǎn)負債表中的“固定資產(chǎn)”項目下，增設(shè)“固定資產(chǎn)原值”、“累計折舊”和“固定資產(chǎn)凈值”項目，以反映固定資產(chǎn)的新舊程度。這樣才能在成本中體現(xiàn)出固定資產(chǎn)的損耗程度及現(xiàn)有的生產(chǎn)能力，同時保留在賬面上的一些完全失去使用價值或早已不存在的固定資產(chǎn)能夠得以及時處理，從而使固定資產(chǎn)賬實相符。

（2）社會保障權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)的改革

對于政府財政總預(yù)算會計，政府財政應(yīng)按權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算要求、社會保障需求本期應(yīng)分擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任列入支出預(yù)算；預(yù)算單位對未來社會保障需求應(yīng)負擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任，應(yīng)按權(quán)責(zé)發(fā)生制原則列報當(dāng)年支出。

（3）長期負債權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ)的改革

對政府長期負債的會計核算方面，建議對直接債務(wù)和或有債務(wù)分別處理。對直接長期債務(wù)，如：政府直接借入的各類債務(wù)等，建立還貸準備金，核算分攤的長期債務(wù)，并按權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則，對利息進行分期核算，從而防范和化解財政風(fēng)險，并全面反映政府財政債務(wù)的真實情況；對或有債務(wù)，如：政府提供擔(dān)保的債務(wù)等，參照企業(yè)或有負債處理原則，增設(shè)“預(yù)計負債”科目核算，并按權(quán)責(zé)發(fā)生制原則確認“預(yù)計負債”并在報表中列支。

（三）擴大政府會計核算內(nèi)容、完善財務(wù)報告體系

目前，政府的財務(wù)受托責(zé)任問題，已日漸引起有關(guān)方面的注意，政府是一個社會管理機構(gòu)，同時也是一個經(jīng)濟實體，承擔(dān)著人民交付的財務(wù)管理職責(zé)。為了與我國財政體制改革相適應(yīng)，應(yīng)在引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)上，擴大政府會計核算內(nèi)容、完善財務(wù)報告體系，如：增加長期資產(chǎn)和長期負債的核算內(nèi)容，并提供實際執(zhí)行與計劃、預(yù)算比較信息，并通過財務(wù)報表附注提供大量重要財務(wù)信息（如或有負債的說明等），以便對政府業(yè)績進行正確的界定和評價。

二、現(xiàn)行事業(yè)單位現(xiàn)行會計制度的改進

1.科學(xué)實現(xiàn)全面成本核算

現(xiàn)行制度下，事業(yè)單位對非經(jīng)營性業(yè)務(wù)采用收付實現(xiàn)制，不進行成本核算。由于不計算成本，難以對非經(jīng)營性業(yè)務(wù)進行正確的資金使用績效評價與考核。這不僅不利于事業(yè)單位的內(nèi)部管理和國家預(yù)算資金的有效使用，而且容易造成國有資產(chǎn)的流失。另外，由于對非經(jīng)營性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一的要求和規(guī)則，成本核算的方法和標準隨意性較大，即使部分單位進行了內(nèi)部成本核算，成本信息也不具有可比性，難以反映各項業(yè)務(wù)實際成本的發(fā)生情況。因此，應(yīng)考慮在事業(yè)單位會計中進行全面的成本核算。

2.建立完整的會計報告體系

事業(yè)單位的財務(wù)會計報告可借鑒企業(yè)的財務(wù)報告體系，至少應(yīng)包括會計報表和會計報表附注，強調(diào)會計報表附注的作用，對關(guān)鍵項目作出說明。對外報送的會計報表應(yīng)包括資產(chǎn)負債表、業(yè)務(wù)活動表、預(yù)算收支總表、基本建設(shè)投資表、國有資產(chǎn)情況表。這樣，事業(yè)單位會計報告形成一個完整的系統(tǒng)，能更好地滿足會計信息使用者的需要，也有助于事業(yè)單位會計人員建立資產(chǎn)負債表觀的會計理念。將現(xiàn)金流量表納入事業(yè)單位財務(wù)報表體系，以動態(tài)地反映其未來的現(xiàn)金流量，這是國際通行的慣例，也是與企業(yè)會計制度和民間非營利組織會計制度統(tǒng)一的需要。同時建議，將資產(chǎn)負債表中的收入與支出項目刪除，以“資產(chǎn)=負債+凈資產(chǎn)”為編制依據(jù)，以全面反映事業(yè)單位的財務(wù)狀況，維護債權(quán)人利益，防止國有資產(chǎn)流失。

3.適當(dāng)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制

這是因為，長期以來，我國收付實現(xiàn)制下的預(yù)算會計核算內(nèi)容主要是財政收支活動，沒有覆蓋全部會計要素。而權(quán)責(zé)發(fā)生制會計信息包括主體控制的經(jīng)濟資源信息、從事經(jīng)營的成本或提供產(chǎn)品和服務(wù)成本的相關(guān)信息、用于評價經(jīng)濟主體財務(wù)狀況及其變化以及經(jīng)濟主體經(jīng)營活動及效率性的有用信息。因此，適當(dāng)引入修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，能更好地反映政府部門受托責(zé)任的改選履行情況，大大提高事業(yè)單位會計信息的質(zhì)量和決策相關(guān)性。

對事業(yè)單位結(jié)余進行改進

事業(yè)單位的凈資產(chǎn)是指資產(chǎn)減去負債的差額。將負債列入凈資產(chǎn)核算，顯然是不合適的。所以，建議取消“專用基金”科目下的“福利基金”“醫(yī)療基金”“住房基金”等科目，將專項資金列入“其他應(yīng)付款”科目核算。同時：增設(shè)“結(jié)余”要素；月末將各賬戶余額對應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)到“結(jié)余”賬戶，正確反映非營利組織增收節(jié)支的結(jié)果和運用資金的成績；增加提取固定資產(chǎn)折舊內(nèi)容的核算和反映；為適應(yīng)國庫集中收入的需要，調(diào)整財政補助收入和事業(yè)支出的核算內(nèi)容，以及時反映事業(yè)單位資金運作方式的變化；為適應(yīng)政府采購的需要，調(diào)整采購業(yè)務(wù)的核算程序，以全面反映事業(yè)單位不同來源資金進行采購的內(nèi)容和程序。

會計報表中增加現(xiàn)金流量表

目前企業(yè)單位會計核算的基礎(chǔ)是權(quán)責(zé)發(fā)生制，用現(xiàn)金流量表動態(tài)地反映企業(yè)在未來會計期間獲得現(xiàn)金流量的能力。現(xiàn)金流量表作為企業(yè)管理部門編制現(xiàn)金預(yù)算的依據(jù)，已經(jīng)成為企業(yè)的三大會計報表之一；而事業(yè)單位會計核算基礎(chǔ)是收付實現(xiàn)制，因此沒有規(guī)定編制現(xiàn)金流量表。隨著事業(yè)單位將核算基礎(chǔ)改為權(quán)責(zé)發(fā)生制，就需要編制現(xiàn)金流量表，以便動態(tài)地反映其未來的現(xiàn)金流量，同時也是與企業(yè)會計制度和民間非營利組織會計制度統(tǒng)一的需要。

第五篇：政府內(nèi)部治理與服務(wù)型政府建設(shè)

政府內(nèi)部治理與服務(wù)型政府建設(shè)

馬寶成公共治理的基本特征在于：一是治理主體多元化。治理主體不是只有政府這個公共權(quán)力中心，除政府外，還有非政府組織、社會成員個人等分別致力于種種社會和經(jīng)濟問題的解決。二是公共治理強調(diào)各主體之間的對話與協(xié)作，政府與其他社會組織群體勢力共同構(gòu)成了相互依存的公共治理體系，突出自身的民主特征。三是對政府的角色重新定位。盡管治理主體是多元的，但是政府在各種治理主體中充當(dāng)元治理的角色，對公共治理的成效具有關(guān)鍵作用。從這些基本特征來看，相比其他的治理主體，政府在公共治理中是一個關(guān)鍵性角色，具有非常重要的作用。

從政府這一治理主體看，在中國的公共治理中，政府管理和自身建設(shè)仍然存在著一些與社會主義市場經(jīng)濟不相適應(yīng)的問題，如政府職能轉(zhuǎn)變滯后，在行政審批領(lǐng)域，政府管的過多、過細的現(xiàn)象仍然存在，政府的社會管理和公共服務(wù)職能比較薄弱；一些部門之間職能交叉、職責(zé)不清、推委扯皮，管理方式落后，行政效率不高的問題；一些關(guān)系到群眾切身利益的問題沒有得到根本解決，形式主義、官僚主義、弄虛作假和奢侈浪費的問題比較突出的問題；腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門和單位比較嚴重等問題。這些問題如果處理不好，將會長期制約和影響我國經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，迫切需要我們從政府內(nèi)部治理著手，加大政府自身改革和建設(shè)的力度。

服務(wù)型政府是近幾年行政管理體制改革領(lǐng)域的一個熱門話題，在一定程度上是針對行政管理體制存在的上述突出問題提出來的，其基本內(nèi)涵是指政府由原來的控制者/管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，政府的施政目標由機關(guān)和專家決定到由民眾希望和合法期待來決定，政府以控制管理為要務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┓?wù)為要務(wù)。這與公共治理的基本特征是相一致的。在公共治理的實現(xiàn)過程中，服務(wù)型政府建設(shè)的作用舉足輕重。政府除了要處理好與其他治理主體的關(guān)系外，還要做好政府內(nèi)部的自身治理，建設(shè)高效、有力的政府，這是建設(shè)服務(wù)型政府、實現(xiàn)有效公共治理的重要基礎(chǔ)。從當(dāng)前加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的重點工作來看，筆者以為，政府內(nèi)部治理的核心內(nèi)容應(yīng)該主要包括以下幾個主要問題。

一是要改進政府的公共政策制定系統(tǒng)，優(yōu)化公共政策制定過程。這是當(dāng)前行政管理體制改革重點強調(diào)的一個重要問題，主要內(nèi)容就是完善政府科學(xué)民主決策機制，不斷提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平。服務(wù)型政府要求政府的施政目標由機關(guān)和專家決定到由民眾希望和合法期待來決定。政府決策的科學(xué)化、民主化的目的就是使公共政策能夠符合或貼近社會和民眾意愿和需求的重要保證。政府科學(xué)民主決策機制主要包括政府決策的程序化機制、政府決策的制約機制、政府決策的咨詢機制、政府決策的責(zé)任機制以及政府決策的糾錯機制。從當(dāng)前政府自身建設(shè)的具體實踐和未來發(fā)展看，真正實現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化，需要處理好以下重要問題：如建立決策事項的預(yù)告制度、重大事項的社會公示制度和公開聽政制度；完善重大決策的規(guī)則和程序，使政府決策行為得到規(guī)范；建立健全政府決策問責(zé)制度，保證政府決策的正確和有效；進一步健全完善行政權(quán)力監(jiān)督機制；規(guī)范決策程序，健全決策制度，優(yōu)化決策環(huán)境，強化決策責(zé)任；等等。通過這些制度，保證政府的公共政策能夠真正代表民眾利益，維護社會公平和正義。

二是推進政府績效管理制度和實行政問責(zé)制度。從西方國家行政改革的成功經(jīng)驗來看，績效管理和行政問責(zé)是一種行之有效的治理方式和工具。政府績效管理制度和行政問責(zé)制度的目的就是保證政府管理向著公共治理的既定目標努力。政府績效管理制度對于服務(wù)型政府建設(shè)的意義表現(xiàn)在幾個方面：一是在績效評估的指標體系設(shè)計上，充分考慮政府公共服務(wù)職能的內(nèi)容；二是使社會組織和民眾成為評估主體，積極參與政府公共服務(wù)績效評價的過程；三是對于既定的政府公共服務(wù)職能履行展開實行監(jiān)督，保證政府公共管理職能真正落實。在我國，政府績效管理制度已被列為深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，已被越來越多的地方政府應(yīng)用到自身的管理中。但是，從實際情況看，目前政府績效管理仍然是政府內(nèi)部治理的薄弱環(huán)節(jié)。從一些地方的成功經(jīng)驗和中央政府的有關(guān)部署來看，政府績效管理的未來重點工作應(yīng)該關(guān)注和解決以下主要問題：明確政府績效評估主體、方法和程序；形成科學(xué)合理的政府績效評估指標體系，主要涵蓋貫徹落實黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)的情況、經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)狀況、公共服務(wù)水平、可持續(xù)發(fā)展狀況、社會和諧穩(wěn)定、廉政勤政情況；堅持政府績效評估的科學(xué)性、公正性、準確性和有效性，尤其要引入民主機制，保證公民在評估中的主體地位得到落實。

行政問責(zé)制度是健全政府責(zé)任體系的重要內(nèi)容，對于政府正確履行公共服務(wù)職能具有重要作用。為適應(yīng)貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的形勢需要，在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，未來的行政管理體制改革，要把公共服務(wù)作為行政問責(zé)的重要內(nèi)容。在具體實施過程中，要確立并堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必糾的行政問責(zé)原則；規(guī)范行政問責(zé)的主體、可體、方式、內(nèi)容和程序，逐步明確行政首長和有關(guān)人員的政治責(zé)任、法律責(zé)任和行政責(zé)任；建立嚴格規(guī)范的行政責(zé)任追究制度，使得政府決策失誤、行政不作為和行政亂作為能夠得到及時有效的嚴肅查處。這些具體措施的落實，能夠從實質(zhì)上提升政府內(nèi)部自身治理成效和水平。

三是完善政務(wù)公開制度。政務(wù)公開是民眾政治參與的重要前提，沒有政務(wù)公開，社會成員就沒有對政府管理事務(wù)的知情權(quán)，也就不可能形成一種真正的較高水平的民眾政治參與，實現(xiàn)真正意義的公共治理。因此，政務(wù)公開制度是加強政府自身建設(shè)、提升政府內(nèi)部治理水平的重要舉措。從以往的具體實踐看，我們在政務(wù)公開方面取得了很大進步，如政務(wù)公開的范圍、內(nèi)容逐步擴大，初步實現(xiàn)了政務(wù)公開的法制化，等等。今后，在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，要進一步完善政務(wù)公開制度，使之真正成為加強政府自身建設(shè)和提升政府內(nèi)部治理水平的重要措施，重點應(yīng)該著眼于以下工作：貫徹落實《政府信息公開條例》，進一步擴大政務(wù)公開的范圍，嚴格規(guī)范政務(wù)公開的內(nèi)容和形式；不斷強化政務(wù)公開監(jiān)督機制，逐步建立多主體、多渠道、多層次的政務(wù)公開監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；把政務(wù)公開與行政審批制度改革、財政體制改革、投資體制改革、人事制度改革、招投標制度改革和擴大基層民主能夠有機結(jié)合起來，整體推進，真正形成綜合效應(yīng)。

四是推進電子政務(wù)建設(shè)。電子政務(wù)對于公共治理產(chǎn)生了深遠影響，已經(jīng)成為政府認同的有效治理手段。從政府內(nèi)部治理看，電子政務(wù)成為政府了解民意、溝通民情、消除民怨、吸取民智的重要平臺，對政府治理理念、政府運作程序、政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和政府治理方式都產(chǎn)生了重大影響。截至2008年底，中央部委政府網(wǎng)站的普及率達到了96.1%，省市政府網(wǎng)站普及率為100%，地市級的普及率為99.1%。從社會來看，截至2008年底，中國網(wǎng)民數(shù)量達到2.9億，網(wǎng)民規(guī)模居世界第一位。網(wǎng)絡(luò)民主已經(jīng)成為社會、民眾影響政府公共政策制定的重要手段。由此看來，電子政務(wù)已經(jīng)成為一種嶄新的政府管理方式。但是，我國電子政務(wù)起步比較晚，還存在“重電子、輕政務(wù)”的自我服務(wù)困局以及“電子”、“服務(wù)”兩張皮的問題。在未來的電子政務(wù)發(fā)展中，我們必須克服當(dāng)前存在的這些我提，吸引更多民眾參與到電子政務(wù)中來，有效發(fā)揮電子政務(wù)在社會管理、公共服務(wù)方面的作用，使之真正成為提高政府內(nèi)部治理水平、加強服務(wù)型政府建設(shè)的重要平臺。

五是加強廉政建設(shè)。廉政建設(shè)是政府自身建設(shè)的重要內(nèi)容，其成效如何直接影響政府內(nèi)部治理狀況。當(dāng)前，腐敗現(xiàn)象沒有得到有效的遏制，正在成為社會民眾反映強烈的突出問題。針對這一嚴峻形勢，我們加大了反腐敗的力度，采取了從源頭上治理的綜合性舉措，即制定黨內(nèi)監(jiān)督條例，制定黨內(nèi)紀律處分條例，對中央部委的紀檢監(jiān)察實行垂直管理，對地方實行巡視制度。這些制度所發(fā)揮的重要作用是顯而易見的。但是仍然不能有效遏制住腐敗在一些地方蔓延，從最近一段時期查處的四起省部級干部腐敗案件，我們可以看到廉政建設(shè)和治理

腐敗的嚴峻形勢。對此，深化行政管理體制改革必須高度關(guān)注廉政建設(shè)，從政府內(nèi)部治理和建設(shè)服務(wù)型政府的角度看，通過一定的渠道和方式，讓社會和民眾參與到廉政建設(shè)中來，發(fā)揮他們在反腐倡廉中的作用，是未來廉政建設(shè)的重點方向，也是實現(xiàn)公共治理的內(nèi)在要求。