第一篇：關(guān)于完善村民自治和民主管理實(shí)施方案

關(guān)于完善村民自治和民主管理實(shí)施方案

各行政村：

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)民主管理的意見(jiàn)》文件精神，以及綿游委辦[XX]43號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》文件精神，進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理，推進(jìn)農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)。經(jīng)鄉(xiāng)黨委、政府研究，特制定本實(shí)施方案。

指導(dǎo)思想和基本原則

指導(dǎo)思想：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位、執(zhí)政基礎(chǔ)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，進(jìn)一步完善推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作體制，把村民自治工作提高到一個(gè)新的水平，推進(jìn)農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)。

基本原則：健全和完善村務(wù)公開(kāi)民主管理工作必須在鄉(xiāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在黨的政策和國(guó)家法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。村委會(huì)作為村務(wù)公開(kāi)工作的主體，要自覺(jué)接受鄉(xiāng)人民政府的工作指導(dǎo)，積極協(xié)助鄉(xiāng)人民政府開(kāi)展工作。

基本內(nèi)容

根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律和政策要求，公開(kāi)的事項(xiàng)包括：①村財(cái)務(wù)收支、債權(quán)債務(wù)、經(jīng)濟(jì)合同的簽訂與履行情況；②勞動(dòng) 積累工的使用與安排；③計(jì)劃生育指標(biāo)的分配與違規(guī)處罰；④水費(fèi)、電費(fèi)的收繳標(biāo)準(zhǔn)和金額；⑤“四地”的使用、調(diào)整、審批及違規(guī)處罰，林木砍伐指標(biāo)的安排⑥扶貧、救災(zāi)救濟(jì)物資、低保及其他補(bǔ)貼的發(fā)放對(duì)象、金額；⑦土地的征用標(biāo)準(zhǔn)，征用款的管理與使用；⑧村社集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的承包、拍賣(mài)、租賃情況；⑨村干部選舉和干部職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)；⑩其它需要公開(kāi)的“一事一議”事項(xiàng)。農(nóng)民群眾要求公開(kāi)的其他事項(xiàng)，也應(yīng)予以公開(kāi)。

主要措施

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)

1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各村支部要把村務(wù)公開(kāi)和民主管理作為農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)和基層組織建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，擺上村議事日程，納入目標(biāo)管理。要把《方案》中關(guān)于村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的主要內(nèi)容宣傳各家各戶(hù)，使之家喻戶(hù)曉。要與全面貫徹落實(shí)十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、中央農(nóng)村工作會(huì)議、全國(guó)村務(wù)公開(kāi)電視電話(huà)會(huì)議等一系列重大會(huì)議精神有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把黨在農(nóng)村各項(xiàng)政策落到實(shí)處，促進(jìn)農(nóng)村增收，切實(shí)解決號(hào)“三農(nóng)”問(wèn)題；堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀(guān)，體現(xiàn)以民為本，把農(nóng)村群眾對(duì)村務(wù)公開(kāi)和民主管理的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利落到實(shí)處，推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度化、規(guī)范化和程序化；堅(jiān)持在穩(wěn)定中創(chuàng)新求發(fā)展，既保持制度連續(xù)性，又結(jié)合實(shí)際對(duì)原有制度充 實(shí)內(nèi)容，完善程序，細(xì)化措施，以適應(yīng)新形勢(shì)，滿(mǎn)足新要求。通過(guò)學(xué)習(xí)宣傳，切實(shí)提高支部、村委會(huì)和村民自治組織對(duì)健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)緊迫感和自覺(jué)性，真正把這一關(guān)系我鄉(xiāng)農(nóng)民群眾切身利益的大事抓好，抓出成效。

2、充分發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。健全村黨史組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法辦事有機(jī)統(tǒng)一農(nóng)村基層民主政治建沒(méi)的實(shí)踐中。村黨支部要認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，不斷完善相關(guān)制度，及時(shí)督促村民委員會(huì)改進(jìn)工作支持村民依法參與村級(jí)事務(wù)管理，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)和民主管理各項(xiàng)制度的落實(shí)。農(nóng)村黨員特別是黨干部要增強(qiáng)黨性觀(guān)念、群從觀(guān)念和法制觀(guān)念，充分尊重和維護(hù)廣大村民的民主權(quán)利，帶頭執(zhí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理各項(xiàng)制度，為群眾做出表率。

完善監(jiān)管體制，規(guī)范公開(kāi)形式

1、設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民代表中推選產(chǎn)生，負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公制度的落實(shí)。村干部其配偶、直系親屬不得擔(dān)任村務(wù)公開(kāi)小組成員。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組及其成員應(yīng)當(dāng)熱愛(ài)集體，公道正派，有一定議事能力，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)知識(shí)的成員。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組要依法履行職責(zé)，認(rèn)真審查村務(wù)公開(kāi)各項(xiàng)內(nèi)容是否全面、真實(shí)，公開(kāi)時(shí)間是否及時(shí)，公開(kāi)形式是否科學(xué)，公開(kāi)程序是否規(guī)范，并及時(shí)項(xiàng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告監(jiān)督情況。對(duì)不履行職責(zé)的成員，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議有權(quán)罷免其資格。

2、加強(qiáng)村民民主理財(cái)制度建設(shè)。村民民主理財(cái)由村民民主理財(cái)小組代表村民進(jìn)行，民主理財(cái)小組成員由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議從村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組成員中推選產(chǎn)生。民主理財(cái)小組向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。民主理財(cái)小組負(fù)責(zé)對(duì)本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督，參與制定本村集體的財(cái)務(wù)計(jì)劃和各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，有權(quán)檢查、審核財(cái)務(wù)帳目及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)，有權(quán)否決不合理開(kāi)支。當(dāng)事人對(duì)否決有異議的，可以提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。村民有權(quán)對(duì)本村集體的財(cái)務(wù)帳目提出質(zhì)疑，有權(quán)委托民主理財(cái)小組查閱、審核財(cái)務(wù)帳目，有權(quán)要求當(dāng)事人對(duì)財(cái)務(wù)問(wèn)題作出解釋。對(duì)群眾反映財(cái)務(wù)問(wèn)題較多的村，應(yīng)由黨委、政府及相關(guān)部門(mén)幫助搞好財(cái)務(wù)清理整頓工作，解決存在的問(wèn)題，建立健全財(cái)務(wù)管理和民主理財(cái)制度；要制定和完善集體資產(chǎn)監(jiān)管的辦法，防止集體資產(chǎn)流失，確保村集體資產(chǎn)保值、增值。

3、規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的形式和基本程序。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要指導(dǎo)村委會(huì)除保持原有的固定村務(wù)公開(kāi)欄外，還應(yīng)通過(guò)廣播、“明白墻“等其他有效形式對(duì)村務(wù)進(jìn)行公開(kāi)。一般的村務(wù)事項(xiàng)至少每季度公開(kāi)一次，涉及農(nóng)民利益的重大問(wèn)題及群眾關(guān)心的 事項(xiàng)要及時(shí)公開(kāi)。集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的村，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)每月公布一次。要推進(jìn)村務(wù)事項(xiàng)從辦理結(jié)果的公開(kāi)，向事前、事中、事后全過(guò)程公開(kāi)延伸。要充分利用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)，不斷創(chuàng)新村務(wù)公開(kāi)的有效形式和手段。

完善管理制度，確保村民的決策權(quán)

1、確定民主決策事項(xiàng)。與村級(jí)重大事務(wù)和農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的財(cái)務(wù)類(lèi)、服務(wù)類(lèi)、事務(wù)類(lèi)，實(shí)行民主決策，不能由個(gè)人或少數(shù)人決定。要把涉及村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、處置等納入民主決策的重要內(nèi)容，并認(rèn)真規(guī)范。村民小組的撤并和設(shè)置經(jīng)村民小組會(huì)議通過(guò)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，報(bào)區(qū)人民政府備案。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤并、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出意見(jiàn)后，必須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論同意，報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)。村級(jí)事務(wù)中民主決策的事項(xiàng)應(yīng)符合國(guó)家法律法規(guī)和黨的方針政策，不得侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2、明確民主決策形式。村級(jí)事務(wù)民主決策的基本組織形式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。根據(jù)農(nóng)村不斷變化的形式，要進(jìn)一步完善村民會(huì)議和村民代表會(huì)議議事規(guī)則。涉及村級(jí)重大事務(wù)和與村民切身利益相關(guān)的事項(xiàng)，應(yīng)堅(jiān)持“一事一議”切實(shí)保障廣大村民行使決策權(quán)。

3、規(guī)范民主決策程序。凡涉及民主決策的重大事項(xiàng)，必須提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)召集。特殊情況只要有1/10以上的村民聯(lián)名或1/5以上的村民代表聯(lián)名提議，也應(yīng)當(dāng)召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上的村民過(guò)半數(shù)參加，或者有本村2/3以上的戶(hù)代表參加；召開(kāi)村民代表會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有村民代表的過(guò)半數(shù)參加。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。對(duì)提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，會(huì)前要向村民或村民代表公告，廣泛征求意見(jiàn)，會(huì)后要及時(shí)公布表決結(jié)果。

4、維護(hù)民主決策權(quán)威。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議依法形成的決議具有法定效力，任何組織和個(gè)人不得更改，如因情況發(fā)生變化確需更改的，要通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，要形成書(shū)面記錄歸檔保存。未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定，任何組織和個(gè)人不得擅自從事涉及村級(jí)重大事務(wù)和全體村民利益的活動(dòng)，因少數(shù)人或人行為產(chǎn)生的費(fèi)用、造成的損失，均由責(zé)任人承擔(dān)，問(wèn)題嚴(yán)重的要按有關(guān)規(guī)定處理，涉嫌犯罪的要依法追究其刑事責(zé)任。

完善自治機(jī)制，確保村民的參與權(quán)

1、發(fā)動(dòng)群眾規(guī)范自我管理制度。村黨支部、村民委員會(huì)要適時(shí)引導(dǎo)廣大村民參與村級(jí)事務(wù)管理，采用大多數(shù)群眾 認(rèn)可的方法實(shí)現(xiàn)村民自我管理。根據(jù)不斷變化的形勢(shì)和村民自治的實(shí)際，及時(shí)組織全體村民討論修訂村民自治章程、村規(guī)民約和村民的行為，增強(qiáng)干部尊重民意的觀(guān)念和村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我發(fā)展的能力，提高干部群眾的法制意識(shí)和依法辦事能力。

2、進(jìn)一步完善村集體資產(chǎn)管理制度。強(qiáng)化村集體資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，建立由村黨支部、村民委員會(huì)相關(guān)成員和村民代表組成的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步完善村集體資產(chǎn)登記、報(bào)告制度，把集體資產(chǎn)管理情況向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告，提取村民對(duì)集體資產(chǎn)管理的意見(jiàn)和建議，不斷改進(jìn)管理方法。村民委員會(huì)換屆后，原村民委員會(huì)在應(yīng)在鄉(xiāng)人民政府的主持和村民代表的監(jiān)督下，應(yīng)在10日內(nèi)將與村民委員會(huì)工作相關(guān)的資產(chǎn)、資料如數(shù)移交給新一屆村民委員會(huì)，并完備相關(guān)手續(xù)。資產(chǎn)移交過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有重大問(wèn)題的，經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，按照有關(guān)規(guī)定處理或依法追究責(zé)任。

3、規(guī)范農(nóng)村集體財(cái)務(wù)收支審批程序。財(cái)務(wù)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，經(jīng)手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并簽字，并經(jīng)民主理財(cái)小組集體審核。審核同意后，由民主理財(cái)小組組長(zhǎng)簽字，村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人審批同意并簽字，由會(huì)計(jì)人員審核記帳。經(jīng)民主理財(cái)小組審核確定為不合理財(cái)務(wù)開(kāi)支的事項(xiàng)，有關(guān)支出由責(zé)任人承擔(dān)。財(cái)務(wù)流程完成后，要按照財(cái)務(wù)公開(kāi)程序進(jìn)行公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。鄉(xiāng)人民政府及業(yè)務(wù)主管部門(mén)將 對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。

完善約束機(jī)制，確保村民的監(jiān)督權(quán)

1、突出監(jiān)督重點(diǎn)。區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理指導(dǎo)部門(mén)將切實(shí)組織好對(duì)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督工作。審計(jì)內(nèi)容包括涉及集體和村民利益的財(cái)務(wù)類(lèi)、服務(wù)類(lèi)、事物類(lèi)事項(xiàng)，以及村民要求審計(jì)的其他事項(xiàng)。當(dāng)前要加大對(duì)集體土地的征用、集體企業(yè)改制、“村改居”等集體資產(chǎn)的處置，以及政府下?lián)馨l(fā)放到村到戶(hù)的各項(xiàng)補(bǔ)貼、救助款物的審計(jì)力度，同時(shí)應(yīng)及時(shí)將各項(xiàng)審計(jì)結(jié)果向村民公布。在審計(jì)中查出有侵占集體、村民利益的，要責(zé)令當(dāng)事人限期如數(shù)退賠；違反黨紀(jì)政紀(jì)的，按有關(guān)規(guī)定處理，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

2、把握監(jiān)督形式。鄉(xiāng)上將及時(shí)指導(dǎo)村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組開(kāi)展工作，通過(guò)抓村務(wù)公開(kāi)的規(guī)范和深化，實(shí)現(xiàn)對(duì)村務(wù)的有效監(jiān)督。積極推行民主評(píng)議村干部工作制度，把大多數(shù)村民滿(mǎn)意與否作為衡量村干部是否合格的標(biāo)準(zhǔn)。民主評(píng)議村干部一般一年進(jìn)行一次，由鄉(xiāng)黨委、政府組織，以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或召開(kāi)的村民座談會(huì)等形式進(jìn)行。民主評(píng)議結(jié)果與村干部的使用及享受的補(bǔ)貼掛鉤。

3、完善激勵(lì)約束機(jī)制。把推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理與村民自治、民主法治、依法治村等先進(jìn)組織、示范單位、模范單位的創(chuàng)建工作結(jié)合起來(lái)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)已獲得榮譽(yù) 但推行村務(wù)公開(kāi)和民主管理不力的，要限期整改；整改無(wú)效果的，按命名管理權(quán)限和相關(guān)辦法暫停使用直至取消榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。大力宣傳、鼓勵(lì)和表彰積極推行村務(wù)公開(kāi)和民主管理的村干部，切實(shí)維護(hù)村干部的合法權(quán)益，落實(shí)好應(yīng)有的待遇，保護(hù)好工作積極性。對(duì)推行村務(wù)公開(kāi)和民主管理不力、群眾意見(jiàn)大的村干部，將對(duì)其批評(píng)教育，限期整改；對(duì)獨(dú)斷專(zhuān)行、作風(fēng)霸道、不推行村務(wù)公開(kāi)和民主管理，或在村務(wù)公開(kāi)中弄虛作假、侵犯村民民主權(quán)利，經(jīng)教育拒不改正的村干部，是村黨支部班子成員的，按黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定處理；是村民委員會(huì)班子成員的，依法予以罷免。

第二篇：關(guān)于完善村民自治和民主管理實(shí)施方案

各行政村：

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央辦公廳、xx辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)民主管理的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[～]17號(hào)）文件精神，以及綿游委辦[～]43號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》文件精神，進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理，推進(jìn)農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)。經(jīng)鄉(xiāng)黨委、政府研究，特制定本實(shí)施方案。

指導(dǎo)思想和基本原則

指導(dǎo)思想：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位、執(zhí)政基礎(chǔ)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，進(jìn)一步完善推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作體制，把村民自治工作提高到一個(gè)新的水平，推進(jìn)農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)。

基本原則：健全和完善村務(wù)公開(kāi)民主管理工作必須在鄉(xiāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在黨的政策和國(guó)家法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。村委會(huì)作為村務(wù)公開(kāi)工作的主體，要自覺(jué)接受鄉(xiāng)人民政府的工作指導(dǎo)，積極協(xié)助鄉(xiāng)人民政府開(kāi)展工作。

基本內(nèi)容

根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律和政策要求，公開(kāi)的事項(xiàng)包括：①村財(cái)務(wù)收支、債權(quán)債務(wù)、經(jīng)濟(jì)合同的簽訂與履行情況；②勞動(dòng)積累工的使用與安排；③計(jì)劃生育指標(biāo)的分配與違規(guī)處罰；④水費(fèi)、電費(fèi)的收繳標(biāo)準(zhǔn)和金額；⑤“四地”（承包地、宅基地、自留地、山林地）的使用、調(diào)整、審批及違規(guī)處罰，林木砍伐指標(biāo)的安排⑥扶貧、救災(zāi)救濟(jì)物資、低保及其他補(bǔ)貼的發(fā)放對(duì)象、金額；⑦土地的征用標(biāo)準(zhǔn)，征用款的管理與使用；⑧村社集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的承包、拍賣(mài)、租賃情況；⑨村干部選舉和干部職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)；⑩其它需要公開(kāi)的“一事一議”事項(xiàng)。農(nóng)民群眾要求公開(kāi)的其他事項(xiàng)，也應(yīng)予以公開(kāi)。

主要措施

（—）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)

1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各村支部要把村務(wù)公開(kāi)和民主管理作為農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)和基層組織建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，擺上村議事日程，納入目標(biāo)管理。要把《方案》中關(guān)于村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的主要內(nèi)容宣傳各家各戶(hù)，使之家喻戶(hù)曉。要與全面貫徹落實(shí)十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、中央農(nóng)村工作會(huì)議、全國(guó)村務(wù)公開(kāi)電視電話(huà)會(huì)議等一系列重大會(huì)議精神有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把黨在農(nóng)村各項(xiàng)政策落到實(shí)處，促進(jìn)農(nóng)村增收，切實(shí)解決號(hào)“三農(nóng)”問(wèn)題；堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀(guān)，體現(xiàn)以民為本，把農(nóng)村群眾對(duì)村務(wù)公開(kāi)和民主管理的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利落到實(shí)處，推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度化、規(guī)范化和程序化；堅(jiān)持在穩(wěn)定中創(chuàng)新求發(fā)展，既保持制度連續(xù)性，又結(jié)合實(shí)際對(duì)原有制度充實(shí)內(nèi)容，完善程序，細(xì)化措施，以適應(yīng)新形勢(shì)，滿(mǎn)足新要求。通過(guò)學(xué)習(xí)宣傳，切實(shí)提高支部、村委會(huì)和村民自治組織對(duì)健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)緊迫感和自覺(jué)性，真正把這一關(guān)系我鄉(xiāng)農(nóng)民群眾切身利益的大事抓好，抓出成效。

2、充分發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。健全村黨史組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法辦事有機(jī)統(tǒng)一農(nóng)村基層民主政治建沒(méi)的實(shí)踐中。村黨支部要認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，不斷完善相關(guān)制度，及時(shí)督促村民委員會(huì)改進(jìn)工作支持村民依法參與村級(jí)事務(wù)管理，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)和民主管理各項(xiàng)制度的落實(shí)。農(nóng)村黨員特別是黨干部要增強(qiáng)黨性觀(guān)念、群從觀(guān)念和法制觀(guān)念，充分尊重和維護(hù)廣大村民的民主權(quán)利，帶頭執(zhí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理各項(xiàng)制度，為群眾做出表率。

（二）完善監(jiān)管體制，規(guī)范公開(kāi)形式

1、設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民代表中推選產(chǎn)生，負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公制度的落實(shí)。村干部其配偶、直系親屬不得擔(dān)任村務(wù)公開(kāi)小組成員。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組及其成員應(yīng)當(dāng)熱愛(ài)集體，公道正派，有一定議事能力，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)知識(shí)的成員。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組要依法履行職責(zé)，認(rèn)真審查村務(wù)公開(kāi)各項(xiàng)內(nèi)容是否全面、真實(shí)，公開(kāi)時(shí)間是否及時(shí)，公開(kāi)形式是否科學(xué)，公開(kāi)程序是否規(guī)范，并及時(shí)項(xiàng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告監(jiān)督情況。對(duì)不履行職責(zé)的成員，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議有權(quán)罷免其資格。

2、加強(qiáng)村民民主理財(cái)制度建設(shè)。村民民主理財(cái)由村民民主理財(cái)小組代表村民進(jìn)行，民主理財(cái)小組成員由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議從村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組成員中推選產(chǎn)生。民主理財(cái)小組向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。民主理財(cái)小組負(fù)責(zé)對(duì)本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督，參與制定本村集體的財(cái)務(wù)計(jì)劃和各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，有權(quán)檢查、審核財(cái)務(wù)帳目及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)，有權(quán)否決不合理開(kāi)支。當(dāng)事人對(duì)否決有異議的，可以提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。村民有權(quán)對(duì)本村集體的財(cái)務(wù)帳目提出質(zhì)疑，有權(quán)委托民主理財(cái)小組查閱、審核財(cái)務(wù)帳目，有權(quán)要求當(dāng)事人對(duì)財(cái)務(wù)問(wèn)題作出解釋。對(duì)群眾反映財(cái)務(wù)問(wèn)題較多的村，應(yīng)由黨委、政府及相關(guān)部門(mén)幫助搞好財(cái)務(wù)清理整頓工作，解決存在的問(wèn)題，建立健全財(cái)務(wù)管理和民主理財(cái)制度；要制定和完善集體資產(chǎn)監(jiān)管的辦法，防止集體資產(chǎn)流失，確保村集體資產(chǎn)保值、增值。

3、規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的形式和基本程序。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要指導(dǎo)村委會(huì)除保持原有的固定村務(wù)公開(kāi)欄外，還應(yīng)通過(guò)廣播、“明白墻“等其他有效形式對(duì)村務(wù)進(jìn)行公開(kāi)。一般的村務(wù)事項(xiàng)至少每季度公開(kāi)一次，涉及農(nóng)民利益的重大問(wèn)題及群眾關(guān)心的事項(xiàng)要及時(shí)公開(kāi)。集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的村，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)每月公布一次。要推進(jìn)村務(wù)事項(xiàng)從辦理結(jié)果的公開(kāi)，向事前、事中、事后全過(guò)程公開(kāi)延伸。要充分利用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)，不斷創(chuàng)新村務(wù)公開(kāi)的有效形式和手段。

（三）完善管理制度，確保村民的決策權(quán)

1、確定民主決策事項(xiàng)。與村級(jí)重大事務(wù)和農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的財(cái)務(wù)類(lèi)、服務(wù)類(lèi)、事務(wù)類(lèi)，實(shí)行民主決策，不能由個(gè)人或少數(shù)人決定。要把涉及村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、處置等納入民主決策的重要內(nèi)容，并認(rèn)真規(guī)范。村民小組的撤并和設(shè)置經(jīng)村民小組會(huì)議通過(guò)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，報(bào)區(qū)人民政府備案。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤并

第三篇：關(guān)于完善村民自治和民主管理實(shí)施方案

各行政村：

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)民主管理的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2004]17號(hào)）文件精神，以及綿游委辦[2005]43號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》文件精神，進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理，推進(jìn)農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)。經(jīng)鄉(xiāng)黨委、政府研究，xiexiebang.com特制定本實(shí)施方案。指導(dǎo)思

想和基本原則

指導(dǎo)思想：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位、執(zhí)政基礎(chǔ)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，進(jìn)一步完善推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作體制，把村民自治工作提高到一個(gè)新的水平，推進(jìn)農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)。

基本原則：健全和完善村務(wù)公開(kāi)民主管理工作必須在鄉(xiāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在黨的政策和國(guó)家法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。村委會(huì)作為村務(wù)公開(kāi)工作的主體，要自覺(jué)接受鄉(xiāng)人民政府的工作指導(dǎo)，積極協(xié)助鄉(xiāng)人民政府開(kāi)展工作。

基本內(nèi)容

根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律和政策要求，公開(kāi)的事項(xiàng)包括：①村財(cái)務(wù)收支、債權(quán)債務(wù)、經(jīng)濟(jì)合同的簽訂與履行情況；②勞動(dòng)積累工的使用與安排；③計(jì)劃生育指標(biāo)的分配與違規(guī)處罰；④水費(fèi)、電費(fèi)的收繳標(biāo)準(zhǔn)和金額；⑤“四地”（承包地、宅基地、自留地、山林地）的使用、調(diào)整、審批及違規(guī)處罰，林木砍伐指標(biāo)的安排⑥扶貧、救災(zāi)救濟(jì)物資、低保及其他補(bǔ)貼的發(fā)放對(duì)象、金額；⑦土地的征用標(biāo)準(zhǔn)，征用款的管理與使用；⑧村社集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的承包、拍賣(mài)、租賃情況；⑨村干部選舉和干部職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)；⑩其它需要公開(kāi)的“一事一議”事項(xiàng)。農(nóng)民群眾要求公開(kāi)的其他事項(xiàng)，也應(yīng)予以公開(kāi)。

主要措施

（—）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)

1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各村支部要把村務(wù)公開(kāi)和民主管理作為農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)和基層組織建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，擺上村議事日程，納入目標(biāo)管理。要把《方案》中關(guān)于村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的主要內(nèi)容宣傳各家各戶(hù)，使之家喻戶(hù)曉。要與全面貫徹落實(shí)十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、中央農(nóng)村工作會(huì)議、全國(guó)村務(wù)公開(kāi)電視電話(huà)會(huì)議等一系列重大會(huì)議精神有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把黨在農(nóng)村各項(xiàng)政策落到實(shí)處，促進(jìn)農(nóng)村增收，切實(shí)解決號(hào)“三農(nóng)”問(wèn)題；堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀(guān)，體現(xiàn)以民為本，把農(nóng)村群眾對(duì)村務(wù)公開(kāi)和民主管理的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利落到實(shí)處，推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度化、規(guī)范化和程序化；堅(jiān)持在穩(wěn)定中創(chuàng)新求發(fā)展，既保持制度連續(xù)性，又結(jié)合實(shí)際對(duì)原有制度充實(shí)內(nèi)容，完善程序，細(xì)化措施，以適應(yīng)新形勢(shì)，滿(mǎn)足新要求。通過(guò)學(xué)習(xí)宣傳，切實(shí)提高支部、村委會(huì)和村民自治組織對(duì)健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)緊迫感和自覺(jué)性，真正把這一關(guān)系我鄉(xiāng)農(nóng)民群眾切身利益的大事抓好，抓出成效。

2、充分發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。健全村黨史組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法辦事有機(jī)統(tǒng)一農(nóng)村基層民主政治建沒(méi)的實(shí)踐中。村黨支部要認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，不斷完善相關(guān)制度，及時(shí)督促村民委員會(huì)改進(jìn)工作支持村民依法參與村級(jí)事務(wù)管理，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)和民主管理各項(xiàng)制度的落實(shí)。農(nóng)村黨員特別是黨干部要增強(qiáng)黨性觀(guān)念、群從觀(guān)念和法制觀(guān)念，充分尊重和維護(hù)廣大村民的民主權(quán)利，帶頭執(zhí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理各項(xiàng)制度，為群眾做出表率。

（二）完善監(jiān)管體制，規(guī)范公開(kāi)形式

1、設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民代表中推選產(chǎn)生，負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公制度的落實(shí)。村干部其配偶、直系親屬不得擔(dān)任村務(wù)公開(kāi)小組成員。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組及其成員應(yīng)當(dāng)熱愛(ài)集體，公道正派，有一定議事能力，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)知識(shí)的成員。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組要依法履行職責(zé)，認(rèn)真審查村務(wù)公開(kāi)各項(xiàng)內(nèi)容是否全面、真實(shí)，公開(kāi)時(shí)間是否及時(shí)，公開(kāi)形式是否科學(xué)，公開(kāi)程序是否規(guī)范，并及時(shí)項(xiàng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告監(jiān)督情況。對(duì)不履行職責(zé)的成員，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議有權(quán)罷免其資格。

2、加強(qiáng)村民民主理財(cái)制度建設(shè)。村民民主理財(cái)由村民民主理財(cái)小組代表村民進(jìn)行，民主理財(cái)小組成員由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議從村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組成員中推選產(chǎn)生。民主理財(cái)小組向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。民主理財(cái)小組負(fù)責(zé)對(duì)本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督，參與制定本村集體的財(cái)務(wù)計(jì)劃和各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，有權(quán)檢查、審核財(cái)務(wù)帳目及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)，有權(quán)否決不合理開(kāi)支。當(dāng)事人對(duì)否決有異議的，可以提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。村民有權(quán)對(duì)本村集體的財(cái)務(wù)帳目提出質(zhì)疑，有權(quán)委托民主理財(cái)小組查閱、審核財(cái)務(wù)帳目，有權(quán)要求當(dāng)事人對(duì)財(cái)務(wù)問(wèn)題作出解釋。對(duì)群眾反映財(cái)務(wù)問(wèn)題較多的村，應(yīng)由黨委、政府及相關(guān)部門(mén)幫助搞好財(cái)務(wù)清理整頓工作，解決存在的問(wèn)題，建立健全財(cái)務(wù)管理和民主理財(cái)制度；要制定和完善集體資產(chǎn)監(jiān)管的辦法，防止集體資產(chǎn)流失，確保村集體資產(chǎn)保值、增值。

3、規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的形式和基本程序。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要指導(dǎo)村委會(huì)

除保持原有的固定村務(wù)公開(kāi)欄外，還應(yīng)通過(guò)廣播、“明白墻“等其他有效形式對(duì)村務(wù)進(jìn)行公開(kāi)。一般的村務(wù)事項(xiàng)至少每季度公開(kāi)一次，涉及農(nóng)民利益的重大問(wèn)題及群眾關(guān)心的事項(xiàng)要及時(shí)公開(kāi)。集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的村，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)每月公布一次。要推進(jìn)村務(wù)事項(xiàng)從辦理結(jié)果的公開(kāi)，向事前、事中、事后全過(guò)程公開(kāi)延伸。要充分利用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)，不斷創(chuàng)新村務(wù)公開(kāi)的有效

形式和手段。

（三）完善管理制度，確保村民的決策權(quán)

1、確定民主決策事項(xiàng)。與村級(jí)重大事務(wù)和農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的財(cái)務(wù)類(lèi)、服務(wù)類(lèi)、事務(wù)類(lèi)，實(shí)行民主決策，不能由個(gè)人或少數(shù)人決定。要把涉及村集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、處置等納入民主決策的重要內(nèi)容，并認(rèn)真規(guī)范。村民小組的撤并和設(shè)置經(jīng)村民小組會(huì)議通過(guò)，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，報(bào)區(qū)人民政府備案。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤并、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出意見(jiàn)后，必須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論同意，報(bào)區(qū)人民政府批準(zhǔn)。村級(jí)事務(wù)中民主決策的事項(xiàng)應(yīng)符合國(guó)家法律法規(guī)和黨的方針政策，不得侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2、明確民主決策形式。村級(jí)事務(wù)民主決策的基本組織形式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。根據(jù)農(nóng)村不斷變化的形式，要進(jìn)一步完善村民會(huì)議和村民代表會(huì)議議事規(guī)則。涉及村級(jí)重大事務(wù)和與村民切身利益相關(guān)的事項(xiàng)，應(yīng)堅(jiān)持“一事一議”切實(shí)保障廣大村民行使決策權(quán)。

3、規(guī)范民主決策程序。凡涉及民主決策的重大事項(xiàng)，必須提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議由村民委員會(huì)召集。特殊情況只要有1/10以上的村民聯(lián)名或1/5以上的村民代表聯(lián)名提議，也應(yīng)當(dāng)召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上的村民過(guò)半數(shù)參加，或者有本村2/3以上的戶(hù)代表參加；召開(kāi)村民代表會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有村民代表的過(guò)半數(shù)參加。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。對(duì)提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，會(huì)前要向村民或村民代表公告，廣泛征求意見(jiàn)，會(huì)后要及時(shí)公布表決結(jié)果。

4、維護(hù)民主決策權(quán)威。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議依法形成的決議具有法定效力，任何組織和個(gè)人不得更改，如因情況發(fā)生變化確需更改的，要通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，要形成書(shū)面記錄歸檔保存。未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定，任何組織和個(gè)人不得擅自從事涉及村級(jí)重大事務(wù)和全體村民利益的活動(dòng)，因少數(shù)人或人行為產(chǎn)生的費(fèi)用、造成的損失，均由責(zé)任人承擔(dān)，問(wèn)題嚴(yán)重的要按有關(guān)規(guī)定處理，涉嫌犯罪的要依法追究其刑事責(zé)任。

（四）完善自治機(jī)制，確保村民的參與權(quán)

1、發(fā)動(dòng)群眾規(guī)范自我管理制度。村黨支部、村民委員會(huì)要適時(shí)引導(dǎo)廣大村民參與村級(jí)事務(wù)管理，采用大多數(shù)群眾認(rèn)可的方法實(shí)現(xiàn)村民自我管理。根據(jù)不斷變化的形勢(shì)和村民自治的實(shí)際，及時(shí)組織全體村民討論修訂村民自治章程、村規(guī)民約和村民的行為，增強(qiáng)干部尊重民意的觀(guān)念和村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我發(fā)展的能力，提高干部群眾的法制意識(shí)和依法辦事能力。

2、進(jìn)一步完善村集體資產(chǎn)管理制度。強(qiáng)化村集體資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，建立由村黨支部、村民委員會(huì)相關(guān)成員和村民代表組成的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步完善村集體資產(chǎn)登記、報(bào)告制度，把集體資產(chǎn)管理情況向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告，提取村民對(duì)集體資產(chǎn)管理的意見(jiàn)和建議，不斷改進(jìn)管理方法。村民委員會(huì)換屆后，原村民委員會(huì)在應(yīng)在鄉(xiāng)人民政府的主持和村民代表的監(jiān)督下，應(yīng)在10日內(nèi)將與村民委員會(huì)工作相關(guān)的資產(chǎn)、資料如數(shù)移交給新一屆村民委員會(huì)，并完備相關(guān)手續(xù)。資產(chǎn)移交過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有重大問(wèn)題的，經(jīng)調(diào)查核實(shí)后，按照有關(guān)規(guī)定處理或依法追究責(zé)任。

3、規(guī)范農(nóng)村集體財(cái)務(wù)收支審批程序。財(cái)務(wù)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，經(jīng)手人必須取得有效的原始憑證，注明用途并簽字（蓋章），并經(jīng)民主理財(cái)小組集體審核。審核同意后，由民主理財(cái)小組組長(zhǎng)簽字（蓋章），村民委員會(huì)負(fù)責(zé)人審批同意并簽字（蓋章），由會(huì)計(jì)人員審核記帳。經(jīng)民主理財(cái)小組審核確定為不合理財(cái)務(wù)開(kāi)支的事項(xiàng)，有關(guān)支出由責(zé)任人承擔(dān)。財(cái)務(wù)流程完成后，要按照財(cái)務(wù)公開(kāi)程序進(jìn)行公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督。鄉(xiāng)人民政府及業(yè)務(wù)主管部門(mén)將對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。

（五）完善約束機(jī)制，確保村民的監(jiān)督權(quán)

1、突出監(jiān)督重點(diǎn)。區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理指導(dǎo)部門(mén)將切實(shí)組織好對(duì)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督工作。審計(jì)內(nèi)容包括涉及集體和村民利益的財(cái)務(wù)類(lèi)、服務(wù)類(lèi)、事物類(lèi)事項(xiàng)，以及村民要求審計(jì)的其他事項(xiàng)。當(dāng)前要加大對(duì)集體土地的征用、集體企業(yè)改制、“村改居”等集體資產(chǎn)的處置，以及政府下?lián)馨l(fā)放到村到戶(hù)的各項(xiàng)補(bǔ)貼、救助款物的審計(jì)力度，同時(shí)應(yīng)及時(shí)將各項(xiàng)審計(jì)結(jié)果向村民公布。在審計(jì)中查出有侵占集體、村民利益的，要責(zé)令當(dāng)事人限期如數(shù)退賠；違反黨紀(jì)政紀(jì)的，按有關(guān)規(guī)定處理，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

2、把握監(jiān)督形式。鄉(xiāng)上將及時(shí)指導(dǎo)村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組開(kāi)展工作，通過(guò)抓村務(wù)公開(kāi)的規(guī)范和深化，實(shí)現(xiàn)對(duì)村務(wù)的有效監(jiān)督。積極推行民主評(píng)議村干部工作制度，把大多數(shù)村民滿(mǎn)意與否作為衡量村干部是否合格的標(biāo)準(zhǔn)。民主評(píng)議村干部一般一年進(jìn)行一次，由鄉(xiāng)黨委、政府組織，以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或召開(kāi)的村民座談會(huì)等形式進(jìn)行。民主評(píng)議結(jié)果與村干部的使用及享受的補(bǔ)貼（工資）掛鉤。

3、完善激勵(lì)約束機(jī)制。把推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理與村民自治、民主法治、依法治村等先進(jìn)組織、示范單位、模范單位的創(chuàng)建工作結(jié)合起來(lái)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)已獲得榮譽(yù)但推行村務(wù)公開(kāi)和民主管理不力的，要限期整改；整改無(wú)效果的，按命名管理權(quán)限和相關(guān)辦法暫停使用直至取消榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。大力宣傳、鼓勵(lì)和表彰積極推行村務(wù)公開(kāi)和民主管理的村干部，切實(shí)維護(hù)村干部的合法權(quán)益，落實(shí)好應(yīng)有的待遇，保護(hù)好工作積極性。對(duì)推行村務(wù)公開(kāi)和民主管理不力、群眾意見(jiàn)大的村干部，將對(duì)其批評(píng)教育，限期整改；對(duì)獨(dú)斷專(zhuān)行、作風(fēng)霸道、不推行村務(wù)公開(kāi)和民主管理，或在村務(wù)公開(kāi)中弄虛作假、侵犯村民民主權(quán)利，經(jīng)教育拒不改正的村干部，是村黨支部班子成員的，按黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定處理；是村民委員會(huì)班子成員的，依法予以罷免。

第四篇：關(guān)于完善村民自治和民主管理實(shí)施方案

各行政村： 為認(rèn)真貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)民主管理的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2004]17號(hào)）文件精神，以及綿游委辦[2005]43號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》文件精神，進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理，推進(jìn)農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)。經(jīng)鄉(xiāng)黨委、政府研究，特制定本實(shí)施方案。指導(dǎo)思想和基本原則 指導(dǎo)思想：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位、執(zhí)政基礎(chǔ)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，進(jìn)一步完善推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作體制，把村民自治工作提高到一個(gè)新的水平，推進(jìn)農(nóng)村三個(gè)文明建設(shè)。基本原則：健全和完善村務(wù)公開(kāi)民主管理工作必須在鄉(xiāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，在黨的政策和國(guó)家法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。村委會(huì)作為村務(wù)公開(kāi)工作的主體，要自覺(jué)接受鄉(xiāng)人民政府的工作指導(dǎo)，積極協(xié)助鄉(xiāng)人民政府開(kāi)展工作?；緝?nèi)容 根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律和政策要求，公開(kāi)的事項(xiàng)包括：①村財(cái)務(wù)收支、債權(quán)債務(wù)、經(jīng)濟(jì)合同的簽訂與履行情況；②勞動(dòng)積累工的使用與安排；③計(jì)劃生育指標(biāo)的分配與違規(guī)處罰；④水費(fèi)、電費(fèi)的收繳標(biāo)準(zhǔn)和金額；⑤“四地”（承包地、宅基地、自留地、山林地）的使用、調(diào)整、審批及違規(guī)處罰，林木砍伐指標(biāo)的安排⑥扶貧、救災(zāi)救濟(jì)物資、低保及其他補(bǔ)貼的發(fā)放對(duì)象、金額；⑦土地的征用標(biāo)準(zhǔn)，征用款的管理與使用；⑧村社集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的承包、拍賣(mài)、租賃情況；⑨村干部選舉和干部職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)；⑩其它需要公開(kāi)的“一事一議”事項(xiàng)。農(nóng)民群眾要求公開(kāi)的其他事項(xiàng)，也應(yīng)予以公開(kāi)。主要措施（—）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)

1、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各村支部要把村務(wù)公開(kāi)和民主管理作為農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)和基層組織建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，擺上村議事日程，納入目標(biāo)管理。要把《方案》中關(guān)于村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的主要內(nèi)容宣傳各家各戶(hù)，使之家喻戶(hù)曉。要與全面貫徹落實(shí)十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、中央農(nóng)村工作會(huì)議、全國(guó)村務(wù)公開(kāi)電視電話(huà)會(huì)議等一系列重大會(huì)議精神有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把黨在農(nóng)村各項(xiàng)政策落到實(shí)處，促進(jìn)農(nóng)村增收，切實(shí)解決號(hào)“三農(nóng)”問(wèn)題；堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀(guān)，體現(xiàn)以民為本，把農(nóng)村群眾對(duì)村務(wù)公開(kāi)和民主管理的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利落到實(shí)處，推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度化、規(guī)范化和程序化；堅(jiān)持在穩(wěn)定中創(chuàng)新求發(fā)展，既保持制度連續(xù)性，又結(jié)合實(shí)際對(duì)原有制度充實(shí)內(nèi)容，完善程序，細(xì)化措施，以適應(yīng)新形勢(shì)，滿(mǎn)足新要求。通過(guò)學(xué)習(xí)宣傳，切實(shí)提高支部、村委會(huì)和村民自治組織對(duì)健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)緊迫感和自覺(jué)性，真正把這一關(guān)系我鄉(xiāng)農(nóng)民群眾切身利益的大事抓好，抓出成效。

2、充分發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。健全村黨史組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法辦事有機(jī)統(tǒng)一農(nóng)村基層民主政治建沒(méi)的實(shí)踐中。村黨支部要認(rèn)真聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，不斷完善相關(guān)制度，及時(shí)督促村民委員會(huì)改進(jìn)工作支持村民依法參與村級(jí)事務(wù)管理，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)和民主管理各項(xiàng)制度的落實(shí)。農(nóng)村黨員特別是黨干部要增強(qiáng)黨性觀(guān)念、群從觀(guān)念和法制觀(guān)念，充分尊重和維護(hù)廣大村民的民主權(quán)利，帶頭執(zhí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理各項(xiàng)制度，為群眾做出表率。

（二）完善監(jiān)管體制，規(guī)范公開(kāi)形式

1、設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民代表中推選產(chǎn)生，負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公制度的落實(shí)。村干部其配偶、直系親屬不得擔(dān)任村務(wù)公開(kāi)小組成員。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組及其成員應(yīng)當(dāng)熱愛(ài)集體，公道正派，有一定議事能力，其中應(yīng)有具備財(cái)會(huì)知識(shí)的成員。村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組要依法履行職責(zé)，認(rèn)真審查村務(wù)公開(kāi)各項(xiàng)內(nèi)容是否全面、真實(shí)，公開(kāi)時(shí)間是否及時(shí)，公開(kāi)形式是否科學(xué)，公開(kāi)程序是否規(guī)范，并及時(shí)項(xiàng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告監(jiān)督情況。對(duì)不履行職責(zé)的成員，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議有權(quán)罷免其資格。

2、加強(qiáng)村民民主理財(cái)制度建設(shè)。村民民主理財(cái)由村民民主理財(cái)小組代表村民進(jìn)行，民主理財(cái)小組成員由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議從村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組成員中推選產(chǎn)生。民主理財(cái)小組向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。民主理財(cái)小組負(fù)責(zé)對(duì)本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督，參與制定本村集體的財(cái)務(wù)計(jì)劃和各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，有權(quán)檢查、審核財(cái)務(wù)帳目及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)，有權(quán)否決不合理開(kāi)支。當(dāng)事人對(duì)否決有異議的，可以提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。村民有權(quán)對(duì)本村集體的財(cái)務(wù)帳目提出質(zhì)疑，有權(quán)委托民主理財(cái)小組查閱、審核財(cái)務(wù)帳目，有權(quán)要求當(dāng)事人對(duì)財(cái)務(wù)問(wèn)題作出解釋。對(duì)群眾反映財(cái)務(wù)問(wèn)題較多的村，應(yīng)由黨委、政府及相關(guān)部門(mén)幫助搞好財(cái)務(wù)清理整頓工作，解決存在的問(wèn)題，建立健全財(cái)務(wù)管理和民主理財(cái)制度；要制定和完善集體資產(chǎn)監(jiān)管的辦法，防止集體資產(chǎn)流失，確保村集體資產(chǎn)保值、增值。

3、規(guī)范村務(wù)公開(kāi)的形式和基本程序。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要指導(dǎo)村委會(huì)除保持原有的固定村務(wù)公開(kāi)欄外，還應(yīng)通過(guò)廣播、“明白墻“等其他有效形式對(duì)村務(wù)進(jìn)行公開(kāi)。一般的村務(wù)事項(xiàng)至少每季度公開(kāi)一次，涉及農(nóng)民利益的重大問(wèn)題及群眾關(guān)心的事項(xiàng)要及時(shí)公開(kāi)。集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的村，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)每月公布一次。要

第五篇：完善村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

完善村民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

———鄉(xiāng)村關(guān)系的重構(gòu)

作者：蘇愛(ài)萍來(lái)源：《東岳論叢》2006年第3期

[摘 要]村民自治作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)良性互動(dòng)的體制安排,意味著以“命令———服從”為特征的傳統(tǒng)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系模式遭到瓦解,但村民自治要融于鄉(xiāng)村政治運(yùn)行機(jī)制還有很長(zhǎng)的路要走。目前村民自治的民主化傾向與基層政府的社會(huì)動(dòng)員之間存在的內(nèi)在緊張關(guān)系,需要通過(guò)深化改革來(lái)解決。

[關(guān)鍵詞]村民自治;運(yùn)行模式;選擇

一、村民自治的價(jià)值評(píng)估

村民自治不僅是加強(qiáng)“三農(nóng)”工作的重大戰(zhàn)略舉措,是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的長(zhǎng)期歷史任務(wù),而且與整個(gè)國(guó)家政治體制改革的前途和命運(yùn)休戚與共,事關(guān)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的大局。

作為農(nóng)村社區(qū)的一項(xiàng)制度安排,村民自治是我國(guó)鄉(xiāng)村民主的重要內(nèi)容及基層民主的基本形式。這種“草根民主”,在中國(guó)目前的各種選舉制度中,是民主含量最高的。

通過(guò)一定的程序和手段選擇村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人是村民自治的首要環(huán)節(jié),民主選舉也就成為村民自治制度建設(shè)中一項(xiàng)關(guān)系農(nóng)村干部權(quán)力來(lái)源和轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。村民自治的實(shí)踐表明,農(nóng)村社會(huì)不僅擁有民主存在和發(fā)展的可供利用的資源和條件,農(nóng)民自身也有著發(fā)展民主的強(qiáng)烈需求和實(shí)踐民主的能力。村民自治不僅把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治生活的非制度化的參與者改變?yōu)橹贫然膮⑴c者,而且還把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治的受動(dòng)者角色推向政治的主動(dòng)者的角色。

經(jīng)過(guò)10余年的探索,村民自治在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)引入和培育了若干制度化、組織化的現(xiàn)代民主因素,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,通過(guò)吸納農(nóng)村精英進(jìn)入公共管理系統(tǒng),有利于培養(yǎng)和造就出一個(gè)既有領(lǐng)導(dǎo)才干又有公共精神的社會(huì)中間層。村民自治為鄉(xiāng)村社會(huì)精英階層的分化提供了初步的秩序化的環(huán)境,預(yù)示著農(nóng)村秩序化的政治發(fā)展進(jìn)程的開(kāi)始。

第二,村民自治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)顯示出良性互動(dòng)。村民自治搞得好的地方,政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)減少了,農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān)減輕了,產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊有所克服,社會(huì)交易成本下降,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度自然提高了。

第三,它是培育現(xiàn)代公民社會(huì),打破中國(guó)幾千年來(lái)上層頻繁變動(dòng)、下層變化甚微的歷史循環(huán)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。

二、村民自治存在的問(wèn)題及對(duì)鄉(xiāng)村政治的影響

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系有待理順

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系,《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng),村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系很難達(dá)到這種理想的狀態(tài),在很多地方二者之間依然保持著一種行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

這其中最主要的原因在于村民自治是一種全新的制度安排,在從來(lái)沒(méi)有自治基礎(chǔ)的中國(guó)農(nóng)村,人們并沒(méi)有真正理解它的精神實(shí)質(zhì)。新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)村一直實(shí)行行政控制的制度。而村民自治作為人民公社解體的替代制度,卻要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間形成指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系,這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部以及農(nóng)民很難適應(yīng)這種變化,真正領(lǐng)會(huì)二者之間關(guān)系的精神實(shí)質(zhì)。同時(shí),《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)之間關(guān)系的規(guī)定也過(guò)于簡(jiǎn)略,理解和執(zhí)行起來(lái)都有相當(dāng)難度。

2.村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系不夠和諧

在村民自治的實(shí)踐中,村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)的關(guān)系是一個(gè)更難以把握的問(wèn)題?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)此的規(guī)定是:“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”在村一級(jí),黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何體現(xiàn)呢?許多農(nóng)村黨支部書(shū)記就認(rèn)為,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村就是堅(jiān)持黨支部的領(lǐng)導(dǎo),那么黨支部書(shū)記還是村里的一把手,村委會(huì)主任應(yīng)該聽(tīng)黨支部書(shū)記的,村民委員會(huì)是村黨支部的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)。對(duì)此,不少村民委員會(huì)成員對(duì)此感到惶惑乃至抵觸。

我國(guó)農(nóng)村很多地方長(zhǎng)期實(shí)行黨支部“一元化”領(lǐng)導(dǎo),現(xiàn)在這種慣性一直延續(xù)下來(lái),大多數(shù)農(nóng)村仍是黨支部書(shū)記當(dāng)家,甚至村支書(shū)幾乎包攬了村委會(huì)的全部工作,有的甚至連財(cái)務(wù)批核權(quán)也都由村支書(shū)統(tǒng)攬起來(lái)。這些情況都造成了村委會(huì)與村黨支部關(guān)系緊張,職責(zé)不清。

農(nóng)村基層黨組織和村民委員會(huì)之間的權(quán)限如何明確劃分,才能既保證村民自治權(quán)得到實(shí)現(xiàn)、又能保證在農(nóng)村堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),是村民自治中必須要解決好的一個(gè)問(wèn)題,否則它會(huì)一直困擾村民自治的進(jìn)一步發(fā)展。

3.村委會(huì)自治職能與其它職能的關(guān)系出現(xiàn)錯(cuò)位

村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織,其主要職能應(yīng)該是自治職能,即村民自我管理、自我教育和自我服務(wù),辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。同時(shí)它還要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一定的行政任務(wù),因此也要履行一定的行政職能。但是在村民自治的運(yùn)行中,村民委員會(huì)的自治職能卻讓位于行政職能和經(jīng)濟(jì)職能,使村民委員會(huì)的自治職能發(fā)生了異化。不少地方的村民委員會(huì)把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)當(dāng)成了自己的主要工作,而沒(méi)有精力去履行自己的自治職能,辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。因此,明確村民委員會(huì)的主要職能,理順村民委員會(huì)自治職能與其它職能之間的關(guān)系,也是村民委員會(huì)今后發(fā)展中要解決的一個(gè)問(wèn)題。

4.自治權(quán)發(fā)生某種異化

按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,村民自治的權(quán)力應(yīng)屬于全體村民,是為全體村民服務(wù)的。村民會(huì)議是村民自治的決策機(jī)構(gòu),而村民委員會(huì)是其執(zhí)行機(jī)構(gòu),向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。也就是說(shuō),村民自治的主體應(yīng)是“村民”,而不是“村民委員會(huì)”。但是在實(shí)際運(yùn)行中,村民委員會(huì)的權(quán)力往往集中于村委會(huì)及其主任一人手中,“村民的自治”實(shí)際上異化成了“村委會(huì)主任的自治”。

《村民委員會(huì)組織法》第十二條規(guī)定,選舉村民委員會(huì)時(shí),凡是年滿(mǎn)十八周歲的村民,只要沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利,都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。但對(duì)于被選舉權(quán),則缺乏相對(duì)嚴(yán)格的要求。自治組織的負(fù)責(zé)人要行使的是公共權(quán)力,而行使公共權(quán)力的人則必須要有個(gè)人品行的保證。發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于候選人資格通行的做法是,在法律上對(duì)候選人的財(cái)產(chǎn)狀況、受教育水平、居住年限、年齡等方面做出比一般選民更高的資格要求。而在我國(guó)目前農(nóng)民政治素質(zhì)普遍不高的情況下,如果法律上再?zèng)]有對(duì)候選人資格的相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)定,就很難保證被選舉人的質(zhì)量。目前我國(guó)部分省市在這方面已作出初步研究探索。

三、重組鄉(xiāng)村關(guān)系 完善村民自治

解決村民自治存在的問(wèn)題和矛盾,涉及到方方面面,其中關(guān)鍵一環(huán)在于調(diào)整和重組我國(guó)的鄉(xiāng)村關(guān)系。

村民自治所依托的國(guó)家體制環(huán)境,是“鄉(xiāng)政村治”模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為中國(guó)最基層的政權(quán)組織,承擔(dān)著治理基層社會(huì)的職能。但是,在具體的運(yùn)作中,由于受諸多因素的限制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往要借助于村級(jí)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)村的治理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的諸多治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),需要村級(jí)自治組織的配合和支持。但是,村級(jí)自治組織不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)機(jī)構(gòu),鄉(xiāng)(鎮(zhèn))對(duì)村的工作只能給予“指導(dǎo)、支持和幫助”,而不是“命令”。村對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的工作也只是“協(xié)助”,而非“服從”。

作為后發(fā)外生型的現(xiàn)代化國(guó)家,中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中城市化和工業(yè)化的要求決定了農(nóng)村在現(xiàn)代化中處于不利地位?！盁o(wú)論是保持對(duì)農(nóng)村的汲取能力,還是保證農(nóng)村社會(huì)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,國(guó)家都需要有可以深度介入農(nóng)村社會(huì)的能力。人民公社的解體標(biāo)志著國(guó)家從對(duì)農(nóng)村社會(huì)全能控制中的退出,但這種退出決不是也不可能是放任不管?！贝迕褡灾蔚膶?shí)施,國(guó)家旨在弱化外在力量對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制,強(qiáng)化內(nèi)源性自我控制,逐步建立一種適合農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的自主性治理模式,實(shí)現(xiàn)民主政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一性。村民自治是由國(guó)家啟動(dòng)和主導(dǎo)的、屬于政府供給主導(dǎo)型的制度變遷,從國(guó)家的角度看,推行村民自治是實(shí)現(xiàn)更低成本的資源汲取與社會(huì)治理的方式。

《村委會(huì)組織法》規(guī)定基層政權(quán)對(duì)村委會(huì)選舉及工作進(jìn)行“指導(dǎo)、支持和幫助”,它使得原先具有“自上而下”特征的農(nóng)村權(quán)威產(chǎn)生方式發(fā)生裂變,形成“自上而下”與“自下而上”兩種并存邏輯的互動(dòng)。盡管?chē)?guó)家基層政權(quán)與村級(jí)組織和農(nóng)民已經(jīng)不是人民公社時(shí)期簡(jiǎn)單的上、下級(jí)關(guān)系,而是轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)”和“協(xié)助”關(guān)系,但基層政權(quán)對(duì)村民自治的影響仍然巨大。村民自治制度是國(guó)家“供給”的,自治制度安排中的國(guó)家主導(dǎo)特征十分明顯。鑒于歷史慣性的“路徑依賴(lài)”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣把村民委員會(huì)當(dāng)成自己的下屬,用管理政府機(jī)關(guān)的辦法來(lái)管理村民委員會(huì)。大量研究表明,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)和村民自治的介入和干預(yù)是普遍存在的。這種介入和干預(yù)既有制度化的組織渠道,也有非制度化的人情往來(lái);既有直接的行政命令,也有間接的指導(dǎo)和幫助;既有政治上、政策上的指導(dǎo)和支持,也有行政上的參與和協(xié)助。

需要指出的是,政府的不干預(yù)或少干預(yù)并不意味著村莊的自治組織能夠自我生長(zhǎng)和良性運(yùn)動(dòng),恰好相反,在中國(guó)現(xiàn)階段,沒(méi)有基層政府自上而下的動(dòng)員、宣傳和組織,農(nóng)民往往不知道如何參與選舉,也不會(huì)有暢通的參與渠道。問(wèn)題的關(guān)鍵是政府干預(yù)村民自治的動(dòng)機(jī)和目的是什么。大體說(shuō)來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的干預(yù)可以粗略地分為幫助村民自治和阻止村民自治兩種不同的動(dòng)機(jī)。

在趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下,中國(guó)政府將推動(dòng)社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展作為重要的內(nèi)容,各級(jí)政府面臨著沉重的發(fā)展壓力。上級(jí)政府為了完成自身的發(fā)展目標(biāo),往往會(huì)給下級(jí)政府施加壓力,形成了所謂的“壓力型體制”。在“壓力型體制”下,上級(jí)政府傾向于給下級(jí)政府施加行政壓力,采用政治承包制的形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完成上級(jí)政府的行政任務(wù),但對(duì)村級(jí)自治組織,它又是“指導(dǎo)”關(guān)系,不能靠行政命令完成各項(xiàng)任務(wù)。村民自治后,村委會(huì)干部的權(quán)力來(lái)自村民的約定和授予,必須按照村民的意志行事并接受村民的監(jiān)督,他們知道在任職期間,一旦自身行為違背了村民利益和意愿,可能被撤換或換屆時(shí)落選。能否維護(hù)村民正當(dāng)權(quán)益成為選舉村委會(huì)成員的重要標(biāo)準(zhǔn),抵制基層政府的不合理收費(fèi)、攤派,也成為村民對(duì)村委會(huì)的期盼。在目前國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系較為緊張的背景下,村級(jí)選舉有可能將那些不聽(tīng)從基層政府指揮的人選為村干部,造成所謂“過(guò)度自治化”的后果,造成國(guó)家政治權(quán)威在變革中流失的可能性。對(duì)基層政府而言,村民自治確實(shí)給其權(quán)力的行使帶來(lái)一系列障礙,增加了對(duì)農(nóng)村進(jìn)行管理和控制的成本。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在村級(jí)民主制度建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用是目前中國(guó)村民自治建設(shè)進(jìn)程的基本特點(diǎn)。如果說(shuō)村民和村的要求提供了民主實(shí)現(xiàn)的根本動(dòng)力,中央的決策為民主的實(shí)現(xiàn)賦予了合法性的話(huà),那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是農(nóng)村民主制度建設(shè)的直接推行者。鑒于上述鄉(xiāng)村矛盾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人推行村民自治并不是出于理念,而是出于無(wú)奈。在這種情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)會(huì)本能地利用所承擔(dān)的制度和規(guī)則的制訂與解釋,選舉的政治動(dòng)員、組織與操作、培訓(xùn)和教育、秩序監(jiān)督與維持等對(duì)選舉措施加影響。其典型表現(xiàn)是采取把持候選人提名、制造傾向性的輿論導(dǎo)向、有意識(shí)地抑制村民的民主熱情、選擇有利時(shí)機(jī)進(jìn)行選舉,甚至對(duì)選舉結(jié)果不滿(mǎn)意時(shí)宣布選舉無(wú)效等手段,誘導(dǎo)村民主動(dòng)放棄與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)立的意見(jiàn),從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉意志。

自主性治理模式的一個(gè)意外結(jié)果是,政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)動(dòng)員“梗阻”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間,造成了鄉(xiāng)村的民主化傾向與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間關(guān)系的緊張,導(dǎo)致國(guó)家對(duì)社會(huì)控制能力的某些流失。當(dāng)前,農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系惡化是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí),在一項(xiàng)調(diào)查中,有50.4%的被調(diào)查者認(rèn)為“中央的好‘經(jīng)’都讓下邊的干部念歪了,鄉(xiāng)政府的政策與中央完全不一致”。這意味著一半以上的農(nóng)民并不認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家在基層的代表,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的合法性正面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。“問(wèn)題在基層,根子在上頭”。由于國(guó)家長(zhǎng)期忽視農(nóng)民利益,加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往變動(dòng)上級(jí)政策,不正當(dāng)?shù)貜霓r(nóng)村汲取財(cái)源,彌補(bǔ)拮據(jù)的財(cái)政,導(dǎo)致了農(nóng)民的不滿(mǎn)和對(duì)立情緒。

1998年通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)制性干預(yù)村委會(huì)屬于違法行為。同時(shí),近年來(lái),村民和村莊的自主意識(shí)也逐漸增強(qiáng),并能自覺(jué)地運(yùn)用法律武器抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)制性支配。在這種情況下,如果試圖繼續(xù)維持強(qiáng)制性支配關(guān)系,只能加劇鄉(xiāng)村之間的矛盾沖突。1998年以來(lái),關(guān)于鄉(xiāng)村沖突的報(bào)道呈上升趨勢(shì),而且村民有組織地與基層沖突成為顯著的特點(diǎn)。這種沖突本身,從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了我國(guó)村民自治的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段,即從村莊內(nèi)部逐漸擴(kuò)展到鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適上來(lái)。從政治民主的視野來(lái)看,鄉(xiāng)村之間關(guān)系的緊張和沖突的顯現(xiàn)和蔓延,是村民自治進(jìn)一步發(fā)展的必然結(jié)果,標(biāo)志著鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性增強(qiáng),農(nóng)民的民主意識(shí)、民主要求和民主能力日趨成熟。

村民自治制度的產(chǎn)生是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的結(jié)果,它具有合理的產(chǎn)生環(huán)境和存在的基礎(chǔ)以及積極的社會(huì)意義。村民自治的實(shí)施,客觀(guān)上要求轉(zhuǎn)變國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制和治理

模式。村民自治是在國(guó)家主導(dǎo)下發(fā)生發(fā)展的,只有國(guó)家治理方式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,村民自治才具有更廣闊的發(fā)展空間。為此,提出如下建議。

第一,進(jìn)一步規(guī)范村委會(huì)選舉。村委會(huì)選舉作為村民自治的重要環(huán)節(jié),對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系有著重要的影響。目前的選舉存在著很多問(wèn)題,如某些地區(qū)鄉(xiāng)政府在選舉中大量采取壓制或操縱選舉的行為,使村委會(huì)選舉中民主因素大打折扣;由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間的摩擦和沖突,村民對(duì)參與選舉的態(tài)度冷漠,以及選舉過(guò)程中的行為隨意性等。為此,一方面要從制度上防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)選舉的不合理干涉而導(dǎo)致的村委會(huì)“附屬行政化”傾向;另一方面要深入研究不同類(lèi)型村莊“場(chǎng)域”的特點(diǎn)及其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)關(guān)聯(lián),通過(guò)采取各種措施讓村民自由地表達(dá)自己的意愿,增強(qiáng)其參與選舉積極性的同時(shí),維護(hù)鄉(xiāng)政村治法律體系的權(quán)威,克服村委會(huì)“過(guò)度自治化”傾向。

第二,創(chuàng)造條件,推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織不再僅僅作為上級(jí)政權(quán)組織鏈條的一部分,而是成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的政治實(shí)體,既對(duì)上級(jí)政權(quán)負(fù)責(zé)也對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé),把傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砟Ｊ?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的施政綱領(lǐng)是基于對(duì)農(nóng)民需求的回應(yīng),并在公開(kāi)的狀態(tài)下具體實(shí)施,農(nóng)民則對(duì)治理效果進(jìn)行評(píng)估監(jiān)督。四川省遂寧步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)直選和深圳大鵬鎮(zhèn)的“兩票制”選舉鎮(zhèn)長(zhǎng),已經(jīng)提供了有益的經(jīng)驗(yàn),技術(shù)上不存在問(wèn)題,關(guān)鍵是加大推行的決心。

第三,盡快完成農(nóng)村稅費(fèi)體制的綜合改革。鄉(xiāng)村財(cái)政狀況是影響鄉(xiāng)村關(guān)系的一個(gè)重要變量。目前,中國(guó)鄉(xiāng)村財(cái)政問(wèn)題比較嚴(yán)重,如大多數(shù)鄉(xiāng)村的財(cái)政狀況要么相當(dāng)惡化,要么管理比較混亂;舊的財(cái)政體制尚未打破、新的財(cái)政體制還未形成;財(cái)政管理的透明度不高、監(jiān)督不力,財(cái)政壓力下的鄉(xiāng)村關(guān)系也趨向緊張和失調(diào)。為此,要在農(nóng)村稅費(fèi)改革的基礎(chǔ)上,建立規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付制度,建立民主的公共財(cái)政體制,加強(qiáng)鄉(xiāng)村的財(cái)政管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督。