第一篇：商業(yè)銀行如何參與到PPP項(xiàng)目中來

國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(國發(fā)〔2014〕43號)

二、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制

（三）推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

“未來地方融資平臺肯定會(huì)被PPP取代，這是一個(gè)大趨勢。對銀行來說，PPP將來會(huì)成為銀行和政府合作的紐帶?！?/p>

商業(yè)銀行參與PPP，大勢所趨PPP(Public-private-Partnership),即公私合作模式，公共部門和社會(huì)資本合作，以特許經(jīng)營權(quán)的方式，共同提供公共產(chǎn)品。盡管目前PPP模式仍處于試點(diǎn)推廣階段，但是，總體上看，PPP模式取代地方融資平臺，已經(jīng)是大勢所趨，在地方債務(wù)高企和發(fā)債受限的情況下，PPP模式成為未來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式之一。這一模式的出現(xiàn)為社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)造了條件。隨著地方融資平臺的受限，商業(yè)銀行信貸將瞄準(zhǔn)PPP市場，為其提供融資服務(wù)。同時(shí)還將搭建PPP金融服務(wù)平臺，發(fā)揮銀行自身優(yōu)勢。PPP的內(nèi)涵與外延

PPP(Public-private-Partnership),即公司合作模式，20世紀(jì)80年代起源于英國，主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。模式特點(diǎn)是政府和社會(huì)資本共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府賦予私人部門特許經(jīng)營權(quán)，私人部門通過獨(dú)立運(yùn)營和收益權(quán)獲取利潤，之后政府回收項(xiàng)目。

這種模式主要初衷是為了解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營當(dāng)中的融資難和運(yùn)營效率差的問題，同時(shí)也拓寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，活躍社會(huì)資本。當(dāng)前，我國地方政府存量債務(wù)高企，很難繼續(xù)滿足民眾不斷增長的對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。政府部門與社會(huì)資本合作參與建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施將是未來城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施提供的主要方式，這也對于緩解地方政府債務(wù)壓力有較大作用。

商業(yè)銀行如何參與PPP？

當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目如火如荼，PPP項(xiàng)目將成為商業(yè)銀行的貸款投向。與傳統(tǒng)貸款人角色不同，商業(yè)銀行在PPP項(xiàng)目中將擔(dān)當(dāng)綜合化的融資服務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)，一方面，銀行為PPP項(xiàng)目提供良好的金融資源，包括貸款、投行、保險(xiǎn)、信托等，另一方面，銀行業(yè)將積極參與到項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、開發(fā)等顧問服務(wù)，為項(xiàng)目開發(fā)提供咨詢。

商業(yè)銀行參與PPP的模式主要包括以下幾種：

1、聯(lián)動(dòng)參與PPP——投貸模式；

投貸模式是指商業(yè)銀行通過發(fā)放貸款和運(yùn)用投行資金的形式滿足PPP項(xiàng)目融資需求，發(fā)放貸款使得商業(yè)銀行成為PPP項(xiàng)目的債權(quán)人，投行資金的介入使得商業(yè)銀行可成為PPP項(xiàng)目的股東，商業(yè)銀行既獲得利息收入，也可以獲得股息收入，這有助于調(diào)節(jié)銀行收入結(jié)構(gòu)。同時(shí)貸款和投行資金聯(lián)動(dòng)可以降低銀行大規(guī)模貸款帶來的風(fēng)險(xiǎn)，投行資金的參與也為銀行更好參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)作提供了良好的契機(jī)。

2、商業(yè)銀行貸款業(yè)務(wù)；

2008年以來，地方政府通過地方融資平臺舉債刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得地方政府債務(wù)高企，中央政府多次調(diào)研政府債務(wù)情況，并明確未來將集中清理地方債務(wù)，優(yōu)先集中力量償還到期債務(wù)。而另一方面，我國新型城鎮(zhèn)化剛剛起步，預(yù)計(jì)未來六年將釋放42萬億資金需求，在地方政府融資受限和償還能力受質(zhì)疑的情況下，商業(yè)銀行將失去一大貸款投向。PPP的發(fā)展在滿足新型城鎮(zhèn)化所需基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，也為商業(yè)銀行提供了新的貸款投向，PPP將成為城投債的替代和延伸。

3、銀行理財(cái)借道支持PPP；

《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》顯示，監(jiān)管層有意鼓勵(lì)銀行理財(cái)資金服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，雖然明確限制商業(yè)銀行層層嵌套通道，但是商業(yè)銀行通過信托等通道參與項(xiàng)目投資仍然是可行的。銀行理財(cái)產(chǎn)品參與PPP項(xiàng)目主要是通過與信托公司等金融機(jī)構(gòu)合作，由銀行募集資金，信托公司負(fù)責(zé)投資PPP項(xiàng)目。銀行理財(cái)資金進(jìn)入PPP項(xiàng)目主要通過項(xiàng)目公司增資擴(kuò)股或者收購?fù)顿Y人股權(quán)，并作為機(jī)構(gòu)投資人股東，獲得固定回報(bào)，并不承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，只是名義上的股東。退出時(shí)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和直接減資兩種方式，股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指項(xiàng)目公司支付股權(quán)受讓金，直接減資是由銀行支付給信托公司資金，然后返還給銀行理財(cái)賬戶，程序相對復(fù)雜。

4、資產(chǎn)證券化；

PPP資產(chǎn)證券化是指以項(xiàng)目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)為保證的一種融資方式，因此資產(chǎn)證券化主要適合經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。由于PPP項(xiàng)目具有以下特點(diǎn)，因此資產(chǎn)證券化是一種安全的融資方式。

首先，由于PPP項(xiàng)目多是公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，面向全體公民，受眾面比較廣，而且需求彈性小，價(jià)格穩(wěn)定，因此PPP項(xiàng)目可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

其次，現(xiàn)金流可以預(yù)測，PPP項(xiàng)目通過收費(fèi)方式收回前期投資，在項(xiàng)目開始前可以對項(xiàng)目進(jìn)行充分盡職調(diào)查，而且公共項(xiàng)目由于使用價(jià)格穩(wěn)定，所以其現(xiàn)金流可以很好地被預(yù)測。最后，項(xiàng)目安全性高，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是良好的資產(chǎn)，而且風(fēng)險(xiǎn)在政府和私人部門之間被合理分配。

銀行參與PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，一是可以通過信托等通道，用表外資金購買PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，PPP具有較好的安全性、長期性等特點(diǎn)，可以調(diào)節(jié)銀行理財(cái)產(chǎn)品或資管計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)和久期;二是銀行非銀業(yè)務(wù)部門可以參與PPP資產(chǎn)證券化的設(shè)計(jì)產(chǎn)品和承銷。

5、其他融資方式，1.股權(quán)融資，2.保理融資，3.融資租賃。(1)股權(quán)融資

由銀行撮合組成產(chǎn)業(yè)投資基金，產(chǎn)業(yè)投資基金投資者由機(jī)構(gòu)和個(gè)人組成，然后參與PPP項(xiàng)目公司股權(quán)。

(2)保理融資保理融資是指保理商買入基于貿(mào)易和服務(wù)形成的應(yīng)收賬款的業(yè)務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括催收、管理、擔(dān)保和融資等。保理融資用于PPP項(xiàng)目時(shí)，整個(gè)過程為，PPP項(xiàng)目公司將其在貿(mào)易和服務(wù)中形成的應(yīng)收賬款出售給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行擁有債權(quán)，并負(fù)責(zé)催收，此時(shí)PPP項(xiàng)目公司通過保理業(yè)務(wù)融資;另外一種是PPP項(xiàng)目公司的交易對手方在與PPP項(xiàng)目公司貿(mào)易和服務(wù)中，形成應(yīng)收賬款，貿(mào)易商將債券轉(zhuǎn)讓給銀行，由銀行向PPP項(xiàng)目公司催收賬款。

(3)融資租賃

PPP項(xiàng)目公司與租賃商簽訂合同，由后者負(fù)責(zé)采購設(shè)備，然后租給PPP項(xiàng)目公司，此時(shí)租賃商擁有PPP項(xiàng)目公司一項(xiàng)債權(quán)，租賃商將其轉(zhuǎn)讓給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行負(fù)責(zé)向PPP項(xiàng)目公司收取租金。

銀行等金融機(jī)構(gòu)能否直接參與PPP項(xiàng)目。PPP模式的主體是政府與社會(huì)資本，那么銀行作為社會(huì)企業(yè)法人作為融資機(jī)構(gòu)，通過融資貸款合同參與到PPP項(xiàng)目中，那么其是否可以直接作為投資人參與到PPP項(xiàng)目中去，省去融資擔(dān)保的費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)，豈不是更好。筆者以為不然。

要確定一個(gè)主體能否成為PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，需要看他的業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)限制。根據(jù)銀行法第三條 商業(yè)銀行可以經(jīng)營下列部分或者全部業(yè)務(wù)：(一)吸收公眾存款；

(二)發(fā)放短期、中期和長期貸款；(三)辦理國內(nèi)外結(jié)算；(四)辦理票據(jù)承兌與貼現(xiàn)；(五)發(fā)行金融債券；

(六)代理發(fā)行、代理兌付、承銷政府債券；(七)買賣政府債券、金融債券；(八)從事同業(yè)拆借；

(九)買賣、代理買賣外匯；(十)從事銀行卡業(yè)務(wù)；

(十一)提供信用證服務(wù)及擔(dān)保；

(十二)代理收付款項(xiàng)及代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；(十三)提供保管箱服務(wù)；

(十四)經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)。

經(jīng)營范圍由商業(yè)銀行章程規(guī)定,報(bào)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。商業(yè)銀行經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn),可以經(jīng)營結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)。顯然從上述業(yè)務(wù)范圍不能看出商業(yè)銀行能否作為社會(huì)資本，那么我們再看第四十三條：商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù),不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資,但國家另有規(guī)定的除外。從該條可以看出，除國家另有規(guī)定外，商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資或者向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，而項(xiàng)目公司顯然是非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)，所以銀行不能作為PPP項(xiàng)目的投資人。

那么銀行不可以，金融公司、信托公司等是否可以？答案也是不可以。根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理法的第二條

國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的工作。本法所稱銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，是指在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機(jī)構(gòu)以及政策性銀行。

對在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司以及經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，適用本法對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的規(guī)定。

國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照本法有關(guān)規(guī)定，對經(jīng)其批準(zhǔn)在境外設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)以及前二款金融機(jī)構(gòu)在境外的業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。

從而認(rèn)定，金融公司、信托公司等屬于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，也不能作為PPP項(xiàng)目的投資人 金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的方式

1、政策性銀行參與PPP的方式

政策性銀行參與PPP項(xiàng)目，可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為項(xiàng)目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。對于國家重點(diǎn)扶植的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如水利、污水處理、棚改等項(xiàng)目進(jìn)行特殊信貸支持，如長期優(yōu)惠利率貸款等。

此外，政策性銀行還可以提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財(cái)務(wù)顧問等服務(wù)，提前介入并主動(dòng)幫助各地做好建設(shè)項(xiàng)目策劃、融資方案設(shè)計(jì)、融資風(fēng)險(xiǎn)控制、社會(huì)資本引薦等工作，提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率。

2、商業(yè)銀行參與PPP的方式

商業(yè)銀行是PPP項(xiàng)目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現(xiàn)金管理、項(xiàng)目咨詢服務(wù)、夾層融資等方式參與PPP項(xiàng)目。（1）資金融通

在PPP項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營的過程中，商業(yè)銀行在對PPP項(xiàng)目或?qū)嵤┲黧w的資信狀況、現(xiàn)金流、增信措施等進(jìn)行審核的基礎(chǔ)上，為項(xiàng)目公司提供資金融通服務(wù)，具體可以通過項(xiàng)目貸款、貿(mào)易融資、保理、福費(fèi)廷、銀團(tuán)貸款等，發(fā)展供應(yīng)鏈金融，提供增值服務(wù)。（2）投資銀行業(yè)務(wù)

商業(yè)銀行可以依托強(qiáng)大的銷售能力參與PPP項(xiàng)目公司中短融票據(jù)、PPN等融資工具的承銷發(fā)行。此外，商業(yè)銀行還可以通過理財(cái)直接融資工具直接涉入PPP項(xiàng)目融資，這既能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債表外融資的目的，又能開發(fā)具有一定流動(dòng)性、可市場估值、信息披露更加透明的金融工具，降低非標(biāo)債權(quán)投資比率，或者利用產(chǎn)業(yè)基金、信托、資產(chǎn)管理、租賃等渠道，實(shí)現(xiàn)表內(nèi)投資或表外理財(cái)資金對接PPP項(xiàng)目公司的融資需求。（3）現(xiàn)金管理

PPP項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)間長，資金流量大，商業(yè)銀行可在現(xiàn)金管理方面充分介入，為客戶提供全方位服務(wù)。針對日常運(yùn)營資金的管理，可提供資金結(jié)算網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)金管理、資金監(jiān)管、代發(fā)工資等服務(wù)；為提高閑置資金收益，還可提供協(xié)定存款、企業(yè)定制理財(cái)產(chǎn)品等服務(wù)。（4）項(xiàng)目咨詢服務(wù)

PPP項(xiàng)目涉及政府、社會(huì)資本、承包商等多個(gè)法律主體，PPP合同規(guī)范了項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的過程，并明確規(guī)定了項(xiàng)目收益的分配、服務(wù)價(jià)格的制定和可能存在的政府補(bǔ)貼，商業(yè)銀行可以憑借金融、會(huì)計(jì)、法律等方面的專業(yè)優(yōu)勢，為PPP項(xiàng)目參與方提供合同訂立、現(xiàn)金流評估和項(xiàng)目運(yùn)營等提供咨詢服務(wù)。（5）夾層融資(夾層融資(MEZZANINE FINANCE)是指在風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)方面介于是否確定于優(yōu)先債務(wù)和股本融資之間的一種融資形式。對于公司和股票推薦人而言，夾層投資通常提供形式非常靈活的較長期融資，這種融資的稀釋程度要小于股市，并能根據(jù)特殊需求作出調(diào)整。而夾層融資的付款事宜也可以根據(jù)公司的現(xiàn)金流狀況確定。)除了傳統(tǒng)融資方式外，商業(yè)銀行還可以積極探索項(xiàng)目夾層融資。夾層融資的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)介于普通債務(wù)和股權(quán)融資之間，融資結(jié)構(gòu)可根據(jù)不同項(xiàng)目的融資需求進(jìn)行調(diào)整。對于融資者而言，夾層融資具有期限長、結(jié)構(gòu)靈活、限制少和成本低等優(yōu)點(diǎn)，對于投資者而言，夾層融資能夠兼顧項(xiàng)目的安全性和收益性。

商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目，也面臨著期限錯(cuò)配和信用風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目大多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，融資周期較一般工商企業(yè)貸款更長，對于主要以中短期存款為負(fù)債來源的商業(yè)銀行來說，存在期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)；PPP項(xiàng)目涉及地方政府、項(xiàng)目公司等多個(gè)主體，相關(guān)主體對于契約的遵守情況直接影響項(xiàng)目現(xiàn)金流、盈利能力和融資項(xiàng)目的信用風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際操作中，商業(yè)銀行往往也遇到有穩(wěn)定收入和經(jīng)營現(xiàn)金流的項(xiàng)目一般不需要通過PPP進(jìn)行融資，而缺乏現(xiàn)金流的PPP融資項(xiàng)目商業(yè)銀行又不會(huì)介入這一矛盾。

3PPP的方式

由于PPP項(xiàng)目通常資金規(guī)模大、生命周期長，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營期間面臨著很多風(fēng)險(xiǎn)，因此項(xiàng)目公司以及項(xiàng)目的社會(huì)資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營商都有通過保險(xiǎn)降低自身風(fēng)險(xiǎn)的需求，保險(xiǎn)公司可以開發(fā)信用險(xiǎn)種為PPP項(xiàng)目的履約風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)承保，增加PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的靈活性，降低和轉(zhuǎn)移PPP參與方的風(fēng)險(xiǎn)。

保險(xiǎn)資金追求安全性，具有期限長、規(guī)模大的特點(diǎn)，比較適合基礎(chǔ)設(shè)施、物業(yè)之類的投資，但險(xiǎn)資對項(xiàng)目的擔(dān)保和增信要求較高，大型保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一般都要求項(xiàng)目資產(chǎn)的評級達(dá)到AAA級，且有大型金融機(jī)構(gòu)或大型央企國企、政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保，符合要求的項(xiàng)目有限。

4、證券公司參與PPP的方式

證券公司可以為PPP項(xiàng)目公司提供IPO保薦、并購融資、財(cái)務(wù)顧問、債券承銷等投行業(yè)務(wù)，也可以通過資產(chǎn)證券化、資管計(jì)劃、另類投資等方式介入。（1）資產(chǎn)證券化

具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)就可能被證券化，很多基礎(chǔ)設(shè)施類的PPP項(xiàng)目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是良好的證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)。（2）項(xiàng)目收益?zhèn)?/p>

43號中明確項(xiàng)目收益?zhèn)荘PP項(xiàng)目的融資方式之一。項(xiàng)目收益?zhèn)桥c特定項(xiàng)目相聯(lián)系的，債券募集資金用于特定項(xiàng)目的投資與建設(shè)，債券的本息償還資金完全或基本來源于項(xiàng)目建成后運(yùn)營收益的債券。項(xiàng)目收益包括但不限于直接收費(fèi)收入、產(chǎn)品銷售收入、財(cái)政補(bǔ)貼以及因項(xiàng)目開發(fā)帶來的土地增值收入。

5、信托公司參與PPP 信托公司參與PPP項(xiàng)目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，通過項(xiàng)目分紅收回投資。主要形式是發(fā)行產(chǎn)品期限較長的股權(quán)或債權(quán)信托計(jì)劃，資金來源主要是銀行、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)資金；間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會(huì)資本作為聯(lián)合體共同投資項(xiàng)目公司，采取明股實(shí)債的方式，在約定時(shí)間由其他社會(huì)資本回購股權(quán)退出。此外，信托公司還可以為PPP項(xiàng)目公司提供融資，通過過橋貸款、夾層融資等形式介入。

相比銀行和券商，信托公司的資金成本比較高，在公益性或準(zhǔn)公益性的PPP項(xiàng)目中很難找到成本收益匹配的項(xiàng)目，此外，信托公司也不具備項(xiàng)目收益?zhèn)葌某袖N資格，PPP項(xiàng)目短期內(nèi)無法成為原有政信合作項(xiàng)目的替代。

6、PPP產(chǎn)業(yè)基金

PPP產(chǎn)業(yè)基金是指以股權(quán)、債權(quán)及夾層融資等工具投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的投資基金，可以為基金投資人提供一種低風(fēng)險(xiǎn)、中等收益、長期限的類固定收益。PPP產(chǎn)業(yè)基金通常與承包商、行業(yè)運(yùn)營商等組成投資聯(lián)合體，作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資運(yùn)營。

在PPP產(chǎn)業(yè)基金模式下，金融機(jī)構(gòu)可與地方政府和項(xiàng)目運(yùn)營方簽訂產(chǎn)業(yè)基金合同，對能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流并且收益率較為合理的基建項(xiàng)目進(jìn)行合作，通過設(shè)立有限合伙制PPP產(chǎn)業(yè)基金的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。金融機(jī)構(gòu)可以自有或募集資金設(shè)立SPV，作為有限合伙基金的優(yōu)先合伙人（LP）。

近來成立的PPP產(chǎn)業(yè)基金也出現(xiàn)了一些新的動(dòng)向，很多PPP產(chǎn)業(yè)基金投向土地一級開發(fā)、保障房等非經(jīng)營性項(xiàng)目，還款來源依賴于土地出讓收入，以明股實(shí)債的形式保證固定收益，資金主要來源于銀行理財(cái)，財(cái)政出具安慰函進(jìn)行兜底。這些基金仍然有政府隱形的擔(dān)保，只是城投債的新的表現(xiàn)形式。

金融機(jī)構(gòu)參與PPP的操作要點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

1、金融機(jī)構(gòu)參與PPP的操作要點(diǎn)（1）項(xiàng)目盈利性分析 金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目，首先需要分析項(xiàng)目的收入實(shí)現(xiàn)形式，明確所要提供融資項(xiàng)目屬于經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，還是非經(jīng)營性項(xiàng)目，不同項(xiàng)目類型的盈利能力差別很大，其次分析項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制和項(xiàng)目盈利測算的合理性和可實(shí)現(xiàn)性，重點(diǎn)關(guān)注特許經(jīng)營期限、收費(fèi)機(jī)制變更的補(bǔ)償機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等條款，對于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，還需考慮政府補(bǔ)償機(jī)制、社會(huì)環(huán)境變化對項(xiàng)目現(xiàn)金流的影響程度。（2）項(xiàng)目退出安排

很多情況下，金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目一開始就介入PPP項(xiàng)目，與之前的和政府或政府平臺的融資類項(xiàng)目不同，PPP模式下未必存在股權(quán)回購安排，政府出于項(xiàng)目長期性的考慮也會(huì)限制短期資金的進(jìn)入，因此金融機(jī)構(gòu)在開展項(xiàng)目時(shí)必須充分考慮相關(guān)的退出機(jī)制，例如在項(xiàng)目建設(shè)期可以由資管計(jì)劃先期介入，待完成建設(shè)施工，項(xiàng)目開始運(yùn)營后再由銀行發(fā)放貸款，置換原資管計(jì)劃的融資。對于采取資管計(jì)劃+有限合伙基金的方式實(shí)現(xiàn)資金注入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的，可以通過基金贖回、資管計(jì)劃受益權(quán)轉(zhuǎn)讓、有限合伙份額轉(zhuǎn)讓等形式實(shí)現(xiàn)退出。（3）投資的流動(dòng)性

由于銀行、保險(xiǎn)、基金等金融機(jī)構(gòu)資金通常都有一定的投資期限，而PPP項(xiàng)目周期可能有10年甚至更長時(shí)間，為解決資金的流動(dòng)性問題，金融機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)融資方案時(shí)可以進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分層，安排流動(dòng)性支持者以增加流動(dòng)性。通過結(jié)構(gòu)化分層，對優(yōu)先級份額設(shè)定較短期限，期限屆滿時(shí)投資者有權(quán)選擇向流動(dòng)性支持者轉(zhuǎn)讓份額實(shí)現(xiàn)退出；對于次級投資者則持有份額至產(chǎn)品到期，同時(shí)獲得較高的超額收益。（4）增信措施

過去金融機(jī)構(gòu)在和政府或政府平臺進(jìn)行融資合作時(shí)，主要關(guān)注政府的財(cái)力、增信措施、是否納入財(cái)政預(yù)算和出具安慰函，在PPP模式下，項(xiàng)目審核的關(guān)鍵點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目的整體盈利性、項(xiàng)目運(yùn)營主體的建設(shè)經(jīng)營能力和財(cái)務(wù)狀況，還款來源依賴于項(xiàng)目的現(xiàn)金流和相應(yīng)的增信措施。在實(shí)際操作中，可以采用股權(quán)質(zhì)押、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)收賬款收益權(quán)、項(xiàng)目公司資產(chǎn)、其他社會(huì)資本方保證等增信措施，降低投融資風(fēng)險(xiǎn)。在基礎(chǔ)設(shè)施施工建設(shè)階段，項(xiàng)目無現(xiàn)金流入時(shí)，可以考慮超額募集或由次級投資者補(bǔ)足資金的形式用于支付期間收益。（5）財(cái)務(wù)監(jiān)督

PPP項(xiàng)目建設(shè)資金有多樣化的來源渠道，為了保證各類機(jī)構(gòu)的投入能夠達(dá)到預(yù)期目的，必須確保投入資金被用于項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)相關(guān)的現(xiàn)金流入能用以償還負(fù)債。因此金融機(jī)構(gòu)必須對項(xiàng)目運(yùn)作過程進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?，并及時(shí)掌握項(xiàng)目的經(jīng)營情況。金融機(jī)構(gòu)可以委派財(cái)務(wù)人員，并采取設(shè)立專門賬戶的形式進(jìn)行監(jiān)管，如果有可能還可向項(xiàng)目公司委派董事和監(jiān)事，參與項(xiàng)目公司的經(jīng)營決策和監(jiān)督。例如和銀行簽訂專門賬戶，項(xiàng)目的經(jīng)營收入先進(jìn)入該專門賬戶，除在合同約定的范圍內(nèi)可以支付項(xiàng)目經(jīng)營開支外，剩余資金必須作為債務(wù)償還的準(zhǔn)備。

2、金融機(jī)構(gòu)參與PPP的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

根據(jù)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號），PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。金融機(jī)構(gòu)在參與PPP項(xiàng)目中，面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，具體如下。（1）項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目需要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)建設(shè)完成達(dá)到可使用狀態(tài)，才能在后續(xù)的經(jīng)營中獲得現(xiàn)金流和利潤，尤其對于政府采用可用性付費(fèi)方式直接購買產(chǎn)品和服務(wù)的非經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目的“可用”是付費(fèi)的前提條件。因此金融機(jī)構(gòu)在對項(xiàng)目方融資時(shí)可以將建設(shè)施工方的資質(zhì)要求列入合同條款，要求選擇具有較強(qiáng)實(shí)力的工程施工企業(yè)參與項(xiàng)目建設(shè)，通過合同約定或者購買保險(xiǎn)，由建設(shè)公司或者保險(xiǎn)公司承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)延期、不合格等引起的損失。（2）項(xiàng)目經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)際運(yùn)營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營狀況或服務(wù)提供過程中受各種因素的影響，項(xiàng)目盈利能力往往達(dá)不到預(yù)期水平而造成較大的營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。比如供水、供熱、供電等項(xiàng)目的在面臨運(yùn)營成本上升需要提高價(jià)格時(shí)，由于民眾反對或政府出于維穩(wěn)的目的不予調(diào)整等。杭州灣跨海大橋項(xiàng)目和鑫遠(yuǎn)閩江四橋則是由于出現(xiàn)了競爭性項(xiàng)目而導(dǎo)致項(xiàng)目收入無法達(dá)到預(yù)期，而政府又無法按約定給予補(bǔ)償，影響了社會(huì)資本的收益情況。

銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)一般僅以資金方或財(cái)務(wù)投資者的身份參與PPP項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目的建設(shè)、管理、運(yùn)營等并不擅長, 若項(xiàng)目一旦出現(xiàn)經(jīng)營不善或管理糾紛, 會(huì)直接影響收益的實(shí)現(xiàn)。因此，金融機(jī)構(gòu)在向項(xiàng)目公司提供融資之前，應(yīng)對融資主體和管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查，尋找具有良好口碑的合作方，對項(xiàng)目的運(yùn)營及未來現(xiàn)金流收入進(jìn)行財(cái)務(wù)分析和測算，確?？尚行匀笨谘a(bǔ)助和政府付費(fèi)項(xiàng)目納入政府的全口徑預(yù)算管理，并通過相關(guān)協(xié)議爭取參與重大事項(xiàng)決策的權(quán)利。（3）增信措施落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目融資中可能涉及房地產(chǎn)抵押、信用保證、股權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押等多種增信方式，實(shí)際操作中可能存在增信方式不能落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。尤其對于非上市公司股權(quán)質(zhì)押和基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)應(yīng)收賬款質(zhì)押等一些需要政府登記的增信方式，各地在執(zhí)行中的口徑尺度會(huì)有很大差異，根據(jù)我國現(xiàn)行的擔(dān)保法，可用于質(zhì)押的收費(fèi)權(quán)類型局限于公路、橋梁、隧道、渡口等“不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)”范圍，因此在融資協(xié)議簽訂之前就要對不同地區(qū)的抵押登記政策進(jìn)行了解，把擔(dān)保方式的落實(shí)作為放款的前提條件，并盡量采用多種增信方式進(jìn)行組合，在選擇擔(dān)保物時(shí)也要優(yōu)先考慮易于處置變現(xiàn)的標(biāo)的。（4）政策風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目運(yùn)作在很大程度上受政府政策影響，青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價(jià)格；長春匯津污水處理廠項(xiàng)目中，政府廢止了當(dāng)初指定的管理辦法，導(dǎo)致實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司污水處理費(fèi)最終項(xiàng)目失??；廉江中法供水廠項(xiàng)目中供水量和水價(jià)都未達(dá)到當(dāng)初合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，此外，法律的變更也會(huì)對PPP項(xiàng)目融資帶來負(fù)面影響，例如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原計(jì)劃于2002年開工，但由于2002年國務(wù)院頒布《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》，項(xiàng)目公司必須重新與政府就投資回報(bào)率進(jìn)行談判。上海大場水廠和延安東路隧道也遇到了相同的問題，均被政府回購。從以外失敗的案例看，政府缺乏經(jīng)驗(yàn)，違反財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制和項(xiàng)目唯一性的承諾，往往造成社會(huì)資本無法收回投資本金或取得合理的利潤。對于政府的政策風(fēng)險(xiǎn)，必須從當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政實(shí)力、市場化程度、過往資信記錄等多方面進(jìn)行考量，并通過簽訂詳細(xì)的法律合同，降低地方政府“隨意簽約，肆意毀約”的概率，在區(qū)域選擇優(yōu)先考慮沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和內(nèi)地省會(huì)城市和財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的其他城市。（5）財(cái)政可承受能力風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)最新頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號），地方政府每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。金融機(jī)構(gòu)需要密切關(guān)注特定地區(qū)（尤其是列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)）的財(cái)政收入狀況、PPP項(xiàng)目目錄，并密切跟蹤各級財(cái)政部門（或PPP中心）定期公布的項(xiàng)目運(yùn)營情況，包括項(xiàng)目使用量、成本費(fèi)用、考核指標(biāo)等信息，確保所參與項(xiàng)目涉及的地區(qū)政府整體PPP支出控制在一定比率之內(nèi)。（6）信用風(fēng)險(xiǎn)

金融機(jī)構(gòu)對PPP項(xiàng)目的投資能否收回本金和獲得合理的利潤，很大程度上依賴于項(xiàng)目實(shí)施主體等交易對手的信用狀況，對于獲得特許經(jīng)營權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施主體，應(yīng)選擇有較高施工資質(zhì)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)機(jī)構(gòu)，并對其資金實(shí)力、財(cái)務(wù)經(jīng)營狀況和信用資質(zhì)進(jìn)行分析。（7）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的現(xiàn)金收入不足以支付債務(wù)和利息，債權(quán)人主張債務(wù)而導(dǎo)致項(xiàng)目公司破產(chǎn)，造成PPP模式應(yīng)用的失敗。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)既可能由于政府不守信而造成，也可能因?yàn)檫\(yùn)營主體經(jīng)營管理不佳，或者隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化的改變而影響原有業(yè)務(wù)模式的需求而導(dǎo)致。社會(huì)資本可能必須獨(dú)自承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，所以金融機(jī)構(gòu)在為項(xiàng)目融資時(shí)盡量要求由政府或融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，由政府部門和融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)分擔(dān)部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（8）國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律風(fēng)險(xiǎn)

在部分項(xiàng)目中，金融企業(yè)向項(xiàng)目公司增資擴(kuò)股或購買原有股權(quán)的方式取得項(xiàng)目公司的股權(quán)，合同約定期限到期時(shí)，國有股東或國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門通過回購方式受讓項(xiàng)目公司股權(quán)，在實(shí)際操作時(shí)兩次股權(quán)轉(zhuǎn)讓大多未經(jīng)過資產(chǎn)評估程序，而且多采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》、《關(guān)于企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》，相關(guān)國有股的轉(zhuǎn)讓需要通過資產(chǎn)評估，并在產(chǎn)權(quán)交易場所公開進(jìn)行交易，因此該類操作具有一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。金融企業(yè)在項(xiàng)目開始之初就必須考慮國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序問題。

四、總結(jié)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，在目前地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的制度框架下，PPP模式成為解決兩者矛盾的可選路徑，而社會(huì)資本在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)的各階段都離不開金融機(jī)構(gòu)提供融資。從業(yè)務(wù)模式角度看，PPP項(xiàng)目的巨額融資需求給金融機(jī)構(gòu)提供了新的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)和盈利來源，而從資金的投資使用角度看，PPP產(chǎn)業(yè)基金、項(xiàng)目融資、股權(quán)投資、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等直接或間接投資工具，也給金融機(jī)構(gòu)的資金配置提供了新的方向。

1、金融機(jī)構(gòu)參與PPP的方式，既可以有直接融資，也可以有間接融資，通過各種類型的金融產(chǎn)品來進(jìn)行。

2、商業(yè)銀行仍然是PPP融資的主力軍，除了傳統(tǒng)的企業(yè)貸款方式外，還可以通過信托、券商資管、基金子公司等通道，間接參與PPP項(xiàng)目融資，此類業(yè)務(wù)由商業(yè)銀行發(fā)起，在實(shí)現(xiàn)表外融資的同時(shí)，還能確保對項(xiàng)目的把控力，在某種意義上是“影子銀行”業(yè)務(wù)的延續(xù)。

3、非銀金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮牌照優(yōu)勢，結(jié)合合理的產(chǎn)品創(chuàng)新和資源整合能力，通過各類資管計(jì)劃參與項(xiàng)目的投融資。

4、作為城投債潛在的替代，PPP下的各類工具必將成為金融機(jī)構(gòu)新的資金配置方向，資金流向的改變將會(huì)對包括債券在內(nèi)的原有配置標(biāo)的產(chǎn)生影響。

5、目前PPP模式還處于概念推廣期，相關(guān)操作指引也在陸續(xù)制定中，在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》出臺后，我們預(yù)計(jì)關(guān)于物有所值（VFM）評價(jià)方法的實(shí)施方法近期內(nèi)也將細(xì)化。從PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)看，從項(xiàng)目論證到確定合作社會(huì)資本開始運(yùn)作，有少則半年長則數(shù)年的周期看，PPP項(xiàng)目短期內(nèi)全面啟動(dòng)建設(shè)的可能性不大，因此對政府債務(wù)的緩解作用是一個(gè)長期的過程。

山東賢合律師事務(wù)所

PPP法律事務(wù)負(fù)責(zé)人、建工房地產(chǎn)專業(yè)律師

趙竣偉律師

第二篇：詳解PPP項(xiàng)目中的資產(chǎn)移交問題

詳解PPP項(xiàng)目中的資產(chǎn)移交問題

PPP項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)需要全面考慮投資、建設(shè)、運(yùn)營、移交的全流程，平衡好政府、社會(huì)資本方以及融資方的多元化訴求。文/劉燁

所謂PPP（Public-Private Partnership），即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

但是在ppp項(xiàng)目的實(shí)施過程中，對于 PPP 項(xiàng)目在PPP 合同到期后，項(xiàng)目移交時(shí)所涉及的資產(chǎn)移交問題，特別是針對項(xiàng)目公司賬面上所留存的現(xiàn)金（銀行存款）是否也要“無償移交”的具體問題，目前沒有明確的規(guī)定或指引，業(yè)界還存在不同的看法。安永財(cái)務(wù)交易咨詢服務(wù)合伙人劉燁從不同角度給出了不一樣的解讀思路。

從財(cái)務(wù)報(bào)表看ppp資產(chǎn)移交

PPP項(xiàng)目中政府的付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)差，目的是使項(xiàng)目公司在運(yùn)營期所實(shí)現(xiàn)的總收入（包括使用者付費(fèi)收入在內(nèi)）能夠?qū)崿F(xiàn)三個(gè)目標(biāo)，即覆蓋運(yùn)營成本、償還項(xiàng)目公司借款的本金和利息、使股東獲取股權(quán)投資的回報(bào)并收回股權(quán)投資。

從財(cái)務(wù)角度看，在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本在運(yùn)營期內(nèi)可以通過每年獲得分紅的方式獲取股權(quán)出資所對應(yīng)的投資回報(bào)，但股權(quán)出資本身仍以運(yùn)營期末現(xiàn)金余額的形式留在項(xiàng)目公司，導(dǎo)致該情況出現(xiàn)的原因是分紅能力的限制（即分紅金額為可用于股東分紅的現(xiàn)金余額與當(dāng)期期末可用于股東分紅的留存收益兩者之間的較小值）。

為體現(xiàn)分紅能力限制對于股東現(xiàn)金流分布及股東回報(bào)的影響，公司金融理論中有股權(quán)自由現(xiàn)金流和股東分紅現(xiàn)金流兩個(gè)概念，均對股東從公司中所能獲得的現(xiàn)金流進(jìn)行衡量。在一般的公司運(yùn)營實(shí)踐中，公司的控股股東往往會(huì)嘗試一些特殊處理方式，以最大可能地實(shí)現(xiàn)股權(quán)現(xiàn)金流的回收，以規(guī)避分紅能力限制的影響、提升投資回報(bào)，但相關(guān)操作也面臨潛在風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)際操作中的困難，包括潛在稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、審批風(fēng)險(xiǎn)等。

而在PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)作過程中，由于受到PPP合同、融資協(xié)議、項(xiàng)目公司章程、基礎(chǔ)設(shè)施投融資相關(guān)的行政法規(guī)等方面的約束，項(xiàng)目公司的股東往往很難采取類似的特殊處理方式。因此，報(bào)告傾向于認(rèn)為股東分紅現(xiàn)金流更適合作為衡量PPP項(xiàng)目中股東所獲回報(bào)的基礎(chǔ)。

因此，從項(xiàng)目合理的財(cái)務(wù)邏輯和政府付費(fèi)的原則來看，在項(xiàng)目公司運(yùn)營期末將項(xiàng)目資產(chǎn)無償移交政府時(shí)，需將運(yùn)營期末的現(xiàn)金余額分配給社會(huì)資本，作為其投資的收回，以實(shí)現(xiàn)股權(quán)投資人完整地收回投資并獲得相應(yīng)的回報(bào)。

移交資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)

項(xiàng)目公司在運(yùn)營期的資產(chǎn)可分為項(xiàng)目運(yùn)營所需資產(chǎn)和企業(yè)經(jīng)營所得形成的資產(chǎn)。項(xiàng)目運(yùn)營所需資產(chǎn)指的是為滿足項(xiàng)目公司運(yùn)營基本條件所需的資產(chǎn)，而企業(yè)經(jīng)營所得形成的資產(chǎn)指的是通過經(jīng)營上述資產(chǎn)獲得經(jīng)濟(jì)收益積累的資產(chǎn)，是企業(yè)的經(jīng)營所得。從經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上講，運(yùn)營期滿后項(xiàng)目公司需移交的資產(chǎn)僅為項(xiàng)目運(yùn)營所需資產(chǎn)，而企業(yè)經(jīng)營所得形成的資產(chǎn)，無需移交政府，而應(yīng)作為企業(yè)的經(jīng)營所得分配給股東。關(guān)于項(xiàng)目移交，財(cái)政部《PPP 合同指南》中有如下說明：“項(xiàng)目移交通常是指在項(xiàng)目合作期限結(jié)束或者項(xiàng)目合同提前終止后，項(xiàng)目公司將全部項(xiàng)目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目移交的基本原則是項(xiàng)目公司必須確保項(xiàng)目符合政府回收項(xiàng)目的基本要求,要求范圍通常包括:

（一）項(xiàng)目設(shè)施；

（二）項(xiàng)目土地使用權(quán)及項(xiàng)目用地相關(guān)的其他權(quán)利；

（三）與項(xiàng)目設(shè)施相關(guān)的設(shè)備、機(jī)器、裝備、零部件、備品備件以及其他動(dòng)產(chǎn)；

（四）項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)人員；

（五）運(yùn)營維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施所要求的技術(shù)和技術(shù)信息；

（六）與項(xiàng)目設(shè)施有關(guān)的手冊、圖紙、文件和資料（書面文件和電子文檔）；

（七）移交項(xiàng)目所需的其他文件?！?/p>

上述《PPP 合同指南》中的說明與國際上 PPP 項(xiàng)目的通常做法完全一致，項(xiàng)目公司在運(yùn)營期末需移交的資產(chǎn)主要是滿足項(xiàng)目運(yùn)營所需的各種有形及無形資產(chǎn)（包括技術(shù)、文件等），但并不包括項(xiàng)目公司的現(xiàn)金（包括銀行存款等現(xiàn)金等價(jià)物）余額。原因正是運(yùn)營所需資產(chǎn)是由項(xiàng)目公司的股權(quán)及債權(quán)投資人在項(xiàng)目前期的投入（包括資本金和貸款）而形成的，而在后續(xù)運(yùn)營期間，由政府或第三方使用者以補(bǔ)貼或付費(fèi)的形式，使相關(guān)投資人收回投入并獲得合理的回報(bào)。如在運(yùn)營期結(jié)束時(shí)，這些運(yùn)營所需資產(chǎn)仍有經(jīng)濟(jì)使用價(jià)值，這些資產(chǎn)就應(yīng)當(dāng)自然地?zé)o償移交政府（因政府或第三方使用者已在運(yùn)營期向投資人給付了足額對價(jià)）。然而項(xiàng)目公司的賬面現(xiàn)金是其在協(xié)議期內(nèi)的經(jīng)營所得，是由于種種限制而未及時(shí)分配給投資人所積累形成的資產(chǎn)。

從經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上來說，賬面現(xiàn)金資產(chǎn)就應(yīng)歸屬于投資人，而不是移交資產(chǎn)的一部分。此外，即使對于應(yīng)移交的資產(chǎn)來說，按照《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金【2014】113 號）中的規(guī)定，“項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補(bǔ)償方式包括無償移交和有償移交”。該規(guī)定與國際 PPP 的慣例也是高度一致的，項(xiàng)目運(yùn)營期末的資產(chǎn)移交方式未必均為無償移交，也可能是有償移交。具體采取無償移交還是有償移交的方式，仍應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目的具體方案、特點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的角度出發(fā)來做出判斷。我們注意到在某些 PPP 案例中，由于某些資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)使用價(jià)值極高，其實(shí)際經(jīng)濟(jì)使用壽命遠(yuǎn)超 PPP 合同的期限。若在合同期內(nèi)將該資產(chǎn)折舊完畢，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司出現(xiàn)較大虧損，而政府如需根據(jù)付費(fèi)或補(bǔ)貼機(jī)制對該虧損進(jìn)行補(bǔ)償，則將支付較高的費(fèi)用和補(bǔ)貼。為降低項(xiàng)目期間（特別是項(xiàng)目前期）政府的財(cái)政壓力，項(xiàng)目實(shí)施方選擇將資產(chǎn)按照實(shí)際經(jīng)濟(jì)使用壽命折舊，但在最后資產(chǎn)移交時(shí)按照資產(chǎn)的賬面凈值（或評估值，考慮這類資產(chǎn)的性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)使用壽命，通常評估值與賬面凈值差異不大）進(jìn)行有償移交。我們認(rèn)為這不失為解決項(xiàng)目初期財(cái)政壓力過大的好辦法，但應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)的是，是否進(jìn)行有償移交的必要前提是要仔細(xì)分析付費(fèi)機(jī)制的設(shè)計(jì)。必要時(shí)應(yīng)對社會(huì)資本可能獲得的回報(bào)率進(jìn)行測算，根據(jù)測算驗(yàn)證的結(jié)果做決定，不能簡單地因?yàn)樵趨f(xié)議期內(nèi)資產(chǎn)未能折舊攤銷完畢，就采用有償移交的方式。

就上述案例而言，若政府采用可用性付費(fèi)模式，具體公式采用的是目前很多實(shí)例中運(yùn)用的、基于中標(biāo)收益率的年金公式，其經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)已為項(xiàng)目符合可用性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府的付費(fèi)額已經(jīng)保證項(xiàng)目投資人可按照中標(biāo)收益率收回投資并獲取回報(bào)。因此，從經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上講，項(xiàng)目公司的投資人所能獲得的回報(bào)與項(xiàng)目資產(chǎn)是否在協(xié)議期限內(nèi)折舊攤銷完畢無關(guān)，即使項(xiàng)目資產(chǎn)還有賬面凈值，進(jìn)行移交時(shí)也無需就未折舊完畢的資產(chǎn)給予項(xiàng)目公司投資人任何補(bǔ)償。而在監(jiān)管資產(chǎn)回報(bào)模式下，資產(chǎn)折舊額是作為確認(rèn)收入水平的重要參數(shù)，此時(shí)如果項(xiàng)目資產(chǎn)未完全折舊，這意味著項(xiàng)目公司所獲得的收入未足額滿足投資的回收，因此，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目資產(chǎn)的賬面凈值進(jìn)行有償移交。同時(shí)，在實(shí)際操作案例中當(dāng)然還有稅收、新增投資等一系列細(xì)節(jié)問題需在方案中予以細(xì)化完善并加以解決。

綜上所述，PPP 項(xiàng)目在運(yùn)營期末時(shí)需移交的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是運(yùn)營所需資產(chǎn)（包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)以及相關(guān)資料、文件、許可等）。若項(xiàng)目公司對于運(yùn)營所需資產(chǎn)沒有所有權(quán)時(shí)（在很多特許經(jīng)營項(xiàng)目中，運(yùn)營所需資產(chǎn)的所有權(quán)（包括劃撥土地使用權(quán)等）均歸政府或政府平臺所有），應(yīng)移交運(yùn)營所需資產(chǎn)的使用權(quán)及占有權(quán)，而項(xiàng)目公司的現(xiàn)金（銀行存款）余額作為經(jīng)營所得資產(chǎn)，是社會(huì)資本股權(quán)收回及回報(bào)的歸集，應(yīng)當(dāng)在合同期末分配給項(xiàng)目公司股東。

以股權(quán)轉(zhuǎn)讓形式移交時(shí)的法規(guī)銜接問題

以上討論主要從財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的角度分析了項(xiàng)目公司在運(yùn)營期末無償移交或有償移交時(shí)的具體問題，并且明確了現(xiàn)金余額的處理建議。在實(shí)際的 PPP 方案中，移交方式的設(shè)計(jì)既可采取項(xiàng)目公司清算并移交資產(chǎn)的方式，也可采取股權(quán)移交的方式。

在清算移交的方式中，重點(diǎn)可能涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)稅收的問題。而采用股權(quán)移交的方式，由于往往是將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府的平臺公司或國有企業(yè)，因而還需考慮國有資產(chǎn)管理相關(guān)法規(guī)的銜接。限于篇幅，我們僅就與國有資產(chǎn)評估相關(guān)法規(guī)的銜接問題進(jìn)一步說明，在設(shè)定移交方案時(shí)，不應(yīng)機(jī)械地采用“無償移交”的方式。根據(jù)《國有資產(chǎn)法》規(guī)定的“資產(chǎn)評估”程序性規(guī)定，凡是涉及國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為，必須經(jīng)過資產(chǎn)評估的程序來確定該轉(zhuǎn)讓股權(quán)的交易價(jià)格。由于在 PPP 合同結(jié)束時(shí)，項(xiàng)目公司作為特殊目的公司就不再具備經(jīng)營基礎(chǔ)和業(yè)務(wù)前景。對于這類公司的股權(quán)估值，按照通行的評估原則，評估師會(huì)采用成本法（即在企業(yè)各項(xiàng)資產(chǎn)價(jià)值和負(fù)債的基礎(chǔ)上確定股權(quán)價(jià)值）對股權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估。

在本文開頭所舉的案例中，由于經(jīng)營期間未出現(xiàn)減資情況（除事先達(dá)成共識，并在 PPP合同及融資協(xié)議中做出特殊約定，通常項(xiàng)目公司很難在經(jīng)營期間進(jìn)行減資操作），在所有者權(quán)益中仍然包含股東項(xiàng)目期初所投入的資本，同時(shí)實(shí)操層面，按照《公司法》第 166 條規(guī)定：“公司分配當(dāng)年稅后利潤時(shí)，應(yīng)當(dāng)提取利潤的百分之十列入公司法定公積金。公司法定公積金累計(jì)額為公司注冊資本的百分之五十以上的，可以不再提取?！表?xiàng)目公司的所有者權(quán)益當(dāng)中還會(huì)包括大量的法定盈余公積。按照相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定，項(xiàng)目運(yùn)營所需資產(chǎn)通常已在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)折舊或攤銷完畢，同時(shí)也已按照融資協(xié)議的約定完成了相應(yīng)融資債 務(wù)的償還，且不存在其他掛賬往來的情況下，賬面所有者權(quán)益所對應(yīng)的資產(chǎn)，往往就是現(xiàn)金（銀行存款）或現(xiàn)金等價(jià)物。此類資產(chǎn)的評估值，通常就是賬面值。

因此項(xiàng)目公司在經(jīng)營期末的股權(quán)價(jià)值的評估值基本等同于賬面現(xiàn)金或現(xiàn)金等價(jià)物的賬面值。若在設(shè)計(jì) PPP 方案時(shí)簡單套用“無償移交”方式，要求社會(huì)投資人按“零價(jià)格”向政府方轉(zhuǎn)讓股權(quán)，涉嫌與《國有資產(chǎn)法》規(guī)定的定價(jià)程序要求相違背，且與前文所述的移交資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)不符。政府方接收企業(yè)時(shí)應(yīng)當(dāng)以評估值（即現(xiàn)金及現(xiàn)金等價(jià)物賬面余額）為依據(jù)，有償從社會(huì)資本方處購買項(xiàng)目公司股權(quán)。這也與在以清算方式移交時(shí)，把賬面現(xiàn)金及現(xiàn)金等價(jià)物分配給社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)邏輯一致，也能夠符合相關(guān)的國有資產(chǎn)管理法規(guī)。

PPP 項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要全面考慮投資、建設(shè)、運(yùn)營、移交的全流程，平衡好政府、社會(huì)資本方以及融資方的多元化訴求。不管是作為PPP 項(xiàng)目的顧問機(jī)構(gòu)還是實(shí)施機(jī)構(gòu)，對包括移交資產(chǎn)內(nèi)容和方式在內(nèi)的細(xì)節(jié)安排，要充分考慮包括業(yè)務(wù)模式特點(diǎn)、收入模式、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、合理回報(bào)水平、風(fēng)險(xiǎn)分配方案在內(nèi)的諸多項(xiàng)目自身特點(diǎn)，并細(xì)致考慮財(cái)務(wù)、稅務(wù)、法律的相關(guān)規(guī)定及影響，務(wù)求體現(xiàn)合理的商業(yè)邏輯和經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，使得 PPP 項(xiàng)目既能順利落地實(shí)施，又能夠順利穩(wěn)健地度過數(shù)十年的運(yùn)營期并最終平穩(wěn)移交，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（作者劉燁為安永（中國）企業(yè)咨詢有限公司財(cái)務(wù)交易咨詢服務(wù)合伙人，特別鳴謝，臺州市軌道交通建設(shè)開發(fā)有限公司林穎、臺州市財(cái)政局汪晶晶對在與本文相關(guān)的項(xiàng)目過程中及本文觀點(diǎn)形成的討論中的重要貢獻(xiàn)）

第三篇：淺談PPP項(xiàng)目中的合同管理特點(diǎn)

淺談PPP項(xiàng)目中的合同管理特點(diǎn)

正平路橋建設(shè)股份有限公司

【摘 要】目前，在復(fù)雜的 PPP 項(xiàng)目實(shí)踐中，單純地應(yīng)用基于項(xiàng)目管理技術(shù)和管理方法的項(xiàng)目管理理論已經(jīng)難以滿足項(xiàng)目績效提升的需求，為解決 PPP 項(xiàng)目中涉及政府部門和合伙企業(yè)有關(guān)權(quán)責(zé)利等的保障和安排問題，從項(xiàng)目的制度層面入手，通過理論分析界定合同管理的內(nèi)涵，基于合同管理理論，從政企雙方的二元管理結(jié)構(gòu)出發(fā)，探究 PPP 項(xiàng)目中的合同管理的衡量維度，在此基礎(chǔ)上，本文就PPP項(xiàng)目中的合同管理特點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)探究，以期為有關(guān)方面的研究提供參考借鑒。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目；合同管理；管理特點(diǎn)

前言

Pubic-Private Partnerships（PPP）是指由私營部門獲得公共部門的授權(quán)，為公共（含準(zhǔn)公共）項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)并在未來的一段時(shí)間內(nèi)運(yùn)營項(xiàng)目，通過充分發(fā)揮公共部門和私營部門的各自優(yōu)勢，以提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的效率、實(shí)現(xiàn)資金的最佳價(jià)值，特別適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城鎮(zhèn)化和自然資源開發(fā)等大中型項(xiàng)目。是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅僅是一種融資手段，而是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。

1.PPP項(xiàng)目

PPP 模式（即政府和社會(huì)資本合作）被認(rèn)為是公共部門與私營部門合作提供公共物品的制度安排。官方文件描述了這一合作過程，即“政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益”?？梢?，在 PPP 項(xiàng)目中，雙方以平等主體的身份締結(jié)合同，以此達(dá)成合作，也應(yīng)當(dāng)存在雙方誠實(shí)守信、恪守契約精神的要求。

傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為政府是公共物品壟斷提供者，但 PPP 模式下政府由“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”與項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。?m然政府不再直接提供服務(wù)，但公共服務(wù)民營化的同時(shí)仍須接受政府監(jiān)管。這就表明前述提及合同不單具有私法性質(zhì)，其兼具公法和私法性質(zhì)。結(jié)合對 PPP 項(xiàng)目中合同性質(zhì)的探究，筆者認(rèn)為，政府就該合同承擔(dān)的信息披露義務(wù)，應(yīng)不同于普通民事合同中所規(guī)定的義務(wù)。政府信息披露義務(wù)應(yīng)具有更為顯著的強(qiáng)制性特征，違反該項(xiàng)義務(wù)，并不適用民法中的締約過失責(zé)任、違約責(zé)任或侵權(quán)責(zé)任。

2.PPP項(xiàng)目合同體系管理特點(diǎn)

（1）合同風(fēng)險(xiǎn)大。由于PPP模式尚不成熟，相應(yīng)的財(cái)政政策、政府程序流程不夠清，純公益性項(xiàng)目沒有成熟的操作思路，保障缺失，發(fā)生違約情況難以索賠。（2）合同數(shù)量較多。PPP合同邊界條件模糊不清，難以直接落地實(shí)施，需要在項(xiàng)目不斷推進(jìn)、設(shè)計(jì)逐步深化的情況下，分階段簽訂具備實(shí)施條件的單項(xiàng)工程補(bǔ)充協(xié)議，作為PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充和完善。（3）合同金額不確定。傳統(tǒng)競爭項(xiàng)目在招投標(biāo)階段就確定了明確的合同金額，但由于PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)階段僅為框架實(shí)施狀態(tài)，有些項(xiàng)目甚至初步設(shè)計(jì)都未完成，因此沒有明確的合同金額，PPP合同只能為框架合同。（4）合同參與方多且雜。合同參與方涉及政府、股東、貸款以及設(shè)計(jì)、施工、材料供應(yīng)、設(shè)備供應(yīng)、以及運(yùn)營服務(wù)等諸多單位，各方之間通過合同建立往來關(guān)系。

3.PPP項(xiàng)目中的合同管理措施

3.1 增強(qiáng)對合同管理重要性的認(rèn)知

PPP項(xiàng)目的各個(gè)參與者在實(shí)際的施工建設(shè)中一定要增強(qiáng)對合同管理的重視，真正地認(rèn)識到合同是保證自身合法權(quán)益的重要手段，在遵守合同條款規(guī)范自身行為的同時(shí)，也要科學(xué)高效的利用合同，避免因合同中的漏洞而給自身帶來經(jīng)濟(jì)損失，從而提升競爭力，保持自身在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中的優(yōu)勢，促進(jìn)自身的健康平穩(wěn)發(fā)展。

3.2 確立合同管理原則，增強(qiáng)合同管理手段

合同管理方式落后是制約合同管理水平提高的重要原因，在實(shí)踐中因?yàn)闆]有遵守合同管理原則，導(dǎo)致合同管理存在漏洞的現(xiàn)象有很多，因此應(yīng)該積極提出合同管理手段，改善合同管理現(xiàn)狀?？梢岳脵n案管理方式，整理合同文件，通過歸檔管理加強(qiáng)合同管理人員對合同的掌控，促進(jìn)合同的順利履行。合同檔案管理并不是單一的整理和記錄，應(yīng)由專業(yè)人員負(fù)責(zé)，利用計(jì)算機(jī)設(shè)備，及時(shí)將工程項(xiàng)目中涉及合同管理的內(nèi)容進(jìn)行錄入，提高合同管理的效率。

3.3風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

《聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP立法指南》給出 PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)的定義：可能給當(dāng)事人對項(xiàng)目期待的收益帶來負(fù)面影響的情形。根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有很多分類方法，其中比較通用的分類是：政治和法律風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、市場和收益風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是指決定由哪一方當(dāng)事人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)事件??生的結(jié)果，該方采取預(yù)防措施使其不受或少受風(fēng)險(xiǎn)事件結(jié)果的損害。PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)影響合同各方的直接利益，與項(xiàng)目的效率和總成本有密切關(guān)系，事關(guān) PPP項(xiàng)目的成敗，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)區(qū)間應(yīng)力求使項(xiàng)目的效率最高和總成本最低，開使政企雙方都能接受。

在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的整個(gè)過程中，要堅(jiān)持 3 個(gè)基本原則：一是對企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限的保護(hù)；二是要由對風(fēng)險(xiǎn)控制力更強(qiáng)的一方承擔(dān)對應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；三是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的多少要與獲得的回報(bào)匹配。以上述原則為基礎(chǔ)，以合同為中心建立合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，是 PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)成功的重要保證。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立可以劃分為合同簽訂或變更前的準(zhǔn)備階段、合同建立過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)階段、合同履行過程中的風(fēng)險(xiǎn)再分擔(dān)階段。第一個(gè)階段，政府部門對風(fēng)險(xiǎn)?行識別?猿醪椒治觶?根據(jù)雙方對風(fēng)險(xiǎn)的控制力大小初步?jīng)Q定由更有控制力的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；第二個(gè)階段，企業(yè)對上一階段決定由自己分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)?行評估，如果風(fēng)險(xiǎn)超出自己的控制范圍，則對政府部門提出補(bǔ)償要求，如果政府部門接受，就由企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，否則需要雙方談判重新商議相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)；第三個(gè)階段，在合同履行過程中，??生意外變化的風(fēng)險(xiǎn)需要?行再談判重新確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的安排，而出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)則需要經(jīng)歷分析、判定以及安排的整個(gè)過程，這兩種情況都可能引起合同的變更。

3.4 完善工程項(xiàng)目合同管理的法律法規(guī)

工程項(xiàng)目管理離不開法律法規(guī)的支持，在依法治國政策下，建筑行業(yè)必須依托法律制度的完善來提升行業(yè)質(zhì)量，進(jìn)一步健全合同管理體系，促進(jìn)合同管理工作水平的提升。我國合同管理法律法規(guī)的制定需要從國內(nèi)建筑市場實(shí)際出發(fā)，滿足合同各方的實(shí)際需求，這將是一項(xiàng)長期任務(wù)。合同管理法律法規(guī)的制定需要從全面考慮，不可忽視任意環(huán)節(jié)，只有這樣才能保障國內(nèi)建筑市場的健康、持續(xù)發(fā)展。

4.結(jié)束語

總而言之，PPP項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施是中國進(jìn)步發(fā)展的必然趨勢，對于PPP項(xiàng)目的實(shí)施總結(jié)是社會(huì)資本方的一項(xiàng)重要課題。只有從各個(gè)管理層面深入分析、細(xì)心研究、認(rèn)真總結(jié)，才能逐步提升社會(huì)資本方應(yīng)對PPP項(xiàng)目錯(cuò)綜復(fù)雜合同關(guān)系的管理能力，提高社會(huì)資本方的搞風(fēng)險(xiǎn)能力，更好地推進(jìn)PPP項(xiàng)目在中國的實(shí)營施，最終實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本方的雙?A目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 杜亞靈，唐海榮.合同治理對 BT 項(xiàng)目投資控制的案例研究[J].北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（14）：71-77.[2] 徐 中.城市基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目中再談判觸??條件的研究[D].天津：天津理工大學(xué)，2015.[3] 尹貽林，王 ??.合同柔性與項(xiàng)目管理績效改善實(shí)證研究：信?Φ撓跋?[J].管理評論，2015（9）：151-162.

第四篇：PPP項(xiàng)目中的擔(dān)保機(jī)制--單小坡（最終版）

PPP項(xiàng)目中的擔(dān)保機(jī)制

作者：河南文豐律師事務(wù)所 單小坡

PPP項(xiàng)目主要集中在大型公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其項(xiàng)目體量大、周期長、不確定因素較多的特點(diǎn)決定了其風(fēng)險(xiǎn)相對較大，無倫對政府還是社會(huì)資本方的投資決策都會(huì)受到一定程度的影響，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目難以實(shí)施，或?qū)嵤┮院笠驗(yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，而導(dǎo)致項(xiàng)目最終流產(chǎn)。擔(dān)保機(jī)制的引入，既能給政府和社會(huì)資本方一劑定心丸，同時(shí)也使項(xiàng)目的可行性增加。本文主要從政府方和社會(huì)資本方的角度對PPP項(xiàng)目從發(fā)起到實(shí)施過程中的擔(dān)保機(jī)制進(jìn)行梳理。

一、PPP項(xiàng)目擔(dān)保機(jī)制概述

PPP項(xiàng)目的擔(dān)保機(jī)制是貫穿于項(xiàng)目始終，即采購、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交全過程。為項(xiàng)目保駕護(hù)航，最終使項(xiàng)目得以順利實(shí)施，為社會(huì)提供良好的公共服務(wù)，使投資人得到合理回報(bào)，這也是擔(dān)保機(jī)制的終極目標(biāo)。

（一）PPP項(xiàng)目中擔(dān)保機(jī)制存在的必要性

實(shí)踐中，無論是政府還是社會(huì)資本方都希望成立一家項(xiàng)目公司專業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目，但政府在采購過程中看中的是社會(huì)資本方的實(shí)力，而社會(huì)資本方投資該項(xiàng)目是基于政府的履約能力及信用。為了確保項(xiàng)目公司能夠按照合同約定履約，政府通常會(huì)希望社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司就其履約義務(wù)提供一定的擔(dān)保。社會(huì)資本方也希望政府能夠提供一 定措施，保證其投資的利益。因此，擔(dān)保機(jī)制的存在是項(xiàng)目能夠成功實(shí)施所必要的、不可或缺的。

（二）PPP擔(dān)保機(jī)制的特點(diǎn)

1、周期長

PPP項(xiàng)目中的擔(dān)保機(jī)制通常情況下是伴隨PPP項(xiàng)目的全生命周期，從項(xiàng)目采購階段至移交后的質(zhì)保期屆滿，PPP項(xiàng)目的全生命周期一般為10—30年之間，因此，PPP項(xiàng)目的擔(dān)保周期相對較長。

2、金額大

PPP項(xiàng)目主要是公共基礎(chǔ)設(shè)施，此種項(xiàng)目的投入成本相對較高，項(xiàng)目周期長、不確定因素較多決定了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的加大，因此，擔(dān)保的額度也會(huì)相應(yīng)增加。

3、相互性

政府采購PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方，為了保障項(xiàng)目的順利實(shí)施，會(huì)要求社會(huì)資本方提供相應(yīng)擔(dān)保；同時(shí)，社會(huì)資本方為項(xiàng)目投入了大量資金，企業(yè)是以盈利為目的，因此，需要政府為其提供最低需求風(fēng)險(xiǎn)的保障和投資環(huán)境的保證。

4、雙刃劍

之所以說擔(dān)保機(jī)制是把雙刃劍，是因?yàn)樗坠泊?。?dān)保機(jī)制的引入可以有效減小項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也會(huì)增加各方的負(fù)擔(dān)，增加項(xiàng)目的成本，影響投資的積極性。

5、懲罰與補(bǔ)償相結(jié)合

擔(dān)保措施一方面是對違約行為的的懲罰，加大違約成本，使各方 盡力去遵守合同，保障項(xiàng)目的正常實(shí)施；另一方面是對守約方的補(bǔ)償，如一方出現(xiàn)違約，則可能會(huì)給另一方造成不同程度的損失，擔(dān)保措施就用來彌補(bǔ)損失。

（三）擔(dān)保的形式

PPP項(xiàng)目中的擔(dān)保形式通常包括保證金、保函以及其他形式的擔(dān)保等。其中較為常見的是保證金及銀行保函。

1、保證金

保證金，是指以現(xiàn)金形式向?qū)Ψ教峁?dān)保，即將現(xiàn)金匯入對方指定的銀行賬戶。鑒于PPP項(xiàng)目的擔(dān)保金額較大，如以保證金的形式提供擔(dān)保，會(huì)加大各方的資金壓力。實(shí)踐中，保證金的形式僅存在于采購過程中，即投標(biāo)保證金。

2、保函

保函，是指金融機(jī)構(gòu)(通常是銀行)應(yīng)申請人的請求，向第三方(即受益人)開立的一種書面信用擔(dān)保憑證，用以保證在申請人未能按雙方協(xié)議履行其責(zé)任或義務(wù)時(shí)，由該金融機(jī)構(gòu)代其履行一定金額、一定期限范圍內(nèi)的某種支付責(zé)任或經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。在出具保函時(shí)，金融機(jī)構(gòu)有可能要求申請人向金融機(jī)構(gòu)提供抵押或者質(zhì)押。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，最為常見有效的擔(dān)保方式是銀行保函。

3、其他形式的擔(dān)保

其他擔(dān)保形式，是指受益人認(rèn)可的其他合法擔(dān)保形式。例如第三人保證、抵押、質(zhì)押、支票、匯票、本票等形式。

二、項(xiàng)目各階段的擔(dān)保機(jī)制

（一）項(xiàng)目采購階段

在PPP項(xiàng)目的采購階段，政府方通常無需承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，主要是社會(huì)資本方的擔(dān)保責(zé)任，即投標(biāo)保證金及履約保函。

1、投標(biāo)保證金

《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“招標(biāo)人在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)保證金不得超過招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)的2%。投標(biāo)保證金有效期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期一致。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的境內(nèi)投標(biāo)單位，以現(xiàn)金或者支票形式提交的投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)從其基本賬戶轉(zhuǎn)出?！?/p>

《政府采購法實(shí)施條例》第三十三條規(guī)定“招標(biāo)文件要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)保證金不得超過采購項(xiàng)目預(yù)算金額的2%。投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。投標(biāo)人未按照招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)無效。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金，自政府采購合同簽訂之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金。”

PPP項(xiàng)目屬于政府采購，應(yīng)適用政府采購法的相關(guān)規(guī)定，但同時(shí)符合招投標(biāo)規(guī)定的，應(yīng)同時(shí)適用招投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定。上述規(guī)定對投標(biāo)保證金的額度、形式、返還及法律后果均作出了明確的規(guī)定。實(shí)踐中，政府方會(huì)要求參與項(xiàng)目采購的社會(huì)資本交納投標(biāo)保證金，作為防止惡意參與采購的一項(xiàng)保障，這類擔(dān)保通常是中標(biāo)單位與招標(biāo)人簽訂合同并交納履約保證金后，才會(huì)退還中標(biāo)人的投標(biāo)保證金。未中標(biāo)投 標(biāo)人的投標(biāo)保證金按上述規(guī)定處理。

2、履約擔(dān)保

《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十八條規(guī)定“招標(biāo)文件要求中標(biāo)人提交履約保證金的，中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求提交。履約保證金不得超過中標(biāo)合同金額的10%?！?/p>

《政府采購法實(shí)施條例》第四十八條規(guī)定“采購文件要求中標(biāo)或者成交供應(yīng)商提交履約保證金的，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。履約保證金的數(shù)額不得超過政府采購合同金額的10%?！?/p>

上述規(guī)定對擔(dān)保的金額及形式作出了明確的規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中，履約擔(dān)保的提供是最重要的，因?yàn)槁募s擔(dān)保是貫穿于項(xiàng)目的全生命周期的，如果履約擔(dān)保設(shè)計(jì)出現(xiàn)漏洞，將會(huì)極大的增加項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）項(xiàng)目實(shí)施階段

1、社會(huì)資本方的擔(dān)保責(zé)任

政府方讓社會(huì)資本方提供擔(dān)保的目的，是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)能夠覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行，根據(jù)項(xiàng)目的不同階段，可以讓社會(huì)資本方提供不同程度的擔(dān)保。在項(xiàng)目實(shí)施階段，社會(huì)資本方提供擔(dān)保主要分為以下幾個(gè)階段：

（1）投資擔(dān)保

投資擔(dān)保是指項(xiàng)目資本金的到位擔(dān)保，PPP項(xiàng)目資本金一般不低于項(xiàng)目投資概算的20%，有些社會(huì)資本方的資金實(shí)力較強(qiáng)，投入的資本金總額可能會(huì)高出項(xiàng)目資本金最低需求的規(guī)定。但項(xiàng)目資本金的投 入時(shí)間直接決定了PPP項(xiàng)目的收益率等關(guān)鍵性指標(biāo)，對項(xiàng)目的吸引力產(chǎn)生了一定的影響。因此，高出部分的資本金未必需要過早到位，該部分資金可根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)情況進(jìn)行投入。但上述資金到位之前，存在不確定性，對項(xiàng)目存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，通常需要社會(huì)資本方對未到位的項(xiàng)目資本金提供擔(dān)保，保證社會(huì)資本方按照合同約定的時(shí)間進(jìn)行出資，社會(huì)資本方到期未履行出資義務(wù)的，政府方可以從擔(dān)保措施中實(shí)現(xiàn)。

（2）融資擔(dān)保

融資擔(dān)保主要存在于項(xiàng)目建設(shè)周期，建設(shè)期內(nèi)需要投入大量的資金，項(xiàng)目資本金占項(xiàng)目總投資的比例相對較小，大部分建設(shè)資金都是靠融資取得。如項(xiàng)目具有一定的經(jīng)營性且可預(yù)期收益較好或在政府付費(fèi)模式下，金融機(jī)構(gòu)通常愿意向項(xiàng)目公司貸款，且無需項(xiàng)目公司股東或其他第三方提供擔(dān)保。如項(xiàng)目經(jīng)營性收益不被看好，此時(shí)，銀行會(huì)認(rèn)為項(xiàng)目公司不具備融資能力或融資能力較差，銀行更看重股東的實(shí)力，此時(shí)，則需要股東提供擔(dān)保，協(xié)助項(xiàng)目公司完成融資。項(xiàng)目公司的股東會(huì)由政府方和社會(huì)資本方共同構(gòu)成或由社會(huì)資本方單獨(dú)構(gòu)成。

一般情況下，政府方不承擔(dān)協(xié)助項(xiàng)目公司融資的責(zé)任，項(xiàng)目公司的融資責(zé)任完全由社會(huì)資本方承擔(dān)。在PPP項(xiàng)目合同中會(huì)為社會(huì)資本方設(shè)定融資擔(dān)保的義務(wù)，并要求社會(huì)資本方提供擔(dān)保，如社會(huì)資本方屆時(shí)未提供融資擔(dān)保義務(wù)，則政府方可行使權(quán)利，實(shí)現(xiàn)融資目的。

（3）建設(shè)期擔(dān)保

建設(shè)期擔(dān)保主要是指在建設(shè)期內(nèi)，為了保證項(xiàng)目的正常建設(shè)，保 證工程質(zhì)量，能夠按時(shí)完工。建設(shè)期的擔(dān)保責(zé)任是整個(gè)項(xiàng)目周期中最重的，也是最關(guān)鍵的。建設(shè)期擔(dān)保分為兩個(gè)擔(dān)保體系：一是由社會(huì)資本方向政府方提供擔(dān)保；二是由施工單位向項(xiàng)目公司提供擔(dān)保。社會(huì)資本方向政府方提供擔(dān)保，主要用于擔(dān)保項(xiàng)目公司在建設(shè)期能夠按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，并且能夠按時(shí)完工。該保函的有效期一般是從項(xiàng)目合同全部生效之日起到建設(shè)期結(jié)束。

施工單位向項(xiàng)目公司提供擔(dān)保，是指建設(shè)期內(nèi)施工合同的履約擔(dān)保，主要是施工單位保證按照《施工合同》的約定履行相應(yīng)的義務(wù)，一般是指從施工合同簽訂之日起至缺陷責(zé)任期滿或竣（交）工完成后止。

在PPP項(xiàng)目中，通常會(huì)要求社會(huì)資本方具有與項(xiàng)目相匹配的資質(zhì)，因此，就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)資本方既是項(xiàng)目公司的股東，又是項(xiàng)目的施工單位。在此種情形下，根據(jù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度，可以考慮讓社會(huì)資本方提供一份擔(dān)保措施，同時(shí)擔(dān)保上述兩項(xiàng)內(nèi)容，以減輕社會(huì)資本方的壓力。

（4）運(yùn)營維護(hù)擔(dān)保

項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束后，開始進(jìn)入運(yùn)營維護(hù)期，這也是PPP項(xiàng)目中最長的周期。政府方會(huì)定期對社會(huì)資本方的運(yùn)營績效進(jìn)行考核，如考核不達(dá)標(biāo)，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)PPP項(xiàng)目合同約定的相應(yīng)責(zé)任。運(yùn)營維護(hù)擔(dān)保的目的是，當(dāng)運(yùn)營維護(hù)考核不達(dá)標(biāo)時(shí)，可以從擔(dān)保措施中提取達(dá)到績效考核所需的費(fèi)用，并給予相應(yīng)的違約懲罰。因此，運(yùn)營維護(hù)擔(dān)保應(yīng)當(dāng)以滿足上述目的進(jìn)行設(shè)置。（5）移交擔(dān)保

移交擔(dān)保是指PPP項(xiàng)目全生命周期結(jié)束，社會(huì)資本方將資產(chǎn)移交給政府方或政府方指定機(jī)構(gòu)，同時(shí)，社會(huì)資本方需保證資產(chǎn)移交后的一定周期內(nèi)（即質(zhì)保期）符合合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2、政府方的擔(dān)保責(zé)任

《擔(dān)保法》第八條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外?！币虼?，政府不得作為保證人，不能對外擔(dān)保。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二十一條的規(guī)定，“政府?不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)?！蓖瑫r(shí)，財(cái)政部、發(fā)展改革委《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金[2016]32號）中規(guī)定：“要堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。??在保障社會(huì)資本獲得合理收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容?！?/p>

雖然《擔(dān)保法》規(guī)定政府不得作為保證人提供擔(dān)保，但在PPP項(xiàng)目中，政府方同時(shí)扮演了行政職能與民事主體的角色，在扮演民事主體的角色中，允許政府作出一些承諾，此處的承諾從嚴(yán)格意義來講應(yīng)該是政府為社會(huì)資本提供良好投資環(huán)境的一種承諾，并非對社會(huì)資本方提供擔(dān)保。

政府方作為PPP項(xiàng)目的采購人，對項(xiàng)目具有主導(dǎo)地位，政府為了增加項(xiàng)目的吸引力，會(huì)作出各種承諾，社會(huì)資本方也需要政府作出承 諾來防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。政府方的擔(dān)保責(zé)任，從嚴(yán)格意義來講是一種承諾。政府方作出的承諾主要有以下幾類：

（1）政府出資

政府方有時(shí)會(huì)作為項(xiàng)目公司的股東，承擔(dān)部分出資義務(wù)，如果政府方出資不到位，對社會(huì)資本方及項(xiàng)目公司均屬違約，該違約行為導(dǎo)致項(xiàng)目增加風(fēng)險(xiǎn)。對于該種違約行為，政府方通常采用由社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)足，政府方承諾承擔(dān)該部分資金的融資成本。

（2）最低需求

在使用者付費(fèi)的模式下，由于項(xiàng)目本身缺乏吸引力，政府方會(huì)通過保最低需求的方式來增加項(xiàng)目的吸引力。政府保最低需求可以理解為是政府方對社會(huì)資本方的一種補(bǔ)貼承諾。

財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)政部[2014]76號）中規(guī)定：“注重體制機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，按照‘風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)’的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)?！?/p>

（3）法律風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)政部[2014]76號）中規(guī)定：“項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)?！?法律風(fēng)險(xiǎn)主要分為本級政府方可控法律風(fēng)險(xiǎn)和本級政府方不可控法律風(fēng)險(xiǎn)。本處的法律風(fēng)險(xiǎn)主要是指本級政府可控的法律風(fēng)險(xiǎn)，防止本級地方政府通過修改法律作出對社會(huì)資本方不利的規(guī)定。因此，需要政府方作出不會(huì)通過修改本級政府的法律法規(guī)改變其合同義務(wù)的承諾。

（4）排他性承諾

在政府付費(fèi)的模式下，不需要政府出具排他性承諾。但在使用者付費(fèi)的模式下，該種承諾就顯得至關(guān)重要，社會(huì)資本方收回投資并獲取收益需要從最終使用者手中實(shí)現(xiàn)，因此必須確保有足夠的使用者使用該項(xiàng)目設(shè)施并支付費(fèi)用。在使用者付費(fèi)項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目中，通常會(huì)規(guī)定政府方有義務(wù)防止不必要的競爭性項(xiàng)目，即通常所說的排他性承諾。

三、擔(dān)保中存在的風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

（一）擔(dān)保形式盡量以現(xiàn)金或保函為主

從擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)角度來講，采用現(xiàn)金或保函的形式是最方便、最保險(xiǎn)的。如采用抵押、質(zhì)押等擔(dān)保方式，則需要通過變賣、拍賣甚至是司法途徑進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。尤其是進(jìn)入司法途徑以后，就會(huì)陷入漫長的訴訟周期。

（二）應(yīng)當(dāng)出具獨(dú)立保函

保函分為從屬保函和獨(dú)立保函。從屬保函是要根據(jù)基礎(chǔ)合同的規(guī)定以及實(shí)際履行情況來作出判斷的，經(jīng)常要經(jīng)過仲裁或訴訟才能解決。所以當(dāng)從屬性保函項(xiàng)下發(fā)生索賠時(shí)，擔(dān)保人要根據(jù)基礎(chǔ)合同的條款以 及實(shí)際履行情況來確定是否予以支付。獨(dú)立保函一經(jīng)開立，便具有獨(dú)立的效力，擔(dān)保人對受益人的索賠要求是否支付，只依據(jù)保函本身的條款。獨(dú)立性保函一般都要明確擔(dān)保人的責(zé)任是不可撤銷的、無條件的和見索即付的。

獨(dú)立保函，是只要出現(xiàn)違約情形時(shí)，守約方就可以行使權(quán)利，無需受到出具保函方的任何抗辯。因此，盡量要求擔(dān)保方開具獨(dú)立保函。

（三）出具保函的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備償付能力

出具保函的機(jī)構(gòu)一般是銀行、保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司等機(jī)構(gòu)。出具保函機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)狀況直接決定了受益人的權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)，如開具保函的機(jī)構(gòu)不具備相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)能力，保函就不具有任何價(jià)值。實(shí)踐中，開具保函的機(jī)構(gòu)一般都是大型商業(yè)銀行。

（四）擔(dān)保措施的連續(xù)性

擔(dān)保措施是存在于PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)，尤其是保函，不可能一下子開具幾十年，通常是在項(xiàng)目執(zhí)行過程中連續(xù)開具多份保函。在保函的開具過程中應(yīng)當(dāng)保證保函的連續(xù)性，防止保函出現(xiàn)空檔期，在前一份保函到期之前，就應(yīng)將新的保函開具。

（五）擔(dān)保應(yīng)當(dāng)足額

擔(dān)保的額度應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行確定，確保擔(dān)保額能夠覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，使擔(dān)保措施起到威懾與補(bǔ)償相結(jié)合的作用。

（六）政府出具的融資承諾函無效

在一些項(xiàng)目的融資過程中，尤其是政府方與社會(huì)資本方共同承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)的，政府方會(huì)以《承諾函》的形式提供融資擔(dān)保。2015年 最高法還判決遼寧省人民政府《承諾函》不構(gòu)成保證擔(dān)保。財(cái)政部也多次禁止地方政府的違規(guī)擔(dān)保行為，并要求強(qiáng)化對違規(guī)舉債擔(dān)保行為的查處和問責(zé)。從財(cái)政部門、最高法院的相關(guān)處置行動(dòng)來看，《承諾函》并不具備法律效力。

四、結(jié)語

PPP模式在國外運(yùn)用的比較成熟，在中國還處在探索階段。目前PPP項(xiàng)目中普遍缺乏科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制之設(shè)計(jì)，無論是社會(huì)資本還是政府方，在面對PPP項(xiàng)目時(shí)都難免會(huì)產(chǎn)生顧慮。政府方擔(dān)心社會(huì)資本沒有能力完成項(xiàng)目，或者擔(dān)心社會(huì)資本方違約，導(dǎo)致項(xiàng)目無法進(jìn)行。因?yàn)镻PP項(xiàng)目的周期較長、不確定性因素較多，伴隨而來的風(fēng)險(xiǎn)也較大，社會(huì)資本方擔(dān)心自己能否收回成本，賺取收益。在社會(huì)資本方與政府方都存在顧慮的情況下，擔(dān)保機(jī)制在PPP項(xiàng)目中屬于必不可少的要素，如何合理的運(yùn)用擔(dān)保機(jī)制，需要根據(jù)項(xiàng)目的情況進(jìn)行設(shè)定，使擔(dān)保機(jī)制真正起到保障項(xiàng)目順利完成，達(dá)到政府方與社會(huì)資本方共贏的目的。

第五篇：PPP項(xiàng)目中需要簽訂的主要合同(協(xié)議)總結(jié)

PPP項(xiàng)目中需要簽訂的主要合同（協(xié)議）總結(jié)

從PPP項(xiàng)目的采購階段起，PPP項(xiàng)目的參與各方會(huì)簽署一系列協(xié)議，下面就主要的協(xié)議和合同按照先后順序列舉如下：

一：確認(rèn)談判備忘錄

階段：項(xiàng)目采購階段。“采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組”同“候選社會(huì)資本方”間的確認(rèn)談判完成后。

簽署的雙方：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。

解析：“確認(rèn)談判備忘錄”具有階段性框架協(xié)議的法律效力，政府和社會(huì)資本就采購談判中的重要條款以備忘錄的形式確定下來，作為成交（中標(biāo)）公告發(fā)布后雙方簽訂PPP項(xiàng)目合同的依據(jù)。

二：PPP項(xiàng)目合同

階段：項(xiàng)目采購階段。

簽署的雙方：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。

解析：確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本應(yīng)在預(yù)成交（中標(biāo)）結(jié)果公示中進(jìn)行公示。公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后簽署。

三：繼承PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同

階段：項(xiàng)目執(zhí)行階段，項(xiàng)目公司成立之后。

簽署的雙方：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽署

解析：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司之間也可以重新簽署PPP項(xiàng)目合同，代替項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本在先簽署的原合同。

四：股東協(xié)議

階段：項(xiàng)目執(zhí)行階段，社會(huì)資本依法成立項(xiàng)目公司時(shí)。

簽署各方：項(xiàng)目公司的各股東之間

解析：股東協(xié)議簽訂的目的為在股東之間建立長期的、有約束力的合約關(guān)系。

五：融資合同

階段：項(xiàng)目執(zhí)行階段，項(xiàng)目公司成立之后。

簽署雙方：項(xiàng)目公司同貸款方簽署

六：工程承包合同

階段：項(xiàng)目執(zhí)行階段，項(xiàng)目公司成立之后。

簽署雙方：項(xiàng)目公司同工程承包商簽署

七：運(yùn)營服務(wù)合同

階段：項(xiàng)目執(zhí)行階段，項(xiàng)目公司成立之后。

簽署雙方：項(xiàng)目公司同專業(yè)運(yùn)營商簽署

解析：根據(jù) PPP 項(xiàng)目運(yùn)營內(nèi)容和項(xiàng)目公司管理能力的不同,項(xiàng)目公司有時(shí)會(huì)考慮將項(xiàng)目全部或部分的運(yùn)營和維護(hù)事務(wù)外包給有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)運(yùn)營商,并與其簽訂運(yùn)營服務(wù)合同。個(gè)案中,運(yùn)營維護(hù)事務(wù)的外包可能需要事先取得政府的同意。但是,PPP項(xiàng)目合同中約定的項(xiàng)目公司的運(yùn)營和維護(hù)義務(wù)并不因項(xiàng)目公司將全部或部分運(yùn)營維護(hù)事務(wù)分包給其他運(yùn)營商實(shí)施而豁免或解除。

八：原料供應(yīng)合同

階段：項(xiàng)目執(zhí)行階段，項(xiàng)目公司成立之后。

簽署雙方：項(xiàng)目公司同原料供應(yīng)商簽署

九：保險(xiǎn)合同

階段：項(xiàng)目執(zhí)行階段，項(xiàng)目公司成立之后。

簽署各方：項(xiàng)目公司及其它參與方同保險(xiǎn)公司簽署

解析：由于 PPP項(xiàng)目通常資金規(guī)模大、生命周期長,負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的項(xiàng)目公司及其他相關(guān)參與方通常需要對項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等不同階段的不同類型的風(fēng)險(xiǎn)分別進(jìn)行投保。通?？赡苌婕暗谋ｋU(xiǎn)種類包括貨物運(yùn)輸險(xiǎn)、工程一切險(xiǎn)、針對設(shè)計(jì)或其它專業(yè)服務(wù)的職業(yè)保障險(xiǎn)、針對間接損失的保險(xiǎn)、第三者責(zé)任險(xiǎn)。（轉(zhuǎn)自PPP項(xiàng)目法律部，原標(biāo)題《PPP項(xiàng)目中需要簽訂的主要合同（協(xié)議）總結(jié)》,PPP資訊整理）