第一篇：6-1-工程企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的四大法律問題

工程企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的四大法律問題

摘要

近年來(lái)，隨著PPP建設(shè)模式的深入推進(jìn)，越來(lái)越多的工程企業(yè)加入到PPP項(xiàng)目建設(shè)熱潮中去，與以往不同的是，在此輪熱潮中，工程企業(yè)是既作為承包商的角色，又作為社會(huì)資本方的角色，參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)中的，特別是PPP+EPC模式較為常見。在角色轉(zhuǎn)換中，工程企業(yè)面臨的外部環(huán)境更為復(fù)雜，涉及的法律問題也更為復(fù)雜。本文將就聯(lián)合體連帶責(zé)任、工程招標(biāo)、工程結(jié)算、退出機(jī)制等問題進(jìn)行分析，這些問題均是工程企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)中，無(wú)法回避的重要法律問題。

關(guān)鍵詞：工程企業(yè) PPP 聯(lián)合體 招標(biāo) 工程結(jié)算 退出機(jī)制

一、聯(lián)合體問題

通常，工程企業(yè)作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目，其主要目的在于獲得項(xiàng)目建設(shè)階段的工程承包機(jī)會(huì)，往往需要與其他具有項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)組成聯(lián)合體參與投標(biāo)或競(jìng)價(jià)，且一般不作為聯(lián)合體牽頭方，在項(xiàng)目公司（SPV公司）一般僅占有少量股份。在聯(lián)合體模式下，無(wú)論聯(lián)合體成員如何進(jìn)行內(nèi)部分工，如何確定聯(lián)合體成員在PPP合同中的地位，如何確定聯(lián)合體成員在項(xiàng)目公司所占股份比例，聯(lián)合體成員均應(yīng)向政府方承擔(dān)同等的連帶責(zé)任。

對(duì)于僅作為PPP項(xiàng)目參與方角色的工程企業(yè)而言，承擔(dān)連帶責(zé)任的法律風(fēng)險(xiǎn)是巨大的，并且，往往與其收益是不成比例的。具體主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

其一、投資比例與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不成比例。比如，在某些PPP項(xiàng)目中，工程企業(yè)主要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)中的勘察設(shè)計(jì)工作，占項(xiàng)目投資總額比例極小，享有的項(xiàng)目收益非常有限，但作為聯(lián)合體成員，需要對(duì)的社會(huì)資本方承擔(dān)PPP合同約定的全部責(zé)任。一旦任何聯(lián)合體成員出現(xiàn)違約行為，工程企業(yè)均可能需要承擔(dān)全部違約責(zé)任。

其二、項(xiàng)目參與深度與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不成比例。工程企業(yè)一般并不參與后續(xù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理，僅參與項(xiàng)目建設(shè)期的工程施工階段工作，參與深度通常較淺，但工程企業(yè)仍需對(duì)包括建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期在內(nèi)的整個(gè)項(xiàng)目履行階段承擔(dān)連帶責(zé)任，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期通?？缍群荛L(zhǎng)，工程企業(yè)將長(zhǎng)期面臨承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

為最大可能性降低工程企業(yè)承擔(dān)連帶責(zé)任的法律風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為需注意以下兩個(gè)方面的問題：

首先，選擇靠譜的聯(lián)合體成員。由于聯(lián)合體成員之間對(duì)外相互承擔(dān)連帶責(zé)任，任何一方出現(xiàn)違約行為，將導(dǎo)致其他聯(lián)合體成員將不得不向政府方承擔(dān)全部違約責(zé)任。故，聯(lián)合體成員是否具有良好的信譽(yù)，是否具有較強(qiáng)的實(shí)力，是否具備相應(yīng)的履約能力至關(guān)重要。一旦聯(lián)合體成員選擇不當(dāng)，缺乏信譽(yù)，不能履約，出現(xiàn)嚴(yán)重違約行為，將給其他聯(lián)合體成員帶來(lái)巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。所謂“不怕神一樣的對(duì)手，只怕豬一樣的隊(duì)友”，形容聯(lián)合體模式最為恰當(dāng)不過了。

其次，聯(lián)合體內(nèi)部之間需明確各自責(zé)任承擔(dān)范圍。聯(lián)合體成員對(duì)政府方承擔(dān)連帶責(zé)任，無(wú)法按比例分擔(dān)責(zé)任范圍，但聯(lián)合體成員之間可以通過簽訂內(nèi)部協(xié)議方式明確責(zé)任承擔(dān)比例及范圍。比如，根據(jù)工程企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的分工職責(zé)，做出如下約定：在聯(lián)合體內(nèi)部，工程企業(yè)只承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)過程中的其承包范圍內(nèi)的違約責(zé)任；工程企業(yè)按照其在項(xiàng)目公司股權(quán)比例承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；工程企業(yè)不參與后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與其無(wú)關(guān)。通過上述約定，能夠從一定程度上減少工程企業(yè)可能面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)。

二、工程招標(biāo)問題

如上文所述，工程企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的主要目的在于獲得項(xiàng)目建設(shè)階段的工程承包權(quán)。那么，工程企業(yè)作為社會(huì)資本方參與到PPP項(xiàng)目中，是否必然能夠獲得項(xiàng)目建設(shè)階段的工程承包權(quán)呢？在實(shí)務(wù)中，面臨以下兩個(gè)法律障礙。

其一、項(xiàng)目公司是否可以不經(jīng)招標(biāo)直接將項(xiàng)目建設(shè)階段的工程發(fā)包給作為社會(huì)資本方的工程企業(yè)呢？

PPP項(xiàng)目以大型基礎(chǔ)設(shè)施、共用事業(yè)項(xiàng)目為主，大都關(guān)系到社會(huì)公共利益和公眾安全，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)法律規(guī)定，此類項(xiàng)目工程建設(shè)中有關(guān)勘察、設(shè)計(jì)、施工及設(shè)備材料采購(gòu)達(dá)到一定金額以上，或項(xiàng)目總投資額超過一定標(biāo)準(zhǔn)的，屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，項(xiàng)目公司在發(fā)包時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行招標(biāo)投標(biāo)程序，通過公開招標(biāo)方式選擇工程承包商。如此一來(lái)，將無(wú)法保障作為社會(huì)資本方的工程企業(yè)必然獲得工程承包權(quán)，對(duì)于工程企業(yè)來(lái)說，這是非常令人頭疼的現(xiàn)實(shí)問題。上述法律障礙是否就無(wú)法逾越呢？事實(shí)并非如此。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的情形，可以不進(jìn)行招標(biāo)。據(jù)此規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中，如果在社會(huì)資本遴選過程中，通過招標(biāo)方式（包括公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)）選擇了社會(huì)資本方，社會(huì)資本方（包括聯(lián)合體成員）具有項(xiàng)目工程建設(shè)資質(zhì)和能力的，可以直接承擔(dān)項(xiàng)目的工程建設(shè)工作。這也是工程企業(yè)作為社會(huì)資本方和工程承包商參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的主要法律依據(jù)。

但是，上述規(guī)定僅限于“通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人”，對(duì)于通過競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)等方式遴選社會(huì)資本方的PPP項(xiàng)目而言，并不適用。這是目前工程企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)中的最大法律障礙，且往往容易被忽視的法律問題。實(shí)踐中，工程企業(yè)一方面希望政府在社會(huì)資本遴選時(shí)不要采取招標(biāo)方式，另一方面，在工程發(fā)包時(shí)，又希望項(xiàng)目公司可以不經(jīng)招標(biāo)直接發(fā)包給自己，這種模式在法律上其實(shí)是難以實(shí)現(xiàn)的。

就上述問題，2016年10月出臺(tái)的《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）對(duì)此有所突破，該通知第九條規(guī)定：“對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。”該通知將可以不進(jìn)行招標(biāo)的情形進(jìn)行了擴(kuò)展，即不限于“通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人”，只要依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的就可以不進(jìn)行招標(biāo)，根據(jù)政府采購(gòu)有關(guān)法律規(guī)定，政府采購(gòu)方式包括招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)等多種形式。該通知對(duì)于鼓勵(lì)工程企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)起到非常重要的積極作用，但畢竟該通知的法律效力層級(jí)較低，與《招標(biāo)投標(biāo)法》相沖突，工程企業(yè)僅依據(jù)該通知規(guī)定，不經(jīng)招標(biāo)程序直接承擔(dān)項(xiàng)目工程建設(shè)工作，仍然存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

另外，需要特別提示注意的是，實(shí)踐中，部分工程企業(yè)作為社會(huì)資本方時(shí)，通常需要將PPP項(xiàng)目工程交由下屬子公司或其它關(guān)聯(lián)公司承擔(dān)，這種做法是缺乏法律依據(jù)的。下屬子公司或其它關(guān)聯(lián)公司屬于獨(dú)立的法人主體，兩者不能混為一談。如需要下屬子公司或其它關(guān)聯(lián)公司作為工程承包人，通常有兩種方案：一是在PPP項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)，將其列為聯(lián)合體成員；二是通過工程分包方式將相應(yīng)的工程依法分包給下屬子公司或關(guān)聯(lián)公司。另外，可以考慮在PPP合同中約定社會(huì)資本方的下屬子公司或關(guān)聯(lián)企業(yè)具有工程建設(shè)資質(zhì)和能力的，可以作為工程承包商承擔(dān)工程建設(shè)工作。雖然上述約定的法律依據(jù)并不充分，仍然存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)務(wù)中還是較為普遍的做法，如能做出此類約定，對(duì)于工程企業(yè)來(lái)說還是非常具有積極意義的。

其二、工程企業(yè)作為項(xiàng)目公司的股東之一，是否有權(quán)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)階段的工程投標(biāo)呢？

如上文所述，在PPP項(xiàng)目中，工程企業(yè)即使作為社會(huì)資本方，作為項(xiàng)目公司的股東，很多情況下，并不能直接承擔(dān)項(xiàng)目工程勘察、設(shè)計(jì)及施工等工作，項(xiàng)目公司對(duì)外發(fā)包工程時(shí)，仍需履行招標(biāo)程序，在此情況下，工程企業(yè)是否可以參與工程的投標(biāo)呢？在法律上，這也是存在一定爭(zhēng)議的。

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定：“與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織或者個(gè)人，不得參加投標(biāo)?！睋?jù)此規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中，工程企業(yè)作為項(xiàng)目公司股東，是否涉嫌違反上述法律規(guī)定呢？要正確理解上述法律規(guī)定，有兩個(gè)方面的問題需要考慮：

一是如何理解“利害關(guān)系”。目前法律上對(duì)何謂“利害關(guān)系”尚無(wú)明確定義，通常來(lái)講，與招標(biāo)人存在“利害關(guān)系”主要是指與招標(biāo)人存在直接或間接的利益關(guān)系，此種利益關(guān)系通常包括隸屬關(guān)系、個(gè)人關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系等三方面。隸屬關(guān)系主要指招標(biāo)人與潛在投標(biāo)人之間相互控股或參股，或者有行政主管關(guān)系；個(gè)人關(guān)系主要指二者的股東、高級(jí)管理人員等存在互相任職或者一方在另一方任職或存在夫妻關(guān)系、親屬關(guān)系或者為同一人的情況；經(jīng)濟(jì)關(guān)系主要指潛在投標(biāo)人為招標(biāo)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備提供設(shè)計(jì)或咨詢服務(wù)等情形。由于工程企業(yè)是項(xiàng)目公司的股東，實(shí)踐中一般會(huì)被認(rèn)定為“與招標(biāo)人存在利害關(guān)系”。

二是如何理解“影響招標(biāo)公正性”。與招標(biāo)人存在“利害關(guān)系”是否必然影響招標(biāo)的公正性呢？筆者認(rèn)為，兩者并非存在必然的因果關(guān)系，否則，在立法時(shí)就無(wú)需將“存在利害關(guān)系”與“影響招標(biāo)公正性”同時(shí)作為禁止投標(biāo)的條件。就此問題，筆者還了解到，有關(guān)立法和管理部門對(duì)此問題的解釋是從寬認(rèn)定的，招投標(biāo)行政監(jiān)督部門一般并不會(huì)僅僅因?yàn)橥稑?biāo)人與招標(biāo)人存在利害關(guān)系而禁止其參加投標(biāo)，與招標(biāo)人有利害關(guān)系的投標(biāo)人也可以被依法確定為中標(biāo)人。只有在招標(biāo)過程有失公正時(shí)，投標(biāo)人的投標(biāo)才會(huì)被否決。是否存在不公正情況主要從投標(biāo)人的資格條件、評(píng)標(biāo)方法、評(píng)審情況等多方面進(jìn)行綜合評(píng)定，如果相關(guān)方在上述方面對(duì)投標(biāo)人有特別照顧或其他傾向性行為，將被認(rèn)定為影響招標(biāo)公正性，行政監(jiān)督部門可能認(rèn)定中標(biāo)無(wú)效。實(shí)踐中，被控股或參股的子

公司參加母公司，或母公司參加子公司組織的項(xiàng)目招標(biāo)的情況是普遍存在的。

因此，筆者認(rèn)為，雖然工程企業(yè)作為項(xiàng)目公司的股東，與項(xiàng)目公司存在一定的利害關(guān)系，是否會(huì)影響招標(biāo)公正性存在一定爭(zhēng)議，但是，無(wú)論是從法律適用角度，還是從社會(huì)效用角度，均不應(yīng)禁止工程企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的工程投標(biāo)。否則，如果工程企業(yè)以社會(huì)資本方的角色參與PPP項(xiàng)目后，反而連參與工程投標(biāo)的資格都喪失了，將給工程企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)致命打擊，將極大影響工程企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的積極性，不利于PPP項(xiàng)目的推廣。

三、工程結(jié)算問題

在工程建設(shè)合同中，合同計(jì)價(jià)及結(jié)算問題是雙方最為關(guān)注的問題，也是最為復(fù)雜的問題，工程竣工后，工程結(jié)算問題通常會(huì)成為產(chǎn)生爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。在PPP項(xiàng)目中，工程企業(yè)一方面作為項(xiàng)目公司的股東，參與項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理，另一方面作為工程承包人，與項(xiàng)目公司的利益既有一致也有沖突的地方。另外，工程造價(jià)可能會(huì)影響到政府方的利益，政府方也會(huì)對(duì)工程結(jié)算問題進(jìn)行必要的監(jiān)管。故，在工程企業(yè)參與PPP項(xiàng)目模式下，工程結(jié)算問題變得更加復(fù)雜，具有其自身的特點(diǎn)，在處理PPP項(xiàng)目結(jié)算問題時(shí)，需解決好以下兩個(gè)方面的問題：

其一、正確處理工程結(jié)算與聯(lián)合體利益分配的關(guān)系。根據(jù)上期文章分析，在一定條件下，項(xiàng)目公司可以把PPP項(xiàng)目工程直接發(fā)包給聯(lián)合體成員方的工程企業(yè)。在此情況下，不同于通過招標(biāo)方式選擇承包人，發(fā)包人需與承包人就工程合同價(jià)格進(jìn)行協(xié)商，一旦就工程合同價(jià)格及結(jié)算方式無(wú)法達(dá)成一致，將導(dǎo)致聯(lián)合體之間的分工合作無(wú)法實(shí)現(xiàn)，聯(lián)合體內(nèi)部可能出現(xiàn)紛爭(zhēng)。

故，聯(lián)合體在參與社會(huì)資本遴選之前，應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部協(xié)議明確工程合同的計(jì)價(jià)和結(jié)算原則，對(duì)于工程承包范圍、付款進(jìn)度、計(jì)劃工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等重要內(nèi)容也應(yīng)做出相應(yīng)的約定。如有可能，可以草擬相應(yīng)的工程合同參考文本作為聯(lián)合合作協(xié)議的附件，將工程企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目工程建設(shè)中的權(quán)利義務(wù)予以具體化，以減少爭(zhēng)議的產(chǎn)生。

其二、正確處理工程結(jié)算與PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。在PPP項(xiàng)目中，付費(fèi)機(jī)制通常包括三種模式：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)以及可行性缺口補(bǔ)貼，其中政府付費(fèi)模式下，通常包括可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)和績(jī)效付費(fèi)三類付費(fèi)項(xiàng)目?？捎眯愿顿M(fèi)直接與PPP項(xiàng)目建設(shè)成本相關(guān)，特別是與工程造價(jià)具有較大的關(guān)聯(lián)性。這就導(dǎo)致PPP項(xiàng)目中的工程合同計(jì)價(jià)及結(jié)算問題較為特殊，需與PPP合同中關(guān)于工程造價(jià)結(jié)算問題協(xié)調(diào)考慮，確保兩者能夠保持一致性。

在PPP合同中，政府可用性付費(fèi)一般分為兩者方式，一是固定總價(jià)方式，可用性付費(fèi)價(jià)格是固定不變的；另外一種是暫估價(jià)方式，僅約定了計(jì)價(jià)原則（工程量清單計(jì)價(jià)），最終以政府方審核工程結(jié)算價(jià)作為可用性付費(fèi)計(jì)價(jià)依據(jù)。在工程合同中，與之相對(duì)應(yīng)的可以采取固定總價(jià)模式或是暫估價(jià)模式，在暫估價(jià)模式下，通常應(yīng)當(dāng)采取工程量清單計(jì)價(jià)方式，最終以發(fā)包人（項(xiàng)目公司）及政府方審核的工程結(jié)算價(jià)為準(zhǔn)。

在PPP項(xiàng)目中，政府方通常希望在PPP合同中保留對(duì)于工程結(jié)算的最終審核權(quán)，這通常會(huì)與社會(huì)資本方及工程企業(yè)的利益相沖突。對(duì)此，筆者認(rèn)為，如果PPP合同中的政府付費(fèi)不包含工程可用性付費(fèi)內(nèi)容，與工程造價(jià)無(wú)關(guān)，或者工程可用性付費(fèi)是固定總價(jià)模式的，政府方保留對(duì)工程結(jié)算的最終審核權(quán)缺乏合理性，應(yīng)當(dāng)充分尊重社會(huì)資本方的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)然，從政府監(jiān)管的角度，可以賦予政府方一定的監(jiān)督權(quán)，政府方有權(quán)查閱工程結(jié)算資料，發(fā)現(xiàn)工程結(jié)算價(jià)格明顯不合理的，可以要求社會(huì)資本方予以解釋和改正。

其三、正確處理工程結(jié)算與PPP項(xiàng)目政府審計(jì)的關(guān)系。PPP項(xiàng)大都屬于政府投資項(xiàng)目，其投資建設(shè)成本往往需接受審計(jì)部門的審計(jì)，工程造價(jià)作為項(xiàng)目投資建設(shè)的重要組成部分，接受審計(jì)往往是不可避免的。通常，政府方往往以項(xiàng)目需要審計(jì)為由，要求在PPP合同中做出“工程結(jié)算價(jià)格以政府審計(jì)結(jié)論作為最終結(jié)算依據(jù)”的約定；而對(duì)于工程企業(yè)而言，接受以審計(jì)結(jié)論作為工程最終結(jié)算依據(jù)，將導(dǎo)致工程結(jié)算存在較大的不確定性，法律風(fēng)險(xiǎn)較大。那么工程結(jié)算與審計(jì)有何關(guān)聯(lián)呢？PPP項(xiàng)目的工程結(jié)算必須以審計(jì)結(jié)論為依據(jù)嗎？

工程結(jié)算是發(fā)包人與承包人依據(jù)雙方簽訂的工程承包合同的約定，對(duì)于工程承包合同價(jià)款的最終確認(rèn)，屬于發(fā)包人與承包人履行合同的行為，本質(zhì)上屬于平等主體之間的合同法律行為，適用于《合同法》及有關(guān)法律進(jìn)行調(diào)整。工程造價(jià)審計(jì)是依據(jù)《審計(jì)法》等相關(guān)規(guī)定，對(duì)工程概概算、預(yù)算、結(jié)算在執(zhí)行中是否超支，是否合法合規(guī)等進(jìn)行監(jiān)督檢查的一種手段，其本質(zhì)上屬于行政行為，適用于《審計(jì)法》及有關(guān)行政法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)工程項(xiàng)目的造價(jià)審計(jì)，是對(duì)工程建設(shè)單位一種行政監(jiān)督行為，通常對(duì)承包人沒有直接的法律約束力。根據(jù)最高人民法院的有關(guān)司法解釋，審計(jì)結(jié)論只有在以下情況下可以作為工程結(jié)算依據(jù)：（1）合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)；（2）合同約定的結(jié)算依據(jù)不明確；（3）合同約定的結(jié)算依據(jù)無(wú)效。

近期，針對(duì)工程結(jié)算與政府審計(jì)有關(guān)問題，全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)提交的《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議》做出了正式回復(fù)意見，復(fù)函意見明確指出：地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。從國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)的層面，否定了審計(jì)結(jié)論直接作為工程結(jié)算依據(jù)的做法。

工程企業(yè)進(jìn)行PPP項(xiàng)目談判時(shí)，可以充分利用該回復(fù)意見，說服政府方放棄在合同中約定將審計(jì)結(jié)論作為工程結(jié)算依據(jù)的內(nèi)容。

四、退出機(jī)制問題

工程企業(yè)在PPP項(xiàng)目中，一般不參與項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營(yíng)，通常在建設(shè)期屆滿后退出，故，工程企業(yè)需高度關(guān)注退出機(jī)制設(shè)置問題，確保退出機(jī)制的合法性和可操作性，防范退出風(fēng)險(xiǎn)。主要包括以下幾點(diǎn)：

其一、PPP合同中對(duì)于退出的限制。出于對(duì)保障PPP項(xiàng)目穩(wěn)定性，減少社會(huì)資本方違約風(fēng)險(xiǎn)的需要，在PPP合同簽署時(shí)，政府方通常會(huì)對(duì)社會(huì)資本方的退出行為進(jìn)行限制，要求社會(huì)資本方不得轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司的股權(quán)，或在一定期限內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓股權(quán)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府方審核同意。這就給工程企業(yè)退出項(xiàng)目設(shè)置了很大的障礙，對(duì)此應(yīng)高度重視，在合同談判時(shí)，要及時(shí)提出偏差，爭(zhēng)取設(shè)置合理的退出機(jī)制。比如，在PPP合同中約定，項(xiàng)目建設(shè)期，聯(lián)合體任何一方不得退出，不得轉(zhuǎn)讓股權(quán)；建設(shè)期屆滿，聯(lián)合體內(nèi)部可以根據(jù)分工，進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，無(wú)需政府方審批；對(duì)聯(lián)合體成員以外轉(zhuǎn)讓股權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府方同意。這樣，既能保障政府方的利益，又可以賦予工程企業(yè)必要的退出權(quán)。

另外，在實(shí)踐中，政府方拒不同意進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，通常可以采取信托持股的方式進(jìn)行達(dá)到退出的目的，信托持股操作模式較為復(fù)雜，操作不當(dāng)?shù)脑挿娠L(fēng)險(xiǎn)較大，需要非常慎重。

其二、保底回購(gòu)條款的性質(zhì)及效力認(rèn)定問題。在PPP項(xiàng)目中，為保障小股東權(quán)益，通常會(huì)對(duì)小股東退出設(shè)置保底條款，即在符合一定條件下，大股東保證以一定價(jià)格（如按原值回購(gòu)、按固定收益回購(gòu)等）回購(gòu)小股東的股權(quán)。對(duì)于此類回購(gòu)條款，通常會(huì)被認(rèn)定為“名為投資，實(shí)為借貸”，性質(zhì)上屬于民間借貸。

對(duì)于企業(yè)之間的借貸效力問題，在司法實(shí)踐中有個(gè)理念轉(zhuǎn)變的過程。2015年9月1日，《最高人民法院關(guān)于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》生效，該司法解釋對(duì)于企業(yè)之間因?yàn)樯a(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要訂立的民間借貸合同基本持認(rèn)可態(tài)度，不再將此類借貸合同認(rèn)定為無(wú)效；此前對(duì)于此類合同，一般會(huì)以違反《貸款通則》為由，認(rèn)定合同無(wú)效，給合同當(dāng)事人帶來(lái)巨大法律風(fēng)險(xiǎn)。

在目前司法環(huán)境下，設(shè)置此類回購(gòu)條款的法律風(fēng)險(xiǎn)不大。但需要注意的是，如果約定的收益（即利息）超過銀行貸款利率的四倍，將無(wú)法得到法律保護(hù)。

其三、國(guó)有企業(yè)退出程序障礙。對(duì)于屬于國(guó)有性質(zhì)的工程企業(yè)而言，在設(shè)置退出機(jī)制時(shí)，還需高度關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)程序要求。根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，國(guó)有企業(yè)的對(duì)外投資屬于國(guó)有資產(chǎn)，在進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)程序，包括：做出決策前需履行審批程序，在轉(zhuǎn)讓前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，通過公開的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所進(jìn)行交易。

對(duì)于此類股權(quán)回購(gòu)條款，是否也必須履行國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序呢？如果未履行相關(guān)程序會(huì)有什么法律后果呢？實(shí)踐中存在較大的爭(zhēng)議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，此類投資所形成的權(quán)益也屬于國(guó)有資產(chǎn)，在進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序，回購(gòu)條款違反了相關(guān)法律規(guī)定而無(wú)效；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，此類投資并非通常意義上的國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)質(zhì)屬于一種借貸行為，且并未給國(guó)有資產(chǎn)造成損失，無(wú)需履行國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序，回購(gòu)條款是有效的。

對(duì)此，筆者認(rèn)可第二種觀點(diǎn)，此類設(shè)置保底條件的回購(gòu)條款不同于一般的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，不屬于國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，且其目的在于保障國(guó)有資產(chǎn)利益，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)合同法>若干問題的解釋

（二）》的規(guī)定，只有違反法律和行政法規(guī)的效力性規(guī)定才會(huì)導(dǎo)致合同無(wú)效，上述法律規(guī)定并非效力性規(guī)定，而是管理性規(guī)定，即使違反上述法律規(guī)定，未履行國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序，此類回購(gòu)條款仍然是有效的。

當(dāng)然，從規(guī)范管理的角度，筆者建議：國(guó)有性質(zhì)的工程企業(yè)在簽署有關(guān)PPP項(xiàng)目合作合同時(shí)，如果設(shè)置股權(quán)回購(gòu)條款，應(yīng)關(guān)注國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序，履行內(nèi)部決策程序，獲得上級(jí)監(jiān)管部門的審批同意，避免因此承擔(dān)法律責(zé)任。

第二篇：國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的思考

國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的思考

近兩三年來(lái)，PPP項(xiàng)目在我國(guó)取得較快發(fā)展，為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等發(fā)揮了積極作用，但也引發(fā)一些問題和爭(zhēng)論。如何看待國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的問題，就是其中之一。下文對(duì)國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的優(yōu)劣勢(shì)，以及相應(yīng)的政策建議：

一、國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的優(yōu)勢(shì) 一是資金優(yōu)勢(shì)

經(jīng)過建國(guó)60多年的發(fā)展，特別是改革開放后國(guó)有企業(yè)的多次改革與戰(zhàn)略重組，目前全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量已達(dá)100多萬(wàn)億元，中央所屬國(guó)有企業(yè)和地方大型國(guó)有企業(yè)已發(fā)展為跨行業(yè)、跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的大型企業(yè)集團(tuán)，資金實(shí)力雄厚。這些企業(yè)可以憑借其資金，積極參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，作為企業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要領(lǐng)域。

二是技術(shù)優(yōu)勢(shì)

新中國(guó)成立后，我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施一直由政府直接負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，具體業(yè)務(wù)由相關(guān)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域技術(shù)相對(duì)成熟，且國(guó)有企業(yè)在這些領(lǐng)域掌握較先進(jìn)的技術(shù)，適合承擔(dān)地鐵、大型橋梁、涵洞、大型水利工程等技術(shù)、資本密集型的PPP項(xiàng)目。

三是行業(yè)管理優(yōu)勢(shì)

目前，我國(guó)開展的PPP項(xiàng)目主要以基礎(chǔ)設(shè)施為主，專業(yè)領(lǐng)域明確、特點(diǎn)突出，需要專門的管理方法和手段。國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，熟悉和了解本行業(yè)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)規(guī)律、管理特點(diǎn)，在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)后，可以充分發(fā)揮其行業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，做好PPP項(xiàng)目公司各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

四是人才優(yōu)勢(shì)

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等PPP項(xiàng)目集中的領(lǐng)域，是資本密集、技術(shù)密集，也是人才密集的領(lǐng)域。幾十年來(lái)，國(guó)有企業(yè)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的過程中，培養(yǎng)和聚集了一大批專業(yè)技術(shù)人才。特別是由中央單位所屬科研單位改革轉(zhuǎn)制為企業(yè)的各類設(shè)計(jì)研究院等國(guó)有企業(yè)，匯集一大批各專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才，不少單位擁有一支高學(xué)歷、高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的高級(jí)人才隊(duì)伍，為國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供了人才保障。

二、國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)存在的不足

一是管理體制的不穩(wěn)定性 黨的十八屆三中全會(huì)指出：“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”。

目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)管理體制仍在改革過程之中，因而國(guó)有企業(yè)管理體制尚不夠穩(wěn)定，國(guó)有企業(yè)之間的兼并、重組，甚至和私營(yíng)企業(yè)之間的兼并重組經(jīng)常發(fā)生。而PPP的一些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)達(dá)20、30年，要求項(xiàng)目公司保持穩(wěn)定，在一般情況下不允許私營(yíng)企業(yè)股東退出項(xiàng)目公司，這就和國(guó)有企業(yè)目前的狀況發(fā)生了矛盾。

二是利益機(jī)制的局限性

私營(yíng)企業(yè)在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中，其目的是為了取得私人回報(bào)，以實(shí)現(xiàn)私人股東利益的最大化，因而就會(huì)努力和公共部門合作，改善經(jīng)營(yíng)管理，節(jié)能降耗，提高經(jīng)濟(jì)效益。

而國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)雖然也是為了取得合理回報(bào)，其收益和企業(yè)員工及管理人員相關(guān)，但股東權(quán)益歸國(guó)家所有，納入各級(jí)財(cái)政的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。這就導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)在和公共部門合作的過程中對(duì)自身利益的維護(hù)不像私營(yíng)企業(yè)那樣“精打細(xì)算”，在利益機(jī)制上存在一定的局限性。

三是決策機(jī)制的不靈活性

私營(yíng)企業(yè)在決策時(shí)根據(jù)股權(quán)直接做出決策，能夠較快適應(yīng)市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，決策效率較高。而國(guó)企在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中，是根據(jù)委托代理管理和授權(quán)決策的，決策環(huán)節(jié)較多、效率較低，有時(shí)難以適應(yīng)市場(chǎng)的變化，影響項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的順利進(jìn)行。

四是和政府有千絲萬(wàn)縷的關(guān)系

國(guó)有企業(yè)由各級(jí)政府持股，其在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中，難免出現(xiàn)政府相關(guān)部門的干預(yù)，把政府與企業(yè)的合作在一定程度上演變?yōu)檎c政府之間的博弈、合作。如出現(xiàn)此類情況，就難以達(dá)到通過公私合作，利用私營(yíng)企業(yè)的機(jī)制，以及在管理、技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量與效益的目的。

三、規(guī)范國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的建議

（一）規(guī)范PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)國(guó)有企業(yè)參加的范圍

為了使國(guó)有企業(yè)從事PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)能夠取得和私營(yíng)企業(yè)相似、相應(yīng)的效果，需要對(duì)哪些國(guó)有企業(yè)能夠參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，哪些國(guó)有企業(yè)不能參與做出明確規(guī)定。目前財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委等部門的規(guī)定不完全一致。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制、行政管理體制和PPP項(xiàng)目管理的特點(diǎn)，本文認(rèn)為，就某個(gè)地方的PPP項(xiàng)目而言，中央部門所屬國(guó)有企業(yè)和外地國(guó)有企業(yè)可以作為社會(huì)資本方發(fā)起PPP項(xiàng)目或者成立項(xiàng)目公司參與當(dāng)?shù)卣l(fā)起的PPP項(xiàng)目。但本級(jí)政府及其轄區(qū)政府所屬的國(guó)有企業(yè)、城投公司（原投融資平臺(tái)公司）不得作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但可以作為本級(jí)政府的出資方參加項(xiàng)目公司。

不過，在PPP項(xiàng)目公司中，政府股份一般不占控股地位。如果允許本級(jí)政府及其轄區(qū)政府所屬的國(guó)有企業(yè)、城投公司作為社會(huì)資本方發(fā)起PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，就和傳統(tǒng)的公共生產(chǎn)、公共供給模式?jīng)]有根本的區(qū)別，也不會(huì)改變公共服務(wù)的供給及機(jī)制，難以達(dá)到PPP項(xiàng)目的預(yù)期目的。且在一定轄區(qū)內(nèi)，對(duì)于公共部門而言，國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)并沒有增加公共部門的資源配臵總量，只是結(jié)構(gòu)調(diào)整而已。

（二）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同管理，規(guī)范國(guó)有企業(yè)退出機(jī)制

特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目存續(xù)期限一般長(zhǎng)達(dá)20、30年，未經(jīng)政府同意，其項(xiàng)目公司的股權(quán)不能隨意流轉(zhuǎn)，以保障其公共服務(wù)的穩(wěn)定性、可持續(xù)性。在國(guó)有企業(yè)發(fā)起成立的PPP項(xiàng)目公司中，對(duì)PPP項(xiàng)目合同條款加強(qiáng)管理，在有關(guān)條款中對(duì)國(guó)有企業(yè)退出機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。

首先，對(duì)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓股權(quán)、退出PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行約束，非國(guó)家政策、企業(yè)破產(chǎn)倒閉等不可抗拒力量等原因，國(guó)有企業(yè)不得轉(zhuǎn)讓股權(quán)、退出PPP項(xiàng)目公司，嚴(yán)格遵守項(xiàng)目合同，完成經(jīng)營(yíng)期限。其次，對(duì)因國(guó)家政策造成的國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性兼并、重組，企業(yè)不得不退出項(xiàng)目公司的情況，在項(xiàng)目合同中給予相應(yīng)安排。在此情況下，地方政府可優(yōu)先安排其他國(guó)有企業(yè)收購(gòu)項(xiàng)目公司股權(quán)，或者安排項(xiàng)目公司其他股東收購(gòu)，可以由政府回購(gòu)項(xiàng)目，以保障項(xiàng)目公司正常運(yùn)行。

（三）加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目公司的監(jiān)管，規(guī)范國(guó)有企業(yè)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)行為

一是強(qiáng)化PPP項(xiàng)目信息公開。進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目管理制度，在項(xiàng)目甄別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和終止等全生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，及時(shí)向社會(huì)公開項(xiàng)目信息，接受新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)公眾監(jiān)督，防止損害消費(fèi)者利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。

二是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的財(cái)政監(jiān)督。防止因約束機(jī)制不足而產(chǎn)生建設(shè)工期延誤、成本超支等問題，給政府財(cái)政造成損失。

三是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的審計(jì)監(jiān)督。對(duì)涉及財(cái)政投資、財(cái)政補(bǔ)貼、政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，審計(jì)部門要依法審查其資金使用的合規(guī)性、合法性和實(shí)際績(jī)效。四是加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的人大監(jiān)督。充分發(fā)揮人大監(jiān)督功能，對(duì)PPP建設(shè)運(yùn)營(yíng)中是否存在損害消費(fèi)者利益、有無(wú)增加地方政府隱性債務(wù)等問題進(jìn)行有效監(jiān)督。

（四）規(guī)范PPP項(xiàng)目政府回購(gòu)，防止出現(xiàn)假股實(shí)債等現(xiàn)象，促進(jìn)PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展

一些地方政府為了追求政績(jī)，采取假股實(shí)債等方式，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行包裝，進(jìn)入財(cái)政、發(fā)改委部門的示范項(xiàng)目庫(kù)，得到資金、技術(shù)方面的支持。即政府在私下給投資方承諾，項(xiàng)目在建成運(yùn)行若干年以后，由政府回購(gòu)該項(xiàng)目，以降低投資者的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保障其合理收益。

這種情況在國(guó)有企業(yè)發(fā)起的PPP項(xiàng)目或者有其控股的PPP項(xiàng)目公司中可能更容易出現(xiàn)。這種假股實(shí)債等不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，為其以后的長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)留下了隱患，特別是跨越政府任期的回購(gòu)項(xiàng)目問題更多。

因此，在PPP項(xiàng)目管理中，特別是合同管理中，要對(duì)政府回購(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格界定，除非中央政策發(fā)生重大變化、項(xiàng)目公司破產(chǎn)等情況，地方政府一般不回購(gòu)PPP項(xiàng)目。

（五）規(guī)范國(guó)有企業(yè)參加PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮現(xiàn)階段過渡性的作用

在已落地開工建設(shè)的PPP項(xiàng)目中，國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目占一半以上，應(yīng)當(dāng)說，這種現(xiàn)象具有過渡性和階段性。目前，在PPP法律制度不健全、地方政府信用水平不高等不利環(huán)境下，私營(yíng)企業(yè)因擔(dān)心投資風(fēng)險(xiǎn)而不敢投資、不愿投資。

隨著國(guó)家法律制度的完善，地方政府信用水平的提高，這種局面就會(huì)逐漸改變，私營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)，其所占比例就會(huì)提高，能夠和國(guó)有企業(yè)開展競(jìng)爭(zhēng)。

當(dāng)前拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、緩解地方政府債務(wù)還需要國(guó)有企業(yè)積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，但要在項(xiàng)目甄別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和終止各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范管理，防范和治理由于國(guó)有企業(yè)自身的缺陷、不足給PPP項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的消極影響，促進(jìn)我國(guó)PPP模式的健康發(fā)展，為社會(huì)提供較為充足的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要。

第三篇：運(yùn)用PPP模式參與精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目研究

PPP模式參與精準(zhǔn)扶貧專題研究

——貴州羅甸縣案例分析

一、精準(zhǔn)扶貧概述

2015年11月29日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)表了《國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），正式提出目標(biāo)：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。在近期的兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理在作政府工作報(bào)告時(shí)也強(qiáng)調(diào)了：“扶貧脫貧是硬任務(wù)，各級(jí)政府已經(jīng)立下軍令狀，必須按時(shí)保質(zhì)保量完成。這是中國(guó)政府對(duì)十三億中國(guó)人民的莊嚴(yán)承諾?！?/p>

由此可見，十三五時(shí)期是中國(guó)整體擺脫貧困的重要階段，針對(duì)此階段的工作方針，習(xí)近平主席于2013年11月就提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要理念。隨后，各級(jí)政府也就這個(gè)方針進(jìn)行了全面的研究和試驗(yàn)，促進(jìn)扶貧工作從“大水漫灌”模式向“精準(zhǔn)滴灌”模式轉(zhuǎn)型。

從《決定》文件來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧主要包含產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助、提供低保、關(guān)愛服務(wù)、加強(qiáng)基建等措施。從扶貧的路線來(lái)看，易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助、提供低保、關(guān)愛服務(wù)屬于直接投入式的扶貧，即由政府或慈善機(jī)構(gòu)直接投入資金幫助貧困地區(qū)提升生活品質(zhì)的扶貧措施；而產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、加強(qiáng)基建等措施屬于內(nèi)生式的扶貧措施，即通過對(duì)貧困地區(qū)本身自然資源、土地資源以及人力資源的有效利用，讓貧困地區(qū)自身的資源利用率提高，進(jìn)而達(dá)到脫貧致富的目的。直接投入的扶貧方式是我國(guó)政府幾十年來(lái)一直進(jìn)行的扶貧方式，雖然近期有了“精準(zhǔn)扶貧”的要求，投入的方式和計(jì)劃有所改變，但是大致形式仍舊大同小異。而內(nèi)生式的扶貧措施因?yàn)榛陂_放的經(jīng)濟(jì)政策、全面的資源評(píng)價(jià)能力、完善的金融服務(wù)體系，所以僅在近年才被慢慢提及，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，此種扶貧方式更能夠幫助貧困地區(qū)得到持久的改善。但是考慮到資金、市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)等因素，要進(jìn)行內(nèi)生式的扶貧，勢(shì)必需要社會(huì)資本方的參與，正如中央在《決定》中所述：健全社會(huì)力量參與機(jī)制。鼓勵(lì)支持民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對(duì)接。而社會(huì)資本會(huì)在一定程度上考慮扶貧項(xiàng)目及自身的獲利，所以內(nèi)生式扶貧最合適的立足點(diǎn)是針對(duì)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧。PPP模式在減少政府財(cái)政支出壓力、提高資金使用效率、增加有效供給等方面體現(xiàn)出正面效應(yīng)。尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要通過加大投資補(bǔ)上基礎(chǔ)設(shè)施的短板，而PPP模式為精準(zhǔn)扶貧提供了更多的選擇。PPP帶來(lái)的最直接改革是融資機(jī)制的升級(jí)，最終將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理模式的創(chuàng)新升級(jí)。與PPP的機(jī)制創(chuàng)新相對(duì)應(yīng)，社會(huì)公眾可以得到收益和實(shí)惠，從而實(shí)現(xiàn)政府、資本與社會(huì)公眾1＋1＋1>3的綜合效能。

二、羅甸縣概況及雙方項(xiàng)目合作意向

（一）羅甸縣概況

1、基本情況 羅甸縣是貴州省黔南布依族苗族自治州管轄下的一個(gè)縣，東西寬63公里，南北長(zhǎng)72公里，總面積3013平方公里，是一個(gè)以布依族為主的多民族聚居的山區(qū)縣，有漢、布依、苗、瑤、壯、侗等民族。近年來(lái)，羅甸縣大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力構(gòu)建貴州南部交通樞紐。永興快速鐵路、羅甸機(jī)場(chǎng)的前期工作已完成，納入國(guó)家“十三五規(guī)劃”建設(shè)項(xiàng)目。龍灘電站過船設(shè)施即將建設(shè)，是貴州省最近的一條水運(yùn)出海通道、西南出海的“黃金航道”，全線通航后，可通行1000噸級(jí)船舶。屆時(shí)，羅甸將形成“兩高一鐵一港一機(jī)場(chǎng)一航道”縱橫境內(nèi)的交通格局，具備“海陸空”三位一體的立體交通優(yōu)勢(shì)。羅甸將將成為貴州乃至大西南出海和直達(dá)東盟的新通道，成為黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)和北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、西江經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的結(jié)點(diǎn)區(qū)域，成為貴州融入“一帶一路”、“21世紀(jì)海上絲綢之路”的橋頭堡。

2、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

根據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)，羅甸縣總?cè)丝?93995人。羅甸縣公路通車?yán)锍虒?shí)現(xiàn)2300公里。2015年，羅甸縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值57.01億元，年均增長(zhǎng)15.81%；固定資產(chǎn)投資81.4億元，年均增長(zhǎng)33.92%；規(guī)模工業(yè)增加值9.22億元，年均增長(zhǎng)24.12%；財(cái)政總收入6.98億元，年均增長(zhǎng)16.59%；農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)7933元，年均增長(zhǎng)16.56%；同步小康實(shí)現(xiàn)程度達(dá)91.3%，綜合實(shí)力躍升至全省中游位次，稅收收入增速排位全省第一。

3、旅游資源

羅甸具有南亞熱帶特色的巖溶地貌奇觀，風(fēng)光秀麗，旅游資源豐 富。大小井風(fēng)景區(qū)巖溶坍塌千姿百態(tài)，明河暗流優(yōu)美如畫，被中外專家譽(yù)為“中國(guó)的伏克留茲泉”、“東方洞穴 博物館”。有世界絕無(wú)僅有的地質(zhì)考察經(jīng)典圣地----三疊紀(jì)板庚灘，享譽(yù)國(guó)內(nèi)外，美麗的羅蘇河谷風(fēng)光和神奇的大亭九十九個(gè)堡令人流連忘返、回味無(wú)窮。山、水、石、洞、林等 景觀充分體現(xiàn)了羅甸山水險(xiǎn)、峻、奇、美、幽的特點(diǎn)，加之龍灘水電站開發(fā)，羅甸將會(huì)成 為千島之湖，成為貴州及黔桂一帶的旅游大縣。

羅甸有中國(guó)最年輕的湖泊——高原千島湖風(fēng)光，有中法洞穴專家推崇的神奇“東方洞穴博物館”大小井，這個(gè)省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)可與世界著名的旅游勝地——法國(guó)南部的伏克留滋泉相媲美；有“三疊紀(jì)”大貴州灘（板庚灘），比美國(guó)黑西奇彎號(hào)稱研究現(xiàn)代碳酸鹽巖“經(jīng)典圣地”的巴哈馬灘更為理想；有神秘莫測(cè)的打黛河天坑群；有南方特色的少數(shù)民族風(fēng)情；有鬼斧神工、渾然天成的紅水河奇石。這是人們第二生存空間理想樂園。

（二）雙方項(xiàng)目合作意向

1、合作原則

根據(jù)羅甸縣人民政府與四川中航通用航空產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司簽訂的《框架合作協(xié)議》，為貫徹落實(shí)國(guó)家大力發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)和港口物流園的政策，促進(jìn)羅甸縣的新興產(chǎn)業(yè)聚集和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，踐行中航工業(yè)“融入?yún)^(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)圈”的戰(zhàn)略，發(fā)揮中航工業(yè)在通用航空、文化旅游、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方面的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合羅甸區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，雙方共同推進(jìn)通用航空、文化旅游、港口物流園及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)在羅甸的發(fā)展與壯大。

2、項(xiàng)目合作重點(diǎn)行業(yè)

（1）通用航空項(xiàng)目

包括通用機(jī)場(chǎng)及配套設(shè)施建設(shè)、通用機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、短途航空運(yùn)輸、空中游覽、飛行體驗(yàn)、農(nóng)林作業(yè)和應(yīng)急救援等項(xiàng)目，其中通用機(jī)場(chǎng)及配套設(shè)施建設(shè)采用PPP模式（另行簽訂合作協(xié)議），通航作業(yè)項(xiàng)目采用政府購(gòu)買飛行服務(wù)的方式。（2）文化旅游項(xiàng)目

根據(jù)大小井景區(qū)和上隆景區(qū)的規(guī)劃，在景區(qū)的建設(shè)、產(chǎn)業(yè)植入、綜合開發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理等方面開展合作。

（3）港口物流園及配套設(shè)施項(xiàng)目

充分利用羅甸縣得天獨(dú)厚的立體交通優(yōu)勢(shì)，依托中航工業(yè)產(chǎn)業(yè)培育和項(xiàng)目運(yùn)作優(yōu)勢(shì)，全面參與港口物流園區(qū)項(xiàng)目。

（三）準(zhǔn)備實(shí)施項(xiàng)目

1、旅游項(xiàng)目

（1）項(xiàng)目?jī)?nèi)容

依托通航投項(xiàng)目投融資及建設(shè)能力,充分發(fā)揮來(lái)也股份的文化旅游綜合規(guī)劃優(yōu)勢(shì)、景區(qū)運(yùn)營(yíng)能力及行業(yè)影響力，共同創(chuàng)建國(guó)家AAAA級(jí)上隆景區(qū)低空旅游基地、飛行運(yùn)動(dòng)基地、養(yǎng)生養(yǎng)老度假目的地，共同參與實(shí)施上隆景區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)植入、旅游區(qū)綜合開發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理等。

（2）合作方式

項(xiàng)目中的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP方式。在來(lái)也股份的項(xiàng)目方案得 到羅甸縣政府的認(rèn)可后，由通航投與羅甸縣政府簽訂項(xiàng)目開發(fā)合作協(xié)議，采取政府購(gòu)買服務(wù)的PPP模式。本項(xiàng)目的土地出讓收益必須作為PPP項(xiàng)目投資還款的補(bǔ)充擔(dān)保措施，并優(yōu)先償還PPP建設(shè)投資。項(xiàng)目協(xié)議簽訂后，共同推進(jìn)項(xiàng)目的PPP入庫(kù)工作。同時(shí)，在創(chuàng)建國(guó)家AAAA級(jí)上隆景區(qū)的基礎(chǔ)上，組建項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理公司，推動(dòng)項(xiàng)目的招商及建設(shè)項(xiàng)目完成后的運(yùn)營(yíng)管理工作。

2、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

（1）項(xiàng)目?jī)?nèi)容

黔南州（羅甸）通航機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目：位于黔南州羅甸縣，擬建項(xiàng)目按照滿足2025年旅客吞吐量5萬(wàn)人次，飛機(jī)起降量3萬(wàn)架次，飛行區(qū)等級(jí)指標(biāo)為2B級(jí)，主要建設(shè)內(nèi)容包括：跑道、滑行道、航站樓、塔臺(tái)、停機(jī)坪、停車場(chǎng)、配套及輔助設(shè)施。項(xiàng)目總投資額約為5億元。

紅水河羅妥港項(xiàng)目：位于黔南州羅甸縣，擬建項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模為1000萬(wàn)噸，主要建設(shè)內(nèi)容包括：車位滾裝泊位、多用途泊位、散貨泊位、集裝箱堆場(chǎng)、件雜堆場(chǎng)、散貨堆場(chǎng)、滾裝碼頭停車場(chǎng)、綜合大樓、候工樓、生產(chǎn)調(diào)度樓、倉(cāng)庫(kù)、機(jī)械庫(kù)、變電所、計(jì)量房、通航物流起降點(diǎn)、通航物流倉(cāng)庫(kù)及其他配套輔助設(shè)施。項(xiàng)目總投資額約15億元（以羅甸提供為準(zhǔn)）。

（2）合作方式

項(xiàng)目按PPP模式實(shí)施，項(xiàng)目投資建設(shè)管理合作期限設(shè)定為10年，機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)合作期限設(shè)定為30年，其中建設(shè)周期為2017年至2020年。

三、各級(jí)政府扶貧支持政策

（一）國(guó)家層面

2013年至今，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院扶貧辦先后印發(fā)《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見>的通知》（中辦發(fā)〔2013〕25號(hào)）、《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕13號(hào)）、《關(guān)于加大脫貧攻堅(jiān)力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2015〕64號(hào)）等諸多加強(qiáng)扶貧工作、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的政策綱領(lǐng)性文件。

在這些文件中，中央提出：深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，加快推進(jìn)貧困人口脫貧。積極實(shí)施光伏扶貧工程，支持老區(qū)探索資產(chǎn)收益扶貧。加快實(shí)施鄉(xiāng)村旅游富民工程，積極推進(jìn)老區(qū)貧困村旅游扶貧試點(diǎn)。中央財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)一步向貧困老區(qū)傾斜。增加貧困老區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，擴(kuò)大支持范圍。中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配向貧困老區(qū)傾斜。加大中央預(yù)算內(nèi)投資和專項(xiàng)建設(shè)基金對(duì)老區(qū)的投入力度。在公共服務(wù)等領(lǐng)域積極推廣政府與社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)等模式。鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)老區(qū)開發(fā)建設(shè)的金融支持。

（二）貴州省層面

“十二五”以來(lái)，貴州農(nóng)村貧困人口從2011年的1149萬(wàn)人減少到2014年的623萬(wàn)人，25個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、525個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照省定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)“減貧摘帽”，全省扶貧開發(fā)已進(jìn)入啃硬骨頭、攻 堅(jiān)拔寨的關(guān)鍵階段?！笆濉奔啊笆濉逼陂g，貴州省先后出臺(tái)了十個(gè)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的文件，力促精準(zhǔn)扶貧，全力推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)。

例如，《貴州省扶貧開發(fā)條例》指出：財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金按照使用方向分為發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、國(guó)有貧困農(nóng)場(chǎng)扶貧資金、國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧資金、扶貧貸款貼息資金?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)在本級(jí)財(cái)政預(yù)算中安排一定規(guī)模的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，并建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入增長(zhǎng)機(jī)制。省財(cái)政每年安排的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模應(yīng)達(dá)到中央補(bǔ)助我省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模的30%以上。??財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬和國(guó)庫(kù)集中支付，財(cái)政、扶貧開發(fā)部門應(yīng)當(dāng)按照扶貧項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及時(shí)撥付財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金。又比如，《關(guān)于全面做好金融服務(wù)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施意見》提出：2015年起，貧困地區(qū)新增貸款年均1000億元以上；扶貧攻堅(jiān)期內(nèi)，貧困地區(qū)直接融資規(guī)模達(dá)300億元；保險(xiǎn)資金支持達(dá)200億元；金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)新增分支機(jī)構(gòu)及服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)300個(gè)；新設(shè)立新型金融機(jī)構(gòu)100家；??宏觀調(diào)控釋放資金定向用于扶貧開發(fā)；扶貧攻堅(jiān)期內(nèi)，貧困縣銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)當(dāng)年新增可用資金80%以上用于當(dāng)?shù)兀恢С重毨У貐^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。省財(cái)政每年安排12億元的省級(jí)地方債券資金注入貴民投資公司，代各市縣統(tǒng)一融資，支持“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。??設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。通過省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持龍頭企業(yè)等社會(huì)資本建立子基金；對(duì)具有高成長(zhǎng)性、產(chǎn)業(yè)化前景良好、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收成效明顯的市（州）級(jí)以上龍頭企業(yè)直接進(jìn)行股權(quán)投資，扶貧攻堅(jiān)期 內(nèi)，基金規(guī)模達(dá)力爭(zhēng)達(dá)10億元。??放寬支農(nóng)扶貧監(jiān)管容忍度。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行用于支持貧困縣建設(shè)的金融債，不受監(jiān)管指標(biāo)限制。允許扶貧類貸款不良率高出全轄各項(xiàng)貸款不良率2個(gè)百分點(diǎn)，不要求銀行限期收回，不采取準(zhǔn)入限制措施，不約談高管人員。

（三）州、縣政府產(chǎn)業(yè)扶貧舉措

黔南州2016年《政府工作報(bào)告》提出：實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施提升工程??完成荔波機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建，加快推進(jìn)都勻、羅甸等支線機(jī)場(chǎng)建設(shè)。??推進(jìn)羅甸至望謨、平塘至羅甸、三都至獨(dú)山、三都至荔波等高速公路和都凱、都獨(dú)、紅牛、貴龍縱線二期等城市快速干道建設(shè)。加快旅游觀光軌道交通，以及都勻直連相鄰縣（市）軌道交通建設(shè)。推動(dòng)羅甸港、荔波機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建??。??強(qiáng)化口岸布局，加快川貴廣南 亞國(guó)際物流大通道建設(shè)，構(gòu)建以貴州（昌明）國(guó)際陸港等五大陸港和甕安港、羅甸港“5+2”為主要支撐的現(xiàn)代物流平臺(tái)。加大文化旅游龍頭企業(yè)引進(jìn)培育??重點(diǎn)打造都勻—荔波“世遺世博”旅游線，都勻—三都—荔波—獨(dú)山—平塘—羅甸自然文化遺產(chǎn)旅游線。

羅甸縣2016年《政府工作報(bào)告》也提出：??重點(diǎn)謀劃好、建設(shè)好一批基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)景區(qū)、景點(diǎn)的通達(dá)性、匹配度和服務(wù)力。到2020年建成1個(gè)4A級(jí)景區(qū)，早日融入全省旅游發(fā)展的大浪潮。??以羅甸為中心，重點(diǎn)推進(jìn)規(guī)劃中的高速公路、羅甸機(jī)場(chǎng)、紅水河航運(yùn)等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施，爭(zhēng)取貴百快速鐵路過境羅甸，真正使羅甸成為省會(huì)貴陽(yáng)從23個(gè)高速公路通道出省最近的縣，成為貴州南部交通新樞紐。

四、轉(zhuǎn)移支付實(shí)施

（一）國(guó)家政策

1、概述

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央政府支出的一個(gè)重要部分，是地方政府重要的預(yù)算收入。

2009年起，將中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。一般性轉(zhuǎn)移支付，是在支付過程中按規(guī)范和均等化的原則進(jìn)行，這是國(guó)際上通常稱為的均衡性轉(zhuǎn)移支付，在我國(guó)主要是指中央對(duì)地方的財(cái)力補(bǔ)助，不指定用途，地方可自主安排支出；而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，服務(wù)于中央宏觀政策目標(biāo)，用于增加農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、扶貧等方面的專項(xiàng)撥款，這些重點(diǎn)項(xiàng)目主要用于中西部地區(qū)。地方政府應(yīng)當(dāng)按照中央政府規(guī)定的用途使用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，但在實(shí)踐中，因其核定并不規(guī)范，往往容易被地方政府層層截留和被擠占、挪用。

2011年，我國(guó)中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付接近4萬(wàn)億元，其中，一般性轉(zhuǎn)移支付為1.8萬(wàn)億元，占總量的45%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金就達(dá)到1.7萬(wàn)億元，也將近總量的45%。

2、重要政策

2014年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，意見指出：??在完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度 的同時(shí)，著力清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和資金規(guī)模，增強(qiáng)地方財(cái)政的統(tǒng)籌能力。??從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項(xiàng)資金管理辦法。做到每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個(gè)資金管理辦法。對(duì)一個(gè)專項(xiàng)有多個(gè)資金管理辦法的，要進(jìn)行整合歸并，不得變相增設(shè)專項(xiàng)。資金管理辦法要明確政策目標(biāo)、部門職責(zé)分工、資金補(bǔ)助對(duì)象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達(dá)到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報(bào)審批程序唯一等要求。需要發(fā)布項(xiàng)目申報(bào)指南的，應(yīng)在資金管理辦法中進(jìn)行明確。補(bǔ)助對(duì)象應(yīng)按照政策目標(biāo)設(shè)定，并按政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、個(gè)人、企業(yè)等進(jìn)行分類，便于監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)。

2016年2月，財(cái)政部又頒布《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》?！掇k法》指出：??專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立后，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)制定或者會(huì)同中央主管部門制定資金管理辦法，做到每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)應(yīng)一個(gè)資金管理辦法。??財(cái)政部于每年6月15日前部署編制下一中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算草案的具體事項(xiàng)，規(guī)定具體要求和報(bào)送期限等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。財(cái)政部會(huì)同中央主管部門根據(jù)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨預(yù)算平衡的需要，編制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三年滾動(dòng)規(guī)劃。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制，并遵循統(tǒng)籌兼顧、量力而行、保障重點(diǎn)、講求績(jī)效的原則。財(cái)政部應(yīng)當(dāng)在每年10月31日前將下一專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)省級(jí)政府財(cái)政部門，并抄送中央主管部門和當(dāng)?shù)貙T辦。省級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在接到預(yù)計(jì)數(shù)后30日內(nèi)下 達(dá)本行政區(qū)域縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政部門，同時(shí)將下達(dá)文件報(bào)財(cái)政部備案，并抄送當(dāng)?shù)貙T辦?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將上級(jí)政府財(cái)政部門提前下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)編入本級(jí)政府預(yù)算。

（二）各級(jí)政府實(shí)踐

根據(jù)2016年1月26日在貴州省第十二屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上《貴州省2015年全省和省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況與2016年全省和省本級(jí)預(yù)算草案的報(bào)告》，數(shù)據(jù)顯示：2015年，全省一般公共預(yù)算支出3930.21億元,增加387.41億元,，其中中央各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付2346.2億元，占一般公共預(yù)算支出總額的比例超過50%。

根據(jù)2016年6月21日在黔南州十三屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議上《貴州省黔南布依族苗族自治州關(guān)于2015年全州和州本級(jí) 財(cái)政決算(草案)的報(bào)告》，數(shù)據(jù)顯示：2015年，全州一般公共預(yù)算支出為3,127,632萬(wàn)元；全州轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助共2,120,984萬(wàn)元，轉(zhuǎn)移支付支出占一般公共預(yù)算支出總額的67.8%。主要補(bǔ)助情況為：一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助1,183,996萬(wàn)元，增加236,991萬(wàn)元，增長(zhǎng)25.03%。其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付收入292,264萬(wàn)元，增加74,090萬(wàn)元，增長(zhǎng)33.96%;革命老區(qū)及民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入144,928萬(wàn)元，增加87,051萬(wàn)元，增長(zhǎng)151.41%;結(jié)算補(bǔ)助收入37,073萬(wàn)元，增長(zhǎng)79.53%;新型農(nóng)村合作醫(yī)療等轉(zhuǎn)移支付收入97,574萬(wàn)元，增加17,507萬(wàn)元，增長(zhǎng)21.87%。義務(wù)教育等轉(zhuǎn)移支付收入78,475萬(wàn)元，增加14,354萬(wàn)元，增長(zhǎng)22.39%。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助871,322萬(wàn)元，同比增加94,233萬(wàn)元，增長(zhǎng)12.13%。2015年，州本級(jí)向縣(市)轉(zhuǎn)移支付共計(jì)45,216萬(wàn)元，增加13,734萬(wàn)元，增長(zhǎng)43.62%。州對(duì)縣轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助主要是：(1)安排配套資金共35,161萬(wàn)元，其中，教育文化10,619萬(wàn)元，衛(wèi)生計(jì)生事業(yè)11,446萬(wàn)元，生態(tài)扶貧移民工程、農(nóng)村危房改造及飲水工程8,220萬(wàn)元等。(2)專項(xiàng)補(bǔ)助10,055萬(wàn)元，其中，都勻市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助3,000萬(wàn)元，州級(jí)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)-惠水百鳥河數(shù)字小鎮(zhèn)通信管網(wǎng)工程1,000萬(wàn)元，黔南州第七屆、第八屆旅游發(fā)展大會(huì)經(jīng)費(fèi)2,000萬(wàn)元，都勻開發(fā)區(qū)經(jīng)費(fèi)和茶場(chǎng)人員等定額補(bǔ)助896萬(wàn)元，科技、農(nóng)業(yè)扶貧資金1,293萬(wàn)元，其他1,866萬(wàn)元。

另外，羅甸縣于201

5年11月公開的《2014年財(cái)政決算情況報(bào)告》顯示： 2014年，全縣公共財(cái)政預(yù)算收入總計(jì)183006萬(wàn)元，其中轉(zhuǎn)移性收入150604萬(wàn)元，占比82.3%；轉(zhuǎn)移性收入中一般性轉(zhuǎn)移支付收入87890萬(wàn)元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入61191萬(wàn)元。

（三）幾點(diǎn)結(jié)論

1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是政府管理的重要手段。中央財(cái)政集中的財(cái)力主要用于增加對(duì)地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，有力促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，推動(dòng)了國(guó)家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的貫徹落實(shí)，保障和改善了民生，支持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

2、轉(zhuǎn)移支付的主管部門為各級(jí)財(cái)政部門，財(cái)政部門尤其是國(guó)家財(cái)政部，負(fù)責(zé)對(duì)各級(jí)地方政府轉(zhuǎn)移支付使用的監(jiān)督管理；轉(zhuǎn)移支付的收入和支出要列入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算。

3、轉(zhuǎn)移支付主要向基層、向民族地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜。越是基層，越是老少邊窮地區(qū)，獲得的中央、省、市各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付支持力度越大。以羅甸縣為例，2014年，全縣公共財(cái)政預(yù)算收入總計(jì)183006萬(wàn)元，其中轉(zhuǎn)移性收入就達(dá)到150604萬(wàn)元，占比82.3%，而地方公共財(cái)政預(yù)算收入僅為20888萬(wàn)元。

4、由于貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付收入占財(cái)政總收入的比重大，因此在貧困地區(qū)開展實(shí)施PPP項(xiàng)目，一定要獲得當(dāng)?shù)卣捌湄?cái)政部門的全力支持。項(xiàng)目必須納入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目名單；并且必須由政府和財(cái)政部門將項(xiàng)目向州（市）級(jí)財(cái)政部門申報(bào)，獲得州（市）級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支持；同時(shí)，協(xié)調(diào)上級(jí)政府和財(cái)政部門，爭(zhēng)取將項(xiàng)目報(bào)送自治區(qū)（?。┘?jí)、甚至中央財(cái)政部門的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支持清單中?？梢哉f，在目前的財(cái)政制度環(huán)境下，各個(gè)地方政府對(duì)項(xiàng)目的重視程度、協(xié)調(diào)、申報(bào)工作的努力程度以及對(duì)上級(jí)財(cái)政部門的影響力，將直接決定項(xiàng)目是否能獲得轉(zhuǎn)移支付支持以及多大力度的支持。

五、PPP模式參與精準(zhǔn)扶貧可選途徑分析

（一）建立綜合大型多功能社區(qū)，由服務(wù)業(yè)推進(jìn)扶貧

建立綜合大型多功能社區(qū)基于易地搬遷扶貧模式，該模式通過對(duì)貧困地區(qū)人口的重新安置，建立一個(gè)集教育設(shè)施、公共交通、大型酒店、娛樂場(chǎng)所、超市、公園、銀行、警務(wù)室等基礎(chǔ)設(shè)施的綜合社區(qū)，進(jìn)而由社區(qū)居民以及外來(lái)流動(dòng)人員的服務(wù)性消費(fèi)幫助貧困百姓創(chuàng)收。但該模式對(duì)前期資金投入要求較高，各貧困地區(qū)基于探索，發(fā)展出了開發(fā)性金融結(jié)合PPP融資的扶貧新模式——據(jù)媒體報(bào)道，截至201

514 年末，國(guó)開行扶貧業(yè)務(wù)已覆蓋830余個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣和連片特困縣中的約720個(gè)，累計(jì)發(fā)放扶貧貸款1.33萬(wàn)億元，占全國(guó)貧困地區(qū)貸款總余額的25%以上。作為國(guó)家重要的扶貧資金來(lái)源，各貧困地區(qū)都在對(duì)其進(jìn)行爭(zhēng)取。與此同時(shí)，多地開始發(fā)展以國(guó)開行資金作為基礎(chǔ)資本金，同時(shí)引入社會(huì)資本的模式——如廣西環(huán)江毛南家園扶貧生態(tài)移民示范工程，根據(jù)當(dāng)?shù)卣墓迹涸擁?xiàng)目將建設(shè)成綜合大型多功能社區(qū)，總投資18.5億元，預(yù)計(jì)搬遷生態(tài)扶貧移民6250戶，可安置移民約2.5萬(wàn)人，建成后預(yù)計(jì)可為貧困人口提供5000個(gè)就業(yè)崗位。環(huán)江縣委書記黃榮彪介紹：通過市場(chǎng)運(yùn)作，在政府整合資金補(bǔ)助基礎(chǔ)設(shè)施及配套建設(shè)的前提下，由項(xiàng)目承建方（社會(huì)資本）先行墊資實(shí)施，但須以限價(jià)的方式向入遷的村民出售住房，每平方米限價(jià)1700元左右。

（二）發(fā)展農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖、種植基地，以集約化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)管理推進(jìn)扶貧 農(nóng)村貧困地區(qū)人民因?yàn)槿鄙俦匾霓r(nóng)業(yè)管理知識(shí)和市場(chǎng)運(yùn)作理念，即使擁有大片土地和持續(xù)豐收的農(nóng)產(chǎn)品，也無(wú)法創(chuàng)造豐厚的收益、為自身脫貧致富。但是通過集約化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)管理結(jié)合PPP的模式可以有效發(fā)展符合市場(chǎng)需求的種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，幫助農(nóng)村貧困戶脫貧致富。2013年5月以來(lái)，湖南省財(cái)政廳駐大溪村扶貧工作組在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，采取“土地流轉(zhuǎn)返包、公私合作經(jīng)營(yíng)”的方式，建設(shè)416畝的高山云霧茶園，初步形成“公司+合作社+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和“公私合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的長(zhǎng)效經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，取得了較好成效。該模式以社會(huì)資本方——茶葉銷售公司的訂單需求為工作指導(dǎo)，由扶貧工作組牽頭，村委會(huì)組織，承包戶實(shí)施農(nóng) 產(chǎn)品生產(chǎn)，并最終由茶葉銷售公司通過在市場(chǎng)上銷售茶葉為農(nóng)民創(chuàng)造利潤(rùn)。在生產(chǎn)管理方面，該村以統(tǒng)一整地、統(tǒng)一購(gòu)苗、分戶栽種、分戶管理的模式進(jìn)行集約化管理，提供土地或參與種植的農(nóng)戶都將獲得收益的分成，進(jìn)而提升了農(nóng)戶參與該計(jì)劃的積極性。類似的扶貧模式在全國(guó)其他地區(qū)也有案例——黑龍江省青岡縣昌盛鄉(xiāng)興東村也通過“企業(yè)+科研院所+合作社+農(nóng)戶”的模式通過建立食用菌產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)基地推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)年產(chǎn)值600萬(wàn)元，純效益已達(dá)100萬(wàn)元，這也是通過農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)扶貧的一次有價(jià)值的嘗試。

（三）從旅游扶貧到旅游富民，PPP模式助推農(nóng)村旅游業(yè)發(fā)展

旅游扶貧的概念最早提出于九十年代。是目前各類產(chǎn)業(yè)扶貧中應(yīng)用較廣的一種方式，在我國(guó)浙江、福建、貴州、廣西、青海等自然風(fēng)景較好的地區(qū)推廣力度較大。

針對(duì)農(nóng)村旅游業(yè)的發(fā)展問題，農(nóng)業(yè)部和國(guó)務(wù)院分別于2015年9月16日和2016年1月9日發(fā)布了《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能 大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》與《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》皆強(qiáng)調(diào)了：發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展優(yōu)化農(nóng)村市場(chǎng)環(huán)境，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游，同時(shí)鼓勵(lì)各類社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。結(jié)合此前國(guó)務(wù)院于2015年8月11日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》綜合來(lái)看，在需求側(cè)和供給側(cè)方面，國(guó)家都在不遺余力地推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。

今年1月下旬，全國(guó)旅游工作會(huì)議在海南省?？谑姓匍_，國(guó)家旅 游局局長(zhǎng)李金早同志在會(huì)上部署了2016年全國(guó)旅游重點(diǎn)工作，并將旅游扶貧工作排在了首位。未來(lái)，旅游業(yè)將會(huì)更多地結(jié)合數(shù)據(jù)應(yīng)用和全方位優(yōu)質(zhì)服務(wù)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)的從事旅游業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)的社會(huì)資本可以藉由自身成熟的旅游項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)以PPP模式介入到鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的建設(shè)中，在鞏固自身旅游服務(wù)體系的同時(shí)也可以幫助貧困農(nóng)村百姓致富。

（四）光伏扶貧，以新能源推進(jìn)農(nóng)村土地資源合理利用

光伏扶貧既是扶貧工作的新途徑，也是擴(kuò)大光伏市場(chǎng)的新領(lǐng)域。2014年10月11日，國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布了《實(shí)施光伏扶貧工程工作方案》，提前對(duì)光伏扶貧做出了十三五規(guī)劃，提出了如下目標(biāo)：利用6年時(shí)間，到2020年，開展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶貧工程。一是實(shí)施分布式光伏扶貧，支持片區(qū)縣和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣內(nèi)已建檔立卡貧困戶安裝分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)，增加貧困人口基本生活收入。二是片區(qū)縣和貧困縣因地制宜開展光伏農(nóng)業(yè)扶貧，利用貧困地區(qū)荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚或設(shè)施農(nóng)業(yè)等建設(shè)光伏電站，使貧困人口能直接增加收入。

該扶貧領(lǐng)域目前在全國(guó)范圍內(nèi)的也有較為成功的案例——作為全國(guó)30個(gè)光伏扶貧試點(diǎn)縣之一，安徽省阜陽(yáng)市阜南縣自去年10月份簽訂光伏扶貧PPP項(xiàng)目合作協(xié)議以來(lái)進(jìn)展十分順利，截至目前，在全縣已建成戶用扶貧光伏電站4412戶、貧困村扶貧光伏電站24個(gè)，項(xiàng)目整體進(jìn)度已完工了80%。該P(yáng)PP項(xiàng)目采用了競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式公開招標(biāo)，總投資約十億元，最終由蘇州的一家新能源投資公司中標(biāo)。該公 司通過捐贈(zèng)的方式為阜南縣建設(shè)扶貧光伏電站，承擔(dān)十年免費(fèi)運(yùn)行維護(hù)，并配套建設(shè)100MW光伏電站。項(xiàng)目建成后可實(shí)現(xiàn)受益貧困戶年均增收3000元以上，受益貧困村集體年均增收6萬(wàn)元以上。

（五）城鄉(xiāng)一體化扶貧，社會(huì)資本扶貧新樣本

根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，提升城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程確實(shí)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著正向的推動(dòng)作用，也有利于當(dāng)?shù)厝肆Y源的充分就業(yè)。所以，即使在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，地方政府在近年來(lái)也開始強(qiáng)烈關(guān)注道路、橋梁、市政設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施，在財(cái)政收入不足的情況下，希望引入關(guān)注到當(dāng)?shù)匕l(fā)展?jié)撡|(zhì)、有公益意識(shí)、扶貧意識(shí)，且愿意以PPP模式為其建造基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)資本。

今年2月下旬，在由華佗論箭組委會(huì)主辦的“扶貧攻堅(jiān)PPP涼山行”論壇上，四川涼山彝族自治州人民政府和社會(huì)資本方“蘇商集團(tuán)”共同簽署了總額超千億元的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作框架協(xié)議，意在以PPP模式彌補(bǔ)涼山地方財(cái)政投資基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的不足，助力涼山州脫貧攻堅(jiān)。此前，太平洋建設(shè)集團(tuán)所屬的擁有太平洋建設(shè)、蘇商建設(shè)和華佗建設(shè)等大型建筑集團(tuán)的“蘇太華系”先后與湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州、楚雄彝族自治州開展了扶貧合作，所簽訂單金額均超300億元，整體操作模式都是以道路、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，進(jìn)而盤活貧困農(nóng)村地區(qū)和周邊縣市的土地資源、人力資源、生活資源、以及房屋資源。

（六）創(chuàng)新土地整治模式，PPP助推精準(zhǔn)扶貧

“土地整治+土地流轉(zhuǎn)”結(jié)合發(fā)展的模式不僅能有效盤活農(nóng)村土 地、改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，還能有效解決農(nóng)村勞動(dòng)力剩余問題，對(duì)“脫貧”起到了非常大的推動(dòng)作用。國(guó)內(nèi)目前比較有特色的土地整治有“土地整治委托-代理”模式、“整村推進(jìn)”模式、“公寓化、社區(qū)化”模式、“縮村騰地”模式等。

創(chuàng)新土地整治，首要任務(wù)得創(chuàng)新土地融資問題。目前，經(jīng)過國(guó)內(nèi)各地區(qū)的多方摸索和探討，主要有3種土地融資模式，即以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特點(diǎn)的“BOT模式”、以低抵押擔(dān)保吸引社會(huì)資本的“土地資產(chǎn)證券化模式”和以政企合作為特點(diǎn)的“PPP模式”。前兩者在資金上存在一定的局限性和單一性，且容易發(fā)生債務(wù)糾紛。而PPP模式，在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)和確權(quán)政策下，更加明確了政府、企業(yè)之間的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)。PPP模式最大的特點(diǎn)在于政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參加合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。因此，從經(jīng)營(yíng)管理模式上應(yīng)用PPP模式是土地整治的新方向。2015年重慶市首次運(yùn)用PPP模式開展一級(jí)整治項(xiàng)目，付家河流域綜合整治項(xiàng)目采用PPP模式。該模式既可以減輕政府的財(cái)政壓力，又可以為營(yíng)利性企業(yè)或非營(yíng)利性企業(yè)發(fā)展帶來(lái)商機(jī)，提供良好的發(fā)展契機(jī)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)在資金、管理、技術(shù)以及風(fēng)險(xiǎn)性上的“雙贏”。因此，土地整治PPP模式目前逐漸被政府所接受。

六、羅甸縣應(yīng)用PPP模式的適用性分析

（一）扶貧政策及經(jīng)驗(yàn)支持

關(guān)于扶貧政策，前文已有所敘述，這里不再累述。

扶貧經(jīng)驗(yàn)方面，黔南州及羅甸縣都有很好的實(shí)踐。首先，羅甸縣 所處的黔南州，一直在大力推進(jìn)旅游扶貧。立足荔波世界自然遺產(chǎn)地、平塘全球最大口徑射電望遠(yuǎn)鏡、多姿多彩的民族文化旅游資源優(yōu)勢(shì)，迎接大眾旅游時(shí)代。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、康體養(yǎng)生等，121個(gè)少數(shù)民族特色村寨鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員超過10萬(wàn)人，收入70.67億元。把散居的少數(shù)民族集中起來(lái)打造成民族文化旅游景點(diǎn)，推進(jìn)傳統(tǒng)村落保護(hù)+鄉(xiāng)村旅游+民族村寨保護(hù)+扶貧攻堅(jiān)，不僅整合了民族旅游資源，也為山區(qū)提供了扶貧開發(fā)的出路和發(fā)展條件。福泉黃絲江邊少數(shù)民族村寨被農(nóng)業(yè)部和國(guó)家旅游局評(píng)選為“全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)”，惠水好花紅村被評(píng)為“中國(guó)最美休閑鄉(xiāng)村”。2015年全州旅游總收入422.59億元，是2010年的3倍，年均增長(zhǎng)25.6%。因此，通過文化旅游及其相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)扶貧工作，在黔南州、羅甸縣均具有很成熟的經(jīng)驗(yàn)和非常好的落地性。

第二，積極探索創(chuàng)新金融扶貧。黔南州、羅甸縣在努力探索建立精準(zhǔn)扶貧風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、精準(zhǔn)扶貧特惠貸等機(jī)制，推出“惠農(nóng)居”、“致富通”、“農(nóng)耕樂”等金融產(chǎn)品，2015年共發(fā)放“雙加”惠農(nóng)貸18.34億元，為借款主體累計(jì)節(jié)省利息支出5000余萬(wàn)元。創(chuàng)建信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用縣工作走在全省前列。實(shí)現(xiàn)1467個(gè)行政村銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋。推進(jìn)供銷社社員股金服務(wù)試點(diǎn)，辦好“金融夜?！?，發(fā)展農(nóng)村合作金融。

第三，羅甸縣突出“六大路徑”，精準(zhǔn)解決“怎么扶”問題：一是在基礎(chǔ)設(shè)施上狠下功夫，用大交通助推大扶貧。大力實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施扶貧行動(dòng)，深入推進(jìn)“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”、“六個(gè)小康”行動(dòng)計(jì) 劃，繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，著力破除發(fā)展瓶頸制約。二是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上狠下功夫，用大產(chǎn)業(yè)支撐大扶貧。大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶貧行動(dòng)，大力發(fā)展現(xiàn)代山地特色高效農(nóng)業(yè)，加快推進(jìn)菜、果、藥、畜（禽）、茶（林）五大產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，充分發(fā)揮專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)和現(xiàn)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)示范帶動(dòng)作用，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，拓展“四帶”創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，依托城西產(chǎn)業(yè)園、邊陽(yáng)工業(yè)園，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，大力發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，推進(jìn)農(nóng)旅一體化深度融合，探索、推廣“三變”成功經(jīng)驗(yàn)，充分釋放改革紅利，到2020年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶持7.45萬(wàn)人。三是在異地搬遷上狠下功夫，用大搬遷決勝大扶貧。大力實(shí)施易地扶貧搬遷行動(dòng)，堅(jiān)持群眾自愿、積極穩(wěn)妥原則，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)，因地制宜確定搬遷安置方式，加大易地扶貧搬遷力度，確保2019年33341人貧困人口搬得出、穩(wěn)得住、有事做、不走回頭路。四是在教育醫(yī)療上狠下功夫，用大民生托起大扶貧。大力實(shí)施教育和醫(yī)療救助扶貧行動(dòng)，切實(shí)改善貧困地區(qū)教育和醫(yī)療衛(wèi)生條件,落實(shí)對(duì)3290名貧困學(xué)生的“兩助三免（補(bǔ)）”或“兩助一免（補(bǔ)）”補(bǔ)助政策；對(duì)因病致貧、因病返貧的1461戶、1547人進(jìn)行信息動(dòng)態(tài)管理，提供基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助“三重醫(yī)療保障”，實(shí)行貧困人口“先診療、后付費(fèi)”和免費(fèi)體檢建檔等優(yōu)惠政策。五是在激發(fā)動(dòng)力上狠下功夫，用大合唱演繹大扶貧。大力推進(jìn)社會(huì)力量扶貧行動(dòng)，采取向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的方式，招錄了102名村級(jí)特崗扶貧員進(jìn)駐51個(gè)一類貧困村開展扶貧工作；動(dòng)員縣內(nèi)45家企業(yè)結(jié)對(duì)幫扶45個(gè)貧困村，著力推進(jìn)“百企幫百村”扶貧行 動(dòng)；加強(qiáng)與國(guó)家開發(fā)投資公司和廣州市天河區(qū)的對(duì)接溝通，著力加強(qiáng)定點(diǎn)幫扶、對(duì)口幫扶工作；以精準(zhǔn)扶貧“9+1”試點(diǎn)工作為載體，以開展“扶貧日”系列活動(dòng)為依托，積極倡導(dǎo)扶貧濟(jì)困精神。六是在破解困局上狠下功夫，用大金融激發(fā)大扶貧。搶抓全省綠色金融示范縣機(jī)遇，大力實(shí)施財(cái)政金融扶貧行動(dòng)，建立和完善扶貧開發(fā)投融資平臺(tái)。建立扶貧貸款縣級(jí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧“特惠貸”，為貧困戶提供免擔(dān)保抵押、低利率、財(cái)政貼息補(bǔ)助的小額信用貸款。進(jìn)一步探索規(guī)范利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，加強(qiáng)與金融部門的協(xié)作，推行“政銀企農(nóng)”模式，通過扶貧再貸款、支農(nóng)再貸款等金融產(chǎn)品，加大扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、村集體經(jīng)濟(jì)組織和扶貧企業(yè)，增強(qiáng)其對(duì)貧困群眾的帶動(dòng)作用。通過六大脫貧路徑，確保產(chǎn)業(yè)脫貧50845人、教育脫貧8624人、異地搬遷脫貧7912人、醫(yī)療救助脫貧3447人、生態(tài)補(bǔ)償脫貧3783人，2018年實(shí)現(xiàn)所有貧困鄉(xiāng)減貧摘帽、貧困村出列和貧困人口減貧，同步步入小康。

（二）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平支持

2015年，黔南州地區(qū)生產(chǎn)總值完成902.91億元、年均增長(zhǎng)15%，人均生產(chǎn)總值27919元，均為2010年的2倍。50萬(wàn)元以上固定資產(chǎn)投資完成1361.1億元，是2010年的6.2倍，年均增長(zhǎng)43.8%。一般公共預(yù)算收入突破100億元大關(guān)，是2010年的3.7倍，年均增長(zhǎng) 29.9%。

2015年羅甸全縣實(shí)現(xiàn)GDP57.01億元，年均增長(zhǎng)15.81%；固定資產(chǎn)投資81.4億元，年均增長(zhǎng)33.92%；全年財(cái)政總收入完成6.98億 元，年均增長(zhǎng)24.12%，公共財(cái)政預(yù)算收入2.83億元；實(shí)現(xiàn)旅游總收入4.69億元，年均增長(zhǎng)36.77%；完成政府性融資20.56億元。

2014年羅甸縣年終決算總收入情況（2015年決算未出）：財(cái)政總收入完成55858萬(wàn)元，其中：國(guó)稅22370萬(wàn)元，；地稅29341萬(wàn)元；財(cái)政4147萬(wàn)元。轉(zhuǎn)移性收入150604萬(wàn)元，其中：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（包含扶貧專項(xiàng)）收入61191萬(wàn)元、一般性轉(zhuǎn)移支付收入87890萬(wàn)元（一般性轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)收入24475萬(wàn)元）、返還性收入1523萬(wàn)元。

考慮上述財(cái)政情況，羅甸縣有能力對(duì)包括旅游開發(fā)在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)采取PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目投資，其財(cái)政能力完全可以支撐總投資25億元，項(xiàng)目周期十年以上，每年預(yù)算支出2.5億元（按照2015年財(cái)政決算收入預(yù)計(jì)25億元的10%計(jì)算）的一個(gè)或數(shù)個(gè)PPP項(xiàng)目。如果考慮州政府給予一定財(cái)政支持，則完全可以承擔(dān)30億元以上的PPP項(xiàng)目投資。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要PPP模式參與，具有良好基礎(chǔ)及可行性

第一，旅游景區(qū)、通航機(jī)場(chǎng)、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)投資巨大、建設(shè)周期較長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)招商難度大、投資回收期長(zhǎng)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)“重資產(chǎn)、大投入、高優(yōu)惠、多政策、行政化”的政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式逐漸進(jìn)入瓶頸期，亟需市場(chǎng)化、高效率的社會(huì)力量進(jìn)入。第二，政府和社會(huì)資本的合作將顯著提高旅游景區(qū)、通航機(jī)場(chǎng)、港口等開發(fā)的“有效性”。該類項(xiàng)目PPP模式的本質(zhì)是由社會(huì)力量為區(qū)域發(fā)展提供整體解決方案，社會(huì)資本利用其豐富的項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、資金優(yōu)勢(shì)與資源整合能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、引導(dǎo)落地和 聚集；政府則發(fā)揮其在政策制定、公共管理、公共資源提供等方面的優(yōu)勢(shì)，亦可作為公共服務(wù)的提供方為項(xiàng)目公司提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)與政府服務(wù)。雙方通過長(zhǎng)期契約關(guān)系，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，大大提升園區(qū)開發(fā)的效果與效率。第三，“運(yùn)營(yíng)”要素是中國(guó)主導(dǎo)的PPP模式的典型特點(diǎn)，社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全生命周期服務(wù)有利于提高建設(shè)質(zhì)量、發(fā)揮社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。同時(shí)，PPP項(xiàng)目要求建立以公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率為導(dǎo)向的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本創(chuàng)新和提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。第四，基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)需要整合全生命周期的服務(wù)，滿足PPP模式的要求。PPP項(xiàng)目往往周期較長(zhǎng)，強(qiáng)調(diào)“全生命周期整合程度”，即在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、投融資、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、充分整合。PPP模式以長(zhǎng)期合同為基礎(chǔ)，由社會(huì)資本從園區(qū)還未誕生開始，參與園區(qū)整體規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全生命周期過程，按照績(jī)效考核付費(fèi)或收費(fèi)，形成區(qū)域整體規(guī)劃、整體開發(fā)、整體運(yùn)營(yíng)，最終達(dá)到“產(chǎn)城融合”，屬于全生命周期整合程度相當(dāng)高的領(lǐng)域。

七、羅甸縣PPP項(xiàng)目的具體模式分析——以景區(qū)項(xiàng)目為例

（一）項(xiàng)目介紹

羅甸縣計(jì)劃在“十三五”期間，努力打造大健康養(yǎng)生休閑旅游重鎮(zhèn)，重點(diǎn)謀劃和建設(shè)一批基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)景區(qū)、景點(diǎn)的通達(dá)性、匹配度和服務(wù)度，到2020年建成1個(gè)4A級(jí)旅游景區(qū)。

上隆景區(qū)位于貴州黔南布依族苗族自治州羅甸縣逢亭鎮(zhèn)，距離羅 甸縣城約38公里，距離紅水河景區(qū)約40公里。景區(qū)目前為國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，面積約6.7平方公里。資源以百里喀斯特峰從景觀、萬(wàn)畝茶山果園、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、喀斯特溶洞、知青文化、避暑度假氣候?yàn)樘厣皡^(qū)空間環(huán)境優(yōu)美、基礎(chǔ)設(shè)施良好，可進(jìn)入性高，距離正在建設(shè)的余安高速逢亭出口僅10分鐘車程。

景區(qū)未來(lái)將投資10億元，打造為國(guó)家4A級(jí)旅游景區(qū)、全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范園區(qū)、貴州最長(zhǎng)百里峰從空中觀賞旅游地、國(guó)家級(jí)山地滑翔戶外運(yùn)動(dòng)基地、貴州最美的鄉(xiāng)村騎行旅游目的地、特色知青文化體驗(yàn)地、避暑度假旅游區(qū)。其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)約4億元，招商引資項(xiàng)目約6億元。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目：山地旅游公路、景區(qū)供水供電、排污、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施、村落搬遷改造及環(huán)境整治、游客中心、生態(tài)停車場(chǎng)、節(jié)慶廣場(chǎng)、自駕車露營(yíng)區(qū)、景區(qū)標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、景區(qū)綠道、旅游廁所、景觀水體、觀景塔、休閑亭、熒光步道。

招商引資項(xiàng)目：百里峰從觀景索道及嶺脊觀景平臺(tái)綜合體、直升機(jī)峰從觀賞基地、生態(tài)農(nóng)業(yè)展廳、茶園餐廳、休閑茶坊、帳篷客度假酒店、木屋度假酒店、星空球度假屋、洞穴度假屋、滑翔基地、熱氣球基地、滑草基地、知青文化村、螢火蟲樂園、洞穴餐廳。

（二）合作模式及交易結(jié)構(gòu)

1、合作模式

根據(jù)羅甸縣政府、四川通航投建設(shè)發(fā)展有限公司及成都來(lái)也旅游發(fā)展股份有限公司簽訂的《合作協(xié)議》，依托通航投項(xiàng)目投融資及建 設(shè)能力,充分發(fā)揮來(lái)也股份的文化旅游綜合規(guī)劃優(yōu)勢(shì)、景區(qū)運(yùn)營(yíng)能力及行業(yè)影響力，與羅甸縣政府平臺(tái)公司三方共同創(chuàng)建國(guó)家AAAA級(jí)上隆景區(qū)低空旅游基地、飛行運(yùn)動(dòng)基地、養(yǎng)生養(yǎng)老度假目的地。實(shí)現(xiàn)上隆景區(qū)開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理、市場(chǎng)營(yíng)銷、產(chǎn)業(yè)植入、項(xiàng)目招商及景區(qū)綜合開發(fā)等全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的宏偉目標(biāo)。

在來(lái)也股份的項(xiàng)目方案得到羅甸縣政府的認(rèn)可后，由通航投與羅甸縣政府簽訂項(xiàng)目開發(fā)合作協(xié)議，采取政府購(gòu)買服務(wù)的PPP模式。本項(xiàng)目的土地出讓收益必須作為PPP項(xiàng)目投資還款的補(bǔ)充擔(dān)保措施，并優(yōu)先償還PPP建設(shè)投資。項(xiàng)目協(xié)議簽訂后，共同推進(jìn)項(xiàng)目的PPP入庫(kù)工作。由平臺(tái)公司、通航投共同發(fā)起組建上隆景區(qū)項(xiàng)目投資建設(shè)公司（SPV公司），啟動(dòng)國(guó)家AAAA級(jí)上隆景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施類和旅游服務(wù)類PPP項(xiàng)目的建設(shè)工作。

（二）交易結(jié)構(gòu)（參見下圖）

發(fā)起設(shè)立羅甸城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，基金總規(guī)模5億元，投資于數(shù)個(gè)項(xiàng)目公司成為股東，則至少可以帶動(dòng)20億元的項(xiàng)目貸款（融資杠桿小于1:4），資本總規(guī)模達(dá)到或超過20億元，基本可以滿足該旅游項(xiàng)目以及接下來(lái)的通航機(jī)場(chǎng)、港口建設(shè)項(xiàng)目資金需要。

（三）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)分配

1、項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)

能否取得收益，是投資人衡量PPP項(xiàng)目可行性的關(guān)鍵因素。政府若想吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資，必須對(duì)項(xiàng)目收益予以一定保障。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性的棚戶區(qū)改造PPP項(xiàng)目而言，采用政府付費(fèi)或者政府補(bǔ)貼的，必須確保用于支付項(xiàng)目收益的財(cái)政資金已按照《預(yù)算法》的規(guī)定納入政府預(yù)算，且該等預(yù)算與當(dāng)?shù)刎?cái)力經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配。

項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

2、信用風(fēng)險(xiǎn)

信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府與社會(huì)資本雙方履約意愿、履約能力及信用保證的效力。相比而言，政府信用風(fēng)險(xiǎn)占主要地位，因?yàn)檎菀自诙唐诶娴尿?qū)使下通過設(shè)定過高的投資回報(bào)率以吸引社會(huì)資本，但最終因承受能力不足而產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然對(duì)政府而言，投資人在誠(chéng)信、資質(zhì)、實(shí)力、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等方面也可能存在問題，繼而影響項(xiàng)目履約進(jìn)程。

信用風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)。

3、政治風(fēng)險(xiǎn)

主要包括政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人變更、政府債務(wù)危機(jī)、公眾反對(duì)、政治不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)。

4、政策法律風(fēng)險(xiǎn)

主要包括PPP項(xiàng)目法律體系不完善、法律變更、稅收法規(guī)調(diào)整、擔(dān)保政策變化、合同文件風(fēng)險(xiǎn)等。

政治和法律風(fēng)險(xiǎn)由政府方和項(xiàng)目公司共同承擔(dān)。

5、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

主要包括政府決策與審批延誤、土地獲取風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、工程變更、建設(shè)不可抗力等。

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

對(duì)于上述風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)綜合考量各方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力、風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)匹配程度，按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜一方承擔(dān)”的原則進(jìn)行分配，同時(shí)采用風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)自留、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等策略予以應(yīng)對(duì)。

（四）項(xiàng)目實(shí)施模式及投資還款保障措施

對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分，可采用由項(xiàng)目公司投資、建設(shè)，到期移交，政府購(gòu)買服務(wù)的模式實(shí)施PPP。

對(duì)于景區(qū)運(yùn)營(yíng)部分，可采用使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼模式實(shí)施PPP，由通航投及來(lái)也負(fù)責(zé)景區(qū)的運(yùn)營(yíng)管理、收費(fèi)，政府根據(jù)運(yùn)營(yíng) 績(jī)效給予基本補(bǔ)貼以及績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。

項(xiàng)目融資可由縣政府協(xié)助申請(qǐng)銀行對(duì)于貧困縣扶貧的專門貸款（利息優(yōu)惠），以及申請(qǐng)貴州省政府扶貧專項(xiàng)基金、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等投入（低息或無(wú)息）。

投資還款保障措施：一，縣政府承諾縣人大中將項(xiàng)目支出列入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，出人大決議；

二、申請(qǐng)一定比例的扶貧專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 資金納入項(xiàng)目支出預(yù)算（不低于全部項(xiàng)目支付30%）；三，縣政府以項(xiàng)目的土地出讓收益作為項(xiàng)目投資還款的補(bǔ)充擔(dān)保措施。

八、PPP模式參與精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施建議

（一）因地制宜應(yīng)用PPP模式

解決貧困地區(qū)脫貧工作，以PPP模式參與精準(zhǔn)扶貧，由于貧困地區(qū)的情況千差萬(wàn)別，且具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性和長(zhǎng)期性，所以必須根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，仔細(xì)分析梳理問題實(shí)質(zhì)，綜合考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、地理環(huán)境、自然資源、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等諸多因素，設(shè)計(jì)出最適合當(dāng)?shù)厍闆r的PPP實(shí)施方案，選擇具有典型性和重大意義的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資，力爭(zhēng)以點(diǎn)帶面，在獲得良好投資回報(bào)的同時(shí)創(chuàng)造扶貧攻堅(jiān)的突破口，為當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)制造有利條件。

（二）充分利用好當(dāng)?shù)卣哔Y源

國(guó)家部委、省、市、縣各級(jí)政府以及政策性金融機(jī)構(gòu)乃至商業(yè)銀行等，往往對(duì)貧困地區(qū)都有較大的扶持力度和特殊的政策。在這些地對(duì)接PPP項(xiàng)目時(shí)，要充分調(diào)研，與各有關(guān)部門深入交流溝通，爭(zhēng)取用好、用活、用夠土地、金融、財(cái)政補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠等配套政策，包括土地使用權(quán)的獲得、融資渠道的拓展、融資成本控制、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、稅收優(yōu)惠等等，從而減小PPP模式在當(dāng)?shù)芈涞氐南到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以及有效控制我方的風(fēng)險(xiǎn)分配。

第四篇：體育館工程PPP項(xiàng)目實(shí)施方案(word)

XXXX公共體育館建設(shè)項(xiàng)目PPP項(xiàng)目

實(shí)施方案

為積極響應(yīng)財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于推進(jìn)PPP模式系列講話及全國(guó)、全省財(cái)政工作會(huì)議精神，按照?財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知?（財(cái)金?2014?76號(hào)）、?財(cái)政部關(guān)于組織推介政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的通知?等系列文件要求，根據(jù)XXXX國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合XXXX海綿城市試點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃及產(chǎn)生的社會(huì)效益，經(jīng)認(rèn)真研究，制定如下實(shí)施方案：

一、項(xiàng)目情況

（一）項(xiàng)目基本條件 1.項(xiàng)目名稱：XXXX公共體育館建設(shè)項(xiàng)目 2.項(xiàng)目所屬領(lǐng)域類型：海綿城市建設(shè)

3.項(xiàng)目實(shí)施地基本情況：本項(xiàng)目選址位于貴州省XXXX，項(xiàng)目用地兩面環(huán)路，東接北環(huán)路，南側(cè)為體育路，基地東南高，西北低，東西高差4.8米，項(xiàng)目總占地面積45575平方米。本塊土地規(guī)劃為城市文化體育用地。建設(shè)用地符合城市規(guī)劃要求并已取得規(guī)劃部門認(rèn)可，建設(shè)用地有保障。

4.項(xiàng)目技術(shù)路線：根據(jù)國(guó)家、貴州省有關(guān)體育場(chǎng)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定及XXXX的具體情況，并參考國(guó)內(nèi)同等規(guī)模城市體育館規(guī)?，F(xiàn)狀，XXXX體育館定位為縣（區(qū)）級(jí)體育館，同

進(jìn)位中預(yù)排位第13位；21項(xiàng)指標(biāo)位列全州前3位，其中，11項(xiàng)指標(biāo)位列全州第1位，綜合測(cè)評(píng)排名居全州經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣之首。預(yù)計(jì)完成地區(qū)生產(chǎn)總值64.13億元，同比增長(zhǎng)17.1%；財(cái)政總收入14.03億元，同比增長(zhǎng)36.4%，其中，公共財(cái)政預(yù)算收入6.71億元，同比增長(zhǎng)24.87%；財(cái)政總支出34.9億元。

貴州省貴龍城市經(jīng)濟(jì)帶投資開發(fā)有限公司2011年注冊(cè)成立，負(fù)責(zé)承擔(dān)貴龍城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)土地一、二級(jí)綜合開發(fā)，房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，新農(nóng)村建設(shè)，能源投資開發(fā)，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)與管理城市基礎(chǔ)設(shè)施等工作的專業(yè)公司，現(xiàn)注冊(cè)資本為4800萬(wàn)元人民幣。目前投入約25億元資金用于我縣市政基礎(chǔ)設(shè)施級(jí)項(xiàng)目建設(shè)。

3.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益共享機(jī)制

原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。所得收益雙方共享。

4.政府支持政策和制度環(huán)境

（1）社會(huì)資本方為項(xiàng)目建設(shè)及特許經(jīng)營(yíng)的目的，在特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)期內(nèi)，在不違反適用法律法規(guī)的前提下進(jìn)行融資時(shí)，政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)積極協(xié)助乙方辦理相關(guān)融資手續(xù)。

（2）社會(huì)資本方在出于項(xiàng)目再融資的目的，獲得政府

及相關(guān)機(jī)構(gòu)書面同意時(shí)，可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定質(zhì)押項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但該質(zhì)押不應(yīng)損害政府及公共權(quán)益。

（3）社會(huì)資本方在特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)期內(nèi)辦理了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押和資產(chǎn)抵押的，應(yīng)在特許經(jīng)營(yíng)期屆滿前五年或提前終止前一個(gè)月內(nèi)，解除項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押和資產(chǎn)的抵押。

（4）政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)支持和協(xié)助社會(huì)資本方依法依規(guī)享受XXXX招商引資與重點(diǎn)工程項(xiàng)目的優(yōu)惠政策，以及國(guó)家公用事業(yè)項(xiàng)目的政策補(bǔ)貼。

（四）融資結(jié)構(gòu) 1.總投資及構(gòu)成

項(xiàng)目總投資6000萬(wàn)元，資金來(lái)源為地方財(cái)政自籌1800萬(wàn)元，社會(huì)資本投資4200萬(wàn)元。

2.項(xiàng)目公司SPV股權(quán)結(jié)構(gòu)

本項(xiàng)目由XXXX人民政府出資30%與貴州省貴龍城市經(jīng)濟(jì)帶投資開發(fā)有限公司出資70%共同成立項(xiàng)目公司，注冊(cè)資本1000萬(wàn)元，并簽訂合作協(xié)議，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理，并按協(xié)議約定獲得相關(guān)收益。

二、項(xiàng)目可行性分析

（一）經(jīng)濟(jì)可行性分析

XXXX體育館建設(shè)，是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)，有利于發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，推廣全民健身計(jì)劃，不斷提高體育運(yùn)動(dòng)水平，也是XXXX經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn)。目前，XXXX體育設(shè)施

大部分時(shí)間內(nèi)（共計(jì)30年），此比例都控制在1%以內(nèi)。因?yàn)楸卷?xiàng)目是XXXX實(shí)施的首批PPP項(xiàng)目，XXXX的財(cái)政承受能力完全符合財(cái)金?2015?57號(hào)文件“每一全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的規(guī)定，有能力保證XXXX公共體育館建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式對(duì)財(cái)政承受能力的要求。其行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估也同樣符合規(guī)定。

四、物有所值評(píng)價(jià)

（一）增加公共供給

根據(jù)項(xiàng)目總投資6000萬(wàn)元來(lái)測(cè)算，若采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式，資金需要政府全部投入，若采用政府和社會(huì)資本合作模式，政府無(wú)需再投入，相比傳統(tǒng)模式可節(jié)省項(xiàng)目投資，這部分資金可用于其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，增加公共供給。通過采用政府和社會(huì)資本合作模式，可拓展項(xiàng)目建設(shè)的融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，最終增加公共供給。

（二）優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配

該項(xiàng)目為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，按照傳統(tǒng)建設(shè)模式政府需要承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施PPP模式項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)

由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。政府僅承擔(dān)法律、政策風(fēng)險(xiǎn)和一部分不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，大大降低了政府的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。

（三）提高運(yùn)營(yíng)效率

規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

一是對(duì)政府來(lái)講，可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺(tái)壓力，有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，較少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。

二是對(duì)企業(yè)來(lái)講，可以降低參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門檻，拓寬私人部門的發(fā)展空間，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。

三是對(duì)社會(huì)來(lái)講，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，高低效益相配置，產(chǎn)生宏觀效益，提高公共產(chǎn)品供給效率。

（四）推進(jìn)體育館管理體制改革

通過吸引民間投資，推進(jìn)公共體育場(chǎng)館管理體制改革，將使民間資本通過各種渠道和途徑注入到公共體育場(chǎng)館的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)中，調(diào)動(dòng)民間資本參與體育事業(yè)的積極性。民間資本的參與能較好地解決限制我國(guó)公共體育場(chǎng)館發(fā)展的資金“瓶頸”，減輕政府的財(cái)政壓力，形成公共體育場(chǎng)館建設(shè)

第五篇：施工企業(yè)參與PPP的問題與建議

施工企業(yè)參與PPP的問題與建議

PPP是施工企業(yè)必然的戰(zhàn)略選擇

中國(guó)經(jīng)濟(jì)正發(fā)生著深刻的變化，支撐過去高速發(fā)展的生產(chǎn)要素不再，供需的內(nèi)在矛盾改變，供需結(jié)構(gòu)失衡，原有的市場(chǎng)供需動(dòng)態(tài)平衡被打破。相應(yīng)地，工程承包市場(chǎng)也發(fā)生著深刻的變化：房?jī)r(jià)持續(xù)增長(zhǎng)預(yù)期不再，房子難賣，房地產(chǎn)投資迅速下滑，房地產(chǎn)項(xiàng)目減少，承接房地產(chǎn)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)陡增；失去土地財(cái)政的支撐，平臺(tái)公司融資受限，政府無(wú)力投資更多公共設(shè)施，招投標(biāo)項(xiàng)目減少，形成一個(gè)項(xiàng)目上百家投標(biāo)，中標(biāo)如中彩的局面；BT模式被叫停??工程承包市場(chǎng)增速急速下降，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)改變。

市場(chǎng)在關(guān)上一扇門的時(shí)候，也會(huì)打開一扇窗。在中國(guó)繼續(xù)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，尚有大量基礎(chǔ)設(shè)施需要建設(shè)，PPP作為提高投資效率，提高公共服務(wù)水平，解決財(cái)政不足的重要工具，自上而下推行開來(lái)。截至2017年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)12287個(gè)，累計(jì)投資額14.6萬(wàn)億元，項(xiàng)目落地速度加快。

對(duì)于施工企業(yè)而言，面對(duì)突如其來(lái)的建筑市場(chǎng)的嚴(yán)冬，積極投身PPP，是企業(yè)生存發(fā)展的必然戰(zhàn)略選擇。

二、PPP項(xiàng)目的分類與選擇

面對(duì)PPP項(xiàng)目，可以有不同的分類方法：

①按行業(yè)分：有污水處理、自來(lái)水處理、垃圾處理、市政道路、高速公路、水利工程、醫(yī)院、城市管網(wǎng)、土地一級(jí)開發(fā)、保障房安置房??； ②從投資角度：按還款來(lái)源分，有經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（主要靠特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)還款的高速公路、自來(lái)水處理等）、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（主要靠政府購(gòu)買服務(wù)的保障房安置房、土地一級(jí)開發(fā)、市政道路等）、部分經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（還款來(lái)源由政府購(gòu)買服務(wù)與收費(fèi)權(quán)共同構(gòu)成）；

③按運(yùn)營(yíng)所占比重分：有強(qiáng)運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目（污水處理、自來(lái)水處理、垃圾處理等）、弱運(yùn)營(yíng)（市政道路、水利工程、土地一級(jí)開發(fā)等）； ④其他分類方法：作為施工企業(yè)，按運(yùn)營(yíng)所占比重分類和按投資還款來(lái)源對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行分類，更能體現(xiàn)施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，與過去單純做工程總承包的不同。

從投資角度，按還款來(lái)源對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行分類，更注重對(duì)還款來(lái)源的風(fēng)險(xiǎn)控制。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，對(duì)預(yù)期收費(fèi)的測(cè)算，收費(fèi)保底條件的評(píng)估成為重中之重，對(duì)未來(lái)20-30年的收費(fèi)進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，有很大的不確定性；對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的資金（回購(gòu)資金）保障的評(píng)估，成為重中之重，目前《預(yù)算法》及PPP相關(guān)政策，對(duì)進(jìn)入財(cái)政預(yù)算的資金支出，提供了強(qiáng)有力的保障；對(duì)于部分經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，兩方面都要做好評(píng)估。

按運(yùn)營(yíng)所占比重角度，對(duì)于強(qiáng)運(yùn)營(yíng)性項(xiàng)目，企業(yè)是否有相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)能力成為最重要的影響因素。

綜合兩方面因素，施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，難度依次由“經(jīng)營(yíng)性+強(qiáng)運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目向“非經(jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目遞減。其中，經(jīng)營(yíng)性的占比與運(yùn)營(yíng)強(qiáng)弱高度相關(guān)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目往往是強(qiáng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目更多是弱運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目?！敖?jīng)營(yíng)性+強(qiáng)運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目更接近于過去常見的BOT，運(yùn)營(yíng)在項(xiàng)目成敗中體現(xiàn)了更大的作用，“非經(jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目更接近于大家熟悉的BT，工程建設(shè)在項(xiàng)目成敗中體現(xiàn)了更大的作用。當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施的需求結(jié)構(gòu)中（投資額結(jié)構(gòu)），“非經(jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目占比更大，真正的“經(jīng)營(yíng)性+強(qiáng)運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目占比相對(duì)較小，這從財(cái)政部公布的第二批示范項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)構(gòu)成可見一斑（“非經(jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目約占投資額的80%）。

作為新生且復(fù)雜的中國(guó)式PPP，政府、社會(huì)資本和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，都在探索中，政策法規(guī)不完善，沒有成熟的合作模式，其難度可想而知?！疤煜码y事必作于易”，基于過去較成熟的BOT，擴(kuò)大適應(yīng)范圍，運(yùn)用于“經(jīng)營(yíng)性+強(qiáng)運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目，不斷演進(jìn)；基于BT，依據(jù)政策要求，改造BT的交易模式，使之符合PPP的要求，將成為PPP探索期最為重要的方式和突破口?！胺墙?jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目由于占比大，操作相對(duì)更容易，對(duì)施工企業(yè)的要求相對(duì)更低，施工企業(yè)在項(xiàng)目中的作用更大，在很長(zhǎng)一段時(shí)間，將成為施工企業(yè)參與PPP的主流項(xiàng)目。

三、把BT改造為PPP 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文）斬?cái)嗔苏谫Y平臺(tái)的融資功能，《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（463號(hào)文）叫停了BT模式，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》的嚴(yán)格執(zhí)行，堵住了地方政府用土地抵押擔(dān)保的融資通道，面對(duì)大量需要建設(shè)的公益性公共服務(wù)設(shè)施，要走新的路子。

山永遠(yuǎn)阻擋不住水的前進(jìn)，有巨石阻擋，就有旁路可開。新《預(yù)算法》的頒布和實(shí)施，為原來(lái)的BT項(xiàng)目和政府招投標(biāo)項(xiàng)目改造為PPP項(xiàng)目，提供了強(qiáng)有力的支撐：政府購(gòu)買服務(wù)（回購(gòu)）的資金，一旦列入財(cái)政預(yù)算并經(jīng)人大批準(zhǔn)，其如期支付就有了保障（新《預(yù)算法》第九十三條規(guī)定，對(duì)于“違反本法規(guī)定改變預(yù)算支出用途、撥付預(yù)算支出資金”的，不但要求責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員要依法給予降級(jí)、撤職、開除的處分），這個(gè)保障，比過往擔(dān)保、抵押以及政府的承諾函，更加可靠。

對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)，相關(guān)政策法規(guī)允許并支持這么做，企業(yè)要趕緊抓住機(jī)會(huì)做，等著爭(zhēng)論清楚了，好項(xiàng)目都被做完了，正如BT剛出來(lái)時(shí)，政府給的條件很好，利潤(rùn)空間大，等BT成熟了，利潤(rùn)空間小了，風(fēng)險(xiǎn)卻越來(lái)越大了。

把BT項(xiàng)目和政府招投標(biāo)項(xiàng)目改造為PPP項(xiàng)目，政府購(gòu)買服務(wù)的資金列入了財(cái)政預(yù)算，并不意味著沒有風(fēng)險(xiǎn)，如果真的出現(xiàn)政府財(cái)政無(wú)力支付，上級(jí)政府是否會(huì)兜底，最終會(huì)如何處理，現(xiàn)在還是未知數(shù)。企業(yè)在選擇項(xiàng)目時(shí)，盡可能選擇財(cái)力雄厚、可調(diào)配資源廣泛的政府進(jìn)行合作，項(xiàng)目的規(guī)模與政府的財(cái)力相稱，把項(xiàng)目資金回收的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

改造BT為PPP，主要注意幾個(gè)問題：一是項(xiàng)目周期不得少于10年（最好設(shè)計(jì)為10年，目前金融機(jī)構(gòu)能夠接受10年期的投資，超過10年的項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可度低）；二是項(xiàng)目采購(gòu)服務(wù)或者租費(fèi)等列入跨財(cái)政預(yù)算，并經(jīng)人大決議批準(zhǔn)；三是列入PPP項(xiàng)目庫(kù)，至少是列入地市級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)；四是有物有所值及財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)報(bào)告。

四、投資、融資還是合作 從施工企業(yè)參與并已經(jīng)簽訂PPP合同的項(xiàng)目看，主要由施工企業(yè)作為PPP項(xiàng)目的投資主體：有的是施工企業(yè)直接投資，有的是借款投資，有的是合作投資但合作方的投資由施工企業(yè)提供擔(dān)?；蚍磽?dān)保，項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)最終由施工企業(yè)承擔(dān)。

以施工企業(yè)作為PPP項(xiàng)目投資主體的參與方式，是難以持續(xù)的。PPP項(xiàng)目的投資額巨大，一年的投資就以萬(wàn)億為單位。按《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(21號(hào)文)的規(guī)定，可用于支付PPP項(xiàng)目的資金占一般公共預(yù)算支出比例不得超10%來(lái)計(jì)算，以2015年全國(guó)一般公共預(yù)算收入15.4萬(wàn)億、年增長(zhǎng)率5%為依據(jù)，未來(lái)10年將有近20萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目規(guī)模，實(shí)際的項(xiàng)目規(guī)模將大于這個(gè)數(shù)字。這個(gè)項(xiàng)目規(guī)模，讓施工行業(yè)來(lái)投資，施工行業(yè)是承擔(dān)不起的，即便是作為債務(wù)來(lái)承擔(dān)，也是承擔(dān)不起的。

聯(lián)合其他社會(huì)資本，與資本合作做PPP項(xiàng)目，將是施工企業(yè)參與PPP的主流方式：資本方作為主要投資人對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，承擔(dān)投融資的風(fēng)險(xiǎn)，施工企業(yè)作為項(xiàng)目的建設(shè)方承擔(dān)因工程施工產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，各自發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，各自承擔(dān)各自的風(fēng)險(xiǎn)，分別獲得相應(yīng)的投資收益和工程施工收益。

對(duì)于“非經(jīng)營(yíng)性+弱運(yùn)營(yíng)”項(xiàng)目，工程施工是核心，投資方撇開施工企業(yè)去主導(dǎo)項(xiàng)目，難度很大。面對(duì)這么大規(guī)模的投資，未來(lái)參與PPP項(xiàng)目投資的主體應(yīng)該是金融機(jī)構(gòu)，他們不但有更強(qiáng)的投融資能力，項(xiàng)目建成后，他們更有能力把項(xiàng)目包裝成證券化產(chǎn)品退身而出。作為金融機(jī)構(gòu)，他們將更愿意與人合作，讓合作伙伴承擔(dān)起投融資以外的工作和風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)與施工企業(yè)聯(lián)手，金融機(jī)構(gòu)作為大股東，以聯(lián)合體形式參與PPP項(xiàng)目，將是未來(lái)的主流方式。

金融機(jī)構(gòu)在慣性的主導(dǎo)下，面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更傾向于債權(quán)投資而非股權(quán)投資。隨傳統(tǒng)的政府提供抵押和擔(dān)保模式不再、政府融資平臺(tái)融資被切斷，房地產(chǎn)行業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)急劇上升，金融機(jī)構(gòu)必然會(huì)轉(zhuǎn)換思維方式，積極投身于PPP項(xiàng)目的股權(quán)投資中。目前已有多家大型施工企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成了合作，不少項(xiàng)目正在運(yùn)作中，開了施工企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)以合伙人形式合作參與PPP項(xiàng)目的先河。相信這一模式將很快被推廣。

下面以某安置房為例簡(jiǎn)要介紹該合作模式的情況（具體項(xiàng)目需協(xié)商交易結(jié)構(gòu)）： 1.項(xiàng)目簡(jiǎn)況：

該項(xiàng)目征地拆遷等前期工作已經(jīng)由政府主導(dǎo)完成，本項(xiàng)目合作主要內(nèi)容為安置房的建設(shè)，附帶項(xiàng)目合作期停車場(chǎng)的運(yùn)維，項(xiàng)目建造的總投資為12億元。建設(shè)期3年，運(yùn)維期7年。2.交易結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)介：

本項(xiàng)目由施工企業(yè)、金融公司成立聯(lián)合體，與政府指定并授權(quán)的當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)代表政府成立PPP項(xiàng)目公司（SPV），共同實(shí)施該項(xiàng)目。本項(xiàng)目自有資金投入4億元，其中注冊(cè)資金1億元。金融公司出資3.2億元，其中7000萬(wàn)元為注冊(cè)資金，2.5億元為股東借款；政府指定的國(guó)有企業(yè)出資7000萬(wàn)元，其中2000萬(wàn)元為注冊(cè)資金，5000萬(wàn)元為股東借款；施工企業(yè)出資1000萬(wàn)元注冊(cè)資金。

本項(xiàng)目建設(shè)剩余資金缺口8億元，通過商業(yè)銀行貸款解決，由金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)貸款，政府及施工企業(yè)協(xié)助。

金融機(jī)構(gòu)投入的全部股權(quán)及債權(quán)，約定固定回報(bào)率，按季支付。政府及施工企業(yè)的投資，資金回報(bào)率與金融機(jī)構(gòu)投資回報(bào)率相同。項(xiàng)目清算時(shí)，所投資金依金融機(jī)構(gòu)、施工企業(yè)、政府指定國(guó)有企業(yè)順序退出。施工企業(yè)與PPP項(xiàng)目公司簽工程承包協(xié)議，提供工程完工擔(dān)保。PPP項(xiàng)目公司按施工進(jìn)度支付工程款。3.項(xiàng)目回報(bào)情況簡(jiǎn)介：

本項(xiàng)目12億元投資，政府主要以購(gòu)買可用性服務(wù)方式回報(bào)項(xiàng)目公司。購(gòu)買服務(wù)的資金構(gòu)成：12億元本金投入，在運(yùn)維期按前6年每年15%，第7年10%逐年支付；投入資金設(shè)定固定資金回報(bào)支付利息（含建設(shè)期，季付）。

政府購(gòu)買服務(wù)的資金，由財(cái)政以支付公共服務(wù)費(fèi)用的方式，將本項(xiàng)目建設(shè)成本、融資費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用等按協(xié)議約定期限納入財(cái)政預(yù)算安排，并經(jīng)人大批準(zhǔn)。

五、施工企業(yè)參與PPP的核心能力 目前以大型央企為代表的施工企業(yè)，在PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中占有很大的優(yōu)勢(shì)，調(diào)研中不少企業(yè)認(rèn)為是央企融資能力強(qiáng)、融資成本低的原因，其實(shí)更重要的是這些央企管理更規(guī)范，綜合實(shí)力更強(qiáng)，對(duì)項(xiàng)目責(zé)任感更強(qiáng)，施工控制力和保障力更強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)就更青睞與他們合作。

從投資的角度看，項(xiàng)目施工的成本、進(jìn)度、質(zhì)量、安全等因素，成為影響投資資金占用周期和成本的重要風(fēng)險(xiǎn)源，作為投資人的金融機(jī)構(gòu)，在選擇工程施工合作伙伴時(shí)，必然把施工企業(yè)的施工能力和管理水平放在首要的考慮因素，合作中必然會(huì)要求施工企業(yè)提供完工擔(dān)保。不斷提升自身施工能力和管理水平，確保質(zhì)量與進(jìn)度，控制和降低施工成本，建立與金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，將成為大型施工企業(yè)參與PPP的核心能力。

對(duì)于中小型施工企業(yè)，發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，與實(shí)力更強(qiáng)的大型央企、國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)合作，共同開發(fā)區(qū)域市場(chǎng)，做好分包，也是參與PPP的一種不錯(cuò)選擇。同樣，合作的大型企業(yè)也會(huì)對(duì)分包企業(yè)的施工保障能力提出更高的要求。

現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的前期策劃甚至到設(shè)計(jì)，大多都由政府包辦了，社會(huì)方主要承擔(dān)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。未來(lái)，誰(shuí)能根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枨?，整合更多相關(guān)資源，策劃出更好的項(xiàng)目方案，比如項(xiàng)目相關(guān)的既可收費(fèi)運(yùn)營(yíng)又能更好服務(wù)公眾的內(nèi)容，提高公共服務(wù)水平，降低投資，誰(shuí)將更能在PPP的競(jìng)爭(zhēng)中勝出。施工企業(yè)在積極投身PPP中，應(yīng)抓緊提高對(duì)項(xiàng)目的策劃能力和資源整合能力。

六、施工企業(yè)參與PPP三大建議 建議一：勿急于求成，盲目介入

有些企業(yè)急于創(chuàng)造業(yè)績(jī)、搶占市場(chǎng)資源，在PPP項(xiàng)目發(fā)起或運(yùn)作不規(guī)范、未取得政府保障的條件下，甚至還未搞清楚PPP到底是什么，就“稀里糊涂”地中標(biāo)了，“鑼鼓喧天”地開工了。這是非常忌諱的。建議二：勿身份混同，職責(zé)不清。

很多研究中心進(jìn)行咨詢服務(wù)過程中，常遇到企業(yè)將項(xiàng)目公司與項(xiàng)目部混淆，仍將自身定位為工程總承包商。項(xiàng)目公司形同虛設(shè)，公司章程未落到實(shí)處，管理制度仍圍繞工程進(jìn)度、質(zhì)量、安全等內(nèi)容。同時(shí)項(xiàng)目公司人員配備極少，僅承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)前期協(xié)調(diào)、手續(xù)辦理等工作，或完全由項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人員兼任。建議三：勿輕視合同的重要性。

有些項(xiàng)目合同主體與項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)招標(biāo)人、中標(biāo)人不完全相符，這即使有授權(quán)，也違反《招標(biāo)法》中第四十六條條款“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同”；或是未意識(shí)到《PPP項(xiàng)目合同》重要程度，在核心條款（如回款方式、政府付費(fèi)時(shí)間節(jié)點(diǎn)、調(diào)價(jià)機(jī)制等）約定缺失、部分重要權(quán)利義務(wù)界定不清晰、部分條款要求嚴(yán)苛的條件下，企業(yè)急于落地項(xiàng)目，未深入考量就簽訂了合同，增加了違約風(fēng)險(xiǎn)。