第一篇：我國政府機構(gòu)改革

改革開放以來我國的行政機構(gòu)改革

自私有制產(chǎn)生以后，為促進(jìn)私有制生產(chǎn)方式的發(fā)展和鞏固私有主的利益，便誕生了為其適應(yīng)的統(tǒng)治工具，在這所有的工具中，國家，是其最高級中的代表。國家一直都在履行著統(tǒng)治、管理、和口號性的服務(wù)職能，作為國家的顯著性代表，政府機構(gòu)（行政機構(gòu)）所發(fā)揮的職能更是至關(guān)重要。世界各國搜十分重視科學(xué)行政，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府機構(gòu)改革，西方各國的政府機構(gòu)改革緊隨時代步伐，在民眾的強烈要求下也在不斷進(jìn)行改革。中國的政府機構(gòu)改革也在與時偕行。

改革開放以來，中國的國際地位、綜合國力乃至社會各項事業(yè)都取得了巨大的進(jìn)步，社會發(fā)展進(jìn)入了一個一個全新的歷史轉(zhuǎn)折時期。在30年來的改革開放進(jìn)程中，政府也進(jìn)行了一些列的改革。

一、改革開放以來中國行政改革的背景

（一）國際環(huán)境

1、全球經(jīng)濟(jì)一體化。隨著國際貿(mào)易的擴大和世界市場的形成，世界各國在經(jīng)濟(jì)上越來越相互依存密不可分，商品、勞務(wù)、資本、技術(shù)和服務(wù)在國際范圍內(nèi)出現(xiàn)一體化趨勢。這就加劇了各國的各方位競爭，對政府行政能力提出了新要求。其次，統(tǒng)一的服務(wù)指標(biāo)和規(guī)則體系，要求各國及時改變落后的法律規(guī)章和市場準(zhǔn)則。第三，一體化使得政府的部分權(quán)利發(fā)生了轉(zhuǎn)移，要擔(dān)負(fù)起更多的國際事務(wù)，在區(qū)域組織中要進(jìn)行各方面的參與和活動。

2、世界范圍的行政改革浪潮。隨著后工業(yè)化的到來，西方各國相繼陷入入了一場嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機，與之相伴的是持續(xù)的政府信任危機和管理危機。在此，西方社會相繼進(jìn)行了政府機構(gòu)改革，進(jìn)而席卷全球，對中國的改革開放初期的行政改革產(chǎn)生了很大影響。

（二）國內(nèi)環(huán)境

1、思想觀念的轉(zhuǎn)變。改革開放30年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國經(jīng)歷了波瀾壯闊的思想解放過程。它以1978年底開展的“真理標(biāo)準(zhǔn)問題討論”為起點，主要針對“兩個凡是”、姓“社”姓“資”、姓“公”姓“私”等問題和困惑，以馬克思主義的“實踐標(biāo)準(zhǔn)”、生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)和人民利益標(biāo)準(zhǔn)（后兩個標(biāo)準(zhǔn)被鄧小平概括為“三個有利于標(biāo)準(zhǔn)”）為主要理論武器，使廣大黨員、干部和群眾的思想觀念發(fā)生了巨大的歷史進(jìn)步，形成了包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀在內(nèi)的中國特色社會主義理論體系。這種思想的大解放，既是黨和人民長期實踐經(jīng)驗的結(jié)晶和升華（包括對外國經(jīng)驗的借鑒），又促進(jìn)了中國改革開放和社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的大發(fā)展。

2、政治主題的轉(zhuǎn)變。階級斗爭為綱只能是社會倒退、民心背離。改革開放后，我國逐步確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和大力發(fā)展社會主義生產(chǎn)力的政治路線。

3、計劃經(jīng)濟(jì)體制的總結(jié)。單一的、缺乏自主的、沒有生氣的、缺乏活力的、政府一統(tǒng)的、統(tǒng)得過死的、政企不分的、政事不分的、人民厭惡的計劃經(jīng)濟(jì)體制終于退出了歷史舞臺，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步深化和完善。政府計劃也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃，政府為基礎(chǔ)的資源分配方式也改變?yōu)槭袌鰹榛A(chǔ)的分配方式。

4、機構(gòu)改革的加減法亟待突破。僅僅局限于機構(gòu)和人員的增減并不能從根本上解決問題，要從深層次解決行政管理體制的問題，機構(gòu)改革陷入的“精簡——膨脹——再精簡——在膨脹”惡性循環(huán)的現(xiàn)狀是我們的深刻教訓(xùn)。

二、改革開放以來中國行政改革的歷程及內(nèi)容

總的說來：改革開放30年來，我國的行政管理體制改革，是適應(yīng)不同歷史階段的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，全方位、漸進(jìn)式展開的。改革的內(nèi)涵十分豐富，范圍十分廣泛。既包括集中進(jìn)行的歷次機構(gòu)改革，又包括財政、金融、投資、科技、教育、文化、衛(wèi)生等行業(yè)和領(lǐng)域的單項改革；既包括職能和機構(gòu)的調(diào)整，又包括運行機制和管理方式的創(chuàng)新；既包括行政機構(gòu)改革，又包括事業(yè)單位改革；既包括政府內(nèi)部的體制改革，又包括政府與黨委、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)等方面的協(xié)同配套改革。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的不斷深入，行政管理領(lǐng)域的改革也逐步推進(jìn)。1978年黨的十一屆三中全會后, 中國的行政管理體制進(jìn)入一個深刻的變革時期?？傮w上, 我們的行政管理體制經(jīng)歷了螺旋式發(fā)展的過程。總共經(jīng)歷六次大的改革。第一次1982年的從精兵簡政到廢除干部終身制；第二次1988年的從提出轉(zhuǎn)變職能到開創(chuàng)“三定”局面；第三次1993年的從行政體制改革到政企分開；第四次1998年的從建設(shè)中國特色行政管理體制到大刀闊斧改革；第五次2003年從進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能到提高政府管理水平；第六次2008年從大部制改革到注重民生的服務(wù)型政府角色的構(gòu)建等。

具體來講：

(一)1982年的行政改革——提高政府工作效率，實行干部年輕化

1982年開始的第一次改革歷時三年, 其目的在于提高政府的工作效率, 實現(xiàn)干部年輕化，減少層次, 壓縮編制。

1、改革背景

1982年，當(dāng)時中國的社會環(huán)境和面臨的主要問題是：第一，黨和國家的工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移。1978年底中共，十一屆三中全會召開，把全黨工作重點轉(zhuǎn)到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上。第二，國務(wù)院機構(gòu)龐大臃腫。據(jù)統(tǒng)計，從1976年到1981年，國務(wù)院工作部門從52個增加到100個，人員編制達(dá)到51000人。地方各級政府機構(gòu)的編制也隨之增加。1980年8月，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會議上指出，現(xiàn)在“機構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足”，“都已達(dá)到令人無法容忍的地步”。1982年3月8日，五屆全國人大常委會第22次會議審議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革的決議》，改革開放后的第一次行政管理體制改革拉開序幕。

2、改革內(nèi)容

1982年改革的主要內(nèi)容有：第一，改革了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制。為加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提高工作效率，減少了副總理的人數(shù)，設(shè)置了國務(wù)委員，由國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員和秘書長組成國務(wù)院常務(wù)會議；第二，根據(jù)重疊的機構(gòu)撤銷、業(yè)務(wù)相近的機構(gòu)合并的原則，精簡了國務(wù)院機構(gòu)，裁減合并了一批經(jīng)濟(jì)部門，大大減少了直屬機構(gòu)。國務(wù)院工作部門由100個減少到61個；第三，打破領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，建立干部退休制度，使一大批老干部退出了一線；第四，按照革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的干部“四化”方針，選拔了一大批年輕的領(lǐng)導(dǎo)干部充實到各級領(lǐng)導(dǎo)崗位，各級領(lǐng)導(dǎo)班子干部的職數(shù)也基本實現(xiàn)了規(guī)范化的要求。

總結(jié)1982年的機構(gòu)改革，最主要的成果：一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，二是精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子，三是加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐。這次改革之后，國務(wù)院各部委正副職是一正二副或者一正四副，部委的領(lǐng)導(dǎo)班子成員的平均年齡從64歲減到60歲，局級干部的平均年齡從58歲降到50歲。這次改革明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機構(gòu)方面，國務(wù)院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人。本次改革沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能沒有轉(zhuǎn)變。(二)1988年的行政改革——“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”

1988 年的政府機構(gòu)改革, 一個突出的貢獻(xiàn)就是第一次明確提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”這個關(guān)鍵性的命題。這標(biāo)志著我國的政府機構(gòu)改革, 開始突破只注重數(shù)量增減和單一組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的局限,向政府職能的重新選擇、重新定位的轉(zhuǎn)變。

1、改革背景

1984 年, 黨的十二屆三中通過的經(jīng)濟(jì)體制改革的《決定》, 首次明確我國的社會主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)。要求政府機關(guān)實行政企職責(zé)分開, 正確發(fā)揮政府機構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能,要求國家機構(gòu)按照政企分開、簡政放權(quán)的原則進(jìn)行改革。1986 年, 根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革的實踐,鄧小平多次指出要搞政治體制改革,認(rèn)為不搞政治體制改革, 經(jīng)濟(jì)體制改革難以貫徹。1987 年黨的十三大明確提出了政府行政改革的任務(wù)。1988年3月，七屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》。1988年的中央政府改革便是在這樣的環(huán)境背景下進(jìn)行的。

2、改革內(nèi)容

1988 年的機構(gòu)改革的主要內(nèi)容集中在轉(zhuǎn)變政府積能,下放權(quán)力,調(diào)整機構(gòu),精簡人員,搞好配套改革。在改革政府機構(gòu)的同時,推出干部人事制度改革,抓緊建立和逐步實施國家公務(wù)員制度,開辦行政學(xué)院,培養(yǎng)行政管理人才。

這次改革的主要內(nèi)容有：第一，與經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)管理部門成為改革的重點，在經(jīng)濟(jì)管理部門中，又以裁減合并專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)司局為重點，非經(jīng)濟(jì)管理部門也被要求按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)和精簡人員。如，將國家計委和國家經(jīng)委合并，重新組建國家計委；撤銷了煤炭、石油、核工業(yè)、機械、電子等一批專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。第二，加強宏觀調(diào)控部門、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門、社會管理部門以及資產(chǎn)、資源和環(huán)境管理部門的職能、機構(gòu)和編制，財政部、中國人民銀行與國家計委成為宏觀調(diào)控的“三駕馬車”。第三，通過試點進(jìn)行定職能、定機構(gòu)、定人員編制（“三定”），在取得經(jīng)驗后總結(jié)推行“三定”制度。第四，力圖解決、理順中央政府各部門間的關(guān)系。

通過改革，國務(wù)院部委由45個減為41個，直屬機構(gòu)從22個減為19個，非常設(shè)機構(gòu)從75個減到44個。在國務(wù)院66個部、委、局中，有32個部門共減少1.5萬多人，有30個部門共增加5300人。增減相抵，機構(gòu)改革后的國務(wù)院人員編制比原來減少了9700多人。

此次機構(gòu)改革的重要性在于按照轉(zhuǎn)變職能的方向和原則,本著加強綜合管理與宏觀調(diào)控,減少直接管理與部門管理原則, 著重對國務(wù)院的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和綜合部門中專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整合并,為建立一個適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革要求的行政管理體系打下了基礎(chǔ)。(三)1993年的行政改革——適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要

1993 年國務(wù)院進(jìn)行的第三次機構(gòu)改革是在黨的十四大提出在我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制理論指導(dǎo)下進(jìn)行的。這次機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是把適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為機構(gòu)改革的目標(biāo), 按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則, 在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率方面取得明顯進(jìn)展。

（一）改革背景

1992年中共十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的宏偉目標(biāo)，并要求積極推進(jìn)行政管理體制和機構(gòu)改革，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的組織機構(gòu)。1993年3月十四屆二中全會討論通過了機構(gòu)改革方案。這是第一次在中央全會上討論通過機構(gòu)改革方案。隨后，八屆人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》。從1993年開始，又一輪自上而下進(jìn)行的全國性的行政體制改革開始。

（二）改革內(nèi)容

這次改革的主要內(nèi)容是對國務(wù)院綜合經(jīng)濟(jì)部門、專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門、社會管理部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)等,根據(jù)不同情況,分別提出不同的改革要求, 進(jìn)行具體的改革調(diào)整。具體為：一是轉(zhuǎn)變職能，堅持政企分開。要求把屬于企業(yè)的權(quán)力下放給企業(yè)，把應(yīng)該由企業(yè)解決的問題交由企業(yè)自己去解決，減少具體審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理，做到宏觀管好，微觀放開。二是理順關(guān)系。要求理順國務(wù)院部門之間、尤其是綜合經(jīng)濟(jì)部門之間以及綜合經(jīng)濟(jì)部門與專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門之間的關(guān)系，合理劃分職責(zé)權(quán)限，避免交叉重復(fù)。理順中央與地方關(guān)系，合理劃分管理權(quán)限，充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，使地方在中央方針政策的指導(dǎo)下因地制宜地發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)。三是精簡機構(gòu)與人員。對專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，一類改為經(jīng)濟(jì)實體，不再承擔(dān)政府行政管理職能；一類改為行業(yè)總會，作為國務(wù)院的直屬事業(yè)單位，保留行業(yè)管理職能；還有一類是保留或新設(shè)的行政部門，這些部門的機構(gòu)也要精干。對國務(wù)院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)，除保留的外，一部分改為部委管理的國家局，一部分并入部委，成為部委內(nèi)設(shè)的職能司局。四是規(guī)范機構(gòu)類別。明確原由部委歸口管理的15個國家局不再作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，而是部委管理的國家局，作為一個機構(gòu)類別，并進(jìn)一步規(guī)范了國家局與主管部委的關(guān)系。

1993年改革的一個重大舉措是，實行了中紀(jì)委機關(guān)和監(jiān)察部合署辦公，進(jìn)一步理順了紀(jì)檢檢查與行政監(jiān)察的關(guān)系。其主要成就在于, 在充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的條件下,對傳統(tǒng)的計劃、財稅、金融、流通、社會保障等體制進(jìn)行了改革。初步構(gòu)建了政府宏觀調(diào)控體系。隨著《國家公務(wù)員暫行條例》從1993 年10 月1 日起在全國正式實施, 初步建立了對國家行政人員進(jìn)行科學(xué)管理的規(guī)章制度。

(四)1998年的行政改革——消除政企不分的組織基礎(chǔ)

1998年的改革是涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構(gòu)改革。這次改革的目的是解決機構(gòu)龐大、人員臃腫、政企不分、官僚主義嚴(yán)重等弊端，進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會的全面發(fā)展與進(jìn)步，密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系，推進(jìn)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革。目標(biāo)是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化的國家行政管理干部隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的行政管理體制。

1、改革背景

1997年十五大報告再一次提出要“推進(jìn)機構(gòu)改革”，認(rèn)為當(dāng)時“機構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系”，1998年3月10日九屆全國人大一次會議審議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》。在這種背景下，新一輪行政體制改革的序幕在1998年被拉開了。

2、改革內(nèi)容

這次改革的主要內(nèi)容：一是明確職能。明確政府宏觀調(diào)控部門的主要職能是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，抑制通貨膨脹，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展；專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門的主要職能是制定行業(yè)規(guī)劃和政策，進(jìn)行行業(yè)管理，引導(dǎo)本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，維護(hù)行業(yè)平等競爭秩序。二是調(diào)整部門分工。按照權(quán)責(zé)一致的原則，在部門之間劃轉(zhuǎn)了100多項職能，相同或相近的職能盡可能交由一個部門承擔(dān)，過去長期存在而沒有解決的職能交叉、多頭管理、政出多門、權(quán)責(zé)不清等問題有了很大改進(jìn)。三是精簡機構(gòu)編制。撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，共10個：電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、林業(yè)部、中國輕工業(yè)總會、中國紡織總會。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個減少到29個，各部門內(nèi)設(shè)司局級機構(gòu)減少200多個, 機關(guān)人員由3.2萬人減為1.6萬人。省級政府工作機構(gòu)由平均55 個減少為40個,平均減少20%;人員平均精簡47%, 共減編7.4 萬。

這次改革, 政府職能轉(zhuǎn)變較前四輪改革有了更大的進(jìn)展, 突出表現(xiàn)在不僅撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門, 而且政企不分的組織基礎(chǔ)也在很大程度上得以消除。同時, 完善了國家公務(wù)員制度, 逐步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制。

(五)2003年的行政改革——目標(biāo)：行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效

2003年的政府機構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進(jìn)行的。改革的目的是，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。改革目標(biāo)是，逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。

1、改革背景

2000年世紀(jì)之交，形勢有很大變化，2001年中國加入世界貿(mào)易組織，2002年中共十六大召開提出了深化行政管理體制改革的任務(wù)，2003年2月召開的黨的十六屆二中全會審議通過了《關(guān)于深化行政管理體制和機構(gòu)改革的意見》，隨后十屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》。在這樣的形勢下，2003年開始的行政管理體制和機構(gòu)改革，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，更加注重政府職能的轉(zhuǎn)變，更加注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展，更加注重為構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會提供體制保障。

2、改革內(nèi)容

這次改革的主要內(nèi)容有：一是深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱國資委）。二是完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會（簡稱發(fā)改委）。三是健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)__督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會）。四是繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，組建商務(wù)部。五是加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，組建國家食品藥品監(jiān)督管理局。此外，2004年各級政府還以實施行政許可法為契機，貫徹落實《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，加大了清理行政審批項目、深化行政審批制度改革的力度，并取得了明顯的進(jìn)展。2005年4月頒布的公務(wù)員法，也對規(guī)范行政管理主體、加強公務(wù)員隊伍建設(shè)產(chǎn)生了重要影響。

這次改革的主要特點是：第一，從量的要求轉(zhuǎn)向了質(zhì)的突破，從重視形式轉(zhuǎn)向了重視內(nèi)容的調(diào)整，從表現(xiàn)層次轉(zhuǎn)向了深度層次。此次改革沒有對政府機構(gòu)人員精簡提出具體的數(shù)量指標(biāo)，而是抓住重點，加強宏觀調(diào)控和執(zhí)法監(jiān)管部門，解決行政管理體制中存在的一些突出矛盾和問題，為促進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障。第二，進(jìn)一步推動了政府職能轉(zhuǎn)變，明確提出政府職能應(yīng)集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等四個方面，要建設(shè)“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。第三，從整體上講，本次改革就是為了解決國務(wù)院、中央政府目前面臨的一些深層次問題，也在很大程度上考慮到加入世貿(mào)組織以后，中國政府所面臨的國際環(huán)境的變化。

三、改革開放以來中國行政改革的歷史意義

改革開放不僅極大推動了社會生產(chǎn)力發(fā)展和各項事業(yè)全面進(jìn)步，也有力促進(jìn)了社會主義制度的自我完善和發(fā)展。社會主義經(jīng)濟(jì)制度、政治制度的進(jìn)步和成熟，是通過不斷深化經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革來實現(xiàn)的。行政管理體制改革處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的接合部，既與經(jīng)濟(jì)體制改革相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，又是政治體制改革的重要內(nèi)容，是合理配置黨的執(zhí)政資源的基礎(chǔ)性工作，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。改革開放以來我國社會大局總體穩(wěn)定，各項事業(yè)全面發(fā)展，人民生活實現(xiàn)總體小康，與我們不斷推進(jìn)行政管理體制改革和政府自身建設(shè)，不斷優(yōu)化執(zhí)政資源配置是分不開的。從政府建設(shè)角度看，改革的成效主要體現(xiàn)在以下幾方面。具體來講，體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府管理理念發(fā)生重大變化。與改革開放以前相比，政府的角色定位和基本理念適應(yīng)時代潮流取得顯著進(jìn)步。一是確立了責(zé)任政府的理念。各級政府及部門的責(zé)任逐步得到明確和強化，一切權(quán)力來自人民、必須對人民負(fù)責(zé)的意識逐步深入人心。二是確立了服務(wù)政府的理念。各級政府及部門逐步實現(xiàn)了從“管字當(dāng)頭”到“服務(wù)至上”的轉(zhuǎn)變，能否為人民群眾提供更多更好的公共服務(wù)，成為衡量政府工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。三是確立了法治政府的理念。市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)、政府及其工作人員必須尊重與維護(hù)法律權(quán)威、在憲法和法律范圍內(nèi)活動的意識逐步形成。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵸|(zhì)性進(jìn)展。經(jīng)過改革，政府職能逐步與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)，逐步與人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求相適應(yīng)。一是政府、市場、企業(yè)三者的關(guān)系逐漸理順。政企分開基本實現(xiàn)，企業(yè)成為自負(fù)盈虧、自主發(fā)展的獨立市場主體。政府調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)的模式逐步形成，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到發(fā)揮，以間接手段為主的政府宏觀調(diào)控體系逐步完善。二是社會管理和公共服務(wù)職能不斷加強。著力維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)社會和諧，社會利益協(xié)調(diào)機制、矛盾疏導(dǎo)機制和突發(fā)事件應(yīng)急機制等逐步建立；著力發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和社會保障體系建設(shè)等邁出重要步伐。三是社會組織在經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)中的作用逐步增強。在推動政府職能轉(zhuǎn)變的同時，積極培育社會力量，各類社會組織蓬勃發(fā)展，初步實現(xiàn)了由單純依靠政府管理向政府與社會協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型。

（三）政府組織機構(gòu)得到調(diào)整優(yōu)化。經(jīng)過改革，與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的以計劃為龍頭、綜合部門管理專業(yè)部門、專業(yè)部門直接管企業(yè)的機構(gòu)框架徹底改變。與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的以宏觀調(diào)控部門、行業(yè)管理部門、市場監(jiān)管部門、社會管理和公共服務(wù)部門為主的機構(gòu)框架初步建立。特別是十六大以來，適應(yīng)政府全 面正確履行職能的需要，著重調(diào)整和加強了宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)、能源規(guī)劃、資源環(huán)境、公共衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域的管理體制和機構(gòu)設(shè)置。

（四）各級政府和各部門之間的職責(zé)關(guān)系逐步理順。中央和地方事權(quán)劃分趨于合理，中央和地方的積極性得到更好發(fā)揮。不同層級政府經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)逐步得以合理界定，各級政府在職能配置上“上下一般粗”的狀況得到改善。政府各部門之間的職責(zé)關(guān)系進(jìn)一步清晰，一些重要領(lǐng)域的部門職責(zé)交叉事項逐步劃清，部門間協(xié)調(diào)配合機制逐步建立。特別是行政執(zhí)法職責(zé)體系逐步理順，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民等突出問題逐步得到解決。

（五）政府的制度建設(shè)和能力建設(shè)得到加強。政府運行機制和管理方式不斷創(chuàng)新，制度化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，行政效能明顯提高。一是科學(xué)民主決策機制建設(shè)邁出重要步伐，公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機制逐步建立。二是政務(wù)公開不斷推進(jìn)，機制日趨健全，范圍不斷擴大，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。三是政府應(yīng)急管理體系初步建立，形成了分級響應(yīng)、屬地管理、信息共享、分工協(xié)作的應(yīng)急體系。四是行政監(jiān)督和問責(zé)力度不斷加強，包括外部監(jiān)督、層級監(jiān)督和監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的行政監(jiān)督體系初步形成，行政問責(zé)制在重大事故處置中發(fā)揮了重要作用。五是公務(wù)員制度進(jìn)一步完善。人事管理和干部制度改革日益深化，干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的目標(biāo)逐步實現(xiàn)。

四、行政管理體制改革積累了一些重要經(jīng)驗和啟示

行政管理體制改革的豐富實踐，為我們提供了很多寶貴的經(jīng)驗和啟示。認(rèn)真總結(jié)這些經(jīng)驗和啟示，有助于我們加深對改革基本規(guī)律的認(rèn)識，牢牢把握正確的改革方向。

（一）始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。行政管理體制改革和歷次機構(gòu)改革都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。改革的方向和各項重大措施都是按照中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策和戰(zhàn)略部署確定的，同時充分保證和發(fā)揮了黨和政府在改革發(fā)展穩(wěn)定中的主導(dǎo)作用。同時，行政管理體制始終服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，始終與經(jīng)濟(jì)體制改革以及其他各方面的改革相協(xié)調(diào)，為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義先進(jìn)文化，構(gòu)建社會主義和諧社會提供體制機制保障。

（二）始終堅持以轉(zhuǎn)變政府職能為核心。政府職能規(guī)定著政府管理的基本方向和主要內(nèi)容，推動職能轉(zhuǎn)變一直是我國行政管理體制和機構(gòu)改革的一條主線。從1982年機構(gòu)改革開始，中央就提出要轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)管理職能。1988年機構(gòu)改革明確提出轉(zhuǎn)變職能的要求，以后一直把轉(zhuǎn)變職能作為深化行政管理體制和機構(gòu)改革的核心。特別是黨的十六大以來，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，突出強調(diào)政府要全面正確履行職能，更加注重社會管理和公共服務(wù)，轉(zhuǎn)變職能在新的發(fā)展階段有了新的豐富內(nèi)涵。

（三）始終堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)。行政管理體制改革涉及方方面面利益格局的調(diào)整，必須綜合考慮社會各方面的需求和各種制約因素，把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的承受程度統(tǒng)一起來，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。改革進(jìn)程中始終采取積極穩(wěn)妥的方針，先易后難，由淺入深，梯次推進(jìn)，逐步到位。改革方向明確和條件成熟的先行一步，不追求整體同步推進(jìn)。特別是歷次機構(gòu)改革涉及機構(gòu)精簡和人員分流時，通過多種渠道和辦法，妥善安置分流人員，避免引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。

（四）始終堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性，分類指導(dǎo)，因地制宜。我國幅員遼闊，人口眾多，各地情況差別很大，地區(qū)間發(fā)展很不平衡。改革既要樹立中央的權(quán)威，加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一部署，又要照顧各地的特殊性，充分調(diào)動和發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)造性，允許各地在遵循統(tǒng)一的改革原則和方針的同時，在改革的內(nèi)容和方法上不拘一格，積極探索。對地方在改革創(chuàng)新中一些好的做法和經(jīng)驗，及時總結(jié)，逐步推廣。

（五）始終堅持從中國國情出發(fā)，同時注重學(xué)習(xí)和借鑒國外有益經(jīng)驗。一個國家的行政管理體制，受其歷史背景、文化傳統(tǒng)和政治制度等多方面的影響。因此，改革既要立足我國基本國情，認(rèn)識和把握我們所處的歷史發(fā)展階段和面臨的突出問題，制定切合我國實際的改革方案和措施；又要堅持走開放道路，充分吸收其他國家行政改革的新鮮經(jīng)驗，使我國行政管理體制改革跟上世界發(fā)展趨勢。

（六）始終堅持與時俱進(jìn)，大膽創(chuàng)新。行政管理體制不僅是對現(xiàn)有權(quán)力格局和利益關(guān)系的調(diào)整，而且是一場深刻的思想革命和觀念變革，創(chuàng)新是行政管理體制改革的靈魂?；厥滓酝母母铮际窃诟母锬繕?biāo)上不斷明確，在改革方式上不斷改進(jìn)，在改革領(lǐng)域上不斷拓寬，在改革程度上不斷加深，從而不斷取得新的突破。

回首過去，展望未來，行政管理體制改革日益成為全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵，對全面推進(jìn)中國特色社會主義偉大事業(yè)和黨的建設(shè)新的偉大工程具有至關(guān)重要的意義?，F(xiàn)在改革已進(jìn)入關(guān)鍵時期，越來越觸及到各種深層次體制性障礙，越來越牽涉到各方面利益格局調(diào)整，繼續(xù)深化改革的阻力和難度空前加大。同時，我們改革的動力是強大的，改革的思路是正確的，改革的外部條件是具備的，繼續(xù)深化改革面臨著難得的戰(zhàn)略機遇。我們要以黨和人民的利益為最高利益，毫不動搖地堅持改革方向，無所畏懼地承擔(dān)起繼續(xù)深化改革的歷史責(zé)任。加快推進(jìn)重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革步伐，著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機制，為發(fā)展中國特色社會主義提供強大動力。

第二篇：我國政府機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗

我國政府機構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗

吳 江

二十世紀(jì)八十年代初，中國改革的總設(shè)計師鄧小平同志提出，在本世紀(jì)末以前的二十年內(nèi)要抓緊四件工作，頭一件就是進(jìn)行機構(gòu)改革，并作出了“機構(gòu)改革是一場革命”的著名論斷。自此后的二十余年里，我們黨在連續(xù)五屆代表大會的報告中，都提出了機構(gòu)改革的任務(wù)，全國人民代表大會也于第五屆和第七、八、九、十屆代表大會上通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案。在全國各級黨政機關(guān)和事業(yè)單位范圍內(nèi)，曾先后進(jìn)行了五次大規(guī)模的機構(gòu)改革。可以說，二十年來差不多每一屆政府，都以新的一輪機構(gòu)改革拉開新政府的序幕。盡管每一次改革目標(biāo)都各有側(cè)重，每一次改革成果都會給政府帶來新的氣象和新的進(jìn)步。但是與其他改革效果所不同的是，每次機構(gòu)改革的成果很難持久鞏固，總擺脫不了“精簡--膨脹--再精簡--再膨脹”的循環(huán)軌跡。誠然，每次機構(gòu)改革，都是一定歷史條件下的產(chǎn)物，是主觀與客觀、歷史與現(xiàn)實交互作用的結(jié)果，我們不能因為出現(xiàn)了“精簡--膨脹”的循環(huán)而否認(rèn)其改革的必然性與合理性。應(yīng)該看到，二十年的機構(gòu)改革歷程，無論是成功的經(jīng)驗，還是失敗的教訓(xùn)，對于我們邁向二十一世紀(jì)，肩負(fù)著全面建設(shè)小康社會的歷史使命的中國公共行政，這無疑是一筆巨大的寶貴財富。

一、決定機構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵是選擇好目標(biāo)定位

在我國全面改革開放的歷史進(jìn)程中，機構(gòu)改革始終具有特定的和極其豐富的內(nèi)涵，它既是政治體制改革的重要組成部分，又是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容；既涉及到行政管理的方方面面，又涉及到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制的相關(guān)內(nèi)容；既有對舊體制弊端的改造，又有對新體制新機制的創(chuàng)新。因此，歷次機構(gòu)改革的目標(biāo)都具有多重性和不確定性特征。如1982年機構(gòu)改革的主要目標(biāo)是解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)體制問題，但同時又必須考慮領(lǐng)導(dǎo)班子的老化問題。這就要求機構(gòu)改革同時要解決三個問

題：一是為了加強對經(jīng)濟(jì)工作的集中領(lǐng)導(dǎo)，提高工作效率，需要通過精簡機構(gòu)裁減冗員，解決多頭管理，推諉扯皮、職責(zé)不清的問題；二是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，解決領(lǐng)導(dǎo)班子的新老交替和年輕化問題；三是要針對機關(guān)干部知識素質(zhì)和專業(yè)管理水平不適應(yīng)的狀況，加強干部的培訓(xùn)工作。這三項任務(wù)交織在一起，實際上增加了改革的復(fù)雜性和艱巨性。從當(dāng)時的歷史條件來看，機構(gòu)改革所面臨的問題，既有多年積累下來的老問題，又有改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提出的新矛盾，既有我們對改革認(rèn)識的局限性，又有干部對改革的實際承受能力有限的問題。因此，這次改革的成效并不明顯。

從1988年以后的幾次機構(gòu)改革，中央逐漸地把機構(gòu)改革的目標(biāo)集中在政府職能的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變上，這無疑是非常正確的戰(zhàn)略選擇。但是在改革的具體實踐中，政府職能轉(zhuǎn)變卻是一個十分復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，它不同于精兵簡政只涉及政府內(nèi)部的改革問題，而是要解決政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系，并在調(diào)整上述關(guān)系中，推進(jìn)行政體制改革。這將是一個伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善的漫長的艱難歷程。如1987年，黨的十三大報告對轉(zhuǎn)變職能在機構(gòu)改革中的地位與作用有了一個規(guī)范性的說法，即“為了避免重走過去'精簡--膨脹--再精簡--再膨脹'的老路，這次機構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵?！?1988年3月通過的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，要求“這次改革的總要求是轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，精簡人員”。這次“改革不是搞簡單的撤減、合并，而是轉(zhuǎn)變職能，按政企分開的原則，把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和信息等職能加強起來，使政府對企業(yè)由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)到間接管理為主。同時，把原來行政機關(guān)的部分職能轉(zhuǎn)移到各種協(xié)會去承擔(dān)。”雖然這次改革提出了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，并下決心要解決政企分開問題，但由于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制改革所要達(dá)到的目標(biāo)還不十分明晰，關(guān)于計劃和市場關(guān)系的爭執(zhí)處于膠著狀態(tài)，聳立于其上的機構(gòu)改革的思路當(dāng)然也不可能十分清楚。政府職能轉(zhuǎn)變基本還是一個比較模糊的概念，簡政放權(quán)，搞活企業(yè)，并沒有改變政府與市場的關(guān)系，僅僅是政府與企業(yè)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的不同分工罷了。由此看出，改革的條件時機

不成熟，目標(biāo)定位過高，缺乏實際可操作性，預(yù)期目的仍然是無法實現(xiàn)的。

從機構(gòu)改革的效果來看，1993年、1998年和2003年三次機構(gòu)改革，是比較成功的，很重要的一個原因是實事求是地確定了改革目標(biāo)。1993年機構(gòu)改革是在明確建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制的條件下進(jìn)行的，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變政府職能，是這次改革成功的關(guān)鍵。按照這樣的目標(biāo)去改革，就不再是機構(gòu)的撤撤并并，人員的加加減減，而是一種體制的重構(gòu)。即要把屬于企業(yè)的職能還給企業(yè)，把屬于市場的職能還給市場，把屬于社會的職能交給社會，把屬于基層的職能轉(zhuǎn)到基層。在此基礎(chǔ)上，把屬于政府的職能重新界定、歸并，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，實行綜合管理。這次改革還強調(diào)了政府要為企業(yè)和社會服務(wù)的價值判斷，概括地說就是“小機構(gòu)、大服務(wù)”或“小政府、大社會”?！靶C構(gòu)、大服務(wù)”，形象地道出了政府管理模式與為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的功能之間的一種辨證的關(guān)系。一方面，政府減少了不該管的事務(wù)，簡政裁員，機構(gòu)小了，人員少了；另一方面，政府為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的功能卻在這種改革與精簡的過程中，得以擴大，得以加強。

1998年的機構(gòu)改革仍然堅持了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)定位，但這次的側(cè)重點是以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)為具體目標(biāo)：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的行政管理體制。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政。加強宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，適當(dāng)調(diào)整社會服務(wù)部門，加強執(zhí)法監(jiān)管部門，發(fā)展社會中介組織。按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門的弊端。按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)。

2003年明確提出了深化行政管理體制改革的目標(biāo)就是，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，與社會主義民主政治相配套，行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉政

高效的行政管理體制；明確了政府職能定位是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的四項主要職能；提出機構(gòu)改革的重點是：緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這個主題，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。通過優(yōu)化政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，促使同類管理職能的集中化和一體化，打破部門分割狀態(tài)，構(gòu)建新的職能體系和協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)機制。

這三次改革構(gòu)成了一個逐步遞進(jìn)、深化配套的漸進(jìn)模式，盡管還沒有自覺地形成一個長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，改革的理論上準(zhǔn)備也嫌不足，有些方面的條件仍不具備，但就總體思路和目標(biāo)設(shè)計是符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與改革開放要求的。

二、機構(gòu)改革的難點是理順的公共權(quán)力關(guān)系

政府是一個由若干要素組成的、完整的、開放的體系，其外部與社會、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面存在著錯綜復(fù)雜的關(guān)系，其內(nèi)部也同樣存在著多種多樣的關(guān)系。如果說，轉(zhuǎn)變職能主要是改革調(diào)整行政管理體制與外部社會各方面的關(guān)系的話，那么，理順關(guān)系則主要是改革調(diào)整行政管理體制內(nèi)部各組成要素之間的相互關(guān)系。

1993年以后的機構(gòu)改革都強調(diào)了理順關(guān)系、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的重要性，明確地把理順關(guān)系和轉(zhuǎn)變職能、精兵簡政等一起作為改革的重要內(nèi)容。如果說，轉(zhuǎn)變職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵的話，那么理順關(guān)系就是機構(gòu)改革的重點和難點問題。理順關(guān)系的實質(zhì)是國家公共權(quán)力資源的科學(xué)合理配置，是依法行政和運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)高效的組織保障。其關(guān)系主要有：縱向的中央與地方政府以及地方政府上下級機關(guān)之間的關(guān)系；橫向的黨政各機關(guān)之間以及政府機關(guān)內(nèi)部各部門之間的關(guān)系；條塊結(jié)合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關(guān)系。我們通常所說的理順各種關(guān)系，主要是針對行政管理體制中的突出存在的機構(gòu)職能重疊、職責(zé)交叉、政出多門、相互扯皮、效率低下的問題，重點理順黨政關(guān)系、中央與地方之間的關(guān)系和機關(guān)內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，即合理劃分管理權(quán)限、明確各自的職責(zé)范圍、科學(xué)規(guī)定工作聯(lián)系的方式和程序。

盡管我們在理順關(guān)系方面，每一屆政府都花費了不少精力，在機構(gòu)改革的“三定方案”中明確了各自的職責(zé)權(quán)限，并力圖做到責(zé)權(quán)利相一致。但從總體效果來看，對這個問題并沒有找到根本性的出路，老的關(guān)系沒理順，新的關(guān)系仍不協(xié)調(diào)，可謂“剪不斷理還亂”。究其原因，主要有三個方面:

一是機構(gòu)改革只注重組織結(jié)構(gòu)的靜態(tài)分工、責(zé)權(quán)劃分的合理性，忽視了在組織機構(gòu)運轉(zhuǎn)過程中的相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)合作的必然性。整體效能大于部分之和。政府行政的最大特點公共性，公共性追求的是社會公平和社會效益，只有政府作為公共權(quán)力的有機整體，才能夠最大實現(xiàn)社會公平和社會效益。政府各個部門的職責(zé)和權(quán)力都不是獨立存在的，而是相互依賴、相互制約、共生共存的。由于現(xiàn)代行政機關(guān)的組織龐大、部門眾多，即使是再精細(xì)的分工、再明確的職責(zé)，也難以避免運轉(zhuǎn)中的交叉銜接。我們機構(gòu)改革的思路往往是過分強調(diào)專業(yè)化

優(yōu)勢，把職責(zé)化整為零，而對“零件”的如何組裝整合，卻沒有建立一個協(xié)調(diào)機制，其結(jié)果是權(quán)力分割化，部門利益化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，使政府間的縫隙不斷擴大，整體效能不斷下降。

二是歷次機構(gòu)改革是在原有管理體制和管理模式基礎(chǔ)上的理順關(guān)系，而不是從構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新管理模式角度理順關(guān)系?，F(xiàn)有的行政體制是在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，這種體制的弊端是每一級政府都是大而全，職能配置上下一般粗，機構(gòu)設(shè)置上下對口；各行業(yè)系統(tǒng)又是封閉運行，集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，各自為政，權(quán)力很難制約。這種集權(quán)體制強化了等級制，有利于上下管理的控制，但弱化了權(quán)力的制衡關(guān)系，忽視了地區(qū)間發(fā)展不平衡所帶來的管理差異性，以及決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能作用的區(qū)別。在行政體制中是按照縱向?qū)蛹墶M向?qū)I(yè)職能進(jìn)行事權(quán)劃分，是傳統(tǒng)的過程控制模式。西方發(fā)達(dá)國家在行政改革中普遍采用了以決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能分開的分權(quán)體制，決策機關(guān)與執(zhí)行部門實行績效合同關(guān)系，執(zhí)行部門各自相對獨立，實行市場化、企業(yè)化管理，建立追求結(jié)果導(dǎo)向的控制模式。雖然我們國情不同，不可能完全照搬國外做法，但是，以決策、執(zhí)行、監(jiān)督的不同功能和分權(quán)作用，構(gòu)建上下級政府和部門之間相互協(xié)調(diào)、有利制約的職權(quán)關(guān)系，建立適度的分權(quán)管理體制，是理順關(guān)系的新思路。逐步實現(xiàn)行政決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對分離，實行政府決策職能的核心化和集中化。通過科學(xué)規(guī)范部門職能，按綜合職能設(shè)置政府機構(gòu)，將相同或者相近的職能交由一個行政部門承擔(dān)。同時要改革行政執(zhí)行體制，建立綜合執(zhí)行機構(gòu)，推行政府事務(wù)綜合管理，將分散到部門的行政權(quán)原則上收歸同級人民政府。改革行政執(zhí)法體制，設(shè)置精干、統(tǒng)一的行政執(zhí)法隊伍，實行綜合執(zhí)法。

三是以往改革主要依靠行政手段理順關(guān)系，這種軟約束實踐證明是行不通的，我們還沒有充分認(rèn)識到權(quán)限劃分與利益分配的必然聯(lián)系，理順權(quán)力關(guān)系，其實質(zhì)就是權(quán)力和利益的再調(diào)整，這項工作僅靠行政手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過法治手段加以解決。因此，制定機構(gòu)編制法，加強機構(gòu)改革的法制化建設(shè)，就成為推進(jìn)機構(gòu)改革的基本前提。

三、機構(gòu)改革的永恒主題是推動政府創(chuàng)新

所謂政府創(chuàng)新就是探索行政體制和機構(gòu)改革的新方法、新模式，以適應(yīng)新環(huán)境的變化和新任務(wù)的挑戰(zhàn)。政府創(chuàng)新在內(nèi)涵上主要體現(xiàn)為理論層面上的政府創(chuàng)新，體制層面上的政府創(chuàng)新和技術(shù)層面的政府創(chuàng)新。歷次改革都不同程度地推進(jìn)了政府創(chuàng)新，對建立新型的公共行政體制發(fā)揮了重要的作用。

首先，在理論創(chuàng)新上，從不斷深化認(rèn)識政府與市場、政府與社會的關(guān)系上，提出了構(gòu)建公共服務(wù)型政府的新理念。構(gòu)建服務(wù)型政府的過程就是實現(xiàn)以政府為中心的管理向以公眾為中心的服務(wù)轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)由政府本位、官本位體制向社會本位、民本位體制轉(zhuǎn)變。在服務(wù)型政府價值理念的指導(dǎo)下，政府的轉(zhuǎn)型是一種必然的目標(biāo)選擇，在近幾年的改革中，人們已經(jīng)形成了改革價值取向的共識：即從全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變；從權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變；從封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變；從管制政府向法治政府轉(zhuǎn)變。

其次，在體制創(chuàng)新上，它體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)和功能上政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容。在前幾次改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央提出了我國行政體制創(chuàng)新的目標(biāo)是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和推進(jìn)政治體制改革的要求，以建設(shè)服務(wù)型政府為主題，以轉(zhuǎn)變政府職能和推行依法行政為重點，逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共行政體制。使各級政府優(yōu)質(zhì)高效地為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足社會的公共需求。如為規(guī)范政府行為，深化了行政審批制度的改革和行政投資體制改革；為強化

社會管理和公共服務(wù)職能，各級政府建立健全各種應(yīng)急突發(fā)事件機制，提高了政府應(yīng)對公共危機的能力。

再次，在技術(shù)創(chuàng)新上，提出了通過改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)來提高行政效率，降低行政成本。電子政務(wù)是政府管理方式的革命，其對政府管理的影響首先表現(xiàn)為具有生產(chǎn)力性質(zhì)的政府管理工具的創(chuàng)新，政府利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境可以提高辦公室工作效率和生產(chǎn)力，精簡機構(gòu)和人員，降低管理成本。其次，這種新的生產(chǎn)力工具的使用將不斷改變政府管理結(jié)構(gòu)和方式，重塑政府業(yè)務(wù)流程。而這種從管理工具的創(chuàng)新到管理結(jié)構(gòu)到管理方式的變革，將極大的改變現(xiàn)有政府的管理觀念，最終將不可避免地建構(gòu)出適合信息時代社會發(fā)展所需要的政府組織形態(tài)。實施電子政務(wù)不僅能夠提高政府管理的效率，提高政府工作的透明度，推進(jìn)廉政、勤政建設(shè)，使政府利用信息化手段更好地為公眾服務(wù)，更為重要的是，這場由新的管理手段所帶來的管理方式上的革命將最終改變我們久已習(xí)慣的政府管理環(huán)境，引導(dǎo)我們逐步走向一個全新的政府管理世界。電子政務(wù)是“三分技術(shù)，七分管理”，從本質(zhì)上來說，電子政務(wù)是一場政府管理方式的革命。要把提高行政效率，降低行政成本建立在政府先進(jìn)生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上，建立在管理方式的創(chuàng)新基礎(chǔ)上。而不是單純?yōu)榱颂岣咝姓识岣咝姓剩瑔渭兊貫榻档托姓杀径档托姓杀?，只有這樣，才能從根本上提高政府的現(xiàn)代化水平，真正建立適合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步需要的“廉價、高效”的政府。

概括起來，我國五次機構(gòu)改革的實踐，積累了五條寶貴的經(jīng)驗：一是堅持以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為改革的目標(biāo)，把轉(zhuǎn)變政府職能作為行政改革的關(guān)鍵；二是堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，把精兵簡政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)作為行政改革的重要任務(wù)；三是堅持積極穩(wěn)妥的方針，既審時度勢，把握時機，堅定不移地邁出改革步伐，又充分考慮各方面可承受的程度，審慎地推進(jìn)改革；四是堅持機構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人員，優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)；五是堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)，分步實施，從實際出發(fā)，因地制宜地進(jìn)行改革。經(jīng)過二十多年的探索和努力，一個適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的服務(wù)型的公共行政體制正在形成。

第三篇：從法學(xué)角度談我國政府機構(gòu)改革

論文摘要隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和全球一體化進(jìn)程的加快，我們的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與國際接軌，我們必須建立有限、民主、高效的政府、筆者圍繞準(zhǔn)行政行為談?wù)畽C構(gòu)改革的重點領(lǐng)域，為最終建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的行為規(guī)范，運轉(zhuǎn)團(tuán)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共行政管理體制。關(guān)鍵詞：政府 機構(gòu) 改革引言——隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制及其運行所需的法律體系的初步建立，作為政治體制改革重要組成部分的政府機構(gòu)改革已成為當(dāng)務(wù)之急。九屆人大一次會議對政府機構(gòu)改革作了比較明確的規(guī)定。國務(wù)院機構(gòu)改革已經(jīng)運作起來并基本完成。我想就我國政府機構(gòu)改革的若干問題從法學(xué)角度談一下自己的看法。我國現(xiàn)有政府機構(gòu)存在四大問題：機構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重。它主要有以下弊端：政企不分，政府直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不能形成科學(xué)決策的投資體制，容易造成責(zé)任不分和決策失誤，難以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用；主要依靠行政手段管理經(jīng)濟(jì)和社會事物，許多本來應(yīng)該運用法律手段，或者通過社會中介組織來解決的問題，也是通過設(shè)立政府機構(gòu)管理，把過多的社會責(zé)任和事務(wù)矛盾集中在政府身上；現(xiàn)在政府機構(gòu)重疊龐大，人浮與事的現(xiàn)象嚴(yán)重，這不僅滋生官僚主義，助長了貪污腐敗和不正之風(fēng)，也給國家政府造成了沉重的負(fù)擔(dān)。自建國以來，我國共進(jìn)行了六次機構(gòu)改革，但每次都執(zhí)行不力，收效甚微甚至出現(xiàn)反復(fù)，為什么會出現(xiàn)這種情況呢？我想原因應(yīng)歸于四個字：職能，利益。政府的長期臃腫；官本位的利益驅(qū)動使政府機關(guān)工作人員不斷涌入，人浮于事卻飯碗鐵定，吃飯官員的消極應(yīng)對使機構(gòu)改革難上加難。這就難在政府機構(gòu)中計劃經(jīng)濟(jì)時代的模式和職能始終沒能徹底打破，難就難在機構(gòu)改革終于也觸及了政府機關(guān)中相當(dāng)一部分官員及工作人員的自身利益。難就難在大批習(xí)慣在機關(guān)端鐵飯碗的官人們從此將被分離出保險箱，要與眾多的平頭百姓站在同一起跑線上。在當(dāng)今的激烈競爭中更多的依靠自身的力量奮斗撲騰。這對他們來說是一次的巨大轉(zhuǎn)折，也是一次嚴(yán)峻的心理與能力的考驗。因此，我國的政府機構(gòu)改革并不是僅通過單純的精簡就能實現(xiàn)的，它涉及到政府行政模式的改革與重建。其實質(zhì)是對行政全配和運行方式的調(diào)整和革新。我國機構(gòu)改革的原則是：1.按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。2.按精簡，統(tǒng)一，效能的原則，調(diào)整政府組織機構(gòu)，實現(xiàn)精兵簡政，加強宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門，加強執(zhí)法監(jiān)督部門，發(fā)展社會中介組織。3.按照權(quán)責(zé)的原則，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門見的職能分工，相同或相近的部門交由同一個部門承擔(dān)。克服多頭管理，政出多門的弊端。

4、按照依法治國的。依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)，這些原則的實質(zhì)，實是順應(yīng)行政權(quán)嬗變的主動應(yīng)變之舉，有助于使政府機構(gòu)成為適格的準(zhǔn)行政權(quán)主體。在我國現(xiàn)階段，國家本位文化傳統(tǒng)和計劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性與正在逐步確定的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的碰撞，表明準(zhǔn)行政權(quán)在我國的發(fā)生發(fā)展將是一個曲折漫長的過程，這也是我國機構(gòu)改革一直在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈中循環(huán)的癥結(jié)所在。[!--empirenews.page--]何為準(zhǔn)行政行為呢？準(zhǔn)行政行為不是一個法律用語，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋并沒有準(zhǔn)行政行為的提法，準(zhǔn)行政行為更多地作為一個學(xué)術(shù)用語被學(xué)者們提起緣于對行政行為研究的需要，從最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》確立“行政行為”而放棄“具體行政行為”提法可以看到，將行政行為定義在狹義、最狹義的范疇已不適應(yīng)人民法院受案范圍擴展的要求。因此，大多數(shù)學(xué)者們將行政行為定位在廣義范疇，認(rèn)為行政主體實施的所有公法行為都是行政行為，行政法律行為、事實行為以及介于二者之間的準(zhǔn)行政行為也都?xì)w于行政行為的名下。在這種情況下，準(zhǔn)行政行為日益成為理論界和實務(wù)界關(guān)注的一個熱點。因此，有必要加強對準(zhǔn)行政行為的研究，以指導(dǎo)司法實踐。

一、準(zhǔn)行政行為的概念及特征 學(xué)術(shù)界對準(zhǔn)行政行為概念的定義不一：有觀點認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為，是指符合行政行為的特征，包含行政行為的某些基本構(gòu)成要素，但又因欠缺某些或某個要素，而不同于一般行政行為的一類行為?！边€有觀點認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為是國家行政機關(guān)單方面作出的,自身不直接產(chǎn)生特定的法律效果,但對行政行為有直接影響,并間接地產(chǎn)生法律效果的行為”。我國臺灣地區(qū)的學(xué)者將準(zhǔn)行政行為定義為：“行政機關(guān)就某種具體事實所作的判斷、認(rèn)識,以觀念表示的精神作為構(gòu)成要素,依法發(fā)生法律效果的行政活動,又稱觀念行為、表明行為”。日本有學(xué)者認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為是“根據(jù)行政廳的意思表示以外的判斷或認(rèn)識的表示,由法律將一定的法律效果結(jié)合起來形成的行政行為”。在這些定義中，第一種觀點注意到準(zhǔn)行政行為的特殊規(guī)定性，將準(zhǔn)行政行為與行政法律行為區(qū)別開來，但作為一種表述尚未概括其本質(zhì)屬性。第二種觀點、第三種觀點試圖對準(zhǔn)行政行為本質(zhì)進(jìn)行概括，其觀點分屬學(xué)術(shù)界爭論已久的“間接法律效果說”“觀念表示說”。第四種觀點總體上可歸屬于“觀念表示說”，但認(rèn)為準(zhǔn)行政行為法律效果的產(chǎn)生只與法律規(guī)定有關(guān)，排除其它事實對準(zhǔn)行政行為法律效果的影響，尚不全面。雖然存在上述差別，但這些差別主要是定義者敘述和角度的差別，尚未構(gòu)成根本對立。因此，融合“間接法律效果說”和“觀念表示說”漸成通說。較有代表性的定義：“準(zhǔn)行政行為是行政主體運用行政權(quán)以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為?！蔽覀冋J(rèn)為，準(zhǔn)行政行為必須同時具備“觀念表示”與“間接法律效果”二個要素，其中，“觀念表示”是準(zhǔn)行政行為成立的根本前提，“間接法律效果”是“觀念表示”的必然產(chǎn)物。根據(jù)通說的定義，準(zhǔn)行政行為具有下列特征：

1、準(zhǔn)行政行為的實施主體為行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。準(zhǔn)行政行為首先是行政行為，必須具有行政行為的主體要素，即行為者為行政主體，不具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織所實施的行為不是行政行為，亦不可能是準(zhǔn)行政行為，掌握這個特征有助于我們區(qū)分準(zhǔn)行政行為與準(zhǔn)行政主體行為，兩者的區(qū)別其后詳述。

2、準(zhǔn)行政行為是行政主體以觀念表示的方式作出的行政行為。觀念表示不同于意思表示，后者是指行政主體把進(jìn)行某一行政法律行為的內(nèi)心意思,以一定的方式表達(dá)于外部的行為，目的是為了改變相對人權(quán)利義務(wù)。譬如，公安機關(guān)以書面形式對相對人作出處罰決定，交通警察以手勢指揮交通，以實現(xiàn)對相對人的規(guī)制。而觀念表示僅是行政主體就具體事實作出判斷后表明觀念的行為，這種表態(tài)并不為相對人設(shè)定任何權(quán)利義務(wù)。譬如，工商機關(guān)告知相對人對其辦理營業(yè)執(zhí)照申請的受理，稅務(wù)機關(guān)催促辦理納稅申報的通知等，其意圖僅是告訴相對人關(guān)于某種事實或狀態(tài)的信息，并不涉及相對人權(quán)利義務(wù)的取得、喪失或變更。[!--empirenews.page--]

3、準(zhǔn)行政行為是不直接產(chǎn)生法律效果的行為。準(zhǔn)行政行為一定要產(chǎn)生法律效果，否則無法區(qū)別于事實行為。但是準(zhǔn)行政行為的法律效果并不具直接性。行政主體雖然作出準(zhǔn)行政行為，但要對相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生法律效果，必須依賴有關(guān)法律的規(guī)定或新的事實?！皽?zhǔn)行政行為本身并不產(chǎn)生必然的、確定的、即刻的法律效果，只有當(dāng)新的事實出現(xiàn)時，或者其他主體作出與該事實相關(guān)的行為時，處于休眠狀態(tài)的的效果意思才表現(xiàn)出其“對外”的法律效果特性”。譬如，工商機關(guān)的受理相對人申請頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的行為并不與最后決定頒發(fā)執(zhí)照有必然聯(lián)系，受理行為僅通過最后結(jié)果才對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生現(xiàn)實影響。此外，準(zhǔn)行政行為產(chǎn)生法律效果還依賴法律[1][2][3][4][5]下一頁 的規(guī)定，行政主體的觀念表示或判斷要產(chǎn)生法律效果，離不開實定法?！帮嬀坪篑{駛機動車輛之所以是一個違章行為或事實，而飲水后駕駛機動車輛之所以不是一個違章行為或事實，正是由于法律的規(guī)定不同?！痹诮煌ㄊ鹿守?zé)任認(rèn)定中，行政機關(guān)如果僅對事故原因進(jìn)行分析并作出判斷是一種事實性認(rèn)定，將交通事故與違章行為聯(lián)系起來，分出是非責(zé)任，并對相對人產(chǎn)生法律效果，《道路交通事故處理辦法》無疑起決定作用。

4、準(zhǔn)行政行為具有行政行為的預(yù)備性、中間性、階段性特征。國內(nèi)有學(xué)者注意到行政行為的過程性，認(rèn)為“行政行為不是一個個單

一、孤立、靜止的行為,而是一系列不斷運動、相互關(guān)聯(lián)具有承接性的過程;這些過程又構(gòu)成一個個多層次的、極為復(fù)雜的系統(tǒng)”根據(jù)有關(guān)研究，行政行為大致可分為三個階段，即調(diào)查取證階段、作出決定階段和宣告送達(dá)階段。在這三個階段中，可能存在行政機關(guān)的事實行為、準(zhǔn)行政行為以及程序行政行為等獨立的行政行為。但是，從行政行為完成的整個過程看，這些行為又具有相對性，僅僅可能是構(gòu)成行政行為若干鏈中的一環(huán)。譬如，受理行為和通知行為，可能存在于行政行為的調(diào)查取證階段或者宣告送達(dá)階段，成為一個行政行為的組成部分。由于該行為不是行政機關(guān)的最終行為，缺乏完整行政法律行為的效果要素，所以對相對人不產(chǎn)生確定的法律規(guī)制效果。再如，行政機關(guān)的某些咨詢、請示、答復(fù)等行為，由于正處于行政行為運轉(zhuǎn)過程中，行政機關(guān)的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被稱為不成熟的行政行為。這些行為都屬于準(zhǔn)行政行為范疇。可以認(rèn)為，相當(dāng)多的準(zhǔn)行政行為都是行政行為過程性的體現(xiàn)。

二、準(zhǔn)行政行為與相關(guān)行政行為的區(qū)別及意義

（一）準(zhǔn)行政行為與行政法律行為行政法律行為又稱法律性行政行為，指行政主體實施的行為是以改變相對人的權(quán)利義務(wù)為目的，且實施該行為時有明確的意思表示，從后果看對相對人能產(chǎn)生羈束力的行為。行政法律行為具有完整的法律效果，作出后即產(chǎn)生拘束力、執(zhí)行力、確定力，表現(xiàn)形式如行政處罰、行政許可、行政命令等。準(zhǔn)行政行為非以意思表示而以觀念表示為構(gòu)成要素，依賴法律規(guī)定或法律事實而對相對人發(fā)生法律效果。準(zhǔn)行政行為只產(chǎn)生行政法律行為的某些法律效果，如拘束力、確定力。譬如，行政機關(guān)確認(rèn)某種關(guān)系是否存在，某個主體是否具備某種資質(zhì)。還有某些證明行為，只是證明某種事實狀態(tài)。這些行為具有確定力，但并不像行政法律行為那樣具有執(zhí)行力?？傊?，可以認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為與行政法律行為的主要區(qū)別在于準(zhǔn)行政行為在法律效果上欠缺行政法律行為完整要素，這主要由觀念表示和意思表示的差異性所決定。[!--empirenews.page--]

（二）準(zhǔn)行政行為與事實行為“事實行為是行政機關(guān)所實施的本身不直接或間接引起相對人權(quán)利義務(wù)的得喪變更等法律后果的行為”。行政事實行為和準(zhǔn)行政行為在主體和權(quán)力屬性上一樣，都是行政主體實施的與職權(quán)有關(guān)的行為。關(guān)鍵區(qū)別在于是否具有法律效果?！斑@種法律效果既包括主觀上是否以設(shè)定、變更或消滅相對人權(quán)利義務(wù)為目的，又包括客觀上能否為相對人設(shè)定、變更或消滅一定的權(quán)利義務(wù)”。這種法律效果有別于不以人意志為轉(zhuǎn)移而客觀存在的法律后果，行政事實行為不產(chǎn)生法律效果但可以產(chǎn)生法律后果，該法律后果可能導(dǎo)致司法審查（如行政賠償）。而準(zhǔn)行政行為以追求一定行政法律效果為目的，盡管這種效果是間接的，但不并妨礙行為的客觀效果與行為人的主觀追求的一致性。譬如，工商機關(guān)受理相對人頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的申請，盡管并不必然導(dǎo)致執(zhí)照的頒發(fā)，但受理行為已表明工商機關(guān)將通過是否頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的行為來影響相對人的權(quán)利義務(wù)。而行政機關(guān)的事實行為無論從主觀上還是客觀效果上都不可能構(gòu)成對相對人權(quán)利義務(wù)的影響。因此，行政主體的例行檢查、調(diào)查等行為（行政處罰程序中的檢查、調(diào)查行為除外）以及行政指導(dǎo)行為都屬于事實行為而非準(zhǔn)行政行為。

（三）準(zhǔn)行政行為與程序行政行為程序行政行為是與實體行政行為相對應(yīng)的一個概念。代表性觀點：“程序行政行為指由法律設(shè)定的，規(guī)制行政主體行使行政職權(quán)的方式、形式與步驟的一系列補充性、輔助性措施的總稱”；學(xué)術(shù)界對程序行政行為的法律屬性看法不一，有的認(rèn)為程序行政行為是事實行為，有的認(rèn)為程序行政行為就是準(zhǔn)行政行為。我們認(rèn)為，事實行為屬于不產(chǎn)生法律效果的行為范疇，程序行政行為只有在極少數(shù)情況下不產(chǎn)生法律效果（例如某些例行檢查、調(diào)查行為）。一般而言，完整行政行為是一個程序和實體的統(tǒng)一體，因而程序行政行為與實體行政行為一樣應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生法律效果。“在一定情況下，程序行政行為實施所產(chǎn)生的物質(zhì)后果（如調(diào)查所得到的資料）會對行政實體行為產(chǎn)生影響，并間接作用于行政相對一方的實體權(quán)利與義務(wù)，從而對行政實體法律關(guān)系產(chǎn)生間接的后果?！笨梢姡绦蛐姓袨椴⒉恢苯赢a(chǎn)生法律效果，行政主體通過程序行政行為，輔助并保障實體行政行為作出，從而間接作用于行政相對一方的實體權(quán)利與義務(wù)。從這個意義上講，程序行政行為與準(zhǔn)行政行為具有同一性，某些準(zhǔn)行政行為如告知、通知，實際上是行政行為的一個程序步驟，但亦具有自身獨立的價值。但是，雖然某些程序行政行為可以歸屬于準(zhǔn)行政行為，卻不可以推說準(zhǔn)行政行為就是程序行政行為。因為許多行政主體的觀念表示行為并不都具程序性，譬如規(guī)劃管理機關(guān)確認(rèn)違章建筑，工商管理機關(guān)出具企業(yè)登記情況說明等，這些行為并非輔助性、補充性的程序性措施，不是程序行政行為，但屬于準(zhǔn)行政行為。由此，我們認(rèn)為，程序行政行為與準(zhǔn)行政行為之間存在交叉關(guān)系：程序行政行為的一部分屬于準(zhǔn)行政行為（尚有部分屬于事實行為），準(zhǔn)行政行為的一部分是程序行政行為。

（四）準(zhǔn)行政行為與準(zhǔn)行政主體的行為行政主體指能以自己名義行使國家行政管理職權(quán)并獨立承擔(dān)法律責(zé)任的機關(guān)和組織，包括根據(jù)組織法授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)，也包括根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)對某一具體事項行使管理權(quán)的社會組織。準(zhǔn)行政主體不是嚴(yán)格的法律概念，泛指那些形式上具備行政主體的某些特征，或?qū)儆诜伞⒎ㄒ?guī)授權(quán)的潛在對象的機構(gòu)和組織，準(zhǔn)行政主體不是行政主體。只有行政主體實施的行為才是行政行為，只有行政主體以觀念表示方式作出的對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生間接法律效果的行為才是準(zhǔn)行政行為。準(zhǔn)行政主體的行為不是行政行為，亦不可能是準(zhǔn)行政行為。實踐中，有人把準(zhǔn)行政行為的“準(zhǔn)”理解為行為主體意義的“準(zhǔn)”，將沒有取得授權(quán)的組織所為的行為也納入準(zhǔn)行政行為范疇。譬如，有人認(rèn)為學(xué)校對學(xué)生的教育管理行為是一種準(zhǔn)行政行為。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，學(xué)校具有代表國家向畢業(yè)學(xué)生頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的資格，其頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的行為因授權(quán)而成為一種行政法律行為，此時并不因為學(xué)校較其它行政主體的特殊性而改變其行為的行政性質(zhì)。同樣，對于法律授權(quán)以外的其它教育管理行為，學(xué)校亦不當(dāng)然成為行政主體，其在自治范圍內(nèi)實施的教育管理行為非行政行為，更不能算準(zhǔn)行政行為。此外，對于某些體育社團(tuán)，本屬于半官方民間自治組織，不能因為其擁有較強的管理、制裁權(quán)力，儼然以“準(zhǔn)行政機關(guān)”自居，其行為就是準(zhǔn)行政行為。若其獲得法律授權(quán)，在授權(quán)范圍內(nèi)的行為是行政行為，否則，其行為就不是行政行為。因此，從廣義上講，準(zhǔn)行政行為與準(zhǔn)行政主體的行為本質(zhì)區(qū)別在于前者是行政行為，而后者不是行政行為。[!--empirenews.page--]

三、準(zhǔn)行政行為的表現(xiàn)形態(tài)

（一）受理。受理行為指“行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織就行政相對人要求準(zhǔn)許其享有某種權(quán)利或免除某種義務(wù)，或?qū)μ岢龅耐对V、申請，在程序上作出接受、拒絕表示，或者接受后拖延、退回請求的具體行政行為上一頁[1][2][3][4][5]下一頁?！笔芾砜梢允菚娴?，也可以是口頭的。行政主體針對相對人的申請，以接受申請或拒絕申請這種觀念表示作出的行政行為，將產(chǎn)生這樣的法律效果：相對人或者已跨過行政主體設(shè)置的程序“門檻”進(jìn)入實現(xiàn)實體利益的“殿堂”，或者面臨程序阻隔，被擋在“門檻”之外，從而徹底喪失進(jìn)入“殿堂”實現(xiàn)實體利益的可能。從實現(xiàn)相對人實體利益的角度考慮，受理行為無疑是起到間接影響作用。

（二）登記。登記指法定行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，就其權(quán)利享有狀態(tài)進(jìn)行審核并將該事實記載于相關(guān)簿冊的行為。登記行為不包含行政主體的意思表示，沒有設(shè)定任何行政法上的權(quán)利義務(wù)，只代表行政主體對客觀事實的認(rèn)知與判斷，同樣，行政主體的不登記行為也是一種觀念表示。“登記機關(guān)雖然也可作出不予登記的決定，但是該決定的作出只是在登記機關(guān)認(rèn)為相對人的申請不符合法定條件的情況下所作出的一種觀念判斷而非意思表示?！庇嘘P(guān)研究表明，在不動產(chǎn)物權(quán)登記中，產(chǎn)生物權(quán)法律關(guān)系變動的法律效果緣于民事主體的民事交易，并非行政主體的登記導(dǎo)致物權(quán)變動。登記行政行為基于法律的規(guī)定而非行政機關(guān)的意思對相對人產(chǎn)生影響，因為“登記行為中的行政機關(guān)的核實、登記等觀念作用也只是在相對人的民事權(quán)利上疊加了一層官方認(rèn)可的色彩，而民事權(quán)利的取得、變動等效果并未因登記而變化?！?/p>

（三）證明。證明指行政主體對特定的法律關(guān)系或法律事實證明其存在與否的行為，是行政機關(guān)依職權(quán)或應(yīng)申請，對法律上的事實、性質(zhì)、權(quán)利、資格或者關(guān)系進(jìn)行的甄別和認(rèn)定。公證、鑒定、鑒證、審核驗證等都屬于證明范疇。證明之所以屬于準(zhǔn)行政行為，是因為“并不直接創(chuàng)設(shè)對相對人發(fā)生法律效果的權(quán)利和義務(wù)，而是對已經(jīng)形成的權(quán)利和義務(wù)加以某種形式的認(rèn)可，增強該行為的確定性?！逼┤纾痉ň诸C發(fā)律師資格證書、學(xué)校頒發(fā)畢業(yè)證書、公安局給居民辦理身份證以及稅務(wù)局出具完稅憑證，無不是對已經(jīng)存在的某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系或者事實加以認(rèn)可，這種認(rèn)可來源于法律授權(quán)，對相對人能夠間接產(chǎn)生行政法上的效果。

（四）確認(rèn)（認(rèn)定）?！按_認(rèn)指行政主體對有疑義或有爭議的特定法律關(guān)系和法律事實進(jìn)行認(rèn)定并宣告其存在與否或正確與否的宣告行為?！备鶕?jù)定義，可以得出確認(rèn)的主要特征：

1、行政主體確認(rèn)的內(nèi)容可以是事實，也可以是公民、法人或其它組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2、確認(rèn)行為是對事實、關(guān)系、地位、權(quán)利等這些客觀存在的甄別與確定（肯定或否定），并不創(chuàng)設(shè)新的事實和法律關(guān)系。

3、確認(rèn)行為對于行政行為產(chǎn)生的法律效果不具有直接的聯(lián)系而只有間接的聯(lián)系。“行政行為產(chǎn)生的法律效果不是認(rèn)定行為的內(nèi)容，而只是在認(rèn)定行為的基礎(chǔ)上、作用下產(chǎn)生的。所以認(rèn)定行為往往被當(dāng)作程序性的行為，或者被視為行政行為的一個過程環(huán)節(jié)?！痹诂F(xiàn)實生活中，確認(rèn)行為廣泛存在。譬如，確認(rèn)發(fā)明專利，確認(rèn)公民身份，質(zhì)量體系認(rèn)證、交通事故責(zé)任認(rèn)定、工傷認(rèn)定等。[!--empirenews.page--]

（五）鑒定。鑒定指鑒定人在行政程序中運用自己的專業(yè)知識，對專門性問題進(jìn)行分析、鑒別、判斷并得出事實性結(jié)論的行為。鑒定是技術(shù)分析的形式，雖通過鑒定可能在原法律事實的基礎(chǔ)上增加新的內(nèi)容，但通常并不對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出增減得失安排。鑒定結(jié)論對當(dāng)事人主要通過以鑒定結(jié)論為依據(jù)的行政處理或者在司法訴訟中被采信而發(fā)揮影響力。不借助其它事實的發(fā)生，鑒定結(jié)論無從對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。因此，鑒定結(jié)論的觀念性色彩濃重。

（六）通知（公告）。準(zhǔn)行政行為意義上的通知，指行政主體將已經(jīng)作出的行政決定告知相對人。一般說來，在通知行為中，為相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的是行政決定，將行政決定傳遞給相對人的通知并不對相對人產(chǎn)生實際影響。通知的作用類似送達(dá)，目的是使相對人了解行政行為內(nèi)容。譬如，交通管理機關(guān)向相對人發(fā)出《違章通知》，該通知并不是對相對人的處罰，而是要求相對人在規(guī)定時間、規(guī)定地點接受行政處罰，其意圖是告訴相對人關(guān)于違章事實或狀態(tài)的信息，讓相對人主動接受行政機關(guān)的處罰。公告與通知性質(zhì)類似，只不過公告的受眾比通知更為廣泛，告知的內(nèi)容可能更具普遍性。

（七）答復(fù)。準(zhǔn)行政行為意義上的答復(fù)，指行政主體針對當(dāng)事人請求事項以書面或口頭形式所作出的對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的回復(fù)。在答復(fù)行為中，行政主體針對當(dāng)事人要求處理特定事項的申請，告知其按過去已實施的行政決定辦，作為一種觀念表示，并沒有給當(dāng)事人增加新的權(quán)利義務(wù)。譬如，信訪部門對當(dāng)事人解決歷史遺留問題的申請，答復(fù)按此前有關(guān)部門已作決定辦，即屬于對當(dāng)事人不產(chǎn)生實際影響的行為。

（八）咨詢（請示）。咨詢指行政主體為準(zhǔn)備作出行政行為而向有關(guān)行政機關(guān)、專家學(xué)者或上級部門征求可供選擇的方案或意見的行為。通常這類行為屬于行政主體作出行政行為的一個步驟，有關(guān)咨詢或請示意見尚停留在行政主體工作人員的觀念中，并未付諸實際，在行政行為未最終完成前并不構(gòu)成對相對人的直接影響，若引起訴訟，通常因?qū)儆诓怀墒斓男姓袨槎徊枚ú挥枋芾砘蝰g回起訴。需要指出的是，本文所列舉準(zhǔn)行政行為的表現(xiàn)形態(tài)并不全面，行政行為的豐富多彩決定了準(zhǔn)行政行為的表現(xiàn)形態(tài)也應(yīng)多姿多樣，只不過有些準(zhǔn)行政行為還不為人們所認(rèn)識，在司法個案中或可找出蛛絲馬跡。此外，已列舉的若干表現(xiàn)形態(tài)并不為準(zhǔn)行政行為所獨有，因此，我們使用了諸如“準(zhǔn)行政行為意義上的----”措詞。因為在一定條件下，行政行為也會有同樣的表現(xiàn)形態(tài)，只不過該表現(xiàn)形態(tài)的意思要素和效果要素已發(fā)生質(zhì)變。譬如，我們說通知行為是準(zhǔn)行政行為的一個表現(xiàn)形態(tài)，是因為該通知成為行政主體向相對人告知行政決定的一種形式，對相對人產(chǎn)生法律效果的是行政決定而非告知行政決定的通知。但是，如果行政決定與通知成為一個密不可分的整體，尤其是某些授益行政行為，行政機關(guān)的行政決定本身就包含“通 [!--empirenews.page--] 知”這個環(huán)節(jié)，如果欠缺“通知”，相對人就不可能從行政行為受益，授益行政行為亦不能成立，不會發(fā)生行政機關(guān)所期待的任何法律效果。此時，通知已經(jīng)是一個對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行政行為，而不再是準(zhǔn)行政行為意義上的通知了。

四、準(zhǔn)行政行為不可訴的理由與可訴的例外行政行為是否可訴，決定于是否同時具備以下標(biāo)準(zhǔn)：第一，主體標(biāo)準(zhǔn)?？稍V性行政行為是具有國家行政管理職權(quán)的機關(guān)、組織或者個人的行為。確立主體標(biāo)準(zhǔn)可以排除下列行為可訴：行政機關(guān)以外的國家機關(guān)(審判機關(guān)、檢察機關(guān)、立法機關(guān))的行為；政黨以及其它社會團(tuán)體的行為，但法律法規(guī)授權(quán)的除外；企事業(yè)單位、公司法人所實施的行為，但法律法規(guī)授權(quán)的除外。第二，內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)?？稍V性行政行為必須是行使與國家職權(quán)有關(guān)的行為，包括國家行政行為和公共行政行為。確立內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)可排除行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織以民事主體身份實施的民事行為，以及企事業(yè)單位內(nèi)部的行政管理行為的可訴，這些行為不具有社會公共事務(wù)性。第三，結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)?？稍V的行政行為是對行政管理相對人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響的行為。所謂實際影響指對行政管理相對人已經(jīng)造成了損害，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化?；蛘哂械男姓袨殡m還沒有執(zhí)行，但行政行為已經(jīng)產(chǎn)生確定力，如果相對人不自動履行，行政機關(guān)可以采取相應(yīng)的強制措施，這也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。根據(jù)結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，我們可以排除內(nèi)部行政行為、不成熟的行政行為和重復(fù)處置行為的可訴。第四，必要性標(biāo)準(zhǔn)。指對行政主體的行政行為如果不通過行政訴訟來救濟(jì)，相對人就沒有其它救濟(jì)途徑了，故必須賦予這類行政行為可訴，才能根本保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。雖然“有權(quán)利必有救濟(jì)”上一頁[1][2][3][4][5]下一頁，但不是所有行政主體行使職權(quán)的行為都有必要通過行政訴訟來救濟(jì)，還存在通過其它方式救濟(jì)的可能。根據(jù)有關(guān)司法解釋，沒有行政訴訟“必要性”的行為包括：行政機關(guān)調(diào)解行為、法律規(guī)定的仲裁行為、刑事司法行為、不具有強制力的行政指導(dǎo)行為。第五，可能性標(biāo)準(zhǔn)。指根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，司法機關(guān)可以對行政行為的合法性作出明確判斷的可能。這類標(biāo)準(zhǔn)具有強烈國家意志色彩，與國家對司法權(quán)監(jiān)督、制約行政權(quán)的容許程度系系相關(guān)。在我國，目前有幾種行為不適宜由司法機關(guān)來審查：國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行為、法律規(guī)定行政機關(guān)最終裁決的行為。除此之外的其它行政行為，應(yīng)具有行政訴訟的可能性。準(zhǔn)行政行為是否可訴，須運用行政行為的可訴性標(biāo)準(zhǔn)予以衡量：若同時具備可訴性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求，意味著準(zhǔn)行政行為與其它可訴行政行為一樣，屬于人民法院行政案件受案范圍，反之，則應(yīng)排除在受案范圍之外。根據(jù)前面對準(zhǔn)行政行為的定義，準(zhǔn)行政行為是行政主體以觀念表示方式作出的具有間接法律效果的行政行為。從主體標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)看，準(zhǔn)行政行為已具備可訴行政行為的某些特征。從可能性標(biāo)準(zhǔn)看，準(zhǔn)行政行為亦不在法律、司法解釋規(guī)定的排除行為之列，具有可訴的實定法基礎(chǔ)。在這種情況下，準(zhǔn)行政行為是否可訴，關(guān)鍵看結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)和必要性標(biāo)準(zhǔn)。[!--empirenews.page--]前已論及，可訴行政行為要求對相對人產(chǎn)生實際影響，而準(zhǔn)行政行為對相對人不產(chǎn)生直接的法律效果，問題在于，實際影響是否等于直接法律效果？不產(chǎn)生直接法律效果是否就是不產(chǎn)生實際影響？結(jié)論是否定的。直接法律效果主要指行政行為與相對人權(quán)利義務(wù)的增減得失存在直接聯(lián)系，實際影響則指行政行為已經(jīng)對相對人權(quán)益造成損害而言。行政行為的直接法律效果可能產(chǎn)生實際影響，譬如，行政處罰給被處罰人直接設(shè)定義務(wù)，也因此對被處罰人的人身和財產(chǎn)產(chǎn)生了實際影響。但實際影響并不都是具有直接法律效果的行為產(chǎn)生的，某些行政行為盡管并不直接設(shè)定相對人的權(quán)利義務(wù)，但卻可能對相對人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響，某些涉及準(zhǔn)行政行為的行政案件之所以被法院所受理，蓋因此由。正如有學(xué)者指出：當(dāng)準(zhǔn)行政行為“以‘間接的形式’加強了新的主體對相關(guān)事實處分的效果，或者對抗該效果時，就意味著開始對權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的、實質(zhì)性影響，這時它就具有了可訴性?！贝送?，就必要性標(biāo)準(zhǔn)來說，對準(zhǔn)行政行為引發(fā)的爭議，并不排除可以通過民事訴訟、行政監(jiān)督、內(nèi)部調(diào)整等方式加以解決，這是準(zhǔn)行政行為法律效果的間接性，行為方式的預(yù)備性、中間性、階段性特征決定的?！叭绻糠中袨楸旧聿煌耆邆渥罱K影響時,它們作為一大程序的組成部分,不得單獨引起昂貴的法律救濟(jì)程序”。但是，當(dāng)間接法律效果轉(zhuǎn)化為對相對人的實際影響，通過民事訴訟無法有效消除這種影響，或者預(yù)備性、中間性、階段性行政行為構(gòu)成對相對人的實質(zhì)損害，不對其及時救濟(jì)可能造成更大損害時，準(zhǔn)行政行為亦因此獲得可訴的必要性。由此，我們認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為盡管在主體標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)以及可能性標(biāo)準(zhǔn)方面符合可訴行政行為的某些特征，但在結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)和必要性標(biāo)準(zhǔn)方面，準(zhǔn)行政行為是否可訴，尚需通過對具體案件的考察方能得出結(jié)論。因此，在理論上，準(zhǔn)行政行為并不具備可訴性標(biāo)準(zhǔn)的所有要求，原則不可訴。在司法實踐中，涉及準(zhǔn)行政行為的案件人民法院受理的例外取決于準(zhǔn)行政行為的具體表現(xiàn)形態(tài)，確切地說，取決于該表現(xiàn)形態(tài)是否對相對人產(chǎn)生實際影響，且沒有其它的救濟(jì)方式可用。準(zhǔn)行政行為的行使有三大原則，下面我就從這三個原則來談一下我國的政府機構(gòu)改革：

（一）政府機構(gòu)改革應(yīng)遵循準(zhǔn)行政權(quán)行使的有限原則，著重發(fā)展以競爭為中堅的市場力量，加強政府提供公共物品的能力：行政行為的行使應(yīng)當(dāng)是有限的，這個界限是不侵犯公民自身的自由和意志。從另一個角度看，行政權(quán)行行使的有限原則，是指準(zhǔn)行政行為應(yīng)僅限于“組織和執(zhí)行公共物品的供給”，也就是“根據(jù)提供服務(wù)并非政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)”。國務(wù)院的機構(gòu)改革方案顯示了這一特點，這表現(xiàn)在宏觀調(diào)控部門和專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門不同以注的各自職責(zé)，宏調(diào)部門的主要職責(zé)是保持經(jīng)濟(jì)流量的平衡，抑制通化膨脹，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速成健康的發(fā)展，健全宏觀調(diào)控體系，完善經(jīng)濟(jì)、法律手段，改善宏觀調(diào)控機制。專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門的主要職責(zé)是：制定行業(yè)規(guī)劃和行為政策，進(jìn)行行業(yè)管理；引導(dǎo)本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整；維護(hù)行業(yè)平等競爭秩序。從表面上看，這似乎有損于行政行為的功效，但這由于其中引入了競爭機制，將有助于提高行政參與者的責(zé)任感，使政府行政取得更好的效績。[!--empirenews.page--]

（二）政府機構(gòu)改革應(yīng)遵循準(zhǔn)行政行為行使的民主原則，廣開行政參與途徑，大力發(fā)展社會中介組織。準(zhǔn)行政行為的民主原則，就是政府應(yīng)支持社會力量進(jìn)行廣泛的行政參與，鼓勵公眾參積極參與的要求，廣開公眾進(jìn)入政治的通道。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，公民的文化素質(zhì)不高，但這絲毫不能成為阻礙政府改革的原因，相反，政府機構(gòu)應(yīng)以實現(xiàn)準(zhǔn)行政行為的民主原則為改革指南，一是要通過政府生產(chǎn)性功能的轉(zhuǎn)移，建立政府與企業(yè)的“伙伴”關(guān)系，企業(yè)在履行其特定社會職能，提供了特定的社會服務(wù)之后，即使贏得了一定利潤，政府還應(yīng)給予行政獎勵。二是應(yīng)推行政府業(yè)務(wù)合同的出租，即把政府的一些管理業(yè)務(wù)推向市場招標(biāo)，競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同，有步驟地實行局部社會管理由直接管理模式向間接管理模式的轉(zhuǎn)變。三是應(yīng)大力扶植與發(fā)展社會中介組織應(yīng)中介組織脫離政府的直接控制和財政約束，改變中介組織是政府機關(guān)自然延伸的陳舊格局，促使中介組織成為有獨立的運行目標(biāo)和價值尺度的社團(tuán)法人，充分發(fā)揮其社會溝通，社會服務(wù)與社會協(xié)調(diào)的作用，逐步替代原來政府的部分職能，實現(xiàn)行政權(quán)向推行政權(quán)的轉(zhuǎn)變，同時實現(xiàn)改革機構(gòu)的目標(biāo)。

（三）政府機構(gòu)改革應(yīng)遵循準(zhǔn)行政行為行使的法治原則，推行進(jìn)行政法治化進(jìn)程、建設(shè)法治行政。市場經(jīng)濟(jì)的社會應(yīng)當(dāng)是法理型社會，它與傳統(tǒng)**社會的差別，關(guān)鍵在于人權(quán)觀念的相左，法理型社會要求行政行為的行使應(yīng)遵循職權(quán)法定，法理型社會要求行政行為的行使應(yīng)遵循職權(quán)法定，法律保留、法律優(yōu)位，依據(jù)法律、職權(quán)、職責(zé)相統(tǒng)一的原則，于政府而言，就是應(yīng)強調(diào)以法控權(quán)，限制政府的權(quán)力范圍，促成依法管理秩序機制和為社會提供服務(wù)機制的形成，使政府有限的權(quán)力產(chǎn)生高水平的社會服務(wù)從。所以法是準(zhǔn)行政行為在政府與社會之間的橋梁，它表明依法管理，既是政府管理社會，服務(wù)社會的度，也是社會接受政府管理的度，它是準(zhǔn)行政行為運行域限的客觀限度，行政權(quán)倘若超越了法的限度，那么社會理應(yīng)拒絕，在當(dāng)前政府機構(gòu)改革中，準(zhǔn)行政行為的法治原則昭示我們：機構(gòu)改革要與法治結(jié)合起來，一是把機構(gòu)改革的某些行為通過行政治來引導(dǎo)、規(guī)范。二是把機構(gòu)改革的成果用行政治來固定確立。三是把機構(gòu)改革的目標(biāo)用行政法來具體化，當(dāng)政府機構(gòu)改革把作為行使行政行為主體的行政機關(guān)的組織職能、編制、工作程序等納入法治的軌道，實現(xiàn)政府機構(gòu)組織，職能、編制、工作程序等的法制化時，當(dāng)前我國政府機構(gòu)的人魚臃腫，機構(gòu)重疊、職責(zé)不清，也就迎風(fēng)而解了。所以，隨著行政法治進(jìn)程的推進(jìn)，準(zhǔn)行政行為取得社會支配地位時，我國的政府機構(gòu)也隨之實現(xiàn)功能的科學(xué)化，權(quán)力的平衡化和機構(gòu)人魚設(shè)置的合理化。綜上所述，準(zhǔn)行政行為行使的有限、民主、法治原則的實現(xiàn)，將有助于我們建立起一個有限的民主的和法治的政府，而這個理想政府的建立，依賴于政府的自我革新和自我構(gòu)造的積極性和主動性，當(dāng)然，這種變革將損害原有體制和原有利益格局中一些人的利上一頁[1][2][3][4][5]下一頁 益，因而改革受到阻撓將是不可避免的，但是，誠如托克維爾警示，我們的那樣：“一個國家當(dāng)它們每個居民都是軟弱的個人的時候，不會長火，久強下去，而且決不會找到能使由一群膽法和萎痱不振的公民組成的國家變成精力充沛的國家的社會形成和政治形成”。所以，自覺地推動行政行為向準(zhǔn)行政行為的轉(zhuǎn)變，將是政府機構(gòu)改革的核心，而且，因為這種轉(zhuǎn)變的漫長，也就決定了政府機構(gòu)不可能一揮而就地實現(xiàn)變革，改革政府機構(gòu)將是一場長久的革命過程。[!--empirenews.page--]綜上，我認(rèn)為政府機構(gòu)改革的重點將轉(zhuǎn)向如下領(lǐng)域：一是轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)減少微觀管理職能，強化執(zhí)法職能，進(jìn)行綜合執(zhí)法改革，解決執(zhí)法層次過多，職能交叉、機構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法的問題；二是改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的管理體制；三是依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，即條塊關(guān)系；四是在企業(yè)改革的基礎(chǔ)上推進(jìn)事業(yè)單位管理體制的改革，實現(xiàn)政事分開，讓現(xiàn)有的事業(yè)單位，或者恢復(fù)政府機構(gòu)的身分，或者走向企業(yè)化改革，或者保留事業(yè)單位身份，但與政府分開。最終建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的公共行政管理體制。

第四篇：六次政府機構(gòu)改革

1982年

1981年，國務(wù)院的工作部門有100個，達(dá)到建國以來的最高峰。臃腫的管理機構(gòu)已不能適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，亟待改革。

1982年3月8日，五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革問題的決議。這次改革明確規(guī)定了各級各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，提高了素質(zhì)；在精簡機構(gòu)方面，國務(wù)院各部門從100個減為61個，人員編制從原來的5．1萬人減為3萬人。

1988年

1988年4月9日，七屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，啟動了新一輪的機構(gòu)改革。

這次改革著重于大力推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。政府的經(jīng)濟(jì)管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。其內(nèi)容主要是合理配置職能，科學(xué)劃分職責(zé)分工，調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變職能，改變工作方式，提高行政效率，完善運行機制，加速行政立法。改革的重點是那些與經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)管理部門。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步實施的方式進(jìn)行。

通過改革，國務(wù)院部委由原有的45個減為41個，直屬機構(gòu)從22個減為19個，非常設(shè)機構(gòu)從75個減到44個。在國務(wù)院66個部、委、局中，有32個部門共減少1．5萬多人，有30個部門共增加5300人，增減相抵，機構(gòu)改革后的國務(wù)院人員編制比原來減少了9700多人。

1993年

1993年3月22日，第八屆全國人大一次會議審議通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。方案實施后，國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)從原有的86個減少到共59個，人員減少20％。1993年4月，國務(wù)院決定將國務(wù)院的直屬機構(gòu)由19個調(diào)整為13個，辦事機構(gòu)由9個調(diào)整為5個。國務(wù)院不再設(shè)置部委歸口管理的國家局，國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為8個。此外，國務(wù)院還設(shè)置了國務(wù)院臺灣事務(wù)辦公室與國務(wù)院新聞辦公室。

1998年

1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制。

根據(jù)改革方案，國務(wù)院不再保留的有15個部、委。新組建的有4個部、委。更名的有3個部、委。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個減少到29個。

從1998年開始，國務(wù)院機構(gòu)改革首先進(jìn)行，隨后中共中央各部門和其它國家機關(guān)及群眾團(tuán)體的機構(gòu)改革陸續(xù)展開；1999年以后，省級政府和黨委的機構(gòu)改革分別展開；2000年，市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革全面啟動。截至2002年6月，經(jīng)過四年半的機構(gòu)改革，全國各級黨政群機關(guān)共精簡行政編制115萬人。

2003年

2003年3月10日，十屆全國人大一次會議第三次全體會議以絕對多數(shù)通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。方案特別提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)相協(xié)調(diào)的要求。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院29個組成部門經(jīng)過改革調(diào)整為28個，不再保留國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務(wù)部。

根據(jù)方案，國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，其任務(wù)是研究擬訂經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策，進(jìn)行總量平衡，指導(dǎo)總體經(jīng)濟(jì)體制改革。

國家藥品監(jiān)督管理局重組為國家食品藥品監(jiān)督管理局，原屬于國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)。同時，將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“國資委”），以指導(dǎo)推進(jìn)國有企業(yè)改革和重組；設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱“銀監(jiān)會”），以加強金融監(jiān)管，確保金融機構(gòu)安全、穩(wěn)健、高效運行。

2008年

2008年3月12日，在中國第十一屆全國人大一次會議第四次全體會議上公布《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，指出國務(wù)院將新組建工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。此次國務(wù)院機構(gòu)改革，涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個。調(diào)整后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個，較目前減少1個。

第五篇：談?wù)剬ξ覈畽C構(gòu)改革的認(rèn)識（推薦）

談?wù)剬ξ覈畽C構(gòu)改革的認(rèn)識

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本建立, 商品意識和市場意識已經(jīng)深深扎根于人們的思想觀念中, 國家已經(jīng)從短缺經(jīng)濟(jì)進(jìn)入買方市場, 作為公共關(guān)系主體的社會組織中的公益性組織的我國政府機構(gòu)，需要塑造良好的社會組織形象。

而我國政府機構(gòu)的設(shè)置卻仍然沿襲傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架, 其職能也沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。同時,建立在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制之上的龐大的政府機構(gòu), 由于分工過細(xì), 權(quán)力過大, 以致造成了機構(gòu)臃腫、人員過多、政企不分, 滋生出了官僚主義, 助長了不正之風(fēng), 也給財政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。因此, 我國提出了政府機構(gòu)改革, 正是要破除現(xiàn)行政府機構(gòu)的種種弊端, 推動我國經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展, 同時這也是實現(xiàn)我國小政府、大社會的政府機構(gòu)格局的需要, 是把現(xiàn)行的官本位色彩較強的行政機構(gòu)變?yōu)檗k事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系的需要, 是一場具有十分重大的經(jīng)濟(jì)意義、政治 意義和社會意義的深刻革命。

近40年來,我們黨和政府為建立和完善一個結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制,先后進(jìn)行過6次機構(gòu)改革, 六次機構(gòu)改革, 雖然都有一定的成效,卻一直未能跳出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。主要原因有：政府職能放量擴大，綜合經(jīng)濟(jì)管理職能、社會工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門，政府職能的擴展必然帶來機構(gòu)的膨脹；干部人事制度不合理，是造成機構(gòu)、人員膨脹的一個重要原因；不科學(xué)的政府系統(tǒng)自身的政績評價機制以及中國傳統(tǒng)文化中的一些消極因素；缺乏對政府系統(tǒng)的行為進(jìn)行有效制約和監(jiān)督的法律機制、財政機制和其他社會機制；政府組織自身的原因。

公共關(guān)系的客體—公眾，是與特定的公共關(guān)系主體相互聯(lián)系、相互作用的個人、群體和組織的總和，是公共關(guān)系工作對象的總稱。公眾的數(shù)量以及態(tài)度，決定著組織生存環(huán)境的優(yōu)劣。正確認(rèn)識和分析公眾，積極地影響公眾，爭取不同公眾對組織的理解與支持，是公共關(guān)系工作的重要任務(wù)。我國政府是為人民群眾服務(wù)的，為了能更好的為人民群眾這個公眾服務(wù)就該界定職能：確定公共事務(wù)范圍,界定政府總體職能；加強協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,合理安排政府間職能結(jié)構(gòu)；按照市場經(jīng)濟(jì)的要求,重新調(diào)整政府部門間職能結(jié)構(gòu)。同時要進(jìn)行人員分流，精簡人員。

信息傳播溝通是公共關(guān)系的過程。信息傳播溝通是連接公共關(guān)系主體和客體的紐帶，它是公共關(guān)系的工作過程，也是公共關(guān)系的基本手段。信息傳播的質(zhì)量和效果決定著公共關(guān)系工作的效果?，F(xiàn)在公眾可以通過大眾傳播媒介、人際傳播媒介及其它媒體來了解政府機構(gòu)作為公共關(guān)系的主體的工作效果。我國政府機構(gòu)改革要順利進(jìn)行,并使已有改革成果得到鞏固,就必須加強行政立法,實現(xiàn)政府機構(gòu)職能、編制和工作程序法制化、規(guī)范化。而法律建設(shè)就是要公眾通過信息傳播媒介溝通來掌握信息，從而配合、支持、監(jiān)督政府機構(gòu)的工作，時的我國政府機構(gòu)改革順利進(jìn)行。