第一篇：關(guān)于我市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

關(guān)于我市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的

思考與建議

推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記規(guī)范化、市場(chǎng)交易化、資產(chǎn)資本化，是解決“三農(nóng)”問題的有效途徑，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的重大舉措。2010年中央1號(hào)文件明確提出：“鼓勵(lì)有條件的地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。”為加快推進(jìn)我市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市實(shí)際，提出以下思考和建議，供領(lǐng)導(dǎo)參考：

一、我市實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的緊迫性

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革主要是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和房屋所有權(quán)等進(jìn)行確權(quán)登記，明確產(chǎn)權(quán)；創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制；推動(dòng)農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的歸屬清晰、產(chǎn)權(quán)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅有利于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，還可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的集聚，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造基本條件，同時(shí)通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份制改造，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。就我市而言，抓緊實(shí)施這項(xiàng)改革，尤為重要。

（一）我市已經(jīng)具備了實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的良好基礎(chǔ)。一方面，我市部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作已經(jīng)結(jié)束。確權(quán)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的第一個(gè)環(huán)節(jié)，也是整個(gè)改革的基礎(chǔ)。在林權(quán)方面，我市從2006年起啟動(dòng)了林權(quán)制度改革，發(fā)放林權(quán)證12萬本，發(fā)證面積261萬畝；在土地承包經(jīng)營權(quán)方面，實(shí)施二輪土地承包以來，我市先后頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書8萬余份、補(bǔ)換發(fā)經(jīng)營權(quán) 證書2100份，發(fā)證面積23萬畝；在農(nóng)村集體建設(shè)用地方面，我市確權(quán)發(fā)證工作正在有條不紊地推進(jìn)之中，今年年底有望完成。另一方面，我市部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)已取得良好成效。仍以林權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)為例：林權(quán)制度改革后，我市新增投資100萬元以上投資的林業(yè)大戶100多個(gè)，新增300畝以上的基地200多個(gè)，規(guī)模經(jīng)營的總面積60多萬畝，占林地面積22%；全市流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)2萬余畝，形成了五禾蔬菜合作社等一批規(guī)模經(jīng)營的新型經(jīng)濟(jì)組織。

（二）群眾要求實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的愿望比較強(qiáng)烈。盡管我市在林權(quán)制度及其配套改革上走在了全省前列，但是林權(quán)只是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的一個(gè)部分，農(nóng)民的大量財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)為土地和房產(chǎn)，目前既不能與城市土地、房產(chǎn)一樣進(jìn)入市場(chǎng)，轉(zhuǎn)化為資本、資金；又不能通過抵押貸款融資，進(jìn)一步限制了農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)獲取資金需求的渠道。如我市大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)在融資上都有過這樣的困惑。再者，多數(shù)村民作為村集體經(jīng)濟(jì)的成員，實(shí)際上難以擁有本村集體經(jīng)濟(jì)資源、資產(chǎn)、資金使用情況的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成了農(nóng)民群眾對(duì)集體資產(chǎn)抽象所有、共同共有、實(shí)際上卻很難保障應(yīng)得利益的體制怪圈。

（三）實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展示范區(qū)的必然要求。城鄉(xiāng)差距的根源，就是城鄉(xiāng)居民基本的權(quán)利方面存在差距。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民權(quán)利差距體現(xiàn)在很多方面，但是最根本的還是產(chǎn)權(quán)問題上的差距。農(nóng)民三大產(chǎn)權(quán)（宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)所有權(quán)）的虛化，正是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度設(shè)計(jì)弊端的集中體現(xiàn)。因此，我們?cè)诮y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中必須牢牢抓住農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革這個(gè)“牛鼻子”，從根本上有計(jì)劃、有步 驟地逐步縮小城鄉(xiāng)居民在產(chǎn)權(quán)問題的差距。

二、加快建設(shè)交易體系，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革取得實(shí)效 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化的核心環(huán)節(jié)。只有通過產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)要素流動(dòng)和價(jià)值顯化以及與社會(huì)資本的結(jié)合。因此，我們必須著力抓好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，為各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供專業(yè)服務(wù)，以推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的合理流動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村資本的有序流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)村資源配置。

從我市實(shí)際分析，我市已組建了以林權(quán)交易為主的林業(yè)要素市場(chǎng)；同時(shí)，隨著農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的深入，還需要建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系；為配合土地整治整村推進(jìn)工作，農(nóng)村集體建設(shè)用地（農(nóng)村宅基地）也將進(jìn)入市場(chǎng)。因此，必須整合行政資源，加快建設(shè)以各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)為主，集相關(guān)產(chǎn)權(quán)的確權(quán)發(fā)證、政策咨詢、糾紛調(diào)處等功能于一體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)（農(nóng)交所）。在借鑒外地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)有如下設(shè)想：

1、體系建設(shè)。市政府專門成立由常務(wù)副市長掛帥的市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)管農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易行為、中介機(jī)構(gòu)服務(wù)的合法性。同時(shí)，整合現(xiàn)有資源和部門職能，按“六統(tǒng)一”模式（即統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)），在市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村建立三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，根據(jù)各級(jí)權(quán)限，分別確定職責(zé)。市級(jí)可依托行政服務(wù)中心或林業(yè)要素市場(chǎng)，整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土資源、房管、水務(wù)等部門窗口職能，建立市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，負(fù)責(zé)全市各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息發(fā)布、政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可依托全程代理服務(wù)中心，整合農(nóng)經(jīng)、水利、國土等部門職能，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息收集上報(bào)、政策咨詢等業(yè)務(wù)。有條件的村可設(shè)兼職服務(wù)員，負(fù)責(zé)本村相關(guān)信息收集工作。

2、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)可根據(jù)工作職能，設(shè)立交易部、鑒證部、信息部、市場(chǎng)部、綜合部。交易部主要承擔(dān)政策咨詢、項(xiàng)目策劃、掛牌審核、組織交易職能；鑒證部主要承擔(dān)鑒證服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)控制、理論研究、制度建設(shè)、交易檔案管理職能；信息部主要承擔(dān)信息收集、發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持、軟硬件維護(hù)職能；市場(chǎng)部主要承擔(dān)市場(chǎng)開拓、項(xiàng)目推介、分支機(jī)構(gòu)建設(shè)與管理、間接融資服務(wù)職能；綜合部主要承擔(dān)交易價(jià)款結(jié)算、行政、財(cái)務(wù)、后勤、外聯(lián)等職能。也可根據(jù)交易品種設(shè)立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易服務(wù)部、土地承包經(jīng)營權(quán)交易服務(wù)部、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)部、林權(quán)交易服務(wù)部、金融服務(wù)部、擔(dān)保服務(wù)部、法律咨詢仲裁服務(wù)部等，分別負(fù)責(zé)相關(guān)產(chǎn)權(quán)的交易服務(wù)。

3、交易品種。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)設(shè)定的交易品種應(yīng)包括：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“四荒地”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)。

三、不斷創(chuàng)新配套改革，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革效益最大化 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，確權(quán)是基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)是核心、配套是保障。現(xiàn)階段，受有關(guān)法律法規(guī)的限制，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限化、交易品種性質(zhì)和用途固定化的特點(diǎn)十分明顯。如《土地法》第63條規(guī)定“集體土地不能出讓、轉(zhuǎn)讓、或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；國務(wù) 院出臺(tái)了“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”；國土資源部出臺(tái)了“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”等等，均明確農(nóng)村集體土地不得直接出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租，該類土地只有在先行轉(zhuǎn)化為國有土地后才能在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，農(nóng)村房屋所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間。又如《擔(dān)保法》第37條和《物權(quán)法》第184條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，明確土地承包權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)作為農(nóng)民的生活保障，不能進(jìn)行抵押擔(dān)保貸款等，這直接制約了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的融資功能，不利于全面激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素，也極大地影響了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)作用的發(fā)揮。為此，我們必須以敢為人先的精神，不斷創(chuàng)新配套改革，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革效益最大化。

一是要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式。近年來，各地農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已有不少有益探索，創(chuàng)造了多種多樣的流轉(zhuǎn)形式。歸納起來，大致有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、有償放棄以及集中置換等形式。在政府的政策層面上，應(yīng)允許各地根據(jù)自己所在地區(qū)（城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)、遠(yuǎn)郊和邊遠(yuǎn)地區(qū)），因地制宜地自由選擇符合本地實(shí)際的宅基地流轉(zhuǎn)方式。如，在城郊及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，可采取宅基地農(nóng)民自營形式，允許農(nóng)民將閑置房屋整體或部分出租、轉(zhuǎn)讓，出租、轉(zhuǎn)讓人獲得租金收益；也可采取土地股份合作形式，以宅基地入股成立農(nóng)民股份合作社，農(nóng)民成為股東，由村委會(huì)管理公司，統(tǒng)一經(jīng)營土地，宅基地流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶和集體共有，村民憑借股權(quán)，享受資產(chǎn)增值和股份分紅權(quán)利，并依法繼承；還可以采 取“兩股一改”形式，即農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、集體土地股權(quán)化，農(nóng)民按股份和股權(quán)享有相應(yīng)的收益。在經(jīng)濟(jì)較落后、農(nóng)民生活條件較差的地區(qū)可推進(jìn)“宅基地?fù)Q資金”、“宅基地?fù)Q住房”方式，由政府強(qiáng)力主導(dǎo)、委托房產(chǎn)商開發(fā)、村民自建公助等幾種方式推進(jìn)農(nóng)民宅基地?fù)Q房，通過“宅基地?fù)Q資金”、“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q保險(xiǎn)和補(bǔ)償”，先把土地收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，整合后將集體土地轉(zhuǎn)為國有再招拍掛出售，實(shí)現(xiàn)集約土地及用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口；也可采取異地置換建設(shè)用地指標(biāo)形式，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)異地置換，置換雙方在收益分配以及占用土地的利益補(bǔ)償方面達(dá)成一致。

二是要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資模式。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)如無法抵押融資，農(nóng)村資產(chǎn)就難以激活。因此，在建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制的同時(shí)，必須抓緊研究制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的相關(guān)政策，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作和政策引導(dǎo)相結(jié)合，完善激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)借貸雙方積極性和創(chuàng)造性。如為了避免與相關(guān)法律規(guī)定的沖突，可通過專門成立的擔(dān)保公司做擔(dān)保，然后農(nóng)戶用房屋產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等提供反擔(dān)保的方式進(jìn)行行為擔(dān)保和信用擔(dān)保。行為擔(dān)保是指對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行的擔(dān)保，目的是防范和化解流轉(zhuǎn)行為可能給農(nóng)民和業(yè)主帶來的風(fēng)險(xiǎn)。信用擔(dān)保則是以農(nóng)村各類權(quán)屬證明質(zhì)押融資，利用宅基地、農(nóng)村房屋抵押融資等進(jìn)行的擔(dān)保。再如為了維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，政府可以按一定比例出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金，用于收購抵債資產(chǎn);逐步擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍，增加涉農(nóng)保險(xiǎn)產(chǎn)品，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；采取風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、政府資源配置等方式引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)面向農(nóng)戶的小額信貸保證保險(xiǎn)產(chǎn)品，并與銀 行共同制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。同時(shí)，為了保障農(nóng)民的基本生活，還需要對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押進(jìn)行相關(guān)限制性規(guī)定。在以房屋產(chǎn)權(quán)抵押貸款時(shí)，農(nóng)戶在抵押農(nóng)村房屋時(shí)，還必須承諾設(shè)定抵押的房屋在依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所，并且征得所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意；在以集體建設(shè)用地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，借款人都必須堅(jiān)持不改變土地所有權(quán)性質(zhì)、不轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地占有和農(nóng)業(yè)用途的前提。

總之，無論是從外地經(jīng)驗(yàn)看，還是從我市已經(jīng)實(shí)施的相關(guān)改革成效分析，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確實(shí)極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。當(dāng)然，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)村管理的方方面面，以上思考和建議僅僅是我們作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主管部門的一管之見，其中還有很多地方需要在實(shí)踐中不斷探索、完善和提高。我們相信，我市作為全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，完全有條件、有能力在全省率先拉開農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕，為全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展闖出一條新路。

第二篇：農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

x縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，也是一個(gè)水利大縣。全縣共有水利工程7.9萬處，其中雙牌大型灌區(qū)1處，中型電灌站2座，小一型水庫30座，小二型水庫178座，小型河壩167座，大小山塘7萬余口，總蓄引提水量4.6億立方米，有效灌溉面積56萬畝，旱澇保收面積49萬畝，形成了以四大灌區(qū)為主，大、中、小并舉，渠庫站相結(jié)合的水利工程灌溉體系，為全縣工農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收及縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀(jì)五、六十年代，經(jīng)過30多年的連續(xù)運(yùn)行，水利工程的病險(xiǎn)隱患日趨嚴(yán)重，灌溉效益逐年下降，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，小型水利設(shè)施建設(shè)資金難以籌集，現(xiàn)行農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。為盡快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水利工程產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，充分發(fā)揮農(nóng)村小型水利工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，使水利工程成為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的生力軍，我們成立了一個(gè)課題組，對(duì)全縣的水利工程進(jìn)行了深入的調(diào)研，并引發(fā)了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產(chǎn)權(quán)制度上存在的問題及原因

（一）產(chǎn)權(quán)不清晰，責(zé)任主體不明確

1、農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。我縣水利設(shè)施財(cái)產(chǎn)所有制性質(zhì)多次變動(dòng)，資產(chǎn)底數(shù)長期不清，所有權(quán)模糊，資產(chǎn)關(guān)系紊亂，給產(chǎn)權(quán)界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明、難以為繼”的問題。⑴國家投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。二十世紀(jì)五、六十年代，為盡快改變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級(jí)政府發(fā)動(dòng)廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財(cái)力集中使用到水利建設(shè)上來，開展了波瀾壯闊的農(nóng)田水利基本建設(shè)，建成了一大批以灌溉工程為重點(diǎn)的水利設(shè)施，我縣的大多數(shù)水利工程就是在這一時(shí)期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國家所有制和集體所有制，因?yàn)榘鸭w所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來，雖然進(jìn)行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立還很不適應(yīng)，人們常說的“所有者缺位、產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明”就是這種體制的集中表現(xiàn)。⑵國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，由于國家和集體的投資額難確定、土地使用權(quán)作價(jià)難確定、農(nóng)民的投工投勞難評(píng)估，產(chǎn)權(quán)關(guān)系往往界定含混，常常導(dǎo)致承包過程中責(zé)任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財(cái)力、物力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。⑶以集體投資為主興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。小型水庫、灌區(qū)、機(jī)電井、塘壩等農(nóng)村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來看，有些小型水利設(shè)施由幾家農(nóng)戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權(quán)和責(zé)任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)的工程更是無人問津。在經(jīng)營管理方式上也沒有統(tǒng)一的管理和維護(hù)規(guī)則，更沒有維修養(yǎng)護(hù)的硬性規(guī)定。

2、農(nóng)村小型水利設(shè)施責(zé)任主體不明。農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)、使用、管理、維護(hù)，理應(yīng)有一個(gè)明確的責(zé)任主體。但實(shí)際上目前絕大多數(shù)的小型水利工程的主體并不明確。⑴國家作為責(zé)任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國家投資興建，分別由水利部門、鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶管理使用，大多數(shù)工程國家既沒有體現(xiàn)所有權(quán)，又沒有行使管理權(quán)，國家作為責(zé)任主體的地位太抽象。同時(shí)，這些水利設(shè)施工程小、分布散，國家很難承擔(dān)工程的整修和維護(hù)費(fèi)用，而廣大村民認(rèn)為是國家財(cái)產(chǎn)應(yīng)由國家承擔(dān)維護(hù)費(fèi)用，難免出現(xiàn)放公家水灌私家田、重使用輕維護(hù)的局面，導(dǎo)致這些工程有人用無人管，有人受益無人擔(dān)責(zé)。⑵政府機(jī)關(guān)不夠重視。進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央采取多種措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，包括取消農(nóng)村主要用于水利建設(shè)的勞動(dòng)積累工。但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能正確把握政策，認(rèn)為取消農(nóng)民的勞動(dòng)積累工就是不再搞農(nóng)村水利，或者產(chǎn)生怕苦畏難情緒，不想搞農(nóng)村水利，因而對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)有所放松，領(lǐng)導(dǎo)不力，發(fā)動(dòng)不夠，投入不足，農(nóng)田水利正面臨滑坡的危險(xiǎn)。近幾年全縣20個(gè)鎮(zhèn)通過“一事一議”籌集資金用于水利建設(shè)的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人5-15元的標(biāo)準(zhǔn)，全村籌資往往不足1萬元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農(nóng)村水利基本上處于“吃老本”狀態(tài)，難以支撐農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于水資源的可持續(xù)利用。⑶群眾缺乏自覺性。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)戶實(shí)行一家一戶分散的小生產(chǎn)模式，在一定程度上給農(nóng)村公益設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)帶來了一系列弊端。一是農(nóng)民經(jīng)營土地面積小，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件的決心不大，能力有限。二是農(nóng)民的組織化程度低。沒有哪一家農(nóng)戶能夠很好地把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民出資共同改善水利設(shè)施，即使一些有這個(gè)愿望的農(nóng)業(yè)大戶、中介組織和合作經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)樽鲛r(nóng)民的思想工作難度大，也不得不中途放棄

。三是水利建設(shè)資金難以收繳。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，不少農(nóng)民群眾在思想認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了偏差，認(rèn)為國家既然取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、取消了“兩工”，并且還對(duì)農(nóng)民進(jìn)行多項(xiàng)補(bǔ)貼，農(nóng)村就不應(yīng)再存在收費(fèi)項(xiàng)目，收取“一事一議”資金被認(rèn)為是地方政府變相收費(fèi)的借口，大多不愿出資，使得不少小型水利設(shè)施無法維修。

3、水管部門權(quán)利難以得到保障。⑴“兩費(fèi)”落實(shí)難度

大。一些水管單位管理粗放，沒有按照規(guī)定開展“兩費(fèi)”測(cè)算工作，拿不出有說服力的分析數(shù)據(jù)，影響了與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)的效果。同時(shí)，由于我縣財(cái)政困難，水管單位公益性部分的基本支出和公益性部分維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政預(yù)算難度較大。⑵灌溉水費(fèi)征收困難。據(jù)調(diào)查，去年全縣灌溉應(yīng)收水費(fèi)272萬元，實(shí)收水費(fèi)僅158.6萬元，僅占58.3。造成農(nóng)田灌溉水費(fèi)收繳困難的主要原因有：一是收費(fèi)面積大量減少。以雙牌、大江邊、石喝、龍江橋四大灌區(qū)為例，由于土地拋荒、鎮(zhèn)村隱報(bào)瞞報(bào)面積、渠道老化滲漏等原因，實(shí)際灌田只20.2萬畝，而實(shí)際收費(fèi)面積只有12.2萬畝，僅占設(shè)計(jì)水費(fèi)面積37.75萬畝的32.3。二是鎮(zhèn)村截留、挪用水費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)民大多將灌溉水費(fèi)上交到鎮(zhèn)、村，但鎮(zhèn)村卻沒有上交到水管單位。如大江灌區(qū)八寶鎮(zhèn)火田村有稻田400多畝，去年應(yīng)交水費(fèi)1.14萬元。群眾應(yīng)交的水費(fèi)90交到了村，但村上交給管理所的只有400元，其余挪作他用。⑶水事秩序常常遭到破壞。受條件限制，現(xiàn)階段難以實(shí)行封閉式供水。下游群眾要水，必須經(jīng)過上游，甚至經(jīng)過上游的稻田，上游農(nóng)戶僅靠渠系滲水、過水灌溉就夠了，或者直接挖水，導(dǎo)致尾水區(qū)的群眾過水損失很大，有的尾水區(qū)稻田根本灌不上水。水管單位上門收費(fèi)時(shí)，上游農(nóng)戶聲稱沒有放水，拒不交水費(fèi)，下游群眾也因?yàn)檫^水的損失太大而怨聲載道，根本不愿按灌溉面積承擔(dān)水費(fèi)，更談不上承擔(dān)損失水費(fèi)，導(dǎo)致水事糾紛難以協(xié)調(diào)，灌溉效益日漸下降。

（二）投資渠道單一，投資環(huán)境欠優(yōu)化

1、投資渠道單一，投入量少。⑴國家沒有投入。近年來，由于國家調(diào)整了對(duì)水利投入的政策，集中精力、集中資金進(jìn)行治理大江大河和湖區(qū)的一些大工程項(xiàng)目，對(duì)各類小型水利投入主要依靠地方財(cái)政和群眾自籌。據(jù)調(diào)查，從2002年以來，國家對(duì)我縣的大小灌區(qū)（水庫樞紐工程除外）基本上沒納入投資計(jì)劃。⑵地方政府投入不足。由于我縣地方可用財(cái)力不足，難以拿出大筆資金投入水利工程維修。據(jù)調(diào)查，我縣目前存在不同病險(xiǎn)隱患的水庫有41座，處理這些水庫至少需資金400萬元。近幾年來，縣里雖從防洪保安資金中安排60萬元用于灌區(qū)的維修整治，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足治崩治垮的資金需要。⑶群眾投入幾乎為零。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，水利公積金被取消，盡管國家出臺(tái)了“一事一議”的政策，但由于農(nóng)民認(rèn)識(shí)不到位、審批程序復(fù)雜等方面的原因，籌資難度大，廣大鄉(xiāng)村基本沒有落實(shí)好這一政策，以致灌區(qū)配套、維修資金落空，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力普遍下降。

2、投資環(huán)境欠優(yōu)化。⑴相關(guān)部門未形成良性互動(dòng)關(guān)系。小型農(nóng)村水利具有工程小、數(shù)量多、分布面廣，公用性、群眾性、政策性強(qiáng)，季節(jié)使用、經(jīng)營管理難等特點(diǎn)，涉及到水利、財(cái)政、發(fā)展改革、編制、勞動(dòng)社保等多個(gè)部門和縣、鎮(zhèn)、村、組、農(nóng)戶等多個(gè)主體。目前的水利工程管理單位層層隸屬于政府，政府既是宏觀經(jīng)濟(jì)的管理者，也是微觀經(jīng)濟(jì)單位具體財(cái)產(chǎn)的支配者，實(shí)際上政府成為工程運(yùn)行管理的唯一主體，各自的職能不明確，沒有實(shí)行“政事分離”，這樣勢(shì)必造成管理部門片面追求單位效益、相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)不到位等短期行為。⑵需要協(xié)調(diào)解決的問題復(fù)雜困難。一是我縣的水利工程設(shè)施主要是靠借貸建成的，給集體和群眾都背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。群眾重使用、輕管理，再加上被盜或人為破壞，使一些機(jī)埠未到使用年限就喪失了使用價(jià)值而報(bào)廢。二是灌區(qū)的財(cái)務(wù)統(tǒng)收統(tǒng)支，由于水價(jià)不到位、冗員等原因，導(dǎo)致廣大職工工資不能按時(shí)足額發(fā)放，水管單位運(yùn)轉(zhuǎn)日益困難。且受分流人員自身?xiàng)l件、安置渠道、就業(yè)形勢(shì)以及配套措施等因素的限制，使得人員分流成為水管體制改革的突出問題，造成運(yùn)行管理費(fèi)難以維持，改革改制阻力大、招商引資難度大的被動(dòng)局面，喪失了發(fā)展動(dòng)力。（3）投資成本相對(duì)較高。由于水利工程具有投資大、周期長、收益慢的特點(diǎn)，灌溉服務(wù)也具有時(shí)限性、效益的隨機(jī)性等缺點(diǎn)，且水管單位長期吃慣了“大鍋飯”，村民吃慣了“大鍋水”，灌溉稻田基本上是低收費(fèi)，有的是無償使用或由村集體作掛賬處理，水管部門連平時(shí)的維修費(fèi)、電費(fèi)及管理人員的費(fèi)用也難以維持，水利工程面臨的失修、效益衰減等問題更是無從解決，水利設(shè)施的作用沒有得到充分發(fā)揮，效益普遍不高，水管單位的改革、改制也面臨更多棘手問題，這樣勢(shì)必造成投資水利事業(yè)需要解決的問題增多、成本相對(duì)較高，為民間資本進(jìn)入水利行業(yè)和招商引資增加了難度，導(dǎo)致水利工程的發(fā)展后勁不足。

(三)經(jīng)營方式落后，管理措施不到位

1、經(jīng)營方式落后，工程效益無法體現(xiàn)。（1）經(jīng)營活動(dòng)不規(guī)范，暗箱操作嚴(yán)重。農(nóng)村小型水利工程在承包、租賃、拍賣等方面操作不規(guī)范，沒有明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和利益關(guān)系，有的雖然明確了權(quán)責(zé)關(guān)系，但在實(shí)際操作中由于人情關(guān)系等原因合同很難履行到位，有的承包者沒有按規(guī)定向工程所有者交納承包費(fèi)，有的承租者擅自轉(zhuǎn)讓，擅自改變經(jīng)營范圍和用途，更談不上承擔(dān)工程維護(hù)的職責(zé)，承包合同往往沒有執(zhí)行或遭到任意破壞。（2）經(jīng)營方式單一，綜合效益無法發(fā)揮。水利工程經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，特別是農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制以后，由于管理粗放，建設(shè)、管理、使用嚴(yán)重脫節(jié)，致使工程老化失修，有的甚至廢棄閑置，工程灌溉效益日益衰減，直接影響到農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長。（3）經(jīng)營環(huán)境欠佳，矛盾糾紛難協(xié)調(diào)。農(nóng)村小型水利工程的運(yùn)營，涉及到農(nóng)村千家萬戶的利益。干旱季節(jié)農(nóng)民望水心切，爭(zhēng)水搶水現(xiàn)象常有發(fā)生，豐水季節(jié)拒水灌田，瀉洪又是一道難題。加上農(nóng)村小型水利工程經(jīng)營者缺乏人與自然和諧的理念，片面追求水利的經(jīng)濟(jì)效益，忽略了水利的社會(huì)效益和生態(tài)效益，造成了許多社會(huì)矛盾，協(xié)調(diào)和處理十分艱難。

2、管理方法滯后，管理措施無法落實(shí)。（1）思想認(rèn)識(shí)不到位。廣大群眾對(duì)“誰受益、誰出資、誰管理”的政策認(rèn)識(shí)不夠，放松了對(duì)水利設(shè)施的管理。幾十年來，水利科技、信息設(shè)備更新緩慢，與水庫、泵站運(yùn)行管理密切相關(guān)的水雨情信息（水情）、工程安全監(jiān)測(cè)信息（工情）一直采用人工觀測(cè)、電話上報(bào)的管理方法，資料記錄不完整、不規(guī)范，而且上報(bào)速度慢，直接影響水資源配置，汛期防洪調(diào)度和水利工程的安全。

（2）制度不完善。長期以來，農(nóng)村小型水利工程的管理工作向規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展的步子不大，沒有建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制相適應(yīng)的農(nóng)村小型水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，現(xiàn)有農(nóng)村小型水利工程的綜合效益沒有充分發(fā)揮出來。（3）管養(yǎng)沒有分離。我縣的小型水利設(shè)施由于沒有實(shí)行“管養(yǎng)分離”，將管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和維修養(yǎng)護(hù)人員分離出來，實(shí)行合同管理，因而存在諸多問題，如水管單位存在的管理體制不順、運(yùn)行機(jī)制不活、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺等問題。近年來，由于管理經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)較少，加上農(nóng)村改革的發(fā)展，外出務(wù)工人員的增加，導(dǎo)致勞動(dòng)力緊張，原體制下的群管隊(duì)伍已名存實(shí)亡。專業(yè)隊(duì)伍工資沒有保障，不能專心從事工程管理工作，嚴(yán)重影響了工程管理工作的開展。且現(xiàn)有的管理隊(duì)伍結(jié)構(gòu)老化，人員配備不合理，缺乏專業(yè)技術(shù)人才，設(shè)備陳舊，消耗的人力、物力、財(cái)力較多，經(jīng)濟(jì)效益較差，直接影響工程管理工作的正常進(jìn)行。

（四）服務(wù)質(zhì)量不高，工程效益日漸衰減

１、基礎(chǔ)工作薄弱，服務(wù)質(zhì)量不高。（1）基礎(chǔ)工作比較薄弱。水利工程管理體制改革需要協(xié)調(diào)解決經(jīng)費(fèi)、編制、水價(jià)調(diào)整、人員分流、社會(huì)保障等諸多復(fù)雜問題，需要提供水利工程管理單位人員、資產(chǎn)、收支狀況等大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。由于一些單位沒有按照規(guī)定經(jīng)常性開展“兩定”測(cè)算工作，基礎(chǔ)工作薄弱，不能為改革提供富有說服力的數(shù)據(jù)，致使實(shí)施方案不能及時(shí)出臺(tái)，改革措施難以到位，一定程度上阻礙了水利管理體制改革的進(jìn)程。（2）管理單位人員嚴(yán)重超編。如我縣四大灌區(qū)現(xiàn)有人員671人，其中在崗254人，分流370人，離退休96人，按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)定員為366人，超編305人，2001年以前，年均人員增長率在15以上。人員的嚴(yán)重超編，造成這些水利工程管理單位工資發(fā)不出，養(yǎng)老保險(xiǎn)金交不齊，工作無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管四大灌區(qū)職工工資按照1995年標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，但現(xiàn)在仍欠職工工資776.6萬元，欠繳職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金283.6萬元，負(fù)債609.2萬元。導(dǎo)致職工工作極積性下降，整體素質(zhì)不高，嚴(yán)重影響工作質(zhì)量。（3）服務(wù)難以滿足需要。由于水利工程病險(xiǎn)嚴(yán)重，導(dǎo)致灌溉服務(wù)不到位。四大灌區(qū)送水普遍存在不到位的現(xiàn)象，從而造成水費(fèi)收繳困難，導(dǎo)致供水服務(wù)難以滿足的惡性循環(huán)。

2、病險(xiǎn)嚴(yán)重，工程效益越來越差。我縣水利工程建設(shè)受歷史條件限制，工程建設(shè)大多采用群眾勞力上馬，施工進(jìn)度快，工程質(zhì)量差，建筑材料和施工工藝落后，導(dǎo)致工程存在各種病險(xiǎn)隱患，加之工程運(yùn)行多年來，不斷老化，維修投入少，病險(xiǎn)情況越來越嚴(yán)重。（1）工程老化失修，病險(xiǎn)隱患日益嚴(yán)重。一是水利工程存在嚴(yán)重隱患。突出表現(xiàn)在渠系滲漏嚴(yán)重，四大灌區(qū)渠系滲漏長度達(dá)1726公里。如大江灌區(qū)干渠滲漏達(dá)35.6公里，其中總干渠首到龍潛凼25.2公里，渠首放水12個(gè)流量，到龍潛凼不足5個(gè)流量，損失達(dá)7個(gè)流量，到進(jìn)寶塘鎮(zhèn)（17公里）只有1個(gè)多流量。雙牌灌區(qū)11支渠總長42公里，從渠首放水0.5個(gè)流量，到16公里處的羊角塘井渠段卻只剩下0.2個(gè)流量，影響下游11個(gè)村6000畝稻田無法灌溉。二是渠系淤塞嚴(yán)重。四大灌區(qū)渠系總淤塞達(dá)95公里。大江灌區(qū)因渠道兩側(cè)襯砌石倒塌，水土流失造成淤塞達(dá)44.49公里。右干渠肖家村鎮(zhèn)汪家村渠段1.5公里，渠內(nèi)已淤塞過半，預(yù)計(jì)土石方達(dá)4000立方米，影響過水2個(gè)流量。三是渠系滑坡嚴(yán)重。四大灌區(qū)渠系滑坡共有8處2.6公里。大江3處1.4公里，嚴(yán)重影響渠下數(shù)千人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。特別是雙牌灌區(qū)11支渠羊角井2組屋后渠段山體滑坡長800米、1000多立米。龍江橋灌區(qū)干渠張家院段山體滑坡150米，影響渠下6戶近30人的安全。文明鋪鎮(zhèn)政府院后填方滑坡60米，影響七一等村600人和一所小學(xué)的安全。四是渠道溶洞多。四大灌區(qū)渠道出現(xiàn)溶洞達(dá)9處3.4公里。石喝灌區(qū)干渠高山村楊家?guī)X到高山小學(xué)，渠長2.5公里，去年8月出現(xiàn)溶洞2處60多米，嚴(yán)重影響渠下一所學(xué)校的安全。五是渠道廢棄，灌溉面積少。四大灌區(qū)渠道有92公里廢棄不能發(fā)揮作用。雙牌灌區(qū)17條斗渠127公里只有98公里能夠灌溉，尚有50公里廢棄不能發(fā)揮灌溉效益。石喝灌區(qū)喝羅灘電灌站干渠8.4公里，有5公里廢棄，喝羅灘電灌站幾乎喪失機(jī)灌功能。六是渠道附屬建筑損壞嚴(yán)重。涵閘、倒虹吸管、渡槽、遂洞等損壞達(dá)397處。僅大江灌區(qū)就損壞渡槽6處，遂洞6處，暗涵4處，嚴(yán)重影響了灌溉效益的發(fā)揮。（2）配套設(shè)施建設(shè)滯后，工程效益難以發(fā)揮。各類水利工程，特別是純水利工程，自身效益差，社會(huì)效益也日益衰減，原因是配套設(shè)施建設(shè)滯后，在過去的水利工程建設(shè)中，由于重建輕管，造成先天不足，工程運(yùn)行以來后天營養(yǎng)不良，工程配套建設(shè)嚴(yán)重不足，以致應(yīng)有的社會(huì)效益不能發(fā)揮，自身效益更是少之又少，職工隊(duì)伍難以穩(wěn)定，加之在水費(fèi)收取機(jī)制上，沿用過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一套老模式，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年至2003年四大灌區(qū)累欠水費(fèi)240.83萬元，造成水管單位入不敷出，嚴(yán)重地制約了水利經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，造成了管理和服務(wù)能力大大減弱。

（3）建設(shè)經(jīng)費(fèi)難以籌集，工程維修舉步艱難。近年來，縣里僅從防洪保安資金中拿出60萬元，財(cái)政安排40萬元用于四大灌區(qū)的渠系建設(shè)。前年僅大江灌區(qū)渠段改線工程就耗資160萬元，管理所只有采取貸款和自籌的辦法解決。2003年干旱，四大灌區(qū)應(yīng)可抗救面積30萬畝，而實(shí)際只抗救20萬畝，損失稻谷4000萬公斤，折合人民幣4000萬元。工程維修投入不足問題已成為目前的最大難題。

二、我縣小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村現(xiàn)代水利產(chǎn)權(quán)模式

1、嚴(yán)格界定各類農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。實(shí)施農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革必須因地制宜、分類指導(dǎo)，全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破。在改革前必須進(jìn)行清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)界定，其中國家投資興建的水利設(shè)施屬國家所有，由各級(jí)水行政主管部門行使出資人權(quán)利；國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，按投資比例劃分產(chǎn)權(quán)；以集體投資為主興建的水利設(shè)施，產(chǎn)權(quán)屬集體所有。（1）因地制宜，分類指導(dǎo)。在水利產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，必須堅(jiān)持因地制宜的原則，不搞“一刀切”，由縣級(jí)水行政管理部門根據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬、設(shè)施規(guī)模、經(jīng)濟(jì)狀況、受益范圍等情況進(jìn)行分類，實(shí)行宜賣則賣、宜股則股、宜包則包、宜租則租。對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)班子比較強(qiáng)、水利工程管理效果比較好的村，繼續(xù)推行企業(yè)化管理；對(duì)村集體規(guī)模經(jīng)營土地范圍內(nèi)的小型水利工程，以拍賣為主；對(duì)具有重要防汛抗旱任務(wù)的小型水庫和塘壩等工程以承包或租賃經(jīng)營為主；對(duì)產(chǎn)權(quán)屬集體所有受益范圍跨村以上的小二型水庫、大型堰塘、小型泵站以及大中型灌區(qū)支渠取水口以下的渠道等工程，以農(nóng)民用水合作組織為主要形式進(jìn)行改革，按水系、渠系范圍組建用水者協(xié)會(huì)，實(shí)行用水戶民主管理。組建具有獨(dú)立法人資格的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，建立規(guī)范的協(xié)會(huì)章程和工程管理、灌溉管理、財(cái)務(wù)管理等規(guī)章制度，實(shí)行科學(xué)化、民主化、制度化管理。（2）全面推進(jìn)，重點(diǎn)突破。應(yīng)按照“先小后大、先易后難、先點(diǎn)后面”的辦法，在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，發(fā)揮典型示范和輻射帶動(dòng)作用，全面推廣。在實(shí)踐中不斷探索和完善，認(rèn)真學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)，并及時(shí)總結(jié)本地區(qū)的典型，加強(qiáng)指導(dǎo)。（3）各司其職，權(quán)責(zé)明確。農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)由縣級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府組織實(shí)施，縣級(jí)水行政主管部門監(jiān)督指導(dǎo)。對(duì)改革中出現(xiàn)的問題，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一級(jí)應(yīng)及時(shí)向上級(jí)政府反饋，并依據(jù)實(shí)際情況，提出具體解決措施，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。各有關(guān)部門要密切配合，為改革提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2、積極推行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和股份制改造。（1）招標(biāo)拍賣，依法實(shí)施。對(duì)小堰塘、小型飲水工程等群眾投資熱情高、產(chǎn)權(quán)改革易于突破的項(xiàng)目，可采取招標(biāo)拍賣等方式轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)。購買人依法享有資產(chǎn)的所有權(quán)依法行使經(jīng)營管理權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。對(duì)防洪、灌溉任務(wù)小的小二型水庫，經(jīng)縣以上水行政主管部門同意，也可以探索上述形式進(jìn)行改革。（2）完善租賃，承包經(jīng)營。對(duì)于不宜轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的小型水利設(shè)施，應(yīng)采取租賃、承包等管理辦法，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，落實(shí)經(jīng)營管理的責(zé)任主體。（3）所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，落實(shí)管理的責(zé)任主體。在資產(chǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)工程規(guī)模、現(xiàn)狀和效益等情況，合理確定標(biāo)的，面向社會(huì)公開競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)行拍賣、租賃、承包。產(chǎn)權(quán)所有者與經(jīng)營者依法簽訂租賃、承包合同，明確雙方的責(zé)、權(quán)、利。

3、鼓勵(lì)單位和個(gè)人經(jīng)營水利工程。（1）方便辦證，優(yōu)惠收費(fèi)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人經(jīng)營水利工程。新建、購買、租賃、承包、股份合作經(jīng)營水利設(shè)施，在辦理資產(chǎn)評(píng)估、權(quán)屬轉(zhuǎn)移、合同公證、注冊(cè)登記的手續(xù)時(shí)，給予收費(fèi)優(yōu)惠。（2）一事一議，原則明確。按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，大膽引入市場(chǎng)機(jī)制，積極鼓勵(lì)單位和個(gè)人采取戶辦、聯(lián)辦、股份合作等形式投資農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，調(diào)動(dòng)社會(huì)辦水利的積極性，建立多元化的農(nóng)村水利投資體系，積極拓展農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)途徑。村內(nèi)公益性水利建設(shè)實(shí)行“一事一議”，各級(jí)財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。（3）放寬政策，保護(hù)經(jīng)營。

對(duì)于在水利產(chǎn)權(quán)制度改革過程中購買水利設(shè)施的經(jīng)營者，一次性付款的可以適當(dāng)給予優(yōu)惠。承包、租賃水利設(shè)施，在承包期內(nèi)經(jīng)發(fā)包、出租方同意可以依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租。鼓勵(lì)經(jīng)營者擴(kuò)大投入，對(duì)水利設(shè)施進(jìn)行更新、改造、配套，提高擴(kuò)大再生產(chǎn)能力。經(jīng)營者新增投資所形成的固定資產(chǎn)歸投資者所有。承包、租賃合同期滿，原經(jīng)營者有優(yōu)先承包、租賃和購買權(quán)。依法打擊干擾、破壞經(jīng)營者正常經(jīng)營活動(dòng)的不法行為，保護(hù)經(jīng)營者的合法權(quán)利。

4、科學(xué)合理制定水價(jià)，堅(jiān)持依法管水。（1）補(bǔ)償成本，依權(quán)審批。根據(jù)國家物價(jià)局、水利部《水利工程供水價(jià)格管理辦法》的規(guī)定，按照補(bǔ)償成本、費(fèi)用的原則，合理核定水價(jià)，并依照價(jià)格管理權(quán)限進(jìn)行審批，保護(hù)經(jīng)營者和用水者的積極性。（2）服從監(jiān)督管理，履行服務(wù)條款。水利工程所有者和經(jīng)營者應(yīng)遵守國家法律、法規(guī)，服從防汛、抗旱調(diào)度，自覺接受水利行政主管部門的監(jiān)督管理，切實(shí)履行合同規(guī)定的服務(wù)條款，不能擅自變更水利工程的用途和服務(wù)對(duì)象。工程的擴(kuò)建改造應(yīng)符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以及水利建設(shè)的總體規(guī)劃，保護(hù)水土資源和生態(tài)環(huán)境。（3）實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者和用水者的“雙贏”。通過小型水利工程體制改革，明晰農(nóng)村小型水利工程的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，促使經(jīng)營者對(duì)水利工程的維護(hù)管理、資源挖潛、開發(fā)利用同經(jīng)營效益緊密結(jié)合起來，注重經(jīng)濟(jì)核算和管護(hù)治理，提高水土資源和工程利用率，發(fā)展水利產(chǎn)業(yè)和水利經(jīng)濟(jì)，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康進(jìn)行，同時(shí)減輕用水農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者和用水者的“雙贏”。

(二)優(yōu)化投資環(huán)境，拓展投資渠道

實(shí)行農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革，必須首先解決資金問題。

1、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，促動(dòng)政府投入。（1）強(qiáng)化責(zé)任，加大投入力度。農(nóng)村中小型水利設(shè)施建設(shè)關(guān)系到農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)命脈，關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的興衰成敗。各級(jí)各部門應(yīng)緊緊抓住國家實(shí)施積極財(cái)政政策和建設(shè)新農(nóng)村有關(guān)政策的機(jī)遇，積極爭(zhēng)取上級(jí)的重視，跑部進(jìn)廳，爭(zhēng)項(xiàng)目，爭(zhēng)資金，保持水利投資穩(wěn)步增加。同時(shí)，在縣級(jí)財(cái)政預(yù)算中，加大對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施興建和改造的投入，爭(zhēng)取每年拿出1000萬元以上資金投入水利設(shè)施建設(shè)，并每年保持一定的增長速度，以滿足實(shí)際需要。（2）協(xié)調(diào)關(guān)系，形成良性循環(huán)。農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)不是一個(gè)兩個(gè)項(xiàng)目，而是一項(xiàng)長期的任務(wù)，資金的需求不是一兩個(gè)重點(diǎn)投資能完成的，也不是一兩年就能解決的。應(yīng)對(duì)水利設(shè)施建設(shè)作出長期規(guī)劃，落實(shí)各級(jí)責(zé)任，保證規(guī)劃有序?qū)嵤?/p>

2、推動(dòng)干部參與，拉動(dòng)資產(chǎn)盤活。（1）優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)干部走向水利改革的主戰(zhàn)場(chǎng)?？山梃b外地好的經(jīng)驗(yàn)，采取干部工資待遇不變、稅費(fèi)減免、貢獻(xiàn)大的重獎(jiǎng)等各種優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)干部通過招商引資、自己獨(dú)資或合資、參股等各種方式，調(diào)動(dòng)干部參與的積極性。（2）積極招商引資，大力發(fā)展民營水利。實(shí)行農(nóng)村中小型水利產(chǎn)權(quán)改革最關(guān)鍵的要吸引民間資本的進(jìn)入。可采取拍賣、租賃、承包等方式，吸引更多的民間資本和外商資本進(jìn)入到水利改革。

3、促進(jìn)水費(fèi)收繳，帶動(dòng)群眾投勞。（1）厘清收費(fèi)障礙，降低收費(fèi)難度。制定出切實(shí)可行的措施，采取多種形式，厘清收費(fèi)障礙，以保證水費(fèi)的順利收繳。（2）保證資金到位，帶動(dòng)群眾投勞。按照工程建設(shè)的需要，保證各項(xiàng)資金及時(shí)到位，防止中間環(huán)節(jié)的截流和克扣。同時(shí)，大力宣傳發(fā)動(dòng)，組織群眾出勞出力。

（三）改革經(jīng)營方式，提高管理水平。一是搞好水利工程管理體制改革。重點(diǎn)是確定水管單位類別，明確水管單位性質(zhì)，落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)來源，積極推行管養(yǎng)分離，建立充滿生機(jī)活力的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。二是加快水資源管理體制改革。進(jìn)一步加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理，嚴(yán)格取水許可制度，規(guī)范和完善基本建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作。三是改革水價(jià)形成機(jī)制，充分發(fā)揮價(jià)格在水資源配置中的杠桿作用。

1、改革經(jīng)營方式，切實(shí)提高經(jīng)營水平。（1）規(guī)范經(jīng)營管理，杜絕暗箱操作。應(yīng)按政策辦事，規(guī)范操作，加強(qiáng)透明度，接受群眾的監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕暗箱操作，防止國有資產(chǎn)的流失。（2）實(shí)施立體開發(fā)，發(fā)揮綜合效益。充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)施立體開發(fā)，把發(fā)電、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、水費(fèi)等有機(jī)地結(jié)合起來，提高管理水平，發(fā)揮綜合效益，促使我縣水利經(jīng)濟(jì)再上一個(gè)新臺(tái)階。（3）改善經(jīng)營環(huán)境，形成良性機(jī)制。加大《水資源法》等法律法規(guī)的宣傳力度，大力整治重點(diǎn)水利工程周邊環(huán)境，進(jìn)一步提高全民水患意識(shí)和依法治水意識(shí)。加強(qiáng)水利執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加大水事違法案件查處力度，依法維護(hù)水利設(shè)施安全。改善經(jīng)營環(huán)境,引導(dǎo)農(nóng)民參與管理，采取扶持成立農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的辦法,來實(shí)現(xiàn)用水戶參與管理、協(xié)調(diào)供用水關(guān)系。實(shí)行民主協(xié)商、自主管理，逐步形成水利管理的良性機(jī)制。

2、提高管理水平，落實(shí)各項(xiàng)責(zé)任。重點(diǎn)是實(shí)行管養(yǎng)分離，確保責(zé)任到位。完善和優(yōu)化工程目標(biāo)管理，定崗、定編、定職、定責(zé)，形成精簡(jiǎn)高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的管理機(jī)構(gòu)，把維修養(yǎng)護(hù)職能和人員從管理機(jī)構(gòu)中剝離出來，實(shí)現(xiàn)工程管理與維修養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)和人員的分離，通過合同管理，穩(wěn)定管理隊(duì)伍，增加職工收入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)維修養(yǎng)護(hù)人員的積極性，落實(shí)管理責(zé)任，降低養(yǎng)護(hù)成本，提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。

（四）全面提高服務(wù)質(zhì)量，充分發(fā)揮工程效益

1、加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，提高服務(wù)質(zhì)量。⑴加強(qiáng)基礎(chǔ)工作。小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、操作難度大，必須做好基礎(chǔ)性工作。認(rèn)真搞好調(diào)查摸底，對(duì)所有的小型水利工程進(jìn)行詳細(xì)的登記造冊(cè)，科學(xué)分類。凡屬公益性小水利工程，應(yīng)由政府部門管理，以發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)效益；凡屬盈利性小水利工程，可以根據(jù)實(shí)際情況，堅(jiān)持因地制宜，一庫一策，一塘一法，不能搞一刀切。⑵提高人員素質(zhì)。整合人力資源結(jié)構(gòu)，引進(jìn)專業(yè)對(duì)口的技術(shù)人才，加強(qiáng)對(duì)在職人員的離職進(jìn)修和在職培訓(xùn)，提高隊(duì)伍整體素質(zhì)，逐步建立起“公開，平等，競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)”為基礎(chǔ)的能上能下、能進(jìn)能出的有效激勵(lì)機(jī)制，達(dá)到人力資源使用效益的最大化，吸引那些有知識(shí)、懂經(jīng)營、會(huì)管理的人才加入小型水利工程的管理人員隊(duì)伍中來。⑶增強(qiáng)服務(wù)功能。水管部門應(yīng)發(fā)揮主管部門的作用，開展靈活多樣的服務(wù)。

2、加大病險(xiǎn)處理力度，提高灌溉效益。⑴拓寬籌資渠道，加大病險(xiǎn)處理。一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,在嚴(yán)格保護(hù)生活用水水源質(zhì)量的前提下，發(fā)展多種經(jīng)營，發(fā)揮水利資源的經(jīng)濟(jì)效益，增加建設(shè)和改造資金的來源。二是引入市場(chǎng)機(jī)制，加快水利建設(shè)資金的回收,如對(duì)水利資源采取租賃、承包、出讓經(jīng)營權(quán)等辦法回收水利建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)的滾動(dòng)發(fā)展。三是實(shí)行政府補(bǔ)貼，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的辦法，鼓勵(lì)農(nóng)民自己修復(fù)水利工程，將有限的資金用在刀刃上。⑵綜合協(xié)調(diào)，提升質(zhì)效。一是協(xié)調(diào)好水管部門與受益人的矛盾。其一，可以通過價(jià)格聽證會(huì)，聽取各方意見，確立一個(gè)合理的水費(fèi)價(jià)格：其二，可以按照wto規(guī)則中綠箱原則，實(shí)行政府補(bǔ)貼。二是協(xié)調(diào)好受人之間的矛盾。受益人分布在水利工程的不同位置上，存在著明顯的區(qū)位差異。政府應(yīng)秉著公平、公正的原則，想方設(shè)法保證不同地區(qū)的人獲得同樣的利益。⑶加強(qiáng)管理，提高效益。政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)小型水利工程的宏觀管理，保證小型水利工程發(fā)揮應(yīng)有的效益。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),建立一套的完整水管責(zé)任制。以黨政一把手為第一負(fù)責(zé)人，水管部門一把手為直接負(fù)責(zé)人。做到工程責(zé)任到人，處處有人負(fù)責(zé)。二是加強(qiáng)小型水利工程的安全監(jiān)管工作，建立一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍。對(duì)轄區(qū)內(nèi)的小型水利工程進(jìn)行定期定時(shí)監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情，及時(shí)診斷，找出病因，對(duì)癥下藥，以免影響人民生命財(cái)產(chǎn)安全。三是建立病險(xiǎn)處理機(jī)制。各級(jí)各部門都要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，建立小型水利工程的病險(xiǎn)處理預(yù)案，一旦發(fā)生病險(xiǎn)隱患都要及時(shí)進(jìn)行處理。

第三篇：農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查

與思考

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

x縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，也是一個(gè)水利大縣。全縣共有水利工程萬處，其中雙牌大型灌區(qū)1處，中型電灌站2座，小一型水庫30座，小二型水庫178座，小型河壩167座，大小山塘7萬余口，總蓄引提水量?jī)|立方米，有效灌溉面積56萬畝，旱澇保收面積49萬畝，形成了以四大灌區(qū)為主，大、中、小并舉，渠庫站相結(jié)合的水利工程灌溉體系，為全縣工農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收及縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。但由于我縣水利工程大多始建于二十世紀(jì)五、六十年代，經(jīng)

過30多年的連續(xù)運(yùn)行，水利工程的病險(xiǎn)隱患日趨嚴(yán)重，灌溉效益逐年下降，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，小型水利設(shè)施建設(shè)資金難以籌集，現(xiàn)行農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。為盡快建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水利工程產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，充分發(fā)揮農(nóng)村小型水利工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，使水利工程成為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的生力軍，我們成立了一個(gè)課題組，對(duì)全縣的水利工程進(jìn)行了深入的調(diào)研，并引發(fā)了一些思考。

一、我縣小型水利工程在產(chǎn)權(quán)制度上存在的問題及原因

（一）產(chǎn)權(quán)不清晰，責(zé)任主體不明確

1、農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。我縣水利設(shè)施財(cái)產(chǎn)所有制性質(zhì)多次變動(dòng)，資產(chǎn)底數(shù)長期不清，所有權(quán)模糊，資產(chǎn)關(guān)系紊亂，給產(chǎn)權(quán)界定造成很大的困難，水利工程一直存在“產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)

任不明、難以為繼”的問題。⑴國家投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。二十世紀(jì)五、六十年代，為盡快改變落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，各級(jí)政府發(fā)動(dòng)廣大人民群眾，把大量的人力、物力、財(cái)力集中使用到水利建設(shè)上來，開展了波瀾壯闊的農(nóng)田水利基本建設(shè)，建成了一大批以灌溉工程為重點(diǎn)的水利設(shè)施，我縣的大多數(shù)水利工程就是在這一時(shí)期建成的。這些工程絕大部分是公有制形式，即國家所有制和集體所有制，因?yàn)榘鸭w所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國家所有制和集體所有制界限不清。幾十年來，雖然進(jìn)行了改革，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立還很不適應(yīng)，人們常說的“所有者缺位、產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明”就是這種體制的集中表現(xiàn)。⑵國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，由于國家和集體的投資額難確定、土地使用權(quán)作

價(jià)難確定、農(nóng)民的投工投勞難評(píng)估，產(chǎn)權(quán)關(guān)系往往界定含混，常常導(dǎo)致承包過程中責(zé)任不清，有的“包盈不包虧”，有的“大鍋飯”，造成人力、財(cái)力、物力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。⑶以集體投資為主興建的水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)界定不清。小型水庫、灌區(qū)、機(jī)電井、塘壩等農(nóng)村小型水利工程大部分由群眾投工投勞、集體投資興建，屬于集體所有制。從我縣來看，有些小型水利設(shè)施由幾家農(nóng)戶管理，有些由村民小組管理，有些是村集體管理，但大多所有權(quán)和責(zé)任主體不明確，特別是處于癱瘓半癱瘓狀態(tài)的工程更是無人問津。在經(jīng)營管理方式上也沒有統(tǒng)一的管理和維護(hù)規(guī)則，更沒有維修養(yǎng)護(hù)的硬性規(guī)定。

2、農(nóng)村小型水利設(shè)施責(zé)任主體不明。農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)、使用、管理、維護(hù)，理應(yīng)有一個(gè)明確的責(zé)任主體。但實(shí)際上目前絕大多數(shù)的小型水利工程的主體并不明確。⑴國家作為責(zé)任主體太抽象。我縣的很多水利工程由國

家投資興建，分別由水利部門、鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶管理使用，大多數(shù)工程國家既沒有體現(xiàn)所有權(quán)，又沒有行使管理權(quán)，國家作為責(zé)任主體的地位太抽象。同時(shí)，這些水利設(shè)施工程小、分布散，國家很難承擔(dān)工程的整修和維護(hù)費(fèi)用，而廣大村民認(rèn)為是國家財(cái)產(chǎn)應(yīng)由國家承擔(dān)維護(hù)費(fèi)用，難免出現(xiàn)放公家水灌私家田、重使用輕維護(hù)的局面，導(dǎo)致這些工程有人用無人管，有人受益無人擔(dān)責(zé)。⑵政府機(jī)關(guān)不夠重視。進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央采取多種措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，包括取消農(nóng)村主要用于水利建設(shè)的勞動(dòng)積累工。但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能正確把握政策，認(rèn)為取消農(nóng)民的勞動(dòng)積累工就是不再搞農(nóng)村水利，或者產(chǎn)生怕苦畏難情緒，不想搞農(nóng)村水利，因而對(duì)農(nóng)田水利基本建設(shè)有所放松，領(lǐng)導(dǎo)不力，發(fā)動(dòng)不夠，投入不足，農(nóng)田水利正面臨滑坡的危險(xiǎn)。近幾年全縣20個(gè)鎮(zhèn)通過“一事一議”籌集資金用于水利建設(shè)的村不足30，有些村盡管收取了“一事一議”資金，但每人

5-15元的標(biāo)準(zhǔn)，全村籌資往往不足1萬元，根本解決不了水利資金短缺的“瓶頸”，小型農(nóng)村水利基本上處于“吃老本”狀態(tài)，難以支撐農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，也不利于水資源的可持續(xù)利用。⑶群眾缺乏自覺性。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)戶實(shí)行一家一戶分散的小生產(chǎn)模式，在一定程度上給農(nóng)村公益設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)帶來了一系列弊端。一是農(nóng)民經(jīng)營土地面積小，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件的決心不大，能力有限。二是農(nóng)民的組織化程度低。沒有哪一家農(nóng)戶能夠很好地把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民出資共同改善水利設(shè)施，即使一些有這個(gè)愿望的農(nóng)業(yè)大戶、中介組織和合作經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)樽鲛r(nóng)民的思想工作難度大，也不得不中途放

農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

第四篇：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革問題思考

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作面臨的問題與思考

西航港街道辦事處 朱禮學(xué)

一、房屋與宅基地確權(quán)主要存在的問題

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新和探索，西街辦在大力宣傳和積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，農(nóng)村房屋與宅基地確權(quán)存在的問題相對(duì)較多，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）、技術(shù)層面：

目前國家尚未出臺(tái)農(nóng)村房屋面積測(cè)繪標(biāo)準(zhǔn)，因此房屋面積認(rèn)定尺度不好把握。

（二）、政策層面：

1、在過去農(nóng)房建設(shè)過程中國家沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)對(duì)農(nóng)房建設(shè)的層高、建設(shè)設(shè)計(jì)、報(bào)規(guī)、報(bào)建等進(jìn)行規(guī)范，而本次確權(quán)對(duì)三層以上房屋要求出具規(guī)劃、設(shè)計(jì)、質(zhì)檢方面手續(xù)，這樣操作很難。農(nóng)民要求不論是哪一年修建，不論層高是否超過3層，修建過程中是否正規(guī)設(shè)計(jì)、正規(guī)報(bào)建、質(zhì)檢都要求確，否則拒絕確權(quán)。

2、國土法規(guī)定一戶一處宅基地，人均用地指標(biāo)為35㎡，由于歷史原因轄區(qū)存在一戶兩處宅基地和人均宅基地超過35㎡，超規(guī)定指標(biāo)用地修建的建筑物怎樣確權(quán)。

3、家庭成員中有非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，怎樣確定其房屋的所有權(quán)或共有權(quán)。

4、擔(dān)心因宅基地人均超過35㎡上修建的房屋被強(qiáng)拆而拒絕房屋確權(quán)。

（三）、房屋與宅基地確權(quán)面臨具體問題及確權(quán)對(duì)今后拆遷工作的影響

1、農(nóng)民要求房屋不論宅基地是否超過人均用地指標(biāo)35㎡（或一戶多處宅基地），有多少房屋就要求必須確多少，否則拒絕確權(quán)，如果全確，未來拆遷成本和難度會(huì)加大。

2、過去因?yàn)闆]有強(qiáng)調(diào)宅基地的使用權(quán)界定，因此農(nóng)房拆遷后，宅基地自動(dòng)回歸集體經(jīng)濟(jì)組織，有關(guān)征地拆遷土地賠償所得這一塊全歸集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了人均分配。產(chǎn)改后農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)后，如果其宅基地將來被征用，被拆遷人可能要求其宅基地征地補(bǔ)償全額歸其所有，這對(duì)已拆部分農(nóng)戶不公平。

3、部分家庭由于其成員組成復(fù)雜（有集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有非集體經(jīng)濟(jì)組織成員），房屋建設(shè)主要由家庭成員中非集體經(jīng)濟(jì)組織成員全額或部分投資，因此家庭成員非集體經(jīng)濟(jì)組織成員要求成為產(chǎn)權(quán)所有人或共有權(quán)人，否則拒絕確權(quán)。一旦非集體經(jīng)濟(jì)組織成員成為房屋所有權(quán)或共有權(quán)人，今后如果房屋被拆，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房屋所有權(quán)或共有權(quán)人可能要求與集體經(jīng)濟(jì)組織成員一樣享受房屋安置，這與現(xiàn)行拆遷補(bǔ)償政策相悖，這給未來安置帶來極大困難。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)主要存在的問題

（一）、技術(shù)層面：

本次農(nóng)民承包地丈量是手工丈量，而今后所有征地勘界均委托專業(yè)測(cè)繪隊(duì)伍采用GPS測(cè)量，這二者之間必然存在較大差異，未來這些差異怎么處理？

（二）、歷史沿革層面：

1、部分社區(qū)居民組（社）部分土地已被征用，而已征用部分土地補(bǔ)償款已由所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員全體分配，未被征用的部分土地實(shí)際承包人要求確權(quán)到戶，并長久不變，且依法取得耕保金。這將給已失地部分農(nóng)民帶來極大不公；如果未被征用部分平均分配給所有集體經(jīng)濟(jì)成員，權(quán)證頒給誰，耕保金怎樣發(fā)放？

2、因過去引進(jìn)開發(fā)項(xiàng)目或政府出讓集體土地，土地已下清但未依法征用的土地，集體土地是否確權(quán)，所有權(quán)確給誰？

3、198地區(qū)過去是農(nóng)業(yè)用地，現(xiàn)大部分已由集體經(jīng)濟(jì)組織出租興建成廠房。因?yàn)橥恋乩眯再|(zhì)改變，既不能確為農(nóng)用地給原承包人，又不可能確為集體建設(shè)用地，且因?yàn)樵型恋亟缇€已破壞，無法勘界分割給各社，該類集體土地?zé)o法確權(quán)。

4、部分土地因鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村、社與社之間界線有爭(zhēng)議而無法確權(quán)。

第五篇：關(guān)于浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

關(guān)于浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

程渭山

浙江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革經(jīng)歷了自發(fā)探索試點(diǎn)（上世紀(jì)90年代初到末期）、引導(dǎo)鼓勵(lì)開展（2000至2004年）、穩(wěn)步有序開展（2005至2013年）、全面部署推進(jìn)（2014年初全省農(nóng)村工作會(huì)議將其作為深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)作出全面推進(jìn)的部署）的過程。截至2014年6月底，全省有9523個(gè)村社（約占總村社數(shù)32%）完成改革，累計(jì)量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)581.4億元，界定股東1365.3萬人。

浙委發(fā)〔2014〕7號(hào)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的實(shí)施意見》明確提出到2015年底完成村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改造，為此，筆者對(duì)浙江農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革問題作了專題調(diào)研。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革初步成效

（一）強(qiáng)化了農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障，推動(dòng)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)人身份與社會(huì)人身份的分離。改革堅(jiān)持集體所有制不變，以合作制為基石、引入股份制，將集體資產(chǎn)（不包括農(nóng)民依法占有的承包地、宅基地等）折股確權(quán)到人，實(shí)行按人表決、按股分配“股份合作制”，賦予了農(nóng)民更加清晰而有保障的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從資產(chǎn)量化范圍看，資源性與公益性資產(chǎn)普遍不作量化，一般按經(jīng)營性凈資產(chǎn)量化折股。從股種設(shè)置類型看，集體股普遍不再設(shè)置，一般以人口股為主、農(nóng)齡股為輔，按人配股、按戶發(fā)證；人口股具有表決權(quán)和分紅權(quán)，其他股種只有分紅權(quán)。從股權(quán)管理方式看，一般實(shí)行靜態(tài)管理“生不增、死不減、可繼承”，少數(shù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。從股權(quán)權(quán)能搞活看，實(shí)行靜態(tài)管理的村社，經(jīng)股份經(jīng)濟(jì)合作社同意允許在社內(nèi)流轉(zhuǎn)。

（二）促進(jìn)了農(nóng)村基層社會(huì)和諧穩(wěn)定，推動(dòng)了產(chǎn)權(quán)政策性配置與市場(chǎng)化配置的耦合。改革堅(jiān)持化解歷史形成矛盾與增進(jìn)資源配置效率相并舉。一是折股確權(quán)“初次配置”注重公平，體現(xiàn)寬接收、廣覆蓋，各地針對(duì)特殊群體、弱勢(shì)群體的有關(guān)利益訴求，實(shí)行差別化的普惠式配股政策，化解了村社長期積累的一大批矛盾糾紛和歷史遺留問題，并防止了新的類似矛盾發(fā)生。二是流轉(zhuǎn)交易追求效率，創(chuàng)造條件發(fā)揮市場(chǎng)在資源“二次配置”中的決定性作用，推進(jìn)公開公正透明流轉(zhuǎn)交易，防范集體資產(chǎn)流失。三是在集體經(jīng)營管理班子的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制建設(shè)上有了新探索。如杭州市江干區(qū)在全省率先推出了“獨(dú)立董事”制度；杭州市拱墅區(qū)探索了股份經(jīng)濟(jì)合作社在職班子成員“職務(wù)股”制度等。

（三）創(chuàng)新了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)了集體封閉型經(jīng)濟(jì)向開放型經(jīng)濟(jì)的提升。一是增強(qiáng)了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。在傳統(tǒng)集體產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)下，社員與集體利益聯(lián)結(jié)較為松散，改革后，在農(nóng)民與集體之間形成了按股分配的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，農(nóng)民對(duì)收益分配的意識(shí)強(qiáng)化，對(duì)村社干部帶領(lǐng)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)形成倒逼壓力，進(jìn)而增強(qiáng)村社管理和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的干群合力與內(nèi)生動(dòng)力。二是拓寬了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效路子。一方面，采用項(xiàng)目股份制的方式面向股東、社會(huì)及其他經(jīng)濟(jì)組織等多主體籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，提升了集體“三資”開發(fā)利用廣度和深度。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)開始走出社區(qū)尋找開發(fā)項(xiàng)目，或是由股份經(jīng)濟(jì)合作社抱團(tuán)開發(fā)、或是參股到其他市場(chǎng)主體中進(jìn)行投資經(jīng)營。

（四）消解了城鄉(xiāng)一體發(fā)展體制束縛，推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)同共進(jìn)。改革賦予農(nóng)民更加清晰的集體資產(chǎn)股權(quán)，一是有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。在農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)為城市社區(qū)的地方，原社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)在城市土壤中的發(fā)展空間得以有效開辟，為農(nóng)民真正融入城市提供了持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入來源；在農(nóng)村社區(qū)，股權(quán)成為農(nóng)民的“活存折”，確立了“權(quán)跟人走”的制度，破解農(nóng)民進(jìn)城“人戶分離”問題。二是有利于促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村人口集聚。通過改革化解了因村社之間實(shí)力強(qiáng)弱和貧富差距而導(dǎo)致“并村不并心”的難題，因村制宜采取股份合作制方式進(jìn)行合并重組，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)融合、農(nóng)民融合。三是有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和適度規(guī)模經(jīng)營。

當(dāng)前存在的主要不足

從調(diào)研中有關(guān)部門和基層反映看，當(dāng)前村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革主要存在以下四個(gè)方面的不足或挑戰(zhàn)。

（一）在有關(guān)問題看法上有爭(zhēng)論，認(rèn)識(shí)尚需統(tǒng)一。一是針對(duì)股份合作制改革全覆蓋的要求，部分基層干部認(rèn)為遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)薄弱村或空殼村改革后的股份無實(shí)際價(jià)值。這種看法注重股份分紅功能，忽視了其在固化集體財(cái)產(chǎn)關(guān)系上的長遠(yuǎn)意義。二是針對(duì)集體資產(chǎn)量化的范圍，一些基層干部覺得應(yīng)對(duì)全部集體資產(chǎn)進(jìn)行徹底量化。這種看法，沒有認(rèn)識(shí)到公益性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)難以貨幣計(jì)量的客觀現(xiàn)實(shí)，沒有看到股份在收益分配中已涵蓋股份經(jīng)濟(jì)合作社全部資產(chǎn)產(chǎn)生收益的實(shí)際。三是針對(duì)股權(quán)靜態(tài)管理的政策要求，少數(shù)人認(rèn)為要尊重傳統(tǒng)習(xí)慣，對(duì)未撤村建居的村社實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。這種思維，沿襲了早先農(nóng)村土地承包中“生增死減”的慣性，忽視了“權(quán)跟人（戶）走”的改革取向和基本立場(chǎng)。四是針對(duì)深化改革的方向，個(gè)別人要求把股份經(jīng)濟(jì)合作社完全改造為獨(dú)立的純粹市場(chǎng)主體。這種觀點(diǎn)，誤把股份經(jīng)濟(jì)合作社等同于一般公司企業(yè)，忽視了其政治功能。

（二）在配套政策支撐上不到位，瓶頸亟待突破。一是因歷史和政策原因，未完全為集體資產(chǎn)依法頒發(fā)土地證與房產(chǎn)證，影響了資產(chǎn)權(quán)屬的法律效力，削弱了集體經(jīng)營管理行為的合法有效性。二是在稅收政策上視股份經(jīng)濟(jì)合作社為公司企業(yè)，稅收負(fù)擔(dān)大為加重。三是金融機(jī)構(gòu)以缺乏法律明確規(guī)定為由，不認(rèn)可“股份經(jīng)濟(jì)合作社”的法人地位、不予其信貸。

（三）在改革深化提升上受制約，機(jī)制有待創(chuàng)新。一是股權(quán)流轉(zhuǎn)受制約。盡管允許股權(quán)在社內(nèi)流轉(zhuǎn)、部分地區(qū)向社外流轉(zhuǎn)放開，但其主要功能仍被視作分配的依據(jù)，從而導(dǎo)致股權(quán)在現(xiàn)實(shí)中難以流轉(zhuǎn)起來。二是經(jīng)營機(jī)制搞活受制約。農(nóng)民對(duì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)存在強(qiáng)烈的回避心理，發(fā)展活力不足；董事會(huì)成員等經(jīng)營管理者一般只能拿到由上級(jí)政府核定的工資薪酬，缺乏開拓創(chuàng)新的物質(zhì)利益激勵(lì)。三是經(jīng)營人才素質(zhì)受制約。董事會(huì)成員大都是原村社班子人員，經(jīng)營能力普遍偏低。四是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)滯后。

（四）在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)上壓力大，扶持急需加強(qiáng)。一是發(fā)展空間小。在城郊地區(qū)，受規(guī)劃管控的部分村社在城鎮(zhèn)規(guī)劃上無項(xiàng)目安排，不符合規(guī)劃的物業(yè)卻需拆除，改造提升難；村級(jí)留用地政策在縣級(jí)層面未有效實(shí)施，已實(shí)施的地方指標(biāo)少、落實(shí)難，辦理手續(xù)時(shí)間跨度長；在農(nóng)村地區(qū)尤其是山區(qū)，則普遍缺乏興建物業(yè)項(xiàng)目的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。二是社會(huì)負(fù)擔(dān)重。在“撤村建居”社區(qū)，公共財(cái)政未能及時(shí)均等覆蓋，公共服務(wù)方面的開支占股份經(jīng)濟(jì)合作社總支出的比重較大，且在轉(zhuǎn)為城市社區(qū)過程中原村社公益性資產(chǎn)的移交處置缺少補(bǔ)償。三是分配要求高。原社員變股東后，分配意識(shí)不斷強(qiáng)化乃至膨脹；部分村社干部為“凝聚”人氣和在換屆中能繼續(xù)當(dāng)選，存在實(shí)施超收益分配或無收益分配的沖動(dòng)。

需要重點(diǎn)把握好的幾個(gè)問題

從調(diào)研的情況看，做好下一步農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，需要重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)問題：

（一）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要堅(jiān)持黨政主導(dǎo)，進(jìn)一步加大行政推動(dòng)和政策扶持力度

調(diào)研中，我們感到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革不是單靠村經(jīng)濟(jì)合作社能自我實(shí)施的，更需要黨政主導(dǎo)。通過調(diào)研，我們認(rèn)為黨委、政府要把股份合作制改革作為深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)工作來抓，要加快為集體所有土地與房屋等資產(chǎn)確權(quán)頒證；加快完善股份經(jīng)濟(jì)合作社工商登記辦法；加大稅費(fèi)減免力度；加快公共財(cái)政均等覆蓋農(nóng)村社區(qū)進(jìn)程；全面實(shí)施和優(yōu)化村級(jí)留用地政策，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民獲得更多財(cái)產(chǎn)性收入；推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)股份經(jīng)濟(jì)合作社給予信貸支持和利率優(yōu)惠。

（二）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要充分依靠群眾，切實(shí)找準(zhǔn)最廣大農(nóng)民群眾的利益平衡點(diǎn)和公約數(shù)

政府要從綜合解決現(xiàn)實(shí)農(nóng)村矛盾糾紛和保護(hù)最廣大農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的高度，依靠群眾找準(zhǔn)群眾利益平衡點(diǎn)和社會(huì)和諧公約數(shù)。在資產(chǎn)量化上，清產(chǎn)核資結(jié)果及折股計(jì)值資產(chǎn)公開公示，群眾有需要的，可進(jìn)行評(píng)估；在股種設(shè)置上，重在簡(jiǎn)便易行，推動(dòng)權(quán)跟人走，允許個(gè)別村社多樣化、多元化設(shè)置；在股權(quán)配置上，重在公平公正，目前倡導(dǎo)的“廣覆蓋、寬接受”，“復(fù)雜問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”等做法，可作為妥善處理特殊群體和歷史遺留問題、促進(jìn)改革平穩(wěn)有序推進(jìn)的有效法子。

（三）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要審慎穩(wěn)妥操盤，分步有序有效搞活股權(quán)權(quán)能

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下農(nóng)民群眾對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)能，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村社還是薄弱村社，股東普遍不愿、不敢流出股權(quán)。為此，當(dāng)前首要的任務(wù)是要引導(dǎo)目前實(shí)行動(dòng)態(tài)管理的股權(quán)向靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變，這是賦權(quán)活權(quán)的基本前提，要因地制宜積極探索研究制定股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押機(jī)制，在現(xiàn)階段股權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押須經(jīng)股份經(jīng)濟(jì)合作社同意。在股權(quán)流轉(zhuǎn)上，對(duì)城市化和公司化治理水平較高的股份經(jīng)濟(jì)合作社，允許各類股權(quán)在社內(nèi)外流轉(zhuǎn)，在同等條件下優(yōu)先流轉(zhuǎn)給社內(nèi)股東；對(duì)完全農(nóng)村地區(qū)的股份經(jīng)濟(jì)合作社，人口股流轉(zhuǎn)一般以社內(nèi)為主，審慎向社外流轉(zhuǎn)。在股權(quán)抵押融資上，主要是那些擁有可觀、穩(wěn)定、可持續(xù)分紅的股份經(jīng)濟(jì)合作社，可用股份分紅作為償還貸款的保證。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包制度和宅基地使用制度改革，建立健全適應(yīng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展要求的宅基地有償使用制度。

（四）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要加強(qiáng)管理服務(wù)，加快構(gòu)建農(nóng)村綜合性產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系

加快建設(shè)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)聯(lián)通一體的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，在流轉(zhuǎn)交易內(nèi)容設(shè)置上，將依法可交易的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)和其他依法可交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等納入統(tǒng)一流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。在流轉(zhuǎn)交易制度建設(shè)上，按流轉(zhuǎn)交易品種制訂流轉(zhuǎn)交易管理辦法、操作流程規(guī)則及相應(yīng)服務(wù)指南，加快培育發(fā)展農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估中介服務(wù)組織，同步跟進(jìn)流轉(zhuǎn)交易糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。

（五）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要堅(jiān)持分類推進(jìn)，牢牢把握底線思維和市場(chǎng)取向的原則與方向

把握農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革的歷史要求，對(duì)改革后的股份經(jīng)濟(jì)合作社，因地制宜、分類指導(dǎo)做好改革深化的文章。第一類，高度城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份經(jīng)濟(jì)合作社。可逐步探索向股份有限公司及相應(yīng)治理模式轉(zhuǎn)型，走向現(xiàn)代企業(yè)；個(gè)別資產(chǎn)量極少的經(jīng)民主決策和上級(jí)批準(zhǔn)，也可終止解散。第二類，即將城鎮(zhèn)化區(qū)域的股份經(jīng)濟(jì)合作社。根據(jù)撤村建居和公共服務(wù)均等覆蓋的進(jìn)程，有序推進(jìn)“政社分離”，待完全城鎮(zhèn)化后走第一類股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展路子。第三類，將長期處于農(nóng)村地區(qū)的股份經(jīng)濟(jì)合作社。要牢牢堅(jiān)持和穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的底線，重在創(chuàng)新和完善經(jīng)營治理機(jī)制，多措并舉發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民得實(shí)惠。

（六）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，要加強(qiáng)立法工作，及早謀劃和修訂出臺(tái)《浙江省村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社條例》

修訂立法要重點(diǎn)解決好四個(gè)問題。一是擴(kuò)展股份經(jīng)濟(jì)合作社的性質(zhì)地位。在確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織定位不變的前提下，使之不僅適用于農(nóng)村地區(qū)雙層經(jīng)營體制下的基本經(jīng)營制度，也適用于轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的股份經(jīng)濟(jì)合作社發(fā)展需要。二是創(chuàng)新組織治理方式。體現(xiàn)合作制與股份制相結(jié)合的特點(diǎn)，明確股東資格、股東權(quán)利義務(wù)關(guān)系和組織治理機(jī)制。三是創(chuàng)新規(guī)定股權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、繼承、擔(dān)保等，理清股權(quán)的內(nèi)涵、推動(dòng)“三權(quán)分離”，做到“一權(quán)”的流轉(zhuǎn)不影響另外“兩權(quán)”的享有。四是健全完善集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理等制度，建立健全現(xiàn)代農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理體系。

（作者系浙江省人大常委會(huì)黨組副書記、副主任、浙江省農(nóng)村發(fā)展研究中心理事長）