第一篇：論文-關(guān)于正確引導(dǎo)村民自治的思考

關(guān)于正確引導(dǎo)村民自治的思考

村民自治是指村民依法通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督形式，實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，從而推進(jìn)農(nóng)村文明建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村民自治的制度構(gòu)架，包括法定的和非法定的兩個(gè)方面。法定的形式有：村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)。非法定的形式有：村務(wù)監(jiān)督、人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)，社員管理、社員監(jiān)督委員會(huì)等。黨的十八屆三中全會(huì)決定指出：堅(jiān)持和完善區(qū)域自治制度以及群眾自治制度。當(dāng)前，全市新一屆的村級(jí)組織換屆已全面展開。筆者作為基層人大工作者，在工作實(shí)踐中，對(duì)村民自治的狀況，現(xiàn)階段制約進(jìn)程的因素，如何正確引導(dǎo)、規(guī)范有序推進(jìn)，進(jìn)行了調(diào)研和探索。本文就此作些揭示，并提些對(duì)策建議。

一、制約村民自治的因素分析

村民自治源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，在不同的歷史時(shí)期、不同的社會(huì)制度、不同的階級(jí)基礎(chǔ)，有著不同的形態(tài)、不同的方式和不同的目的。早在原始社會(huì)，就有一種原始的“自治”。封建社會(huì)早、中期，建立在封建社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)上的人和人之間的等級(jí)關(guān)系，各個(gè)王朝都采取高度集中的專制體制。到了明、清中國(guó)封建社會(huì)后期，國(guó)家管理體制面對(duì)疆域的相對(duì)穩(wěn)定，人口的大量增長(zhǎng)，西方文明的影響和沖擊，除了加強(qiáng)國(guó)家政權(quán)控制外，實(shí)行了以封建家庭族長(zhǎng)和地方紳士管理村莊事務(wù)為主要形式的“民間自治”。國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期的“鄉(xiāng)村自治”，其內(nèi)容有 行政意義上鄉(xiāng)村政治清理和土地整理、田賦整頓及租佃改良三位一體的鄉(xiāng)村改良計(jì)劃。隨著統(tǒng)治危機(jī)的日益加劇，很快放棄了“鄉(xiāng)村自治”。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的村民自治實(shí)踐，經(jīng)歷過共和國(guó)成立之前的“一切權(quán)力歸農(nóng)會(huì)”、“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表會(huì)議為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)”時(shí)期。共和國(guó)建立后，1958年開始的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，第一次把在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和政治組織重合在一起，形成高度集中的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的十一屆三中全會(huì)使廣袤的田野重現(xiàn)了勃勃生機(jī)。現(xiàn)代意義上的村民自治可以認(rèn)定是從黨的十一屆三中全會(huì)召開以后開始的，至今經(jīng)歷了三個(gè)階段的跨越和飛躍。第一階段，從1978年開始到1987年六屆全國(guó)人大常委會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》試行），歷時(shí)約十年，是破舊立新、開辟新路線階段。第二階段，從1988年6月1日《村委會(huì)組織法（試行）》正式實(shí)施開始，到1998年11月4日修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》）正式頒布，是初步實(shí)驗(yàn)、建立框架階段。第三階段，從1998年至今，是村民自治新的認(rèn)識(shí)、新的起點(diǎn)階段。綜上所述，村民自治在農(nóng)村管理上具有獨(dú)特的地位，是農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)管理民主目標(biāo)的偉大實(shí)踐。但是，村民自治的成長(zhǎng)是一個(gè)極其艱難的過程，在我市推進(jìn)的歷程中也始終伴隨著各種疑問、矛盾，甚至非議?，F(xiàn)階段反映出來的制約因素有：

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化條件的因素

農(nóng)村是經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后的地方，農(nóng)民又是民主文明最薄弱的群 體。在這樣條件下搞民主政治建設(shè)，離理想的目標(biāo)肯定有不少的差距。歸結(jié)為：第一，村民參與選舉不積極。認(rèn)為選舉是個(gè)別想當(dāng)村干部人的事，他們?cè)诟闫饋淼?，與我們無關(guān)緊要，多數(shù)人持無所謂態(tài)度。例如我市某鎮(zhèn)上屆村委會(huì)換屆選舉時(shí)，6萬名選民中委托投票的有3.5萬票，超過半數(shù)。而到場(chǎng)投票的選民中，務(wù)農(nóng)的、婦女、文化程度較低的占多數(shù)?！拔型镀薄庇治茨車?yán)格按照法定程序辦理，委托人的意愿難以得到保障，有的甚至一包煙、一瓶油就可以改變他們的初衷。第二，自治權(quán)利未利用。村民自治的主要內(nèi)容“民主決策”，是村民享有的應(yīng)有權(quán)利。然而，對(duì)于村里重大事項(xiàng)的決策，很多村民沒有真正發(fā)揮參與決策作用，重大村務(wù)并未按照民主決策要求通過。據(jù)了解，全市910個(gè)村一年中召開村民會(huì)議的廖廖無幾。象經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的某街道轄區(qū)的27個(gè)村，近年來，沒有一個(gè)村召開過村民會(huì)議，基本都以村民代表會(huì)議代替。但村民代表會(huì)議授權(quán)還是處在形式階段，今年換屆，多數(shù)村授權(quán)手續(xù)辦理沒有進(jìn)行。村民的“小憲法”——《村民自治章程》還是做做樣子，大部分村民不知條文內(nèi)容。第三，只講權(quán)利不盡義務(wù)。村里實(shí)施的公益事業(yè)，若個(gè)別群體一時(shí)沒有利益，就以種種理由阻攔，使實(shí)事辦不成。村里道路拓寬改造，政策處理不了便是例子。

（二）地方宗族、黑惡勢(shì)力的因素

農(nóng)村宗族和黑惡勢(shì)力的滲透是影響村民自治進(jìn)程的一個(gè)重要方面。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，社會(huì)控制的放松，宗族活動(dòng)較多，宗教組織較眾，建宗祠、推族長(zhǎng)、吃宗族酒的現(xiàn)象普遍。本族選民不 選外族人，致使候選人沒有達(dá)到過半數(shù)的得票而未能當(dāng)選，只能另行選舉，得票超過三分之一多數(shù)產(chǎn)生村級(jí)組織成員。上屆換屆選舉，我市某鎮(zhèn)共37個(gè)村有28個(gè)村是這樣產(chǎn)生的。今年選舉實(shí)行無候選人的“自薦直選”的方式，而實(shí)際上可能導(dǎo)致更多的另行選舉。這種方式產(chǎn)生的對(duì)象，如果有村民要求啟動(dòng)罷免，就很容易被罷免掉。農(nóng)村黑惡勢(shì)力利用民主選舉的機(jī)會(huì)，一方面通過脅迫選民，另一方面通過金錢與禮品分發(fā)選民，選舉他們的代理人，選民們只能默默無言。一旦選上，就出現(xiàn)搜刮民財(cái)、欺壓百姓、強(qiáng)買強(qiáng)賣、強(qiáng)行承包工程、霸王搬運(yùn)現(xiàn)象。

（三）國(guó)家法律供給與裁量手段的因素

當(dāng)前，國(guó)家的法律供給不足也是制約村民自治不可忽視的因素，尤其是裁量手段缺乏?！洞逦瘯?huì)組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，卻未規(guī)定村民委員會(huì)不協(xié)助開展工作、不履行職責(zé)、不執(zhí)行《村民自治章程》應(yīng)受到何種制裁；“村民委員會(huì)成員可以連選連任”，可是連任幾屆沒有明確；“年滿18周歲的村民有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，但候選人最高年齡沒有限制。賄選、破壞村級(jí)選舉行為的處理，不執(zhí)行村民代表會(huì)議決定事項(xiàng)的處置等，有關(guān)法律也沒有涉及，有的規(guī)定太原則、不具體，可操作性不強(qiáng)。從法理上講，缺乏司法救濟(jì)和法律制裁制度的法律，不是一部完善的法律。之所以《村委會(huì)組織法》不完善，規(guī)定不具體，可能是處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村社情具有天然復(fù)雜的特征?，F(xiàn)階段，管理農(nóng)村有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)。村民委員會(huì)離不 開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助，村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。主要表現(xiàn)為“過度自治化”或“附屬行政化”。從某種意義上講，村民自治進(jìn)程中出現(xiàn)的矛盾，正是政府在艱難地尋求“放權(quán)”與“控制”兩者平衡的外在表現(xiàn)。雖然完善的法律制度，可以解決法理上的問題，但缺乏法律解釋空間的完善制度，可能會(huì)因?yàn)閷?duì)現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)而裁量，進(jìn)而構(gòu)成對(duì)實(shí)踐的損害。

二、推進(jìn)村民自治的對(duì)策措施

村民自治的核心內(nèi)容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這四個(gè)“民主”缺一不可，必須全面實(shí)施，才能保證村民自治有序推進(jìn)。制定村民直接選舉辦法，保證民主選舉；落實(shí)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度，保證民主決策；執(zhí)行《村民自治章程》和村規(guī)民約，保證民主管理；建立辦事公開制度，保證民主監(jiān)督。

（一）營(yíng)造法治氛圍，完善村民自治制度

民主必須與法制化、制度化相匹配。村民自治是農(nóng)村農(nóng)民行使民主權(quán)利的廣泛實(shí)踐。在缺乏法制傳統(tǒng)的農(nóng)村推行，需要營(yíng)造法治氛圍。一要加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)。按照十八屆三中全會(huì)決定的要求，貫徹執(zhí)行好《村委會(huì)組織法》。在推進(jìn)“法治中國(guó)”方略的進(jìn)程中，要有推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃、階段目標(biāo)。涉及村民自治法律該完善需要完善，該修訂需要修訂。有學(xué)者提出，國(guó)家層面要盡快單獨(dú)頒布《村民自治法》。二要切實(shí)提高農(nóng)村干部、群眾的法制觀念。對(duì)農(nóng)村干部，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、在農(nóng)村的企業(yè)負(fù)責(zé)人要求學(xué)習(xí)法律，遵守法律，恪守職責(zé)，突出“義務(wù)本位，責(zé)任至上”。廣大村民要提高法制意識(shí)，樹立權(quán)利、義務(wù)觀念。充分掌握法定的權(quán)利和義務(wù)，防止不知法、不依法保護(hù)自己的權(quán)利，便利用群體上訪、鬧訪等手段而陷入違法的行為。三要協(xié)調(diào)和規(guī)范村黨組織與村民組織的關(guān)系。在加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)這一原則下，合理劃分黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍。尤其要明確村黨組織對(duì)村民自治中承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式，在制度上和標(biāo)準(zhǔn)上保證兩者關(guān)系的規(guī)范運(yùn)行。就職責(zé)范圍而言，村黨組織要使自己真正成為核心，應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)，把主要精力用于對(duì)發(fā)展方向的把握，自治組織建設(shè)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)方面。黨組織擁有重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)管權(quán)，但應(yīng)以發(fā)揚(yáng)民主、聽取意見和不侵犯村民自治權(quán)利為前提，要在法律制度范圍內(nèi)活動(dòng)。

(二）依法行政，正確引導(dǎo)村民自治

政府主動(dòng)推進(jìn)是當(dāng)前村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。作為最直接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)提高依法行政和村民自治現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)，改進(jìn)方法。一要依法行政?！洞逦瘯?huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，各級(jí)政府與它關(guān)系是指導(dǎo)被指導(dǎo)的關(guān)系，不是隸屬上級(jí)與下級(jí)，不能剝奪自治權(quán)利，不應(yīng)強(qiáng)加行政執(zhí)法任務(wù)。二要盡責(zé)指導(dǎo)。民主選舉時(shí)，要成立指導(dǎo)小組，加強(qiáng)指導(dǎo)村級(jí)設(shè)立選舉委員會(huì)，設(shè)置村級(jí)組織崗位職責(zé)所要求條件，設(shè)法制止干涉選舉的非法活動(dòng)。民主決策時(shí)，指導(dǎo)制訂《村民自治章程》，編制發(fā)展規(guī)劃, 實(shí)施公益事業(yè)。民主管理時(shí)，不干涉自治權(quán)利的行使，堅(jiān)持村民的事情由全體村民民主決定，不行政命令，不強(qiáng)制壓服。需要村委會(huì)協(xié)助完成的工作任務(wù)，政府各部門應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定所承擔(dān)的范圍 內(nèi)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一向村委會(huì)布置，再由村委會(huì)組織村民協(xié)助完成。需要經(jīng)費(fèi)開支的，要給予經(jīng)濟(jì)支持。三要發(fā)揮人大作用。依照《村委會(huì)組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和市人大常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證村民自治有關(guān)法律的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利。村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項(xiàng)的，由上一級(jí)人民政府責(zé)令改正。

（三）履行職責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)村民自治

目前，優(yōu)秀人才留在農(nóng)村擔(dān)任村級(jí)組織成員的較少，村民民主管理能力和村委會(huì)人員的工作能力普遍較弱。但是，新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的要求較高，外部勢(shì)力對(duì)村民自治的影響比較大。選舉產(chǎn)生的村級(jí)組織有時(shí)都難以自主地開展工作，不得不對(duì)政府產(chǎn)生依賴。部分村民沒有正確理解村民自治的內(nèi)涵，認(rèn)為自治就是自己想怎樣干就怎樣干。對(duì)此，解決村民自治中的問題還要：一加強(qiáng)自身建設(shè)。村黨組織和村委會(huì)要切實(shí)履行職責(zé)，不負(fù)使命。要健全組織機(jī)構(gòu)，依法選好配齊組織成員。明確自治組織崗位工作職責(zé)，形成規(guī)范制度，寫入《村民自治章程》和村規(guī)民約。二履行職責(zé)。村級(jí)自治組織要正確行使民主決策、民主管理權(quán)利，教育和推動(dòng)村民依法履行法律義務(wù)。保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法權(quán)益，做好計(jì)劃生育工作，促進(jìn)男女平等，促進(jìn)村與村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)。三接受監(jiān)督。建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)民主理財(cái)，村務(wù)公開等制度的落實(shí)。做到村務(wù)公開透明，財(cái)務(wù)按期公布。村委會(huì)向村民會(huì)議或村民代表會(huì) 議報(bào)告年度工作，成員實(shí)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。接受民主評(píng)議，在年度民主評(píng)議中，對(duì)有半數(shù)以上村民代表認(rèn)為不稱職的，勸其主動(dòng)辭職，對(duì)拒不辭職的，啟動(dòng)罷免程序進(jìn)行罷免。取信于民，真正實(shí)現(xiàn)村民自治。

總之，和諧的社會(huì)是民主法治的社會(huì)，基層歷來是民主政治的發(fā)源地和實(shí)驗(yàn)田。在推進(jìn)基層民主政治，實(shí)行村民自治的過程中，只要切實(shí)加強(qiáng)引導(dǎo)，不斷完善制度，就能依法行事，穩(wěn)步推進(jìn)。人民群眾的素質(zhì)覺悟越高，民主修養(yǎng)就越好，村民自治機(jī)制越健全，農(nóng)村社會(huì)就越和諧，這正是建設(shè)新農(nóng)村，構(gòu)建和諧社會(huì)所必須的。

周識(shí)馬

第二篇：關(guān)于村民自治的思考

關(guān)于村民自治的思考

鄭家林

村民自治，是村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，從而實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基本社會(huì)政治制度。經(jīng)過幾十年的努力，村民自治取得了很大成績(jī)，但也存在不如人意的地方，必須完善這項(xiàng)制度，以加快農(nóng)村基層民主法治建設(shè)的進(jìn)程。本文僅就村民自治過程中存在的一些主要問題及其對(duì)策進(jìn)行一些探討。

一、村民自治現(xiàn)狀

（一）民主選舉扎實(shí)推進(jìn)

自1987年11月24日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》試行草案后，湖北省宜昌市村民委員會(huì)的民主選舉從1989年開始進(jìn)行，到2005年已選舉了6屆村民委員會(huì)。村委會(huì)干部經(jīng)歷了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命到村民代表選舉到村民直接選舉的過程；村民委員會(huì)候選人提名經(jīng)歷了村黨支部和上級(jí)提名推薦到村民海選提名產(chǎn)生的過程;村民委員會(huì)主任、副主任和委員的產(chǎn)生經(jīng)歷了先選舉村民委員會(huì)再在委員中分工到直接選舉主任、副主任和委員的過程;村黨支部書記、村委會(huì)主任經(jīng)歷了由分設(shè)到“一肩挑”的過程。目前，村級(jí)民主選舉基本走上了正軌。

（二）民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有了進(jìn)步

村級(jí)民主決策機(jī)構(gòu)目前主要是村民代表大會(huì)。民主決策的主要內(nèi)容是涉及村民利益的重大事項(xiàng)，如土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、集體財(cái)產(chǎn)處理、“一事一議”籌資籌勞項(xiàng)目等內(nèi)容,大部分村能按照民主決策的程序運(yùn)行。

村級(jí)民主管理和民主監(jiān)督工作，主要是在村級(jí)制度、村級(jí)財(cái)務(wù)、村級(jí)干部的管理和監(jiān)督。目前各村普遍建立了村規(guī)民約及各項(xiàng)管理制度，建立了財(cái)務(wù)監(jiān)督小

組，規(guī)范了財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，實(shí)行了村務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開，堅(jiān)持了民主評(píng)議村干部制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)了對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督,民主管理和民主監(jiān)督也有長(zhǎng)足的進(jìn)步。

（三）村民自治中存在的主要問題

村民自治中存在的主要問題是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督問題。主要表現(xiàn)在村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上政府如何管理和監(jiān)督的問題?，F(xiàn)在的情況一是召開村民大會(huì)的少，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的民主決策的基本組織形式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，但現(xiàn)在各村基本上只開村民代表會(huì)議，很少開村民大會(huì)，原因是不好召集；二是很多重大事項(xiàng)并沒有在村民大會(huì)或村民代表會(huì)上討論和通過。如：村委會(huì)干部的工資待遇，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府每年組織專班考核后批復(fù)的；又如：村級(jí)財(cái)務(wù)是根據(jù)湖北省農(nóng)業(yè)廳、湖北省監(jiān)察廳《關(guān)于建立農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的通知》（鄂農(nóng)經(jīng)發(fā)[2003]37號(hào)）的規(guī)定，實(shí)行村級(jí)資金、財(cái)務(wù)“委托雙代理”制度。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所（經(jīng)管站）下設(shè)的農(nóng)村財(cái)務(wù)代理服務(wù)中心(實(shí)際上就是財(cái)政所，只是換了個(gè)說法)代管賬目和資金，并由村委會(huì)和中心簽訂財(cái)務(wù)代理委托協(xié)議書，財(cái)政所長(zhǎng)是甲方的法定代表人，村委會(huì)主任是乙方法定代表人，鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長(zhǎng)作為監(jiān)督方代表，村里用錢要經(jīng)過十分復(fù)雜的手續(xù)程序才能拿到錢,村干部要開支什么村民基本上并不知道，村民主理財(cái)小組審查報(bào)銷單據(jù)基本上也是一種形式；由于村里的錢是由財(cái)政所統(tǒng)一管理的,村里連利息也拿不到。據(jù)調(diào)查，太平溪鎮(zhèn)2007年下半年3個(gè)月時(shí)間，全鎮(zhèn)13個(gè)村的存款利息有1.8萬元,2008年一季度各村存款約290萬元,利息有8400元,這些利息仍然存在財(cái)政所,現(xiàn)在已經(jīng)有幾個(gè)村提出要把利息兌付到村，財(cái)政所的工作人員說,因?yàn)橹挥幸粋€(gè)存款帳戶，各村存款時(shí)間的不確定性,利息無法核算到各村,加上目前也沒有一個(gè)說法,利息只能暫時(shí)放在財(cái)政所。

二、村民自治中存在問題原因分析

（一）認(rèn)識(shí)上的偏差

一是對(duì)實(shí)行村民自治的重要性認(rèn)識(shí)不足。經(jīng)過二十多年的實(shí)踐，人們對(duì)村民自治的認(rèn)識(shí)提高了很多，但仍然存在這樣那樣的思想認(rèn)識(shí)問題。一些干部尤其是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨政主要負(fù)責(zé)人缺乏對(duì)實(shí)行村民自治根本目的和意義的認(rèn)識(shí)，村民怎么自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么指導(dǎo)的問題沒有解決好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)以上地方政府，習(xí)慣于把村級(jí)組織作為自己的下屬單位，在實(shí)際工作中習(xí)慣于“領(lǐng)導(dǎo)”而不是“指導(dǎo)”。而村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是“下級(jí)服從上級(jí)”。

（二）農(nóng)村工作難度大，村民自治難以全面展開

一方面，由于村組集體無積累，公益事業(yè)舉步維艱。改造農(nóng)田、興修水利、興修道路等公益事業(yè)，都要通過“一事一議”的辦法來解決，由于農(nóng)民收入也不高，沒有積極性，“一事一議”也很少開展，即使議了也實(shí)施不起來。

另一方面，集體經(jīng)濟(jì)薄弱也給村民自治帶來困難。村民自治要有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作基礎(chǔ)。召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議都要開支必要的費(fèi)用，就太平溪鎮(zhèn)情況看，2005年合并村級(jí)規(guī)模后，大村人口在3000人以上，版圖面積在20平方公里以上，村民到村里開會(huì)要走5公里以上，村里開一次村民大會(huì)要開支1000多元生活補(bǔ)助和交通補(bǔ)助，開一次代表會(huì)也要開支不少錢，不少村因?yàn)橘Y金缺乏而不能按規(guī)定召開會(huì)議。

（三）法律規(guī)定還不完善

村民自治只有《村委會(huì)組織法》一部法律，而《村委會(huì)組織法》重點(diǎn)是突出了民主選舉，選舉程序規(guī)定很清楚很具體，但民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的法律規(guī)定不是十分具體和清楚，實(shí)際操作也不好把握。省級(jí)人大也沒有對(duì)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面出臺(tái)實(shí)施辦法；《村委會(huì)組織法》也只是從村委會(huì)的角度規(guī)定了村民自治的內(nèi)容，并沒有從村民自治的主體—村民的角度來規(guī)定村民自治的內(nèi)容。

（四）法律和政策之間的矛盾

《村民委員會(huì)組織法》第四條 規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民

委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！钡谑艞l規(guī)定：“ 涉及村民利益的下列事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理”。村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)中，包括本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和 從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用等。中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見中，要求鄉(xiāng)級(jí)人民政府及業(yè)務(wù)主管部門要對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。湖北省實(shí)施《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》辦法第八條規(guī)定，村委會(huì)“管理本村財(cái)務(wù)，建立健全民主理財(cái)制度，定期向村民報(bào)告財(cái)務(wù)收支情況，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”。而2003年湖北省農(nóng)業(yè)廳、湖北省監(jiān)察廳《關(guān)于建立農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的通知》，在全省推行村級(jí)資金、財(cái)務(wù)“委托雙代理”制度，“雙代理”后，村民還能不能民主監(jiān)督和民主管理村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)際上成了問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對(duì)村干部進(jìn)行的責(zé)任制考核和工資的核準(zhǔn)同樣也對(duì)村級(jí)民主管理和民主監(jiān)督帶來了困難和矛盾。法律的規(guī)定和各級(jí)政府政策之間的矛盾，也是村民自治工作難以進(jìn)行的原因之一。

（五）各級(jí)人大的法律監(jiān)督還不到位

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十八條 規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利。從實(shí)際情況看，各級(jí)人大對(duì)村民自治的監(jiān)督主要是在村委會(huì)的民主選舉上進(jìn)行了監(jiān)督，對(duì)民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的監(jiān)督不到位。

三、完善村民自治的思考和建議

（一）加大宣傳教育力度，增加廣大干部群眾的民主法制觀念

要抓好《村委會(huì)組織法》的宣傳學(xué)習(xí)。各級(jí)干部特別是省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，都要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解、貫徹執(zhí)行村委會(huì)組織法，切實(shí)解決好影響實(shí)行村民自治的思想認(rèn)識(shí)問題，提高加強(qiáng)村民自治的自覺性。

（二）進(jìn)一步制定和完善有關(guān)法律

1、修訂現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法》和及早制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》。村民自治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化各個(gè)方面。村民應(yīng)該是村民自治中的主體。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革推進(jìn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，隨著農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌被取消，村干部工資從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中解決，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入的增加，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，農(nóng)民外出打工的增多，“四個(gè)民主”制度將不斷推陳出新，村委會(huì)組織法原有的一些規(guī)定已失去意義，這就要求村民自治的立法必須適應(yīng)新形勢(shì)，跟上時(shí)代的變化，及時(shí)出臺(tái)或修訂村民自治的法律、法規(guī)，從法律上保障村民自治的實(shí)施。

2、省級(jí)人大應(yīng)該制定相應(yīng)的實(shí)施辦法。省級(jí)人大對(duì)村民自治中的民主選舉都有具體的實(shí)施辦法，而對(duì)村民自治中的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督缺乏相應(yīng)的實(shí)施辦法，而導(dǎo)致省級(jí)其他部門出臺(tái)的政策與村委會(huì)組織法不一致的情況發(fā)生。同時(shí)各級(jí)政府在制定政策時(shí)要統(tǒng)籌考慮，不要顧此失彼，造成基層工作難做的情況。

（三）加大支持農(nóng)村力度，加快發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)，為村民自治打下良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

各級(jí)政府要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的投入，逐年增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，積極化解決村級(jí)債務(wù)，解決村級(jí)干部后顧之憂，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加農(nóng)民收入，為村民自治提供經(jīng)費(fèi)保障。

（四）加強(qiáng)人大對(duì)村民自治的執(zhí)法檢查和監(jiān)督工作，保障村民自治的健康進(jìn)行

地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要把村民自治作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)來抓，加大執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，主動(dòng)做好職責(zé)范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也要把村民自治作為自己的日常工作來抓，深入基層調(diào)查研究，了解村民自治中的情況和問題，提出解決問題的辦法和建議，為縣、區(qū)以上人大及其常委會(huì)的執(zhí)法檢查和監(jiān)督提供情況和資料。

太平溪鎮(zhèn)人大主席團(tuán)

第三篇：村民自治論文

南京大學(xué) 自考 行政管理

自 考 本 科 生 畢 業(yè) 論 文

論文題目 村民自治的制約因素

分析及對(duì)策措施

作者姓名

專 業(yè) 名 稱

行政管理

準(zhǔn) 考 證 號(hào)

指 導(dǎo) 教 師

2013年

10月03日 南京大學(xué) 自考 行政管理

內(nèi)容提要

村民自治在中國(guó)的基層民主中占有十分重要的地位，是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作。從上個(gè)世紀(jì)80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式頒布，村民自治走過了近30年的歲月，已成為現(xiàn)階段具有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。在其推行的過程中，它對(duì)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治等方面建設(shè)起到了巨大的促進(jìn)作用，增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)，激發(fā)了村民的參與管理熱情，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，村民民主意識(shí)的不斷增加，村民自治在不斷深入推行的過程中，也面臨了很多困境和挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了很多問題。本文從個(gè)體視角就當(dāng)前農(nóng)村村民自治的制約因素進(jìn)行了相關(guān)分析，嘗試性地提出相關(guān)的對(duì)策措施，以期促使村民自治能更好地良性發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】村民自治 制約性因素 問題 對(duì)策 思考 南京大學(xué) 自考 行政管理

目錄

第一章 緒論.....................................................................................................1

1.1引言...................................................................................................................................................1 1.2 選題緣由..........................................................................................................................................1

第二章 村民自治..............................................................................................2

2.1 村民自治的概念..............................................................................................................................2 2.2村民自治的發(fā)展和意義...................................................................................................................2 2.3關(guān)于村民自治運(yùn)行情況的訪談案例...............................................................................................2

第三章

現(xiàn)階段我國(guó)村民自治存在的制約性因素.............................................4

3.1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系緊張..........................................................................................................4 3.1.1 鎮(zhèn)政府過度干預(yù)村委會(huì)，侵害了村民的自治權(quán)..................................................................4 3.1.2 村委會(huì)過度迎合鎮(zhèn)政府，出現(xiàn)兩種典型表現(xiàn)形式..............................................................5 3.2村黨支部與村委會(huì)關(guān)系不和諧.......................................................................................................6 3.2.1 村黨組織嚴(yán)重越權(quán)，使村民自治失去本質(zhì)內(nèi)涵..................................................................6 3.2.2 村民委員會(huì)過度越權(quán)，影響村民自治的運(yùn)行......................................................................6 3.2.3村兩委各自為政，各唱各的調(diào)...............................................................................................6 3.3村民自治主體的公共參與不足.......................................................................................................7 3.3.1 村民當(dāng)家做主意識(shí)薄弱，自治事務(wù)參與程度低..................................................................7 3.3.2 村民的公共參與方式單一......................................................................................................8 3.3.3 村民參與制度化渠道不完善..................................................................................................9 3.4村民參與的自足組織化程度低.......................................................................................................9 3.5經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，是民主發(fā)展的根本動(dòng)力與制約因素.....................................................................10 3.6農(nóng)村人口的流動(dòng)對(duì)村民自治造成的不良影響.............................................................................10

第四章

村民自治走出困境的對(duì)策思考........................................................10

4.1.理順鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系，協(xié)調(diào)發(fā)展......................................................................................10 4.1.1 鎮(zhèn)政府正確轉(zhuǎn)變角色，變領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為指導(dǎo)關(guān)系................................................................10 4.1.2 鎮(zhèn)政府做好指導(dǎo)工作，把村民自治落到實(shí)處....................................................................11 南京大學(xué) 自考 行政管理

4.1.3將村委會(huì)與鎮(zhèn)人大銜接起來.................................................................................................11 4.2 協(xié)調(diào)兩委關(guān)系，保障村民自治更好運(yùn)行....................................................................................11 4.2.1 實(shí)現(xiàn)分工與合理融合，互幫互助創(chuàng)和諧............................................................................11 4.2.2 加強(qiáng)對(duì)兩委成員培訓(xùn)，提高兩委當(dāng)成員的綜合素質(zhì)........................................................12 4.2.3適當(dāng)增加村干部待遇，保持隊(duì)伍穩(wěn)定.................................................................................12 4.3 完善村民的公共參與，促進(jìn)村民自治的深入發(fā)展....................................................................13 4.3.1 加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為村民自治提供物質(zhì)基礎(chǔ)................................................................13 4.3.2 加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)，增強(qiáng)村民的主體意識(shí)........................................................................13 4.3.3 拓展村民政治參與渠道，完善農(nóng)村利益表達(dá)機(jī)制............................................................14 4.4 培育農(nóng)村社會(huì)自治組織，鞏固村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)................................................................14 4.4.1 鼓勵(lì)村民自主成立社會(huì)組織，提高村民參與的自主性....................................................14 4.4.2 營(yíng)造利于社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，拓寬農(nóng)村組織化的發(fā)展空間.................................15 4.4.4 加快相應(yīng)的立法建設(shè)，彌補(bǔ)農(nóng)村組織發(fā)展的制度障礙....................................................15 4.5 建立完善監(jiān)督機(jī)制，使村務(wù)村事在陽光下運(yùn)行........................................................................15 4.5.1 村級(jí)建立監(jiān)督機(jī)制................................................................................................................15 4.5.2 完善外部監(jiān)督機(jī)制..............................................................................................................16 4.6 切實(shí)保障村民行使自治權(quán)利，不斷進(jìn)行創(chuàng)新............................................................................16 4.6.1 制裁破壞村民自治的違法行為............................................................................................16 4.6.2 完善相關(guān)法律關(guān)于村民自治的規(guī)定....................................................................................16 4.6.3對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預(yù)，要給予相應(yīng)處理.............................................................................17

注釋：............................................................................................................17 【參考文獻(xiàn)】.................................................................................................18 南京大學(xué) 自考 行政管理

正 文

第一章 緒論 1.1引言

村民自治意味著什么，這是一個(gè)困擾著中國(guó)學(xué)者和實(shí)踐者的重大問題。村民自治是農(nóng)村民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容，是社會(huì)主義民主政治的有機(jī)組成部分。李文釗/張黎黎:《村民自治：集體行動(dòng)、制度變遷與公共精神的培育》，原載《管理世界》2008年第10期 它在中國(guó)基層民主中占有十分重要的地位。村民自治是農(nóng)村民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容，它關(guān)系到農(nóng)民農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的穩(wěn)定，關(guān)系到農(nóng)民的直接利益，關(guān)系到全面建設(shè)小康農(nóng)村的進(jìn)程。從1980年第一個(gè)村民委員會(huì)建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會(huì)組織。村民自治在近30多年的發(fā)展中，進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)民群眾的民主權(quán)利，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，幫助農(nóng)民提高生活水平作出一定的貢獻(xiàn)。

1.2 選題緣由

筆者選擇的畢業(yè)論文的論題是《村民自治的制約因素分析及對(duì)策措施》。筆者之所以選擇這個(gè)論題有以下幾個(gè)原因：第一，筆者對(duì)這個(gè)論題比較感興趣。筆者自小在農(nóng)村長(zhǎng)大，對(duì)農(nóng)村的生活非常熟悉，爺爺以前是村書記，故對(duì)村民自治有點(diǎn)初步了解。第二，農(nóng)村的生活給予筆者豐富的精神財(cái)富，幫助筆者樹立正確的價(jià)值觀與人生觀，筆者大學(xué)學(xué)業(yè)完成后就想憑自己的能力為家鄉(xiāng)的村民做點(diǎn)貢獻(xiàn)。借著這次畢業(yè)論文的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步對(duì)村民自治問題進(jìn)行研究，對(duì)相關(guān)問題的解決提供一些參考意見，對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)出一份微薄之力。第三，筆者現(xiàn)在從事民政底層工作，經(jīng)常接觸村干部及村民，對(duì)現(xiàn)在的村民自治存在的問題有些了解，加上學(xué)習(xí)有關(guān)村民自治的一些書籍，深受啟發(fā)，故想寫篇關(guān)于村民自治方面的論題。南京大學(xué) 自考 行政管理

第二章 村民自治

2.1 村民自治的概念

實(shí)行村民自治，是憲法和村委會(huì)組織法規(guī)定的，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)舉。黨的十五屆三中全會(huì)提出全面推進(jìn)村民自治，因此，辦法明確規(guī)定了村民自治的含義，即“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”；同時(shí)針對(duì)有些地方對(duì)開展村民自治工作仍有模糊認(rèn)識(shí)的態(tài)勢(shì)，辦法進(jìn)一步明確了村民自治的內(nèi)容是“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”。

2.2村民自治的發(fā)展和意義

村民自治在中國(guó)的基層民主中占有十分重要的地位，是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作。從上個(gè)世紀(jì)80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式頒布，村民自治從實(shí)踐中的新生事物逐步推廣，最終獲得國(guó)家法律層面的認(rèn)可，成為中國(guó)民主化進(jìn)程的重要里程碑。李文釗/張黎黎:《村民自治：集體行動(dòng)、制度變遷與公共精神的培育》，原載《管理世界》2008年第10期村民自治走過了近30年的歲月，已成為現(xiàn)階段具有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。在其推行的過程中，它對(duì)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治等方面建設(shè)起到了巨大的促進(jìn)作用，村民的民主意識(shí)有所增強(qiáng)，村民的參與管理熱情也有所提高，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，農(nóng)民的生活也得到了改善。

2.3關(guān)于村民自治運(yùn)行情況的訪談案例

筆者利用平時(shí)的工作機(jī)會(huì)，對(duì)個(gè)別村的書記及幾位村民做了一次訪談，以下是這次訪談的部分經(jīng)過，大致如下：

調(diào)查對(duì)象一：張書記，“張書記，我們這次訪談主要想向你了解幾個(gè)問題，問題一：你認(rèn)為村民委員會(huì)與鎮(zhèn)政府之間存在什么樣的聯(lián)系？”南京大學(xué) 自考 行政管理

“上級(jí)政府怎樣指示，我們就怎樣安排工作，為鎮(zhèn)政府服務(wù)。”

“那你覺得村委會(huì)是主要做什么工作的，它的職責(zé)又是什么呢？”

“主要是替鎮(zhèn)里收一些稅收，例如一事一議、獎(jiǎng)補(bǔ)資金等，搞好計(jì)劃生育工作，民政優(yōu)撫，村容建設(shè)等工作，有時(shí)還調(diào)解村民之間的糾紛?！?/p>

“那你在當(dāng)村書記的過程中，你認(rèn)為讓你感到最難做的工作是什么？”

“我認(rèn)為給政府收稅費(fèi)最困難。自從稅費(fèi)改革后，大部分村民認(rèn)為不該再交稅費(fèi)，對(duì)于收稅費(fèi)，不少村民不理解，不肯交，工作很難做，這是件吃力不討好的工作。”

調(diào)查對(duì)象二：顧村民，請(qǐng)問“你認(rèn)為我們村的村民委員會(huì)的成員是由我們村的村民自己選出來的嗎？”

“就是搞形式，每年選不選都是那幾個(gè)人，名單都是之前確定的?！?/p>

“你參加了上次村民委員會(huì)換屆選舉的投票了嗎？如果投了，就像你說的名單都是之前確定好的，那你為什么還要參加投票選舉呢？”

“我也參加投了，因?yàn)樗麄冊(cè)缟蠈⑦x票送上門了，都是一個(gè)村的，低頭不見抬頭見，送上門來了讓你填，不填不好意思?！?/p>

“你對(duì)現(xiàn)在村民委員會(huì)的工作有什么意見或建議？”

“你是指我們村的村干部做的工作嗎？他們沒有幾個(gè)能真正為老百姓做實(shí)事的，白天大部分工作時(shí)間都忙著為自家賺錢。有時(shí)去村委會(huì)找村干部解決問題，找不到相關(guān)人員；找到了，還互相推諉，辦事很難?！?南京大學(xué) 自考 行政管理

“我們村開村民會(huì)議嗎？如果開，一般什么情況下開？有多少人來參加？”

“這個(gè)我也不是很清楚，好像是不開的。哦，想起來了，這幾年，為了建設(shè)村中小區(qū)，拆遷舊址，選定新址和補(bǔ)償問題，開過一次村民會(huì)議，從那以后就沒開過。村里也很少有人去參加村民會(huì)議。”

“村民會(huì)議你每次都去嗎？你覺得為什么大部分人都不去開村民會(huì)議呢？”

“反正是大家共同的利益，去和不去，標(biāo)準(zhǔn)都一樣，別人多少，我也多少，去不去也就無所謂了?！?/p>

從這次訪談可以看出，該村的村民自治情況不是很好，情況很糟，那么影響村民自治的因素有哪些呢？應(yīng)該怎么樣去解決這些問題呢？

第三章

現(xiàn)階段我國(guó)村民自治存在的制約性因素 3.1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系緊張

自從人民公社體制解體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復(fù)重建以及憲法確立村民委員會(huì)的地位以來，鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系越來越緊張，制約著村民自治的發(fā)展，對(duì)農(nóng)村基層的穩(wěn)定造成不利影響。

3.1.1 鎮(zhèn)政府過度干預(yù)村委會(huì)，侵害了村民的自治權(quán)

鎮(zhèn)政府對(duì)于村委會(huì)的工作過度干涉，致使村委會(huì)的工作無法正常開展。從傳統(tǒng)上來說，鎮(zhèn)政府是一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，理應(yīng)對(duì)村實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)村民自治制度推行之后，鎮(zhèn)政府和村的關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變成了指導(dǎo)關(guān)系。《村民委員會(huì)組織法》第五4 南京大學(xué) 自考 行政管理

條明確指出，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。然而在當(dāng)前工作中，人們還是按照傳統(tǒng)慣例，習(xí)慣性地把政府看作是領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)張鳴的調(diào)查，現(xiàn)在推行的村民自治體質(zhì)，無論從哪個(gè)方面講都是與原先的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村行政結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村基層黨組織體系相抵觸的。許多鎮(zhèn)政府干部對(duì)村民選舉大不以為然?！ぁぁぁぁぁぁて毡榈姆绞绞强刂七x舉，使他們想要當(dāng)選的人當(dāng)選，以方便工作的開展。1[1]鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)看作是自己的行政下級(jí)或者派出機(jī)構(gòu)，仍習(xí)慣傳統(tǒng)的命令指揮的管理方式，對(duì)村委會(huì)從產(chǎn)生到日常工作進(jìn)行行政干預(yù)。村委會(huì)的成員也逐漸異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人，而不是村民的代理人。根據(jù)《了望》周刊的報(bào)道，江西興國(guó)縣長(zhǎng)崗鄉(xiāng)的“村民自治”實(shí)際上已經(jīng)變了樣：“鄉(xiāng)政府將相當(dāng)一部分的任務(wù)給了村委會(huì)，村級(jí)組織也相當(dāng)嚴(yán)密。······村級(jí)財(cái)政已經(jīng)收到鄉(xiāng)政府進(jìn)行統(tǒng)一管理，然后根據(jù)稅收、提留、財(cái)政等一系列指標(biāo)考核每一個(gè)村的村委，根據(jù)績(jī)效發(fā)相應(yīng)的工資（200-600元）不等，以此來控制和激勵(lì)村干部的工作?！薄按鍟泜兺瓿缮霞?jí)任務(wù)壓力很大，甚至在村委內(nèi)部也有績(jī)效考核，將任務(wù)層層落實(shí)到每一個(gè)人。”[2]從這里根本看不出村民自治的內(nèi)容。2

3.1.2 村委會(huì)過度迎合鎮(zhèn)政府，出現(xiàn)兩種典型表現(xiàn)形式

就村委會(huì)而言,村委會(huì)離不開鎮(zhèn)政府的支持和幫助，但是實(shí)際運(yùn)行過程中出現(xiàn)了兩種極端的偏差。一是有些村委會(huì)只是一味執(zhí)行或迎合鎮(zhèn)政府的要求, 完全聽命于鎮(zhèn)政府,置村民的意見和利益于不顧, 從而呈現(xiàn)出“附屬行政化”傾向.二是過度自治化。有的村民自治組織把自治理解成絕對(duì)的自由，認(rèn)為本村村民想干什么就干什么。村委會(huì)作為村民的代言人，有權(quán)利處理自己的內(nèi)部事務(wù)，不需要政府的干預(yù)，完全不理會(huì)政府的指導(dǎo)，認(rèn)為沒必要接受政府的監(jiān)督。

2陳劍： 《減少農(nóng)民 富裕農(nóng)民》[J],載《了望》2002（16）,24 張鳴：《熱鬧中的冷想》 [J],載《讀書》2001（3）,76

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3.2村黨支部與村委會(huì)關(guān)系不和諧

在實(shí)行村民自治的村莊中，村黨支部與村委會(huì)的矛盾沖突或多或少都存在。村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)，不僅損害村級(jí)組織和村干部在群眾中的形象，而且嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制約村民自治更好的推行與發(fā)展。當(dāng)前村黨支部與村委會(huì)的矛盾主要有以下四個(gè)方面：

3.2.1 村黨組織嚴(yán)重越權(quán)，使村民自治失去本質(zhì)內(nèi)涵

黨是農(nóng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會(huì)只能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，村黨支部基本上扮演了準(zhǔn)政府的角色，體現(xiàn)和維護(hù)國(guó)家利益。梁作強(qiáng)：《村民自治視角下農(nóng)村“兩委”關(guān)系的調(diào)諧》，》|《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2007,35（3）:893-894 村黨支部越權(quán)包攬村務(wù)，置村委會(huì)于從屬地位，權(quán)利受到架空，成為擺設(shè)。許多農(nóng)村黨支部書記認(rèn)為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村就是堅(jiān)持黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。那么黨支部書記還是村民的一把手，村委會(huì)主任應(yīng)該聽黨支部書記的，黨支部書記黨務(wù)、村務(wù)一把抓，包攬村務(wù)工作。這種矛盾嚴(yán)重阻礙了村民自治制度的發(fā)展。3.2.2 村民委員會(huì)過度越權(quán)，影響村民自治的運(yùn)行

村民自治，顧名思義，自治權(quán)應(yīng)該由村民行使。但在村民自治推行的實(shí)踐中，往往村委會(huì)主任一人手中握有實(shí)權(quán)。村干部權(quán)力得不到有效制約，有的民選村干部某些決策不民主，村務(wù)不公開。涉及到處理村里的重大事項(xiàng)的處理，村民代表會(huì)議和村民會(huì)議很少召開，村委幾個(gè)人聚在一起就決定了，更有的甚至是村委會(huì)主任一人說了算，這樣往往會(huì)造成決策失誤，3.2.3村兩委各自為政，各唱各的調(diào)

村黨支部和村委會(huì)各自為政，各行其是，兩者互不相讓。在有的村村兩委對(duì)權(quán)利爭(zhēng)奪比較厲害，都想把權(quán)利握在自己手中，兩者互不團(tuán)結(jié)，明爭(zhēng)暗斗。工作分工變?yōu)椤胺旨摇?。村“兩委”間大事不討論，小事不商量，遇到事就相互推諉、扯皮，影響村級(jí)各項(xiàng)工作的正常開展，導(dǎo)致村里許多問題得不到解決，村民辦事找不到辦事人，嚴(yán)重影響了村里經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。南京大學(xué) 自考 行政管理

3.3村民自治主體的公共參與不足

3.3.1 村民當(dāng)家做主意識(shí)薄弱，自治事務(wù)參與程度低

恩格斯曾指出：“每一時(shí)代的理論思維，從而我們時(shí)代的理論思維，都是一種歷史的產(chǎn)物，在不同的時(shí)代具有非常不同的形式，因而有非常不同的內(nèi)容。”由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期落后，農(nóng)村的人口文化素質(zhì)普遍偏低，文盲、半文盲主要集中在農(nóng)村，而有一定文化水平的農(nóng)村勞動(dòng)力則流向了發(fā)達(dá)地區(qū)，使得村民自治落實(shí)度降低，參與度低。在村民自治的實(shí)踐過程中，有村民的自治意識(shí)比較淡薄，態(tài)度冷漠，對(duì)村民自治參與毫無參與的積極性和主動(dòng)性。

村民對(duì)自治事務(wù)參與程度低，在以下幾個(gè)方面可以看出：一是村民自覺參加村民小組會(huì)議，二是村代表會(huì)議及選舉，三是村公共工程的修建方面。村民自覺參加小組會(huì)議少之又少，對(duì)關(guān)系到自身的利益比較關(guān)注。村民集體利益的往往很少，很多人抱著“這事是大家的，我不做，別人也會(huì)做的”這種想法，很少參與村集體利益的會(huì)議。民主選舉，從官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字來看，一般都高達(dá)90%多，但據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，沒有參加過選舉的村民占總數(shù)的23.8%。[3]3據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的政策與管理課題組在北京站和北京西客站對(duì)800多名外出務(wù)工農(nóng)民的抽樣調(diào)查顯示對(duì)你村現(xiàn)任村干部是怎樣產(chǎn)生的調(diào)查結(jié)果如下圖所示[4]4：

3.郭正林：《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村政治參與的程度、動(dòng)機(jī)及社會(huì)效應(yīng)》，《社會(huì)學(xué)研究》[J]，2003（3）

4.趙樹凱：《村級(jí)組織的困境》，《村民自治研究》[J]，第四期，載中國(guó)農(nóng)村村民自治信息網(wǎng)。上網(wǎng)時(shí)間：2004.3.南京大學(xué) 自考 行政管理

對(duì)你村現(xiàn)任村干部是怎樣產(chǎn)生的？316%451%5%121%257%12345

21%回答是由村民選舉；

57%回答是選舉名單是之前確定好的，投票只是形式； 16%回答是完全是上級(jí)決定； 1%沒有回答；

5%回答不一（花錢買的；誰想當(dāng)誰當(dāng)?shù)牡鹊龋?/p>

從上述結(jié)果中可以看出70%的人認(rèn)為村干部不是真的選舉產(chǎn)生的。村委會(huì)選舉在全國(guó)各地農(nóng)村得到了全面推行，但村民在選舉中的主動(dòng)性仍然不夠。其原因有選舉組織較為隨意、投票過程欠規(guī)范、村民對(duì)于正式候選人的產(chǎn)生程序缺乏應(yīng)有的認(rèn)知等。羅興佐：村級(jí)民主管理制度及其實(shí)踐的實(shí)證分析 原載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期 3.3.2 村民的公共參與方式單一

村民公共參與方式單一，很少積極參與村民自治。公共參與方式單一主要體現(xiàn)為：第一，農(nóng)民的公共參與往往是以被動(dòng)參與形式為主，例如說參與投票選舉、參與村民（代表）會(huì)議等，農(nóng)民是以被告知、被組織商討某一確定的議題等方式，被動(dòng)地參與農(nóng)村的公共生活。其自主性受到限制，積極性受到打擊，很難自主發(fā)起公共議題，參與公共決策。第二，大多數(shù)的公共參與是被動(dòng)員參加的。村黨支8 南京大學(xué) 自考 行政管理

部、村委會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往在公共活動(dòng)中起主導(dǎo)作用，以主人翁的形象指揮公共活動(dòng)，限制村民的自主性，村民對(duì)其不是很配合，導(dǎo)致產(chǎn)生很多矛盾。以至大量公共事務(wù)的解決原本應(yīng)是公眾參與，共同協(xié)作，演變成依靠行政力量干預(yù)處理。使得原本由村民自主解決的公共問題變成基層處理，不僅增加了基層的負(fù)擔(dān)，還導(dǎo)致了許多不必要的矛盾產(chǎn)生。3.3.3 村民參與制度化渠道不完善

“村民訴求日趨多元、政治參與需求日益增長(zhǎng)，對(duì)村民自治提出了新要求?！笔Y昆生說，潘躍：《村民自治：有待破解“成長(zhǎng)的煩惱”》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年07月12日11版 農(nóng)民參與的制度化渠道還不完善、通暢，存在結(jié)構(gòu)性失衡。在我國(guó)，人民群眾進(jìn)行政治參與的制度化渠道主要包括：一，城市街道居委會(huì)、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)等基層組織；二，人大、政協(xié)系統(tǒng)；三，黨政機(jī)關(guān)的信訪系統(tǒng)；四，司法系統(tǒng)；五，新聞媒體；六，行業(yè)協(xié)會(huì)。其中，有的由于村民處于被動(dòng)位置，很難參與（如基層組織），有的由于是代表性發(fā)言，農(nóng)民無法真正參與（如有些地方的人大），有的由于耗時(shí)較長(zhǎng)、成本也較高（如司法系統(tǒng)），有的由于農(nóng)村的自身局限性，無法通過其參與（如新聞媒體），村民表達(dá)自己的想法的渠道不是很多，無法更好地參與村民自治。

3.4村民參與的自足組織化程度低

農(nóng)民并不是沒有組織，而是缺乏真正代表民主民意的組織。在目前的農(nóng)村生活中，宗族組織，新興經(jīng)濟(jì)組織以及各種協(xié)會(huì)、互助會(huì)等非正式的組織和民間團(tuán)體較廣泛地存在。這些組織法律上沒有明文禁止，也沒有明文規(guī)定。在農(nóng)村的實(shí)際生活中，它們有利于幫助政府和村民進(jìn)行良好的溝通，起著橋梁作用。有利于防止村干部腐敗，保護(hù)村民群眾的自治權(quán)利。有利于提升村民群眾的道德水平，為村民自治的發(fā)展起到促進(jìn)作用。但是他們?yōu)榱司S護(hù)自己團(tuán)體的利益，發(fā)展和培養(yǎng)自己在基層組織中的代言人，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的民主建設(shè)和農(nóng)村的穩(wěn)定造成一定的隱患。有些宗族勢(shì)力參與甚至操縱村委會(huì)選舉，參與村干部競(jìng)爭(zhēng)，損害了村民在選舉的權(quán)利平等。同時(shí)，一些組織能人以本組織利益為中心，插手民間糾紛，不利于農(nóng)村的穩(wěn)定。南京大學(xué) 自考 行政管理

3.5經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，是民主發(fā)展的根本動(dòng)力與制約因素

我國(guó)古語有云：“倉廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，馬克思理論也提出經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，人民只有吃飽穿暖才有可能去追尋其他方面的要求。經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)是民主發(fā)展的根本動(dòng)力。我們可以從村民的自治的產(chǎn)生背景可以看出，村民自治是在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下產(chǎn)生的，因此經(jīng)濟(jì)對(duì)其的制約是很明顯的。村民為了生計(jì)而四處奔波，這對(duì)本村的民主自治起到制約作用。有些村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，無經(jīng)濟(jì)收入，本村的勞動(dòng)力大都外出務(wù)工，導(dǎo)致村里漸漸成為“空殼村”。相當(dāng)多的村存在著“有人主事，無錢辦事”的問題，村民自治失去了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)保障，嚴(yán)重影響村民自治的發(fā)展。

3.6農(nóng)村人口的流動(dòng)對(duì)村民自治造成的不良影響

之前的村民都是依照傳統(tǒng)的耕作方式，整天圍著土地，靠著幾畝薄田維持一家人的生活，過著面朝黃土背朝天的生活。然而隨著改革開放之后，經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，耕作也逐漸由人工方式逐漸轉(zhuǎn)化為機(jī)器，農(nóng)村出現(xiàn)了大量剩余勞動(dòng)力。村里的大多數(shù)青壯年都涌向城市之中，有的務(wù)工，有的上大學(xué)，有的在外做生意等等，留在村里的大多數(shù)是上了年紀(jì)的老年人、家庭主婦以及一些留守兒童。這些農(nóng)村“留守人員”普遍綜合素質(zhì)低，難以充分行使其各項(xiàng)民主權(quán)利。在村民選舉時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)選舉人數(shù)達(dá)不到法定選舉人數(shù)的要求。許多村民進(jìn)城務(wù)工后，很少回到村中，且由于長(zhǎng)期在城市中生活，參與農(nóng)村政治生活的意愿非常淡薄。

第四章 村民自治走出困境的對(duì)策思考

4.1.理順鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系，協(xié)調(diào)發(fā)展

4.1.1 鎮(zhèn)政府正確轉(zhuǎn)變角色，變領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為指導(dǎo)關(guān)系

根據(jù)《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。鎮(zhèn)政府要懂得正確領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)兩者各自的含義以及之間的區(qū)別，學(xué)會(huì)正確轉(zhuǎn)變角10 南京大學(xué) 自考 行政管理

色，做出相應(yīng)的調(diào)整。鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變之前的管理方式，不能再簡(jiǎn)單粗暴地把村委會(huì)當(dāng)做下級(jí)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)。轉(zhuǎn)變鎮(zhèn)政府職能，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法，真正還權(quán)于民。使村民自治名副其實(shí)。鎮(zhèn)政府要及時(shí)把上級(jí)的方針、政策與農(nóng)村、農(nóng)民的實(shí)際相結(jié)合，認(rèn)真貫徹落實(shí)相關(guān)思想，做好村民自治的指導(dǎo)和服務(wù)工作，保障村委會(huì)依法做好各項(xiàng)工作。同時(shí)，村委會(huì)在鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好應(yīng)由村委會(huì)承擔(dān)的工作。

4.1.2 鎮(zhèn)政府做好指導(dǎo)工作，把村民自治落到實(shí)處

鎮(zhèn)政府將村民自治工作納入農(nóng)村工作的總體部署之中，每年列入黨委或政府的工作規(guī)劃，并且狠抓落實(shí)。指導(dǎo)各村成立村民自治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)本村開展村民自治的工作計(jì)劃、總結(jié)等資料收集整理歸檔。鎮(zhèn)政府村委會(huì)工作遵循規(guī)則，開展村民自治工作通知，落實(shí)“四個(gè)民主”的指導(dǎo)意見。召開村民自治工作會(huì)議，指導(dǎo)村相關(guān)人員有計(jì)劃地學(xué)習(xí)村委會(huì)組織法。對(duì)于村民自治落實(shí)情況非常好的村，組織材料，將其作為工作典型，舉行經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議。鎮(zhèn)政府深入指導(dǎo)和幫助村委會(huì)建立完善各項(xiàng)各項(xiàng)民主制度，通過宣傳、教育、檢查等手段，將各項(xiàng)制度真正落到實(shí)處。

4.1.3將村委會(huì)與鎮(zhèn)人大銜接起來

鎮(zhèn)人大與村委會(huì)在性質(zhì)上有所差異，但是在功能上兩者又有相似之處。鎮(zhèn)的人大委員代表的村民委員會(huì)成員可以運(yùn)行自己人大代表的權(quán)利，通過鎮(zhèn)人大表達(dá)村民的想法，維護(hù)村民的自治權(quán)利。且鎮(zhèn)人大對(duì)于人大代表的村委會(huì)成員在組織上起到一定的約束作用，使之更主動(dòng)、積極協(xié)助鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作，理順村委會(huì)與鎮(zhèn)人大、政府的關(guān)系，使相互間的溝通更加暢通，形成良好的互動(dòng)關(guān)系。

4.2 協(xié)調(diào)兩委關(guān)系，保障村民自治更好運(yùn)行

4.2.1 實(shí)現(xiàn)分工與合理融合，互幫互助創(chuàng)和諧

明確村委會(huì)和村支部的職能，村支部積極宣傳黨的政策，幫助黨的路線方針政策在基層落實(shí)，支持村委會(huì)搞好各方面的工作，帶領(lǐng)廣大基層人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)11 南京大學(xué) 自考 行政管理

下發(fā)家致富奔小康。村支部要由過去包攬一切的做法向抓大事、抓重點(diǎn)、指導(dǎo)村里組織發(fā)揮職能作用轉(zhuǎn)變。村支部要主動(dòng)把村民自治各項(xiàng)工作的難點(diǎn)，作為思想政治工作的重點(diǎn)來抓。村委會(huì)把工作主動(dòng)提交給黨支部討論，更好為村民辦實(shí)事。村委會(huì)對(duì)于村民自治的各項(xiàng)工作可以與黨支部主動(dòng)進(jìn)行溝通，取得黨支部更好的領(lǐng)導(dǎo)和支持。當(dāng)?shù)弥欣锸⒉瘓F(tuán)準(zhǔn)備在村里建立大型大棚蔬菜示范園后，兩委會(huì)干部認(rèn)識(shí)到幫助村民脫貧致富是現(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急，“窩里斗”沒有好下場(chǎng)。兩委相互協(xié)助，齊心協(xié)力。一方面，召開村黨支部、村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議，討論說服盛昌集團(tuán)在本村建立基地，制作方案，選出代表與盛昌集團(tuán)及上級(jí)部門交流。另一方面，發(fā)動(dòng)黨員干部帶頭，走進(jìn)村民家里，做村民的思想工作。經(jīng)過不斷的努力，終于將800畝大棚蔬菜示范園放在村里。這一項(xiàng)目的成功落戶，對(duì)帶動(dòng)村里經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，增加了村民的收入，得到村民一致稱贊，也使得兩委會(huì)干部摒棄前嫌，更加融洽。

4.2.2 加強(qiáng)對(duì)兩委成員培訓(xùn)，提高兩委當(dāng)成員的綜合素質(zhì)

李崴認(rèn)為：當(dāng)選村干部要練好“內(nèi)功”，加強(qiáng)對(duì)村干部的思想教育，尤其是對(duì)長(zhǎng)期任職的村干部，應(yīng)開展有針對(duì)性的思想、法制和任職能力等教育。[5]5兩委成員要認(rèn)真黨的基本路線、方針、政策，領(lǐng)會(huì)黨的十五大以來中央關(guān)于農(nóng)村工作的一系列重大方針、政策和法律的實(shí)質(zhì)精神，切實(shí)不斷地提高自己的思想政治覺悟。要用多種形式認(rèn)真學(xué)習(xí)村委會(huì)組織法，詳細(xì)了解該法的基本內(nèi)容，掌握開展村民自治工作的途徑和方法。正確認(rèn)識(shí)村民自治，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作方法。通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高自身的綜合素質(zhì)，樹立為民服務(wù)的意識(shí)，摒棄“民可使由之，不可使知之”的陳腐觀念，保障村民的合法權(quán)益。加強(qiáng)村“兩委”班子成員黨風(fēng)廉政教育，提高了全體村干部的廉潔自律意識(shí)，增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作重要性的認(rèn)識(shí)。

4.2.3適當(dāng)增加村干部待遇，保持隊(duì)伍穩(wěn)定

自從農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，由于農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度有限，村干部福利待遇偏低。從實(shí)際情況調(diào)查訪談的情況來看，附近村的村黨組織書記的平均工資在1萬元左 5.趙曉明：《村民自治，兩會(huì)代表委員關(guān)注什么》，載《鄉(xiāng)村組織》2013（04）,13 12 南京大學(xué) 自考 行政管理

右，村站長(zhǎng)為6000元左右，其他人員的收入按比例遞減。由此數(shù)據(jù)可以看出，村干部的待遇與實(shí)際勞動(dòng)付出不成比例。相關(guān)部門可以據(jù)福利待遇相對(duì)較低的一些村進(jìn)行調(diào)查，對(duì)于福利待遇較差的村給予一定的補(bǔ)貼。人事部門對(duì)村干部制定考核、工資增長(zhǎng)制度以及提拔制度。與此同時(shí)，有關(guān)部門可以考慮將村級(jí)主要干部視同事業(yè)單位人員享受醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，使他們能夠老有所養(yǎng)，安心為人民提供更好的服務(wù)。全國(guó)人大代表、臺(tái)山市審計(jì)局副局長(zhǎng)伍錦棠對(duì)保障村干部的福利待遇提出建議：補(bǔ)貼方案參照所屬中層干部標(biāo)準(zhǔn)，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議根據(jù)本村經(jīng)濟(jì)狀況和村民委員會(huì)成員的工作狀況討論決定。[6]6

4.3 完善村民的公共參與，促進(jìn)村民自治的深入發(fā)展

4.3.1 加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為村民自治提供物質(zhì)基礎(chǔ)

發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，增加村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入總量。開發(fā)集體資源，對(duì)集體現(xiàn)有土地、廠房、校舍、魚塘等存量資產(chǎn)資源進(jìn)行清理登記，并通過承包、租賃等方式盤活開發(fā)。鼓勵(lì)村中“能人”幫扶困難家庭，支持有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村實(shí)用人才和農(nóng)村青年致富帶頭人。加大政府財(cái)政投入，建立發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的專項(xiàng)基金。積極宣傳農(nóng)村致富相關(guān)信息，對(duì)農(nóng)民的工技能培訓(xùn)，擴(kuò)大農(nóng)村“陽光工程”、“雨露計(jì)劃”的實(shí)施規(guī)模，整合各類培訓(xùn)資源，增強(qiáng)培訓(xùn)合力，吸納更多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力。通過開展有針對(duì)性、實(shí)用性、靈活性的技能培訓(xùn)，幫助農(nóng)民掌握一技之長(zhǎng)，提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和穩(wěn)定性。千方百計(jì)提高農(nóng)民收入，為村民自治提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.3.2 加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)，增強(qiáng)村民的主體意識(shí)

正如列寧所說：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字，不識(shí)字就不可能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治?！蔽覈?guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，人民充分享有自主權(quán)。村民自治充分賦予村民農(nóng)民崇高的政治地位和充分的民主權(quán)利，但是村民仍然無法充分正確地行使手中的權(quán)利。此外我省大部分村民受教育程度低，文盲、半文盲大多數(shù)都存在于農(nóng)村人口 6.趙曉明：《村民自治，兩會(huì)代表委員關(guān)注什么》，載《鄉(xiāng)村組織》2013（04）,13 13 南京大學(xué) 自考 行政管理

中，群眾的文化思維方式受到制約，主動(dòng)參與文化生活方面的意識(shí)不夠強(qiáng)烈。因此要加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)，增強(qiáng)村民主體意識(shí)，推動(dòng)農(nóng)村民主政治發(fā)展。加大對(duì)國(guó)家有關(guān)村民自治政策及黨的各項(xiàng)惠民利民的方針政策的宣傳力度，完善有關(guān)民主制度，推行新型農(nóng)村文化，消除村民固有的封建傳統(tǒng)思想，使民主、法治、平等的現(xiàn)代觀念深入人心。教育、引導(dǎo)農(nóng)民提高民主法制意識(shí)，正確行使民主權(quán)利。4.3.3 拓展村民政治參與渠道，完善農(nóng)村利益表達(dá)機(jī)制

華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院副教授劉義強(qiáng)認(rèn)為，“要健全以強(qiáng)化公共服務(wù)為核心，構(gòu)建服務(wù)中心下沉的城鄉(xiāng)基層治理體系”。潘躍：《村民自治：有待破解“成長(zhǎng)的煩惱”》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年07月12日11版 要通過拓寬村民參與自治渠道，建立更加全面的參與機(jī)制，保證村民更好參與農(nóng)村政治生活。例如，在村委會(huì)設(shè)立民情接待室；降低召集村民會(huì)議的門檻；降低“一事一議”的門檻；鎮(zhèn)一級(jí)的司法部門增設(shè)法律援助窗口，為村民提供法律服務(wù)。信訪部門對(duì)于上訪村民認(rèn)真接待，詳細(xì)了解上訪事宜，做好信訪筆錄，及時(shí)處理，化解矛盾糾紛。通過這些渠道，疏導(dǎo)非正常訴求給鄉(xiāng)村秩序帶來的壓力，提高農(nóng)民的參與自治的熱情，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的認(rèn)同意識(shí)，并最終推動(dòng)村民自治的理性發(fā)展。

4.4 培育農(nóng)村社會(huì)自治組織，鞏固村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)

4.4.1 鼓勵(lì)村民自主成立社會(huì)組織，提高村民參與的自主性

加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的宣傳，讓村民對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織有一定的了解。充分調(diào)動(dòng)廣大村民的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,鼓勵(lì)村民自主發(fā)起成立各種社會(huì)組織。對(duì)于自主成立的社會(huì)組織，政府可在相應(yīng)的權(quán)限內(nèi)給予一定的優(yōu)惠政策，加大對(duì)其的扶持力度，在人事、信貸、司法等方面給予農(nóng)村社會(huì)組織優(yōu)先與優(yōu)惠。積極為農(nóng)村社會(huì)組織提供各種相關(guān)信息，促進(jìn)其更好發(fā)展。對(duì)于現(xiàn)在的各類社會(huì)組織要對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)，引導(dǎo)其更好的加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力，相關(guān)部門支持村民團(tuán)體參與村務(wù)管理和村里的公共服務(wù)，提高村民參與的自主性。南京大學(xué) 自考 行政管理

4.4.2 營(yíng)造利于社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，拓寬農(nóng)村組織化的發(fā)展空間

著力提高農(nóng)村社會(huì)組織的社會(huì)化程度，吸引社會(huì)力量，多形式、多渠道興辦各類農(nóng)村社會(huì)組織。營(yíng)造有利于社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行引導(dǎo)和幫扶，努力為農(nóng)民組織發(fā)展?fàn)幦「嗟耐度?，?duì)農(nóng)村組織進(jìn)行項(xiàng)目幫助與扶持。積極配合相關(guān)部門，形成一股幫助農(nóng)村組織的合力，制定和落實(shí)有利于農(nóng)民組織發(fā)展的優(yōu)惠政策和便利條件。政府對(duì)其積極引導(dǎo)，讓社會(huì)組織更好地發(fā)揮其相應(yīng)的作用。

4.4.4 加快相應(yīng)的立法建設(shè)，彌補(bǔ)農(nóng)村組織發(fā)展的制度障礙

我國(guó)農(nóng)民組織尚處于孕育起步階段，自我積累和自我發(fā)展能力脆弱，急需出臺(tái)和落實(shí)扶持保護(hù)政策。對(duì)于農(nóng)村社會(huì)組織的成立及其管理，相關(guān)部門要加快相應(yīng)的立法建設(shè)，為農(nóng)村社會(huì)組織提供制度保障。進(jìn)一步建立和完善社會(huì)組織法律法規(guī)體系，有利于使得農(nóng)村社會(huì)組織朝著規(guī)范化、法制化方向發(fā)展。目前我國(guó)還沒有專門的法律條款規(guī)章針對(duì)農(nóng)村組織，農(nóng)村組織法律地位不明確，發(fā)展缺乏統(tǒng)一、系統(tǒng)、規(guī)范的法律依據(jù)，這對(duì)其發(fā)展與政府扶持引導(dǎo)、規(guī)范管理，帶來了不方便。因此應(yīng)加快相應(yīng)立法建設(shè)，保障農(nóng)村組織的合法權(quán)益。

4.5 建立完善監(jiān)督機(jī)制，使村務(wù)村事在陽光下運(yùn)行

4.5.1 村級(jí)建立監(jiān)督機(jī)制

村務(wù)做到及時(shí)公開，村務(wù)公開內(nèi)容要做到真實(shí)、全面。村級(jí)監(jiān)督要形式多樣，程序規(guī)范，監(jiān)督措施要落實(shí)到位。村委會(huì)每年向村民代表會(huì)議報(bào)告工作，并附有文字材料說明。村委會(huì)干部自覺接受監(jiān)督，每年1-2次向村民代表會(huì)議作述職報(bào)告并接受村民代表會(huì)議的評(píng)議，經(jīng)評(píng)議不稱職的，依法按程序罷免。

成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)及村干部權(quán)力運(yùn)行過去，村里大小事項(xiàng)只要村干部簽個(gè)字就能辦。現(xiàn)在，有了村監(jiān)委，村干部的‘一支筆’失去了原來的效力，村務(wù)更公開、透明。有村監(jiān)委管著，現(xiàn)在村干部干什么事都要考慮這筆費(fèi)用能否在村監(jiān)委那里通過，不敢亂花錢。村集體每年收入逐漸增加，可是村級(jí)15 南京大學(xué) 自考 行政管理

招待費(fèi)為零。

4.5.2 完善外部監(jiān)督機(jī)制

完善外部監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)公開民主管理制度，建立聯(lián)合查防農(nóng)村基層職務(wù)犯罪聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，為村干部敲響警鐘。當(dāng)村委會(huì)違反相關(guān)規(guī)定時(shí)，不及時(shí)公開應(yīng)當(dāng)公開的事項(xiàng)或者公開的事項(xiàng)不真實(shí)的，不執(zhí)行村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定、決議的，擅自決定應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府或者縣(市、區(qū))人民政府及其有關(guān)主管部門反映、舉報(bào)，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令改正；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

4.6 切實(shí)保障村民行使自治權(quán)利，不斷進(jìn)行創(chuàng)新

要切實(shí)保障村民真正行使自治權(quán)利，管理自治事務(wù)，就必須把村民自治的保障機(jī)制進(jìn)行完善?，F(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》也不能適應(yīng)村民自治的發(fā)展要求，必須要制定保障更為有力的村民自治法。4.6.1 制裁破壞村民自治的違法行為

對(duì)破壞農(nóng)村村民自治的行為或惡勢(shì)力，可以適用《選舉法》、《刑法》、《治安管理處罰條例》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。對(duì)于構(gòu)成犯罪的，要堅(jiān)決追究其法律責(zé)任。

4.6.2 完善相關(guān)法律關(guān)于村民自治的規(guī)定

刑法應(yīng)及時(shí)把村民自治權(quán)利納入保護(hù)范圍。民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法、行政復(fù)議法也應(yīng)將村民自治權(quán)利的保護(hù)納入其中。否則，這些法律的服務(wù)對(duì)象是不完整的。作為享有村民自治權(quán)利的70%的中國(guó)農(nóng)民，因保障機(jī)制尚未健全，而無法正直行使其權(quán)利，其權(quán)利也只能束之高閣。南京大學(xué) 自考 行政管理

4.6.3對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預(yù)，要給予相應(yīng)處理

要運(yùn)用組織和行政綜合措施進(jìn)行處理。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)采取指派、委派或其他形式干涉村委會(huì)選舉的，和干預(yù)村級(jí)財(cái)務(wù)的，要嚴(yán)厲查處，相關(guān)責(zé)任人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

總之，村民自治在中國(guó)農(nóng)村的實(shí)踐，不僅大大豐富了中國(guó)社會(huì)主義民主的實(shí)踐和理論，而且還對(duì)中國(guó)的政治發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。村民自治作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)農(nóng)民對(duì)社會(huì)主義民主建設(shè)的偉大創(chuàng)造，是社會(huì)主義民主史上的全新事物，是社會(huì)主義民主的新發(fā)展。黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)農(nóng)民所創(chuàng)造的村民自治以及在村民自治中產(chǎn)生的各種各樣民主的新形式，正是適應(yīng)時(shí)代需要和社會(huì)主義自身發(fā)展的需要，必將對(duì)中國(guó)農(nóng)村政治文明的建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

注釋：

[1] 張鳴：《熱鬧中的冷想》 [J],載《讀書》2001（3）,76 [2] 陳劍：《減少農(nóng)民 富裕農(nóng)民》[J],載《了望》2002（16）,24 [3] 郭正林：《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村政治參與的程度、動(dòng)機(jī)及社會(huì)效應(yīng)》，《社會(huì)學(xué)研究》[J]，2003（3）

[4]趙樹凱：《村級(jí)組織的困境》，《村民自治研究》[J]，第四期，載中國(guó)農(nóng)村村民自治信息網(wǎng)。上網(wǎng)時(shí)間：2004.3.1 [5] 趙曉明：《村民自治，兩會(huì)代表委員關(guān)注什么》，載《鄉(xiāng)村組織》2013（04）,13 [6] 趙曉明：《村民自治，兩會(huì)代表委員關(guān)注什么》，載《鄉(xiāng)村組織》2013（04）,13 南京大學(xué) 自考 行政管理

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6.王金華：《村重大事應(yīng)由村民說了算》，中國(guó)社會(huì)出版社2001年出版。7.張新光：《論中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革25年》,《中國(guó)行政管理》2005年第10期。8.金太軍：《鄉(xiāng)村關(guān)系與村民自治》[M]，廣東人民出版社，2002。9.楊雪冬 陳雪蓮 劉鐸：《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2010年第4期。10.巫建華,李勝強(qiáng),翁為民,等：《培育新型農(nóng)民的實(shí)踐與思考》[J]，中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育,2007(21)。

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13.張軍：關(guān)于村民自治的思考[J]，《中國(guó)農(nóng)村觀察》，2000年05期。14.應(yīng)星：《評(píng)村民自治研究的新取向》，《社會(huì)學(xué)研究》，2005年01期。15.馬寶成：《村民自治框架下的中國(guó)鄉(xiāng)村政治發(fā)展》，《探求》，2001年03期。

16.賀雪峰：《中國(guó)農(nóng)村研究的主位視角》，《開放時(shí)代》2005年02期。

第四篇：計(jì)劃生育村民自治的法律思考(論文定稿)

計(jì)劃生育村民自治的法律思考

譚 月 珊

【內(nèi)容提要】推行計(jì)劃生育村民自治是中國(guó)法制建設(shè)的一大亮點(diǎn),也是一大難點(diǎn), 本文從推行計(jì)劃生育村民自治的法律依據(jù);影響計(jì)劃生育村民自治的主要因素;推行計(jì)劃生育村民自治應(yīng)把握的幾個(gè)法律關(guān)系來探索和思考中國(guó)法制建設(shè)中如何深化完善計(jì)劃生育村民自治工作的策略和措施?！娟P(guān)鍵詞】計(jì)劃生育、村民自治 【正文】

推行計(jì)劃生育村民自治，是農(nóng)村基層計(jì)劃生育管理體制的一項(xiàng)重大改革，是計(jì)劃生育管理機(jī)制由“治民”向“民治”轉(zhuǎn)變的重大變革，需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷探索、創(chuàng)新、完善和發(fā)展。作者從計(jì)劃生育村民自治中涉及的有關(guān)法律問題進(jìn)行思考和探索。

一、計(jì)劃生育村民自治的政策和法律依據(jù)

（一）計(jì)劃生育村民自治的基本內(nèi)涵

計(jì)劃生育村民自治，簡(jiǎn)而言之就是村民自己依法管理自己，具體講就是在本村范圍內(nèi)，全體村民依照國(guó)家的憲法、法律和計(jì)劃生育政策法規(guī)進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種計(jì)劃生育管理體制。

作為群眾性自治組織的村民委員會(huì)按照自己的事自己定，大家的事大家辦的原則，在辦理本村的計(jì)劃生育事務(wù)時(shí)，實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，為村民提供計(jì)劃生育各項(xiàng)服務(wù)，真正行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利。

（二）計(jì)劃生育村民自治的政策和法律依據(jù)

第1頁

共10頁 1982年憲法以根本大法的形式確立了村民自治這一農(nóng)村基本民主制度。為了進(jìn)一步落實(shí)這一制度，我國(guó)于1987年制定了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》。十五屆三中全會(huì)提出了在政治上“全面推進(jìn)村民自治”建設(shè)有中國(guó)特色新農(nóng)村的目標(biāo)。1998年11月4日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)試行的村委會(huì)組織法進(jìn)行了認(rèn)真審議修改。新修改的村委會(huì)組織法，堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，充分體現(xiàn)黨的十五大和十五屆三中全會(huì)精神，認(rèn)真總結(jié)吸收了十年來村民自治實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)村民自治有關(guān)問題作了更加明確的規(guī)定。

十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》和1998年正式頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》都明確把計(jì)劃生育作為村民自治的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)與民主管理和村務(wù)公開相結(jié)合。2001年12月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過的《人口與計(jì)劃生育法》第十二條規(guī)定：“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法做好計(jì)劃生育工作”。這些規(guī)定為計(jì)劃生育村民自治提供了政策和法律依據(jù)。

二、影響計(jì)劃生育村民自治的主要因素

（一）觀念因素：在我國(guó)不同地區(qū),有些從事計(jì)劃生育工作的干部思想還不夠解放，觀念比較保守。

有些干部認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)不具備普遍開展計(jì)劃生育村民自治的條件。持這種無條件論的人認(rèn)為,我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)村民文化水平普遍不高、民主意識(shí)不強(qiáng)、自治的自覺性不高。我國(guó)多年來人口與計(jì)劃生育工作取得的成績(jī)，主要是通過強(qiáng)有力的行政手段取得的，群眾的生育觀念未從根本

第2頁

共10頁 上轉(zhuǎn)變，因此，在這種情況下推行計(jì)劃生育村民自治，村民不可能自己管得好自己的計(jì)劃生育。廣大村民缺乏自治的自覺性，計(jì)劃生育政策在農(nóng)村就很難得到自覺落實(shí)。他們認(rèn)為，計(jì)劃生育村民自治是一項(xiàng)要求很高的工作，只能在一些干部群眾民主意識(shí)強(qiáng)、村級(jí)經(jīng)濟(jì)條件好、計(jì)劃生育工作基礎(chǔ)較好的村推行?，F(xiàn)階段在我國(guó)廣大農(nóng)村全面推行，條件不成熟，缺少推行計(jì)劃生育村民自治的群眾基礎(chǔ)，現(xiàn)階段全面推行，不符合中國(guó)國(guó)情。[1]

（二）體制和機(jī)制因素：我國(guó)的管理體制和機(jī)制相對(duì)滯后。

我國(guó)的政治體制改革不徹底，從某種程度上阻礙了計(jì)劃生育村民自治工作的推行，使計(jì)劃生育村民自治很難真正落到實(shí)處，村民對(duì)計(jì)劃生育工作不可能做到真正自治?！吧厦媲l線，下面一根針”，黨和政府部署的無論哪一項(xiàng)農(nóng)村工作，最終還是由村委會(huì)和廣大村民來落實(shí)，計(jì)劃生育工作更是如此?，F(xiàn)實(shí)生活中，由于名目繁多的檢查、評(píng)比、驗(yàn)收，涉及的指標(biāo)又多、又細(xì)，這些具體指標(biāo)的任務(wù)只能由村委會(huì)來完成，農(nóng)村村民委員會(huì)實(shí)際上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的下級(jí)行政單位，它很難自主決定做什么，不做什么；同時(shí)，隨著村民自治的全面推行，農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。作為村民自治組織的村委會(huì)由于其權(quán)利合法性基礎(chǔ)來源于村內(nèi)部的民主選舉，并且在法律上與國(guó)家基層政權(quán)是平等而非隸屬關(guān)系，因此在國(guó)家意愿與村民意愿發(fā)生沖突時(shí)，村委會(huì)很難自覺地站在國(guó)家一邊，導(dǎo)致國(guó)家意志在農(nóng)村的推行遇到困難。[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)家基層政權(quán)由于管理體制的原因，難以適應(yīng)村民自治后的新形勢(shì)，計(jì)劃生育這一原本就十分敏感、難度大的工作，很難再以過去單一的行政手段來開展工作。

（三）基層群眾因素：一些地方的村民參與計(jì)劃生育村民自治的積極性

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共10頁 不高、自主性不強(qiáng)。

在我國(guó)農(nóng)村，大多數(shù)地方的基層干部和群眾的文化素質(zhì)和法律意識(shí)都有待于進(jìn)一步提高，由于宣傳不到位等諸多原因，加之一些村民只忙著外出經(jīng)商、務(wù)工，對(duì)農(nóng)村“政治”漠不關(guān)心，一些文化水平稍高一些的青壯年都外出打工了，有些村都很難找到一個(gè)合適的村干部，一些村民不知村民自治為何物,村里工作以前是怎么抓，現(xiàn)在仍然是怎么抓，沒多少實(shí)質(zhì)性變化，僅僅在以前工作的基礎(chǔ)上貼上“村民自治”的標(biāo)簽，如此而已。因此，要做到計(jì)劃生育村民自治，必須充分發(fā)動(dòng)群眾，激發(fā)村干部和廣大村民參與計(jì)劃生育管理和服務(wù)的積極性和民主參與意識(shí)。

（四）制度和操作方面的因素：國(guó)家計(jì)劃生育村民自治制度和規(guī)定不夠健全，有些村規(guī)民約、計(jì)劃生育合同也存在不少問題。

有的村雖然制定了計(jì)劃生育村規(guī)民約，但村規(guī)民約的內(nèi)容的違反法律、法規(guī)的規(guī)定、不規(guī)范較為普遍，有些規(guī)定程序不合法，有的規(guī)定村委會(huì)與村民享受的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)極不平等，對(duì)村民規(guī)定的義務(wù)多、限制、制約多，享受的獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)惠政策少，對(duì)村委會(huì)如何為村民落實(shí)責(zé)任和義務(wù)規(guī)定的少，行使計(jì)劃生育管理權(quán)規(guī)定得多；村委會(huì)與村民間簽定的計(jì)劃生育合同規(guī)定的雙方權(quán)利與義務(wù)也很不平等，違約責(zé)任的設(shè)定，過分強(qiáng)調(diào)村民的違約責(zé)任，對(duì)村委會(huì)不認(rèn)真履行合同規(guī)定的義務(wù)，違約責(zé)任規(guī)定得很少，違約金數(shù)額過高、過亂等等。同時(shí)，鑒于合同性質(zhì)不好確定，出現(xiàn)合同糾紛，也很難找到合適的解決途徑。

三、推行計(jì)劃生育村民自治應(yīng)處理好幾個(gè)法律關(guān)系

（一）處理好村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)的關(guān)系。

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共10頁 《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。”實(shí)踐中，我們必須正確處理好二者的關(guān)系，既要體現(xiàn)真正實(shí)現(xiàn)村民自治，又要體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)、支持和幫助。實(shí)行計(jì)劃生育村民自治是讓村民獨(dú)立承擔(dān)起計(jì)劃生育的管理與服務(wù)職責(zé)，村民在計(jì)劃生育工作中自我管理、自我服務(wù)，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育管理職責(zé)的簡(jiǎn)單下移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法行政，在“指導(dǎo)”上多下功夫，支持和幫助村民搞好自治工作，工作困難的村更需要其指導(dǎo)、幫助，對(duì)于這項(xiàng)工作進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問題，要及時(shí)給予正確引導(dǎo)，幫助依法規(guī)范，使其健康發(fā)展；村委會(huì)應(yīng)當(dāng)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作。

(二)處理好村委會(huì)與村黨支部的關(guān)系。

我國(guó)村民自治是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則下的農(nóng)村村民群眾自治；村黨組織是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，承擔(dān)著對(duì)農(nóng)村社區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，發(fā)揮政治核心作用。計(jì)劃生育村民自治是在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，不能脫離黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，搞“獨(dú)立王國(guó)”，因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨代表了最廣大人民的根本利益，所以計(jì)劃生育村民自治黨組織領(lǐng)導(dǎo)村民自治組織，當(dāng)然村村黨支部也不能包辦代替。確實(shí)做好村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治。

(三)處理好村民自治與依法行政的關(guān)系。

計(jì)劃生育村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法自治，是對(duì)計(jì)劃生育管理和服務(wù)方式方法的自治。不能把村民自治同落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策對(duì)立起來，更不能把村民自治錯(cuò)誤地理解為可以不執(zhí)行國(guó)家的生育政策，自主決定，隨意生育。計(jì)劃生育村民自治工作中，制定和修訂村民自治章程、計(jì)劃生育村規(guī)民約是

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共10頁 村民會(huì)議的一項(xiàng)重要職權(quán)，但村民自治章程、計(jì)劃生育村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家政策相抵觸，必須處理好國(guó)家、集體、個(gè)人之間的利益關(guān)系，不得有侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容，不得有違反計(jì)劃生育“七個(gè)不準(zhǔn)”規(guī)定的內(nèi)容。計(jì)劃生育村民自治管理制度要以計(jì)劃生育法律、法規(guī)和有關(guān)政策為依據(jù)，以實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效為原則。計(jì)劃生育村務(wù)活動(dòng)要照章辦事，推進(jìn)計(jì)劃生育村民自治的制度化、規(guī)范化。

四、深化完善計(jì)劃生育村民自治工作的策略和措施

（一）統(tǒng)一思想，深化認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)搞好計(jì)劃生育村民自治的責(zé)任感和緊迫感。

計(jì)劃生育村民自治中反映出來的問題，從根本上去分析還是干部的思想不夠解放，觀念沒有更新造成的。因此，必須深化認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)基層干部確立正確的觀念。一是群眾觀念。計(jì)劃生育村民自治就是要充分發(fā)揮群眾的主人翁責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)計(jì)生工作由“治民”轉(zhuǎn)向“民治”。只有充分發(fā)動(dòng)群眾、走群眾路線，群眾參與管理的積極性方能調(diào)動(dòng)起來。二是民主觀念。發(fā)揚(yáng)民主是依靠群眾搞好計(jì)劃生育村民自治的有效途徑，我們干部就是要接受群眾的監(jiān)督，實(shí)事求是地執(zhí)行計(jì)劃生育村務(wù)公開。三是法制觀念。依法“自治”是計(jì)劃生育村民自治的基本原則。每位干部首先要在思想上樹立法制意識(shí)，工作上依法辦事，切實(shí)履行好對(duì)群眾的許諾，使計(jì)劃生育村民自治得到具體體現(xiàn)。四是服務(wù)觀念。實(shí)行計(jì)劃生育村民自治，就是要增強(qiáng)工作的透明度，每位干部都要嚴(yán)格要求自己，努力為群眾辦實(shí)事、辦好事，做好服務(wù)承諾工作，以取得群眾的支持和信任。

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（二）加強(qiáng)計(jì)劃生育村民自治的載體建設(shè)，健全計(jì)劃生育組織網(wǎng)絡(luò)。自治載體建設(shè)是計(jì)劃生育村民自治的核心，沒有自治載體，村民自治只是空中樓閣，落不到實(shí)處。推行計(jì)劃生育村民自治，重在建立健全村民自治的各種活動(dòng)載體，村青年團(tuán)、婦聯(lián)、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)等組織是計(jì)劃生育村民自治的重要載體。為此，必須建立健全村青年團(tuán)、婦聯(lián)、計(jì)劃生育協(xié)會(huì)等組織，充分發(fā)揮這些組織的作用，廣泛發(fā)動(dòng)群眾關(guān)心、支持計(jì)劃生育工作，參與計(jì)劃生育管理和監(jiān)督，提供各種條件和機(jī)會(huì)，讓群眾在計(jì)劃生育管理和服務(wù)過程中實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)。計(jì)劃生育協(xié)會(huì)是黨和政府聯(lián)系廣大育齡群眾的橋梁和紐帶，是協(xié)助政府動(dòng)員廣大群眾參與計(jì)劃生育工作的一種很好的村民自治的組織形式。計(jì)劃生育協(xié)會(huì)還具有組織網(wǎng)絡(luò)健全、人才眾多的優(yōu)勢(shì)，與群眾聯(lián)系密切，在農(nóng)村有凝聚力，計(jì)劃生育工作通過協(xié)會(huì)組織完全可以做得好，這正符合計(jì)劃生育村民自治的精神。

（三）完善各項(xiàng)配套改革，調(diào)動(dòng)群眾參與計(jì)劃生育村民自治的積極性。計(jì)劃生育村民自治工作不是一項(xiàng)孤立的事物，它是融入于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境里的一項(xiàng)新的社會(huì)管理體制，要想使這項(xiàng)工作真正落到實(shí)處，必須完善相關(guān)配套改革，大力推進(jìn)人口與計(jì)劃生育工作綜合改革，改革人口與計(jì)劃生育工作考核評(píng)估體系，簡(jiǎn)化考核指標(biāo)，掃除阻礙計(jì)劃生育村民自治工作的各種障礙，優(yōu)化政策環(huán)境，為計(jì)劃生育村民自治工作提供一個(gè)真正能自治的空間。加強(qiáng)對(duì)各部門的督導(dǎo)，確保利益導(dǎo)向機(jī)制兌現(xiàn)到位，讓群眾在受益中增強(qiáng)參與計(jì)劃生育村民自治的積極性。[3]一是要在計(jì)劃生育村民自治中完善計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)體系。根據(jù)《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》，建設(shè)村級(jí)計(jì)劃生育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完善避孕節(jié)育、知情選擇、孕期保健、生殖健康保健、第7頁

共10頁 隨訪等服務(wù)的規(guī)范和服務(wù)體系。計(jì)生技術(shù)部門要免費(fèi)提供婦孕檢、避孕、節(jié)絕育術(shù)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，確保廣大群眾身心健康，真心誠意地為育齡群眾排憂解難。定期開展避孕節(jié)育、生殖保健服務(wù)，通過服務(wù)來增強(qiáng)村級(jí)計(jì)劃生育工作的凝聚力。二是相關(guān)職能部門必須認(rèn)真落實(shí)、兌現(xiàn)相應(yīng)的優(yōu)先優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)扶助，政策減免，確保各項(xiàng)優(yōu)惠政策兌現(xiàn)到位。三是依托計(jì)生“三結(jié)合”幫扶加強(qiáng)計(jì)生利益導(dǎo)向，干部在實(shí)施幫扶活動(dòng)中，就是要讓被幫扶的計(jì)生對(duì)象得到具體的實(shí)惠，決不能停留在文件或紙上，從而穩(wěn)定他們的生育行為。[5]要通過多種形式的宣傳教育，使村干部充分認(rèn)識(shí)開展計(jì)劃生育村民自治的重要性、必要性和可行性，明確推行計(jì)劃生育村民自治工作的程序和要求，充分發(fā)動(dòng)群眾，使計(jì)劃生育村民自治家喻戶曉，人人皆知，引導(dǎo)群眾自覺參與，讓群眾真正成為計(jì)劃生育工作的主人。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)計(jì)劃生育村民自治的制度化、規(guī)范化。推行計(jì)劃生育村民自治，制度建設(shè)是根本。計(jì)劃生育村民自治重點(diǎn)是建立健全村民委員會(huì)的民主選舉制度，以村民會(huì)議或村民代表大會(huì)為主要形式的民主議事制度，以村務(wù)公開、民主評(píng)議和村民委員會(huì)定期報(bào)告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度、計(jì)劃生育合同管理制度等。要建立完善計(jì)劃生育村民自治工作制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度、民主監(jiān)督制度、民主評(píng)議制度,規(guī)范村民的行為準(zhǔn)則。要充分發(fā)揚(yáng)民主，依法制定好《計(jì)劃生育村民自治章程》；要實(shí)行民主管理，科學(xué)簽訂計(jì)劃生育合同。在推行計(jì)劃生育村民自治工作中，要依法由村級(jí)組織同育齡群眾按照各自的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任簽訂計(jì)劃生育合同。在合同簽訂工作中，要堅(jiān)持“以人為本”，把要求群眾履行計(jì)劃生育義務(wù)同自覺維護(hù)群眾合法權(quán)益統(tǒng)一起來，把科學(xué)管理、引導(dǎo)群眾實(shí)行計(jì)劃生育同提供

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共10頁 優(yōu)質(zhì)服務(wù)、幫助群眾解決實(shí)際困難結(jié)合起來，堅(jiān)持合法性、民主性、針對(duì)性、互約性原則，充分體現(xiàn)民主、體現(xiàn)法制，使合同成為村民自治的法制保障。[4] 建立具有廣泛群眾基礎(chǔ)的計(jì)劃生育村民自治理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)組織，完善民主監(jiān)督機(jī)制。對(duì)計(jì)劃生育村務(wù)公開、依法行政、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行民主評(píng)議，對(duì)《計(jì)劃生育村民自治章程》規(guī)定的計(jì)劃生育責(zé)任、任務(wù)、目標(biāo)落實(shí)情況，群眾權(quán)利保障和義務(wù)履行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，以保證計(jì)劃生育村民自治真正落到實(shí)處。

實(shí)踐證明，開展計(jì)劃生育村民自治工作，體現(xiàn)了以人為本、以人的全面發(fā)展為中心的理念，加快了基層民主化建設(shè)進(jìn)程，實(shí)踐了“三個(gè)代表”的重要思想，適應(yīng)了計(jì)劃生育管理模式的變革，在管理層次上得到了延伸和發(fā)展，在管理方法上步入了依法管理的軌道。計(jì)劃生育村民自治是一項(xiàng)新生事物，需要積極扶持，全面推行，通過不斷深化完善計(jì)劃生育村民自治工作，使村級(jí)計(jì)劃生育工作的格局發(fā)生深刻的變化，變“少數(shù)人做多數(shù)人的工作”為“多數(shù)人做少數(shù)人的工作”，變“單純抓計(jì)生工作”為“綜合抓計(jì)生工作”，變“突擊抓計(jì)生工作”為“經(jīng)常性服務(wù)工作”，基本形成制度化、法制化、規(guī)范化，使農(nóng)村計(jì)劃生育工作逐步形成以村為主體，村干部依據(jù)自治章程、合同、制度管理，村民積極參與和監(jiān)督的村民自治計(jì)劃生育工作模式和運(yùn)行機(jī)制。

【注釋】：

[注1]王翠絨：《人口與計(jì)劃生育概論》，湖南師范大學(xué)出版社,2004年4月出版，第157頁

[注2]張維慶：《中國(guó)計(jì)劃生育概論》，中國(guó)人口出版社，1999年出版，第13頁

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共10頁 [注3]周廣慶：《人口革命論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003年出版，第68頁

[注4]陳滿生：《知與行》，中國(guó)人口出版社，1999年出版，第185頁 [注5]王國(guó)強(qiáng)：《以“三個(gè)代表”重要思想統(tǒng)領(lǐng)新時(shí)期人口與計(jì)劃生育工作》，中國(guó)人口出版社，2002年出版，第75頁

【參考書目】：

1、王翠絨：《人口與計(jì)劃生育概論》，湖南師范大學(xué)出版社,2004年4月出版

2、張維慶：《中國(guó)計(jì)劃生育概論》，中國(guó)人口出版社，1999年出版

3、周廣慶：《人口革命論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003年出版

4、陳滿生：《知與行》，中國(guó)人口出版社，1999年出版

5、王國(guó)強(qiáng)：《以“三個(gè)代表”重要思想統(tǒng)領(lǐng)新時(shí)期人口與計(jì)劃生育工作》，中國(guó)人口出版社，2002年出版

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第五篇：村民自治的績(jī)效評(píng)估論文

村民自治的績(jī)效評(píng)估論文

班級(jí)：10Z市場(chǎng)營(yíng)銷學(xué)號(hào)：088312043姓名：顧承芷

【摘要】村民自治是80年代中期以來農(nóng)村民主進(jìn)程中的一個(gè)進(jìn)而程碑。我們?cè)谠u(píng)價(jià)其績(jī)效的時(shí)候，除了直接關(guān)注社會(huì)實(shí)踐上的表現(xiàn)外，還應(yīng)關(guān)注它在制度和理論層面的表現(xiàn)形態(tài)。

【關(guān)鍵詞】村民自治；績(jī)效；評(píng)估

80年代初，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了急劇的變化，顯性表現(xiàn)就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的貫徹執(zhí)行，它從根本上改變了農(nóng)民個(gè)體同村落集體的關(guān)系：雖然主要生產(chǎn)資料所有制形式為集體所有制，但其產(chǎn)權(quán)形式則主要表現(xiàn)為個(gè)體家庭式，這使得農(nóng)民依據(jù)對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)具有了自身的獨(dú)立性和社會(huì)意義。因而在實(shí)質(zhì)的且具有決定意義的層面上，農(nóng)民個(gè)體同集體的紐帶從過去的政治、經(jīng)濟(jì)、文化三方面的控制縮減為單一的經(jīng)濟(jì)關(guān)系；而且就是這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系本身也發(fā)生了180度的大轉(zhuǎn)彎，有人形象地描述為“過去是給，現(xiàn)在是向農(nóng)民要”，也即現(xiàn)在國(guó)家汲取社會(huì)資源的方式雖然站在合理合法的基礎(chǔ)上，但是這一作用方式的完成還依賴于農(nóng)民個(gè)體在這一相互關(guān)系中的表現(xiàn)；同時(shí)這一表現(xiàn)的過程還有了法律制度上的規(guī)范和監(jiān)督。而且，這一關(guān)系的根本改變又造成了國(guó)家權(quán)力的末梢與基層社會(huì)的脫節(jié)，帶來國(guó)家治理的“盲點(diǎn)”。因而立足于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的選擇，在基層社會(huì)的管理上，國(guó)家有必要尋求一種“行之有效”的模式來替代在心理、制度上都缺乏社會(huì)隨力的人民公社制度。發(fā)韌于廣西壯族自治區(qū)的村民自治模式就順理成章地得到國(guó)家的認(rèn)可而進(jìn)入法律制度系統(tǒng)，并逐漸具有了制度的社會(huì)實(shí)踐意義，從而形成了現(xiàn)在村民自治在廣大農(nóng)村地區(qū)普遍興起的局面。社會(huì)科學(xué)者對(duì)這一項(xiàng)全國(guó)性的社會(huì)實(shí)踐運(yùn)動(dòng)當(dāng)然不會(huì)視而不見，相反他們對(duì)村民自治這一社會(huì)民主實(shí)踐寄予厚望，并直接把它納入學(xué)術(shù)的視野，進(jìn)行學(xué)理研究與分析，并力求能形成一般性的結(jié)論，以指導(dǎo)和反哺社會(huì)的實(shí)踐，于是對(duì)村民自治的研究就逐漸興盛起來。這里面對(duì)村民自治研究最重要的一個(gè)貢獻(xiàn)在于把村民自治擬作為基層民主實(shí)踐的有效形式，并不同程度地把它同中國(guó)的民主政治進(jìn)程有機(jī)地連接起來，從而使得凡研究社會(huì)、政治問題的學(xué)者皆能發(fā)表自身對(duì)其的看法，而這些學(xué)術(shù)理論的規(guī)范和引導(dǎo)功能在村民自治的實(shí)踐上又以不同程度的價(jià)值、偏好、程序等變量表現(xiàn)出來，使村民自治有可能朝著民主化現(xiàn)代化、制度化的方向發(fā)展，從而使得基層社會(huì)的民主實(shí)踐有可能帶來中國(guó)社會(huì)民主政治進(jìn)程的大發(fā)展。同時(shí)，學(xué)理上民主化、制度化傾向又直接在學(xué)理領(lǐng)域沖擊國(guó)家賴以自下而上的政治理論、民主理論等。因而，可以這么描述：村民自治是國(guó)家治理農(nóng)村的一種替代性選擇的制度，但被學(xué)者納入了民主理論的范疇，并最終在學(xué)理、社會(huì)實(shí)踐兩個(gè)層次上對(duì)國(guó)家的治理模式造成了沖擊作用。因而在現(xiàn)時(shí)代，村民自治作為學(xué)術(shù)研究在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的含義，反倒不如它在社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域包含的意義豐富。從專論《中國(guó)農(nóng)村村民自治》①里的表述我們就可以得到有關(guān)這一基本的判斷，而且也許只有站在這一立場(chǎng)上才能對(duì)中國(guó)農(nóng)村的村民自治作出最有現(xiàn)實(shí)意義的評(píng)估。也因?yàn)榇迕褡灾卧诋?dāng)今中國(guó)至少三個(gè)層次上有實(shí)在內(nèi)容，即學(xué)理上、制度層面上（規(guī)范的層面）、社會(huì)實(shí)踐上，因而要對(duì)其進(jìn)行評(píng)估就應(yīng)從這三個(gè)方面及它們之間的相互關(guān)系入手，并遵循發(fā)生學(xué)上的順序依次展開。當(dāng)然，有關(guān)制度與制度實(shí)踐的差距，制度實(shí)踐與學(xué)理研究之間的互強(qiáng)也應(yīng)貫穿于評(píng)估的過程之中。

一、制度上的村民自治

最基本的判斷為它是國(guó)家的基層社會(huì)治理模式的一種制度選擇，因而在立意上，它與國(guó)家的宏觀管理體制應(yīng)該并行不悖?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）的頒布是這一制度付諸社會(huì)的標(biāo)志，但在制度的具體條例上則與國(guó)家現(xiàn)實(shí)行政體制并未銜接上，這就是基層黨組織。最近的《中國(guó)黨基層組織工作條例》就是這一制度缺陷的彌補(bǔ)，即通過中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心-----—黨組織的作用在國(guó)家行政權(quán)力同基層社會(huì)權(quán)力之間架起一座可以相互“支撐和借用”的橋梁。但是相對(duì)于村民自治而言，黨組織的作用還不只限于此，因?yàn)樵凇稐l例》中貫穿了一條基本的思想就是農(nóng)村黨組織有領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)工作的責(zé)任。最近對(duì)河北省先進(jìn)村黨組織負(fù)責(zé)人的調(diào)查也證實(shí)了這一點(diǎn)。因而可以說明村民自治在制度層面是不完整或不健全的。從制度通過試行到正式頒布十多年的漫長(zhǎng)歷程也恰好可以說明這一點(diǎn)。但同時(shí)，國(guó)家也在力求修正這一點(diǎn)，如上級(jí)或黨組織鼓勵(lì)基層黨組織負(fù)責(zé)人競(jìng)選村委會(huì)干部，因而從制度角度來說，它得到了法律的認(rèn)可，而且還逐步施展其制度剛性；而它的另一個(gè)表現(xiàn)向度—制度實(shí)踐也表明村民自治已在村民心目中達(dá)成了共識(shí)，并為全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)村所努力和實(shí)踐，因而其績(jī)效是相當(dāng)顯著的。

二、學(xué)理上的評(píng)說

村民自治是政府啟動(dòng)的，因而在初期的實(shí)踐上，多數(shù)村的村委會(huì)組織只是在原有的大隊(duì)基礎(chǔ)上換了個(gè)名稱或政治身份而已；村委會(huì)的選舉也多是在上級(jí)的指導(dǎo)或控制上進(jìn)行。但學(xué)者發(fā)現(xiàn)了這一制度及其實(shí)踐中包含的政治學(xué)理論，即民主理論的精髓，因而對(duì)其進(jìn)行學(xué)術(shù)考察和理論證實(shí)；同時(shí)在《村組法》也包含了體現(xiàn)民主精髓的“四個(gè)民主”、“直接民主”等字樣，并且作為《村組法》內(nèi)容的核心加以闡述，因而，村民自治進(jìn)入學(xué)術(shù)視野也就順理成章。因?yàn)樽浴拔逅摹边\(yùn)動(dòng)以來，中國(guó)就甚為關(guān)注“民主”，而對(duì)基層民主的關(guān)懷在建國(guó)后至80年代初皆處于空白狀態(tài)，這樣也就不難解釋學(xué)者一窩峰地研究起村民自治來。而在學(xué)理上，村民自治研究有兩個(gè)基本的理論依據(jù)—民主和制度化，前者在村民自治經(jīng)學(xué)者關(guān)懷后成為其精髓，后者與國(guó)家政治現(xiàn)代化、市場(chǎng)契約化潮流相統(tǒng)一，因而關(guān)注村民自治主要就是兩個(gè)方面：一個(gè)是制度化的民主，一個(gè)是民主的規(guī)則，其核心和出發(fā)點(diǎn)則是民主的基本原理。而作為政治意義上的民主，它是一種國(guó)家制度，亦稱民主政治，這在基層肯定沒有表現(xiàn)形態(tài)；但作為馬克思主義的民主的另外兩個(gè)方面：民主形式與民主實(shí)踐卻作為村民自治中的主要內(nèi)容被確定了下來，但是它也必須以民主的基本理論為其支柱，才能在學(xué)術(shù)界具有說服力，在實(shí)踐上也就有了理論的依據(jù)。而綜觀村民自治研究中有關(guān)民主形式與理論的研究，恰好在這一點(diǎn)上有點(diǎn)乏力?，F(xiàn)實(shí)中的村民自治研究，要么是在規(guī)范的理論指導(dǎo)下研究村民自治的形式及實(shí)踐，要么是借助西方的民主理論來批駁中國(guó)村民自治的可行性，要么是割裂民主實(shí)踐與民主政治在理論上的交互作用關(guān)系……；而在總結(jié)—分析研究中更是眾說紛紜，還沒有上升為理論的層次。這一現(xiàn)象的根本原因應(yīng)該在于現(xiàn)在學(xué)術(shù)關(guān)懷的民主理論對(duì)村民自治并不具有最終的解釋力，原因何在呢？規(guī)范的理論不可取，照搬西方理論更是到處碰壁，對(duì)經(jīng)驗(yàn)的分析又難以取得同仁的認(rèn)可……因而也許是我們還沒有尋求到研究村民自治最基本的原理和方法，但民主理論肯定是村民自治的核心理念之一，因?yàn)槿绻幸粋€(gè)權(quán)力自下而上的過程就肯定有民主的理論與實(shí)踐的用武之地，因而對(duì)民主含義的界說也就成為進(jìn)行村民自治研究的理論出發(fā)點(diǎn)。而觀之于現(xiàn)在的村民自治研究，也犯了在民主理論與民主形式上的相似的毛?。阂词侨狈?duì)民主含義的最終闡述而只作描述性的說明；要么是連同“自治”一起搬用西方一套民主理論而置中國(guó)的現(xiàn)實(shí)于不顧；還有的是在假是而非的推論終端上驟然冒出一個(gè)“民主”來……。因而以民主理論及其下的民主形式和民主實(shí)踐的研究就應(yīng)該成為今后此方面的焦點(diǎn)。而村民自治中的“自治”理論恐怕也要有一個(gè)從形式理論走向政治理論和實(shí)踐理論的過程，因?yàn)樵诩扔械淖灾卫碚撝校惨词蔷窒抻谕庋咏缯f；要么是偷梁換柱，用“地方自治”或“群眾自治”取代村民自治，而且還將它同“群眾專政”聯(lián)系起來②，這顯然也是不科學(xué)的。因?yàn)樵趪?guó)家層面，與中央相對(duì)的地方層面上的自治理論與中國(guó)基層社會(huì)的村民自治之間不存在理論實(shí)踐品格上的同一性；而且從實(shí)際制度內(nèi)容來看，它與“村民”之間恐怕也沒有一個(gè)進(jìn)一步細(xì)分的理由，而是一個(gè)整體，因而有關(guān)村民自治含義的界定恐怕也需要我們繼續(xù)努力。在研究方法上，對(duì)村民自治的研究也表現(xiàn)出很強(qiáng)的局限性，僅限于制度分析、總結(jié)—經(jīng)驗(yàn)分析兩個(gè)方面。前者有一個(gè)基本的理論假設(shè)是必須在制度成為社會(huì)通用規(guī)則的前提下，而它又背離了發(fā)展的理論這一基本的學(xué)術(shù)價(jià)值觀，使得實(shí)踐中的理論更是缺乏理論意義；后者僅是對(duì)事實(shí)的描述及作以學(xué)術(shù)性的總結(jié)，這又可能染上新實(shí)證主義或批判理性主義的傾向，而且得出的結(jié)論很難上升到理論的層次，因?yàn)樗€缺乏一個(gè)反哺于社會(huì)實(shí)踐并最終獲得論證的過程。因而在缺乏兩在基本理論前提的情況下研究村民自治，其理論的一般性就會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期地歷史過程，因而有關(guān)村民自治的研究尚需進(jìn)一步的努力。

但我們并不能就此而忽略有關(guān)村民自治研究方面所取得的成就，這又主要表現(xiàn)在：（1）村民自治研究拓寬了政治學(xué)研究領(lǐng)域，使得政治學(xué)研究從上層轉(zhuǎn)向基層，從宏觀走向微觀，從國(guó)家制度層面走向基層社會(huì)制度，從私有領(lǐng)域走向世俗化層面；（2）村民自治研究促進(jìn)了對(duì)政治學(xué)基本理論的進(jìn)一步關(guān)懷，加深了政治學(xué)研究。在人們關(guān)注基礎(chǔ)民主實(shí)踐的時(shí)候，就不得不思考這么一個(gè)問題：同是政治學(xué)研究，為什么國(guó)家層面同基層層面存在著脫節(jié)或是錯(cuò)位的現(xiàn)象？是歷史的嘲弄還是學(xué)校的非最終端化？如是，對(duì)既有政治學(xué)理論的反思就可能促使學(xué)術(shù)界更進(jìn)一步地尋求解釋政治現(xiàn)象的一般理論。在研究方法上，對(duì)政治學(xué)研究的既有方法更是一場(chǎng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因?yàn)閺姆椒ㄕ摰慕嵌葋砜紤]，它應(yīng)該比政治學(xué)理論更具有普遍性，這無疑又會(huì)加深對(duì)政治學(xué)的研究。（3）社會(huì)科學(xué)的意義應(yīng)在于它的實(shí)踐品格。村民自治研究通過學(xué)術(shù)理論上的規(guī)范和引導(dǎo)功能作用的發(fā)揮，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村的村民自治運(yùn)動(dòng)更進(jìn)一步向民主化、制度化方向發(fā)展，這有利于我國(guó)的政治現(xiàn)代化進(jìn)程；（4）它能促使政治學(xué)學(xué)者在進(jìn)行科學(xué)研究時(shí)更加警醒和學(xué)術(shù)學(xué)術(shù)自覺，從而有有利于政治學(xué)研究的進(jìn)一步發(fā)展。

三、社會(huì)實(shí)踐上的村民自治

這十多年是村民自治全面推進(jìn)的十年。1982年通過的新憲法正式認(rèn)可了村委會(huì)作為農(nóng)村基層群眾自治組織的全法地位。到1985年初，中央政府宣布建立村民委員會(huì)的工作已基本完成，全國(guó)共建立了948628個(gè)村委會(huì)。1987年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《村組（試行）》，并于次年6月1起實(shí)施，至1997年底，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)資料顯示，村民自治示范村的數(shù)量已達(dá)到82266個(gè)③。去年6月九屆人大常委會(huì)將《村組法》從試行經(jīng)過立法程序發(fā)展為正式法律后，村民自治進(jìn)程的范圍更廣，對(duì)此社會(huì)各界的反應(yīng)不一。對(duì)其評(píng)價(jià)主要有以下四種：（1）贊揚(yáng)支持者。這主要包括絕大部分學(xué)者、立志進(jìn)行民主政治體制改革的政府官員、相對(duì)比較富?；蚋辉５貐^(qū)的農(nóng)民。學(xué)者給予高度關(guān)注是認(rèn)為它有可能成為中國(guó)民主政治的原生點(diǎn)或突破口；而且還有一部分社會(huì)學(xué)者認(rèn)為它能解決農(nóng)村尚存的諸多社會(huì)問題。部分政府官員主張并在農(nóng)村推行村民自治是因?yàn)檫@是法律制度上的安排；難能可貴的是確有一部分官員也想通過農(nóng)村自身的再組織化來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。而手中選票與口袋中金錢的直接的利益關(guān)聯(lián)使得富裕地區(qū)的農(nóng)民對(duì)村民自治表現(xiàn)出高度的積極性，參與的程度也很高，特別是在閩浙地區(qū)，村民參選率在89、91、94、97年分別達(dá)到81%、97.3%、97.9%、90.1%④。

（2）持懷疑態(tài)度者。這主要指學(xué)術(shù)界極少數(shù)人。但從實(shí)際情況來考察也確實(shí)情有可原，因?yàn)橹袊?guó)的村民自治是一項(xiàng)前途未卜的社會(huì)實(shí)踐⑤。而且就是在廣大農(nóng)村地區(qū)村民自治的推行

過程中，有些政府官員對(duì)此也抱有懷疑態(tài)度，原因大概也可以用四個(gè)字來說明—前途未卜。

（3）不贊成、不支持者。絕大部分政府官員，特別是黨組織負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)通常都持這種態(tài)度。因?yàn)樗灌l(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力末梢缺乏行之有效的根基，國(guó)家的行政任務(wù)缺乏厚實(shí)的汲取資源，還難以搞出政績(jī)；而且作為既得利益者，他們也不愿意就這么推動(dòng)能帶來利益收入的權(quán)力資源。農(nóng)村中的黨組織作為村落權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的核心也不愿意推動(dòng)昔日的顯赫希望在上級(jí)權(quán)威延伸的場(chǎng)域中再內(nèi)生出一個(gè)新生的社會(huì)力量。而有些地區(qū) 村組織負(fù)責(zé)人也因?yàn)椤安荒芄_的事實(shí)”而反對(duì)推行村民自治。（4）尚無明顯傾向者。這主要是指那些還沒有實(shí)行村民自治或村民自治剛剛起步的鄉(xiāng)村。因?yàn)槭車?guó)家行政體制的約束，廣東等省的農(nóng)村地區(qū)今年剛剛改變村公所制、管理區(qū)制等，開始進(jìn)行真正意義上的第一次村委會(huì)換屆選舉，因而村民自治實(shí)踐開始，對(duì)村民自治的態(tài)度參數(shù)尚不明確。

盡管對(duì)社會(huì)實(shí)踐上的村民自治眾說紛紜，但以下四點(diǎn)卻是我們應(yīng)該肯定的：（1）村民自治范圍和規(guī)模都在不斷擴(kuò)大，并有遍布全國(guó)廣大農(nóng)村之勢(shì)。連前幾年實(shí)行管理區(qū)制等準(zhǔn)行政體制的農(nóng)村也在積極地推行村民自治，這不能說完全是政府的行為，因?yàn)椴荒塬@得廣大群眾認(rèn)可的法律在施行過程中是難以獲得民眾的支持和響應(yīng)。而且雖然這一法律從試行到正式通過再到全面推行經(jīng)歷了十多年的時(shí)間，但也沒有哪一部法律具有如此深入廣大人民群眾之心的效力潛能，這也從側(cè)面反襯了法律權(quán)威地位的上升。毫無疑問，它有利于促進(jìn)我國(guó)的法制化和現(xiàn)代化進(jìn)程。（2）村民自治是一場(chǎng)民主的社會(huì)實(shí)踐，但更是一場(chǎng)法律的社會(huì)實(shí)踐（第一個(gè)方面也說明了這一點(diǎn)）。在廣大農(nóng)村地區(qū)推行村民自治的過程，也就是《村組法》的實(shí)施貫徹過程。在農(nóng)村搞村委會(huì)換屆選舉，其依據(jù)來源于法律，其程序的制定、操作及確定等一整套動(dòng)作全都來源于《村組法》對(duì)村民選舉程序及規(guī)范的規(guī)定；而且有些地方進(jìn)行了幾次選舉或是認(rèn)為選舉結(jié)果不合法，也是以《村組法》作為武器。因而在實(shí)行村民自治實(shí)踐的過程中，廣大人民群眾通過學(xué)習(xí)法律，知曉法律并掌握法律和運(yùn)用法律，了解了作為一個(gè)村民（乃至一個(gè)國(guó)家的公民）應(yīng)該享受的權(quán)利和必須履行的義務(wù)，這無疑會(huì)增強(qiáng)村民的法制觀念，同樣有利于我國(guó)的法制建設(shè)和現(xiàn)代化建設(shè)。（3）操練了民主，增強(qiáng)基層群眾的民主觀念，培育了國(guó)家民主化進(jìn)程的溫床。美國(guó)卡特中心觀摩員羅伯特·帕斯在觀看了吉林省農(nóng)安縣會(huì)隆鎮(zhèn)谷空嶺村的村委會(huì)選舉后，語出驚人：這就是民主。話雖不多，但最簡(jiǎn)單的操作也許就包含了最深層次的文化和理論意義。通過參與選舉，村民就能夠明白，民主要村民自治中就是讓村民自己參與管理好自己的事，而這其中首要的就是要選舉出能夠代表自己說話的村莊當(dāng)家人，其后的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等民主活動(dòng)，也從日常生活的角度或方式上潛移默化了村民的民主習(xí)慣，培育了他們的民主意識(shí)，增強(qiáng)他們的民主觀念。而且我們也確信，如果每位公民都具有了很高程度的民主理念，中國(guó)民主的現(xiàn)代化進(jìn)程無疑也會(huì)加快步伐。

（4）從社會(huì)現(xiàn)實(shí)來看，村民自治確也能緩和一些社會(huì)矛盾，解決一些不正常的社會(huì)問題。如家庭勢(shì)力問題，陜西咸陽約臺(tái)鄉(xiāng)在實(shí)行村民選舉后，選舉出了一個(gè)鄉(xiāng)村能人，遇事大家就相互協(xié)商，社會(huì)從此也就安定了；村干部腐敗問題，在進(jìn)行村民自治后，有村民、村民代表、村民議事會(huì)、民主監(jiān)事會(huì)等權(quán)利個(gè)體和組織監(jiān)督村干部的行為，財(cái)務(wù)公開制度和監(jiān)督制度等也有效地防止了村干部利用村莊公共權(quán)力謀取私利的動(dòng)機(jī)和行為，村干部行賄受賄等腐敗問題有所緩和，而且這還有利于營(yíng)造社會(huì)公平公正氛圍，有助于和諧社會(huì)關(guān)系的建立；三亂（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派）問題也得到了有效制止……等等。

但是作為政治學(xué)研究者，就應(yīng)該從學(xué)術(shù)境界的高度來評(píng)價(jià)村民自治。因?yàn)樽允袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來，經(jīng)濟(jì)上的自由與民主就自然醞釀著政治上的民主，而作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后地位改變幅度最大的農(nóng)民在享有經(jīng)濟(jì)自主性的同時(shí)，就不可避免地要總是鼎政治，因而這里不存在有或無的總是而僅僅是程度不同而已。同時(shí)，農(nóng)村的村民自治從積極意義來說確實(shí)是一場(chǎng)

社會(huì)民主實(shí)踐，因而，它是在沒有民主傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)操練民主，通過行動(dòng)的功能來達(dá)到提高村民民主素質(zhì)的作用。這與市場(chǎng)化、民主化的浪潮不謀而合，也與我國(guó)的法治進(jìn)程、政治世俗化進(jìn)程相互傍依。因而，我們也期望它能成為中國(guó)民主政治的原生點(diǎn)或突破口。