第一篇：銀行破產(chǎn)處置與存款保險制度的銜接

銀行破產(chǎn)處置與存款保險制度的銜接

——英國經(jīng)驗及其啟示

廖 凡

? 2012-08-05 08:44:34

來源：中國法學網(wǎng)

內(nèi)容提要：銀行業(yè)的系統(tǒng)性和公共性特征決定了銀行破產(chǎn)處置程序具有有別于普通破產(chǎn)程序的鮮明特征，與存款保險制度的適當銜接是其中一個重要方面。英國《2009年銀行法》改變了英國銀行破產(chǎn)適用普通破產(chǎn)程序的傳統(tǒng)，在維持“司法破產(chǎn)”基本模式的同時創(chuàng)設(shè)了專門適用于銀行的特別處置機制。存款保險機構(gòu)在這一機制中承擔重要職責，主要通過分擔特別處置成本和及時賠付合格存款人兩種途徑實現(xiàn)銀行處置與存款保險的有效銜接。我國在制定銀行破產(chǎn)特別程序時，應當注意明確存款保險機構(gòu)/制度的基本定位，賦予存款保險機構(gòu)廣泛參與破產(chǎn)清算工作的實質(zhì)性權(quán)力，并通過必要的制度安排確保對存款人進行及時便捷的賠付。

關(guān)鍵詞：銀行破產(chǎn)；特別處置；存款保險；合格存款人；穩(wěn)定化措施

一、問題的提出

全球金融危機以來，以銀行為代表的金融機構(gòu)的破產(chǎn)處置成為世界范圍內(nèi)的熱點問題。銀行（以及大型或復雜的非銀行金融機構(gòu)）所具有的系統(tǒng)性特征決定了銀行破產(chǎn)制度/程序具有保護債權(quán)人（存款人）利益和維護金融穩(wěn)定的雙重目標，必須在二者之間做出協(xié)調(diào)和平衡，乃至在必要時向后者傾斜。[1] 與此不同，普通破產(chǎn)程序的基本目標是單一的，即保護債權(quán)人利益。由此，銀行破產(chǎn)程序具有不同于普通破產(chǎn)程序的鮮明特征，表現(xiàn)在相對快速靈活、強調(diào)預防性措施和早期介入、突出監(jiān)管機構(gòu)的主導作用等等。其中，與存款保險制度的聯(lián)系、銜接和協(xié)調(diào)，是銀行破產(chǎn)程序特殊性的一個重要表現(xiàn)。肇端于20世紀30年代的存款保險制度，其目標和功用正在于保護存款人利益，防范銀行破產(chǎn)所可能誘發(fā)的擠兌風險，維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定，與銀行破產(chǎn)程序的價值取向可謂一脈相通。因此，厘清銀行破產(chǎn)制度與存款保險制度之間的關(guān)系，明確存款保險機構(gòu)在銀行破產(chǎn)處置中的地位和作用，是設(shè)計銀行破產(chǎn)程序時不可或缺的方面。

從發(fā)達國家經(jīng)驗看，銀行破產(chǎn)處置大致有兩種模式。一種是以美國為代表的“行政破產(chǎn)”模式，其特點是制定有別于普通破產(chǎn)法的銀行破產(chǎn)特別法，由監(jiān)管機構(gòu)（聯(lián)邦存款保險公司）啟動和主持整個破產(chǎn)程序，對銀行的所有事務擁有全面處置權(quán)，法院在此過程中無權(quán)對聯(lián)邦存款保險公司進行監(jiān)督或干預，僅能在事后對后者的處置決定進行范圍有限的司法審查。在這種模式下，銀行破產(chǎn)程序和存款保險程序?qū)嵸|(zhì)上是一而二、二而一的關(guān)系。美國銀行破產(chǎn)法的主體內(nèi)容就是《聯(lián)邦存款保險法》第11至13節(jié)，[2] 兩套制度擁有共同的法律依據(jù)，即為明證。另一種是以英國為代表的“司法破產(chǎn)”模式，銀行破產(chǎn)原則上適用普通破產(chǎn)法，在法院主持下進行，與此同時考慮到銀行和銀行業(yè)的特殊性，制定和適用某些特別機制和規(guī)則。

英國原本沒有專門的銀行破產(chǎn)法，銀行破產(chǎn)同其他公司破產(chǎn)一樣適用普通破產(chǎn)法。全球金融危機后的銀行倒閉浪潮特別是北巖銀行擠兌事件暴露出既有銀行破產(chǎn)制度的低效和不足，在此背景下英國通過了《2009年銀行法》，[3] 引入所謂“特別處置機制”（Special Resolution Regime），作為適用于銀行破產(chǎn)處置的特別法，從而形成以普通破產(chǎn)法為一般法、以《2009年銀行法》為特別法的新格局。在此格局下，由法院作為銀行破產(chǎn)的決定者和宣告者的“司法破產(chǎn)”模式得以延續(xù)，但銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的介入和干預權(quán)力顯著增強。鑒于存款保險制度的特殊重要性，《2009年銀行法》第四章專門針對與存款保險有關(guān)的問題作了規(guī)定。[4]

在美國模式下，銀行破產(chǎn)程序與存款保險制度的銜接不成問題，在某種意義上甚至可以說不存在“銜接”問題，因為二者本就是一體，都由聯(lián)邦存款保險公司負責管理和運行。而在英國模式下，銀行破產(chǎn)從根本上說需要借助司法程序來完成，因此關(guān)于其與監(jiān)管機構(gòu)主導下的存款保險制度（金融服務賠償計劃）之間的協(xié)調(diào)和銜接的討論無疑更具實質(zhì)意義。盡管我國目前尚無關(guān)于銀行破產(chǎn)的具體法律規(guī)定，但從《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下簡稱《商業(yè)銀行法》）第71條和《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《破產(chǎn)法》）第134條的規(guī)定來看，[5] 我國對于包括銀行在內(nèi)的金融機構(gòu)破產(chǎn)堅持“司法破產(chǎn)”的基本模式，要求向法院提出申請并在法院主持下進行。在這個意義上，英國的相關(guān)經(jīng)驗應當說更具參考價值。有鑒于此，本文擬對英國關(guān)于銀行破產(chǎn)處置與存款保險制度之間的協(xié)調(diào)和銜接的規(guī)定進行探討，以期為我國制定銀行破產(chǎn)特別程序和存款保險制度提供適當借鑒。

二、銀行特別處置機制的基本內(nèi)容和特點

《2009年銀行法》第4條規(guī)定，銀行特別處置機制有五項目標，依次是保護和增強金融系統(tǒng)穩(wěn)定、保護和增強公眾對銀行系統(tǒng)穩(wěn)定性的信心、保護存款人利益、保護公眾資金，以及避免以違反《歐洲人權(quán)公約》的方式干涉財產(chǎn)權(quán)。從排序上可以看出，維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定被作為首要目標。這項目標要求相關(guān)主管機構(gòu)對待破產(chǎn)銀行是否存在系統(tǒng)風險進行識別，并且在確定處置手段時避免采取有害于金融系統(tǒng)穩(wěn)定的方式。[6] 與此密切相關(guān)的另一項目標是維護公眾信心，亦即在處置破產(chǎn)銀行時不損及公眾對銀行業(yè)的整體信心。這兩項目標充分體現(xiàn)出銀行破產(chǎn)之區(qū)別于普通企業(yè)破產(chǎn)的特殊性所在。

特別處置機制由三個部分組成，即穩(wěn)定化措施（stabilization powers）、銀行破產(chǎn)程序（bank insolvency procedure）和銀行管理程序（bank administration procedure），相關(guān)主管機構(gòu)包括英格蘭銀行、財政部和金融服務局。穩(wěn)定化措施實質(zhì)上是司法程序之前的預先行政處置措施，具體包括私人部門收購（由英格蘭銀行將銀行的全部或部分業(yè)務出售給某個商業(yè)機構(gòu)）、過橋銀行（將銀行的全部或部分業(yè)務轉(zhuǎn)讓給一個英格蘭銀行的全資子公司，即所謂“過橋銀行”）和臨時國有化（由財政部將銀行臨時性收歸國有）三種方式。采取穩(wěn)定化措施的前提條件是金融服務局認定某銀行不滿足或有可能不滿足《2000年金融服務與市場法》所規(guī)定的從事受監(jiān)管金融活動的門檻條件，且考慮到時間及相關(guān)情況，該銀行或其他方面沒有合理可能性采取行動（不包括穩(wěn)定化措施本身）使該銀行滿足門檻條件。但在作此認定時，金融服務局必須咨詢英格蘭銀行和財政部的意見。[7] 私人部門收購和過橋銀行措施由英格蘭銀行負責采取，臨時國有化措施則由財政部負責采??；除上述共同前提條件外，采取這兩大類措施還有各自需要滿足的具體條件。[8] 此外，問題銀行在向私人部門或過橋銀行轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)時，可以選擇采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的方式，英格蘭銀行為此制作股權(quán)轉(zhuǎn)讓文書（share transfer instrument）或資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓文書（property transfer instrument），轉(zhuǎn)讓據(jù)此發(fā)生效力。[9]

在破產(chǎn)清算方面，特別處置機制排除了銀行自身和銀行債權(quán)人原先基于普通破產(chǎn)法所享有的破產(chǎn)申請權(quán)，將申請啟動銀行破產(chǎn)程序的權(quán)利排他性地賦予了監(jiān)管機構(gòu)。根據(jù)《2009年銀行法》，有權(quán)向法院申請銀行破產(chǎn)令的主體有英格蘭銀行、金融服務局和國務大臣（Secretary of State），[10] 但申請理由不盡相同?！?009年銀行法》第96條列出了一個基本要件和三項申請理由。一個基本要件是銀行擁有合格存款人（即其存款受金融服務賠償計劃〔FSCS〕保護的存款人），三項申請理由是：（1）銀行無力或者可能會變得無力清償債務（清償力標準）；（2）銀行清盤符合公共利益（公共利益標準）；（3）銀行清盤是公平的（公平性標準）?；疽侨齻€機構(gòu)申請銀行破產(chǎn)令時均需具備的條件。除此之外，對于英格蘭銀行和金融服務局而言，還需具備理由（1）或（3）才能提出申請；對于國務大臣而言，還需具備理由（2）才能提出申請。換言之，英格蘭銀行和金融服務局有權(quán)對資不抵債的銀行提出破產(chǎn)清算申請，而對于一些從技術(shù)角度看未必達到資不抵債程度的銀行，國務大臣出于保護銀行客戶和公共利益的需要，亦可申請破產(chǎn)令。此外，無論是英格蘭銀行還是金融服務局，其申請破產(chǎn)令的共同前提是《2009年銀行法》第7條所規(guī)定的采取穩(wěn)定化措施的條件已經(jīng)滿足。[11] 對于上述機構(gòu)提出的破產(chǎn)申請，受理法院可以決定予以同意（發(fā)出破產(chǎn)令）、延期審理或駁回申請。[12]

除破產(chǎn)清算程序外，特別處置機制還提供了另一個選擇，即銀行管理（bank administration）程序。這是在將問題銀行的部分業(yè)務出售或轉(zhuǎn)讓給私人機構(gòu)或過橋銀行之后，針對該銀行未出售或未轉(zhuǎn)讓的部分（即所謂“剩余銀行”〔residual bank〕）所適用的程序。與銀行破產(chǎn)程序不同，銀行管理程序只能由英格蘭銀行啟動，由法院應英格蘭銀行的申請發(fā)出銀行管理令，指定銀行管理人（bank administrator），作為法院官員負責銀行管理工作。具言之，英格蘭銀行申請銀行管理應當滿足以下兩個理由：（1）英格蘭銀行已經(jīng)或者打算針對問題銀行制作資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓文書；（2）英格蘭銀行認定剩余銀行無力清償債務，或者在打算進行的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓完成后有可能無力清償債務。[13] 對于銀行管理申請，受理法院同樣可以決定予以同意（發(fā)出破產(chǎn)令）、延期審理或駁回申請。

根據(jù)《2009年銀行法》第137條，銀行管理程序有兩個目標，一是為私人購買者或過橋銀行提供支持，二是普通重整程序所要實現(xiàn)的目標，目標1優(yōu)先于目標2。具言之，目標1是確保剩余銀行向受讓方提供必要的服務和設(shè)施，使后者得以有效率地運行。為此，銀行管理人必須應英格蘭銀行的任何請求，簽訂由剩余銀行向受讓方提供所需服務和設(shè)施的協(xié)議。在受讓方不只一個的情況下（例如部分出售給私人購買者，部分轉(zhuǎn)讓給過橋銀行），對于每個在英格蘭銀行看來需要服務或設(shè)施的受讓方均須致力于實現(xiàn)目標1。如果英格蘭銀行認為不再需要剩余銀行的服務，則其可以向銀行管理人發(fā)出“目標1達成通知”（Objective 1 Achievement Notice），終止目標1。目標1則與普通重整程序的目標基本相同，即維持剩余銀行存續(xù)（目標2（a）），或者使剩余銀行的債權(quán)人作為一個整體在銀行清盤時獲得比沒有先行采取重整程序就清盤時更好的結(jié)果（目標2（b））。銀行管理人通常情況下應當首先致力于實現(xiàn)目標2（a），除非其認為目標2（a）不具有合理的可行性，或者目標2（b）將能使剩余銀行債權(quán)人作為一個整體獲得更好的結(jié)果。[14]

總體而言，《2009年銀行法》所規(guī)定的銀行特別處置機制一方面維持了司法破產(chǎn)的基本模式，另一方面又考慮到銀行業(yè)的系統(tǒng)性和公共性特征，賦予主管機構(gòu)排他性的破產(chǎn)申請權(quán)和較為豐富和廣泛的（司法程序前和司法程序中）處置手段和干預權(quán)力，使得銀行破產(chǎn)程序的行政意味有所增強。

三、存款保險制度與銀行特別處置機制的協(xié)調(diào)和銜接

英國《2000年金融服務與市場法》第15章規(guī)定由金融服務局設(shè)立FSCS，負責對包括合格存款人在內(nèi)的金融服務接受者的無法得到償付的受保護請求權(quán)進行統(tǒng)一賠付?！?009年銀行法》第4章（“金融服務賠償計劃”）對《2000年金融服務與市場法》第15章的規(guī)定進行了若干修正，以使其與銀行特別處置機制相一致；第2章（“銀行破產(chǎn)”）在規(guī)定銀行破產(chǎn)程序時也對FSCS的角色和作用進行了專門說明。此外，財政部根據(jù)《2009年銀行法》的授權(quán)制定的《2009年銀行法：特別處置機制實務守則》（以下簡稱《實務守則》）[15] 也有與FSCS賠付機制及其運行相關(guān)的內(nèi)容。下文主要基于上述規(guī)定進行簡要討論。

（一）FSCS的介入途徑和方式

根據(jù)《2009年銀行法》，F(xiàn)SCS主要以兩種方式介入銀行特別處置程序，一是在相關(guān)主管機構(gòu)采取穩(wěn)定化措施后，應財政部的要求分擔特別處置機制的成本；二是在銀行破產(chǎn)程序啟動后，及時對合格存款人進行賠付。

1.分擔特別處置成本

《2009年銀行法》規(guī)定，如果相關(guān)主管機構(gòu)對某個銀行采取穩(wěn)定化措施，且財政部認為該銀行無力或者若不采取穩(wěn)定化措施就將無力償還到期債務，那么財政部可以要求FSCS為采取穩(wěn)定化措施支付特定數(shù)目的款項；該款項就一切目的而言（包括FSCS的一般征費、應急基金[16]和借貸）均視為FSCS的開支。例如，該款項可能是用于支付在將問題銀行進行部分轉(zhuǎn)讓或者臨時收歸國有時需要對轉(zhuǎn)讓方或者第三方給予的適當補償。[17] 但是，F(xiàn)SCS分擔特別處置成本有一個上限，即不能超過不對該銀行采取穩(wěn)定化措施而任其進入破產(chǎn)清算情況下FSCS所需賠付的數(shù)額減去FSCS可能從破產(chǎn)銀行追償?shù)降臄?shù)額。為此，財政部應當指定獨立評估人，對銀行假設(shè)破產(chǎn)情況下FSCS可能追償?shù)降臄?shù)額進行客觀評估。[18]

簡言之，F(xiàn)SCS對特別處置成本的分擔以其在問題銀行假設(shè)破產(chǎn)情況下所需支付的數(shù)額為限。由于FSCS的資金主要來源于行業(yè)征費，這就意味著銀行業(yè)無須支付比政府不采取干涉措施情況下更多的費用。因此，盡管《2009年銀行法》并未明確規(guī)定相關(guān)主管機構(gòu)有義務將需由FSCS分擔的成本最小化，但FSCS在任何情況下均受到上述限額的保護。[19]

2.及時賠付合格存款人

《2009年銀行法》提供了兩種可能的銀行處置方式——穩(wěn)定化措施和破產(chǎn)清算，相關(guān)主管機構(gòu)尤其是英格蘭銀行需要根據(jù)實際情況在其間做出選擇。一般原則是，對問題銀行實施破產(chǎn)清算并迅速對合格存款人進行賠付或?qū)⑵滟~戶批量轉(zhuǎn)移到其他銀行是默認選項，除非有足夠充分的公共利益方面的理由支持采取穩(wěn)定化措施。[20]

根據(jù)《2009年銀行法》第99條，在銀行破產(chǎn)清算中銀行清算人有兩個目標，一是同F(xiàn)SCS合作，確保合格存款人的賬戶盡快轉(zhuǎn)移到其他銀行或者從FSCS處獲得賠付；二是終止銀行業(yè)務，以便為作為一個整體的銀行債權(quán)人獲得最佳結(jié)果。目標1優(yōu)先于目標2。第123條進而規(guī)定，為實現(xiàn)目標1，F(xiàn)SCS可以選擇直接對合格存款人進行賠付，或者提供批量轉(zhuǎn)移合格存款人賬戶所需要的資金，并可以為此向銀行業(yè)征收費用（一般征費）或籌集資金（應急基金）。FSCS對賠付或者賬戶轉(zhuǎn)移之可行性的評估將成為英格蘭銀行選擇處置方式的相關(guān)考慮因素。[21] 在決定是否申請啟動破產(chǎn)程序時，英格蘭銀行會征詢FSCS的意見，[22] FSCS也有權(quán)參加申請銀行破產(chǎn)令或者與銀行破產(chǎn)令有關(guān)的司法程序。[23]

銀行破產(chǎn)程序的首要目標是盡快轉(zhuǎn)移合格存款人的賬戶或?qū)ζ溥M行賠付，[24] 為此FSCS和相關(guān)主管機構(gòu)需要在破產(chǎn)程序的早期階段發(fā)揮關(guān)鍵性作用，監(jiān)督清算人并同其合作，確保實現(xiàn)這一目標。根據(jù)《2009年銀行法》，在銀行破產(chǎn)令發(fā)出后必須成立清算委員會，以確保清算人適當履行職責。清算委員會由英格蘭銀行、金融服務局和FSCS各委派一名代表組成。清算人及任何一名委員均可召集清算委員會會議，但需全部委員均出席方為有效。清算人必須應要求向清算委員會報告任何事項，或者主動向清算委員會報告其認為委員會可能感興趣的情況。[25] 清算委員會必須在合理可行的限度內(nèi)盡快向清算人提出建議，對于合格存款人是選擇轉(zhuǎn)移賬戶還是進行賠付，抑或有的情況轉(zhuǎn)移有的情況賠付。[26] 為了促成上述首要目標的實現(xiàn)，F(xiàn)SCS還可同清算人達成協(xié)議，委托后者履行FSCS的特定職責。[27]

（二）FSCS的信息收集權(quán)

在銀行破產(chǎn)清算時，為了迅速并順利地履行賠付職責，F(xiàn)SCS需要準確了解該銀行的債權(quán)債務信息及其他相關(guān)情況。而在采取穩(wěn)定化措施時，F(xiàn)SCS同樣需要對問題銀行的相關(guān)情況加以了解，以便評估和計算在分擔處置成本時所需支付的數(shù)額。為此《2009年銀行法》規(guī)定，在對問題銀行采取穩(wěn)定化措施或進行破產(chǎn)清算時FSCS均有權(quán)收集和獲取必要的信息。在破產(chǎn)程序中，除通過清算委員會從清算人處獲得相關(guān)信息外，F(xiàn)SCS自身也可要求清算人提供信息，后者必須遵行；此外，清算人還必須主動向FSCS提供其認為可能有助于二者合作實現(xiàn)目標1的任何信息。[28] 同樣地，在對某個銀行實施穩(wěn)定化措施后，F(xiàn)SCS也可書面形式請求該銀行或英格蘭銀行提供必要信息，以便確定假設(shè)該銀行破產(chǎn)FSCS所需賠付的數(shù)額。[29]

（三）對強制性抵消規(guī)則的特別處理

普通破產(chǎn)程序的一大特點是強制性的債權(quán)債務抵消規(guī)則，即只對債權(quán)人的凈債權(quán)進行清償。在銀行特別處置機制中，當涉及合格存款人時，情況略有不同：從2010年12月31日起，F(xiàn)SCS對合格存款人的賠付按總額而非凈額進行，亦即不考慮合格存款人對銀行所負的任何債務，以便使賠付工作更為快捷地進行。具言之，只要合格存款人的存款額在FSCS的賠付限額（目前為8.5萬英鎊）之內(nèi)，就不進行任何抵消；當存款額超過賠付限額時，對超出部分則將適用強制抵消規(guī)則，以便確定該存款人是破產(chǎn)銀行的凈債權(quán)人還是凈債務人。換言之，這種做法實際上形成了雙層抵消規(guī)則，是否進行抵消取決于合格存款人的請求權(quán)是在FSCS的賠付限額之內(nèi)還是之外。之所以對強制性破產(chǎn)抵消規(guī)則做出此種微調(diào)，目的在于確保銀行破產(chǎn)抵消規(guī)則與FSCS賴以進行賠付的基礎(chǔ)相一致。[30] 需要注意的是，這一雙層規(guī)則僅適用于合格存款人的請求權(quán)，對于不受FSCS保護的請求權(quán)（例如企業(yè)存款）不予適用，對于銀行的所有其他債權(quán)人也都不適用（后者仍然適用通常的債權(quán)債務抵消規(guī)則）。

四、借鑒與啟示

（一）明確存款保險制度/機構(gòu)在銀行處置方面的基本定位

存款保險制度的基本功能是在銀行倒閉時保護合格存款人（主要是個人儲戶）在銀行的存款免受損失。因此，存款保險機構(gòu)的核心職責應當定位于事后的賠付/清償而不是事前的預防/監(jiān)管。換言之，存款保險機構(gòu)應當主要致力于研判在問題銀行有破產(chǎn)倒閉之虞時如何快捷、妥當?shù)貪M足合格存款人的受保護請求權(quán)并付諸實施，扮演“應對者”的角色，而不是過多地介入風險預防和早期干預，同監(jiān)管部門爭奪“指引者”的角色。存款賠付本就是專業(yè)性和技術(shù)性極強的工作，而且存款保險機構(gòu)除此之外還要承擔存款保險基金的管理運營任務，因此上述基本定位有助于將存款保險機構(gòu)有限的資源和精力集中在其優(yōu)勢領(lǐng)域和核心功能上。

（二）賦予存款保險機構(gòu)以不同方式參與銀行處置的靈活性

英國的銀行特別處置機制不僅包括銀行破產(chǎn)程序，還包括穩(wěn)定化措施和銀行管理程序。在一定意義上，穩(wěn)定化措施類似于我國對問題銀行實施的行政處置程序，只是沒有撤銷和關(guān)閉的選項；而穩(wěn)定化措施和銀行管理程序結(jié)合起來則發(fā)揮類似于破產(chǎn)重整的作用。從相關(guān)規(guī)定可以看出，存款保險機構(gòu)不但在破產(chǎn)程序?qū)嶋H啟動后有權(quán)參與清算工作，而且在預先的行政處置階段——采取穩(wěn)定化措施——也實質(zhì)性地參與其中，其相關(guān)評估和意見還作為主管機構(gòu)決定是否申請啟動銀行破產(chǎn)程序的重要參考。這種做法有助于最大限度地利用和發(fā)揮存款保險機構(gòu)的專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗。

（三）賦予存款保險機構(gòu)參與和指導破產(chǎn)清算工作的實質(zhì)性權(quán)力

銀行破產(chǎn)程序區(qū)別于普通破產(chǎn)程序的一個重要特點是要優(yōu)先滿足合格存款人的受保護請求權(quán)，而在如何才能最好地實現(xiàn)這一目標方面應當說存款保險機構(gòu)最有發(fā)言權(quán)。因此，存款保險機構(gòu)必須在破產(chǎn)清算工作中扮演關(guān)鍵性角色，對清算人（我國《破產(chǎn)法》統(tǒng)稱“管理人”）適當履行職責進行指導和監(jiān)督。再者，銀行存款一般來說占銀行債務的絕大部分，存款保險機構(gòu)在履行賠付義務后將成為破產(chǎn)銀行的最大債權(quán)人，從有效保護債權(quán)人利益的角度也應當賦予其較大權(quán)力。因此，可以考慮根據(jù)《破產(chǎn)法》第22、24條，由存款保險機構(gòu)推薦管理人人選并由人民法院指定，或者由存款保險機構(gòu)和相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的代表共同組成的清算組擔任管理人。

（四）進行必要制度安排確保及時便捷的賠付

銀行業(yè)的系統(tǒng)性和公共性特征要求存款保險機構(gòu)對問題銀行合格存款人的受保護請求權(quán)盡快完成甄別和清償，以免恐慌情緒蔓延，引發(fā)擠兌風潮。為了提高賠付效率，可以進行有別于普通破產(chǎn)程序的特殊安排，例如在存款保險限額內(nèi)實行總額賠付，而不是在對存款人逐個進行債權(quán)債務抵消的基礎(chǔ)上實行凈額賠付。此外，為了有效甄別和計算債權(quán)債務，還應當確保存款保險機構(gòu)能夠及時準確地獲得相關(guān)信息。為此，應當賦予存款保險機構(gòu)廣泛的信息收集權(quán)，使其能夠從問題銀行、相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)以及相關(guān)第三人處收集和獲取履行職責所需的必要信息。

〔本文系“全球化背景下金融危機與金融法調(diào)整前沿論壇”（2012年7月26-27日）參會論文〕

[1] 正如有論者指出的那樣，現(xiàn)代銀行破產(chǎn)法律理念已經(jīng)從對存款人的特殊保護演變?yōu)轭A防銀行破產(chǎn)，并力求在預防銀行破產(chǎn)中實現(xiàn)對存款人的利益保護。參見周澤新：《存款保險制度在銀行重整中的適用及其制度價值》，《金融評論》2011年第5期。

[2] Federal Deposit Insurance Act, http://004km.cn/aoos/attachment_dw.action?key=Ec8teaJ9VarJkaOE6fagzsxgHJMKLFEppVpbbVX%2B3OXcP3PYxlq7sZUjdbSm5FIetvAtgf1eVU8%3D&attkey=FRbANEucS95NMLRN47z%2BeeOgEFCt8EGQJsWJiCH2WAXS3lUddWWzhFBWgt1EUGgr&fromContentView=1&fromDispatchContent=true&nav=FRbANEucS95NMLRN47z%2BeeOgEFCt8EGQ2er7uX5dfuY%3D&uid=tQohht%2Fb7X0%3D&popup=HxapDW%2FMKd4%3D，2012年6月8日訪問。

[15] HM Treasury, Banking Act 2009: Special Resolution Regime: Code of Practice, November 2010, http://www.hm-treasury.gov.uk/d/bankingact2009_code_of_practice.pdf，2012年6月8日訪問。

[16] 《2009年銀行法》第170條規(guī)定FSCS可以專門征收費用組建“應急基金”（contingency funds），用于支付可能的開支。

[17] 參見《2009年銀行法》第171條。

[18] 同上。

[19] 參見《實務守則》第10.8條。

[20] 同上，第5.19條。

[21] 同上，第4.6條。

[22] 同上，第5.13條。

[23] 參見《2009年銀行法》第123條

[24] 按照《業(yè)務守則》的說明，這意味著在破產(chǎn)程序開始后7日內(nèi)讓合格存款人至少能夠取得其存款的實質(zhì)部分（material portion），而剩余部分可以在接下來的數(shù)日內(nèi)取得。同上，第10.4條。

[25] 參見《2009年銀行法》第100—101條。

[26] 同上，第102條。

[27] 同上，第123條。

[28] 同上。

[29] 參見《2009年銀行法》第176條。

[30] See Allen & Overy, Fact Sheet: Bank Administration and Building Society Special Administration.

第二篇：存款保險制度

存款保險制度難以推出的原因，在于制度和協(xié)調(diào)層面，而非技術(shù)層面。

首先是保費率的比例難題，這牽扯到銀行的具體利益。

除了保費率，各類銀行對參保的意愿也不盡相同。

而且從整個銀行業(yè)來說，建立存款保險制度，銀行需要拿出一筆錢，但現(xiàn)在銀行業(yè)面臨利率市場化壓力、收費業(yè)務合規(guī)調(diào)查壓力以及不良資產(chǎn)反彈壓力，再拿一筆錢就又是一筆新壓力。

[1]行政還是商業(yè)運作?

其次，存款保險機構(gòu)的性質(zhì)與歸屬成為存款保險制度推出的又一核心難題。存款保險模式的爭議主要在存款保險公司是行政性還是純商業(yè)化運作。如果是行政性管理的，有兩種選擇，一是行政性監(jiān)管部門模式，一是公司制模式。后者的難處在于公司化如何運作，要不要賦予其監(jiān)管職能。如果有監(jiān)管職能是獨立于一行三會還是放在其中某個部門之下?

第三篇：存款保險制度

一、存款保險制度概述（淵源）

存款保險制度指一國貨幣主管部門或金融監(jiān)管當局為了維護存款者的利益，維護金融體系的安全和穩(wěn)定，制定經(jīng)營存款業(yè)務的金融機構(gòu)將一定比例的存款向?qū)ｉT的存款保險機構(gòu)投保，以便在非常情況下，存款人可以從保險機構(gòu)獲得一定補償?shù)囊环N制度．存款保險制度作為制度是在20世紀30年代大蕭條后，為防止銀行擠兌而在美國首先建立起來的。大多數(shù)西方國家在20世紀60-80年代陸續(xù)建立了該制度，目前已有72個國家建立了存款保險制度．存款保險制度設(shè)置的目的是銀行破產(chǎn)后能對存款人特別是中小存款人進行保護，因而成為對銀行安全進行防范的最后一道防線．

銀行作為協(xié)調(diào)儲蓄和投資、執(zhí)行貨幣政策、提供支付服務的金融機構(gòu)在現(xiàn)代經(jīng)濟中發(fā)揮著不可替代的作用，然而銀行本身的一些特點卻使得銀行抵御風險能力低下。極易受到外來的沖擊而倒閉破產(chǎn)．首先，按照經(jīng)濟學原理。銀行資產(chǎn)與負債在量與期限的結(jié)構(gòu)上不匹配，庫存現(xiàn)金不足，資本充足事低，經(jīng)濟周期波動以及其它突發(fā)因素等等都可能造成銀行流動性困難．其次，銀行倒閉產(chǎn)生巨大的外部性，其形成的“多米諾骨牌’效應會Pl起金融器慌，導致更多的銀行倒閉．銀行體系的魄弱性必然產(chǎn)生了對銀行進行保護的需要。同時為避免保護所引起的道德風險問題，也引入了對銀行的監(jiān)管．保護和監(jiān)管是不可分割的兩個方面，存款保險制度正是適應這一需要而產(chǎn)生的一種合約安排．

二、存欺保險制度的效應分析

(一)存款保險制度的積極作用（重要性）

1、保護存款公眾的合法利益．

維護金融秩序的穩(wěn)定．當一家銀行因經(jīng)營不善或其它原因造成支付困難破產(chǎn)時，由存款保險機構(gòu)代支付公眾存款，其客戶的存款基本上可以避免或減少損失．并且其它在銀行有存款的社會公眾反應平穩(wěn)．有了存款保險制度，還可以監(jiān)督銀行業(yè)務。及時提出警告，甚至把行將倒閉的銀行并人另一家可靠的銀行或向面臨倒閉的銀行提供巨額貸款，使這家銀行得以渡過難關(guān)．因此，建立存款保險制度，可防止個別銀行因倒閉造成的體系性金融危機，在穩(wěn)定市場、避免金融風潮方面起著積極作用．

2、存款保險制度有利于公平和效事原則．

存款保險制度可以淡化國有銀行的競爭優(yōu)勢，弱化銀行市場的過度集中趨勢，促進公平競爭，從而提高整個銀行體系的競爭水平，確保優(yōu)勝劣汰機制的發(fā)揮．

3、存款保險制度是中央銀行金融監(jiān)管的輔助和補充，有利于提高金融監(jiān)管水平．正因為存款保險機構(gòu)對銀行出現(xiàn)風險時承擔有保證支付的責任，所以存款保險機構(gòu)將時刻關(guān)注投保銀行的經(jīng)營與安壘．并有權(quán)對銀行進行監(jiān)管，以確保各銀行都會合規(guī)穩(wěn)健經(jīng)營．存款保險機構(gòu)的存在，實際上增加了一道金融監(jiān)管網(wǎng)，由干其著重于事前防范而不是事后處理．因此可作為一國中央銀行進行金磁監(jiān)管的補充手段和重要的信息來源，從而有助于金融監(jiān)管水平的提高，有利于實現(xiàn)金融監(jiān)管的目的．

(二)存款保險制度的負面效應

l逆向選擇問題．

存款保險制度下的逆向選擇表現(xiàn)：在自愿投保的情況下，風險越大的金融機構(gòu)越有參保的積極性，安全穩(wěn)健的金融機構(gòu)則不愿投保；而且監(jiān)管機構(gòu)本身也存在發(fā)生逆向選擇的可能，在投保機構(gòu)發(fā)生危機的初期，監(jiān)管機構(gòu)在當前利益的驅(qū)動下，往往會采取寬容政策，錯失處理良機．

2道德風險問題．

存款保險最嚴重的弊端來源于道德風險，道德風險泛指在不同的交易過程中從事活動的人在最大限度地增進自身效用的同時作出不利于他人的行動，它主要由事后的非對稱信息引起．由于信息的不對稱性，在存款人——投保銀行——存款保險機構(gòu)的委托——代理關(guān)系中，三者都可能產(chǎn)生道德風險：(1)從存款人方面來說，存款保險制度建立后，因存款被保證兌付，就會失去對銀行進行謹慎選擇、監(jiān)督的積極性，市場自身的監(jiān)督機制隨之消失，這會激化銀行管理者的風險偏好；(2)從投保銀行方面來說。銀行在簽定存款保險合約獲得對存款人的支付保證后，尤其是保險制度采取單一保費率時，其繳納的保費與該行資金運用風險沒有掛鉤，加之沒有來自存款者的監(jiān)督和約束，銀行受高收益的驅(qū)動勢必選擇高風險投資，這種道德風險增加了銀行破產(chǎn)的可能性；(3)從存款保險機構(gòu)方面來說，存款保險部門可能有監(jiān)管寬容的道德風險，即可能把自身的利益置于存款人利益之上，如掩蓋推遲處理銀行的問胚，或在考慮整個銀行業(yè)的利益而忽略了對個別銀行的處理，甚至迫于政治壓力而作出對整個銀行業(yè)不利的事情，從而難以正確地履行監(jiān)管職責，導致風險不斷累積，最終損害整體經(jīng)濟利益．

三、國外存款保險制度的整體特征和趨勢

在國外存款保險制度的多年實踐基礎(chǔ)上，我們從機構(gòu)加入方式、存款保險類型、保險額度、保險基金、保險費的基數(shù)和費率評估方式等不同因素考察后，我們可以得出當前國外存款保險制度具有以下主要特征和趨勢。

1．多數(shù)國家并不保險所有類型的存款。從理論上看，存款保險應該保護所有存款人利益才能避免擠兌，但在各國實踐中，由于存款保險弱化了市場約束，許多國家為了降低這一道德風險，通常都是只對小額存款人進行保護而要求大額存款人和金融機構(gòu)、政府對銀行經(jīng)營狀況進行監(jiān)督。

2．設(shè)定保險額度已經(jīng)成為一種主流。目前普遍流行的看法認為，對單個存款人或存款帳戶保險金額設(shè)定上限，能夠起到在保護小額存款人的同時，促使大額存款人積極參與對銀行經(jīng)營風險活動的監(jiān)督作用。

3．設(shè)立存款保險基金是一般做法。目前大多數(shù)國家設(shè)立存款保險基金，對于經(jīng)營失敗銀行存款人賠付的資金主要來自于存款保險基金。多數(shù)國家一般設(shè)立一個具有一定規(guī)模的這種基 金，少數(shù)國家則設(shè)立多個基金。

4．存款保險基金的設(shè)立方式和融資渠道。存款保險基金有事前設(shè)立和事后收費兩種方式。到1999年底，全球有58個經(jīng)濟體采用事前設(shè)立基金的方式，但也有部分國家采用事后收費的 制度建立基金(即在銀行經(jīng)營失敗后需要對存款人進行償付時才向成員機構(gòu)征收基金)。從發(fā)展趨勢看，新近建立存款保險的國家則普遍采取事前建立基金的制度。目前大約有80％的國家采用該制度。從基金融資渠道來看，存款保險基金資金的融通方式體現(xiàn)了多樣化。主要有：

(1)政府提供初始資本；(2)中央銀行或政府提供貸款；(3)政府提供擔保；(4)政府承擔損失；

(5)政府發(fā)行特殊債券；(6)從他國獲得資源。

5．保險費的基數(shù)爭費率評估方式各國不統(tǒng)一。目前的趨勢是：(1)評估基數(shù)傾向于被保險存款，而非總存款。(2)評估費率傾向于風險費率，而不再僅僅采用統(tǒng)一的費率。(3)費率水平的確定主要取決于存款保險基金的法定規(guī)模與實際規(guī)模之間的差異，并定期做出適度調(diào)整。從一些建立了存款保險制度的國家的實踐看，該制度的確取得了一些成效，但國外一些專家的研究表明，該制度也會帶來不少負面效應，如存款保險增加了銀行體系脆弱性。另外如何降低存款保險中的道德風險以及存款保險制度中的逆向選擇和委托——代理問題都是今后急需解決的。

四、對中國建立存款保險制度的啟示

通過對國外存款保險制度的分析，我們可以認清中國的現(xiàn)實，并從中借鑒他們的經(jīng)驗和教訓，建立適合我國國情的存款保險制度。

1、在我國存款保險制度建立的現(xiàn)實條件還不是很成熟。金融機構(gòu)市場運行機制本身的局限性。盡管銀行體制改革正在穩(wěn)步進行但長期以來我國的金融機構(gòu)體系一直是國有獨資的四 大商業(yè)銀行為主, 金融業(yè)呈現(xiàn)過強的壟斷性。幾大國有商業(yè)銀行現(xiàn)階段幾乎沒有破產(chǎn)的可 能，否則破的也是國家的’‘ 產(chǎn)” , 或是存款保險機構(gòu)的“ 產(chǎn)” 在這種情況下, 強制它們參加存款保險繳納高額的保險費, 無疑是等于用這筆資金去扶持中小銀行的發(fā)展, 與公平原則不相符。

2、金融機構(gòu)經(jīng)營狀況不容樂觀, 令人堪憂。由于歷史的原因,1997 年6月四大國有商業(yè)銀行的資本充足率為5.86%, 若在資本凈額中扣除呆帳部分資本充足率僅為3.3%，即使一些新興的股份制銀行和城市商業(yè)銀行, 其財務狀況也不容樂觀。長期積累下來的經(jīng)營風險指望新建立的存款保險來全部化解, 是不現(xiàn)實也是不公平的。

3、努力減少銀行經(jīng)營風險和逆選擇。

（1）今后只建立一家全國性的存款保險機構(gòu)并在投保方式上采用強制方式, 避免其消極退出, 產(chǎn)生逆選擇。

（2）實行共同保險。共同保險是保險公司鼓勵防災防損的一項十分有效的措施即只對存款的一部分承擔風險, 如90%。儲戶將同儲蓄機構(gòu)一樣可能遭受一定比率的損失二由于銀行破產(chǎn)時儲戶會受到損失他們將有監(jiān)督銀行經(jīng)營活動的積極性, 促使銀行降低風險。

（3）建立科學的資信評估機構(gòu)和評估體系通過科學評級, 對存款機構(gòu)進行橫向比較提供不同的保險合同, 即不同的保險率。每年或每隔幾年根據(jù)對其評級結(jié)果, 調(diào)整保險合同, 同時對評級下降的機構(gòu)予以懲罰。這是存款保險制度能夠有效運行的關(guān)鍵問題，如美國的FDIC就根據(jù)巴塞爾協(xié)議訂立的資本要求創(chuàng)造了著名的駱駝評級法人（CAMEL）。

4、要以保護小儲戶的利益為主要目的。我國人口多, 且居民從眾心理普迫, 風險意識還很淡薄, 因此保護普通居民儲戶的利益是必要的。就我國經(jīng)濟發(fā)展的水平, 有些學者汰為保險額應為10萬元人民幣, 有些認為應為1萬元。中國人的傳統(tǒng)是家庭統(tǒng)收統(tǒng)支家庭為居民存款的基本單位, 現(xiàn)代家庭一般為3到5人, 1997年底我國居民人均存款余額為3762.36元, 兼顧其他因素, 我認為1萬元是比較合理的。

5、及早出臺中國的存款保險法規(guī)。國外許多國家存款保險制度的建立，都是以存款保險法規(guī)的出臺為正式確立的，如美國1993年6月銀行法的出臺標志著美國聯(lián)邦存款制度的正式確 立；加拿大1967年通過的“加拿大存款保險公司法”標志著加拿大存款保險制度的建立；存款保險制度雖然屬于政策性保險范圍，但決不能只用行政手段，必須立法先行。因此必須及早出臺中國的存款保險法，依法構(gòu)建我國的存款保險機構(gòu)。

6、合理設(shè)置專門的存款保險機構(gòu)（DIA）。國外存款保險機構(gòu)設(shè)置一般有三種類型：一是政府創(chuàng)辦并管理（如美國FDIC、加拿大CDIC）；二是政府同銀行界共同創(chuàng)建和管理，如日本存款保險公司（JDIC）就是由日本政府、中央銀行和非官方金融機構(gòu)共同出資4.55億日元組建而成；三是行業(yè)性的存款保護體系（如德國）。根據(jù)世界各國DIA 的運作績效來看，并結(jié)合中國的實際情況，筆者認為我國應由政府創(chuàng)辦并管理存款保險機構(gòu)，必須獨立運作，同時妥善處理好存款保險機構(gòu)同中央銀行的關(guān)系。在組織安排和具體運作上可以參考加拿大和印度 的DIA，從運作績效看，這兩個國家的DIA是比較成功的。作為第二種類型的代表，日本的JDIC運作績效比較差。以我國目前法制并不健全的情況下也不適合德國式的DIA運作模式。

7、存款保險的限定。首先應該限制參加存款保險的存款人種類和存款種類，這樣能增加市場機制的作用。沒有參加保險的存款人在存款機構(gòu)風險增加時就會擠兌，這會約束銀行管理者的行為。在存款人種類方面，我國存款機構(gòu)主要有國有商業(yè)銀行、非國有商業(yè)銀行、城鄉(xiāng)信用社、外資銀行中國分支機構(gòu)和郵政儲蓄局五類。筆者認為在這方面可以建立除外資銀行中國分支機構(gòu)外，其他存款機構(gòu)實行強制性投保，輔之以外資銀行中國分支機構(gòu)自愿參保的原則。存款種類方面，各國一般對保險的存款種類都進行了限制，實際上只有哥倫比亞、墨西哥、日本、韓國、泰國等10 個國家對所有種類存款和其他負債進行全部保險。20世紀90 年代發(fā)生的墨西哥金融危機和亞洲金融危機卻剛剛好主要發(fā)生在以上一些國家，我們應當避免這些國家的做法。其次應該設(shè)定保險額度。目前，幾乎所有國家都認同，對單個存款人或存款帳戶保險金額設(shè)定一個上限，能夠起到在保護小額存款人的同時，促使大額存款人積極參與對銀行經(jīng)營活動的監(jiān)督作用。

8、費率的適度確定。目前國際上費率有兩種形式：統(tǒng)一費率和以風險為基礎(chǔ)的費率。從各國存款保險實踐的趨勢來看，大多數(shù)國家有從統(tǒng)一費率轉(zhuǎn)為以風險為基礎(chǔ)的費率的趨勢，但考慮到中國目前缺乏金融機構(gòu)風險評價機制，在存款保險制度建立之初建議應該采用統(tǒng)一費率的形式。當存款保險制度建立后，運作一段時間，并伴隨金融機構(gòu)風險評價機制的建立和完善，再過渡到以風險為基礎(chǔ)的費率的形式。再一個問題就是如何確定適度的費率水平。費率水平的確定主要應取決于存款保險基金的法定規(guī)模與實際規(guī)模之間的差異，并定期做出調(diào)整。當實際儲備率低于或高于法定儲備率時，通過提高費率或者將部分保險費返還給被保險機構(gòu)，以使保險基金維持法定目標。

第四篇：存款保險制度

自從美國國會于1933年通過著名的《格拉斯—斯蒂格爾法》建立聯(lián)邦存款保險局(FDIC)以來，存款保險制度已在國際上被廣泛采用。

然而，20世紀80年代美國的儲貸協(xié)會危機使存款保險制度的缺陷暴露無遺。通常人們將這次危機主要歸咎于存款保險制度導致的道德風險以及保險機制的“監(jiān)管寬容”。聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司選擇“監(jiān)管寬容”的主要原因：一是它缺乏充足的保險資金來關(guān)閉無力償債的儲貸機構(gòu)并償付存款；二是其監(jiān)管人員同監(jiān)管對象之間的關(guān)系過于親密；三是保險機構(gòu)寧愿掩飾問題，期待問題會自行消失。其實，這些因素幾乎困擾著所有國家的存款保險制度，它們不僅加劇了道德風險，而且削弱了存款保險的效能。

一、存款保險制度的缺陷及其道德風險

一是存款保險有時會導致金融風險積累。眾所周知，銀行倒閉往往是由于經(jīng)營者的操作失誤造成的。假如金融監(jiān)管當局在有問題銀行還未完全破產(chǎn)之前就予以關(guān)閉，便可以減少很多不必要的損失。但是，有些負責人為了達到個人的某種目的，往往傾向于拖延對有問題銀行的處理。在建立存款保險制度的情況下，如果銀行的問題未明顯暴露，他們便盡可能地把它延緩下去，因為他們認為納稅人是分散的集體，難以有效地采取集體行為。有些監(jiān)管者故意混淆其代表的利益，把自己看成是銀行業(yè)的監(jiān)護者。個別監(jiān)管者認為，把自己監(jiān)管的金融體系弄得風平浪靜，最能提高自己在金融領(lǐng)域的聲譽。因此，他們盡量不讓自己監(jiān)管的地方暴露很多問題，并千方百計給有問題銀行以更多的喘息時間，最終損害國家利益。二是存款保險可能會降低存款人的自我保護激勵。對存款人來說，存款保險制度對其利益提供了保護。但卻由此使他們無積極性去關(guān)心銀行的經(jīng)營業(yè)績和安全性，沒有必要對銀行的業(yè)務和經(jīng)營活動進行必要的監(jiān)督，對存款金融機構(gòu)的風險情況也會掉以輕心，甚至缺乏積極性將其存款從潛在破產(chǎn)的銀行中取出。因此，由政府提供的存款保險降低了存款人監(jiān)督銀行的自我保護激勵，這樣就使低效率、甚至是資不抵債的銀行能夠繼續(xù)吸收存款，這就是20世紀80年代美國的儲貸協(xié)會中所謂的“僵尸銀行”。這些“僵尸銀行”從其競爭者手中吸走了存款，并以較低的貸款利率與競爭者爭奪市場份額。

三是存款保險制度容易誘使投保銀行高風險經(jīng)營。對投保銀行來說，存款保

險對存款人的保護意味著存款人的擠兌威脅在一定程度上受到削弱。這將誘使投保銀行提高對存款保險制度的依賴度，傾向于從事風險較高、利潤較大的銀行業(yè)務，如以較高利潤吸收存款，從事風險較大的貸款，從而加大了投保銀行承受的不適當風險。從這個意義上講，存款保險制度在一定程度上模糊了公眾對金融機構(gòu)風險的識別，降低了社會對金融機構(gòu)的監(jiān)督程度，保護了無能者、落后者，放松了金融風險對投保銀行冒險經(jīng)營行為的抑制，投保銀行由此獲得承擔更大風險的激勵機制。沒有了存款人擠兌的影響，銀行經(jīng)營管理人員總是傾向于用銀行資產(chǎn)去“賭博”。如賭贏了，這些投保銀行將獲大利；若賭輸了，大部分損失將由存款保險機構(gòu)承擔。特別是對風險等級不同的銀行收取統(tǒng)一的保險費率，就意味著同樣規(guī)模但風險較大的銀行并不需付出更多的保險費用，這將鼓勵投保銀行從事高風險的資產(chǎn)組合增加其預期收益，它承擔的風險將由經(jīng)營保守的銀行補貼。因而，盡管存款保險制度旨在保護投保銀行的存款人而不是投保銀行本身，但卻引發(fā)出了投保銀行的“道德風險”。

二、西方國家對道德風險的反思及改進措施

關(guān)于存款保險可能產(chǎn)生逆向選擇和道德風險的問題，西方學者存在兩種截然不同的觀點，尤其是20世紀70～80年代美國大量銀行破產(chǎn)后，很多學者對存款保險制度的目標進行了深刻反思。

有的學者認為，當今金融市場提供了足夠多的安全投資機會，小儲戶的安全根本不必由專門的存款保險來保護。他們認為，保護小額存款而排斥大面額短期存單與存款保險的另一目標——穩(wěn)定金融系統(tǒng)相矛盾，而穩(wěn)定性目標才應該是存款保險的主要目的。因此建議存款保險范圍應該以存款期限為標準，而不能以存款的資金規(guī)模為標準。關(guān)于金融市場的傳染效應問題，有的學者認為，傳染效應的產(chǎn)生主要出于信息的不充分，并不能就此確立建立存款保險制度的必然性。有的學者強調(diào)，信息不對稱才是產(chǎn)生銀行恐慌的真正原因，因而以提供流動性為主要的措施的存款保險并不能有效地解決長期問題，阻止銀行危機擴散的有效手段就是提供更多的銀行特有信息。另有學者認為，雖然存款保險確實能夠降低傳統(tǒng)性效應，但同時被金融機構(gòu)承擔更大風險的激勵機制所抵消，以致使監(jiān)督的成本非常高，甚至高過傳染性效應所引發(fā)的預期社會成本。

與上述觀點相對的是支持建立存款保險制度。有的學者認為，銀行向存款人提供的風險分擔服務只有伴隨著政府的存款保險制度才能有效地完成。對于銀行擠兌可以采用三種辦法，即中止存款變現(xiàn)、存款保險和最終貸款人來解決。由于中止變現(xiàn)對存款人而言損失過大，而政府作為最終貸款人有可能影響其信譽，故存款保險是一種比較可行的折中辦法，而且控制貨幣同樣需要保留存款保險。還有的學者認為，私人保險者可能因追求私利而提前關(guān)閉尚有清償能力的銀行，不能有效地保護存款人利益。因此，無法授權(quán)私人保險公司對金融機構(gòu)的關(guān)閉權(quán)。有的學者認為，道德風險和逆向選擇是所有保險行業(yè)面臨的一個共同問題，我們不能就此否認存款保險制度。有的學者認為，銀行破產(chǎn)并不必然來自道德風險和逆向選擇，有更大的可能是來自無能的管理者。存款保險只是保護了這些管理者遠離管理者競爭的環(huán)境，使其無法正確估價所承擔的風險的大小。

基于對存款保險制度的反思，西方學者對存款保險制度提出了許多改革建議，比較集中的建議是改革保險費率。事實上，當20世紀80年代美國出現(xiàn)銀行危機后，大多數(shù)西方學者認為存款保險制度需要進一步修正和完善，而不是廢止。1989年和1991年，美國分別通過了《金融機構(gòu)改革、恢復和加強法》(FIRREA)和《聯(lián)邦存款保險局改善法》(FDICIA)，其中《聯(lián)邦存款保險局改善法》對解決銀行監(jiān)管中的道德風險問題規(guī)定了四項措施。

一是嚴格限制對大銀行的保護政策。這項措施要求存款保險局放棄“大而不敗”(即大銀行不容易倒閉，即使出現(xiàn)什么問題，政府也不會坐視不救)的教條，提高了存款人，尤其是大儲戶的損失風險，使存款人對銀行的監(jiān)督加強。

二是采取及時糾正行動條款。這一條款要求：當銀行的資本比率不足時，監(jiān)管機構(gòu)應盡早干預，在銀行的資產(chǎn)凈值達到零之前，聯(lián)邦存款保險局就有權(quán)關(guān)閉銀行，及時糾正行動限制了監(jiān)管者對銀行的寬容政策，旨在減輕保險人與存款人之間的委托——代理問題。條款中要求對所有構(gòu)成聯(lián)邦存款保險局損失的關(guān)閉銀行進行強制評估，所有的國會議員和公眾都可以得到這種評估報告，總會計署必須對這些報告做評論。監(jiān)管行為接受公眾監(jiān)督使監(jiān)管寬容不再對管制者有吸

引力，從而弱化了保險者與存款人之間的委托——代理矛盾。

三是實行與風險相關(guān)的保險費率。資本充足率低或資產(chǎn)風險高的銀行要繳納較高的保險費率。與風險相關(guān)的保險費增加了銀行從事高風險投資的成本，抑制了其道德風險的動機。但如何確定銀行的風險狀況對監(jiān)管而言仍是個難題。

四是對銀行進行現(xiàn)場檢查。法案要求監(jiān)管人員至少每年對銀行進行一次現(xiàn)場檢查，監(jiān)督銀行是否遵守資本要求和資產(chǎn)限制要求。與此同時，銀行要遵守更嚴格、頻繁的報告制度，以便使監(jiān)管機構(gòu)獲得更多的信息。

三、存款保險制度與道德風險的成本分析

存款保險在我國是否可行，首先要分析和比較實施存款保險的成本與沒有存款保險而要保證金融穩(wěn)定的社會成本。在我國現(xiàn)有的經(jīng)濟環(huán)境下，無論是道德風險問題還是諸如委托——代理等問題，都無法與金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性相比。我國的金融改革是與整個經(jīng)濟改革緊密相聯(lián)的，因此，防止經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的過度市場波動和由此而可能發(fā)生的銀行危機是至關(guān)重要的。

在我國當前的條件下，銀行的道德風險問題由于銀行機構(gòu)特別是國有商業(yè)銀行專有價值較高和利率管制兩方面因素的制約還并不是十分嚴重。銀行為了保有較高的專有價值不會去冒過高的風險，同時也無法隨意提高或壓低利率以吸引客戶。但是不可否認的是，隨著我國加入WTO、利率市場化和銀行商業(yè)化改革的深入，銀行專有價值會隨著管制結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)的變化而有所降低，利率也將有步驟地放開，這些變化會使道德風險等問題日益嚴重。因此，在分析和比較存款保險與道德風險的成本時，要結(jié)合我國的現(xiàn)實狀況，慎重考慮以下幾個問題。

首先，要進一步明確當前我國金融工作的任務。今年初召開的全國金融工作會議指出，“十五”期間我國金融工作的主要任務是，進一步完善現(xiàn)代金融機構(gòu)體系、市場體系、監(jiān)管體系和調(diào)控體系，努力實現(xiàn)金融監(jiān)管和調(diào)控高效有力，金融企業(yè)經(jīng)營機制健全、資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營效益顯著改善，金融市場秩序根本好轉(zhuǎn)，金融服務水平和金融隊伍素質(zhì)明顯提高，全面增強我國金融業(yè)競爭力。由此可見，加強監(jiān)管和保持穩(wěn)定是今后一段時期金融工作的重中之重。

其次，要正確理解改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。我國的經(jīng)濟體制改革是以漸進為特點、把穩(wěn)定作為核心的。與此相適應，維護金融秩序的穩(wěn)定以保證經(jīng)濟的正常運行是金融改革的關(guān)鍵所在。銀行機制本身的傳染性效應使其較其他行業(yè)更脆弱。我國目前銀行結(jié)構(gòu)的特點是數(shù)目小、規(guī)模大、國有銀行占主體，這種銀行結(jié)構(gòu)雖然相對穩(wěn)定，但卻容易給經(jīng)濟造成更大的波動。不可否認，由金融風險導致社會混亂的代價是我國經(jīng)濟改革和社會穩(wěn)定所無法承受的。

第三，要明確我國金融改革的重點。全國金融工作會議指出，把銀行辦成現(xiàn)代金融企業(yè)，推進國有獨資商業(yè)銀行的綜合改革是整個金融改革的重點。我們知道，國有獨資商業(yè)銀行在我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中具有舉足輕重的地位，關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和經(jīng)濟安全。無論是充分發(fā)揮銀行的重要作用，還是從根本上防范金融風險，都必須下大決心推進國有獨資商業(yè)銀行改革。國有獨資商業(yè)銀行是經(jīng)營貨幣的企業(yè)，必須按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，將其改造成治理結(jié)構(gòu)完善、運行機制健全、經(jīng)營目標明確、財務狀況良好、具有較強國際競爭力的現(xiàn)代金融企業(yè)。要使這一市場化順利進行，必須有足夠市場監(jiān)管經(jīng)驗的銀行管理者和成熟的金融消費者。因此，伴隨市場化的過程，既需要更嚴格的監(jiān)督，也需要一定的安全保障。

第四，要正視金融結(jié)構(gòu)存在的某些缺陷，我國目前的金融結(jié)構(gòu)尚不夠完善，金融市場無論在廣度上還是在深度上都還不夠發(fā)達，難以提供足夠多的低風險市場工具供存款人分散風險。大多數(shù)居民的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)十分單一，主要集中在儲蓄存款人，因而對存款人特別是中小儲戶的保護更加重要。

第五，對公眾風險意識的培育要有足夠的耐心。雖然隨著市場化步伐的加快，公眾的風險意識在不斷增強，但是承受風險的能力并沒有同步增加。在銀行存款利率不斷降低和不良資產(chǎn)不斷增多的情況下，居民儲蓄存款持續(xù)走高，這說明公眾的信心不是來自銀行而是政府。在市場化的過程中，隨著政府的退出，又由于信息的不充分、不對稱，極易造成存款人的信心崩潰。因此，由政府支持的存款保險制度的設(shè)立，對于樹立存款人的信心將會起到較大的作用。

四、我國控制道德風險應采取的預防性措施

首先，在存款保險的制度設(shè)計中要盡量控制銀行的道德風險。存款保險制

度是對存款人的保險，不是保護低效率的銀行。在保護存款人和保證市場效率之間存在著制度的兩難選擇。在我國，現(xiàn)階段的道德風險并不普遍，但隨著加入WTO和市場經(jīng)濟體制的不斷完善，問題會日益加劇。因此，在制度設(shè)計中不能忽視道德風險問題。

其次，在保險費率的設(shè)計和征收中，應盡可能地考慮風險因素。由于對銀行經(jīng)營管理中的風險評估和測算存在技術(shù)上的困難，將保險費率的征收完全建立在風險基礎(chǔ)上，至少在短期內(nèi)不現(xiàn)實的，但不能就此放松對此方面理論與技術(shù)的研究和探索。無論如何，我國在實施存款保險制度時至少應該實行差別費率，在條件成熟時再逐步過渡到風險費率。

第三，在設(shè)計和實施存款保險制度的同時，要注意克服諸如委托——代理等與道德風險有關(guān)的問題。要加強各項金融法規(guī)的制定和整個社會的法制與民主建設(shè)。在監(jiān)管的條款中不僅要設(shè)立銀行的報告制度，也要設(shè)立存款保險機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)的報告制度，利用信息的披露機制抑制道德風險等負面影響的發(fā)生。

第四，存款保險的實施要伴隨著有效的銀行監(jiān)管。存款保險制度僅僅是抑制銀行恐慌的一個保護網(wǎng)，雖然具有一定的對銀行經(jīng)營行為的監(jiān)督權(quán)力和制約能力，但從總體上看畢竟是有限的。加強對銀行經(jīng)營行為的監(jiān)督，還必須把建立存款保險制度與進一步完善銀行的內(nèi)控機制和央行的外部監(jiān)管結(jié)合起來。

第五篇：存款保險制度

存款保險制度

存款保險制度一種金融保障制度，是指由符合條件的各類存款性金融機構(gòu)集中起來建立一個保險機構(gòu)，各存款機構(gòu)作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金，當成員機構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機或面臨破產(chǎn)倒閉時，存款保險機構(gòu)向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。

目前國際上通行的理論是把存款保險分為隱性(implicit)存款保險和顯性(explicit)存款保險兩種。

1、隱性的存款保險制度則多見于發(fā)展中國家或者國有銀行占主導的銀行體系中，指國家沒有對存款保險做出制度安排，但在銀行倒閉時，政府會采取某種形式保護存款人的利益，因而形成了公眾對存款保護的預期。

2、顯性的存款保險制度是指國家以法律的形式對存款保險的要素機構(gòu)設(shè)置以及有問題機構(gòu)的處置等問題做出明確規(guī)定。顯性存款保險制度的優(yōu)勢在于:

1)明確銀行倒閉時存款人的賠付額度，穩(wěn)定存款人的信心。

2)建立專業(yè)化機構(gòu)，以明確的方式迅速、有效地處置有問題銀行，節(jié)約處置成本。

3)事先進行基金積累，以用于賠付存款人和處置銀行。

4)增強銀行體系的市場約束，明確銀行倒閉時各方責任.中國目前是屬于隱性的存款保險制度.歷史上,中國人民銀行多次對中國的金融系統(tǒng)注入資金,補充資本金,進而保護銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定性與安全性.最大的一次注資是在中國國有銀行的股份制改制中.當時,中國的整個銀行系統(tǒng)面臨巨大的系統(tǒng)性風險,國際機構(gòu)普遍認為中國的一行系統(tǒng)技術(shù)上已經(jīng)破產(chǎn),并且他們認為中國銀行體系的壞賬率高達百分之五十.后來央行發(fā)布報告是四大國有銀行的壞賬率為25%.央行累計為四大國有銀行沖銷壞賬,擴充資本金提供了高達1.4萬億的再貸款和再貼現(xiàn).試想一下,假設(shè)一個銀行有5元資本金,有20倍的杠桿,則有100元的資產(chǎn),存貸比為75%,假設(shè)存貸利率分別為3%,6%.則利差收入為75*6%-100*3%=1.5元,中間業(yè)務收入1.5元.則收入為3元.當不良貸款率為4%是,銀行處于盈虧平衡點(3-75*4%=0).彼時,中國的不良貸款率為25%(央行公布!).央行每次的再貸款和再貼現(xiàn)將會增加其資產(chǎn)負債表,央行負債的增加最直接的體現(xiàn)就是貨幣的發(fā)行,過多的貨幣發(fā)行無疑會加劇通脹,損害居民的實際購買力,損害居民的切身利益.財政部為向四大國有銀行注資發(fā)行的數(shù)千億的特別國債,其最終也要納稅人來承擔,還是損害了居民的利益.央行用外匯儲備向四大銀行注資,其本身更不具有法理.如果銀行沒有自己的風險防范措施,沒有自己的風險隔離墻,自己壞賬增加,最后想政府求助,最終還是要納稅人埋單.中國建立自己的顯性存款保險制度很有必要.保護存款人的利益，提高社會公眾對銀行體系的信心。如果建立了存款保險制度，當實行該制度的銀行資金周轉(zhuǎn)不靈或破產(chǎn)倒閉而不能支付存款人的存款時，按照保險合同條款，投保銀行可從存款保險機構(gòu)那里獲取賠償或取得資金援助，或被接收，兼并，存款人的存款損失就會降低到盡可能小的程度，有效保護了存款人的利益.可有效提高金融體系的穩(wěn)定性，維持正常的金融秩序。、促進銀行業(yè)適度競爭，為公眾提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務。、存款保險機構(gòu)可通過對有問題銀行提供擔保，補貼或融資支持等方式對其進行挽救，或促使其被實力較強的銀行兼并，減少社會震蕩，有助于社會的安定。