第一篇：8 土地利用總體規(guī)劃實施評價的思路

土地資源網(wǎng)004km.cn 土地利用總體規(guī)劃修編前期工作授課材料之八

土地利用總體規(guī)劃實施評價的思路

主講人：鄧紅蒂 薛永森

全國土地利用規(guī)劃修編工作委員會

2005年9月

提綱

一、規(guī)劃實施評價的目的和任務(一)評價目的(二)主要任務

（三）基本原則

（四）評價方法

二、規(guī)劃實施評價的主要—內(nèi)容

一、規(guī)劃實施評價的目的和任務

國土資發(fā)[2004]1 33號文件：開展實施評價，是為了全面分析規(guī)劃實施效果，促進有關地方落實規(guī)劃目標、任務和各項措施，同時通過總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗，提出改進規(guī)劃工作的對策建議，作為編制規(guī)劃和加強規(guī)劃實施管理的基礎和依據(jù)。

國辦發(fā)[2005]32號文件：

做好現(xiàn)行規(guī)劃實施評價工作是新一輪規(guī)劃修編的基礎與前提，是規(guī)劃修編前期工作的重要內(nèi)容，也是確保規(guī)劃修編依法有序推進的重要措施。

◆評價目的

1、檢查現(xiàn)行規(guī)劃實施情況

規(guī)劃重在實施，通過調(diào)查分析規(guī)劃目標和措施的落實情況，檢查規(guī)劃實施的進展、效果，分析存在問題，評價規(guī)劃對于經(jīng)濟社會發(fā)展的適應程度。

2、促進規(guī)劃的有效實施

通過對規(guī)劃目標、任務和措施及重點項目落實的監(jiān)督檢查，督促有關部門落實規(guī)劃的有關政策，促進規(guī)劃目標、任務和措施更有效的實施。評價目的(續(xù))

3、為規(guī)劃修編和規(guī)劃調(diào)整提供決策依據(jù)

規(guī)劃是一項復雜性、綜合性強的決策，隨著時間的推移，最初規(guī)劃決策的條件與背景、土地資源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 甚至決策目標都可能發(fā)生了很大變化，通過檢查規(guī)劃對于經(jīng)濟社會、制度的發(fā)展的適應性，明確規(guī)劃是否需要修編以及修編的理由。

4、改進規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理

規(guī)劃實施評價的根本目的在于改進規(guī)劃。規(guī)劃實施評價以實踐為平臺，總結(jié)規(guī)劃改革的經(jīng)驗與教訓，不斷提高規(guī)劃管理的決策水平，創(chuàng)新規(guī)劃實施的保障手段，促進規(guī)劃制度環(huán)境的良性發(fā)展。

◆評價原則

1、客觀性原則

評價必須建立在真實、及時、可靠的數(shù)據(jù)基礎之上；評價應該遵守客觀規(guī)律，科學反映現(xiàn)實；評價應充分反映已掌握的各個方面的情況，力求全面；評價結(jié)論要與論證過程有必然的邏輯關系。

2、歷史性原則

任何規(guī)劃都是在特定時間、空間環(huán)境下做出的針對未來的決策，因而總有一定的歷史局限性。作為一種事后評價，應當以歷史的、動態(tài)的眼光看待問題，充分考慮規(guī)劃編制的歷史條件和背景。

3、建設性原則

實施評價對既定的規(guī)劃做出的評判只是手段而不是目的。評價應圍繞改進規(guī)劃、促進規(guī)劃實施、使規(guī)劃切實服務于社會經(jīng)濟發(fā)展目標而展開，重點是提出改進規(guī)劃的對策建議。

4、參與性原則

規(guī)劃實施是涉及諸多政府部門和社會力量的系統(tǒng)工程，規(guī)劃評價應該堅持多部門、多方面參與。同時通過參與性評價，加強各方對規(guī)劃的認識，促進規(guī)劃的實施。

5、成本劃算原則

規(guī)劃實施評價在評價的方法、內(nèi)容上，要根據(jù)各地區(qū)的實際條件有所取舍。

◆評價方法

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1、對比評價法

也稱指標評價法。是選擇特定的指標，通過指標實際值與目標值的對比，定量反映規(guī)劃實施的進展或規(guī)劃對社會經(jīng)濟環(huán)境的影響。

2、多指標綜合評估法

此種方法是把規(guī)劃實施可能產(chǎn)生影響的各方面指標組成一個集合。當集合中大部分指標系統(tǒng)性都朝著某個方向發(fā)生變化，說明是規(guī)劃實施帶來的影響。多指標集合評價法是一種模糊評價，一般相對地反映規(guī)劃實施影響的方向與程度。

3、因素評價法

指在明確規(guī)劃目標與措施關系的前提下，開展的因果分析方法。通過分析檢驗規(guī)劃目標與措施的對應關系、目標未能實現(xiàn)的原因，分析影響規(guī)劃實施的各種因素，找出規(guī)劃實施進展快慢的原因。

4、空間分析法

土地規(guī)劃包含大量空間決策，通過空間位置的相鄰分析、網(wǎng)絡流量分析、基于空間單元上的指標評價等方法，了解土地利用在數(shù)量、布局、結(jié)構(gòu)的空間變化和發(fā)展趨勢。

5、參與式評估

一般為定性分析的方法。指有關部門和公眾參與規(guī)劃實施評價的各種方法，有專家咨詢、座談和問卷調(diào)查等形式，較多用于規(guī)劃目標的回顧和時效性評價。

◆主要任務

1、調(diào)查、分析土地利用和經(jīng)濟社會的發(fā)展變化情況

調(diào)查行政區(qū)域內(nèi)各類用地現(xiàn)狀，摸清規(guī)劃實施期間土地利用變化情況，得到開展分析、評價研究的土地利用基礎資料。在上述調(diào)查和收集相關社會經(jīng)濟環(huán)境方面資料的基礎上，要分析規(guī)劃實施期間各類土地在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局上的變化及影響原因。

2、評價現(xiàn)行規(guī)劃目標和任務的實現(xiàn)程度

分析規(guī)劃目標、主要用地指標(耕地保有量、建設占用耕地面積、基本農(nóng)田等)的實現(xiàn)程土地資源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 度，重點建設項目用地保障情況，土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整情況等；評價規(guī)劃實施產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益，土地利用率和土地集約利用程度等，分析判斷規(guī)劃目標與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃目標在實現(xiàn)程度上是否一致。

3、評價現(xiàn)行規(guī)劃實施措施的落實情況

分析評價規(guī)劃實施措施的執(zhí)行落實情況和實施效果，指出措施本身及其實施中的不足和問題。不僅要評價國土資源管理部門的規(guī)劃實施措施的落實情況，還應評價其他部門相關措施的落實情況。

4、評價規(guī)劃的社會影響

土地利用總體規(guī)劃是一項量大面廣的社會實踐活動，評價規(guī)劃產(chǎn)生的社會影響應集中在規(guī)劃目標和政策措施是否體現(xiàn)了當時歷史背景下的各利益主體的福利最大化原則，規(guī)劃內(nèi)容是否充分體現(xiàn)了社會經(jīng)濟的發(fā)展觀和廣大群眾的共同意愿，公眾對規(guī)劃的認知和了解程度等方面。

5、結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展需要，明確是否進行規(guī)劃修編，并說明理由

根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，通過對規(guī)劃實施情況的分析，判斷現(xiàn)行規(guī)劃對社會經(jīng)濟發(fā)展的是否適應，明確提出是否有必要進行規(guī)劃修編，并詳細說明規(guī)劃需要或不需要修編的理由。

6、總結(jié)規(guī)劃實施的成效和不足，提出改進規(guī)劃管理的對策和建議。

通過評價，認真總結(jié)成效和不足，及時抓住規(guī)劃執(zhí)行中的變化因素，針對問題，適時調(diào)整規(guī)劃方針、目標和政策措施，提出具有針對性和可操作性的改進建議，以提高規(guī)劃編制、實施管理水平，使規(guī)劃更好地服務于經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

二、規(guī)劃實施評價的主要內(nèi)容

(一)在調(diào)查研究的基礎上，分析土地利用變化及其與社會經(jīng)濟發(fā)展的關系

1、圍繞“四查清、四對照”，做好規(guī)劃實施期間土地利用變化情況的調(diào)查評價

規(guī)劃實施期間各類土地利用數(shù)據(jù)的準確、現(xiàn)勢狀況是評價工作的最重要的前提條件。“四土地資源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 查清、四對照”工作，是規(guī)劃實施評價的重點任務，是嚴格核定土地利用基期數(shù)據(jù)的基礎。在評價工作中，各地要結(jié)合實際，根據(jù)部的統(tǒng)一部署和要求，深入開展調(diào)查研究，獲取依法、合規(guī)的第一手評價資料。

2、收集與土地利用相關的社會經(jīng)濟發(fā)展基礎資料，對土 地利用變化和社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關系進行分析

由于社會經(jīng)濟因素對土地利用變化、規(guī)劃的編制與實施具有極為重要的直接影響和間接影響，因此，在分析土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局變化時，要充分考慮區(qū)域內(nèi)人口發(fā)展、國家發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域政策等對土地利用活動的作用，分析他們之間的關系，以及變化趨勢對規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生的和即將產(chǎn)生的影響，通過分析來明確社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用的要求。

(二)圍繞規(guī)劃目標，評價規(guī)劃指標的實現(xiàn)程度，入分析主要規(guī)劃指標實現(xiàn)差異的原因，并分析集約和節(jié)約用地狀況

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的規(guī)劃目標和任務

2、對各項規(guī)劃控制指標在數(shù)量規(guī)模的實現(xiàn)程度以及布局結(jié)構(gòu)上的變化進行分析

3、主要規(guī)劃控制指標實現(xiàn)與目標差異原因分析

4、下位規(guī)劃對上位規(guī)劃的落實情況

5、從社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益方面綜合評價規(guī)劃目標的實 現(xiàn)狀況，分析土地節(jié)約、集約利用情況。

北京市規(guī)劃實施狀況在空間上分析結(jié)果

應用地理信息系統(tǒng)對有關新增建設用地情況進行重點區(qū)域的空間分析得出的結(jié)論——重點區(qū)域新怎增建設用地規(guī)劃實現(xiàn)程度有待提高。

六環(huán)路以內(nèi)地區(qū)新增建設用地按規(guī)劃實施與超出規(guī)劃實施的情況同在。部分區(qū)縣存在規(guī)劃新增建設用地控制目標提前實現(xiàn)的可能。主要交通廊道新增建設用地規(guī)劃未落實比例超過規(guī)劃落實比例。

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◆做好規(guī)劃期內(nèi)新增建設用地總量與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標的對照檢查 通過對比國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的國內(nèi)生產(chǎn)總值(或二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值)、固定資產(chǎn)投資規(guī)模、總?cè)丝诘劝l(fā)展目標的實現(xiàn)程度與土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地控制指標的執(zhí)行情況，分析評價建設用地總量擴大是否與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況相銜接，是否控制在合理增長幅度以內(nèi)；對比人口城鎮(zhèn)化水平、部門和行業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的變化與城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點、工礦、交通、水利等各類建設用地規(guī)模增長的情況，分析評價各類建設用地擴大是否合理。要客觀分析存在的問題及其原因，并提出整改的目標和措施。

◆要做好閑置土地和低效用地數(shù)量和規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標的對照檢查

要在分析閑置土地和低效用地數(shù)量、類型和分布特點、土地使用效益，產(chǎn)生原因及其影響因素的基礎上，通過研究分析建設用地，特別是城鎮(zhèn)村用地、工業(yè)用地的經(jīng)濟效益、集約水平以及各類用地的集約利用變化趨勢，對照國家、行業(yè)和地方用地標準和節(jié)約集約研究結(jié)果，測算規(guī)劃期間閑置土地和低效用地的現(xiàn)實潛力，來進一步說明現(xiàn)狀土地利用方式的集約或粗放情況，規(guī)劃目標在土地利用效率、土地產(chǎn)出效率上的實現(xiàn)程度，以及今后調(diào)整目標時的挖潛方向和重點。

◆查清耕地和基本農(nóng)田保有量與規(guī)劃保護目標對照檢查

要在土地利用變更調(diào)查和基本農(nóng)田保護大檢查等基礎上，查清行政轄區(qū)內(nèi)1997—2004年耕地和基本農(nóng)田面積增減變化，現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田的面積、構(gòu)成、分布和質(zhì)量狀況，與土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標和措施進行對比，檢查分析耕地和基本農(nóng)田保護目標和各項保擴措施是否嚴格落實，影響耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化的主要因素，以及耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的影響。對違反有關規(guī)定、政策和規(guī)劃造成耕地和基本農(nóng)田保護數(shù)量減少、質(zhì)量降低的，要進一步分析原因。

(三)圍繞規(guī)劃措施，評價各項措施執(zhí)行效果，分析執(zhí)行中的主要問題、原因和經(jīng)驗

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的主要措施

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2、規(guī)劃措施實施情況分析

主要考慮以下因素：

(1)規(guī)劃實施措施制定和規(guī)劃目標的對應關系；

(2)規(guī)劃實施措施履行主體的職責范圍；

(3)各項規(guī)劃措施的實施效果，可行性和存在問題；(4)相關的建設性意見。

◆ 主要措施內(nèi)容

建設用地預審和審查、年度計劃管理、規(guī)劃審批、相關規(guī)劃審核與協(xié)調(diào)、耕地占補、基本農(nóng)田劃定與檢查、土地利用和行業(yè)用地標準核定

園區(qū)治理整合、土地市場和房地產(chǎn)市場整頓、規(guī)劃實施監(jiān)督檢查與土地違法數(shù)量和查處情況

規(guī)劃調(diào)整和修改次數(shù)、涉及的面積以及分析情況 土地用途管制制度實施和影響因素分析 與規(guī)劃相關的各類政策實施情況分析

根據(jù)“四查清、四對照”的有關要求，在查清行政轄區(qū)內(nèi)各類建設違法用地數(shù)量的基礎上，通過對比土地利用計劃下達的農(nóng)用地和耕地轉(zhuǎn)用指標與實際建設占用農(nóng)用地和耕地數(shù)量，分析超計劃用地情況及其原因；對違法用地要對照有關處理規(guī)定，分析查處落實情況，對存在問題的，要提出整改 的目標和措施。

土地利用執(zhí)行情況以及違法用地核查表 單位：公頃（見下圖）

◆對全國年度計劃管理評價分析案例

年度計劃主要內(nèi)容和任務：建立了中央、省(市)縣的三級計劃指標管理體系．通過年度計劃，逐級下達各級政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用量、土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量的年度控制目標，達到規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測與控制的目的．

年代計劃的執(zhí)行效果：從執(zhí)行情況看，年度計劃管理有效遏制了耕地減少尤其是建設占有耕地的勢頭，并通過計劃管理制度．使國家及時掌握了全國耕地變化情況，為各種政策決策提供了有效支持．

年度計劃存在的問題分析：

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土地資源網(wǎng)004km.cn ①計劃編制方法的科學性有待提高，計劃目標與實際實現(xiàn)相背離的現(xiàn)象普遍存在 ②計劃管理缺乏行之有效的監(jiān)控手段。很難保證信息源客觀性和真實性： ③有些地方計劃與規(guī)劃相脫節(jié)，計劃管理游離于規(guī)劃控制之外； ④計劃管理的指標設置過于粗略，實際控制效果受到影響

年度計劃措施的改進與完善措施：2004年12月．根據(jù)28號文件精神，出臺了新的《土地利用年度計劃管理辦法》，突出強調(diào)了分類管理的原則，把衣用地轉(zhuǎn)岡計劃指標細分為城鎮(zhèn)村建設占用農(nóng)用地指標和能源、交通、水利等獨立選址的重點建設項目占用農(nóng)用地指標，并規(guī)定二類指標間不能混用，分類下達： 對于計劃管理內(nèi)容性質(zhì)，也作了E別性規(guī)定，強調(diào)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的指令性和土地開發(fā)整理指標的指導性，并把耕地保有量指標與耕地保護責任考核掛鉤。此外，土地利用年度計劃管理的法；》：地位得到充分提升：各級土地利用年度計劃納入年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并由各級人大批準執(zhí)行。

(四)規(guī)劃實施的社會影響評價

一個土地利用規(guī)劃的目標和實施措施反映了特定歷史條件下的主體民意，在規(guī)劃實施評價中，應該客觀判斷規(guī)劃目標、政策是否與社會和公眾的需要有所吻合，規(guī)劃實施對社會產(chǎn)生怎樣的影響。

如，有關土地供應、重要土地資源保護、土地的合理節(jié)約利用是否促進了經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、增加就業(yè)和消除貧困、區(qū)域差異縮小、社會資源合理配置、生物和文化多樣性保護等各個方面；社會公眾對規(guī)劃的認知和接受程度如何，公眾對于規(guī)劃實施效果的滿意程度，公眾參與規(guī)劃實施的意愿和有關建議。

(五)結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展需要，明確規(guī)劃是否必要修編并說明理由

應分析規(guī)劃外部環(huán)境的發(fā)展變化對于規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生和可能產(chǎn)生的影響，進而判斷規(guī)劃是否仍然適應形勢的需要，為規(guī)劃修編提供依據(jù)。

要結(jié)合評價結(jié)論，針對規(guī)劃本身分類提出具體建議，即切實分析哪些問題是可以通過改進規(guī)劃措施，加強管理可以實現(xiàn)的，哪些是可以通過規(guī)劃局部調(diào)整能夠解決的，哪些是需要通過修編規(guī)劃需要解決的。

(六)對規(guī)劃進行總體評判，總結(jié)規(guī)劃實施的主要成效和不足，提出新一輪規(guī)劃修土地資源網(wǎng)004km.cn國內(nèi)最大的土地流轉(zhuǎn)平臺

土地資源網(wǎng)004km.cn 編的方向、重點和保障措施建議

1、規(guī)劃總體評價

從社會、經(jīng)濟和環(huán)境等方面對規(guī)劃實施狀況作出客觀評價

2、規(guī)劃實施的主要成效和不足

3、提出意見和建議

從規(guī)劃指導思想、理念、目標、體系建設、編制方法手段、程序、實施保障措施、相關政策建議等方面提出新一輪規(guī)劃修編應該注意的問題和重點

◆ 規(guī)劃實施評價工作的基本情況工作背景，評價范圍，組織和實施，工作內(nèi)容和成果 ◆ 規(guī)劃編制的回顧規(guī)劃編制背景，指導思想和方針，目標與任務，實施措施

◆ 規(guī)劃目標和任務實現(xiàn)程度分析對應社會經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)劃目標和任務的實現(xiàn)程度，差異原因分析等令 規(guī)劃實施措施落實情況分析措施實施情況和效果，措施本身不足和實施過程中 問題的分析令 規(guī)劃的社會影響評價分析規(guī)劃對社會產(chǎn)生的影響和效益分析，公眾對規(guī)劃的認知與接受程度

◆ 規(guī)劃實施坪價的主要結(jié)論和相關建議

實施總體成效，存在問題，是否需要修編及其理由，對策與建議

◆ 附件(圖、表、專欄和參考資料)

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第二篇：八、土地利用總體規(guī)劃實施評價的思路

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2005年9月

一、規(guī)劃實施評價的目的和任務

國土資發(fā)[2004]1 33號文件：開展實施評價，是為了全面分析規(guī)劃實施效果，促進有關地方落實規(guī)劃目標、任務和各項措施，同時通過總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗，提出改進規(guī)劃工作的對策建議，作為編制規(guī)劃和加強規(guī)劃實施管理的基礎和依據(jù)。

國辦發(fā)[2005]32號文件：

做好現(xiàn)行規(guī)劃實施評價工作是新一輪規(guī)劃修編的基礎與前提，是規(guī)劃修編前期工作的重要內(nèi)容，也是確保規(guī)劃修編依法有序推進的重要措施。

◆評價目的

1、檢查現(xiàn)行規(guī)劃實施情況

規(guī)劃重在實施，通過調(diào)查分析規(guī)劃目標和措施的落實情況，檢查規(guī)劃實施的進展、效果，分析存在問題，評價規(guī)劃對于經(jīng)濟社會發(fā)展的適應程度。

2、促進規(guī)劃的有效實施

通過對規(guī)劃目標、任務和措施及重點項目落實的監(jiān)督檢查，督促有關部門落實規(guī)劃的有關政策，促進規(guī)劃目標、任務和措施更有效的實施。

3、為規(guī)劃修編和規(guī)劃調(diào)整提供決策依據(jù)

規(guī)劃是一項復雜性、綜合性強的決策，隨著時間的推移，最初規(guī)劃決策的條件與背景、甚至決策目標都可能發(fā)生了很大變化，通過檢查規(guī)劃對于經(jīng)濟社會、制度的發(fā)展的適應性，明確規(guī)劃是否需要修編以及修編的理由。

4、改進規(guī)劃編制和規(guī)劃實施管理

規(guī)劃實施評價的根本目的在于改進規(guī)劃。規(guī)劃實施評價以實踐為平臺，總結(jié)規(guī)劃改革的經(jīng)驗與教訓，不斷提高規(guī)劃管理的決策水平，創(chuàng)新規(guī)劃實施的保障手段，促進規(guī)劃制度環(huán)境的良性發(fā)展。

◆評價原則

1、客觀性原則

評價必須建立在真實、及時、可靠的數(shù)據(jù)基礎之上；評價應該遵守客觀規(guī)律，科學反映現(xiàn)實；評價應充分反映已掌握的各個方面的情況，力求全面；評價結(jié)論要與論證過程有必然的邏輯關系。

2、歷史性原則

任何規(guī)劃都是在特定時間、空間環(huán)境下做出的針對未來的決策，因而總有一定的歷史局限性。作為一種事后評價，應當以歷史的、動態(tài)的眼光看待問題，充分考慮規(guī)劃編制的歷史條件和背景。

3、建設性原則

實施評價對既定的規(guī)劃做出的評判只是手段而不是目的。評價應圍繞改進規(guī)劃、促進規(guī)劃實施、使規(guī)劃切實服務于社會經(jīng)濟發(fā)展目標而展開，重點是提出改進規(guī)劃的對策建議。

4、參與性原則

規(guī)劃實施是涉及諸多政府部門和社會力量的系統(tǒng)工程，規(guī)劃評價應該堅持多部門、多方面參與。同時通過參與性評價，加強各方對規(guī)劃的認識，促進規(guī)劃的實施。

5、成本劃算原則

規(guī)劃實施評價在評價的方法、內(nèi)容上，要根據(jù)各地區(qū)的實際條件有所取舍。

◆評價方法

1、對比評價法

也稱指標評價法。是選擇特定的指標，通過指標實際值與目標值的對比，定量反映規(guī)劃實施的進展或規(guī)劃對社會經(jīng)濟環(huán)境的影響。

2、多指標綜合評估法

此種方法是把規(guī)劃實施可能產(chǎn)生影響的各方面指標組成一個集合。當集合中大部分指標系統(tǒng)性都朝著某個方向發(fā)生變化，說明是規(guī)劃實施帶來的影響。多指標集合評價法是一種模糊評價，一般相對地反映規(guī)劃實施影響的方向與程度。

3、因素評價法

指在明確規(guī)劃目標與措施關系的前提下，開展的因果分析方法。通過分析檢驗規(guī)劃目標與措施的對應關系、目標未能實現(xiàn)的原因，分析影響規(guī)劃實施的各種因素，找出規(guī)劃實施進展快慢的原因。

4、空間分析法

土地規(guī)劃包含大量空間決策，通過空間位置的相鄰分析、網(wǎng)絡流量分析、基于空間單元上的指標評價等方法，了解土地利用在數(shù)量、布局、結(jié)構(gòu)的空間變化和發(fā)展趨勢。

5、參與式評估

一般為定性分析的方法。指有關部門和公眾參與規(guī)劃實施評價的各種方法，有專家咨詢、座談和問卷調(diào)查等形式，較多用于規(guī)劃目標的回顧和時效性評價。

◆主要任務

1、調(diào)查、分析土地利用和經(jīng)濟社會的發(fā)展變化情況

調(diào)查行政區(qū)域內(nèi)各類用地現(xiàn)狀，摸清規(guī)劃實施期間土地利用變化情況，得到開展分析、評價研究的土地利用基礎資料。在上述調(diào)查和收集相關社會經(jīng)濟環(huán)境方面資料的基礎上，要分析規(guī)劃實施期間各類土地在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局上的變化及影響原因。

2、評價現(xiàn)行規(guī)劃目標和任務的實現(xiàn)程度

分析規(guī)劃目標、主要用地指標(耕地保有量、建設占用耕地面積、基本農(nóng)田等)的實現(xiàn)程度，重點建設項目用地保障情況，土地利用結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整情況等；評價規(guī)劃實施產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益，土地利用率和土地集約利用程度等，分析判斷規(guī)劃目標與社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃目標在實現(xiàn)程度上是否一致。

3、評價現(xiàn)行規(guī)劃實施措施的落實情況

分析評價規(guī)劃實施措施的執(zhí)行落實情況和實施效果，指出措施本身及其實施中的不足和問題。不僅要評價國土資源管理部門的規(guī)劃實施措施的落實情況，還應評價其他部門相關措施的落實情況。

4、評價規(guī)劃的社會影響

土地利用總體規(guī)劃是一項量大面廣的社會實踐活動，評價規(guī)劃產(chǎn)生的社會影響應集中在規(guī)劃目標和政策措施是否體現(xiàn)了當時歷史背景下的各利益主體的福利最大化原則，規(guī)劃內(nèi)容是否充分體現(xiàn)了社會經(jīng)濟的發(fā)展觀和廣大群眾的共同意愿，公眾對規(guī)劃的認知和了解程度等方面。

5、結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展需要，明確是否進行規(guī)劃修編，并說明理由

根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，通過對規(guī)劃實施情況的分析，判斷現(xiàn)行規(guī)劃對社會經(jīng)濟發(fā)展的是否適應，明確提出是否有必要進行規(guī)劃修編，并詳細說明規(guī)劃需要或不需要修編的理由。

6、總結(jié)規(guī)劃實施的成效和不足，提出改進規(guī)劃管理的對策和建議。

通過評價，認真總結(jié)成效和不足，及時抓住規(guī)劃執(zhí)行中的變化因素，針對問題，適時調(diào)整規(guī)劃方針、目標和政策措施，提出具有針對性和可操作性的改進建議，以提高規(guī)劃編制、實施管理水平，使規(guī)劃更好地服務于經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

二、規(guī)劃實施評價的主要內(nèi)容

(一)在調(diào)查研究的基礎上，分析土地利用變化及其與社會經(jīng)濟發(fā)展的關系

1、圍繞“四查清、四對照”，做好規(guī)劃實施期間土地利用變化情況的調(diào)查評價

規(guī)劃實施期間各類土地利用數(shù)據(jù)的準確、現(xiàn)勢狀況是評價工作的最重要的前提條件?！八牟榍?、四對照”工作，是規(guī)劃實施評價的重點任務，是嚴格核定土地利用基期數(shù)據(jù)的基礎。在評價工作中，各地要結(jié)合實際，根據(jù)部的統(tǒng)一部署和要求，深入開展調(diào)查研究，獲取依法、合規(guī)的第一手評價資料。

2、收集與土地利用相關的社會經(jīng)濟發(fā)展基礎資料，對土地利用變化和社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關系進行分析

由于社會經(jīng)濟因素對土地利用變化、規(guī)劃的編制與實施具有極為重要的直接影響和間接影響，因此，在分析土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局變化時，要充分考慮區(qū)域內(nèi)人口發(fā)展、國家發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域政策等對土地利用活動的作用，分析他們之間的關系，以及變化趨勢對規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生的和即將產(chǎn)生的影響，通過分析來明確社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用的要求。

(二)圍繞規(guī)劃目標，評價規(guī)劃指標的實現(xiàn)程度，深入分析主要規(guī)劃指標實現(xiàn)差異的原因，并分析集約和節(jié)約用地狀況

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的規(guī)劃目標和任務

2、對各項規(guī)劃控制指標在數(shù)量規(guī)模的實現(xiàn)程度以及布局結(jié)構(gòu)上的變化進行分析

3、主要規(guī)劃控制指標實現(xiàn)與目標差異原因分析

4、下位規(guī)劃對上位規(guī)劃的落實情況

5、從社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益方面綜合評價規(guī)劃目標的實現(xiàn)狀況，分析土地節(jié)約、集約利用情況。

◆做好規(guī)劃期內(nèi)新增建設用地總量與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標的對照檢查 通過對比國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃確定的國內(nèi)生產(chǎn)總值(或二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值)、固定資產(chǎn)投資規(guī)模、總?cè)丝诘劝l(fā)展目標的實現(xiàn)程度與土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地控制指標的執(zhí)行情況，分析評價建設用地總量擴大是否與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況相銜接，是否控制在合理增長幅度以內(nèi)；對比人口城鎮(zhèn)化水平、部門和行業(yè)固定資產(chǎn)投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的變化與城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點、工礦、交通、水利等各類建設用地規(guī)模增長的情況，分析評價各類建設用地擴大是否合理。要客觀分析存在的問題及其原因，并提出整改的目標和措施。◆要做好閑置土地和低效用地數(shù)量和規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標的對照檢查

要在分析閑置土地和低效用地數(shù)量、類型和分布特點、土地使用效益，產(chǎn)生原因及其影響因素的基礎上，通過研究分析建設用地，特別是城鎮(zhèn)村用地、工業(yè)用地的經(jīng)濟效益、集約水平以及各類用地的集約利用變化趨勢，對照國家、行業(yè)和地方用地標準和節(jié)約集約研究結(jié)果，測算規(guī)劃期間閑置土地和低效用地的現(xiàn)實潛力，來進一步說明現(xiàn)狀土地利用方式的集約或粗放情況，規(guī)劃目標在土地利用效率、土地產(chǎn)出效率上的實現(xiàn)程度，以及今后調(diào)整目標時的挖潛方向和重點。

◆查清耕地和基本農(nóng)田保有量與規(guī)劃保護目標對照檢查

要在土地利用變更調(diào)查和基本農(nóng)田保護大檢查等基礎上，查清行政轄區(qū)內(nèi)1997—2004年耕地和基本農(nóng)田面積增減變化，現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田的面積、構(gòu)成、分布和質(zhì)量狀況，與土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標和措施進行對比，檢查分析耕地和基本農(nóng)田保護目標和各項保擴措施是否嚴格落實，影響耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化的主要因素，以及耕地和基本農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量變化對農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的影響。對違反有關規(guī)定、政策和規(guī)劃造成耕地和基本農(nóng)田保護數(shù)量減少、質(zhì)量降低的，要進一步分析原因。

(三)圍繞規(guī)劃措施，評價各項措施執(zhí)行效果，分析執(zhí)行中的主要問題、原因和經(jīng)驗

1、回顧現(xiàn)行規(guī)劃的主要措施

2、規(guī)劃措施實施情況分析

主要考慮以下因素：

(1)規(guī)劃實施措施制定和規(guī)劃目標的對應關系；

(2)規(guī)劃實施措施履行主體的職責范圍；

(3)各項規(guī)劃措施的實施效果，可行性和存在問題；(4)相關的建設性意見?！?主要措施內(nèi)容

建設用地預審和審查、計劃管理、規(guī)劃審批、相關規(guī)劃審核與協(xié)調(diào)、耕地占補、基本農(nóng)田劃定與檢查、土地利用和行業(yè)用地標準核定

園區(qū)治理整合、土地市場和房地產(chǎn)市場整頓、規(guī)劃實施監(jiān)督檢查與土地違法數(shù)量和查處情況

規(guī)劃調(diào)整和修改次數(shù)、涉及的面積以及分析情況 土地用途管制制度實施和影響因素分析 與規(guī)劃相關的各類政策實施情況分析

根據(jù)“四查清、四對照”的有關要求，在查清行政轄區(qū)內(nèi)各類建設違法用地數(shù)量的基礎上，通過對比土地利用計劃下達的農(nóng)用地和耕地轉(zhuǎn)用指標與實際建設占用農(nóng)用地和耕地數(shù)量，分析超計劃用地情況及其原因；對違法用地要對照有關處理規(guī)定，分析查處落實情況，對存在問題的，要提出整改的目標和措施。

◆對全國計劃管理評價分析案例

計劃主要內(nèi)容和任務：建立了中央、省(市)縣的三級計劃指標管理體系．通過計劃，逐級下達各級政府農(nóng)用地轉(zhuǎn)用量、土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量的控制目標，達到規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測與控制的目的．

計劃的執(zhí)行效果：從執(zhí)行情況看，計劃管理有效遏制了耕地減少尤其是建設占有耕地的勢頭，并通過計劃管理制度．使國家及時掌握了全國耕地變化情況，為各種政策決策提供了有效支持．

計劃存在的問題分析：

①計劃編制方法的科學性有待提高，計劃目標與實際實現(xiàn)相背離的現(xiàn)象普遍存在 ②計劃管理缺乏行之有效的監(jiān)控手段。很難保證信息源客觀性和真實性： ③有些地方計劃與規(guī)劃相脫節(jié)，計劃管理游離于規(guī)劃控制之外； ④計劃管理的指標設置過于粗略，實際控制效果受到影響

計劃措施的改進與完善措施：2004年12月．根據(jù)28號文件精神，出臺了新的《土地利用計劃管理辦法》，突出強調(diào)了分類管理的原則，把衣用地轉(zhuǎn)岡計劃指標細分為城鎮(zhèn)村建設占用農(nóng)用地指標和能源、交通、水利等獨立選址的重點建設項目占用農(nóng)用地指標，并規(guī)定二類指標間不能混用，分類下達： 對于計劃管理內(nèi)容性質(zhì)，也作了E別性規(guī)定，強調(diào)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標的指令性和土地開發(fā)整理指標的指導性，并把耕地保有量指標與耕地保護責任考核掛鉤。此外，土地利用計劃管理的法；》：地位得到充分提升：各級土地利用計劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并由各級人大批準執(zhí)行。

(四)規(guī)劃實施的社會影響評價

一個土地利用規(guī)劃的目標和實施措施反映了特定歷史條件下的主體民意，在規(guī)劃實施評價中，應該客觀判斷規(guī)劃目標、政策是否與社會和公眾的需要有所吻合，規(guī)劃實施對社會產(chǎn)生怎樣的影響。

如，有關土地供應、重要土地資源保護、土地的合理節(jié)約利用是否促進了經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、增加就業(yè)和消除貧困、區(qū)域差異縮小、社會資源合理配置、生物和文化多樣性保護等各個方面；社會公眾對規(guī)劃的認知和接受程度如何，公眾對于規(guī)劃實施效果的滿意程度，公眾參與規(guī)劃實施的意愿和有關建議。(五)結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展需要，明確規(guī)劃是否必要修編并說明理由

應分析規(guī)劃外部環(huán)境的發(fā)展變化對于規(guī)劃實施已經(jīng)產(chǎn)生和可能產(chǎn)生的影響，進而判斷規(guī)劃是否仍然適應形勢的需要，為規(guī)劃修編提供依據(jù)。

要結(jié)合評價結(jié)論，針對規(guī)劃本身分類提出具體建議，即切實分析哪些問題是可以通過改進規(guī)劃措施，加強管理可以實現(xiàn)的，哪些是可以通過規(guī)劃局部調(diào)整能夠解決的，哪些是需要通過修編規(guī)劃需要解決的。

(六)對規(guī)劃進行總體評判，總結(jié)規(guī)劃實施的主要成效和不足，提出新一輪規(guī)劃修編的方向、重點和保障措施建議

1、規(guī)劃總體評價

從社會、經(jīng)濟和環(huán)境等方面對規(guī)劃實施狀況作出客觀評價

2、規(guī)劃實施的主要成效和不足

3、提出意見和建議

從規(guī)劃指導思想、理念、目標、體系建設、編制方法手段、程序、實施保障措施、相關政策建議等方面提出新一輪規(guī)劃修編應該注意的問題和重點

◆ 規(guī)劃實施評價工作的基本情況工作背景，評價范圍，組織和實施，工作內(nèi)容和成果 ◆ 規(guī)劃編制的回顧規(guī)劃編制背景，指導思想和方針，目標與任務，實施措施

◆ 規(guī)劃目標和任務實現(xiàn)程度分析對應社會經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)劃目標和任務的實現(xiàn)程度，差異原因分析等令 規(guī)劃實施措施落實情況分析措施實施情況和效果，措施本身不足和實施過程中 問題的分析令 規(guī)劃的社會影響評價分析規(guī)劃對社會產(chǎn)生的影響和效益分析，公眾對規(guī)劃的認知與接受程度

◆ 規(guī)劃實施坪價的主要結(jié)論和相關建議

實施總體成效，存在問題，是否需要修編及其理由，對策與建議

第三篇：南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價及修編思路

南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價及修編思路

2006年第5期

改革開放以來，在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會經(jīng)濟快速發(fā)展的形勢下，國家土地管理部門針對我國各項建設對土地的需求日益增加，特別是耕地面積迅速減少，土地利用供需矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾日趨突出的問題，先后在全國范圍內(nèi)部署和開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃的編制工作。南匯區(qū)（當時為南匯縣）土地利用總體規(guī)劃（1997~2010）就是在第一輪（1987~2000）土地利用規(guī)劃編制和第二輪（1997~2002）土地利用總體規(guī)劃修編的基礎上制訂的。規(guī)劃于1998年經(jīng)上海市人民政府批準實施。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編之際，本文力圖對南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行情況進行回顧和實施評價，對規(guī)劃修編進行思考并提出初步設想。

一、南匯區(qū)土地利用總體規(guī)劃實施評價

（一）規(guī)劃執(zhí)行情況回顧

南匯區(qū)上一輪土地利用總體規(guī)劃的編制，在指導思想上貫徹了國務院1997年4月發(fā)出的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》精神和市委、市政府提出的“三個集中”的發(fā)展戰(zhàn)略，突出了在為我區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展提供必要的土地保障的同時，對耕地特別是基本農(nóng)田進行特殊保護，按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，實行以指標體系控制為主、以用途管制為輔，并通過上下反饋，進行層層控制，逐漸細化，緊密銜接。因此，從總體上看，這輪規(guī)劃具有一定的權(quán)威性、科學性和可操作性。規(guī)劃實施以來，不僅對我區(qū)土地資源的利用保護和宏觀控制取得明顯成效，而且基本保證了南匯區(qū)建設用地，特別是交通基礎設施和重點建設項目用地，對優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和調(diào)整土地空間布局發(fā)揮了積極作用，促進了我區(qū)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和快速發(fā)展。但是由于規(guī)劃編制時對我區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的迅猛勢頭估計不足，并受到原下達的各類指標數(shù)的制約，因此，規(guī)劃實施至今，數(shù)項規(guī)劃指標便均已突破了控制數(shù)據(jù)（見表1）。

1.規(guī)劃耕地保有量為37716公頃，其中基本農(nóng)田保護面積為29520公頃。由于社會經(jīng)濟的高速發(fā)展使得耕地的減少之勢不可阻擋，雖然竭盡全力強調(diào)對其實行特殊保護，目前也已減少至31184.30公頃，其中已劃定的基本農(nóng)田保護面積為28778.81公頃，今后的耕地保護任務將異常艱巨。

2.規(guī)劃確定城鎮(zhèn)及工業(yè)用地控制在6500公頃內(nèi)，人均用地控制在100m2/人內(nèi)，其中城鎮(zhèn)用地為4125公頃，工業(yè)用地為2375公頃。規(guī)劃實施至今，我區(qū)城鎮(zhèn)化水平和工業(yè)化水平顯著提高，城鎮(zhèn)及工業(yè)用地面積也大幅度增加，已達到7097.60公頃，超過9.19%，其中城鎮(zhèn)用地為4126.29公頃，工業(yè)用地2970.30公頃。預計未來十余年是我區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的高峰期，隨著海港新城的大力建設及其周邊基礎設施的日益完善，我區(qū)的城鎮(zhèn)及工業(yè)用地將保持更高速的增長。

3.規(guī)劃確定本區(qū)通過對農(nóng)村居民點實行拆遷合并、設置中心村等措施，使其面積由1996年的6600.76公頃減少至規(guī)劃期末的3690公頃，目前農(nóng)村居民點用地面積為5266.99公頃，雖然得到了一定的效果，但仍很難達到規(guī)劃目標。

4.規(guī)劃確定通過土地開發(fā)整理復墾，新增耕地面積5933公頃。由于城鎮(zhèn)擴張速度較快，導致現(xiàn)有后備耕地資源大幅減少，即便對其大力開發(fā)挖潛，也僅僅新增耕地面積2069.64公頃，遠遠未達到規(guī)劃指標的要求。

5.規(guī)劃實施以后，隨著國家一些宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)整以及我區(qū)對外開放力度的加大，我們在土地利用規(guī)劃的基礎上，對建設用地在時間和規(guī)模安排上依法作了相應的局部調(diào)整，2001年至今共計88次，頻率為22次/年，涉及調(diào)整面積1214.2公頃，具體到各年的情況為：2001年調(diào)整12次，涉及調(diào)整面積162.6公頃；2002年調(diào)整19次，涉及調(diào)整面積269.5公頃；2003年調(diào)整43次，涉及調(diào)整面積707.97公頃；2004年調(diào)整14次，涉及調(diào)整面積74.13公頃。

（二）規(guī)劃實施成效

1.切實保護耕地資源，確保了我區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和發(fā)展

我區(qū)嚴格按照國務院《關于進一步加強土地管理，切實保護耕地》中關于“對農(nóng)用地和非農(nóng)用地實行嚴格的用途管制”的精神，對全區(qū)所轄土地內(nèi)進行了“基本農(nóng)田保護區(qū)和村鎮(zhèn)建設區(qū)”的劃定工作。根據(jù)土地資源的特性，將全區(qū)土地劃分為農(nóng)業(yè)用地區(qū)、園地區(qū)等七個分區(qū)，制定了不同的用地分區(qū)土地使用管理制度，嚴格治理土地浪費與破壞行為。近幾年我區(qū)在千方百計地保障建設用地的同時，堅持耕地保護不動搖、堅持基本農(nóng)田保護不動搖，基本上保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)大幅調(diào)整的情況下順利完成預定指標和糧油推優(yōu)計劃，棉花和水果等各類農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量都為近年最高。

2.基本保證了經(jīng)濟社會發(fā)展對建設用地的需求

（1）充分發(fā)揮了土地對經(jīng)濟社會建設的保障作用。為貫徹投資拉動、擴大內(nèi)需、加強基礎設施建設的方針，我們在土地供應上加大投入，1999年至2004年底共報征土地3871.31公頃，其中耕地3460.94公頃，保證了我區(qū)社會經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展的需要。

（2）為加快城鎮(zhèn)化進程提供了保證。在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，土地利用規(guī)劃為我區(qū)的城鎮(zhèn)建設發(fā)展提供了用地保證。從規(guī)劃實施至今，城鎮(zhèn)用地擴張至4126.29公頃，是規(guī)劃前的2.7倍。

（3）提高了土地利用總體效益，促進了我區(qū)經(jīng)濟建設和社會發(fā)展?；A設施建設成效顯著，城市功能進一步加強，城鎮(zhèn)體系得到進一步提升，人均收入大大提高，生活水平發(fā)生了日新月異的變化。同時，隨著南六公路、遠東大道、滬蘆高速等主要公路和北橫河等主要水利工程的興建改造，我區(qū)的交通水利等基礎設施也得到了極大的改善。1996年——2003年，我區(qū)GDP總量從66.01億元增長至190.92億元，社會固定投資從36.49億元增長至157.14億元，財政收入從8億元增長至36.96億元。隨著新增生產(chǎn)能力的發(fā)揮和提高，土地對社會經(jīng)濟發(fā)展總量增長的貢獻將進一步顯現(xiàn)出來。

3.土地利用產(chǎn)出效益不斷提高

上輪土地利用總體規(guī)劃在制定時，確定了土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要原則：第一，嚴格控制非農(nóng)業(yè)用地規(guī)模；第二，耕地占用實行“占一補一”；第三，合理開發(fā)后備資源，優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)用地。這些原則在規(guī)劃實施幾年中起到了主導作用，它們不僅有效的指導了我區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且促進了土地利用的內(nèi)部挖潛，使得土地利用綜合效益大幅提高。從1996—2003年，我區(qū)單位土地GDP產(chǎn)值從973萬元/平方公里增長至2776萬元/平方公里，其中單位農(nóng)業(yè)用地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從242萬元/平方公里增長至377萬元/平方公里，單位建設用地非農(nóng)產(chǎn)值從4349萬元/平方公里增長至10967萬元/平方公里。土地利用效益的提高主要體現(xiàn)在建設用地上，體現(xiàn)了非農(nóng)用地的比較經(jīng)濟效益。

4.產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益

規(guī)劃實施以來，通過圍墾灘涂，我區(qū)土地總面積從1996年的67814.23公頃增加至2004年的68770公頃，通過土地開發(fā)整理復墾新增耕地面積2069.6414公頃，土地利用率也從80.98%增長至84.87%。生態(tài)環(huán)境建設受到重視，林地面積由407.58公頃增至1603.12公頃，園地面積由2515.3公頃增至3941.66公頃，我區(qū)的環(huán)境質(zhì)量得到改善，產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益。

（三）規(guī)劃實施過程中存在的問題

1.經(jīng)濟發(fā)展對耕地的壓力巨大

隨著經(jīng)濟開放政策的深入和基礎建設投資的加大，我區(qū)在近幾年間經(jīng)濟迅速增長，從1996年到2003年，全區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值累計增長了189.20%。同時，我區(qū)經(jīng)濟增長也帶動了土地利用結(jié)構(gòu)的快速變化，即耕地的減少和建設用地的增加，經(jīng)統(tǒng)計，這一時期耕地減少13.23%，城鎮(zhèn)建設用地、工業(yè)用地和交通設施用地分別累計增長為169.58%、46.75%和32.77%。換言之，每增加GDP 1億元，需投入耕地38.08公頃。而整個上海GDP增長所投入的土地資源，1999—2002年間每增加GDP 1億元，所投入的土地為8.4022公頃。這充分說明我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對耕地所造成的壓力巨大，也表明我區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相對于全市來說仍然處于較為粗放的資源消耗型階段，當務之急應該升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高土地利用集約度，以提高土地利用效益。

2.規(guī)劃建設用地指標分解與實際需求偏差較大，布局不合理

土地利用總體規(guī)劃在制定時，建設用地指標及相關耕地占用指標的分解要求綜合考慮全區(qū)區(qū)域發(fā)展重點、各鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口狀況、歷年建設占用耕地狀況、耕地保護、城鎮(zhèn)規(guī)劃布局等因素后作出科學分解。但在實際操作中，指標的分解缺乏統(tǒng)籌安排。規(guī)劃中確定的1997—2010年建設占用耕地指標僅為4158公頃，至今該指標早已突破，規(guī)劃的重點項目基本上已實施，由于臨港新城及其配套設施的興建，還有不少新上項目急需用地，城鎮(zhèn)化進程的加快，同時也要占用耕地，特別是中心城鎮(zhèn)、區(qū)位優(yōu)勢明顯的小城鎮(zhèn)集聚效應還將更加明顯，這些都需要新的供地來支撐；另外由于規(guī)劃預見性不夠，加上指標的限制，一些基礎設施建設未納入土地規(guī)劃，需要圈外定點，加之規(guī)劃缺乏彈性，沒有空間，造成基礎設施用地困難；規(guī)劃在強調(diào)注重保護耕地，保護基本農(nóng)田時，忽略了城鎮(zhèn)的發(fā)展，強調(diào)將城鎮(zhèn)周圍，主要道路兩邊的耕地劃為基本農(nóng)田，以限制城鎮(zhèn)用地，造成基本農(nóng)田區(qū)布局與建設用地布局之間缺少一個合理的彈性地理空間，從而不可避免地出現(xiàn)建設與保護的相互沖撞。

3.耕地后備資源數(shù)量有限，且開發(fā)難度日趨增大

根據(jù)1996年土地變更調(diào)查，全區(qū)未利用地僅5.91公頃，而且現(xiàn)有耕地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中早已經(jīng)歷過多次整理，因而耕地后備資源有限。特別隨著優(yōu)質(zhì)耕地后備資源數(shù)量減少，耕地補充成本持續(xù)上升，近兩年來補充單位耕地的投資與1996年相比上升了數(shù)倍。規(guī)劃期間確定復墾開發(fā)土地后備資源5933公頃，扣除期間耕地占用數(shù)量后，凈增耕地1775公頃。規(guī)劃實施至今，開發(fā)整理出耕地1991.0836公頃，這已經(jīng)接近我區(qū)土地后備資源可持續(xù)開發(fā)的底線，勢必造成生態(tài)環(huán)境的進一步惡化。同時強制性的土地開發(fā)復墾又造成耕地補充成本的進一步上升，造成巨大的浪費，嚴重制約地方的可持續(xù)發(fā)展。

4.規(guī)劃自身的缺陷影響實施操作

（1）規(guī)劃存在先天不足的問題

主要表現(xiàn)為一些基礎數(shù)據(jù)不準確，對我區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究不夠，對經(jīng)濟社會發(fā)展區(qū)域間的不均衡性估計不足，對各區(qū)域用地發(fā)展趨勢研究不深，在預測各鎮(zhèn)發(fā)展、建設方面超前性和科學性不夠，再加上上級下達的占用耕地指標限制等原因，影響了我區(qū)土地利用總體規(guī)劃的科學性和可操作性。

（2）指標體系剛性有余，彈性不足

規(guī)劃基于當時耕地保護的嚴峻形勢，對規(guī)劃期內(nèi)的耕地保有量、新增建設用地占用耕地量、基本農(nóng)田保護面積做出硬性規(guī)定，確定南匯區(qū)到2010年耕地總量達到37716公頃，基本農(nóng)田保持量不得少于29520公頃，規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)及工業(yè)用地嚴格控制在6500公頃之內(nèi)。這些硬性指標不僅給我區(qū)正常的經(jīng)濟發(fā)展設置了人為限制，也給規(guī)劃自身留下了彈性不足的缺陷。此外，基本農(nóng)田保護區(qū)在地理空間的硬性規(guī)定也加劇了這一問題嚴重性。

（3）同南匯區(qū)城市總體規(guī)劃及其城鎮(zhèn)體系規(guī)劃銜接不夠緊密

由于土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃兩個不同編制部門溝通協(xié)調(diào)不夠，使土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃及其下屬城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的銜接不夠緊密。城市總體規(guī)劃重點在于如何為城鎮(zhèn)發(fā)展留有足夠的預留地，并盡量節(jié)約建設投資。而土地利用總體規(guī)劃恰恰是為了從宏觀角度保護耕地，控制城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模，尤其是嚴格控制城鎮(zhèn)建設占用耕地的規(guī)模，因而二者表現(xiàn)的不夠協(xié)調(diào)。此外，二者之間城市人口統(tǒng)計口徑和城市土地分類標準的不一致也加大了它們之間的差距。

（4）規(guī)劃權(quán)威性不強，法律地位未得到應有的尊重

《中華人民共和國土地管理法》雖然規(guī)定了各級人民政府要編制土地利用總體規(guī)劃，但由于沒有與之相適應的《土地利用規(guī)劃法》，因而規(guī)劃缺乏法律地位和應有的權(quán)威。尤其是在與城市規(guī)劃的關系上界定不清，致使規(guī)劃在實施過程中沒有取得應有的重視。盡管土地管理部門強烈查處，有的地方仍然出于各種原因，隨意對規(guī)劃進行修改，還有些地方在項目選址方面隨意性較強，不按規(guī)劃布局，造成新的布局分散，破壞了土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性。

二、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的思路

（一）規(guī)劃修編的重要性

1.實現(xiàn)我區(qū)土地資源可持續(xù)利用的必然選擇。新《土地管理法》實施以來，土地利用管理日益加強，而現(xiàn)有的規(guī)劃巳越來越不適應我區(qū)新形勢下土地管理的要求，因此，有必要進一步科學準確地測定建設用地規(guī)模、范圍，預留必要的發(fā)展用地，把有限的用地指標落實到合適的地塊，使有限的土地資源得到最優(yōu)配置。

2.適應我區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整的客觀要求。我區(qū)的行政鎮(zhèn)數(shù)量發(fā)生了很大變化，從1996年的26個減少到現(xiàn)在的14個，行政區(qū)劃調(diào)整后，中心鎮(zhèn)、中心村的管轄范圍、數(shù)量和布局都進行了全面的調(diào)整，人口分布和資源需求也隨之發(fā)生了較大的變化，有必要對原土地利用總體規(guī)劃進行修編。

3.保障我區(qū)社會經(jīng)濟正常高速運行的必要手段。上一輪土地利用總體規(guī)劃編制以來，社會經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，規(guī)劃制訂的各項用地指標數(shù)量、布局等已在很大程度上不適應現(xiàn)在的發(fā)展需要。如我區(qū)原有大小工業(yè)園區(qū)24個，規(guī)劃工業(yè)用地指標大部分分散布局其中，而近段時期工業(yè)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整，對這些工業(yè)園區(qū)進行了清理整頓，并確定我區(qū)將著重發(fā)展“1+5園區(qū)”，因此，原有分散在各個園區(qū)的工業(yè)用地指標將重新整合，并主要用于這六大園區(qū)的發(fā)展建設。為保障社會經(jīng)濟的高速運行，急需對現(xiàn)有規(guī)劃進行修編。

（二）規(guī)劃修編的基本思路

1.確保基礎數(shù)據(jù)的準確性

在土地利用總體規(guī)劃修編前，建議開展土地更新調(diào)查，實事求是地確定準確可靠的規(guī)劃基數(shù)，并嚴格保證圖、數(shù)、實地相一致。在編制過程中，應盡量使用客觀性數(shù)據(jù)（如通過SPOT、TM等衛(wèi)星遙感和地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代科學技術手段獲取的國土資源數(shù)據(jù)），以保證數(shù)據(jù)的準確性。同時，在對未來趨勢進行預測的過程中，應采取多種預測方法，以提高預測數(shù)據(jù)的可信度。

2.確保土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性

首先，要充分利用各種媒種及“6·25”國土宣傳日等多種形式，廣泛宣傳土地利用總體規(guī)劃的目的意義，讓各級領導、各部門、廣大人民群眾了解土地利用總體規(guī)劃的作用和地位、監(jiān)督土地利用總體規(guī)劃的編制和實施；其次，應加強規(guī)劃編制隊伍的建設，提高編制隊伍綜合素質(zhì)，加大投入，提高規(guī)劃的編制質(zhì)量；再次，進一步嚴格規(guī)劃調(diào)整的程序，從長遠出發(fā)，從全局出發(fā)，確保土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，不能僅僅由于短期的經(jīng)濟發(fā)展、項目需要而隨意進行調(diào)整。

3.推進“三個集中”，加快城鎮(zhèn)化進程

對產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地特別是工業(yè)用地，要正確處理好保障、集約、管理三者關系，努力提高工業(yè)用地的集約化程度。合理布局工業(yè)園區(qū)，鼓勵工業(yè)項目向園區(qū)集中，促進產(chǎn)業(yè)聚集，提高投資密度和土地產(chǎn)出效益，嚴格用途管制，嚴防假借項目圈地、閑置浪費土地資源。開展工業(yè)園區(qū)土地儲備，確保工業(yè)用地。引導農(nóng)民向中心村和村民聚居點集中修建住宅，按照一戶只能有一處宅基地原則，建新必須拆舊，退宅還耕，集約利用土地。各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強引導，做好動員。

4.重視規(guī)劃的公眾參與

土地利用總體規(guī)劃作為一項公共政策，要充分考慮不同群體利益的協(xié)調(diào)，在編制過程中應充分征求農(nóng)村集體和農(nóng)民的意見，尊重他們的建議，使規(guī)劃既體現(xiàn)政府意志和專業(yè)理念，還能反映社會各階層的意愿。因而，在土地利用總體規(guī)劃修編過程中，首先應組織“問題研究與協(xié)調(diào)會”，由規(guī)劃領導小組邀請相關利益主體針對預計出現(xiàn)的問題進行研究，共同討論解決方案；其次應組織“通報會”及“公眾聽證會”，向公眾通報規(guī)劃編制情況、政策和技術要求，并允許公眾就關心的問題向主管部門代表咨詢和質(zhì)疑；再次由于各利益主體和社會公眾所提意見往往帶有局限性，所以應組織“專家咨詢組”，對規(guī)劃編制中的相關法律、法規(guī)與政策進行咨詢，對技術問題進行把關，可提高規(guī)劃編制的質(zhì)量和效率。

5.建立規(guī)劃實施評價制度，實行規(guī)劃跟蹤管理

土地利用總體規(guī)劃是個動態(tài)過程，規(guī)劃的編制和實施是規(guī)劃過程中的組成部分?，F(xiàn)在我們對規(guī)劃的編制比較關注，卻較少關注規(guī)劃實施效果及其對經(jīng)濟、社會、歷史、環(huán)境所產(chǎn)生的影響。主要原因是在規(guī)劃實施效果評價方面缺乏相關研究，各級規(guī)劃在實施中沒有可參照的評價指標體系及評價標準。今后應逐步實現(xiàn)規(guī)劃編制與跟蹤管理實施一體化，當規(guī)劃方案可能危及規(guī)劃目標的實現(xiàn)時，就應當對目標或規(guī)劃方案進行修正；如果原規(guī)劃方案正確，但是當初規(guī)劃編制的社會經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大變化，或者縱然客觀情況不變而主觀情況發(fā)生重大變化時，都不能盲目地繼續(xù)實施下去，而應該予以調(diào)整。因此，應建立規(guī)劃實施評價制度，通過評價工作，判斷規(guī)劃質(zhì)量的優(yōu)劣，確定調(diào)整修編規(guī)劃的時機，改革規(guī)劃方法，維護規(guī)劃的穩(wěn)定性和權(quán)威性，不斷提高規(guī)劃工作的水平。

6.加強土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)

《土地管理法》第二十二條明確規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。為避免以往土地利用總體規(guī)劃跟在城市總體規(guī)劃后面跑的情況再次發(fā)生，應建立兩者的協(xié)調(diào)機制，以便在城市規(guī)劃的編制過程中體現(xiàn)土地規(guī)劃的要求。因此，建議在完成土地利用總體規(guī)劃的修編工作之后再進行城市規(guī)劃的修編工作。

（作者單位：南匯區(qū)房屋土地管理局）

第四篇：土地利用總體規(guī)劃,實施評價,指標體系,黃岡市黃州區(qū)

作者中文名張瑩學位2007年關鍵詞土地利用總體規(guī)劃,實施評價,指標體系,黃岡市黃州區(qū)

土地利用總體規(guī)劃實施評價是新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的一個重要專題。規(guī)劃實施評價是土地利用規(guī)劃的一個重要內(nèi)容,一方面能夠評價了解相關部門執(zhí)行規(guī)劃的情況,為規(guī)劃調(diào)整、修編和加強規(guī)劃實施管理提供科學依據(jù),提高規(guī)劃的科學性和可操作性;另一方面可以豐富和完善土地利用規(guī)劃的理論方法體系。因此,研究土地利用總體規(guī)劃實施評價的理論與技術方法具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。本文在綜合現(xiàn)有研究成果的基礎上,以黃岡市黃州區(qū)為例,對土地利用總體規(guī)劃實施評價的理論、指標體系和評價方法進行了研究。論文首先介紹了土地利用總體規(guī)劃實施評價的內(nèi)涵及相關理論,并詳細闡述了土地利用總體規(guī)劃實施評價的分類;接著,建立了一套實施評價指標體系,使用層次分析法確定了評價指標的權(quán)重,運用效用函數(shù)綜合評價法把評價指標體系平均合成得出一個綜合評價值,根據(jù)評價標準進行了評判;然后,結(jié)合黃州區(qū)上一輪土地利用總體規(guī)劃編制和實施情況,利用效用函數(shù)綜合評價方法進行了實證研究,對黃岡市黃州區(qū)上一輪土地利用總體規(guī)劃目標執(zhí)行情況、實施效益情況和社會影響情況進行了綜合評價,根據(jù)評價結(jié)果,分析了黃州區(qū)上一輪規(guī)劃存在的問題,并提出了新一輪規(guī)劃修編和實施管理的建議;最后,對...

第五篇：土地利用總體規(guī)劃的評價

關于2006-2020年蚌埠市土地利用總體規(guī)劃評價 值得肯定與借鑒的方面：

一、優(yōu)先安排基本農(nóng)田，進一步強化了對耕地特別是基本農(nóng)田的保護

此次規(guī)劃全面落實省級規(guī)劃下達的耕地保有量和基本農(nóng)田保護任務，以農(nóng)用地分等定級為依據(jù)，優(yōu)先將基礎設施好、土壤肥沃、集中連片的耕地劃為基本農(nóng)田。并協(xié)調(diào)基本農(nóng)田于各類建設用地的空間布局關系，按照面積不減少、質(zhì)量有提高、布局個人能夠集中的要求，對基本農(nóng)田布局進行調(diào)整。同時，為了落實基本農(nóng)田保護指標，將各縣地區(qū)的部分優(yōu)質(zhì)耕地以及未來作為整理復墾開發(fā)重點區(qū)域的一般耕地調(diào)整為基本農(nóng)田，調(diào)整后，全市基本農(nóng)田布局總體穩(wěn)定，質(zhì)量有所提高。

二、設定國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡用地，保護了區(qū)域生態(tài)過程的連續(xù)性和生態(tài)系統(tǒng)的完整性

按照建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的要求，根據(jù)全市自然生態(tài)資源分布狀況，結(jié)合山脈、水系、森林、農(nóng)田以及城市公園等，完善“山水相間”的生態(tài)網(wǎng)絡體系，建設區(qū)域生態(tài)屏障，維護和改善區(qū)域生態(tài)安全格局，保障區(qū)域生態(tài)過程的連續(xù)性和生態(tài)系統(tǒng)的完整性

三、加強規(guī)劃對土地利用的整體控制

落實耕地保護和節(jié)約集約用地責任制，并做好相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接，強化了土地利用總體規(guī)劃自上而下的控制。縣（區(qū)）級土地利用總體規(guī)劃要突出空間性和結(jié)構(gòu)性，合理調(diào)整土地利

用結(jié)構(gòu)和布局，重點明確中心城區(qū)和城鎮(zhèn)建設用地區(qū)的范圍。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要提高針對性和操作性，重點將土地用途落實到地塊。

四、健全規(guī)劃實施管理制度，增強了按規(guī)劃管理和使用土地的意識強化計劃控制，嚴格建設項目用地預審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理，加強規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)管。

五、加強規(guī)劃實施的基礎建設

加強土地調(diào)查統(tǒng)計和監(jiān)測評價，加強土地適宜性評價和城鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)用地的集約利用潛力調(diào)查評價。加強土地利用和土地市場動態(tài)監(jiān)測，建立覆蓋全市的土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測系統(tǒng)，結(jié)合土地利用變更調(diào)查，構(gòu)建土地利用規(guī)劃、計劃實施監(jiān)測體系。提高土地規(guī)劃信息服務水平，加快土地管理審批、供應、使用、補充耕地各環(huán)節(jié)的統(tǒng)一信息平臺建設，強化建設用地監(jiān)管，確保規(guī)劃目標落實。

六、統(tǒng)籌安排了各行業(yè)，各區(qū)域用地尤其是重大建設項目用地的集約節(jié)約利用

落實耕地保護和節(jié)約集約用地責任制，蚌埠的用地總供給量變化很小，只有通過對土地的集約節(jié)約利用，開發(fā)利用蚌埠市土地的深度和廣度，即對已利用的土地進行更深度的利用，對一些生地進行合理的開發(fā)利用，保障在不增加蚌埠市土地供給總量的前提下滿足人對土地的總量的需求。

不足之處：

一、后備資源貧乏，生態(tài)承載力較低，耕地保護壓力較大

二、缺乏解決突發(fā)事件的應對措施

三、節(jié)約集約用地難度較大

四、由于未來不確定因素的原因，蚌埠市的土地規(guī)劃會存在一定的偏差，未能規(guī)劃出相應的解決措施

我的建議：

一、著力保護生態(tài)環(huán)境，保護耕地，禁止違法將耕地改為其他用地，加大執(zhí)法力度，從內(nèi)部工作人員做起，嚴厲打擊利用特殊身份特殊手段做違法之事。

二、利用蚌埠的地理優(yōu)勢，招商引資，發(fā)展經(jīng)濟。

三、全面考慮未來規(guī)劃發(fā)展中的意外因素，并作出合理解決方案。