第一篇：土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾、脫節(jié)及協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾、脫節(jié)及協(xié)調(diào)

摘要：本文分析了我國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)踐處于不相協(xié)調(diào)的狀態(tài)，集中體現(xiàn)在土地利用規(guī)劃中總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的脫節(jié)。由于管理體制導(dǎo)致的土地管理和城市規(guī)劃管理呈現(xiàn)分割狀態(tài)，因此同一區(qū)域內(nèi)的土地利用規(guī)劃往往會(huì)存在真空。在深入了解體制內(nèi)導(dǎo)致城市規(guī)劃脫節(jié)的因素后，指出可行的改善措施。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃實(shí)踐不協(xié)調(diào)；城市規(guī)劃脫節(jié)；改善措施

1引言

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，許多城市的用地規(guī)模突破了原有的規(guī)劃控制指標(biāo)，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾也日益凸顯，在一定程度上制約了城市健康發(fā)展。城市是以土地為載體的具有多種功能的人口聚集地，城市規(guī)劃也相應(yīng)地與土地利用總體規(guī)劃有緊密聯(lián)系。我國(guó)的城市規(guī)劃是根據(jù)城市的客觀條件因地制宜，在合理地統(tǒng)籌安排部署下另各個(gè)方面均衡協(xié)調(diào)地發(fā)展，而土地利用中的總體規(guī)劃則主要關(guān)注了耕地?cái)?shù)量的保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制，對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地布局的有關(guān)規(guī)劃內(nèi)容則分散在農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃等次要等級(jí)的規(guī)劃中。

2兩規(guī)的定義

土地利用總體規(guī)劃：在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局，是國(guó)家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)。

城市總體規(guī)劃：指城市人民政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排。

3土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃相互關(guān)系分析

3.1土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的一致性

土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃都是將土地作為主要規(guī)劃對(duì)象，通過(guò)對(duì)土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面分析和研究，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況和發(fā)展目標(biāo)，因地制宜，統(tǒng)籌安排各類用地，以實(shí)現(xiàn)土地資源在各部門間的合理配置和高效利用。二者在實(shí)現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用和城市的持續(xù)健康發(fā)展方面是一致的，其核心是土地資源的科學(xué)利用和有效保護(hù)。

3.2土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾剖析

雖然土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃在編制依據(jù)、規(guī)劃對(duì)象、核心內(nèi)容等方面相對(duì)一致，但從目前的實(shí)施狀況看，二者在很多方面還存在差異，產(chǎn)生了一系列的矛盾。

3.2.1規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)和目的不同

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然從根本目標(biāo)上是一致的，但從編制規(guī)劃角度而言，兩規(guī)的出發(fā)點(diǎn)并不相同。土地利用總體規(guī)劃著眼于資源約束下的條件最優(yōu)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃著眼于充分滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

土地利用總體規(guī)劃以保護(hù)土地資源與保障發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的數(shù)量與質(zhì)量并重，正確處理資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地，節(jié)約集體用地，確保土地的有效供給，而城市規(guī)劃是從城市用地需求出發(fā)，立足于城市發(fā)展和用地的空間布局和結(jié)構(gòu)，并引入多方要求。

因此，相對(duì)于土地利用總體規(guī)劃，城市規(guī)劃的編制更多地偏重于發(fā)展，在保護(hù)資源環(huán)境的基礎(chǔ)上，為發(fā)展提供盡可能多的選擇自由，并留有充分的余地和多種可能性。在編制規(guī)劃時(shí)，就不可避免的導(dǎo)致兩者在確定城市空間結(jié)構(gòu)布局和用地規(guī)模方面產(chǎn)生分歧。

3.2.2用地分類標(biāo)準(zhǔn)存在差異，統(tǒng)計(jì)口徑和范圍不一致

以往實(shí)行的土地利用總體規(guī)劃主要采用的土地分類標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)頒布的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中的土地利用現(xiàn)狀分類，分類標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于土地用途；城市規(guī)劃用地分類主要?jiǎng)t是采用建設(shè)部1991年發(fā)布實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和1994年施行的《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》等。由于兩大規(guī)劃依據(jù)的用地分類標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致用地分類的具體內(nèi)容不同，統(tǒng)計(jì)口徑和范圍不一致，土地利用總體規(guī)劃以行政區(qū)劃為范圍進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，城市規(guī)劃則以城市規(guī)劃區(qū)為統(tǒng)計(jì)范圍，且土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源不同，直接影響到數(shù)據(jù)的可比性和統(tǒng)一性，使二者在協(xié)調(diào)銜接上產(chǎn)生巨大困難。2007年8月，我國(guó)頒布了新的土地利用分類系統(tǒng)《土地利用現(xiàn)狀分類》，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)差異的狀況可有望改善。但在當(dāng)前新一輪土地利用規(guī)劃編制中，基期數(shù)據(jù)仍采用過(guò)度時(shí)期分類，因而存在其與新分類的相互銜接轉(zhuǎn)化這一問(wèn)題，從而加大了規(guī)劃編制的難度。

3.2.3規(guī)劃期限不一致，編制不同步

土地利用總體規(guī)劃具有長(zhǎng)期性，一般為10年至15年，近期規(guī)劃一般為5年。城市總體規(guī)劃的期限一般為20年，同時(shí)可以對(duì)城市未來(lái)發(fā)展的用地布局提出設(shè)想。此外，兩大規(guī)劃的基期年經(jīng)常不一致。編制上的不同步，使得兩者對(duì)城市發(fā)展和用地需求作出不同預(yù)測(cè)，規(guī)劃內(nèi)容出現(xiàn)脫節(jié)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展無(wú)所適從，出現(xiàn)盲目攀比經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，延

粗放土地利用方式，土地資源破壞、浪費(fèi)嚴(yán)重，并給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)惡劣影響，違背了可持續(xù)發(fā)展的原則。

3.2.4規(guī)劃范圍不同

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是規(guī)劃區(qū)，這個(gè)規(guī)劃區(qū)代表著城市發(fā)展的擴(kuò)展邊界，這個(gè)范圍可大可小，大多數(shù)城市的規(guī)劃區(qū)并沒有包含整個(gè)城市行政轄區(qū)，即使以整個(gè)行政轄區(qū)作為規(guī)劃區(qū)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的重點(diǎn)依然在城市擴(kuò)展邊界內(nèi)，而對(duì)于城市擴(kuò)展邊界外的建設(shè)發(fā)展則并沒有實(shí)質(zhì)性的規(guī)劃控制。土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個(gè)行政區(qū)，除城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展用地外，還要考慮對(duì)外交通路網(wǎng)建設(shè)、水利建設(shè)、村莊建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等所有建設(shè)項(xiàng)目用地需求以及生態(tài)保護(hù)用地與農(nóng)業(yè)用地統(tǒng)籌安排，因此土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)全覆蓋的規(guī)劃，不會(huì)出現(xiàn)某些區(qū)域是重點(diǎn)規(guī)劃范圍的現(xiàn)象。

3.2.5規(guī)劃思路不同

土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級(jí)下達(dá)的建設(shè)占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項(xiàng)控制指標(biāo)，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在控制，而且是剛性的。而城市總體規(guī)劃編制時(shí)，沒有自上下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模是建立在對(duì)城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展。

3.2.6規(guī)劃對(duì)象不同

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然都是以土地作為規(guī)劃對(duì)象，但城鄉(xiāng)總體規(guī)劃主要針對(duì)城鎮(zhèn)范圍的土地進(jìn)行規(guī)劃，確定該范圍內(nèi)商業(yè)、居住、交通、廣場(chǎng)及綠地等用地類型的形態(tài)與布局，對(duì)交通、給排水、景觀、能源及衛(wèi)生等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行設(shè)計(jì)；土地利用總體規(guī)劃則是確定一定時(shí)期所有行政范圍內(nèi)建設(shè)用地、基本農(nóng)田及耕地等各類用地的規(guī)模和布局，確定所有土地的規(guī)劃用途。土地利用作為城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的對(duì)象，只限于城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)部的分類，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地整體只是土地利用的子類，因此，雖然兩者對(duì)象都是土地利用，但分類體系差別較大。

3.2.7規(guī)劃編制工作路線不同

土地利用總體規(guī)劃的編制采用從總體到布局、從上到下、逐級(jí)進(jìn)行的基本方法，而城市規(guī)劃基本上是從上到下與從下到上相結(jié)合的工作路線，土地利用總體規(guī)劃具有很強(qiáng)的控制性，強(qiáng)調(diào)對(duì)土地特別是耕地的保護(hù)，不得因建設(shè)需要而降低耕地的保有量，耕地占有指標(biāo)有嚴(yán)格的數(shù)量控制。城市規(guī)劃的編制則偏重城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，根據(jù)城市用地發(fā)展方向和需求確定土地利用結(jié)構(gòu)和布局。編制的工作路線和側(cè)重點(diǎn)不同，造成土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃在建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、人均建設(shè)用地等指標(biāo)的不一致，城市規(guī)劃的建設(shè)用地需求量大于土地利用總體規(guī)劃所確定的計(jì)劃控制指標(biāo)。

3.2.8法律地位不一樣

土地規(guī)劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā芳皩?shí)施條例都簡(jiǎn)單地講各級(jí)政府應(yīng)編制土地利用總體規(guī)劃，但規(guī)劃應(yīng)對(duì)哪些土地利用進(jìn)行宏觀控制，如何保證規(guī)劃的實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃有無(wú)法律約束力，違反了規(guī)劃如何處置等均未能明確。相形之下，城市規(guī)劃有《城市規(guī)劃法》作為法律保障，規(guī)劃的制定、實(shí)施和違反規(guī)劃應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等《城市規(guī)劃法》均作了明確的規(guī)定。

4總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系脫節(jié)問(wèn)題的產(chǎn)生

城市規(guī)劃作為土地利用規(guī)劃的一種與總體規(guī)劃具有緊密的聯(lián)系。土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃是土地利用管理和城市規(guī)劃管理的法定依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃同為指導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間性規(guī)劃，兩規(guī)的充分銜接對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)順利進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展都有巨大的促進(jìn)作用。但由于二者分屬不同部門編制，在開展背景、成熟程度、規(guī)劃年限、編制方法等方面存在諸多差異，導(dǎo)致兩規(guī)無(wú)法充分銜接，造成規(guī)劃實(shí)施環(huán)節(jié)脫節(jié)，導(dǎo)致土地利用方面出現(xiàn)整體與個(gè)體利益相悖的局面，如城鎮(zhèn)用地規(guī)模和布局難以協(xié)調(diào)一致、城鎮(zhèn)形態(tài)難以保持一致及基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局不同等，嚴(yán)重影響其有效實(shí)施和管理，成為實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用和城市健康持續(xù)發(fā)展的重要障礙。兩規(guī)內(nèi)容的不一致使部分建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法同時(shí)符合兩個(gè)規(guī)劃，從而不能實(shí)現(xiàn)用地。這樣不僅降低了土地利用效率、浪費(fèi)了兩規(guī)的建設(shè)用地指標(biāo)，而且讓土地使用者無(wú)所適從，損害了政府職能部門的公信力。

5協(xié)調(diào)措施

5.1加強(qiáng)兩個(gè)規(guī)劃編制部門間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的同步編制

土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃分屬土地管理部門和城市規(guī)劃部門編制，且兩個(gè)部門編制規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)有所不同。在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制過(guò)程中，建設(shè)城市規(guī)劃行政主管部門和土地行政主管部門將“兩規(guī)”編制的基期年和目標(biāo)年予以規(guī)范化、制度化，做到同步編制，并且其他相關(guān)規(guī)劃也應(yīng)在規(guī)劃期限內(nèi)進(jìn)行編制，不得隨意改變規(guī)劃編制的期限。要做到二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門間的協(xié)作和溝通，使兩大部門緊密配合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

5.2 人口規(guī)模預(yù)測(cè)的協(xié)調(diào)

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃人口規(guī)模的預(yù)測(cè)關(guān)系到建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測(cè)，因此，在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過(guò)程中，首先必須在人口統(tǒng)計(jì)口徑上達(dá)到一致，統(tǒng)一采用公安局、統(tǒng)計(jì)局、計(jì)生委等部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)；其次二者統(tǒng)計(jì)的行政區(qū)域范圍必須一致，要么統(tǒng)一以城市所在區(qū)鎮(zhèn)的市區(qū)人口或鎮(zhèn)域人口或城市現(xiàn)狀建城區(qū)人口等，這樣的話，二者所用的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)是一樣的，由此確定的規(guī)劃建設(shè)人均用地指標(biāo)也顯得科學(xué)合理。

5.3加強(qiáng)建設(shè)用地總量控制和用途管制

加強(qiáng)建設(shè)用地總量控制和用途管制是協(xié)調(diào)兩大規(guī)劃的有效途徑，具體表現(xiàn)在：城市發(fā)展用地規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整為依據(jù)，發(fā)展用地規(guī)模和控制范圍不得突破土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展用地的計(jì)劃控制指示，建設(shè)用地應(yīng)盡量少占或不占耕地，對(duì)占用量進(jìn)行嚴(yán)格控制，同時(shí)應(yīng)加大土地開發(fā)整理力度，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，且必須符合土地用途管制要求。對(duì)開發(fā)利用不合理的土地，要遵循可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略原則，根據(jù)規(guī)劃要求作出相應(yīng)更改或調(diào)整。

5.4 城市發(fā)展方向協(xié)調(diào)統(tǒng)一

要使“兩規(guī)”在城市發(fā)展方向上達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必須先確定城市的性質(zhì)，城市性質(zhì)的確定對(duì)城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向具有決定性的作用。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，保護(hù)耕地應(yīng)作為城市發(fā)展用地時(shí)首先考慮的問(wèn)題，其次結(jié)合區(qū)域范圍內(nèi)的土地適宜性評(píng)價(jià)和在城市發(fā)展過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況，在確?；巨r(nóng)田的基礎(chǔ)上，合理的確定城市的發(fā)展方向，即向宜建區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施有所延伸的地方拓展。

5.5改進(jìn)規(guī)劃工作路線和技術(shù)方法

由于土地利用總體規(guī)劃采取自上而下的規(guī)劃方法，計(jì)劃性和控制性很強(qiáng)，總體調(diào)控有余而局部協(xié)調(diào)不足。為確保規(guī)劃的成果切實(shí)落到具體區(qū)域，因此建設(shè)規(guī)劃體制由“自上而下”轉(zhuǎn) 為“上下結(jié)合”，并在橫向上實(shí)施監(jiān)控，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性，同時(shí)要注重彈性規(guī)劃方法在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃編制中的 應(yīng)用，從而使兩大規(guī)劃更好地協(xié)調(diào)銜接。

5.6城市發(fā)展規(guī)模與城鎮(zhèn)體系應(yīng)服從土地利用總體規(guī)

城市規(guī)劃服從土地利用總體規(guī)劃的含意主要是兩點(diǎn)：一是城市發(fā)展規(guī)模要服從土地利用總體規(guī)劃；二是城鎮(zhèn)體系要服從土地利用總體規(guī)劃。在“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)過(guò)程中，城市總體規(guī)劃應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，土地利用總體規(guī)劃在用地布局上只是起宏觀調(diào)控作用，城市總體規(guī)劃則詳細(xì)的布置城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類用地的布局。

5.7完善相關(guān)法律法規(guī)體系

從現(xiàn)行法律法規(guī)體系看，《城市規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》等一系列的法律法規(guī)為城市規(guī)劃的編制產(chǎn)施提供了有力的法律支持。然而對(duì)于土地利用總體規(guī)劃而言，其法律屬性雖然一再被強(qiáng)調(diào)，但卻無(wú)相應(yīng)的專門法律對(duì)此進(jìn)行保障，可見二者在法律地位上處于羅為不對(duì)等的狀態(tài)，從而進(jìn)一步增加規(guī)劃實(shí)施管理的難度。因此，建議完善規(guī)劃編制和實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)體系，加快土地規(guī)劃立法，為土地利用總體規(guī)劃提供有力的法律保障，確保規(guī)劃的順利實(shí)施。

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第二篇：土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

一、兩規(guī)的定義

土地利用總體規(guī)劃：

在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對(duì)土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排和布局，是國(guó)家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)。城市總體規(guī)劃：

指城市人民政府依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局等所作的一定期限內(nèi)的綜合部署和具體安排。

二、兩規(guī)的關(guān)系

相互包含相互制約

從規(guī)劃范圍和內(nèi)容來(lái)看，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的土地利用規(guī)劃部分屬于土地利用總體規(guī)劃的一部分，但城鎮(zhèn)規(guī)劃還包括城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、市政建設(shè)、城鎮(zhèn)體系等，而土地利用總體規(guī)劃未包含這些內(nèi)容。兩者都屬于區(qū)域規(guī)劃中最低層次的規(guī)劃，其關(guān)系應(yīng)當(dāng)是相互包含和制約的關(guān)系。

1、土地使用規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的核心

2、城市總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù)

3、兩者相互協(xié)調(diào)和銜接

三、兩規(guī)的相同與不同

（1）共同目標(biāo)：為了合理使用土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

（2）兩者關(guān)系：

①土地使用規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的核心

土地利用總體規(guī)劃以保護(hù)土地資源（特別是耕地）為主要目標(biāo)，在比較宏觀的層面上對(duì)土地資源及其使用功能進(jìn)行劃分和控制，而城市規(guī)劃側(cè)重于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地和空間資源的合理利用。②城市總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù)

城市總體規(guī)劃除了土地使用規(guī)劃內(nèi)容外，還包括城市區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略以及空間布局等內(nèi)容，這些都為土地利用總體規(guī)劃提供宏觀依據(jù)。

③兩者相互協(xié)調(diào)和銜接

土地利用總體規(guī)劃不僅要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進(jìn)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而且還應(yīng)為合理選擇城市建設(shè)用地、優(yōu)化城市空間布局提供靈活性；城市規(guī)劃范圍內(nèi)的用地布局應(yīng)主要根據(jù)城市空間結(jié)構(gòu)的合理性進(jìn)行安排。城市總體規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步樹立合理和集約用地、保護(hù)耕地的概念。城市規(guī)劃中的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、總量，應(yīng)和土地利用規(guī)劃充分協(xié)商一致。

城市總體規(guī)劃為土地利用總體規(guī)劃都應(yīng)在區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下，相互協(xié)調(diào)和制約，共同遵循合理用地、節(jié)約用地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和空間協(xié)調(diào)發(fā)展的原則

規(guī)劃思路不同

土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級(jí)下達(dá)的建設(shè)占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項(xiàng)控制指標(biāo) J，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在控制，而且是剛性的。而城市總體規(guī)劃編制時(shí)，沒有自上下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模是建立在對(duì)城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文背景等多因素綜合分析的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律，提出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展。

人口統(tǒng)計(jì)口徑不同

因此，導(dǎo)致兩規(guī)中關(guān)于城市人口規(guī)模的內(nèi)涵不一致，前者明顯大于后者，直接影響根據(jù)人口規(guī)模計(jì)算的城市用地面積。

土地分類體制不同

在地類劃分上，“兩規(guī)”存在較大差異。土地利用總體規(guī)劃中，各類用地面積統(tǒng)計(jì)采用《全國(guó)土地分類》（2002 年），分3 個(gè)一級(jí)地類、10 個(gè)二級(jí)地類和52 個(gè)三級(jí)地類。而城鎮(zhèn)總體規(guī)劃采用的是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ139-90），其用地類型分為10 個(gè)大類、46 個(gè)中類和73 個(gè)小類。這種土地分類的不同直接導(dǎo)致同一地類有不同的內(nèi)涵，使相同區(qū)域可以統(tǒng)計(jì)出不同的地類面積，相同地類無(wú)法進(jìn)行比較、計(jì)算等。

土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程中將城鎮(zhèn)村及工礦用地分為城市用地（建成區(qū)）、建制鎮(zhèn)用地、村莊用地、獨(dú)立工礦用地、鹽田及特殊用地。土地利用規(guī)劃中的城市用地面積要小于城市規(guī)劃中的城市用地面積。

法律地位不一樣

土地規(guī)劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā芳皩?shí)施條例都簡(jiǎn)單地講各級(jí)政府應(yīng)編制土地利用總體規(guī)劃，但規(guī)劃應(yīng)對(duì)哪些土地利用進(jìn)行宏觀控制，如何保證規(guī)劃的實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃有無(wú)法律約束力，違反了規(guī)劃如何處置等均未能明確。相形之下，城市規(guī)劃有《城市規(guī)劃法》作為法律保障，規(guī)劃的制定、實(shí)施和違反規(guī)劃應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等《城市規(guī)劃法》均作了明確的規(guī)定。政府的行政態(tài)度

城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃雖然均是由地方政府組織，但是地方政府為追求政績(jī)、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和規(guī)模、解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等，往往熱衷于建設(shè)大城市，迎合各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的用地要求，有任意擴(kuò)大城市規(guī)模的傾向；城市規(guī)劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀念的驅(qū)使(按規(guī)劃面積計(jì)酬)，也喜好做大規(guī)劃。加上我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，加劇了新一輪的圈地?zé)幔趸恋乩每傮w規(guī)劃對(duì)用地規(guī)?？刂频淖饔?。

南京市兩規(guī)出現(xiàn)的問(wèn)題

根據(jù)1996年10月31日土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，南京市規(guī)劃基期耕地面積達(dá)464萬(wàn)畝，而近期經(jīng)驗(yàn)收通過(guò)的更新調(diào)查數(shù)據(jù)卻為370多萬(wàn)畝，相差94萬(wàn)畝。若按下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)率83.38%計(jì)，規(guī)劃保護(hù)面積為386.9萬(wàn)畝；

由于規(guī)劃編制時(shí)國(guó)家尚處于宏觀調(diào)控階段，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的用地量預(yù)測(cè)不足；同時(shí)，土地利用總體規(guī)劃是以指標(biāo)分解控制為核心。

南京市在編制規(guī)劃時(shí)，不能突破江蘇省下達(dá)的三項(xiàng)控制指標(biāo)（建設(shè)占用耕地指標(biāo)、補(bǔ)充耕地指標(biāo)、凈增耕地指標(biāo)），因而，各地都存在建設(shè)預(yù)留地指標(biāo)較少的矛盾。南京市1997-2010年規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)不能超過(guò)8880公頃（13.32萬(wàn)畝），而規(guī)劃實(shí)施中的2000年為1萬(wàn)多畝、2001年為3萬(wàn)多畝、2002年達(dá)6萬(wàn)畝、2003年約10萬(wàn)畝，2004年估計(jì)也在10萬(wàn)畝以上，用地量劇增。

第三篇：關(guān)于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的幾個(gè)問(wèn)題

關(guān)于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的幾個(gè)問(wèn)題

許 堅(jiān)

（中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院 北京 100035）

摘要：本文認(rèn)為，一、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是綜合規(guī)劃、二、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是局部與整體的關(guān)系、三、城市發(fā)展規(guī)模與城鎮(zhèn)體系應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃、四、城市內(nèi)部的土地利用應(yīng)服從城市規(guī)劃、五、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃矛盾的根源在于政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的認(rèn)識(shí)存在矛盾。

關(guān)鍵詞：綜合規(guī)劃；局部；整體；政府領(lǐng)導(dǎo)人；認(rèn)識(shí)

一、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是綜合規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是各級(jí)人民政府為貫徹執(zhí)行國(guó)家的土地利用政策，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求以及地區(qū)的自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件而編制的，在部門間分配土地資源、合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局的戰(zhàn)略構(gòu)想和設(shè)計(jì)方案。也可以說(shuō)它是對(duì)一定地域范圍內(nèi)，全部土地的開發(fā)、利用、整治、保護(hù)在時(shí)間和空間上所做的總體的戰(zhàn)略布暑和統(tǒng)籌安排。因此，土地利用總體規(guī)劃是綜合規(guī)劃。目前有些部門的同志把土地利用總體規(guī)劃說(shuō)成是耕地保護(hù)的單項(xiàng)規(guī)劃，這是不對(duì)的。

同時(shí)，城市規(guī)劃是城市發(fā)展和建設(shè)的依據(jù)，城市規(guī)劃的任務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，綜合研究制定城市發(fā)展

戰(zhàn)略以及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向、建設(shè)時(shí)序，對(duì)城市空間布局、土地使用，各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、各項(xiàng)重大建設(shè)等進(jìn)行綜合部署和統(tǒng)籌安排。城市規(guī)劃關(guān)系各行各業(yè)，影響千家萬(wàn)戶，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的廣泛領(lǐng)域，具有高度綜合性。因此，城市規(guī)劃也是綜合規(guī)劃。有些部門的同志把城市規(guī)劃說(shuō)成是關(guān)于房屋建筑的單項(xiàng)規(guī)劃，這也是不對(duì)的。

二、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是局部與整體的關(guān)系

城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然都是綜合規(guī)劃，但在規(guī)劃面積上有大小之分。城市規(guī)劃只是對(duì)城市一個(gè)范圍內(nèi)的土地進(jìn)行綜合規(guī)劃，而土地利用總體規(guī)劃是對(duì)城市和農(nóng)村兩個(gè)范圍內(nèi)的土地進(jìn)行綜合規(guī)劃。雖然對(duì)于有些地區(qū)而言，如某些直轄市、某些省城、某些設(shè)市城市，農(nóng)村已被城市吞并，城市規(guī)劃的面積與土地利用總體規(guī)劃的面積相等了，但對(duì)于大多數(shù)地區(qū)而言，城市面積肯定不會(huì)大于城市加農(nóng)村的面積，城市規(guī)劃的面積肯定不會(huì)大于土地利用總體規(guī)劃的面積。因此，規(guī)劃面積小的城市規(guī)劃與規(guī)劃面積大的土地利用總體規(guī)劃就是局部規(guī)劃與整體規(guī)劃的關(guān)系。

三、城市發(fā)展規(guī)模與城鎮(zhèn)體系應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃

關(guān)于局部與整體的關(guān)系，哲學(xué)上有還原論與整體論兩種觀點(diǎn)。還原論認(rèn)為，整體的性質(zhì)是受構(gòu)成整體的要素的性質(zhì)決定的，因此，整體應(yīng)該服從構(gòu)成整體的要素。自然科學(xué)中的經(jīng)典數(shù)理化，社會(huì)科學(xué)中的個(gè)人主義，聯(lián)邦論等，都是以還原論作為認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)的。整體論則認(rèn)為，整體的性質(zhì)決定組成整體的要素的性質(zhì)，因此局部應(yīng)該服從整體。自然科學(xué)中的系統(tǒng)論，社會(huì)科學(xué)中的集體主義，中央集權(quán)論等，都是以整體論作為認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)的。中國(guó)歷來(lái)是以整體論作為認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)的國(guó)家，在中國(guó)做一切事情都強(qiáng)調(diào)局部服從整體，因此，從中國(guó)的認(rèn)識(shí)論國(guó)情出發(fā)，作為局部的城市規(guī)劃應(yīng)服從作為整體的土地利用總體規(guī)劃。

中國(guó)的城市規(guī)劃已搞了幾十年，而土地利用總體規(guī)劃才搞了十來(lái)年，讓搞了幾十年的城市規(guī)劃去服從才搞了十來(lái)年的土地利用總體規(guī)劃，這合理嗎？筆者認(rèn)為這是合理的。因?yàn)檫@是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變決定的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展有單峰經(jīng)濟(jì)和雙峰經(jīng)濟(jì)兩種模式。單峰經(jīng)濟(jì)是政府只考慮發(fā)展工業(yè)和城市，不考慮發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，農(nóng)業(yè)農(nóng)村讓農(nóng)民自己去發(fā)展。雙峰經(jīng)濟(jì)則把工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，城市和農(nóng)村的發(fā)展統(tǒng)一起來(lái)考慮。世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式演化的普遍規(guī)律是從單峰經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向雙峰經(jīng)濟(jì)。一般說(shuō)來(lái)，一個(gè)國(guó)家在城市化啟動(dòng)初期都是單峰經(jīng)濟(jì)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村能為工業(yè)和城市的發(fā)展提供支撐，因此政府往往只是考慮發(fā)展工業(yè)和城市。但隨著工業(yè)和城市發(fā)展到一定程度，工業(yè)和城市的發(fā)展動(dòng)搖了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基礎(chǔ)地位，當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)的動(dòng)搖影響了工業(yè)和城市的進(jìn)一步發(fā)展時(shí)，單峰經(jīng)濟(jì)就開始轉(zhuǎn)向雙峰經(jīng)濟(jì)了，因?yàn)檫@時(shí)就需要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展、城市和農(nóng)村的發(fā)展統(tǒng)一起來(lái)考慮。就我國(guó)的規(guī)劃而言，過(guò)去只搞城市規(guī)劃，不搞土地利用總體規(guī)劃，是與我國(guó)當(dāng)時(shí)實(shí)行單峰經(jīng)濟(jì)有很大關(guān)系。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)總是認(rèn)為我國(guó)是地大物博，把土地、耕地看成是無(wú)限的，因而城市發(fā)展規(guī)模不考慮土地的約束，一味貪大，結(jié)果是耕地?cái)?shù)量急劇減少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位受到嚴(yán)重破壞。土地利用總體規(guī)劃的出現(xiàn)，意味著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式開始從單峰經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向雙峰經(jīng)濟(jì)，意味著城市發(fā)展要服從于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。所以，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的大背景出發(fā)，單純體現(xiàn)城市發(fā)展的城市發(fā)展規(guī)劃也應(yīng)服從于體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地利用總體規(guī)劃。

筆者認(rèn)為，城市規(guī)劃服從土地利用總體規(guī)劃的含意主要是兩點(diǎn)：

一是城市發(fā)展規(guī)模要服從土地利用總體規(guī)劃；二是城鎮(zhèn)體系要服從土地利用總體規(guī)劃。通俗地說(shuō)就是，在什么地方建城市，城市建多大，由土地利用總體規(guī)劃確定。我國(guó)以前在城市發(fā)展的規(guī)模與城鎮(zhèn)布局上，只考慮城市發(fā)展需要多少土地，如果考慮約束也只考慮投資能力的約束，不考慮土地供給的約束。現(xiàn)在中國(guó)向全世界承諾中國(guó)要保證糧食自給，而要保證糧食自給就必須保證現(xiàn)有耕地不能再減少，這就表明農(nóng)村不能再向過(guò)去那樣無(wú)限地向城市供給土地了。這就對(duì)城市發(fā)展構(gòu)成了土地的供給約束。用土地利用總體規(guī)劃約束城鎮(zhèn)布局與城市規(guī)模，就是土地供給約束的一種表現(xiàn)形式。城鎮(zhèn)體系和城市發(fā)展規(guī)模若不服從土地利用總體規(guī)劃，這種土地的供給約束就體現(xiàn)不出來(lái)。

四、城市內(nèi)部的土地利用應(yīng)服從城市規(guī)劃

筆者認(rèn)為，城市規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃只限于城市發(fā)展規(guī)模與城鎮(zhèn)體系服從土地利用總體規(guī)劃，至于城市內(nèi)部的土地利用則應(yīng)服從城市規(guī)劃，這是因?yàn)槲覈?guó)的城市規(guī)劃已搞了幾十年，已達(dá)到一個(gè)相當(dāng)高的水平；土地利用總體規(guī)劃只給城市發(fā)展畫了一個(gè)圈，并不涉及內(nèi)部的土地利用；城市（建成區(qū)）內(nèi)部的土地已經(jīng)非農(nóng)化了，繼續(xù)怎么使用不會(huì)影響到耕地面積的減少。所以，有人借口城市規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃而要求城市內(nèi)部的土地利用也要服從土地利用總體規(guī)劃，這是不對(duì)的。

這里需要說(shuō)明的是，我們這里所指的城市規(guī)劃是指與農(nóng)村相對(duì)的基礎(chǔ)設(shè)施比較完備的非農(nóng)人口 居點(diǎn)的規(guī)劃（這里的土地利用總體規(guī)劃是指城市與農(nóng)村的共同規(guī)劃），不是指一個(gè)設(shè)市行政區(qū)域的規(guī)劃。一個(gè)設(shè)市行政區(qū)域，它內(nèi)部包括著城市與農(nóng)村。如果城市總體規(guī)劃是對(duì)這個(gè)行政區(qū)域的土地做總體規(guī)劃，那么這樣的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃就是一個(gè)東西。比如，北京市作為一個(gè)行政區(qū)域，是包括著

城市與農(nóng)村的。北京市的城市規(guī)劃如果是對(duì)整個(gè)行政區(qū)域的規(guī)劃，那么這樣的城市規(guī)劃與我們所說(shuō)的土地利用總體規(guī)劃就是一個(gè)東西。我們所指的城市規(guī)劃不是指包括城鄉(xiāng)一體化的這個(gè)城市總體規(guī)劃，而是指服從于總體規(guī)劃的那個(gè)建成區(qū)的規(guī)劃。

五、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃矛盾的根源在于政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的認(rèn)識(shí)存在矛盾

目前，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在著矛盾，那么矛盾的根源在哪里呢？有人認(rèn)為在于部門之間的權(quán)力之爭(zhēng)。按我國(guó)目前的體制，城市規(guī)劃歸屬建設(shè)部門編制，土地利用總體規(guī)劃歸屬土地部門編制。兩個(gè)部門之間為了爭(zhēng)奪權(quán)力，各自強(qiáng)調(diào)各自編制的規(guī)劃的重要，各自要求對(duì)方編制的規(guī)劃應(yīng)服從自己編制的規(guī)劃。有人則認(rèn)為矛盾的根源在于法律的不完善。比如說(shuō)現(xiàn)在的法律只是要求城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃要相互協(xié)調(diào)，可怎么個(gè)協(xié)調(diào)法，如果不協(xié)調(diào)發(fā)生了矛盾該怎么解決，法律卻未做出明確規(guī)定。這就留下了兩個(gè)部門互不相讓的隱患。與這兩種看法不同，筆者認(rèn)為城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃矛盾的根源在于政府領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式認(rèn)識(shí)上的矛盾，理由是：按現(xiàn)在有關(guān)法律的規(guī)定，無(wú)論城市規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃，雖然分別由兩個(gè)部門在組織編制，但最后都要經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，因此，實(shí)際上都是一個(gè)政府在那里編制。如果兩個(gè)規(guī)劃存在矛盾的話，政府完全可以協(xié)調(diào)好。目前中國(guó)有些地方是城市規(guī)劃服從了土地利用總體規(guī)劃。在這些地方是建設(shè)部門有意見；而在另外一些地方則是土地利用總體規(guī)劃服從了城市規(guī)劃，在這些地方是土地部門有意見。在同樣的法律規(guī)定下，為什么會(huì)出現(xiàn)完全不同的兩種情況呢？原因就在于不同地方的政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式認(rèn)識(shí)不同。那些注重發(fā)展工業(yè)和城市的政府領(lǐng)導(dǎo)人，他們就會(huì)強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的重要，就會(huì)強(qiáng)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃應(yīng)服從城市規(guī)劃；而那些看重工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的政府領(lǐng)導(dǎo)人，則會(huì)強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃的重要，強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃。而在那些政府領(lǐng)導(dǎo)人在注重城市發(fā)展還是注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題上自己還未有清晰認(rèn)識(shí)的地方，必然在批準(zhǔn)規(guī)劃時(shí)表現(xiàn)出認(rèn)識(shí)上的矛盾。在批城市規(guī)劃時(shí)，認(rèn)為城市規(guī)劃重要，于是批了城市規(guī)劃。在批土地利用總體規(guī)劃時(shí)，又認(rèn)為土地利用總體規(guī)劃重要，于是又批了土地利用總體規(guī)劃。結(jié)果兩個(gè)規(guī)劃就發(fā)生了矛盾。所以筆者認(rèn)為，真正要解決城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的矛盾，必然首先解決政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。只有政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式有了正確的認(rèn)識(shí)，兩個(gè)規(guī)劃才能以最佳的形式統(tǒng)一起來(lái)。

本文刊載于《土地月刊》1998年第10期

第四篇：土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)要求

蓮花山生態(tài)旅游度假區(qū)土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)要求

蓮花山生態(tài)旅游旅游度假區(qū)到2020年土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)上報(bào)入庫(kù)，規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模7313公頃，耕地保有量為16046.5公頃，基本農(nóng)田3636.7公頃。新增建設(shè)用地總量為1588.1公頃，其中通過(guò)增減掛鉤可解決建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)293.4公頃。

土地利用總體規(guī)劃通過(guò)審批后必須嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行

第五篇：土地利用總體規(guī)劃調(diào)整與修改

土地利用總體規(guī)劃調(diào)整與修改 辦事依據(jù)

1、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第26條；

2、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第12條；

3、《湖南省國(guó)土資源廳關(guān)于規(guī)范土地利用總體規(guī)劃調(diào)整與修改工作的通知》（湘國(guó)土資發(fā)[2012]10號(hào)）。

辦理?xiàng)l件

一、申請(qǐng)規(guī)劃調(diào)整的，必須符合下列條件之一：

1、規(guī)劃文本中已作安排，但選址未定的交通、能源、水利等單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目，需落實(shí)到規(guī)劃圖上的；

2、規(guī)劃文本和規(guī)劃圖上已作安排的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)際用地規(guī)模或位置需作調(diào)整的；

3、在允許建設(shè)區(qū)規(guī)模不增加的前提下，對(duì)允許建設(shè)區(qū)的空間布局形態(tài)進(jìn)行調(diào)整，在有條件建設(shè)區(qū)進(jìn)行選址建設(shè)的；

4、因礦山建設(shè)或安全、環(huán)保等原因，對(duì)選址有特殊要求的項(xiàng)目，不符合土地利用總體規(guī)劃的；

5、法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府規(guī)定的其他情形。

二、申請(qǐng)規(guī)劃修改的，必須符合下列條件之一：

1、未列入規(guī)劃，但符合《土地管理法》第26條規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院或省人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，需要修改土地利用總體規(guī)劃的；

2、未列入規(guī)劃，也不符合《土地管理法》第26條規(guī)定，確需建設(shè)的單獨(dú)選址項(xiàng)目，需要修改土地利用總體規(guī)劃的；

3、因?qū)嵤﹪?guó)家和省重大戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，行政區(qū)劃調(diào)整，城鎮(zhèn)和村莊功能定位轉(zhuǎn)變，省級(jí)以上開發(fā)園區(qū)新立、擴(kuò)區(qū)、調(diào)區(qū)等需要，需要超出允許建設(shè)區(qū)規(guī)模使用有條件建設(shè)區(qū)或改變規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)擴(kuò)展邊界的；

4、法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府規(guī)定的其他情形。辦理流程

一、規(guī)劃調(diào)整須提交的材料及辦理流程

1、提出申請(qǐng)?？h市區(qū)國(guó)土資源部門向規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級(jí)國(guó)土資源部門提出規(guī)劃調(diào)整申請(qǐng)，并編制或委托具有土地規(guī)劃相應(yīng)資質(zhì)的單位編制調(diào)整規(guī)劃方案。申報(bào)材料包括：規(guī)劃調(diào)整的請(qǐng)示文件；《土地利用總體規(guī)劃調(diào)整審核（備案）表》；規(guī)劃調(diào)整項(xiàng)目的材料、紀(jì)要等。規(guī)劃調(diào)整方案包括：調(diào)整前后土地利用總體規(guī)劃圖件，調(diào)整涉及的地塊編號(hào)、地類、土地面積以及規(guī)劃調(diào)整后對(duì)規(guī)劃主要控制指標(biāo)的分解落實(shí)情況等說(shuō)明材料。

2、調(diào)整規(guī)劃。對(duì)經(jīng)審查確需規(guī)劃調(diào)整的，由規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級(jí)國(guó)土資源部門，在《土地利用總體規(guī)劃修改(調(diào)整)審核(備案)表》出具同意規(guī)劃調(diào)整的審查意見。對(duì)經(jīng)審查不同意規(guī)劃調(diào)整的，由規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級(jí)國(guó)土資源部門，向縣級(jí)國(guó)土資源部門反饋不同意規(guī)劃調(diào)整的意見。

3、更新數(shù)據(jù)庫(kù)。經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級(jí)國(guó)土資源部門審查同意的，相關(guān)縣級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)在7個(gè)工作日內(nèi)，將調(diào)整后的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)提交省國(guó)土資源信息中心更新，并由該信息中心出具數(shù)據(jù)庫(kù)更新證明。

4、成果備案。在省國(guó)土資源信息中心更新數(shù)據(jù)庫(kù)后7個(gè)工作日內(nèi)提交市國(guó)土資源局信息中心進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)更新備案并出具數(shù)據(jù)庫(kù)備案證明。規(guī)劃調(diào)整審批同意后7個(gè)工作日內(nèi)應(yīng)當(dāng)將上述辦理規(guī)劃調(diào)整流程中的所有相關(guān)資料報(bào)送其同級(jí)國(guó)土資源部門備案，同時(shí)提交規(guī)劃調(diào)整后的土地利用總體規(guī)劃文本、說(shuō)明、圖件6套及電子光盤4套至省國(guó)土資源廳備案，提交相同的成果一套至市國(guó)土資源局備案。

二、規(guī)劃修改須提交的材料及辦理流程

（一）申請(qǐng)對(duì)省人民政府審批的規(guī)劃進(jìn)行修改的，應(yīng)提交的材料及辦理流程：

1、提出申請(qǐng)。由市人民政府向省人民政府報(bào)送要求規(guī)劃修改的請(qǐng)求。

2、開展評(píng)估。省廳根據(jù)省人民政府轉(zhuǎn)來(lái)的市人民政府請(qǐng)求規(guī)劃修改的請(qǐng)示，委托具有土地規(guī)劃相應(yīng)資質(zhì)的單位對(duì)原規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，編制規(guī)劃實(shí)施評(píng)估報(bào)告，并組織專家進(jìn)行評(píng)審，提出是否有必要對(duì)原規(guī)劃進(jìn)行修改的意見。

3、修改規(guī)劃。對(duì)經(jīng)評(píng)估確需修改規(guī)劃的，由具有土地規(guī)劃相應(yīng)資質(zhì)的單位編制規(guī)劃修改方案，修改規(guī)劃。對(duì)經(jīng)評(píng)估不同意修改規(guī)劃的，由省廳向省人民政府報(bào)告評(píng)估和審查結(jié)果并回復(fù)下級(jí)人民政府。

4、成果審查。修改后的規(guī)劃由市人民政府報(bào)省廳，省廳組織專家和有關(guān)部門對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行評(píng)審。申報(bào)材料包括：市人民政府初審意見；修改完善后的規(guī)劃修改方案及專家評(píng)審意見；規(guī)劃修改的聽證紀(jì)要、公示材料；修改后的規(guī)劃成果。

5、規(guī)劃審批。市人民政府按照成果審查意見對(duì)土地利用總體規(guī)劃修改完善后，由省廳將規(guī)劃成果報(bào)省人民政府審批。

6、更新數(shù)據(jù)庫(kù)。省人民政府審批同意7個(gè)工作日內(nèi)，相關(guān)市、縣級(jí)國(guó)土資源部門將修改后的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)提交湖南省國(guó)土資源信息中心更新，并由該中心出具數(shù)據(jù)庫(kù)更新證明。

7、成果備案。在省國(guó)土資源信息中心更新數(shù)據(jù)庫(kù)后7個(gè)工作日內(nèi)提交市國(guó)土資源局信息中心進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)更新備案并出具數(shù)據(jù)庫(kù)備案證明。規(guī)劃修改審批同意后7個(gè)工作日內(nèi)應(yīng)當(dāng)將上述辦理規(guī)劃修改流程中的所有相關(guān)資料報(bào)送省國(guó)土資源廳備案，同時(shí)提交規(guī)劃調(diào)整后的土地利用總體規(guī)劃文本、說(shuō)明、圖件6套及電子光盤4套至省國(guó)土資源廳備案，提交相同的成果一套至市國(guó)土資源局備案。

（二）申請(qǐng)對(duì)市人民政府審批的規(guī)劃進(jìn)行修改的，應(yīng)提交的材料及辦理流程：

1、提出申請(qǐng)。由縣級(jí)人民政府向市人民政府報(bào)送要求規(guī)劃修改的請(qǐng)示材料，包括：要求規(guī)劃修改的文件；規(guī)劃修改情況說(shuō)明。

2、開展評(píng)估。市國(guó)土資源局根據(jù)市人民政府轉(zhuǎn)來(lái)的縣級(jí)人民政府請(qǐng)求規(guī)劃修改的請(qǐng)示，委托具有土地規(guī)劃相應(yīng)資質(zhì)的單位對(duì)原規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，編制規(guī)劃實(shí)施評(píng)估報(bào)告，并組織專家進(jìn)行評(píng)審，提出是否有必要對(duì)原規(guī)劃進(jìn)行修改的意見。

3、修改規(guī)劃。對(duì)經(jīng)評(píng)估確需修改規(guī)劃的，由具有土地規(guī)劃相應(yīng)資質(zhì)的單位編制規(guī)劃修改方案，修改規(guī)劃。對(duì)經(jīng)評(píng)估不同意修改規(guī)劃的，由市國(guó)土資源局向市人民政府報(bào)告評(píng)估和審查結(jié)果并回復(fù)縣級(jí)人民政府。

4、成果審查。修改后的規(guī)劃由縣級(jí)人民政府報(bào)市國(guó)土資源局，市國(guó)土資源局組織專家和有關(guān)部門對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行評(píng)審。申報(bào)材料包括：原規(guī)劃實(shí)施評(píng)估報(bào)告及專家評(píng)審意見；縣級(jí)人民政府初審意見；修改完善后的規(guī)劃修改方案及專家評(píng)審意見；規(guī)劃修改的聽證紀(jì)要、公示材料；修改后的規(guī)劃成果。

5、規(guī)劃審批?？h級(jí)人民政府按照成果審查意見對(duì)土地利用總體規(guī)劃修改完善后，由市國(guó)土資源局將規(guī)劃成果報(bào)市人民政府審批。

6、更新數(shù)據(jù)庫(kù)。市人民政府審批同意7個(gè)工作日內(nèi)，相關(guān)縣級(jí)國(guó)土資源部門將修改后的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)提交湖南省國(guó)土資源信息中心更新，并由該中心出具數(shù)據(jù)庫(kù)更新證明。

7、成果備案：在省國(guó)土資源信息中心更新數(shù)據(jù)庫(kù)后7個(gè)工作日內(nèi)提交市國(guó)土資源局信息中心進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)更新備案并出具數(shù)據(jù)庫(kù)備案證明。規(guī)劃修改審批同意后7個(gè)工作日內(nèi)應(yīng)當(dāng)將上述辦理規(guī)劃修改流程中的所有相關(guān)資料報(bào)送市國(guó)土資源局備案，同時(shí)提交規(guī)劃調(diào)整后的土地利用總體規(guī)劃文本、說(shuō)明、圖件6套及電子光盤4套至省國(guó)土資源廳備案，提交相同的成果一套至市國(guó)土資源局備案。