第一篇：地方政府債務(wù)審計(jì)的作用分析

地方政府債務(wù)審計(jì)的作用分析

摘 要: 我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模逐年增長(zhǎng)，償債風(fēng)險(xiǎn)也隨之加劇。地方政府債務(wù)問(wèn)題關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的免疫系統(tǒng)，在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家財(cái)政安全、保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展方面必須發(fā)揮其應(yīng)有的作用。本文就地方政府債務(wù)審計(jì)的作用做一粗淺的分析，筆者認(rèn)為地方政府債務(wù)審計(jì)的作用主要體現(xiàn)在五個(gè)方面，即預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、揭示政府債務(wù)管理問(wèn)題、提高債務(wù)資金使用效益、制約地方政府行政權(quán)力、促進(jìn)債務(wù)管理機(jī)制完善。

關(guān)鍵詞:地方政府債務(wù)；審計(jì)；作用

2010年6月23日，在第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上，審計(jì)署詳細(xì)披露了有關(guān)地方政府債務(wù)的審計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)以及地方政府債務(wù)管理的審計(jì)情況，使由來(lái)已久的地方政府債務(wù)問(wèn)題再次成為各界關(guān)注和討論的熱點(diǎn)。根據(jù)我國(guó)目前的法律，地方政府不能在預(yù)算中列赤字，也不得發(fā)行地方政府債券，但事實(shí)上，地方政府債務(wù)是客觀存在的，且隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方政府債務(wù)規(guī)模呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，償債風(fēng)險(xiǎn)也隨之加劇。地方政府債務(wù)問(wèn)題關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，審計(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的免疫系統(tǒng)，在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家財(cái)政安全、保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展方面必須發(fā)揮其應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為地方政府債務(wù)審計(jì)的作用主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

一、強(qiáng)化監(jiān)督檢查，預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)“審計(jì)免疫系統(tǒng)論”，預(yù)防保護(hù)功能是審計(jì)的基本功能，審計(jì)部門通過(guò)審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中存在的各種隱患，預(yù)防危害的發(fā)生，保護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)的發(fā)展。就地方政府債務(wù)而言，審計(jì)發(fā)揮的首要作用就是防范預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)統(tǒng)一管理機(jī)制尚未形成，多頭管理的局面導(dǎo)致地方政府無(wú)法對(duì)債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，同時(shí)也加大了債務(wù)的統(tǒng)計(jì)難度，地方政府難以準(zhǔn)確掌握債務(wù)的總體情況并及時(shí)預(yù)警債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)進(jìn)行地方政府債務(wù)審計(jì)，可以獲取較為全面而且真實(shí)的數(shù)據(jù)，徹底摸清地方政府債務(wù)的總體規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、舉債方式、資金投向等情況，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)地方政府償債能力進(jìn)行分析，客觀評(píng)估償債風(fēng)險(xiǎn)，及早地提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。比如2010年6月審計(jì)署披露了地方政府債務(wù)總體規(guī)模較大、融資平臺(tái)公司債務(wù)占比較高、部分地方政府償債壓力較大等問(wèn)題，引起了相關(guān)部門的重視。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可低估，要預(yù)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)部門還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督檢查，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行全面、連續(xù)、動(dòng)態(tài)的審計(jì)，及時(shí)識(shí)別、評(píng)估、預(yù)警債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而促使地方政府牢固樹(shù)立防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，及時(shí)采取措施化解舊債，在舉借新債時(shí)，權(quán)衡地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和地方財(cái)政的可承受能力，制定科學(xué)的政府債務(wù)舉借規(guī)劃或債務(wù)收支計(jì)劃，做到審慎舉債，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，增強(qiáng)政府舉債的可行性和安全性。

二、嚴(yán)格查錯(cuò)糾弊，揭示政府債務(wù)管理問(wèn)題。

政府部門和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是地方政府債務(wù)的主要監(jiān)管部門，但出于自身利益驅(qū)動(dòng)以及信息不對(duì)稱等因素，兩者均不可避免的存在監(jiān)管缺位或監(jiān)管失靈。審計(jì)部門作為第三方，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，依照法律獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。兼具獨(dú)立性和強(qiáng)制性的審計(jì)監(jiān)督能夠更為客觀和公正的行使審計(jì)監(jiān)督職權(quán)，更為全面深入地反映和揭露地方政府債務(wù)管理中存在的問(wèn)題，對(duì)重大違法犯罪問(wèn)題予以嚴(yán)厲查處，從而對(duì)地方政府債務(wù)形成有效的監(jiān)督。

地方政府債務(wù)審計(jì)主要關(guān)注地方政府債務(wù)管理制度建立、資金使用及管理、政府融資平臺(tái)管理等方面存在的問(wèn)題。一是審查地方政府債務(wù)監(jiān)管制度的建立和執(zhí)行情況，看地方政府是否建立了歸口管理制度，是否出臺(tái)地方政府債務(wù)管理辦法，是否建立了嚴(yán)格的審批程序，是否建立了財(cái)政預(yù)算管理約束機(jī)制，是否建立了政府債務(wù)報(bào)告制度，是否建立了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，是否建立了償債（還貸）準(zhǔn)備金制度等；還要看相關(guān)部門在實(shí)際工作中是否按制定的制度、管理辦法和各項(xiàng)規(guī)定執(zhí)行。二是審查債務(wù)資金投向、使用及管理情況，看債務(wù)資金投向是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，是否按照核準(zhǔn)用途使用，是否有截留、擠占、挪用，是否存在資金結(jié)余或閑置、使用效率低等情況；三是審查融資平臺(tái)公司管理情況，看融資平臺(tái)公司是否存在虛報(bào)注冊(cè)資本、虛假出資、虛報(bào)收入等問(wèn)題，是否存在資產(chǎn)負(fù)債率高、缺乏收入來(lái)源、利潤(rùn)率低等問(wèn)題，是否存在虛假或不合法貸款等情況；四是審查貸款擔(dān)保情況，看地方政府、人大或有關(guān)部門有無(wú)違規(guī)以承諾函、寬慰函等形式為企業(yè)（包括融資平臺(tái)公司）提供貸款擔(dān)保的情況。

從近年審計(jì)的結(jié)果來(lái)看，我國(guó)地方政府債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范，上述提到的問(wèn)題均有涉及。審計(jì)部門揭露的地方政府債務(wù)管理中存在的問(wèn)題，引起相關(guān)部門的重視，并促使其及時(shí)整改，進(jìn)一步加強(qiáng)管理，較好的起到了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用。

三、注重績(jī)效審計(jì)，提高債務(wù)資金使用效益。

地方政府債務(wù)資金是地方建設(shè)的主要資金來(lái)源，在一定程度上緩解了地方政府投資需求與自身財(cái)力不足的矛盾。債務(wù)資金的使用范圍相當(dāng)廣泛，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、教育等方面，但債務(wù)就如同一把“雙刃劍”，倘若使用的好，則會(huì)加快地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和社會(huì)效益；倘若使用不當(dāng)，不僅不會(huì)帶來(lái)效益，相反還會(huì)造成地方政府債臺(tái)高筑，引發(fā)財(cái)政危機(jī)、金融危機(jī)，進(jìn)而影響國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。

為了提高債務(wù)資金的使用效益，審計(jì)部門開(kāi)展地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)十分必要。地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)主要是從債務(wù)資金的支出投向入手，重點(diǎn)審查使用債務(wù)資金的項(xiàng)目，看項(xiàng)目建設(shè)是否符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，項(xiàng)目舉債是否合理，債務(wù)資金的投向是否與最初舉借債務(wù)的目的相一致，項(xiàng)目債務(wù)資金管理是否規(guī)范，是否存在舉債資金與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程用款不配套而出現(xiàn)資金沉淀或逾期情況等。此外，還要對(duì)竣工項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、功能作用以及償債能力等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。通過(guò)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)地方政府建立政府債務(wù)資金使用監(jiān)督機(jī)制，避免地方政府債務(wù)的低效擴(kuò)張，同時(shí)也促進(jìn)地方政府加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管，確保項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，保證債務(wù)資金使用的安全性和有效性。

四、融入經(jīng)責(zé)審計(jì)，制約地方政府行政權(quán)力。

目前，我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、地方GDP的增長(zhǎng)主要是靠投資需求的拉動(dòng)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部想要做出一定的政績(jī)，僅依靠地方財(cái)力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必定會(huì)多方融資，但由于行政管理體制缺乏約束機(jī)制，地方政

第二篇：審計(jì)在地方政府債務(wù)管理機(jī)制中的作用分析

審計(jì)在地方政府債務(wù)管理機(jī)制中的作用分析

郭會(huì)秋（審計(jì)署駐沈陽(yáng)特派辦）

【時(shí)間:2010年12月28日】 【來(lái)源: 】 【字號(hào)：大 中 小】地方政府債務(wù)是為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而實(shí)施的經(jīng)濟(jì)刺激政策后最值得社會(huì)各方廣泛關(guān)注的問(wèn)題。因?yàn)?，伴隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹、地方政府債務(wù)約束機(jī)制的軟化和地方政府還本付息財(cái)源的乏力，巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也許會(huì)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。目前，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和金融監(jiān)管等部門已經(jīng)在完善債務(wù)管理機(jī)制，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，強(qiáng)化債務(wù)人約束機(jī)制等方面采取了一系列有效措施。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也要把維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全作為最高戰(zhàn)略目標(biāo)，摸清地方政府債務(wù)底數(shù)，揭示債務(wù)管理中存在的問(wèn)題，從體制和機(jī)制上提出審計(jì)建議，在防范地方政府債務(wù)產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮建設(shè)性作用。

一、摸清地方政府債務(wù)總體規(guī)模

由于地方政府債務(wù)管理的分散性和借款銀行的多頭性，使地方政府債務(wù)的規(guī)模究竟如何，難以有一個(gè)十分準(zhǔn)確的結(jié)論。因?yàn)?，各?jí)地方政府以其信用擔(dān)?；?qū)ζ滟Y產(chǎn)進(jìn)行整合抵押，由各類名目的政府融資平臺(tái)以各種名義大量向多家金融機(jī)構(gòu)借款，主要用于地方交通、水電氣改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的支出，而這些借款和支出具體情況并沒(méi)有納入政府財(cái)政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理。權(quán)威的中金公司研究報(bào)告顯示，2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬(wàn)億元，其中2009年凈新增約3萬(wàn)億元，為保證拉動(dòng)內(nèi)需政策的有效實(shí)施，預(yù)計(jì)2010年和2011年后續(xù)貸款約為2萬(wàn)—3萬(wàn)億元，2011年底將達(dá)到10萬(wàn)億元。

中金公司的調(diào)查數(shù)據(jù)已經(jīng)為國(guó)家決策部門提供了地方政府債務(wù)的總體情況，也為審計(jì)機(jī)關(guān)確定審計(jì)工作計(jì)劃和重點(diǎn)明確了方向。與財(cái)政部門和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不同的是，審計(jì)機(jī)關(guān)可以從金融機(jī)構(gòu)、地方財(cái)政部門和信貸資金使用者的多個(gè)角度進(jìn)行全面調(diào)查，摸清情況，分析問(wèn)題。雖然摸清地方政府債務(wù)的總體規(guī)模對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作，但是，為充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，審計(jì)機(jī)關(guān)還必須勇于接受任務(wù)，迎接挑戰(zhàn)。一方面，要深入各類金融機(jī)構(gòu)、各級(jí)地方財(cái)政部門和使用銀行借款的各級(jí)地方政府融資平臺(tái)等單位，從多個(gè)角度摸清債務(wù)的總體情況，分析地方政府財(cái)力狀況，掌握建設(shè)項(xiàng)目的投資及其效益情況，從而全面分析地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性。另一方面，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要通力合作，選擇債務(wù)規(guī)模大，風(fēng)險(xiǎn)突出的地方，保證以充分的人力和時(shí)間，基本摸清債務(wù)規(guī)模的總體規(guī)模及分布狀況，才能為進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用奠定良好的基礎(chǔ)。

二、分析地方政府債務(wù)形成的深層次原因

全國(guó)共有地方各級(jí)政府投融資平臺(tái)3800多家，這些投融資機(jī)構(gòu)是地方財(cái)政局、發(fā)改委、住建委等多家政府機(jī)構(gòu)搭建的各類公司。政府通過(guò)注入資金或劃撥土地等方式，組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款保證，向金融機(jī)構(gòu)融入資金后重點(diǎn)投向市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。正是這些公司規(guī)避了《預(yù)算法》的約束，代替各級(jí)地方政府承借了7萬(wàn)億的銀行借款，成為地方政府債務(wù)的主要承擔(dān)者。那么，地方政府為何要大量變相舉債呢？其原因既有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的原因，又有現(xiàn)行體制下事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱的因素；既有國(guó)家宏觀政策的影響，又有地方政績(jī)工程和管理缺位的推動(dòng)，以及缺乏規(guī)范化的制度約束。具體包括以下三個(gè)方面：一是事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱，致使地方政府不得不大量變相舉債用于事權(quán)投入。1994年分稅制改革以來(lái)，地方財(cái)權(quán)少，而事權(quán)在逐漸增加。除醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和教育等方面的事權(quán)外，社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量需求不斷提高，在不允許公開(kāi)舉債的情況下，地方政府只好搭建融資平臺(tái)通過(guò)其擔(dān)保和土地抵押等方式大量舉債。在拉動(dòng)內(nèi)需政策落實(shí)過(guò)程中，大量的地方財(cái)政配套和轉(zhuǎn)嫁配套費(fèi)等因素，超出地方財(cái)力承受的范圍，地方政府不得不大量舉債，不僅建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際到位資金主要

是銀行貸款，政府投入或企業(yè)自籌也多數(shù)為銀行貸款。在地方有限財(cái)力約束條件下，公共投資體制不健全，民間資本準(zhǔn)入門檻高，地方建設(shè)的投資渠道主要是地方政府，在地方財(cái)力不足的情況下，地方政府的投資壓力越大，債務(wù)負(fù)擔(dān)隨之不斷增加。

二是地方官員政績(jī)觀使然，致使部分政府官員違規(guī)負(fù)債追求政績(jī)。個(gè)別地方的干部為了快出、多出政績(jī)，不顧現(xiàn)實(shí)條件，不惜大肆舉債建設(shè)“政績(jī)工程”，由過(guò)度負(fù)債支撐起“政績(jī)工程”為某些官員帶來(lái)了“政績(jī)資本”，甚至提供了權(quán)力尋租的空間。這不僅使預(yù)算法禁止地方政府負(fù)債的“明規(guī)則”被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了地方干部扭曲的負(fù)債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能再借錢的錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債。

三是解決地方政府所屬企業(yè)的歷史遺留問(wèn)題，通過(guò)融資平臺(tái)借入信貸資金。為促進(jìn)地方企業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)其經(jīng)營(yíng)能力和拓寬融資渠道，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)借入銀行信貸資金，為企業(yè)上市創(chuàng)造條件。

三、關(guān)注地方債務(wù)隱藏的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，大量借款投資于低收益或無(wú)收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等項(xiàng)目，在地方財(cái)力維持原有狀態(tài)不變的條件下，地方政府債務(wù)隱藏的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)越來(lái)越突出。同時(shí)，隨著還貸高峰的來(lái)臨，隨著地方政府還貸資金的主要來(lái)源——土地收入的不斷萎縮，融資平臺(tái)借入的大量貸款將面臨按時(shí)還本付息的困難，或?qū)⒁蜇?cái)政還款風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)新的金融風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而形成社會(huì)信用風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的掣肘。地方政府債務(wù)可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)主要基于以下幾方面的原因：

一是地方政府還款保障不足。地方政府大量舉債主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)等公益類建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后沒(méi)有收益或收益十分有限，償債資金幾乎全部由政府的財(cái)政收入作為保證。但是，在國(guó)家財(cái)政體制不變的情況下，地方財(cái)政收入難以持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，剛性支出所占比重又越來(lái)越大，償債資金缺乏必要的財(cái)力保障。地方政府大量貸款投資于無(wú)收益或低收益的市政項(xiàng)目，還款必將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)；承載債務(wù)的地方政府融資平臺(tái)往往沒(méi)有固定的收入來(lái)源，且資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，地方政府的國(guó)有土地出讓收入是地方融資平臺(tái)日后還債的主要來(lái)源。這種借債開(kāi)發(fā)、賣地還債的城市建設(shè)模式將地方政府進(jìn)一步捆綁在了土地財(cái)政上，這種情況會(huì)造成地價(jià)、房?jī)r(jià)居高不下，一旦國(guó)家實(shí)施房地產(chǎn)政策調(diào)控，貸款——建設(shè)——賣地——還貸的資金運(yùn)作方式將難以為繼，在地方政府沒(méi)有其它主要還款準(zhǔn)備來(lái)源的情況下，大量貸款面臨的風(fēng)險(xiǎn)就可想而知了。

二是金融機(jī)構(gòu)貸款綜合控制乏力。從多方面反映的情況看，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得貸款，已經(jīng)形成了“多頭融資、多頭授信”的格局，每一家金融機(jī)構(gòu)都因地方政府融資平臺(tái)借款有政府做后盾而積極放貸，其結(jié)果是雖然滿足了眼前的銀行發(fā)展規(guī)模和效益，但卻忽視了未來(lái)即將面臨的償債風(fēng)險(xiǎn)。在地方政府信息透明度不高，加上各地財(cái)政擔(dān)保體系落后，監(jiān)管不到位等情況下，各家銀行難以把握地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保承諾情況。同時(shí)，一家地方政府融資平臺(tái)的貸款往往分散在多家地方企業(yè)，諸如建投公司、水務(wù)公司、房地產(chǎn)公司等各種小公司中運(yùn)用，單個(gè)銀行對(duì)信貸資金的具體運(yùn)作無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)控，銀行對(duì)其貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控乏力。

三是外部環(huán)境變化具有不確定性。地方政府融資平臺(tái)公司貸款給銀行信貸業(yè)務(wù)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)還受國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政策變化和法律約束力的影響。首先，地方政府融資平臺(tái)公司貸款多為政府信用的中長(zhǎng)期貸款，未來(lái)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不確定性及變數(shù)，會(huì)進(jìn)一步刺激并誘發(fā)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。從1998—2002年的5年經(jīng)濟(jì)低迷四大國(guó)有商業(yè)銀行形成近1.8萬(wàn)億金融不良資產(chǎn)的教訓(xùn)看，因國(guó)有企業(yè)對(duì)商業(yè)銀行依賴性強(qiáng)，對(duì)商業(yè)銀行的拖累比較大，拉動(dòng)內(nèi)需以來(lái)新增的近10萬(wàn)億信貸規(guī)模，會(huì)滯后形成大量不良資產(chǎn)，如不高度警惕并防范滯后的金融風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)必將由國(guó)家財(cái)政出資進(jìn)行第二次買單。其次，財(cái)政體制、財(cái)政和貨幣政策等變化，使得融資平臺(tái)公司貸款面臨著政策變化可能帶來(lái)的還貸風(fēng)險(xiǎn)。一旦政策調(diào)整，尤其是土地和房地產(chǎn)政策調(diào)整，以及銀行信貸政策約束力增強(qiáng)，可能會(huì)出現(xiàn)債務(wù)鏈斷裂的危險(xiǎn)，從而形成潛在的還貸風(fēng)險(xiǎn)。第三，地方政府融資平臺(tái)貸款多為政府及其所屬部門以出具承諾函等形式的信譽(yù)擔(dān)保貸款，而現(xiàn)行《擔(dān)保法》禁止各級(jí)政府機(jī)關(guān)變相提供擔(dān)保，政府還款承諾函不具有合法性，擔(dān)保不具有真實(shí)的法律效力，一旦實(shí)施法律保護(hù)時(shí)，存在失去法律保護(hù)的可

能性，形成法律性風(fēng)險(xiǎn)。

四是監(jiān)管缺乏有效合力。近期，國(guó)務(wù)院及其所屬的中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、審計(jì)署等部門分別對(duì)各級(jí)地方政府通過(guò)融資平臺(tái)大量負(fù)債進(jìn)行地方建設(shè)的問(wèn)題采取了一系列監(jiān)控措施。但是，由于沒(méi)有統(tǒng)一的監(jiān)管和統(tǒng)計(jì)，地方政府債務(wù)規(guī)模仍然不夠明朗，隱性債務(wù)多，融資平臺(tái)數(shù)量不清，壞賬風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模等也不明確。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管部門雖然能夠基本把握貸款情況，但難以把握融資平臺(tái)公司和地方財(cái)政的還款能力。審計(jì)署雖然能夠從金融機(jī)構(gòu)和地方財(cái)政等多個(gè)角度調(diào)查地方政府債務(wù)的具體情況，但目前還沒(méi)有對(duì)全國(guó)進(jìn)行大規(guī)模的全面調(diào)查，總體情況尚不完全清晰。因此，各方監(jiān)管部門對(duì)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)究竟有多大均難以準(zhǔn)確估計(jì)。

四、發(fā)揮防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)性作用

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題已經(jīng)引起了社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注。國(guó)務(wù)院總理溫家寶強(qiáng)調(diào)把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入今年宏觀政策方面重點(diǎn)抓好的工作之一。中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、審計(jì)署等紛紛對(duì)各地方政府“負(fù)債”問(wèn)題發(fā)出過(guò)警告，擔(dān)心地方政府債務(wù)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。各家金融機(jī)構(gòu)也開(kāi)始對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)2009年底貸款逐筆梳理，重新進(jìn)行評(píng)審和風(fēng)險(xiǎn)排查，并根據(jù)貸款的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)狀況采取相應(yīng)的保全措施。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)以“維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和金融安全”為最高戰(zhàn)略目標(biāo)，在以下幾方面發(fā)揮對(duì)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的促進(jìn)和建設(shè)性作用。

（一）促進(jìn)地方政府增加債務(wù)透明度，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)地方政府存在的龐大隱形債務(wù)危及著金融資產(chǎn)的安全和社會(huì)的穩(wěn)定，增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度，增強(qiáng)地方政府負(fù)債約束力必須采取以下幾個(gè)方面的措施。一是將地方政府隱形債務(wù)明晰，列入預(yù)算中，并將預(yù)算和直接債務(wù)之外的財(cái)政信息公布于眾，強(qiáng)化地方政府融資行為的內(nèi)外部約束。二是建立與完善政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和完全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，從而為商業(yè)銀行提供真實(shí)可靠的信息。三是建立政府性債務(wù)歸口管理制度。同級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一歸口管理同級(jí)政府及其部門、所屬單位舉債，扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。財(cái)政部門總體把握借債總體規(guī)模、負(fù)債結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、以及償還債務(wù)能力，建立地方政府債務(wù)管理數(shù)據(jù)庫(kù)。

（二）促進(jìn)國(guó)家有關(guān)部門加大體制改革力度。分稅制帶來(lái)的財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等、不受約束的地方投資沖動(dòng)、地方政府缺乏正規(guī)融資渠道、商業(yè)銀行市場(chǎng)化改革等問(wèn)題，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的地方政府債務(wù)迅速增加的直接原因。正是因?yàn)檫@些不協(xié)調(diào)、不合理、權(quán)責(zé)不明的因素，放縱了一些追求政績(jī)的地方政府投資，并反過(guò)來(lái)捆綁了經(jīng)濟(jì)政策。因此，應(yīng)加大體制改革力度，從以下幾方面增強(qiáng)地方政府的償還能力。首先，財(cái)稅體制改革。進(jìn)一步加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，健全事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)政體制。其次，發(fā)行債券融資。建議修訂《預(yù)算法》，賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。要盡快完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，給予地方政府適度負(fù)債的法律通道，規(guī)范政府舉債。第三，從資本市場(chǎng)融資。放寬部分地級(jí)市城投公司等融資平臺(tái)上市融資的條件，拓寬地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資渠道，避免部分市政府通過(guò)借殼上市包裝融資平臺(tái)公司帶來(lái)的股市風(fēng)險(xiǎn)。第四，中央財(cái)政應(yīng)盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的債務(wù)管理體系，規(guī)范地方政府舉債行為，建立規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，努力扭轉(zhuǎn)當(dāng)前多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。

（三）加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的管理和整合力度。地方政府融資平臺(tái)層次多、數(shù)量多，缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)范的操作程序，財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。因此，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的管理。首先，要按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》的要求，清理部分只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司及債務(wù)。進(jìn)一步明確融資平臺(tái)公司的認(rèn)定口徑、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、貸款要求等。其次，按國(guó)家相關(guān)會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)管理制度的要求，規(guī)范融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)管理，降低資產(chǎn)負(fù)債率，增強(qiáng)債務(wù)償還能力。據(jù)央行2009年5月末的調(diào)研結(jié)果顯示，全國(guó)政府投融資平臺(tái)3800多家，平均資產(chǎn)負(fù)債率60%，有的高達(dá)80%，而平均資產(chǎn)利潤(rùn)率不到1.3%，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下；融資平臺(tái)資本充足率低，地方政府將地方國(guó)有資產(chǎn)包裝出資，且大量銀行貸款成為融資平臺(tái)的注冊(cè)資本。第三，完善地方政府投融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)。目前，地方政府投融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范。多數(shù)融資平臺(tái)高管由政府官員擔(dān)任，管理方式粗放，管理經(jīng)驗(yàn)不足，責(zé)任心不強(qiáng)，融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)狀況令人堪憂。

（四）促進(jìn)地方政府增強(qiáng)償還債務(wù)能力。從美國(guó)次貸危機(jī)到歐元主權(quán)債務(wù)危機(jī)，從雷曼兄弟到冰島、希臘，但凡出現(xiàn)危機(jī)的機(jī)構(gòu)和國(guó)家，無(wú)一不是債務(wù)償還能力出現(xiàn)了問(wèn)題?；趯?duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未雨綢繆，增強(qiáng)地方政府償還債務(wù)能力也引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。因此，應(yīng)促進(jìn)地方政府及其融資平臺(tái)提高經(jīng)營(yíng)水平和償債能力。一是加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，廣泛培植財(cái)源，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，通過(guò)增收節(jié)支還債和減債。二是積極通過(guò)債權(quán)債務(wù)置換、依法處置閑置財(cái)產(chǎn)、追收借出款項(xiàng)及加大收回債權(quán)力度等措施籌集資金，化解地方債務(wù)。三是加大政府投資建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作力度，吸引民間資本投入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理，在提高項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理水平的同時(shí)，提高經(jīng)濟(jì)效益。四是建立償債資金來(lái)源機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度。通過(guò)從土地出讓收入中提取一定比例、從市政配套費(fèi)中籌集一定資金、從國(guó)有資產(chǎn)收益中集中一定比例、收回債務(wù)人擁有的資產(chǎn)，通過(guò)拍賣、轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)后增加還債資金來(lái)源等方式籌集還貸準(zhǔn)備金，編制部門預(yù)算時(shí)安排專項(xiàng)還貸準(zhǔn)備金，著力完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。

（五）強(qiáng)化對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)，促進(jìn)提高投資效益。中央拉動(dòng)內(nèi)需政策實(shí)施以來(lái)，地方政府配合國(guó)家政策落實(shí)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，大量舉債新建了一批重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。審計(jì)應(yīng)注重關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀規(guī)劃的要求，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益做出全面評(píng)價(jià)；加強(qiáng)對(duì)舉債建設(shè)項(xiàng)目資金運(yùn)用合理性的審計(jì)，對(duì)地方政府債務(wù)資金來(lái)源、運(yùn)用和償債計(jì)劃落實(shí)等情況進(jìn)行全程跟蹤；加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目后續(xù)跟蹤審計(jì)。2009年下半年以來(lái)，國(guó)家收緊了對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款的投放額度，地方政府部分建設(shè)項(xiàng)目因資金不足，出現(xiàn)了個(gè)別項(xiàng)目停建的問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注此類項(xiàng)目的審計(jì)，促使投資建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益；加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期間資金使用的合法性審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的立項(xiàng)審批、招投標(biāo)、合同的簽訂與執(zhí)行、資金的撥付與使用等方面進(jìn)行全面審計(jì)，重點(diǎn)查處決策失誤造成重大損失浪費(fèi)和個(gè)人侵吞國(guó)家資金等重大違法違紀(jì)問(wèn)題。

（六）促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)銀行信貸投放的約束力。按照銀行貸款管理和《擔(dān)保法》的要求，銀行不得發(fā)放政府貸款或由政府擔(dān)保的貸款。但是，近年來(lái)，由于政策的松動(dòng)和政府投資的沖動(dòng)，地方政府變相大量融資?；诘胤秸?fù)債已成為普遍的事實(shí)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)信貸資金的約束力應(yīng)做好兩方面的工作。一方面，對(duì)已發(fā)放貸款加強(qiáng)貸后管理。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對(duì)地方政府性融資平臺(tái)公司貸款風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、分析，定期向相關(guān)商業(yè)銀行通報(bào)地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)信息，提示商業(yè)銀行及時(shí)防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，嚴(yán)格控制新增地方政府債務(wù)規(guī)模。銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)告知各家銀行在向“地方融資平臺(tái)”貸款中必須把握住“三條紅線”，即嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款，不得與地方政府簽署無(wú)特定項(xiàng)目的大額授信合作協(xié)議，對(duì)出資不實(shí)，治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、資金管理運(yùn)用制度不健全的融資平臺(tái)，要嚴(yán)格限制貸款，并立即協(xié)商風(fēng)險(xiǎn)防范具體措施等。

（七）建立健全有效的地方政府債務(wù)責(zé)任追究制度。地方政府債務(wù)的責(zé)任追究應(yīng)關(guān)注地方政府各部門及部門領(lǐng)導(dǎo)的雙重責(zé)任。一方面，由于目前地方政府債務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的缺失，使地方政府債務(wù)形成了多頭管理的局面。從地方政府層面看，舉債項(xiàng)目的規(guī)劃?rùn)?quán)在發(fā)改委，貸款與審核的相關(guān)權(quán)利在財(cái)政廳（局）、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)，運(yùn)行管理和人員管理在國(guó)資委，而舉債資金的償還幾乎都由財(cái)政部門全部承擔(dān)。不同部門因本身利益，增加了地方政府債務(wù)管理和責(zé)任追究的難度，增強(qiáng)對(duì)部門責(zé)任的約束力十分必要。另一方面，地方政府債務(wù)狀況應(yīng)列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，把化解債務(wù)納入政績(jī)綜合考核體系，作為考察任用干部的重要依據(jù)。以防止政府官員為追求政績(jī)，盲目貸款建設(shè)“形象工程”和“政績(jī)工程”，防止前任官員借債，后人還債，以致責(zé)任無(wú)法落實(shí)等問(wèn)題的發(fā)生。（郭會(huì)秋）

第三篇：地方政府債務(wù)審計(jì)淺析

摘 要：隨著科技水平的提高，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不斷的提高，地方政府的債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，因此加強(qiáng)地方政府債務(wù)審計(jì)的工作也變得非常重要。本文從債務(wù)分析、債務(wù)管理、債務(wù)資金使用效率等方面分析了地方政府債務(wù)審計(jì)的作用，還提出了加強(qiáng)政府債務(wù)審計(jì)分析過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；審計(jì)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府的債務(wù)審計(jì)規(guī)模也不斷變大，因此得到了社會(huì)的密切關(guān)注。在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中難免會(huì)發(fā)生預(yù)算中列赤字、政府不能發(fā)行證券等事件，但是一定要遵循法律的相關(guān)規(guī)定，避免這些事件的發(fā)生。審計(jì)署對(duì)全國(guó)各地的政府債券的使用情況也進(jìn)行了一定的調(diào)查，調(diào)查顯示到2010年底全國(guó)政府債券的使用人數(shù)竟達(dá)到10.72億，相當(dāng)于我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的25%。從調(diào)查的結(jié)果顯示，我國(guó)政府的債務(wù)數(shù)量不斷的增加，也代表債務(wù)的危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，因此，在審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作規(guī)劃發(fā)展中，明確提出要密切的關(guān)注債務(wù)在地方政府發(fā)展規(guī)劃中的變化，要對(duì)地方政府的債務(wù)進(jìn)行一定的監(jiān)督，提出具體的問(wèn)題，防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

二、地方政府債務(wù)審計(jì)的作用

1、摸清地方政府債務(wù)真實(shí)情況，評(píng)估、預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)政府的債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的基本的作用是保護(hù)和預(yù)防，即了解債務(wù)的具體真實(shí)情況，知道債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的一些詳細(xì)知識(shí)，從而對(duì)債務(wù)起到一定的預(yù)防危機(jī)的發(fā)生的作用。但是，當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)債務(wù)統(tǒng)計(jì)沒(méi)有形成一定的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也許是因?yàn)閭鶆?wù)龐大的原因，應(yīng)該對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)對(duì)當(dāng)前遇到的問(wèn)題，進(jìn)行具體的有條理的分析，要對(duì)債務(wù)的總體情況有清楚的認(rèn)識(shí)，對(duì)待問(wèn)題有條理的解決，不能盲目的對(duì)待。所以，在對(duì)政府的整體債務(wù)進(jìn)行分析時(shí)，應(yīng)該對(duì)政府的具體真實(shí)情況有詳細(xì)的了解，具體包括政府的規(guī)模、領(lǐng)導(dǎo)人員、資金的使用情況、資金的來(lái)源，對(duì)政府最基本的情況有一定的了解后，摸清債務(wù)的基本狀況，這樣才能更好的對(duì)政府的債務(wù)進(jìn)行管理，防范債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)。

2、有助于地方政府債務(wù)管理，監(jiān)督地方政府行為

審計(jì)工作會(huì)對(duì)政府的工作人員實(shí)際的工作情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督工作的質(zhì)量。因?yàn)檎念I(lǐng)導(dǎo)干部特別的注重自己工作中的業(yè)績(jī)，那么業(yè)績(jī)的提升需要經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這樣就會(huì)造成許多的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)工作過(guò)度的重視從而使用不正當(dāng)?shù)氖侄蝸?lái)提升自己任期時(shí)的業(yè)績(jī)。例如2010年對(duì)湖北陽(yáng)新縣某政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，該村的債務(wù)出現(xiàn)嚴(yán)重的赤字，債務(wù)情況非常的混亂。之后，審計(jì)的工作人員對(duì)該領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了調(diào)查，查明造成這種情況的原因是該領(lǐng)導(dǎo)在任期間以各種原因騙取糧食補(bǔ)助和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。隨后，審計(jì)人員將此情況報(bào)告給當(dāng)?shù)氐目h紀(jì)委，縣紀(jì)委給予了該人嚴(yán)重的處分，沒(méi)收了所有的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，并開(kāi)除黨籍處分。這個(gè)例子充分的證明了政府債務(wù)審計(jì)在債務(wù)的管理中發(fā)揮了非常重要的作用，能夠充分的監(jiān)督政府工作人員實(shí)際的工作情況，減少違法犯罪事件的發(fā)生，能有效的保護(hù)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)不受侵犯，維護(hù)財(cái)產(chǎn)的安全。

3、確保債務(wù)資金使用效益，有效配置資源

政府的債務(wù)資金對(duì)于城市的建設(shè)、園林的綠化、交通水利的發(fā)展、科學(xué)教育的發(fā)展等都具有非常大的貢獻(xiàn)，應(yīng)該說(shuō)它主要的作用就是在這些方面發(fā)揮其功效，同時(shí)對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展都具有非常重要的作用。所以，要正確的使用債務(wù)資金，要達(dá)到其借債的目的，發(fā)揮其最大的作用，反之，則會(huì)給地方政府帶來(lái)極大的債務(wù)危機(jī)，影響社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。所以，一定要讓債務(wù)資金的正常使用，把債務(wù)資金的使用列入債務(wù)審計(jì)工作的重要部分，要發(fā)揮其本身的作用，給社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的效益。債務(wù)資金的審計(jì)內(nèi)容包括：項(xiàng)目的收益效果、項(xiàng)目的進(jìn)度情況、違約風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督。對(duì)在計(jì)劃中的項(xiàng)目，應(yīng)該分析其危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率，計(jì)劃工作的進(jìn)程，要正確的利用資金的使用價(jià)值，發(fā)揮其作用。對(duì)于正在建設(shè)的項(xiàng)目，要認(rèn)真的跟蹤項(xiàng)目的進(jìn)度發(fā)展，以及資金的使用是否合理。對(duì)于已經(jīng)完成的項(xiàng)目，應(yīng)該檢查是否此項(xiàng)目符合預(yù)期的理想效果，對(duì)于不符合預(yù)期效果的地方進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)救，減少現(xiàn)實(shí)與理想的差距。此外，還有一部分的資金用于投資股票、房地產(chǎn)等，往往會(huì)帶來(lái)巨大的損失，造成資源的浪費(fèi)，所以，應(yīng)該合理的配置資源的使用，減少債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，要合理有效的使用資源。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)審計(jì)應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

1、地方政府債務(wù)審計(jì)的重點(diǎn)

地方政府債務(wù)審計(jì)的重點(diǎn)包括債務(wù)償還的過(guò)程、債務(wù)的措施環(huán)節(jié)、債務(wù)的管理和資金的應(yīng)用。上文所提到的湖北省的例子中就充分證明了這一點(diǎn)，關(guān)注重點(diǎn)的內(nèi)容，就可以在財(cái)務(wù)審計(jì)的過(guò)程中得到明顯的效果。在對(duì)債務(wù)審計(jì)的過(guò)程中，要促進(jìn)政府的管理體制改革，還要讓資金發(fā)揮其自身的價(jià)值，還要在債務(wù)審計(jì)的過(guò)程中懂得正確處理危機(jī)。

第四篇：關(guān)于地方政府性債務(wù)審計(jì)的思考

關(guān)于地方政府性債務(wù)審計(jì)的思考 2013-3-25 11:26 閆波

一、客觀分析債務(wù)成因，確定審計(jì)工作思路

（一）財(cái)政體制改革滯后是地方政府舉債根源

1、政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理。由于1994年分稅制財(cái)政體制改革不徹底，導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，造成了地方財(cái)力緊張，加劇了地方政府性債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)張。當(dāng)?shù)胤秸疅o(wú)法在體制內(nèi)找到收支缺口的彌補(bǔ)途徑時(shí)，于是轉(zhuǎn)向體制外，借債由于其易于操作而被廣泛使用，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)大量累積。

2、轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。首先，轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，撥款的隨意性大，資金分配不公平；其次，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，不利于縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排?？梢?jiàn)，目前我國(guó)地方政府的財(cái)政缺口，難以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，地方政府舉債是財(cái)政體制不完善的必然結(jié)果。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后引發(fā)地方政府舉債沖動(dòng)

現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式存在缺陷，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)渡依賴投資和出口，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α?010年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)10.3%，其中，投資拉動(dòng)了5.6個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率為54.8%。對(duì)于以“吃飯財(cái)政”為特征的地方政府，要加大公共投資力度，只能將籌集資金的眼光轉(zhuǎn)向融資平臺(tái)。而以公有制為主導(dǎo)的基本經(jīng)濟(jì)制度和以國(guó)有控股為主要特征的銀行治理現(xiàn)狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈。

（三）現(xiàn)行行政管理體制強(qiáng)化了地方政府舉債意愿

1、政府管理職能轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后。這些年我國(guó)進(jìn)行了幾輪行政管理體制改革，但政府管理機(jī)制仍未滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。行政效率不高狀況一直沒(méi)有得到根本的改善，財(cái)政支出壓力較大，加上政府績(jī)效評(píng)估體系不完善，使得地方政府不計(jì)成本、效益及風(fēng)險(xiǎn)，盲目舉債進(jìn)行建設(shè)的非理性行為有增無(wú)減。

2、官員考核問(wèn)責(zé)制度存在缺陷。一方面，在地方財(cái)力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預(yù)算約束大舉借債，才能在較短任期內(nèi)取得顯著的政績(jī)；另一方面，官員決策問(wèn)責(zé)制度還未形成，問(wèn)責(zé)范圍狹窄，問(wèn)責(zé)重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、安全生產(chǎn)、環(huán)保等領(lǐng)域，而不包括政府債務(wù)，造成了官員個(gè)人決策成本低，舉債意愿強(qiáng)烈。

二、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，明確審計(jì)工作重點(diǎn)

（一）舉債決策機(jī)制不規(guī)范，債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)大

一方面，舉債決策主體多元化。由于缺乏嚴(yán)格的審批程序，導(dǎo)致舉債決策主體分散，有的項(xiàng)目舉債權(quán)在發(fā)改委，有的在各項(xiàng)目主管部門，有的則是舉債單位自行掌握和管理。由于很多項(xiàng)目不需要地方財(cái)政部門審批，脫離地方人大的監(jiān)督，導(dǎo)致存在大量不規(guī)范的舉債形式；另一方面，債務(wù)項(xiàng)目評(píng)估制度有待完善。由于舉債缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和嚴(yán)格的可行性論證，致使舉債規(guī)模不受限制，更多地體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)意志，大量舉債

資金不僅投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域，還涵蓋部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，地方財(cái)政也相應(yīng)承擔(dān)了大量?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)。

（二）監(jiān)管機(jī)制失效，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步累積

長(zhǎng)期以來(lái)，由于地方政府對(duì)債務(wù)問(wèn)題缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，因此地方債務(wù)監(jiān)管制度的建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，由于地方政府對(duì)債務(wù)管理工作重視不夠，導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全面、不客觀，無(wú)法準(zhǔn)確反映目前各級(jí)政府的負(fù)債狀況。加之，地方政府以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，也加大防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難度；另一方面，地方政府性債務(wù)的監(jiān)管職能分散于計(jì)委、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門，各部門的監(jiān)管權(quán)限和側(cè)重點(diǎn)也不同，不僅達(dá)不到規(guī)范管理的效果，在很大程度上降低了債務(wù)資金的使用效益，導(dǎo)致地方政府無(wú)法真正全面準(zhǔn)確地掌握自身負(fù)債信息。

（三）償債機(jī)制不健全，償債壓力不斷增大

基于政府信用的地方政府融資相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體融資具有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，債務(wù)融資的便利直接影響地方政府對(duì)債務(wù)資金的使用效率，導(dǎo)致重借輕還，忽視償債能力，對(duì)債務(wù)資金的投向和運(yùn)營(yíng)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，造成資源低效使用。隨之而來(lái)的巨大的還本付息壓力，地方財(cái)政狀況會(huì)因此不斷惡化，嚴(yán)重影響財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定。加之，大部分地方投融資平臺(tái)資本金很少，杠桿率卻很高，大多借助于政府信用或政府擔(dān)保取得銀行貸款，大部分資金使用在收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)項(xiàng)目之上。一旦地方投融資平臺(tái)發(fā)生資金鏈條斷裂，將會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，勢(shì)必造成金融風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積。

三、研究風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，提升審計(jì)建議深度廣度

（一）建立健全債務(wù)管理體系，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

1、開(kāi)辟規(guī)范的融資渠道，盡快起動(dòng)地方債券的試點(diǎn)工作。由于受《預(yù)算法》約束，地方政府沒(méi)有舉債權(quán)，無(wú)法通過(guò)直接債務(wù)融資獲取資金。各地政府為了滿足地方財(cái)力需要，通過(guò)各種變通手段，如以開(kāi)征各種基金、轉(zhuǎn)移土地出讓金等各種隱蔽途徑舉債，其結(jié)果是直接增加了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。而只有開(kāi)辟規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的舉債渠道，改善政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，分散政府債務(wù)過(guò)度集中的風(fēng)險(xiǎn)。

2、加強(qiáng)債務(wù)日常管理，實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)的良性循環(huán)。首先，出臺(tái)相應(yīng)的債務(wù)管理制度和實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化對(duì)地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借、多頭管理的問(wèn)題，保證債務(wù)收支集中和管理透明；其次，加強(qiáng)對(duì)舉債項(xiàng)目的計(jì)劃管理，對(duì)舉債項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政審評(píng)，建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一債務(wù)口徑，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，盡快探索建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，從整體上對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評(píng)估，防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3、健全債務(wù)償還機(jī)制。各級(jí)地方政府要結(jié)合預(yù)算編制改革，多渠道籌資建立償債基金，合理確定償債基金的規(guī)模，規(guī)范償債基金的提取、存儲(chǔ)、管理和運(yùn)用等相關(guān)制度，保證每年有計(jì)劃地從預(yù)算財(cái)力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償還債務(wù)，如按財(cái)政總支出的一定比例提取、債務(wù)項(xiàng)目效益提成等，加強(qiáng)地方財(cái)政的后備資金，合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、化解償債壓力。

4、積極發(fā)揮審計(jì)專業(yè)化監(jiān)督作用?！矫妫ㄟ^(guò)推動(dòng)績(jī)效審計(jì)和行政首長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，促進(jìn)科學(xué)控制政府債務(wù)的規(guī)模，提高政府融資平臺(tái)的還款能力。對(duì)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目要堅(jiān)持跟蹤審計(jì)的做法，將地方政府性債務(wù)的借入、償還、管理情況納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范疇防止出現(xiàn)盲目借債的道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)與金融審計(jì)的協(xié)調(diào)，建立財(cái)政審計(jì)和金融審計(jì)的信息共享機(jī)制，全面控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格監(jiān)控政府債務(wù)資金的流向，防止政府融資平臺(tái)的金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。建立審計(jì)監(jiān)督整改督查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由地方人大牽頭，各監(jiān)督部門共同參與，建立審計(jì)監(jiān)督整改督查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。明確：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好對(duì)整改不力的單位追究有關(guān)責(zé)任人的工作；組織部門要把審計(jì)意見(jiàn)整改情況作為干部考察任用和單位考核的重要內(nèi)容；財(cái)政部門要及時(shí)扣繳和清收審計(jì)決定中涉及款項(xiàng)，堵塞財(cái)務(wù)管理漏洞；審計(jì)部門要抓好審計(jì)意見(jiàn)的整改落實(shí)，對(duì)審計(jì)意見(jiàn)整改情況進(jìn)行監(jiān)督，并進(jìn)行督查跟蹤回訪。通過(guò)建立部門聯(lián)動(dòng)工作督查機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督意見(jiàn)整改落實(shí)，防止書(shū)面整改實(shí)際不整改、形式整改內(nèi)容不整改、局部整改關(guān)鍵不整改等問(wèn)題。

（二）加快推進(jìn)財(cái)政體制改革步伐

1、合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。造成地方財(cái)政困難、地方政府性債務(wù)增加的一個(gè)重要原因是財(cái)政體制不完善，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，必須從財(cái)政體制方面入手，進(jìn)一步核定中央和地方政府，地方各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級(jí)財(cái)政之間的收入與支出，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，減少地方政府的舉債規(guī)模

2、進(jìn)一步健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段，提高一般性補(bǔ)助所占的比重，規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助；簡(jiǎn)化和歸并目前過(guò)多的專項(xiàng)撥款種類，逐步將專項(xiàng)補(bǔ)助的部分、稅收返還、體制補(bǔ)助等納入到一般性轉(zhuǎn)移支付范周內(nèi)，以提高地方政府統(tǒng)籌分配財(cái)政資金的能力；同時(shí)，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，改進(jìn)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方法，打破現(xiàn)時(shí)維護(hù)既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

第五篇：地方政府債務(wù)問(wèn)題的成因分析

地方政府債務(wù)問(wèn)題的成因分析

中國(guó)地方債務(wù)的形成是轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨(dú)特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

制度因素

1）轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府過(guò)于龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實(shí)行分稅制時(shí)，并未對(duì)中央政府與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對(duì)這兩級(jí)政府之間的事權(quán)進(jìn)行過(guò)調(diào)整，但總的趨勢(shì)是事權(quán)向地方下放。與此同時(shí)，為了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費(fèi)稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實(shí)行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無(wú)稅可分”的局面。這種事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的不對(duì)稱，本應(yīng)通過(guò)中央對(duì)地方的一般轉(zhuǎn)移支付予以糾正。但分稅制以來(lái)，雖然中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付在不斷加大，但力度不夠，并且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大，一般轉(zhuǎn)移支付比重偏小。這就使地方政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與財(cái)力相匹配，地方財(cái)政成了“吃飯財(cái)政”，有的連飯都無(wú)法吃飽，建設(shè)性事務(wù)只能轉(zhuǎn)而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過(guò)借債來(lái)支付。

2）政府投融資體制改革滯后，地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過(guò)寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，由于國(guó)有經(jīng)濟(jì)固有弊端，無(wú)法和民營(yíng)、外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，政府投資建成的國(guó)有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無(wú)效工程、“胡子”工程和“首長(zhǎng)”工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。四是償債意識(shí)淡薄，償債責(zé)任難以落實(shí)。由此形成了相當(dāng)一批無(wú)效投資，項(xiàng)目收益根本無(wú)法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。

3）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁，加劇了地方債務(wù)壓力。由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過(guò)多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主體缺乏自我風(fēng)險(xiǎn)約束；由于市場(chǎng)化程度不高及市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個(gè)方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散和化解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)機(jī)制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。1996年來(lái)，各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風(fēng)險(xiǎn)，如城市信用社、農(nóng)村基金會(huì)、信托投資公司與租賃公司等金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)所形成的巨額不良資產(chǎn)，以及解決它們對(duì)社會(huì)和個(gè)人的巨額債務(wù)兌付困難時(shí)，基本上采取了財(cái)政化的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移模式。

政策性因素

1）積極的財(cái)政政策。1998年以來(lái)，為了治理通貨緊縮，國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國(guó)債9900億元。這一政策從三個(gè)方面推動(dòng)了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張：第一，中央政府增發(fā)國(guó)債時(shí)，每年都在相關(guān)預(yù)算法案中明確增發(fā)國(guó)債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設(shè)項(xiàng)目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國(guó)債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務(wù)12。二是國(guó)債項(xiàng)目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問(wèn)題。地方政府在財(cái)政資金無(wú)力支撐的情況下，將大量需要承擔(dān)的配套資金通過(guò)政府控制的投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從多渠道融資，相應(yīng)形成了地方政府的或有顯性債務(wù)。第三，在中央政府投資擴(kuò)張示范效應(yīng)下，地方各級(jí)政府也程度不同地存在不顧財(cái)力層層擴(kuò)張的問(wèn)題，舉債搞建設(shè)極為盛行，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。

2）國(guó)有企業(yè)和糧食流通體制改革。國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)放權(quán)讓利、承包經(jīng)營(yíng)等多種方式的長(zhǎng)期改革仍然難以走出困境之后，國(guó)家推出了“抓大放小”、兼并破產(chǎn)、從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域有序退出的國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整政策。同時(shí)，還將資源壟斷性、經(jīng)濟(jì)效益好的大型國(guó)有企業(yè)上收中央，將設(shè)備陳舊、市場(chǎng)前景不佳的國(guó)有企業(yè)下放地方，一方面增加了地方政府對(duì)國(guó)有企業(yè)下崗職工生活費(fèi)和再就業(yè)的支出，另一方面形成了地方政府在國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、分離國(guó)有企業(yè)所辦社會(huì)職能機(jī)構(gòu)、企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出缺口。此外，1998年，國(guó)家推行了“敞開(kāi)收購(gòu)、順價(jià)銷售”為主要內(nèi)容的糧食流通體制改革。這項(xiàng)改革實(shí)施后，由于政府難以區(qū)分糧食企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損，加之糧食企業(yè)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)屬性，形成了巨額的糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

3）機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)整工資政策。1999年以來(lái)，國(guó)家在擴(kuò)大內(nèi)需政策的指導(dǎo)下，連續(xù)幾次大幅提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但地方財(cái)政也需要安排一定投入。即便是由中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，地方還要自行消化“超編”人員、超配“高職”人員的增資，增加福利費(fèi)、住房公積金等與工資掛鉤的支出，以及與財(cái)政支出掛鉤的法定支出。在財(cái)力增長(zhǎng)低于工資性支出增長(zhǎng)的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結(jié)果都直接增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

管理性因素

1）機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，無(wú)論有無(wú)必要，均苛求“上下對(duì)口”，每年大量的大中專學(xué)生、退伍軍人以及部分領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、親屬等，爭(zhēng)相擠進(jìn)工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，“民師轉(zhuǎn)正”也大量增加了財(cái)政供養(yǎng)人員總量。在人員負(fù)擔(dān)加重的同時(shí)，支出標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。除了“國(guó)標(biāo)”工資之外，各地還競(jìng)相出臺(tái)“省標(biāo)”、“市標(biāo)”等地方津補(bǔ)貼項(xiàng)目。管理松弛造成的財(cái)力缺口，只能舉債或形成拖欠。

2）各類升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)加劇了地方政府行為不規(guī)范問(wèn)題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。近幾年來(lái)，為加快經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，紛紛開(kāi)展了名目繁多的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，如教育“普九”達(dá)標(biāo)與“雙基”達(dá)標(biāo)、小康工作達(dá)標(biāo)、科技示范鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)、文明集鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)、農(nóng)電達(dá)標(biāo)、鄉(xiāng)村公路達(dá)標(biāo)、計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)、爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)體育先進(jìn)縣達(dá)標(biāo)、初級(jí)衛(wèi)生保健達(dá)標(biāo)、社會(huì)治安規(guī)范化派出所、農(nóng)村黨員活動(dòng)室建設(shè)等10多種。在升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)推動(dòng)下，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績(jī)”，獲取政治資本，采取先建設(shè)后還帳、一年建設(shè)多年還帳等辦法，在任期內(nèi)盲目上項(xiàng)目、搞建設(shè)、建廠子、搞開(kāi)發(fā)，不顧財(cái)力實(shí)際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績(jī)工程”。這些工程干好了，領(lǐng)導(dǎo)就可以“上去”；干不好就“到別處去”；而無(wú)論干好干壞，領(lǐng)導(dǎo)者本人都不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時(shí)往往毫無(wú)后顧之憂，只管借錢舉債而不計(jì)成本、效益，更不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，行政行為任期化、短期化。有人形容為“一任干部的政績(jī)，幾代百姓的包袱”。3）監(jiān)督管理弱化。地方政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開(kāi)，既缺乏自律,又缺乏社會(huì)的監(jiān)督地方政府債務(wù)問(wèn)題的影響和危害

地方債務(wù)的累積影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，發(fā)生大規(guī)模金融危機(jī)。具體分析，地方政府債務(wù)累積可能帶來(lái)的危害主要有以下幾個(gè)方面：

第一，地方政府負(fù)債投資整體上降低了社會(huì)投資效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動(dòng)的投資項(xiàng)目效率很低，尤其是機(jī)場(chǎng)、公路的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的素質(zhì)和質(zhì)量。

第二，債務(wù)約束軟化，惡化了社會(huì)信用環(huán)境。政府信用是社會(huì)信用的基石，地方債務(wù)的展期、拖欠會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，財(cái)政該支未支、該補(bǔ)未補(bǔ)還直接損害不少納稅人的利益。地方債務(wù)不能到期清償還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場(chǎng)信號(hào)，動(dòng)搖投資與消費(fèi)信心，使得后續(xù)的政府投資項(xiàng)目籌資、經(jīng)營(yíng)變得困難重重。

第三，高居不下的地方債務(wù)積累了龐大的金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府通過(guò)對(duì)控股或全資的地方金融機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，借款墊付地方債務(wù)是轉(zhuǎn)軌時(shí)期各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務(wù)向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致地方金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況惡化，金融風(fēng)險(xiǎn)累積。

第四，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)穩(wěn)定的隱患。在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政較為困難的情況下，相當(dāng)一些地方政府無(wú)力償債，不得不通過(guò)借新債還舊債維持，由此財(cái)政困難與巨額債務(wù)形成了惡性循環(huán)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。在部分財(cái)政收能力脆弱、政府債務(wù)已積累較多的地方，第一位的支出實(shí)際上不是保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，而是償付到期債務(wù)。不少基層政府疲于應(yīng)付債主、籌措資金還債，頻頻當(dāng)被告、打債務(wù)官司，已出現(xiàn)某些地方政府財(cái)政帳戶被查封等情況。這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

總之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政經(jīng)濟(jì)不可能在“零風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)下運(yùn)行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財(cái)政危機(jī)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且無(wú)從及早預(yù)警和控制，這種狀況顯然不可以再持續(xù)下去，迫切需要未雨綢繆，徐圖整治。