第一篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險分析與研究(格式)

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險分析與研究

摘要：地方政府的融資行為一定程度上彌補(bǔ)了政府財政支出的不足，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和改善民生方面都起到了積極的作，但是過度的舉債行為亦會讓政府承擔(dān)起較高的債務(wù)風(fēng)險。隨著信貸及地產(chǎn)市場的收緊最終將導(dǎo)致地方政府債務(wù)償還能力減退，屆時地方債務(wù)將轉(zhuǎn)由中央政府負(fù)擔(dān)或轉(zhuǎn)化為銀行壞賬，這無疑會直接影響到社會的建設(shè)與發(fā)展。因此，我國地方政府的債務(wù)問題必須得到應(yīng)有的重視。本文基于以上諸多問題，運(yùn)用規(guī)范分析的手段對地方政府負(fù)債的風(fēng)險問題進(jìn)行了多角度的分析與研究，立足于目前我國地方政府負(fù)債的現(xiàn)實(shí)狀況總結(jié)出了其問題的根源，并最終提出了一套行之有效的方案。關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)

債務(wù)風(fēng)險

風(fēng)險分析

Abstract: in order to effectively control and supervision of local government borrowing behavior, China's “budget law” and relevant laws and regulations aremade in accordance with the provisions of.Even so, the fiscal and loose monetary policy support, China's local governments in particular the provincial government remained on the various financing activities, which is governmentdebt has increased year by year.Local government financing behavior to make up for the lack of government financial expenditure to a certain extent, in promoting economic growth and improving people's livelihood have played an active role, but excessive leverage would allow the government to assume the debt risk.With the tightening of credit and the real estate market will eventually lead to loss of local government debt repayment ability, then the local debt will be born by the central government or into the bank bad debts, which will directly affect the construction and development of society.Therefore, the debt problemof local government in our country must receive due attention.In this paper,based on these problems, analyze and study the multi angle using standard analysis methods of local government debt risk problem, based on the present situation of local government debt in China, summed up the root of the problem,and finally put forward a set of effective scheme.Keywords: analysis of the risk of local government debt risk debt

摘要..................................................................................................................................................1 Abstract.............................................................................................................................................2

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險問題的重要概念及現(xiàn)狀簡述...................................................................4

（一）地方政府債務(wù)...............................................................................................................4

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險.......................................................................................................5

（三）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀分析...........................................................................5

二、我國地方政府的負(fù)債問題及不利影響...................................................................................6

（一）我國地方政府的負(fù)債問題...........................................................................................6 1.地方政府舉債和融資行為不規(guī)范................................................................................6 2.地方政府性債務(wù)的監(jiān)管不力......................................................................................6 3.某些地區(qū)和行業(yè)償債能力較低....................................................................................6 4.部分政府性債務(wù)資金未及時安排使用........................................................................7 5.政府性債務(wù)資金違規(guī)使用............................................................................................7

（二）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的不利影響...........................................................................7 1.影響地方財政正常運(yùn)轉(zhuǎn)................................................................................................7 2.降低了經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量....................................................................................................7 3.易引發(fā)金融風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險甚至社會風(fēng)險................................................................8 4.地方政府債務(wù)失控?fù)p害了政府的信用........................................................................8

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因分析.......................................................................................8

（一）地方政府自身缺乏風(fēng)險意識.......................................................................................8

（二）當(dāng)前的各種體制、機(jī)制不完善...................................................................................9 1.現(xiàn)行財政體系存在問題................................................................................................9 2.地方政府融資、投資體系不完善..............................................................................10

（三）現(xiàn)行的地方政府債務(wù)監(jiān)管不規(guī)范.............................................................................10

（四）債務(wù)管理的法律法規(guī)不健全.....................................................................................11

四、防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)建議.............................................................................12

（一）加強(qiáng)地方政府的債務(wù)風(fēng)險意識.................................................................................12 1.轉(zhuǎn)變政府職能..............................................................................................................12 2.深化地方政府行政體制改革......................................................................................12

（二）完善我國財政體制.....................................................................................................13 1.事權(quán)清晰......................................................................................................................13 2.找準(zhǔn)工作重心..............................................................................................................13

（三）完善我國地方政府的投資融資體制.........................................................................14 1.要加快地方政府債券市場發(fā)展..................................................................................14 2.進(jìn)一步拓寬投資融資渠道..........................................................................................15

（四）完善地方政府的債務(wù)風(fēng)險管理制度.........................................................................15 1.建立統(tǒng)一監(jiān)管體系......................................................................................................15 2.建立健全債務(wù)投融資決策領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制......................................................................15 3.構(gòu)建合理、科學(xué)的地方政府債務(wù)擔(dān)保原則..............................................................16 總結(jié)................................................................................................................................................16 參考文獻(xiàn)：.....................................................................................................................................16

自歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來，政府負(fù)債問題便成為了社會關(guān)注的熱點(diǎn)，我國地方政府的負(fù)債問題也逐漸暴露了出來：隨著社會不斷的進(jìn)步，原有的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)無法與快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，政府的財務(wù)體制亦沒有得到及時的改革，這直接影響了政府財政工作的順利進(jìn)行，財政缺口逐漸擴(kuò)大。

為了更有效的控制和監(jiān)督地方政府的舉債行為，我國《預(yù)算法》及相關(guān)法律法規(guī)都對此做出了具有針對性的規(guī)定。但是即便如此，在寬松的財政與貨幣政策的支持下，我國地方政府尤其是省級以下政府仍然在進(jìn)行著各種融資活動，由此而生的政府性負(fù)債逐年增加。地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)也越來越重，地方政府負(fù)債風(fēng)險問題的解決迫在眉睫。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險問題的重要概念及現(xiàn)狀簡述

（一）地方政府債務(wù)

地方政府的舉債行為主要是為了支持政府的日常運(yùn)作，是地方政府在建設(shè)和發(fā)展中必要的資金支持與補(bǔ)充，但是過度的舉債卻會為政府財政帶來巨大的負(fù)擔(dān)。因此，地方政府的債務(wù)這一問題在理解上也要從兩方面去看：

第一，地方政府債務(wù)是地方政府資金的重要來源之一，即地方政府為了實(shí)現(xiàn)某一職能而利用自身特有的信用度進(jìn)行舉債取得資金的方法。通過負(fù)債，地方政府在工作中可以取得充足的資金支持，保證政府工作的順利開展。

第二，地方政府債務(wù)是政府在未來某一時期內(nèi)必須做出償還支付的責(zé)任。在通過舉債進(jìn)行資金籌措的過程中地方政府已經(jīng)成為了財務(wù)關(guān)系當(dāng)中的債務(wù)人，因此必須根據(jù)合同或契約的規(guī)定在特定時間內(nèi)對債權(quán)人進(jìn)行債務(wù)償還，并依法支付相應(yīng)的利息，這就為地方政府帶來了較大的財政壓力。

地方政府的舉債行為一直受到國家的嚴(yán)格控制，我國法律也明文規(guī)定了“未經(jīng)國務(wù)院許可，地方政府不得擅自進(jìn)行舉債行為”，但即便如此地方政府舉借債務(wù)的問題也沒有得到徹底的杜絕，一些地方政府變換借債方式或渠道，如利用企業(yè)或項(xiàng)目借債等名義的掩護(hù)繼續(xù)進(jìn)行著大量的舉債。這些債務(wù)雖然一時間被隱藏了下來，但地方政府始終還是要對這些債務(wù)負(fù)責(zé)的，因負(fù)債而埋下的隱患和其自帶風(fēng)險仍然存在。除此之外，政府原有的財務(wù)缺口，如欠發(fā)工資、社保等雖然債務(wù)關(guān)系在一段時間內(nèi)不會顯現(xiàn)出來，但這些也都是政府在將來必須要進(jìn)行償還的

債務(wù)，我們稱之為隱性債務(wù)，同樣是政府財政工作因負(fù)債而產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)之一。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險

在風(fēng)險的領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界給出的定義和闡述多種多樣，這其中以美國學(xué)者威廉斯所提出的風(fēng)險理論——“結(jié)構(gòu)變動說”最受推崇，也是較為主流的風(fēng)險定義方式。威廉斯指出：“風(fēng)險是在某種特定狀態(tài)和特定的時間內(nèi)，可能會發(fā)生的結(jié)果變動?！币簿褪钦f，如果某一活動的結(jié)果不單一，那么我們就可以認(rèn)定這項(xiàng)活動是存在風(fēng)險的。從以上的論述我們知道，政府的負(fù)債不但可以為政府的建設(shè)提供有利的支持，同時也有可能為政府的財政帶來巨大的負(fù)擔(dān)，即給政府的舉債行為所帶來的結(jié)果并不單一，因此我們就可以認(rèn)定地方政府的舉債是存在風(fēng)險問題的。另外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，風(fēng)險所指的是經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)中主體需要承受損失的概率值。地方政府的債務(wù)風(fēng)險就是在舉債過程中對其自身或社會造成不良影響的可能性，如債務(wù)額度超出償還能力、造成政府財政赤字、影響社會穩(wěn)定等等都是地方政府債務(wù)風(fēng)險的實(shí)際體現(xiàn)。

（三）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀分析

在研究中，我們通過對往年數(shù)據(jù)的分析能夠?qū)ξ覈胤秸膫鶆?wù)情況形成清楚的認(rèn)識。根據(jù)2013年審計署針對我國地方政府負(fù)債情況做得審計報告，我們可知：2012年地方政府債務(wù)余額107175億元，其中政府最終承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)占62.6%，即67109億元；政府提供擔(dān)保的債務(wù)占21.8%，即23370億元；其余15.6%，即16696億元為政府由于承擔(dān)救助職能所欠債務(wù)。如圖-1為2012年底全國地方政府性債務(wù)規(guī)模情況一覽。

圖-1

2012年底全國地方政府性債務(wù)規(guī)模情況一覽。

由上述可知，我國地方政府目前所面臨的負(fù)債問題十分嚴(yán)峻，而事實(shí)上地方政府的負(fù)債問題由來已久。圖-2為近年來我國地方政府的負(fù)債情況匯總。

2007年以來全國地方政府性債務(wù)余額該變化情況一覽

2007

2008

2009

2010

2011

2012 從圖中可知，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，地方政府的負(fù)債額度也在逐步升高，2007年和2011年分別出現(xiàn)了階段性的最高峰。而2012年的債務(wù)余額較之2011年又上升了18.86%，但增速已經(jīng)下降了43.06%，這說明我國中央政府對地方政府舉債問題采取的一系列舉措得到了一定的成效，同時也說明了地方政府行政能力和財政管理的提高。

二、我國地方政府的負(fù)債問題及不利影響

（一）我國地方政府的負(fù)債問題

研究中，筆者對我國地方政府所面臨的主要負(fù)債問題進(jìn)行了匯總，其具體問題可以歸納為以下幾點(diǎn)。

1.地方政府舉債和融資行為不規(guī)范

我國經(jīng)濟(jì)體制改革至今，中央政府尚未賦予地方政府發(fā)型債券的權(quán)利，并且相關(guān)法律法規(guī)中也沒有對地方政府的融資行為作出具體的規(guī)范，加之地方政府本身存在的差異性和特殊性等問題，這些都直接導(dǎo)致了我國地方政府在舉債問題上的混亂。

2.地方政府性債務(wù)的監(jiān)管不力

由于我國中央政府對地方舉債行為的限制使得多數(shù)地方政府在舉借債務(wù)時都會打出其他旗號，將政府的負(fù)債行為冠以企業(yè)或項(xiàng)目的名稱，這一部分債務(wù)就脫離了政府債務(wù)的監(jiān)管范圍。而且，地方政府尤其是基層地方政府在債務(wù)管理機(jī)制的建設(shè)上大多缺乏科學(xué)精神，不能做到對政府債務(wù)的合理控制和監(jiān)管，使得很多地方政府對自身的債務(wù)不僅得不出準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，更無法系統(tǒng)的管理和分析。

3.某些地區(qū)和行業(yè)償債能力較低

某些地方政府為了自身的建設(shè)或填補(bǔ)財政漏洞過度依賴于舉債，而自身的債

務(wù)償還能力卻十分有限，這就造成了政府的財政壓力越來越大，一些地方政府往往在后期會出現(xiàn)債務(wù)逾期或以政府土地進(jìn)行抵債活動等現(xiàn)象的發(fā)生。

4.部分政府性債務(wù)資金未及時安排使用

以2012年我國地方政府的負(fù)債情況為例：2012年我國地方政府未支出債務(wù)余額為11044.50億元，這其中的34個省級單位、256個市級單位以及942個縣級單位截止至2012年以前的未支出使用的債務(wù)金額高達(dá)1319.79億元，占了全部債務(wù)金額的11.9%。2012年僅為這一部分金額支付的利息就達(dá)到了67.75億元。這無疑造成了政府的又以經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，生成了額外的債務(wù)。

5.政府性債務(wù)資金違規(guī)使用

由于地方政府對舉債行為疏于監(jiān)管，資金的安排亦缺乏規(guī)范的系統(tǒng)直接導(dǎo)致了政府債務(wù)資金濫用、錯用現(xiàn)象的發(fā)生。對一些并不具備掙得政府擔(dān)保權(quán)限的企業(yè)，某些地方政府為了成功進(jìn)行舉債就會破例為其進(jìn)行擔(dān)保；而在取得資金后又無視我國相關(guān)規(guī)定，錯誤的將資金投入到高耗能、低收益的項(xiàng)目當(dāng)中去，這些現(xiàn)象都造成了債務(wù)資金的流失。

（二）我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的不利影響

地方政府負(fù)債的不斷增加對我國國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和社會的穩(wěn)定都會產(chǎn)生較嚴(yán)重的負(fù)面影響，極易引發(fā)各種社會危機(jī)。這主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

1.影響地方財政正常運(yùn)轉(zhuǎn)

地方政府的舉債行為能夠在短時間內(nèi)取得大量的資金作為政府的財政收入，這對于政府工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)都有著較大的幫助，但我們在研究政府負(fù)債問題的時候不能僅拘泥于眼前利益。地方政府的舉債在之后的一定時間內(nèi)不但要?dú)w還本金，同時還要支付相當(dāng)數(shù)額的利息，這都給政府的財務(wù)造成了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，使財務(wù)工作無法正常的運(yùn)行。財政是維系地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)尤其是基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，財政工作無法開展會直接影響到政府證券的實(shí)施，同時政府性的社會建設(shè)進(jìn)程也會受到限制，這對于地方社會成員生活水平的提高和地方經(jīng)濟(jì)的建設(shè)都是十分不利的。

2.降低了經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量

由于有高償還能力、高信用度等先天優(yōu)勢作為支持，在經(jīng)濟(jì)市場當(dāng)中，相對于普通市場主體而言以地方政府為主體的融資活動更容易開展起來。但也正因?yàn)?7

融資活動的便利導(dǎo)致了政府融資所得的債務(wù)資金的利用率不高：某些政府只借債不還債、無視債務(wù)償還能力，只看眼前利益、風(fēng)險意識淺薄、盲目投資運(yùn)作不關(guān)注盈利等問題時有發(fā)生，“低效率投資”、“高重復(fù)建設(shè)”的現(xiàn)象屢見不鮮。加之政府財務(wù)部門本身對資金的投入方向、投入金額缺乏計算和規(guī)劃，在收益性十分有限的情況下，地方政府的債務(wù)不斷膨脹，最終造成了資不抵債和高資金投入、低水平建設(shè)等不合理現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3.易引發(fā)金融風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險甚至社會風(fēng)險

從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)來看，地方政府資產(chǎn)中負(fù)債金額所占的比率越大其承受的風(fēng)險就越高，在社會遭遇經(jīng)濟(jì)或自然的沖擊時政府的調(diào)劑能力將大大被削弱，地方政府本身的抗風(fēng)險能力也將受限，我國發(fā)生金融危機(jī)的概率也將增高。這是因?yàn)椋胤浇鹑跈C(jī)構(gòu)介入政府的財政工作，越來越多的影響到政府工作的方向這不但打亂了地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中原有的步伐，同時也大大削弱了政府經(jīng)濟(jì)的固有優(yōu)勢。政府財政風(fēng)險不斷累積，宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性必然受到影響，最終整個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度都會受到限制。雖然我國的市場形態(tài)屬于自由的市場經(jīng)濟(jì)，但是由于我國目前正處于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時期因此市場的發(fā)展必須始終處于我國政府的宏觀調(diào)控下，如果地方政府債務(wù)不斷增加，市場資源、社會資源乃至公共資源的配置都將受到干擾，最終會影響到整個社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.地方政府債務(wù)失控?fù)p害了政府的信用

由上述可知，我國許多地方政府忽視自身債務(wù)的償還能力一味借債，導(dǎo)致了其債務(wù)負(fù)擔(dān)的日益加重甚至超出了當(dāng)?shù)卣膬斶€能力范圍，繼而出現(xiàn)了諸如拖欠工資、社保，停止報銷工作開支、取消應(yīng)有福利等公共資金等損害到政府發(fā)展乃至社會群眾利益的現(xiàn)象發(fā)生。地方政府對自身償還能力認(rèn)識不清，財務(wù)工作中缺乏債務(wù)償還管理機(jī)制等都是導(dǎo)致地方政府無法按時償還債務(wù)的原因，這直接影響了政府的公信力和政府后期建設(shè)中的資金籌措工作。

三、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因分析

（一）地方政府自身缺乏風(fēng)險意識

地方政府的肆意舉債為其財務(wù)工作的開展帶來了沉重負(fù)擔(dān)。從現(xiàn)實(shí)上將，我國社會在發(fā)展中需要改善和建設(shè)的項(xiàng)目還有很多，地方政府在統(tǒng)籌把握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化發(fā)展方向的同時必然會對這些問題進(jìn)行全面的考慮。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)

下，地方政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，為了保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)平衡的協(xié)調(diào)，必然會注意到環(huán)境的改善，而這一系列工作離不開大量的資金支持。在地方政府本身持有資金有限的條件下，許多地方政府就會將目光轉(zhuǎn)移到融資和舉債上。但是，在地方政府利用國債或國際組織貸款等方法籌措資金的同時自身卻并沒有形成與之相適應(yīng)的風(fēng)險意識：很多地方政府在進(jìn)行融資和舉債時并沒有對其建設(shè)的實(shí)際需求進(jìn)行統(tǒng)籌計算，也很少對自身的償債能力進(jìn)行衡量。這是導(dǎo)致地方政府在陷入無力償還借款局面的直接原因，為了償還借款最后只能通過上級財政部門逐期扣款的方式進(jìn)行償還，其結(jié)果就是地方政府的財政撥款縮減，可控資金越來越少，必須不斷進(jìn)行舉債行為，而償還能力日益降低的惡性循環(huán)。

與此同時，地方政府的盲目擔(dān)保也造成了其巨額債務(wù)。政企不分是我國政府和經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程當(dāng)中遺留下的歷史問題，許多政府部門與企業(yè)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至?xí)挟a(chǎn)權(quán)共有的現(xiàn)象。這使得企業(yè)利益與政府利益直接掛鉤，而這些企業(yè)往往會得到政府的額外關(guān)照。但是，與政府存在關(guān)聯(lián)的企業(yè)未必是朝陽企業(yè)，其中有相當(dāng)一部分企業(yè)已經(jīng)處在了破產(chǎn)邊緣。為了這些企業(yè)的繼續(xù)生存，政府通常會為其進(jìn)行資金擔(dān)保，而這一過程中政府很少會對企業(yè)進(jìn)行實(shí)際的考察和研究分析。一旦企業(yè)出現(xiàn)了財務(wù)吃緊、項(xiàng)目失敗、逾期償還欠債甚至失去償還能力時，政府就要承擔(dān)連帶責(zé)任，乃至為這些債務(wù)買單。從目前地方政府借債的比例中我們可以看出，地方政府的負(fù)債中有相當(dāng)一部分就是隸屬于這類盲目擔(dān)保貸款的，地方政府因此背負(fù)了十分沉重的清償壓力。

（二）當(dāng)前的各種體制、機(jī)制不完善

目前我國地方政府融資舉債行為的根源在于各級經(jīng)濟(jì)管理制度和體系的不完善，具體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。

1.現(xiàn)行財政體系存在問題

我國于1994年進(jìn)行了首次分稅制度改革，近年來又開展了所得稅收入制度的變革活動。經(jīng)歷了一系列的制度革新，在國民稅收分配這一問題上中央財政的稅收收入占到了全部收入的75%，只有少部分被非配給了地方政府。在這之后，雖然地方政府在之后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中不斷得到中央財政的同一撥款和支持，但是這部分撥款與地方稅收的上繳比例相比卻呈現(xiàn)出了逐年降低的態(tài)勢，而與龐大的建設(shè)開銷相悖的是，我國地方政府除了依靠小部分稅收以及上級撥款外根本沒有其 9

他財政收入來源。這種現(xiàn)象在我國地方政府是普遍存在的，而地區(qū)與地區(qū)之間又存在著相當(dāng)大的差異：與沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市相比，政府資金緊張的問題會隨著地區(qū)向內(nèi)陸的推移以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)情況的降低而逐漸嚴(yán)重，因此，中西部的地方政府其舉債和負(fù)債情況更為嚴(yán)重。

不僅如此，近年來，為了扶植資不抵債但仍具有發(fā)展前景的國有企業(yè)，中央會以任務(wù)的方式將支持這些企業(yè)發(fā)展的工作下派給地方政府，這無疑更加重了地方政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。綜合而言，地方政府要在上繳大部分財政稅收的同時兼顧當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)，根據(jù)國家的要求承擔(dān)農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療、公共設(shè)施消費(fèi)與維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多任務(wù)，同時還要承擔(dān)起扶持困難企業(yè)的重?fù)?dān)。在龐大的經(jīng)濟(jì)壓力下，地方政府進(jìn)行舉債和融資就成為了必然選擇。

2.地方政府融資、投資體系不完善

地方政府在進(jìn)行舉債、融資和投資的過程中沒有完整的體系作支持，這是其形成隱性債務(wù)的最主要原因之一。雖然我國中央政府嚴(yán)厲禁止地方政府進(jìn)行融資、舉債等高風(fēng)險資金籌募活動，但是在實(shí)際操作中，地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和維持社會事業(yè)正常發(fā)展時資金短缺的現(xiàn)象十分常見，地方政府為了保證其正常的運(yùn)作和發(fā)展甚至為了支持連帶企業(yè)，通過非常手段進(jìn)行資金籌措的情形屢見不鮮，一些直接或間接的債務(wù)正是在這一過程中形成的。這種方法雖然能夠解決地方政府一時的資金困難問題，但是由于沒有法律的保障和相關(guān)監(jiān)管條例的支持與引導(dǎo)，在其隨意性和隱藏性特征的支持下地方政府極易舉債成性，隨之而來的債務(wù)風(fēng)險也就越積越高。

（三）現(xiàn)行的地方政府債務(wù)監(jiān)管不規(guī)范

地方政府的借債主體分散、審批流程不嚴(yán)謹(jǐn)是導(dǎo)致我國地方政府債務(wù)監(jiān)管不規(guī)范的重要原因之一。因?yàn)榈胤秸谫Y舉債行為本身并未得到中央政府的支持，因此并沒有給一個由上至下的監(jiān)管和審批系統(tǒng)，地方政府在借債過程中缺乏規(guī)范性管理，對債權(quán)人并沒有選擇標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了地方政府舉債主體的分散和審批程序的松泛。

再者，地方政府還缺少調(diào)度統(tǒng)一的債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在形式上，我國政府目前已經(jīng)組建起了針對地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督和管理的專門性機(jī)構(gòu)，并指明了地方政府的各級財務(wù)部門要負(fù)其監(jiān)督地方債務(wù)的職責(zé)。但事實(shí)上，財政部門隸屬于 10

地方政府，雖然規(guī)定了財政部門是對地方債務(wù)進(jìn)行管理的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但其實(shí)際上的職權(quán)是十分有限的，即只對從正規(guī)渠道吸納的債務(wù)有管理權(quán)。地方政府在進(jìn)行融資舉債時靈活性極高，主觀性也十分強(qiáng)，往往地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的個人意愿就可以左右借債的取向，這種不再法律法規(guī)界定范圍內(nèi)的籌款行為財政部門是無權(quán)干涉的。

除此之外，地方政府財政部門本身的工作性質(zhì)也決定了其無法對地方政府的舉債行為進(jìn)行管理：地方政府財政部門需要管理和監(jiān)管的部門眾多，政府的國庫、農(nóng)業(yè)、基建等都有涉及，不同部門之間的協(xié)調(diào)需要強(qiáng)大的管理體系作為支持，否則根本無法形成完整的數(shù)據(jù)，但是財務(wù)部門在債務(wù)監(jiān)管上的手段是十分單一的，且僅是簡單那的預(yù)算、統(tǒng)計、資金劃撥以及事后處理，而且沒有決定權(quán)和否決權(quán)。所以，僅僅依靠無權(quán)、無管理系統(tǒng)的政府財政部門是無法對地方債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的。

（四）債務(wù)管理的法律法規(guī)不健全

從法制體系上來看，我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》以及《擔(dān)保法》都對地方政府的舉債行為做出了明文禁止，但是我國地方政府的融資和舉債行為仍然在以各種其他形式進(jìn)行著，這足以說明該方向的法律法規(guī)仍不嚴(yán)謹(jǐn)，現(xiàn)行債務(wù)管理法律并不足以滿足規(guī)范和監(jiān)管地方政府債務(wù)發(fā)展方向。

由于沒有健全的債務(wù)管理法律作為規(guī)范，地方政府在進(jìn)行舉債和融資時期方法、形式和范圍都沒有相關(guān)的規(guī)定，不但行為標(biāo)準(zhǔn)無法用法律的標(biāo)尺來衡量，而且之后資金的使用和債務(wù)的償還形式等也不明確。所以地方政府的融資行為從一定程度上將就是政府領(lǐng)導(dǎo)的個人意志體現(xiàn)，這是地方政府債務(wù)不斷累積、資金使用不科學(xué)、投資方向不正確等一系列問題出現(xiàn)的根源所在。

地方政府在融資時雖然沒有法律作為其行為準(zhǔn)則，但是它可以通過設(shè)立的融資平臺直接從銀行進(jìn)行借款。這種行為能夠?qū)⒌胤秸旧淼膫鶆?wù)風(fēng)險掩蓋住，但是對金融市場卻傳遞出錯誤的信息，使其余市場主體在運(yùn)營上對市場評估出現(xiàn)誤差，銀行在風(fēng)險管理工作上也會出現(xiàn)偏差。此外，由于地方政府債務(wù)在管理和使用上都脫離了法律的限制并表現(xiàn)了一定的個人意志，因此其資金的利用率往往偏低，這就為債務(wù)的償還帶來的風(fēng)險?；谝陨戏N種，地方政府的不斷舉債已經(jīng)嚴(yán)重影響到了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府債務(wù)的風(fēng)險問題已經(jīng)十分嚴(yán)峻，急待一部針對政府債務(wù)管理的健全的法律法規(guī)出臺。

四、防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)建議

根據(jù)上述研究，筆者對目前我國地方政府債務(wù)的特征、面臨的問題以及問題搞得原因都做了較為的分析，在進(jìn)行信息的整合與研究之后筆者對如何防范和化解目前我國地方政府負(fù)債風(fēng)險的問題總結(jié)出了一套較為有效的解決方案，具體方法包括：提高地方政府的債務(wù)風(fēng)險意識、完善我國當(dāng)前的財政體制、強(qiáng)化地方政府的債務(wù)監(jiān)督、轉(zhuǎn)變當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及建立健全債務(wù)管理的相關(guān)法律法規(guī)等。

（一）加強(qiáng)地方政府的債務(wù)風(fēng)險意識 1.轉(zhuǎn)變政府職能

建國以來，我國完成了由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的偉大轉(zhuǎn)折，在這期間政府的職能也在隨著市場形態(tài)的變化而發(fā)生著變化，經(jīng)歷了“政企分離”到“小政府大市場”的變革。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控為輔的中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系建立后，我國政府又提出了建設(shè)“功能性、服務(wù)性”政府的口號。

由此可見，我國政府在職能轉(zhuǎn)變的過程中始終保持著與市場的緊密聯(lián)系，并在不斷的適應(yīng)市場的需求而調(diào)整者自身的作用。但是從目前的情形來看，我國政府對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度還是較高的，還沒有徹底的從市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中退出來。也正是因?yàn)檎畬κ袌龅倪^度影響尤其是對具有盈利性的市場領(lǐng)域的干涉過高才使得政府本身的職能開始變得模糊不清，政府凌駕于市場，操控市場走向，這在搶占市場、阻礙市場經(jīng)濟(jì)自由發(fā)揮的同時造成了政府與市場關(guān)系的錯位。而政府過多的參與到市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)中必然會導(dǎo)致財政支出的增加和舉債行為的產(chǎn)生，負(fù)面影響和風(fēng)險也隨之而來：在政府將大量資金投入到市場的過程中許多非公共產(chǎn)品卻從中受益，政府為了更多融資、更全面的投入到市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中去而搭建了大量的融資平臺，不斷地向銀行進(jìn)行舉債，政府債務(wù)規(guī)模一發(fā)不可收拾。

所以，要解決政府債務(wù)風(fēng)險過高的問題最先要做到的就是明確政府和市場之間的關(guān)系，讓政府徹底抽離市場經(jīng)營者這一身份，始終從宏觀的角度去對市場進(jìn)行正面影響，使市場能夠進(jìn)行有效的資源配置，而非親自投身其中。

2.深化地方政府行政體制改革

目前我國地方政府所執(zhí)行的行政管理體制中存在著十分嚴(yán)重的問題，這也是導(dǎo)致政府債臺高筑、償債能力減弱的重要原因。因此，要環(huán)節(jié)地方政府的債務(wù)風(fēng)

險，就要從內(nèi)部著手，進(jìn)一步深化政府行政管理體制改革，這就要求做到以下兩點(diǎn)：首先，要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政企分離，合理配置政府財務(wù)資金，做到政府財力與其管理事宜相符合。其次，要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行膬?yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高政府辦事效率和部門之間的聯(lián)系。

（二）完善我國財政體制 1.事權(quán)清晰

在完善我國財政體制制度這一工作時首先要做到的是使中央和地方政府以及地方政府之間的事權(quán)劃分更加清晰。在最初的責(zé)任劃分階段其工作應(yīng)由中央政府統(tǒng)一進(jìn)行承辦，而其后的具體方案實(shí)施則交由各級地方政府，在這一系列工作中要嚴(yán)格遵照“中央下發(fā)政策，地方籌集資金”的原則進(jìn)行政策確定和職責(zé)劃分?？v觀當(dāng)今世界，許多國家在憲法或法律中對政府的事權(quán)和財權(quán)都做了明確的規(guī)定，各級政府所必須承擔(dān)的職責(zé)也會得到明確，這就是在明確權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上規(guī)范和細(xì)化了政府工作。我國政府在進(jìn)行地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險控制工作中應(yīng)當(dāng)對這一點(diǎn)進(jìn)行充分的借鑒，這對于完善我國法律法規(guī)、確定政府各部門職能、規(guī)范地方舉債行為、構(gòu)建地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)等都具有十分積極的作用。

2.找準(zhǔn)工作重心

完善我國財政制度應(yīng)當(dāng)從地方入手，完善地方稅收體系，逐步提高地方稅收收入的比重。我們應(yīng)當(dāng)那個清楚的看到，地方政府之所進(jìn)行融資舉債其中最終要的原因就在于地方政府的財政收入過少，中央后期的補(bǔ)給又充分，繼而使政府運(yùn)作陷入窘境，政府財政所持資金無法滿足其自身和社會公共項(xiàng)目的建設(shè)需求。所以，要杜絕地方政府的借債行為，使其在發(fā)展過程中不再產(chǎn)生更多的債務(wù)關(guān)系，中央政府就必須給出足夠的資金支持，或者使地方政府能夠通過其他合法的、合理的、正規(guī)的渠道取得其發(fā)展必須的資金。具體而言，要增加地方政府的財政收入，完善其財稅體系是根本前提，具體措施可分為以下兩點(diǎn)。

（1）引入不動產(chǎn)稅

顧名思義，不動產(chǎn)稅的納稅主體為不動產(chǎn)的擁有者，以此作為地方政府的重要稅務(wù)收入主要是因?yàn)椴粍赢a(chǎn)具有一定的穩(wěn)定性，這就從根本上保證了地方政府的財務(wù)稅收擁有了足夠的稅源。而且地方政府只要始終致力于改善投資環(huán)境，不動產(chǎn)的價格就會保持平穩(wěn)的增長勢頭，這樣一來地方政府的稅收基數(shù)也會隨之越 13

來越高。在平穩(wěn)和繁榮的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府加以適當(dāng)引導(dǎo)，房地產(chǎn)必然不斷升值，這是政府為創(chuàng)造稅源和增加稅收的重要途徑之一。但需要注意的是不動產(chǎn)稅一般在省級以下單位才可以實(shí)施，省級單位的稅收主要來源為營業(yè)稅。

（2）從實(shí)際出發(fā)

要完善財稅體系，僅憑中央政府從全局審視還是不夠的，還需要從地方的實(shí)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和執(zhí)政環(huán)境出發(fā)，具體問題具體分析，將政策落實(shí)到實(shí)際當(dāng)中去，這樣才能之地鞥出真正符合社會需求、能夠促進(jìn)地方發(fā)展的財政制度。所以，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)是十分必要的，因?yàn)榈胤秸趫?zhí)政過程中最為了解本地區(qū)的實(shí)際需要，對何種新稅種復(fù)合當(dāng)?shù)氐牡赜蛱卣鳎员闾岣叩胤秸呢斦愂账健?/p>

（3）完善財政制度還應(yīng)該加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度

從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，我國市場經(jīng)濟(jì)還處于不斷的調(diào)整和發(fā)展階段，所以部分地方政府出現(xiàn)財政乏力的現(xiàn)象是十分正常的，是為了達(dá)成我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏偉目標(biāo)所必須要付出的代價。我國在稅費(fèi)改革之后，一些地方政府尤其是基層政府的稅收水平急劇縮小，甚至于許多貧困地區(qū)政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的資金赤字，繼而導(dǎo)致了許多社會實(shí)質(zhì)性問題的產(chǎn)生?；谶@種情況，中央財政應(yīng)當(dāng)立足于較困地區(qū)的特殊情況做出政策上的調(diào)整，對其進(jìn)行傾斜照顧，應(yīng)當(dāng)酌情放寬有關(guān)舉債的規(guī)定，允許一部分省級或市級政府做適當(dāng)?shù)娜谫Y活動，并且從所得資金中挪出一部分用于支持下級貧困政府的營運(yùn)。

（三）完善我國地方政府的投資融資體制

完善我國地方政府的投資融資體制最重要的是做到兩點(diǎn)。1.要加快地方政府債券市場發(fā)展

地方政府在建立起債務(wù)管理體系時必須遵從一定的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，同時由于地方政府在融資過程中需要債券等投資工具作為媒介因此中央財政必須放權(quán)于地方財政，使其具備自主發(fā)債權(quán)。從市場的角度出發(fā)，政府為籌措資金發(fā)行的債券無論在穩(wěn)定性、周期性和風(fēng)險性上都小于市面上的一般公司債券，因此社會投資者在投資選擇上也會將政府債券作為首要選擇，這在推動當(dāng)?shù)刭Y本市場發(fā)展上可以起到非常有利的作用。具體而言政府債券具有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢：

首先，作為有價證券，政府債券具有普通債券風(fēng)險小且收益較高的一般性質(zhì)。14

其次，政府發(fā)型債券進(jìn)入債券市場在充分獲得自身所需發(fā)展資金的同時還可以更好的融入到金融市場當(dāng)中，繼而更為全面和有效的發(fā)揮出其對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能。再次，將作為社會穩(wěn)定基石的社會保障基金投入到穩(wěn)定的政府債券當(dāng)中不但可以有效的豐富和完善債券市場，同時可以確保社會保障基金的安全投資，使投資風(fēng)險降到最低。

2.進(jìn)一步拓寬投資融資渠道

從我國地方政府財政投入的比例可以看出，社會基礎(chǔ)設(shè)施的投入是地方政府的一項(xiàng)重要投資。但眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施的投入屬于國民經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的上層建筑，且直接關(guān)系到國計民生，具有一定的公益性質(zhì)。為了確保政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資中始終保有充足的資金儲備，地方政府就必須選擇多元化的融資渠道以減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。而目前我國市場經(jīng)濟(jì)正處于不斷的建設(shè)和完善的過程當(dāng)中，這就為地方政府在融資時選擇多種投資渠道提供了可能。

（四）完善地方政府的債務(wù)風(fēng)險管理制度 1.建立統(tǒng)一監(jiān)管體系

要完善地方債務(wù)風(fēng)險管理制度就要實(shí)行地方政府財政債務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管，徹底掃清地方政府由于管理體制不健全而遺留下來的權(quán)責(zé)不明、債務(wù)數(shù)據(jù)不清、債務(wù)規(guī)模無法得到控制等歷史問題，同時要再地方政府內(nèi)部建立起一個系統(tǒng)的、相互關(guān)聯(lián)的債務(wù)風(fēng)險管理體制，實(shí)施多頭管理機(jī)制，杜絕各自為政和個人意志決定融資方向的情況發(fā)生。從地方政府的負(fù)債實(shí)際出發(fā)，在同一的監(jiān)管和規(guī)范下建立起一個完整的制度體系。而在硬件體制完成之后地方政府還應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的特征與實(shí)際情況對未來政府債券的發(fā)行方向、指標(biāo)、范圍等多種綜合參數(shù)進(jìn)行合理的規(guī)劃和統(tǒng)計，同時確保財政部門真正負(fù)擔(dān)起債務(wù)監(jiān)管職責(zé)，在中央財政的支持下對地方政府包括債務(wù)在內(nèi)的所有財務(wù)哦進(jìn)行監(jiān)督和管理，防止資金的濫用和盲目融資的現(xiàn)象發(fā)生。

2.建立健全債務(wù)投融資決策領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制

這方面的規(guī)定主要是為了防止地方政府“一頭獨(dú)大”的現(xiàn)象的發(fā)生，是避免地方政府領(lǐng)導(dǎo)以個人意志左右政府融資行動的關(guān)鍵性舉措。這就要在各級政府乃至各級部門之間建立起一整套決策責(zé)任制，明確部門與個人在融資過程中應(yīng)當(dāng)成產(chǎn)的責(zé)任和義務(wù)，使整個融資活動透明化。同時還要加強(qiáng)負(fù)責(zé)人在申報項(xiàng)目時的 15

評估和審核力度，確保債務(wù)使用中的科學(xué)化、合理化并且確保其具有適度的收益性或社會公益性。除此之外，讓政府針對于非公用項(xiàng)目的投資融入到市場競爭當(dāng)中去、以政府補(bǔ)貼或債務(wù)利息等收益進(jìn)行公用項(xiàng)目投資、整合政府財政資金，在合理規(guī)劃后進(jìn)行多元化融資、為企業(yè)或項(xiàng)目提供擔(dān)保時提高相應(yīng)條件以及債務(wù)資金投入有計劃的向公共產(chǎn)品項(xiàng)目傾斜等等都是建立健全債務(wù)投融資決策的必要內(nèi)容。

3.構(gòu)建合理、科學(xué)的地方政府債務(wù)擔(dān)保原則

我國地方政府除了直接性債務(wù)負(fù)擔(dān)意外還有一部分來源于為企業(yè)項(xiàng)目擔(dān)保所形成的負(fù)債，這部分負(fù)債不但已經(jīng)占據(jù)了我國地方政府負(fù)債總額中相當(dāng)大的比例，同時也大幅提升了地方政府所要應(yīng)對的負(fù)債風(fēng)險，這對于地方政府的負(fù)債管理是極為不利的。因此，地方政府在對負(fù)債進(jìn)行管理過程中必須要謹(jǐn)慎嚴(yán)格的審核擔(dān)保企業(yè)或項(xiàng)目資格。一般而言，非公共產(chǎn)品項(xiàng)目的擔(dān)保都不應(yīng)納入政府的擔(dān)保范圍之內(nèi)，這是企業(yè)有效規(guī)避債務(wù)風(fēng)險的必要之舉。

總結(jié)：從目前我國地方政府舉債的情況上看，其政府性負(fù)債呈現(xiàn)出了逐年上漲的趨勢。從客觀上講，政府性負(fù)債為地方政府短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長有著十分能顯著的效用，也能夠解決暫時性的資金短缺等緊急問題，其合理性是可以得到肯等的，它也是政府收入的一項(xiàng)重要補(bǔ)充。但是，其合理性和有利性并不能掩蓋其自身所帶的風(fēng)險，同時我們還要認(rèn)識到地方政府舉債行為所附加的風(fēng)險以及其帶來的不良后果也是十分嚴(yán)重的。本文秉著客觀中立的視角，從政府的債務(wù)風(fēng)險著手進(jìn)行分析最終得出了以下幾點(diǎn)結(jié)論：第一，我國地方政府每年的債務(wù)金額都在不斷的上漲，并且債務(wù)本身亦存在著諸多的問題，地方政府的債務(wù)風(fēng)險也因此呈現(xiàn)出了不斷上升的趨勢，如何正確、有效的解決地方政府負(fù)債問題，降低其負(fù)債風(fēng)險成為了當(dāng)務(wù)之急。第二，要合理的控制好我國地方政府的負(fù)債問題，將負(fù)債風(fēng)險降至最低限度同時不影響政府的基本建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不但要從思想上加強(qiáng)政府部門的債務(wù)風(fēng)險意識，更主要的是要盡早完善起我國政府有關(guān)地方政府的融資政策，在地方政府建立起相應(yīng)的債務(wù)管理體制。參考文獻(xiàn)：

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第二篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險初探

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險初探

摘要：

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，地方政府債務(wù)是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務(wù)的積極使用加快了本地發(fā)展的速度，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了貢獻(xiàn)；另一方面，債務(wù)的不當(dāng)運(yùn)用會帶來巨大的金融風(fēng)險，給地方財政帶來極大的考驗(yàn)。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，已給地方經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時使政府蘊(yùn)涵了巨大的債務(wù)風(fēng)險,隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大,其潛在風(fēng)險也在增加。強(qiáng)化地方債務(wù)風(fēng)險管理，已成為進(jìn)一步改革、發(fā)展中的重要議題。如何揚(yáng)長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學(xué)術(shù)界乃至全社會關(guān)注的重要問題,也是尚待破解的難題。關(guān)鍵詞：

地方政府負(fù)債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務(wù)。從當(dāng)前政府統(tǒng)計口徑看，地方政府總債務(wù)中包括直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務(wù)主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共四級政府的負(fù)債。當(dāng)前直接債務(wù)仍然占債務(wù)總額的絕大部分，其次是擔(dān)保債務(wù)，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級地方政府的債務(wù)總額，很難有全面、真實(shí)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目前，我國對財政赤字的彌補(bǔ)方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務(wù)作為彌補(bǔ)財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務(wù)需要還本付息，債務(wù)的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務(wù)的增加，依次循環(huán)，風(fēng)險逐漸被積累放大。

中國銀監(jiān)會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴(yán)重償還風(fēng)險的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風(fēng)險敞口約在1.5萬億元。從政府層級來看，縣級融資平臺數(shù)量占比達(dá)60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務(wù)率已高達(dá)150%以上，個別縣市債務(wù)率已經(jīng)超過400%。地方融資平臺局部風(fēng)險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務(wù)風(fēng)險的成因分析

中國地方債務(wù)的形成是轉(zhuǎn)軌時期地方政府財權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨(dú)特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

（一）制度因素 轉(zhuǎn)軌時期地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財權(quán)之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實(shí)行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權(quán)進(jìn)行過調(diào)整，但總的趨勢是事權(quán)向地方下放。與此同時，為了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費(fèi)稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實(shí)行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與財力相匹配，建設(shè)性事務(wù)只能轉(zhuǎn)而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強(qiáng)烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競爭性領(lǐng)域。在競爭性領(lǐng)域，由于國有經(jīng)濟(jì)固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責(zé)任難以落實(shí)。由此形成了相當(dāng)一批無效投資，項(xiàng)目收益根本無法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁，加劇了地方債務(wù)壓力。由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對經(jīng)濟(jì)、社會微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會主體缺乏自我風(fēng)險約束；由于市場化程度不高及市場準(zhǔn)入的限制，保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散和化解經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險的市場機(jī)制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。

（二）政策性因素 積極的財政政策。為了治理通貨緊縮，國家實(shí)施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國債9900億元。這一政策從推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)整工資政策。國家在擴(kuò)大內(nèi)需政策的指導(dǎo)下，連續(xù)幾次大幅提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負(fù)擔(dān)，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費(fèi)、住房公積金等支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結(jié)果都直接增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）管理性因素 機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。在人員負(fù)擔(dān)加重的同時，支出標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。除了“國標(biāo)”工資之外，各地還競相出臺“省標(biāo)”、“市標(biāo)”等地方津補(bǔ)貼項(xiàng)目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級達(dá)標(biāo)活動加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級達(dá)標(biāo)活動，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)不顧財力實(shí)際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領(lǐng)導(dǎo)者本人不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致地方政府在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本，更不計風(fēng)險，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務(wù)的防范和化解

地方政府債務(wù)風(fēng)險的最終管理目標(biāo)不是消除債務(wù)，而是有效控制債務(wù)的規(guī)模，防范和控制由此帶來的風(fēng)險，把債務(wù)風(fēng)險控制在可承受的范圍之內(nèi)，保證財政的可持續(xù)性。要防范和控制我國現(xiàn)階段的債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)該從完善體制，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險管理及創(chuàng)新政府投融資機(jī)制等方面來實(shí)現(xiàn)。

（一）建立健全政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制

地方政府如果有健全的政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，就能對政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和償債能力實(shí)施有效預(yù)警和防控，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化。在預(yù)警機(jī)制的建立和完善過程中，特別要注意預(yù)警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭，應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)和專門人員對地方政府債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，同時可以發(fā)揮市場機(jī)制作用，通過市場評價機(jī)構(gòu)對政府信用進(jìn)行評價，達(dá)到使公眾對政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。

（二）建立科學(xué)的償債機(jī)制

政府債務(wù)所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學(xué)有效的償債機(jī)制是保證政府信譽(yù)和財政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統(tǒng)籌力度，通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務(wù)項(xiàng)目的收益，也可以是納入預(yù)算管理的政府性基金，但償債基金的數(shù)額底線必須要保證當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險準(zhǔn)備。

（三）建立健全政府債務(wù)信息的公開機(jī)制

由于政府負(fù)債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負(fù)債風(fēng)險信息，這樣既不利于地方政府對本身負(fù)債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽(yù)，所以有必要建立政府負(fù)債信息的交流和公開機(jī)制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負(fù)債情況，可以更為合理的對地方政府進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，同時可以通過對政府負(fù)債余額、還債情況即新增債務(wù)情況的分析比對，為政府決策提供真實(shí)、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務(wù)計劃更為高效合理。

總之，市場經(jīng)濟(jì)條件下財政經(jīng)濟(jì)不可能在“零風(fēng)險”狀態(tài)下運(yùn)行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機(jī)的債務(wù)風(fēng)險，因此，必須注意合理確定和控制債務(wù)規(guī)模，強(qiáng)化地方債務(wù)資金運(yùn)用過程的管理和監(jiān)督，提高地方債務(wù)資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務(wù)的及時償付，維護(hù)地方政府的信譽(yù)。

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第三篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險分析及防范措施

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險分析及防范措施

班級：商業(yè)銀行1班 學(xué)號：1040308120 姓名：吳冬曉

【摘要】當(dāng)前，我國地方政府舉債規(guī)模過大，一些地方政府存在舉債的隨意性與過度舉債，財政入不敷出與投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益差是形成地方政府債務(wù)風(fēng)險的重要因素。對此，應(yīng)從建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制，建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制，加強(qiáng)財政收支管理等三個方面防范與化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險?！娟P(guān)鍵詞】地方政府；債務(wù)風(fēng)險；舉債；防范與化解

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀

（一）地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險現(xiàn)狀

這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風(fēng)險。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府笥債務(wù)余額共計107174.91億元，這一債務(wù)總額占2010年GDP的四分之一，超過當(dāng)年全國財政收入。此外，據(jù)審計署報告顯示，截至2010年底，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%的市級和縣級政府分別達(dá)到78個和99個。值得注意的是，一些地方政府的財政已經(jīng)進(jìn)入“拆東墻補(bǔ)西墻”、循環(huán)舉債的周期。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)率超過了10%。這意味著，今明兩年可能迎來第一個到期還債高峰。審計署報告顯示，2011年、2012年到期償還的債務(wù)分別占地方政府性債務(wù)余額中的24.49%和17.17%，有不到三成的負(fù)債要從2013年至2015年開始到期。若再考慮到一些無法統(tǒng)計的因素，如欠發(fā)工資、違規(guī)擔(dān)保、民間集資所形成的債務(wù)，其債務(wù)總規(guī)模還要更大。有些地方的財政或有負(fù)債的規(guī)模還超過其當(dāng)年地方財政收入的幾倍甚至十幾倍。我國地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險已經(jīng)很大。

（二）地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險現(xiàn)狀

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對地方財政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險。

1、顯性債務(wù)風(fēng)險。或有顯性的內(nèi)債壓力主要體現(xiàn)在政府擔(dān)保的債務(wù)上，如目前地方政府擔(dān)保的多數(shù)項(xiàng)目或者是沒有直接效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者是效益不佳的競爭性項(xiàng)目。因此，這極易形成地方政府財政的現(xiàn)實(shí)債務(wù)，加之，這些擔(dān)保債的還款時間較為集中，對地方財政形成的潛在沖擊不容低估。

2、或有債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險。我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險損火不容忽視。

3、外債風(fēng)險。政府外債具有外債的一般特征。地方政府外債風(fēng)險主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因

（一）投融資體制不健全

目前，我國仍處于向市場經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)軌階段，地方政府在投融資活動中行政干預(yù)較多。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金，但由于缺乏有效的多元化的投融資方式，導(dǎo)致地方政府融資渠道比較混亂。再加上不甚合理的財政制度，導(dǎo)致地方政府缺乏必要的財政支持。對 此，地方政府只能打政策“擦邊球”，依靠組建投融資平臺，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，進(jìn)而造成大量的地方政府債務(wù)。目前地方投融資平臺的大規(guī)模增加已成為地方政府負(fù)債的主導(dǎo)性原因。

（二）地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制滯后

要對地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管和控制，首要條件是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、規(guī)模清晰。目前，我國尚未建立起統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計、計量體系，并且由于地方政府債務(wù)存在合法性問題，使得地方政府債務(wù)自產(chǎn)生以來就缺乏統(tǒng)一和公開的數(shù)據(jù)。政府無法掌握債務(wù)的整體情況，因而無法對地方政府債務(wù)進(jìn)行實(shí)時的監(jiān)管和控制。同時，由 于信息披露機(jī)制的缺乏，多數(shù)地方政府債務(wù)的舉債主體含混不清，債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且性質(zhì)多樣，使得監(jiān)管的難度大大增加。另一方面，地方政府運(yùn)用手中權(quán)力可以較為容易的擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。然而，這些以銀行貸款或以政府信用做擔(dān)?；I集的社會資金如果運(yùn)用不當(dāng)，則會進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模。

（三）不科學(xué)的政績考核助長了盲目舉債

目前，我國對地方政府官員的政績考核還不能有效地統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度與當(dāng)?shù)刎斄Φ某惺艹潭龋侵饕ㄟ^ GDP 指標(biāo)和財政收入作為考察標(biāo)準(zhǔn)。同時，我國多數(shù)基層政府的主要領(lǐng)導(dǎo)任職期限較短，為增加任內(nèi)政績使地方 GDP 在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速增長，其有效手段就是增加投資與政府購買。因此，地方政府在財力不足的情況下，只能通過舉債的方式促進(jìn) GDP 的增長。地方政府官員行為短期化和盲目舉債，除了不斷增加政府債務(wù)數(shù)額規(guī)模，積聚財政風(fēng)險以外，還在一定程度上透支了政府信譽(yù)，損害了政府的形象和公信力。

三、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的舉措

（—）建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制

1、實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)機(jī)制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，并且全面監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施的過程。對造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其責(zé)任。

2、建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險。目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來說，對于市場競爭性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對方式，財政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險，對于確需財政擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實(shí)踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險的能力有限、風(fēng)險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3、要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。依法理財，既是市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財政風(fēng)險的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。第一，對地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會計主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會計核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會計應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對以后的財務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對預(yù)算會計主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行合理的確認(rèn)和計量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來的償債風(fēng)險。第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對地方財政來講，其運(yùn)行過程中不可避免地存在各種風(fēng)險和不確定性，這就要求政府會計核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計各種財政風(fēng)險和損失。

（二）建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制

1、成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。

2、建立第二預(yù)算系統(tǒng)。建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預(yù)算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計劃一起報有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議批準(zhǔn)等。

3、明確債權(quán)，整頓債務(wù)。當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險。對于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

（三）加強(qiáng)財政收支管理

1、夯實(shí)收入基礎(chǔ)。夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財政收入才能夠夯實(shí)。第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財源增長點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。第—二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級政府在稅費(fèi)上的支持。第三，統(tǒng)一財權(quán)，強(qiáng)化財政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權(quán)，并強(qiáng)化財政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財權(quán)，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。

2、規(guī)范財政支出。第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。第二，財政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開支。建立嚴(yán)格的財務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來，減少對傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會集團(tuán)消費(fèi)開支，結(jié)合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。

參考文獻(xiàn)：

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第四篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險及控制研究

地方政府債務(wù)風(fēng)險及控制研究

摘 要：近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會的不斷發(fā)展，地方政府在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不斷加大投入力度，擴(kuò)大資金需求。然而，地方政府自有資金有限，因此不得不通過通過舉借債務(wù)的方式來彌補(bǔ)資金的不足。地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方債務(wù)信息卻很難全面、準(zhǔn)確統(tǒng)計，由此導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險不斷加劇，債務(wù)規(guī)模難以得到有效的控制。地方債務(wù)風(fēng)險的擴(kuò)大將會威脅到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此如何控制地方債務(wù)風(fēng)險成為了需要我們關(guān)注的課題，本文認(rèn)為地方政府應(yīng)通過加強(qiáng)債務(wù)信息透明度，建立完善債務(wù)償還制度等方式來控制地方債務(wù)風(fēng)險，維持地方財政平衡，從而保證地方經(jīng)濟(jì)及社會的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險；償債能力

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，地方政府需要進(jìn)行大量的市政項(xiàng)目建設(shè)，資金需求巨大。分稅制改革之后，中央集中了大量的財權(quán)，導(dǎo)致地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，形成了巨大的資金缺口，因此地方政府不得不發(fā)行地方債務(wù)來彌補(bǔ)進(jìn)行交通運(yùn)輸，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的財政赤字，保證地方政府職能的發(fā)揮和政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然而《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，各級地方政府，按照量入為出，收支平衡，不列赤字的原則，不得發(fā)行地方政府債務(wù)。因此地方政府只能通過中央地方轉(zhuǎn)貸，地方政府融資平臺，或以下屬企事業(yè)單位的名義舉債，由此產(chǎn)生的債務(wù)具有很強(qiáng)的隱蔽性，信息透明度低，從而增大了地方財政的風(fēng)險。

一、地方債務(wù)及其風(fēng)險

地方政府債務(wù)是指我國各級地方政府作為債務(wù)人，在財政收入不足以保證政府職能的履行時，以財政收入和政府資產(chǎn)作為擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)及個人舉借的債務(wù)。

（一）地方債務(wù)主體

我國地方政府債務(wù)由地方政府融資平臺，地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他事業(yè)單位組成，其中由地方政府融資平臺為主要舉債主體，2010年，地方融資平臺債務(wù)余額為4.97萬億元，占地方政府債務(wù)總額的46%以上，幾乎占到一半。由于法律規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)，這一規(guī)定限制了地方政府?dāng)U大銀行貸款和發(fā)行政府債券的規(guī)模，所以地方政府通過地方政府融資平臺發(fā)行了大量地方債務(wù)，然而地方融資平臺數(shù)量和債務(wù)規(guī)模的增長，在推動我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的同時，也存在著諸多風(fēng)險。地方融資平臺由于自身償債能力有限、信息透明度低，導(dǎo)致地方政府融資平臺存在較大的風(fēng)險。地方債務(wù)并未納入地方政府預(yù)算管理，以至于很難控制其債務(wù)規(guī)模，這也將大大提升地方政府財政風(fēng)險。

（二）地方債務(wù)來源

目前我國地方政府債務(wù)資金來源主要為金融機(jī)構(gòu)貸款、上級財政轉(zhuǎn)貸、發(fā)行地方公債以及其他單位及個人的借款，其中大部分債務(wù)來自于金融機(jī)構(gòu)的貸款。地方債務(wù)的主要來源還是來自銀行貸款，地方政府的債務(wù)風(fēng)險與金融風(fēng)險息息相關(guān)，當(dāng)?shù)胤秸嬖诖罅坑馄谖茨軆斶€的債務(wù)，將會嚴(yán)重影響銀行的再融資能力，提高金融風(fēng)險程度，限制銀行業(yè)的信貸擴(kuò)張能力，同時對其他各行業(yè)的貸款支持力度將下降，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

（三）地方債務(wù)風(fēng)險及其種類

地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府對其承擔(dān)的債務(wù)無法按期還本付息以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果。從地方政府是否對地方債務(wù)具有法律上的償還責(zé)任，可以將地方債分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是指簽訂了書面合同，地方政府作為債務(wù)人在法律上承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。隱性債務(wù)，是指并未簽訂書面合同，地方政府在法律上不承擔(dān)償還責(zé)任，而只是承擔(dān)道義責(zé)任的債務(wù)；從是否具有確定的償還責(zé)任上可以將地方債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，直接債務(wù)是指政府在任何情況下都必須償還的債務(wù)?；蛴袀鶆?wù)是指政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，當(dāng)債務(wù)人不履行還款義務(wù)或無力償還時，由地方政府償還的債務(wù)，是在特定條件下才需要償還的債務(wù)。

參照世界銀行專家漢娜創(chuàng)建的政府債務(wù)風(fēng)險矩陣對地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行劃分，可將我國地方政府債務(wù)分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)這四種債務(wù)。其中直接顯性債務(wù)包括：中央政府代理發(fā)行的地方政府債券，向國內(nèi)金融組織與單位、個人的借款，地方財政部門舉借的外債，各種拖欠款（工程款、公務(wù)員和教師工資等）；直接隱性債務(wù)包括社會保障資金缺口，農(nóng)村社會保障缺口，公共投資項(xiàng)目未來的資本性和經(jīng)常性支出等債務(wù)；或有顯性債務(wù)包括：地方政府擔(dān)保的外國政府貸款，地方政府擔(dān)保的國內(nèi)金融組織貸款等；或有隱性債務(wù)包括：地方金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)，地方國有企事業(yè)單位的欠款，下級政府的債務(wù)等。

二、地方債務(wù)風(fēng)險的積累

（一）地方債務(wù)增長迅猛

2008美國金融危機(jī)席卷全球，為了防止經(jīng)濟(jì)下滑，緩解財政壓力，中央政府啟動了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，這其中有2.8萬億元由地方政府承擔(dān)，因此地方政府不得不向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，此后，地方債務(wù)規(guī)模便開始呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。據(jù)國家審計署審計結(jié)果顯示，2010年年底，全國地方性債務(wù)余額為10.72萬億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為6.71萬億元，占地方債務(wù)總額的62.6%，地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)分別為2.34萬億元和1.67萬億元，分別占地方債務(wù)總額的21.80%和15.58%。至2013年6月末，全國地方債務(wù)余額增長至17.89萬億元，其中地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)也分別增長至2.67萬億元和4.34萬億元，占地方債務(wù)總額的14.92%和24.26%。數(shù)據(jù)顯示，從2010年至2013年這三年中地方債務(wù)總額增長了67%，年均增長率超過了20%，債務(wù)總額增長的同時，地方債務(wù)占GDP的比重也逐年上升。由各年的數(shù)據(jù)可以看出，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重較大，與此同時，這兩年中政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)總額均約占40%，在債務(wù)人無法償還的特定條件下，或有將由擔(dān)保人或救助人來承擔(dān)償還責(zé)任，立即轉(zhuǎn)化成地方政府的直接債務(wù)。地方政府為了促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為當(dāng)?shù)氐墓岔?xiàng)目或地方企業(yè)提供擔(dān)保，形成了大量的地方擔(dān)保性債務(wù)。2010年地方政府的或有債務(wù)總額為4.01萬億元，到2013年增長至7.01萬億元，增長幅度達(dá)74%，導(dǎo)致地方政府或有債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)大，由此為地方政府帶來的債務(wù)風(fēng)險也大幅增長。

（二）地方債務(wù)結(jié)構(gòu)扭曲

地方債務(wù)在不同省份間比重不同，在東部省份主要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通水暖電等設(shè)施建設(shè)為主，債務(wù)規(guī)模小。而西部地區(qū)的債務(wù)規(guī)模則比東部省份龐大，主要用于工資拖欠、彌補(bǔ)社會保險經(jīng)費(fèi)缺口和維持地方政府職能發(fā)揮和部門運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資多以建設(shè)期限長，投資收益率小的基礎(chǔ)設(shè)施為主，其投資資金不能靠項(xiàng)目本身的收益來償還，而要靠地方財政經(jīng)費(fèi)償還，由此為地方財政帶來了巨大的償債壓力，進(jìn)一步提升了債務(wù)風(fēng)險。

目前地方債務(wù)在政府層級間的分布是省、市級比重偏低，資金主要來自外國金融組織貸款、國債轉(zhuǎn)貸和國內(nèi)金融組織貸款?？h鄉(xiāng)級債務(wù)比重偏高，由于基層政府財力小，承擔(dān)的事務(wù)支出多，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增大。目前部分縣鄉(xiāng)級政府在財政較在為困難的情況下，由于債務(wù)項(xiàng)目多、償債資金來源窄，償債能力低，導(dǎo)致債務(wù)到期，而無力償還。截至2014年12月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，存在0.9萬億的逾期債務(wù)，占地方債務(wù)總額的6%，2018年以后到期的債務(wù)余額為6.2萬億元，占地方債務(wù)總額的40%，其中逾期債務(wù)主體以縣鄉(xiāng)級政府為主，近三年為債務(wù)償還高峰期，也是債務(wù)風(fēng)險的高發(fā)期。對于逾期債務(wù)地方政府不得不通過債務(wù)展期，將當(dāng)期應(yīng)償還的債務(wù)延緩至以后支付，和借新債還舊債的方式來處理，這種方式在不斷加大金融與財政風(fēng)險的同時，也嚴(yán)重影響了地方政府的公信力。

（三）地方債務(wù)信息不透明

由于地方政府發(fā)行地方債務(wù)是屬于違規(guī)行為，常以地方政府融資平臺，企業(yè)事業(yè)單位的名義進(jìn)行融資，舉債方式多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，融資主體與監(jiān)管部門之間缺乏有效的信息溝通機(jī)制，總體債務(wù)信息無法完全統(tǒng)計。全面了解地方政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的首要條件，沒有真實(shí)、全面可靠的債務(wù)信息，就不能對地方政府的債務(wù)風(fēng)險作出客觀真實(shí)的評價，及時采取有效防范風(fēng)險和化解債務(wù)的措施。從目前情況看，地方政府債務(wù)規(guī)模大，政府舉借的擔(dān)保債務(wù)無法完全準(zhǔn)確統(tǒng)計，即使是財政部門地方政府債務(wù)統(tǒng)計資料反映的也僅僅是債務(wù)數(shù)額的總額，對或有債務(wù)中各融資主體的負(fù)債額無法統(tǒng)計出精確數(shù)值。每年新增債務(wù)、逾期債務(wù)等具體數(shù)據(jù)也很難統(tǒng)計出結(jié)果，政府監(jiān)管部門無法獲得綜合完整的債務(wù)信息，難以確定地方債務(wù)規(guī)模，無法對地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行準(zhǔn)確的評估預(yù)測，難以對地方債務(wù)實(shí)施有效的監(jiān)測與管理，從而大大提升了地方債務(wù)風(fēng)險，降低了政府財政穩(wěn)定性。

三、控制地方債務(wù)風(fēng)險的對策

（一）根據(jù)政府財力適度舉債

各級政府部門是政府債務(wù)的承擔(dān)者，對政府債務(wù)的償還負(fù)有不可推卸的責(zé)任，政府債務(wù)規(guī)模和效益與各級財政狀況息息相關(guān)。因此，政府部門在追求地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的同時，也應(yīng)合理控制地方債務(wù)規(guī)模。在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時政府部門需要根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行合理規(guī)劃，使其與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)償還能力相適應(yīng)。同時根據(jù)自身債務(wù)結(jié)構(gòu)，各項(xiàng)債務(wù)的償還期限，如，本年到期債務(wù)，以及后幾年年到期債務(wù)的數(shù)量金額，以控制債務(wù)規(guī)模為主制定出合理的債務(wù)計劃。不同省份之間由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，也應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刎斦芰驼畟鶆?wù)規(guī)模，制定出中、長期的債務(wù)規(guī)劃，合理舉借債務(wù)。例如我國的東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平高，稅源廣，財政收入多，償債能力強(qiáng)，地方債務(wù)風(fēng)險相對較小，進(jìn)行的公路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于收益回收期較長的項(xiàng)目，因此可以根據(jù)項(xiàng)目收益情況和債務(wù)償還情況，適度擴(kuò)大融資規(guī)模。而中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于財政收入不足，還依然要提供義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)、社會治安和基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品及公共服務(wù)，履行事權(quán)所需要的財力與可用財力高度不對稱，因此，需要嚴(yán)格控制其債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，縮減債務(wù)存量，限制新增債務(wù)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃，使該地區(qū)進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)與其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政收入狀況相匹配，避免為了地區(qū)發(fā)展盲目舉債，而產(chǎn)生債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的情況。

（二）完善地方債務(wù)償還機(jī)制

建立完善、可靠和健全的償債機(jī)制是規(guī)范地方政府舉債行為和約束地方政府

過度舉債的重要保障措施。債務(wù)的償還是地方政府債務(wù)管理的一項(xiàng)重要任務(wù)，地方政府應(yīng)在舉借債務(wù)的同時制定出具體的債務(wù)償還計劃，計劃中應(yīng)明確規(guī)定負(fù)債的償還責(zé)任，資金的使用范圍，債務(wù)的償還期限以及償債資金的來源。明確債務(wù)的償還責(zé)任，政府部門的直接借款由地方財政部門負(fù)責(zé)償還，地方債務(wù)在經(jīng)人大審批核準(zhǔn)發(fā)行后，地方政府應(yīng)在每年年初從預(yù)算中安排出相應(yīng)的債務(wù)還本付息預(yù)算，用于償還當(dāng)年應(yīng)償還的當(dāng)期債務(wù)；對于能夠產(chǎn)生效益的項(xiàng)目可以在項(xiàng)目建成后由自身收益償還債務(wù)；政府部門承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，應(yīng)由最終債務(wù)人負(fù)責(zé)償還。償債主體要嚴(yán)格執(zhí)行償債計劃，落實(shí)償債資金，及時足額償還債務(wù)本息。地方政府還應(yīng)增加財政收入，提高償債能力，提高債務(wù)資金使用效率，避免由于資金浪費(fèi)導(dǎo)致的債務(wù)無法按時償還。政府還需建立償債基金來防范債務(wù)風(fēng)險，財政部門按債務(wù)余額的一定比例，將經(jīng)常性收支結(jié)余和債券投資項(xiàng)目收益列入償債基金，以此來償還尚未產(chǎn)生效益的項(xiàng)目債務(wù)以及下一級政府暫時無力償還的到期債務(wù)。

（三）建立與完善債務(wù)信息披露機(jī)制

提高債務(wù)透明度可有效防范地方債務(wù)風(fēng)險，因此地方政府應(yīng)通過建立地方債務(wù)信息披露制度來提高地方債務(wù)信息透明度。目前我國地方財政部門對外公布的地方債務(wù)信息通常缺乏準(zhǔn)確性和全面性，不利于地方債務(wù)管理者認(rèn)清地方債務(wù)情況，對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行有效管控，無法為地方財政編制預(yù)算提供準(zhǔn)確科學(xué)的依據(jù)。為保證地方債務(wù)信息的公開性與透明性，政府應(yīng)定期公開地方債務(wù)相關(guān)信息，以便公眾準(zhǔn)確判斷地方政府的融資和償還能力。此外還需要對地方政府可支配財力，債務(wù)資金使用狀況，債務(wù)結(jié)構(gòu)等債務(wù)信息定期公布：地方政府可支配財力是指地方政府在一定時期內(nèi)所能自由支配使用的財政資金，對地方政府的可支配財力進(jìn)行準(zhǔn)確地披露，有利于對債務(wù)償還能力進(jìn)行準(zhǔn)確評估，有效地監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險。對債務(wù)資金使用狀況的披露，有利于強(qiáng)化投資者及監(jiān)管部門對資金使用情況的監(jiān)督有利于減少不必要的項(xiàng)目支出，有利于提高債務(wù)資金的使用效率；通過對債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的披露，公眾可以對當(dāng)年需要償還的債務(wù)余額和未來各需要償還債務(wù)數(shù)量充分了解，投資者可以對未來的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行全面的分析評估，進(jìn)而做出合理的投資決策。政府還可以考慮通過編制地方政府債務(wù)預(yù)算，從政府財務(wù)狀況、資產(chǎn)負(fù)債情況等方面，公開記錄和反映政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)等情況，使地方政府債務(wù)向著規(guī)范化方向發(fā)展，加強(qiáng)對地方政府舉債行為的約束，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。（作者單位：吉林財經(jīng)大學(xué)）

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第五篇：淺析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險及防范

所謂地方債務(wù)風(fēng)險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。

地方債務(wù)風(fēng)險是指地方財政在運(yùn)行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財政風(fēng)險具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)。

政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺公司的債務(wù)。1994年實(shí)施分稅制以來,中央和地方財權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)所需的支出,加上預(yù)算法對地方政府舉債的嚴(yán)格限制,使得一些地方官員通過非正規(guī)渠道舉債,以解決財政赤字。此外,在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中,國有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機(jī)發(fā)生后我國實(shí)行適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的背景下,地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)采取大規(guī)模投融資,一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問題如果不能化解,勢必成為制約我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大隱患,金融危機(jī)后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務(wù)問題敲響了警鐘。由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機(jī)又粉墨登場。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險,也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種潛在的風(fēng)險,并加強(qiáng)風(fēng)險的預(yù)警和管理。其中,我國地方政府現(xiàn)有各類債務(wù)所可能引發(fā)的財政風(fēng)險尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財政風(fēng)險有其特殊的歷史背景和生成機(jī)理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,“財政危機(jī)”的表現(xiàn)模糊,這些問題給有效預(yù)警帶來困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問題

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)及特征(一)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險

這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風(fēng)險。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。

(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對地方財政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險。

1．直接顯性債務(wù)風(fēng)險。

第一，國債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。

國債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來，國家為了擴(kuò)大內(nèi)需，利用增發(fā)國債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項(xiàng)目貸款，但投資的這類項(xiàng)目主要體現(xiàn)為社會效益，難以依靠項(xiàng)目自身形成償債能力，一旦項(xiàng)目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動用財力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風(fēng)險。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運(yùn)行過程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風(fēng)險。

2．或有債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險。

我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險損火不容忽視。

3．外債風(fēng)險。

政府外債是對外債務(wù)所概括的“外債”的一個重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，所以利用外債這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。地方政府外債風(fēng)險主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因

(一)舉債規(guī)模過大

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦稀白载?fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與維擴(kuò)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金的籌措、社會治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)等方面發(fā)揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績上的領(lǐng)先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險也會日漸顯現(xiàn)。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對我國各級地方政府來說，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款 的時候，并不是將借到的錢完全用于其中請時所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級財政的監(jiān)督，其目的就是為了對這些錢具有更大的支配權(quán)，以滿足其對權(quán)利和金錢的支配欲。

(三)財政入不敷出

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對財政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財政支出早現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢。一方面，財政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴(kuò)大，不僅上級政府下放了許多支出責(zé)任，原來中國有企業(yè)承擔(dān)的許多社會職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時，對提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對稱問題。市、區(qū)財力的縱向上移和事權(quán)的相對下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級地方政府。叫以說，在體制轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展對財政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財政資金的增長是不可能超常規(guī)的，因而使財政支出的有限增長與現(xiàn)實(shí)需要不斷擴(kuò)大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財政收入的主要來源不足，難以履行支出責(zé)任的需要，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險的一個重要因素。

(四)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益較差

對地方財政部門的貸款項(xiàng)目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財政部門審批的債務(wù)融資項(xiàng)目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟(jì)效益。因此，依靠項(xiàng)目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會效益，這種項(xiàng)目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時候無法償還，政府出于國際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。

三、改善地方政府債務(wù)問題

(—)建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制

1．為了加強(qiáng)對政府舉債的管理，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。

為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對放棄職責(zé)，放松管理，致使項(xiàng)目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。

2．建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險。

目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來說，對于市場競爭性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對方式，財政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險，對于確需財政 擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實(shí)踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險的能力有限、風(fēng)險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。

依法理財，既是市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財政風(fēng)險的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。

第一，對地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會計主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會計核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會計應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對以后的財務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對預(yù)算會計主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行合理的確認(rèn)和計量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來的償債風(fēng)險。

第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對地方財政來講，其運(yùn)行過程中不可避免地存在各種風(fēng)險和不確定性，這就要求政府會計核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計各種財政風(fēng)險和損失。

(二)建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制

1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。

實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。

2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。

建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預(yù)算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計劃一起報有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議批準(zhǔn)等。

3．制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。

要強(qiáng)化各項(xiàng)目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項(xiàng)目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項(xiàng)目單位的其他收入等實(shí)行專戶儲存，專項(xiàng)用于貸款的償還。政府在安排每年的財政預(yù)算時，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項(xiàng)資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨(dú)安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級債務(wù)人一時還款困難時的臨時墊付周轉(zhuǎn)。

4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。

當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險。對于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

5．建立以資產(chǎn)運(yùn)作為模式的償還機(jī)制。

資產(chǎn)運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金良性運(yùn)行的基礎(chǔ)性機(jī)制。所謂資產(chǎn)運(yùn)作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目經(jīng)營和還本付息等活動，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營收益作為還本付息的財產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來源。

(三)加強(qiáng)財政收支管理

1．夯實(shí)收入基礎(chǔ)。

夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財政收入才能夠夯實(shí)。

第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財源增長點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。

第二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級政府在稅費(fèi)上的支持。

第三，統(tǒng)一財權(quán)，強(qiáng)化財政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權(quán)，并強(qiáng)化財政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財權(quán)，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。

2．規(guī)范財政支出。

第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支。政府對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)，對社會的大包大攬，勢必造成預(yù)算擴(kuò)張，形成財政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。對事業(yè)單位實(shí)行分類處置，即對公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等)實(shí)行財政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對 半公益性半經(jīng)營性事業(yè)，財政可給予適當(dāng)補(bǔ)助；對經(jīng)營性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場；對社會保障則應(yīng)納入財政預(yù)算。

第二，財政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開支。建立嚴(yán)格的財務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來，減少對傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。

第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會集團(tuán)消費(fèi)開支，結(jié)合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。