第一篇：“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

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我國(guó)現(xiàn)有的地方政府負(fù)債余額大,有資料估計(jì)約為4.1萬(wàn)億元,其中地級(jí)市與區(qū)、縣兩級(jí)占61%,約2.4萬(wàn)億元。這是不是個(gè)準(zhǔn)確數(shù)據(jù),還說(shuō)不清,因此,要準(zhǔn)確地反映,還需要進(jìn)行一次普查。造成這種局面的主要原因:一是我國(guó)地方政府債務(wù)是在30年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔(dān)保產(chǎn)生的直接債務(wù),又有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中公共風(fēng)險(xiǎn)可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務(wù)。二是政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要包括直接債務(wù),未涵蓋全部債務(wù)。三是由于政府任期制,有些債務(wù)當(dāng)期難以反映出來(lái)。

債務(wù)的緣起

那么,導(dǎo)致一些省市財(cái)政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過(guò)的《預(yù)算法》第28條規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此,嚴(yán)格意義上說(shuō)地方政府是不存在收支失衡的,也就是說(shuō)從財(cái)政賬面上看是沒(méi)有財(cái)政赤字的。那么,為什么又形成地方政府債務(wù)呢?主要是地方政府靠借債搞建設(shè),債權(quán)落空或者超過(guò)還款能力形成的地方政府債務(wù),是對(duì)后續(xù)財(cái)力的透支,這種透支積累到一定程度將引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

中部某省某地級(jí)市,市直政府目前債務(wù)總額達(dá)30.62億元,相當(dāng)于2007年市直財(cái)政一般預(yù)算收入的7倍之多,即便市直可用財(cái)力即使全部用來(lái)還債,也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬(wàn)人計(jì)算,平攤到每人的政府債務(wù)約4400元;如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬(wàn)人(即行政在編人數(shù))計(jì)算,人均債務(wù)近11.8萬(wàn)元,若按人均年工資2萬(wàn)元計(jì)算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。由于政府債務(wù)拖欠,上級(jí)財(cái)政通過(guò)國(guó)庫(kù)扣款和加收罰金的方式對(duì)所欠債務(wù)予以清收。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項(xiàng)目已累計(jì)扣款23698萬(wàn)元,水資源項(xiàng)目扣款551萬(wàn)元,教育項(xiàng)目扣款518萬(wàn)元。2006年,下達(dá)罰款、加收滯納金1432萬(wàn)元;先后8次罰款2800萬(wàn)元。歸還政府債務(wù)一靠收貸還款,二靠財(cái)政資金墊還。由于收貸艱難,財(cái)政墊還資金占了應(yīng)還款額67%,其結(jié)果直接危及財(cái)政保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。債務(wù)利息作為政府債務(wù)的衍生物,更使沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務(wù)利息就達(dá)2833萬(wàn)元。2007年,該市直財(cái)政一般預(yù)算收入為4.1億元,而當(dāng)年到期的各項(xiàng)政府債務(wù)達(dá)2億元,占市直財(cái)政一般預(yù)算收入50%,政府債務(wù)的還款壓力已嚴(yán)重影響國(guó)庫(kù)資金調(diào)度,嚴(yán)重影響財(cái)政預(yù)算支付,嚴(yán)重影響財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重影響市政府形象,降低了政府信譽(yù),對(duì)該市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響。

債務(wù)的兩大構(gòu)成地方政府債務(wù)按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(wù)(顯性債務(wù))、間接債務(wù)(隱性債務(wù))。政府顯性債務(wù)是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務(wù),主要包括外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有償資金等。政府隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù),如擔(dān)保的外債、以人大立法的形式為建設(shè)項(xiàng)目提供的擔(dān)保,地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區(qū)某市為例:目前市直政府債務(wù)總額達(dá)30.62億元,其中:政府直接債務(wù)9.76億元,政府擔(dān)保債務(wù)20.86億元,主要包括6個(gè)方面:

一是外國(guó)政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項(xiàng)目8個(gè),包括中等城市項(xiàng)目某市分項(xiàng)目、長(zhǎng)江水資源項(xiàng)目、地方病防治項(xiàng)目、長(zhǎng)江上中游農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村改水項(xiàng)目、森林資源與保護(hù)項(xiàng)目、教育發(fā)展項(xiàng)目、長(zhǎng)江水災(zāi)緊急恢復(fù)項(xiàng)目。項(xiàng)目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。目前大部分已進(jìn)入還款高峰期。

三是國(guó)債轉(zhuǎn)貸5.19億元。

四是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款城投公司項(xiàng)目14.51億元。

五是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目1190萬(wàn)元。

六是企業(yè)改制貸款4500萬(wàn)元。

在其他地方,政府債務(wù)還包括大量的糧食經(jīng)營(yíng)虧損掛賬、拖欠的應(yīng)發(fā)工資、企業(yè)基本養(yǎng)老金、社會(huì)保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?筆者認(rèn)為有以下路徑可供選擇。

對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行歸口管理,克服目前政府債務(wù)多頭管理、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀,由專(zhuān)門(mén)的部門(mén)統(tǒng)一管理政府債務(wù)。要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),清理、界定財(cái)政支出范圍,對(duì)不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的支出項(xiàng)目應(yīng)徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。

推行債務(wù)信用評(píng)級(jí)制度。運(yùn)用負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)對(duì)本級(jí)和下級(jí)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期預(yù)警,并規(guī)定合理的債務(wù)安全線(xiàn)。

對(duì)借款單位拖欠行為進(jìn)行制約。對(duì)有錢(qián)不還的單位,實(shí)施跟蹤監(jiān)督。并嚴(yán)格限制其支出行為。對(duì)有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準(zhǔn)更新車(chē)輛,不準(zhǔn)出國(guó)考察,不準(zhǔn)新上項(xiàng)目,不準(zhǔn)再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務(wù)管理的法律框架,規(guī)范政府舉債行為,防止產(chǎn)生新的債務(wù)。要以政府名義發(fā)文,對(duì)政府債務(wù)的借、用、還全過(guò)程進(jìn)行管理,明確舉債目的,規(guī)范舉債決策程序。

修訂《預(yù)算法》,賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財(cái)政主體,有明確的財(cái)政支出范圍和收入來(lái)源。為了防范風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)制定《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設(shè)“地方政府債務(wù)”專(zhuān)章,規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開(kāi)等事項(xiàng)。

上級(jí)政府要建立地方政府債務(wù)政策激勵(lì)機(jī)制,完善財(cái)政體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)措施,鼓勵(lì)地方政府幫扶減債,采取措施減少債務(wù)負(fù)擔(dān),對(duì)國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設(shè)的,建議中央財(cái)政給予豁免。對(duì)愈期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。

我國(guó)政府債務(wù)的演變

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我國(guó)政府債務(wù)的發(fā)展在20世紀(jì)經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展,60年代的低落,70年代的復(fù)蘇,80-90年代的興起”這樣一個(gè)歷史發(fā)展階段。

新中國(guó)建立初期,我國(guó)政府先后發(fā)行了總價(jià)值約為302億元的“人民勝利折實(shí)公債”和大約3546億元的“國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”。這一時(shí)期我國(guó)政府還通過(guò)向國(guó)外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導(dǎo)下,我國(guó)不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤(pán)否定了內(nèi)債。從1959年到1980長(zhǎng)達(dá)22年中,我國(guó)沒(méi)有發(fā)行過(guò)任何內(nèi)債,并以罕見(jiàn)的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內(nèi)債,使我國(guó)成為一個(gè)既無(wú)內(nèi)債,又無(wú)外債的國(guó)家。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代,國(guó)民經(jīng)濟(jì)的收入分配格局發(fā)生了較大變化。這些變化使得中央政府財(cái)政收入無(wú)法滿(mǎn)足財(cái)政支出的要求,財(cái)政開(kāi)始出現(xiàn)赤字。政府為改變財(cái)政困難局面,決定重新向國(guó)內(nèi)外發(fā)行政府債券。1993年以前,我國(guó)政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大,主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時(shí)還可以通過(guò)向中央銀行透支和借款來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字。1994年國(guó)家為理順財(cái)政與銀行關(guān)系,根除通貨膨脹和財(cái)政赤字的直接聯(lián)系,正式規(guī)定了財(cái)政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過(guò)發(fā)行公債彌補(bǔ)。從此,發(fā)行公債就成為政府彌補(bǔ)財(cái)政赤字和還本付息的唯一手段,由此導(dǎo)致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴(kuò)大,1994年首次突破1000億元大關(guān),發(fā)行額為1028.57億元,2001年公債發(fā)行規(guī)模已達(dá)4483.53億元。

按照我國(guó)納入預(yù)算管理的財(cái)政赤字和債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑的測(cè)算,2008年我國(guó)赤字率約為0.6%。債務(wù)依存度和債務(wù)負(fù)擔(dān)率均在國(guó)際約束線(xiàn)內(nèi)。從總體上看,2009年中國(guó)國(guó)債余額占GDP的比例約為20%,財(cái)政赤字占GDP的比例預(yù)計(jì)在3%以?xún)?nèi),我國(guó)的綜合國(guó)力能夠承受。

第二篇：地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)眾生相

地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)眾生相 當(dāng)前階段資金利率處于低位的環(huán)境下，地方政府迎來(lái)主動(dòng)進(jìn)行債務(wù)置換、降低融資成本、化解債務(wù)危機(jī)的絕佳時(shí)機(jī)，特別是對(duì)于地方政府債務(wù)壓力較大、市場(chǎng)觀感不好的那些地區(qū)，這種動(dòng)機(jī)顯得尤為強(qiáng)烈。事實(shí)上，和未來(lái)新一輪不良資產(chǎn)處置浪潮一樣，這些均屬于化解金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在主旨，而化解金融風(fēng)險(xiǎn)近年來(lái)已經(jīng)明顯成為政府及政策部門(mén)的主要考量，所謂嚴(yán)監(jiān)管實(shí)際上是為了防風(fēng)險(xiǎn)，而防風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)則為了優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)、降債務(wù)融資成本。

一、財(cái)政部明確了六種常見(jiàn)隱性債務(wù)化解舉措 （一）財(cái)政部《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》中第十五條“債務(wù)化解計(jì)劃”提到了六條常見(jiàn)的債務(wù)化解舉措，分別為（1）安排財(cái)政資金償還；（2）出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還；（3）利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還；（4）合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；（5）通過(guò)借新還舊、展期等方式償還；（6）采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

可以看出，以上六種債務(wù)化解措施中，財(cái)政預(yù)算撥付、轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性債務(wù)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及借新還舊等是比較常見(jiàn)的化解方式，其中最主要的路徑便是將短期債務(wù)置換成政策性銀行的低息長(zhǎng)期債務(wù)、將非標(biāo)融資置換成低成本的債券融資和銀行貸款融資。破產(chǎn)重整由于會(huì)對(duì)地方政府信用以及其它城投平臺(tái)造成沖擊，因此對(duì)該方式一般會(huì)比較謹(jǐn)慎。但即便如此從長(zhǎng)期來(lái)看地方融資平臺(tái)的兼并重組應(yīng)是不可避免的一個(gè)方向，事實(shí)上 2018 年 9 月中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此便有明示，近期也有部分地區(qū)提及了這一舉措。

二、國(guó)開(kāi)行參與化解地方政府債務(wù)的嘗試簡(jiǎn)析 國(guó)開(kāi)行在融資平臺(tái)的產(chǎn)生以及當(dāng)前地方政府債務(wù)的化解過(guò)程中均起著重要作用?？梢哉f(shuō)從歷史上來(lái)看，每一次經(jīng)濟(jì)下行和風(fēng)險(xiǎn)化解階段均有其身影（詳見(jiàn) 2019 年 9月 30 日的報(bào)告政策性銀行再次被寄予厚望）。

（一）2008 年金融危機(jī)期間，國(guó)開(kāi)行所開(kāi)創(chuàng)的“地方融資平臺(tái)+捆綁貸款+先貸款后開(kāi)發(fā)”模式有效地解決了地方政府的財(cái)政問(wèn)題，不僅為地方政府融資拓寬了思路，也打開(kāi)了地方政府開(kāi)啟基建浪潮的大門(mén)。2015 年經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，國(guó)開(kāi)行主導(dǎo)的棚改項(xiàng)目亦成為一劑猛藥。

（二）這兩年來(lái)國(guó)開(kāi)行也在嘗試幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)本身便是一種融資方式，如此債券壓力減輕的地方政府將更有動(dòng)力去進(jìn)行融資，同時(shí)在低利率環(huán)境下，國(guó)開(kāi)行本身也有動(dòng)力去這樣做。國(guó)開(kāi)行的參與方式主要是前面提及六種化解舉措中的借新還舊或展期等。目前關(guān)于國(guó)開(kāi)行參與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域主要有江蘇鎮(zhèn)江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、貴州遵義以及湖南永州等地區(qū)，雖不具有普遍性，但是對(duì)于債務(wù)壓力較大的地區(qū)，國(guó)開(kāi)行的確在積極參與，且有重要作用。

三、部分地區(qū)政府債務(wù)化解路徑匯總分析

（一）

云南?。豪矢哂?6.50% 的融資必須置換掉、限制非標(biāo)融資 云南省的做法是要求（1）云南省屬?lài)?guó)企應(yīng)降低杠桿率；（2）將高成本融資、非標(biāo)融資全部置換或還掉；（3）省屬?lài)?guó)企之間不得相互借款、擔(dān)保；（4）省屬?lài)?guó)企業(yè)不能向私企貸款、擔(dān)保。2020 年 6 月 16 日，云南省國(guó)資委印發(fā)《宗國(guó)英常務(wù)副省

長(zhǎng)在<云南省國(guó)資委關(guān)于省屬企業(yè)到期債務(wù)情況的報(bào)告>上的批示抄清 》，云南省宗國(guó)英常務(wù)副省長(zhǎng) 6 月 11 日在省國(guó)資委《關(guān)于省屬企業(yè)到期債務(wù)情況的報(bào)告》批示如下：1、所有國(guó)企都必須牢記嚴(yán)控新增債務(wù)，特別是云投（云南省投資控股集團(tuán)）、城投（云南城投置業(yè)）、建投（云南建設(shè)投資控股集團(tuán)）和云天化（云天化集團(tuán)）。其中云天化（600096.SH）、云南城投（600239.SH）均為上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必須千方百計(jì)換掉，并嚴(yán)禁再有類(lèi)似。3、所有信托、資管及其他類(lèi)的都要全部置換或還掉。4、所有省國(guó)企之間今后嚴(yán)禁相互借款、擔(dān)保，更不能向私企借款、擔(dān)保，違者依規(guī)嚴(yán)處。5、擇日召開(kāi)省國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)，安排部署這些意見(jiàn)?？梢钥闯觯@里面僅說(shuō)置換，但置換的路徑并未提及，實(shí)際上貴州省的一些做法可能會(huì)成為示范，即通過(guò)資本市場(chǎng)和政策性銀行的低成本資金來(lái)進(jìn)行置換，在此其中商業(yè)銀行的信貸資金也有望成為云南省非標(biāo)融資的替代選擇。

（二）貴州?。赫畟鶆?wù)維穩(wěn)成政治任務(wù)，中長(zhǎng)期通過(guò)資本市場(chǎng)化解 貴州省的政府債務(wù)問(wèn)題可能不會(huì)比云南好到哪里去，2015 年之后貴州省的政府債務(wù)壓力不斷增大，而近年來(lái)貴州省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)暴露更是加大了貴州當(dāng)?shù)馗黝?lèi)企業(yè)特別是城投平臺(tái)的融資難度。2017 年 12 月 22 日，財(cái)政部還通報(bào)了江蘇和貴州兩省的多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題?？梢哉f(shuō)對(duì)于貴州地區(qū)而言，債務(wù)“維穩(wěn)”已經(jīng)成為一項(xiàng)政治任務(wù)，而中長(zhǎng)期內(nèi)通過(guò)資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也已成為貴州省比較明確的方向。、2015 年便提出新增債務(wù)綜合融資成本不得高于 10%、低息債務(wù)置換 早在 2015 年，貴州省政府便出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，明確以下幾點(diǎn)：（1）政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借；（2）債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增政府性債務(wù)必須減少相應(yīng)的存量債務(wù)；（3）市縣兩級(jí)政府對(duì)其舉借債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，省政府實(shí)行不救助原則；（4）在建項(xiàng)目原則上不得舉借綜合融資成本高于 10%的債務(wù)，禁止舉借綜合融資成本高于 15%的債務(wù)。、貴州省近年政府工作報(bào)告均提及政府債務(wù)化解問(wèn)題 2015-2020 年的貴州政府工作報(bào)告對(duì)其地方政府債務(wù)問(wèn)題均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，貴州省省長(zhǎng)諶貽琴在貴州省 2020 年政府工作報(bào)告中提出“嚴(yán)格

落實(shí)債務(wù)管理‘七嚴(yán)禁’、‘八個(gè)一批’和 14 條措施，用好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急資金池，組建省級(jí)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理公司，積極推進(jìn)債務(wù)展期重組，有力化解隱性債務(wù)……推動(dòng)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，有效盤(pán)活存量資產(chǎn)”。、推出債務(wù)維穩(wěn)舉措和爭(zhēng)取國(guó)開(kāi)行化解試點(diǎn)（1）2019 年 4 月 11 日，貴州遵義市市長(zhǎng)魏樹(shù)旺在拜會(huì)國(guó)開(kāi)行貴州省分行行長(zhǎng)李剛時(shí)表示，希望國(guó)開(kāi)行能將遵義作為參與地方發(fā)展和債務(wù)化解的試點(diǎn)城市。（2）2019 年 10 月 18 日，為重拾市場(chǎng)對(duì)投資貴州地區(qū)企業(yè)債券的信心，貴州省地方金融監(jiān)督管理局在上交所舉辦貴州省債券市場(chǎng)投資者懇談會(huì)，貴州省副省長(zhǎng)譚炯（前工行副行長(zhǎng)）表態(tài)稱(chēng)“會(huì)進(jìn)一步利用省級(jí)資本運(yùn)營(yíng)公司，助力化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；省級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解周轉(zhuǎn)資金將重點(diǎn)用于融資平臺(tái)公司償還到期債務(wù)，推動(dòng)金融資產(chǎn)管理公司對(duì)融資平臺(tái)到期的債務(wù)進(jìn)行收購(gòu)重組、整體化解”。2019 年 12 月 25 日，茅臺(tái)公司便發(fā)布公告稱(chēng)“擬通過(guò)無(wú)償劃轉(zhuǎn)方式將持有的公司 4%股份（市值約 550 億元）劃至貴州省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司（成立2014年、注冊(cè)資本600億元、股東為貴州金控）”，這里的省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司與 10 月 18 日貴州省副省長(zhǎng)的講話(huà)剛好相對(duì)應(yīng)。要知道貴州省國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司既可以成立風(fēng)險(xiǎn)基金，亦可以成為債轉(zhuǎn)股實(shí)施機(jī)構(gòu)，還可以借助金融機(jī)構(gòu)加杠桿，可以說(shuō)以茅臺(tái)一己之力化解盤(pán)活整個(gè)貴州省隱性債務(wù)的路徑已十分清晰。、中長(zhǎng)期力求通過(guò)資本市場(chǎng)化解 2020 年 1 月 9 日，貴州省發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)貴州資本市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，盡快目前還處于初步實(shí)踐中，且成效上可能要打很大折扣，但從中長(zhǎng)期角度考慮到利用資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這一舉措很可能會(huì)成為全國(guó)大部分地區(qū)值得借鑒且必須選擇的一個(gè)方向，考慮到資本市場(chǎng)已成為國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)資本市場(chǎng)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理應(yīng)成為共識(shí)。有鑒于此，貴州省在意見(jiàn)中推出以下幾條相應(yīng)舉措：（1）力爭(zhēng)在十四五規(guī)劃底，在境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市和新三板掛牌企業(yè)累計(jì)達(dá) 100 家以上，省區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)新增掛牌企業(yè) 1000 家以上，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和證券投資基金等各類(lèi)投資基金規(guī)模翻一番。（2）通過(guò)增加中長(zhǎng)期債務(wù)比例、降低短期債務(wù)比例來(lái)優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。（3）通過(guò)合并、劃轉(zhuǎn)、并購(gòu)等多種方式進(jìn)行國(guó)有企業(yè)兼并重組，形成一批公開(kāi)市場(chǎng)信用高評(píng)級(jí)企業(yè)。（4）、向平臺(tái)公司注入能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定

收益的資產(chǎn)，并及時(shí)給予確權(quán)，通過(guò)作價(jià)入股、轉(zhuǎn)讓出售等多種形式提升政府投融資平臺(tái)公司債權(quán)融資資信，并探索將費(fèi)用性支出轉(zhuǎn)換成資本性支出。（5）支持符合條件的企業(yè)到境外發(fā)債和融資，鼓勵(lì)在黔各金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)省內(nèi)各類(lèi)企業(yè)債務(wù)融資工具的認(rèn)購(gòu)力度。（6）發(fā)行用于市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股的企業(yè)債券，支持能源、化工、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)率先開(kāi)展債轉(zhuǎn)股試點(diǎn)，積極培育債轉(zhuǎn)股企業(yè)通過(guò) IPO、定增、并購(gòu)、新三板轉(zhuǎn)讓等方式提升資產(chǎn)價(jià)值。

（三）江蘇?。簢?yán)控融資成本和擔(dān)保范圍、出清高成本債務(wù)和限制非標(biāo)融資 1、鹽城：清退成本 超過(guò) 8% 的債務(wù)融資 2020 年 3 月 20 日，鹽城市政府要求各市屬企業(yè)開(kāi)展融資情況自查自糾工作，并制定成本 8%以上融資清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。實(shí)踐中，鹽城一些優(yōu)質(zhì)的市級(jí)國(guó)企提出了更高的要求，如最高不超過(guò) 6.50%。而在鹽城政府隱性債務(wù)化解的方案中，還包括通過(guò)一般公共預(yù)算安排、出讓城市經(jīng)營(yíng)性土地、統(tǒng)籌土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易收入、處置有效資產(chǎn)化債等路徑以及“新增財(cái)力 20%、土地出讓收入 20%、土地指標(biāo)交易收入 20%”的硬性要求。、泰州：限制國(guó)企擔(dān)保范圍、控制國(guó)企新增債務(wù)融資成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市財(cái)政局和國(guó)資委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資金出借、融資擔(dān)保管理工作的通知》，對(duì)國(guó)有企業(yè)的對(duì)外擔(dān)保、出借資金以及融資資金成本等給予明確限制，具體如下：（1）全市各級(jí)國(guó)企原則上僅能向各級(jí)政府履行出資人職責(zé)的國(guó)企及其全資、控股子公司出借資金或提供擔(dān)保。（2）國(guó)企由于歷史原因形成的對(duì)非公有制企業(yè)擔(dān)保所發(fā)生的代償，必須及時(shí)通過(guò)法律等途徑追償，保全資產(chǎn)。（3）市級(jí)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 6%以?xún)?nèi)，市（區(qū)）級(jí)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 7%以?xún)?nèi)，各市（區(qū)）級(jí)下屬園區(qū)國(guó)企每筆新增債務(wù)年化成本原則上控制在 8%以?xún)?nèi)。、常州：嚴(yán)控債務(wù)融資成本上限、出清高成本債務(wù)、限制非標(biāo)融資 2020 年 4 月 8 日，常州市政府?dāng)M定了《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)融資成本管控的通知（征求意見(jiàn)稿）》，提出以下幾點(diǎn)要求：（1）推動(dòng)國(guó)有平臺(tái)主體信用升級(jí)，增強(qiáng)直接融資能力。（2）從嚴(yán)控制新增債務(wù)融資成本上限。（3）用好用足中央和省支持政

策，運(yùn)用金融機(jī)構(gòu)提供的金融工具，做好到期債務(wù)的展期、接續(xù)，嚴(yán)格限制使用信托、融資租賃等非標(biāo)類(lèi)融資工具。（4）抓住當(dāng)前成本持續(xù)穩(wěn)步下行的有利窗口期，優(yōu)化調(diào)整存量債務(wù)結(jié)構(gòu)。（5）市級(jí)年內(nèi) 7%以上的高成本債務(wù)全部置換出清，轄市區(qū)年內(nèi)對(duì) 8%以上的高成本債務(wù)全部置換出清。（6）市本級(jí)平臺(tái)公司 2020 年新增五年期以上各類(lèi)融資工具成本最高不得超過(guò)同期同檔 LPR 報(bào)價(jià)上浮 15%（目前 5 年期以上 LPR 為 4.65%、意味著最高不能超過(guò) 5.35%。各轄市區(qū)自行制定債務(wù)融資成本管控政策，但原則上不得高于同期同檔 LPR 上浮 20%（1 年期不超過(guò) 4.62%以及 5 年期以上最高不超過(guò) 5.58%）。

（四）重慶市：兩輪政府債務(wù)的化解具有一定代表性，但過(guò)程并未結(jié)束 重慶的發(fā)展以及地方政府化解在中國(guó)具有代表性。自 2014 年地方政府隱性債務(wù)化解成為國(guó)家主要政策導(dǎo)向以來(lái)，重慶地區(qū)大致是經(jīng)歷了兩輪政府債務(wù)化解的過(guò)程，即 2014-2015 年以及 2019 年至現(xiàn)在。、2014-2015 年：重慶地區(qū)政府債務(wù)化解的小試牛刀（1）2002-2006 年期間（黃奇帆 2001 年入主重慶），重慶市政府著手整合政府資產(chǎn)，形成了市場(chǎng)上所熟知的“八大投資平臺(tái)”和一家地方 AMC，即重慶市高速公路發(fā)展、重慶市高等級(jí)公路建設(shè)投資、重慶市城市建設(shè)投資、重慶市建設(shè)投資、重慶市水利投資、重慶市水務(wù)集團(tuán)、重慶市開(kāi)發(fā)投資、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)和重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。（2）經(jīng)過(guò)一系列整合、確權(quán)以及資金注入的過(guò)程后，重慶八大投獲得了飛速的發(fā)展。但是 2008 年金融危機(jī)以及各地推出的大規(guī)模的基建投資計(jì)劃，使得各地城投平臺(tái)債務(wù)率大幅上升，重慶也不例外。2010 年 6 月 10 日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)（2010）19 號(hào)），明確提出嚴(yán)禁地方政府提供違規(guī)隱性擔(dān)保，意味著政府融資平臺(tái)開(kāi)始需要謀求轉(zhuǎn)型。（3）2012 年上半年的重慶市經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，黃奇帆提出將重慶八大投資平臺(tái)整合成五大投資平臺(tái)（每個(gè)平臺(tái)幾乎均有較多的土地儲(chǔ)備和非?？捎^的土地出讓收入），具體為重慶市高速公路集團(tuán)、重慶市城市交通開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)、重慶市地產(chǎn)集團(tuán)、重慶市建設(shè)投資集團(tuán)和重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。（4）2014 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)（2014）43 號(hào)），標(biāo)志地方政府隱性債務(wù)的清理工作正式開(kāi)始，重慶在期間也采取諸如發(fā)行期限長(zhǎng)和成本低的地方政府置換債務(wù)、提高土地出讓收

入對(duì)市政府財(cái)力的支持、通過(guò) PPP 模式和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)降低政府債務(wù)等多項(xiàng)措施。根據(jù)黃奇帆當(dāng)時(shí)多次講話(huà)內(nèi)容來(lái)看，2014 年重慶推出了 1300 億元的 PPP 項(xiàng)目、并減少了 1000 億元的債務(wù)，這其中數(shù)字上的巧合想來(lái)并非偶然，重慶市的債務(wù)率也從2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。、2019 年-至今：重走回頭路 2014-2015 年的政府債務(wù)化解之路并非終點(diǎn)，只是在某種程度上延緩了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，并沒(méi)有從根本上將債務(wù)消除，因此進(jìn)入 2019 年以來(lái)重慶地區(qū)的政府債務(wù)化解仍是一段漫長(zhǎng)的道路。（1）此時(shí)的重慶除擁有五大投資集團(tuán)之外，還擁有兩家地方 AMC（渝富資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和渝康資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理）以及重慶國(guó)際信托、重慶農(nóng)商行、重慶銀行、重慶三峽銀行、富民銀行等五家金融機(jī)構(gòu)，實(shí)力相對(duì)以前更強(qiáng)、債務(wù)壓力也更重。其中兩家地方 AMC 預(yù)計(jì)將在重慶市政府債務(wù)化解的過(guò)程中起到不小的作用。（2）2018 年 8 月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)（2018）27 號(hào)），隨后各地區(qū)紛紛印發(fā)《實(shí)施意見(jiàn)》，重慶也不例外，并開(kāi)啟新一輪隱性政府債務(wù)化解的進(jìn)程，但大都是重復(fù) 2014-2015 年。、最新舉措：推動(dòng)區(qū)縣級(jí)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型 2019 年 11 月 6 日，重慶市政府發(fā)布《關(guān)于深化區(qū)縣國(guó)企國(guó)資改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以規(guī)范區(qū)縣級(jí)投融資平臺(tái)的融資行為，可以視為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。但是我們需要明白這些舉措短期內(nèi)應(yīng)不具有實(shí)操性，而只是中長(zhǎng)期方向。（1）推進(jìn)區(qū)縣國(guó)企市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)化重組，推動(dòng)各區(qū)縣所屬同質(zhì)或關(guān)聯(lián)企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向整合，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化重組。其中區(qū)縣國(guó)企實(shí)際管理層級(jí)原則上控制在 2 級(jí)以?xún)?nèi)，最多不超過(guò) 3 級(jí)。并強(qiáng)化國(guó)企負(fù)債規(guī)模和資產(chǎn)負(fù)債率雙重管控。（2）對(duì)不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)，采取改制轉(zhuǎn)制、兼并重組、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場(chǎng)化方式改革重組。（3）對(duì)長(zhǎng)期未實(shí)際經(jīng)營(yíng)的空殼公司，以及資不抵債、扭虧無(wú)望、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以為繼的嚴(yán)重虧損企業(yè)，依法關(guān)閉、退出。（4）全面清理投融資平臺(tái)公司債務(wù)類(lèi)型、成本、期限結(jié)構(gòu)，制定并落實(shí)全口徑債務(wù)化解方案，分類(lèi)妥善處置（按合同協(xié)議約定或籌集資金償還）。（5）區(qū)縣政府及其所屬部門(mén)和單位不得為平臺(tái)公司融資提供任何形式的擔(dān)保和承諾，不得安排任何單位為平臺(tái)公司“借殼”融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地融資，不得將預(yù)期土地出讓收入作為平臺(tái)公司償債資金來(lái)源。

（6）平臺(tái)公司不得利用沒(méi)有收益的公益性資產(chǎn)、不具有合法合規(guī)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行抵押質(zhì)押貸款或發(fā)行信托、債券和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等各類(lèi)金融產(chǎn)品，不得重復(fù)利用各類(lèi)資產(chǎn)擔(dān)保融資，不得與政府信用掛鉤。（7）對(duì)區(qū)縣政府及其所屬部門(mén)和單位注入的公益性資產(chǎn)，依照規(guī)定直接劃轉(zhuǎn)收回；對(duì)存量區(qū)縣政府債務(wù)形成的公益性資產(chǎn)，在發(fā)行政府債券置換存量政府債務(wù)后收回；對(duì)平臺(tái)公司其他公益性資產(chǎn)，通過(guò)注入有經(jīng)營(yíng)性收入資產(chǎn)置換等方式逐步收回。（8）推動(dòng)區(qū)縣平臺(tái)公司重組整合，每個(gè)區(qū)縣確定的公益性項(xiàng)目建設(shè)單位最多不超過(guò) 3 家。清理空殼類(lèi)平臺(tái)公司，對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，按照法定程序予以撤銷(xiāo)。（9）實(shí)體類(lèi)平臺(tái)公司剝離政府融資職能后，通過(guò)兼并重組、整合歸并同類(lèi)業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)，積極主動(dòng)參與全市及各區(qū)縣城市提升行動(dòng)計(jì)劃。

四、為何各地頻頻限制非標(biāo)融資？ （一）非標(biāo)融資成本較高 從云南省、江蘇省今年以來(lái)的動(dòng)作來(lái)看，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要任務(wù)便是嚴(yán)格限制和壓降信托、資管計(jì)劃、融資租賃等非標(biāo)融資，其背后的原因便是非標(biāo)融資成本較高且鏈條往往較好、風(fēng)險(xiǎn)較大。多數(shù)非標(biāo)融資渠道穿透后的資金來(lái)源為商業(yè)銀行，這無(wú)形中拉長(zhǎng)了融資鏈條、加大了風(fēng)險(xiǎn)排解難度，而正是由于鏈條較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較大，且多是為了規(guī)避監(jiān)管，意味著非標(biāo)融資的成本實(shí)際上非常高。因此限制非標(biāo)融資實(shí)際上是為了降低地方政府的債務(wù)融資成本。那么非標(biāo)融資的成本究竟有多高呢？我們這里以?xún)山M數(shù)據(jù)進(jìn)行說(shuō)明。

（二）2017 年信托與融資租賃平均利率分別高出銀行貸款 2018 年 2 月 1 日，由清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院中國(guó)金融研究中心、財(cái)經(jīng)頭條和企商在線(xiàn)（北京）網(wǎng)絡(luò)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起的中國(guó)社會(huì)融資成本指數(shù)研究項(xiàng)目披露了中國(guó)社會(huì)融資成本指數(shù)，2017 年信托和融資租賃的融資成本分別高達(dá) 9.25%和 10.70%，較銀行貸款分別高出 265 個(gè) BP 和 410 個(gè) BP。雖然相較于 2017 年，目前市場(chǎng)利率水平已經(jīng)處于相對(duì)低位，但考慮到銀行貸款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空間，預(yù)計(jì)信托和融資租賃的融資成本至少也分別在 7%以上。

可以看出 2017 年以來(lái)監(jiān)管部門(mén)著力打擊的對(duì)象大都是融資成本較高的領(lǐng)域，如小貸公司、P2P、保理、融資租賃、信托等等，實(shí)際上嚴(yán)監(jiān)管的目的表面上看是為了防風(fēng)險(xiǎn)，防風(fēng)險(xiǎn)的目的則是為了降社會(huì)融資成本。

（三）2019 年以來(lái)，信托與銀行貸款的利差空間穩(wěn)定在 150BP 以上 今年一季度，金融機(jī)構(gòu)一般貸款加權(quán)平均利率和新發(fā)行信托產(chǎn)品平均利率分別為 7.29%和 5.48%，相差 181 個(gè) BP。而從歷史平均水平來(lái)看，信托融資成本與貸款利率的利差空間在 60BP-247BP 之間，平均為 133BP，但近期穩(wěn)定在 150BP 以上。特別是 2019 年以來(lái)，新發(fā)行信托產(chǎn)品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右（下降 80BP），而一般貸款平均利率則由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%（下降 71BP）?？梢钥闯龆叩南陆捣容^為接近，利差空間也比較穩(wěn)定。

五、主要結(jié)論

（一）從目前的實(shí)踐來(lái)看，各地化解政府隱性債務(wù)的路徑大都相似，很難超出財(cái)政部例舉的 6 個(gè)常規(guī)措施，但是在當(dāng)前市場(chǎng)利率處于相對(duì)低位的情況下，通過(guò)債券市場(chǎng)、銀行貸款來(lái)置換高成本的非標(biāo)融資并限制融資成本以及限制國(guó)有企業(yè)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的借款和擔(dān)保成為普遍選擇。

（二）以上事實(shí)能夠直接表明當(dāng)前階段，非標(biāo)業(yè)務(wù)受到嚴(yán)格監(jiān)管，且在資產(chǎn)端層面也受到明顯約束，信托行業(yè)、融資租賃與保理行業(yè)的生存空間會(huì)受到明顯擠壓，但債務(wù)并不會(huì)憑空消失，在非標(biāo)融資空間被擠壓且債券市場(chǎng)短期內(nèi)亦難以明顯放量的情況下，商業(yè)銀行自然而然會(huì)擠身其中，成為最為重要的替代選擇，這對(duì)商業(yè)銀行而言應(yīng)是一個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)，即置換融資類(lèi)業(yè)務(wù)。

（三）考慮到地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模較為龐大（根據(jù)我們的估算、大致為 40萬(wàn)億左右），意味著地方政府債務(wù)的化解將是一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過(guò)程，當(dāng)前的化解手法大多也只是延緩而非從根本上解決問(wèn)題，這意味著在政府債務(wù)化解的過(guò)程中實(shí)際上也是政府和市場(chǎng)之間的博弈過(guò)程，其中必然會(huì)蘊(yùn)含著很多業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。

（四）平臺(tái)公司的整合和地方政府隱性債務(wù)的化解是一個(gè)比較明確的方向，其中在涉及該類(lèi)業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵照《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)（2018）27 號(hào)）的要求，這是總綱領(lǐng)和中長(zhǎng)期方向。

（五）通過(guò)資本市場(chǎng)化解政府隱性債務(wù)雖然在短期內(nèi)不會(huì)成為主選項(xiàng)，但是從中長(zhǎng)期來(lái)看卻是必要路徑（這就像當(dāng)年通過(guò)資本市場(chǎng)化解國(guó)有企業(yè)危機(jī)一樣）。

第三篇：關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案

關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案

摘要：全國(guó)政協(xié)十一屆五次會(huì)議提案第0174號(hào)

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_ 案 由:關(guān)于化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的提案 審查意見(jiàn)：建議國(guó)務(wù)院交由財(cái)政部辦理 提 案 人：九三學(xué)社中央 主 題 詞：財(cái)政,管理 提案形式：黨派提案 內(nèi) 容：

從近幾年的全國(guó)審計(jì)結(jié)果看，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額10.72萬(wàn)億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬(wàn)億元，占62.59%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2.34萬(wàn)億元，占21.83%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)1.70萬(wàn)億元，占15.86%?？傮w看，我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超出其償債能力；地方政府性債務(wù)資金在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用；但在審計(jì)中我們發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的債務(wù)償還存在對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)較大、償債能力不足、逾期債務(wù)等問(wèn)題。因此，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)在必行。

一、地方政府債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題

1．地方政府舉債融資缺乏規(guī)范。由于地方政府無(wú)舉債權(quán)，其舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。如某縣2007年以企業(yè)名義向社會(huì)集資8.63億元。

2．地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。除地方政府債券和各種財(cái)政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。

3．部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)較大，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大。據(jù)報(bào)道：到2009年5月末，全國(guó)共有8221家投融資平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。而從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比看，債務(wù)率為97.8%，部分融資平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過(guò)200%、資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)80%。

4．部分政府債務(wù)資金未及時(shí)安排使用，部分單位違規(guī)取得和使用政府債務(wù)資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府債務(wù)還沒(méi)有反映出來(lái)。

5．地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范。融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模大，部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，有7個(gè)省級(jí)、40個(gè)市級(jí)和107個(gè)縣級(jí)政府及所屬部門(mén)，違規(guī)為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)提供擔(dān)保464.75億元。地方融資平臺(tái)所負(fù)債務(wù)占到了市、縣二級(jí)地方政府債務(wù)的70%以上。

二、地方政府債務(wù)的成因分析

1．經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大量資金需求與地方政府有限財(cái)力之間的矛盾是債務(wù)問(wèn)題形成的直接原因。近幾年來(lái)，國(guó)家提出了一系列戰(zhàn)略要求和戰(zhàn)略舉措，進(jìn)行了擴(kuò)內(nèi)需等決策部署和政策措施。各地為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，普遍加大了基礎(chǔ)設(shè)施投入，而地方財(cái)力有限，特別在日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出因素日益增多的情況下（如教師實(shí)行績(jī)效工資、醫(yī)保體系進(jìn)一步健全等），可用于基礎(chǔ)公益性項(xiàng)目的財(cái)力與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。

2．現(xiàn)行財(cái)政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務(wù)問(wèn)題的根本原因。我國(guó)財(cái)政體制在分稅制改革之后，財(cái)政的集中度大幅提高，大量事權(quán)下沉，地方財(cái)政剛性支出項(xiàng)目不斷增多，形成事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的狀態(tài)，便產(chǎn)生了舉債行為的內(nèi)在壓力。而地方政府不允許發(fā)行公債，缺乏必要的正規(guī)融資渠道，只得成立融資平臺(tái)進(jìn)行舉債，如2009年某市本級(jí)城建資金來(lái)源中，財(cái)政撥款11.29億元，而通過(guò)融資平臺(tái)融資就達(dá)63.28億元，是財(cái)政撥款的5.6倍。

3．現(xiàn)行干部考核機(jī)制是推動(dòng)債務(wù)問(wèn)題形成的內(nèi)在因素。過(guò)濃的政績(jī)意識(shí)助長(zhǎng)了地方政府的舉債行為，現(xiàn)行政府領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績(jī)考核中通常僅有生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值及居民人均可支配收入等指標(biāo)，未將債務(wù)數(shù)額及風(fēng)險(xiǎn)情況納入考核范圍。在政府債務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)績(jī)及升遷聯(lián)系不緊密、且政府債務(wù)期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人任期的情況下，地方政府往往具有很強(qiáng)的投融資沖動(dòng)，較多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而輕視債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)防范。

4．地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)日益緊張和銀行放貸政策寬松是債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的外部因素。在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)日益緊張的今天，通過(guò)金融杠桿來(lái)加大投入，提升競(jìng)爭(zhēng)力，成了政府加快發(fā)展的“智慧”。這也派生出“能借到錢(qián)就是本事”的債務(wù)價(jià)值觀。導(dǎo)致過(guò)分依賴(lài)上級(jí)財(cái)政或金融機(jī)構(gòu)，有的甚至存在逃廢債務(wù)的心理。

5．政府主導(dǎo)發(fā)展模式是債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因。目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中許多應(yīng)由市場(chǎng)進(jìn)行投入的領(lǐng)域還是由政府來(lái)挑大梁。過(guò)多的職能需要相應(yīng)的資金來(lái)支撐，就現(xiàn)今的地方財(cái)力根本就無(wú)法滿(mǎn)足，舉債是“全能政府”必然要走的道路。

三、化解地方政府債務(wù)和防范風(fēng)險(xiǎn)的建議及對(duì)策

地方政府債務(wù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有雙重效應(yīng)，在看到正面效應(yīng)的同時(shí)更應(yīng)該關(guān)注地方政府過(guò)渡舉債的危害。對(duì)于在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，提出如下建議：

1．改革完善分稅制，合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)

要徹底解決地方政府債務(wù)問(wèn)題，必須從財(cái)政體制方面入手，在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級(jí)和下級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級(jí)財(cái)政之間的收支，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

2．按照誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)

對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目和有經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的，或者是已成為競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要用項(xiàng)目自身收益來(lái)償還，必要時(shí)地方政府可給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)制定償還計(jì)劃，通過(guò)預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對(duì)還本付息壓力較大、償債出現(xiàn)困難、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)、行業(yè)和單位，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3．繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為 按照“分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待”的原則，整合規(guī)范融資平臺(tái)公司。通過(guò)兼并重組、關(guān)閉改制、充實(shí)公司資本金、引進(jìn)民間投資等方式，促進(jìn)融資平臺(tái)公司投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過(guò)融資平臺(tái)公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅(jiān)決制止為融資平臺(tái)公司等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾。切實(shí)處理好融資平臺(tái)公司新建項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的融資問(wèn)題，嚴(yán)控新開(kāi)工項(xiàng)目，防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目；對(duì)在建項(xiàng)目，地方政府應(yīng)積極通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排或市場(chǎng)化方式解決后續(xù)資金的來(lái)源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

4．建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債行為

打通地方政府陽(yáng)光融資渠道，可研究賦予省級(jí)政府適度舉債權(quán)，逐步探索向具備條件的市級(jí)政府推開(kāi)，舉債計(jì)劃需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，編制地方債務(wù)預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行全口徑監(jiān)管。實(shí)際上從2008年起，我國(guó)開(kāi)始試行中央代理地方發(fā)債制度，但顯然中央代地方發(fā)債仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，只能使問(wèn)題更加扭曲。只有從制度層面考慮才能堵住各種隱形的、違規(guī)的借債融資渠道?？梢朊耖g資本，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種形式參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度和機(jī)制，化解地方政府債務(wù)。

5．對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并將納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核內(nèi)容

改變官員政績(jī)考核辦法，防止出現(xiàn)“政績(jī)債務(wù)”。探索出臺(tái)地方政府債務(wù)管理和償債機(jī)制辦法，修改和完善《預(yù)算法》，規(guī)范地方政府舉債，建立償債準(zhǔn)備金制度，建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制以及舉債建設(shè)的資源效益評(píng)估機(jī)制。對(duì)政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，各級(jí)主管部門(mén)要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，建立備案制度。健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過(guò)度舉債。

來(lái)源：中國(guó)政協(xié)網(wǎng)

第四篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解（xiexiebang推薦）

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解

2011-10-02 17:13:03本文來(lái)源于：作者：農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行 黃瑞峰編輯：

地方債、金融風(fēng)險(xiǎn)

在西方國(guó)家紛紛陷入債務(wù)危機(jī)難以自拔的形式下，我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題也已成為國(guó)內(nèi)有識(shí)之士關(guān)注的焦點(diǎn)。那么，地方政府和銀行應(yīng)該采取哪些措施防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？ 0 最近一段時(shí)間以來(lái)，歐元地區(qū)一些國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題浮出水面，風(fēng)險(xiǎn)驟然增大，美國(guó)公債風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)也頻頻拉響。在西方國(guó)家債務(wù)危機(jī)四伏的情況下，引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的普遍關(guān)注，也引起了地方政府債務(wù)是否會(huì)造成我國(guó)銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的警覺(jué)和擔(dān)憂(yōu)。在重新審視我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的同時(shí)，如何未雨綢繆，前瞻性地尋求防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，已顯得刻不容緩。

我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

我國(guó)地方政府債務(wù)數(shù)額巨大。我國(guó)地方政府債務(wù)數(shù)額究竟有多少？不久前，國(guó)家審計(jì)署公布了由總署、省、市、縣四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)4萬(wàn)多名審計(jì)人員按照“見(jiàn)賬、見(jiàn)人、見(jiàn)物、逐筆、逐項(xiàng)”審核的原則，對(duì)所有涉及我國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府的373805個(gè)項(xiàng)目和1873683筆債務(wù)審核的權(quán)威結(jié)果，數(shù)據(jù)顯示，至2010年底，我國(guó)地方政府債務(wù)總量達(dá)到10.72萬(wàn)億元,其中80%的資金由商業(yè)銀行提供，占當(dāng)期商業(yè)銀行貸款總額的16%。按照歐盟《馬約》的規(guī)定，一個(gè)國(guó)家的債務(wù)率不得超過(guò)該國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值60%的警戒線(xiàn)，我國(guó)10萬(wàn)多億元的債務(wù)目前雖然僅占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的20%，但是數(shù)額的絕對(duì)值仍然十分巨大，一旦這些巨量債務(wù)產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn),對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)和銀行體系帶來(lái)的負(fù)面影響及造成的巨大沖擊不言而喻。

我國(guó)地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。根據(jù)審計(jì)結(jié)果，至2010年底，我國(guó)地方政府債務(wù)率（包括負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為償債責(zé)任計(jì)算）為70.45%。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)和行業(yè)存在著舉債缺乏規(guī)范、債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、違規(guī)取得和使用債務(wù)資金等問(wèn)題。近年來(lái)，地方政府債務(wù)規(guī)模的增速超過(guò)了固定資產(chǎn)中國(guó)內(nèi)貸款的增速。地方政府債務(wù)50%以上的部分將于2011年至2013年逐步進(jìn)入還本高峰期, 還債壓力明顯。一些貸款存在著借新還舊問(wèn)題,部分債務(wù)違約已經(jīng)顯現(xiàn)，貸款壞賬將不可避免。例如，有媒體報(bào)道，某省高速公路開(kāi)發(fā)公司總資產(chǎn)為1314億元，負(fù)債1015億元，成立5年來(lái)僅實(shí)現(xiàn)8億元利潤(rùn)，根據(jù)測(cè)算,即使到“十二五”末也僅能實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)10億元，而該公司的負(fù)債大多為銀行貸款，這一事例也許僅暴露了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的冰山一角。中銀國(guó)際的研究顯示，假定在較壞的情況下，3年后我國(guó)地方政府融資平臺(tái)不良貸款率上升到30%，則我國(guó)商業(yè)銀行整體不良貸款率將由目前的1.16%上升到3.9%，同時(shí),銀行的凈利潤(rùn)較2010年將下降55%，銀行首當(dāng)其沖會(huì)受到較大損失。因此,我國(guó)地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患不容輕視。

如何防范化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

清理排查地方政府融資貸款，進(jìn)行詳細(xì)分類(lèi)和科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。近一年來(lái)，我國(guó)政府和銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)對(duì)地方政府貸款給予了高度關(guān)注，頻頻出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)行指導(dǎo)。2011年6月，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議，公布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求地方政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行全面清理規(guī)范，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。銀監(jiān)會(huì)也多次提示風(fēng)險(xiǎn)狀況。商業(yè)銀行應(yīng)按照“逐包打開(kāi)，逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的十六字方針，對(duì)貸款進(jìn)行摸底排查，按照“分解數(shù)據(jù)、四方對(duì)賬、分析定性、匯總報(bào)表、統(tǒng)一會(huì)談、補(bǔ)正檢查”的六個(gè)步驟，按照現(xiàn)金流覆蓋情況對(duì)政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行分類(lèi)處置，查清債務(wù)總量、貸款期限和結(jié)構(gòu)，明確償債主體，增加信息的透明度，使隱性風(fēng)險(xiǎn)顯性化，做到心中有數(shù)。對(duì)于一些沒(méi)有現(xiàn)金流的項(xiàng)目或者預(yù)期利潤(rùn)極低的項(xiàng)目，應(yīng)增加抵押擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)緩釋手段，密切關(guān)注貸款的還款能力以及還款收入來(lái)源，堵塞漏洞，認(rèn)真處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目的后繼融資問(wèn)題。

壓縮控制地方政府融資平臺(tái)貸款。鑒于我國(guó)商業(yè)銀行發(fā)放的地方政府貸款數(shù)額較大、且存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的情況下，商業(yè)銀行應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)調(diào)控措施，除了保障房建設(shè)等一些特殊用途的貸款外，暫停發(fā)放新的地方政府貸款。要加強(qiáng)與地方政府的溝通與協(xié)調(diào)，取得地方政府的理解和支持。對(duì)新發(fā)放的貸款以及之前項(xiàng)目的后繼貸款，應(yīng)實(shí)行貸款權(quán)限上收、嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件、建立名單制、由商業(yè)銀行總行進(jìn)行集中審批等制度，使地方政府債務(wù)規(guī)模得到有效控制。

加強(qiáng)對(duì)政府融資平臺(tái)貸款的管理。商業(yè)銀行對(duì)發(fā)放的貸款要強(qiáng)化貸后檢查和監(jiān)督，關(guān)注貸款的還款能力及項(xiàng)目收入來(lái)源，建立并完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和資金使用控制管理制度。地方政府融資項(xiàng)目多屬于中長(zhǎng)期貸款，還款周期長(zhǎng)，存在著還款期集中、還款壓力大、貸款到期與長(zhǎng)期投資回報(bào)不相匹配等問(wèn)題，商業(yè)銀行應(yīng)積極采取措施，對(duì)債務(wù)進(jìn)行重組，合理安排債務(wù)償還期限，強(qiáng)化貸后資金流向的監(jiān)控，要按照銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，加強(qiáng)流動(dòng)性管理，對(duì)超過(guò)一定數(shù)額的貸款資金，采用受托支付方式，嚴(yán)密監(jiān)控資金流向。

對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款實(shí)行有效金融監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管是保障地方政府貸款持續(xù)健康安全運(yùn)行的重要手段，監(jiān)管要從監(jiān)管范圍、監(jiān)管手段、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管模式、監(jiān)管體系等方面適應(yīng)形勢(shì)的不斷發(fā)展變化，建立全方位、多角度、全過(guò)程、現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管緊密結(jié)合的綜合監(jiān)管體系。一是建立和完善經(jīng)濟(jì)金融安全運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控政策和政府債務(wù)績(jī)效的執(zhí)行監(jiān)測(cè)、分析和信息反饋，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行狀態(tài)的預(yù)見(jiàn)性和把握能力。監(jiān)管機(jī) 構(gòu)要高度關(guān)注政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，深入分析研究，認(rèn)真總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提高監(jiān)管的預(yù)見(jiàn)性、科學(xué)性和有效性。二是落實(shí)轄區(qū)及行業(yè)監(jiān)管責(zé)任制，嚴(yán)格查處金融機(jī)構(gòu)違規(guī)操作行為，對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行雙線(xiàn)問(wèn)責(zé)制，嚴(yán)格責(zé)任追究。三是完善金融調(diào)控手段，制定和運(yùn)用更加靈活和有針對(duì)性的金融調(diào)控政策，及時(shí)協(xié)調(diào)化解地方政府債務(wù)中存在的突出問(wèn)題。四是建立地方政府債務(wù)監(jiān)測(cè)分析體系、最后貸款人救助機(jī)制等，為商業(yè)銀行提供流動(dòng)性危機(jī)擴(kuò)散和風(fēng)險(xiǎn)蔓延的有效防控手段。一些政府融資平臺(tái)公司往往在多家銀行開(kāi)戶(hù)，給商業(yè)銀行加強(qiáng)資金監(jiān)管增加了難度，要發(fā)揮人民銀行征信數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用，緊密跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)更新數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，為防范風(fēng)險(xiǎn)提供決策依據(jù)。

政府和銀行積極采取措施，處置風(fēng)險(xiǎn)貸款。堅(jiān)持地方政府債務(wù)問(wèn)題應(yīng)由地方政府自身解決的原則，即：“誰(shuí)舉債，誰(shuí)負(fù)責(zé)償還”的原則。審計(jì)署建議，地方政府應(yīng)對(duì)已形成的債務(wù)進(jìn)行清查，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的管理和清理，糾正債務(wù)資金管理和使用中存在的問(wèn)題。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目和有經(jīng)營(yíng)收益項(xiàng)目形成的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的債務(wù)，地方政府應(yīng)統(tǒng)籌制定還款計(jì)劃，主要通過(guò)安排預(yù)算，以財(cái)政方式解決。為化解債務(wù)危機(jī)，政府應(yīng)緊縮開(kāi)支，開(kāi)源節(jié)流，樹(shù)立預(yù)算硬約束，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，預(yù)防道德風(fēng)險(xiǎn)。立足于地方政府解決自身債務(wù)問(wèn)題，有利于養(yǎng)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)量力而為、更加理性務(wù)實(shí)的意識(shí)，能夠避免一些地方政府不顧自身實(shí)際，濫用信用、過(guò)度借債，大干快上的急功近利做法。

在融資平臺(tái)貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，地方政府應(yīng)采取多種方法化解風(fēng)險(xiǎn)，例如，可通過(guò)變賣(mài)部分資產(chǎn)、減持部分國(guó)有企業(yè)上市公司股權(quán)、使用土地出讓金等償還銀行債務(wù)，有條件的地區(qū)還可向中央政府申請(qǐng)發(fā)行地方特別債券，通過(guò)適度舉債以?xún)斶€銀行貸款。舉債要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人大審批同意。要制定相關(guān)制度和辦法，對(duì)發(fā)債募集的資金使用加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，保證資金專(zhuān)款專(zhuān)用。商業(yè)銀行處置地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體做法有：一是進(jìn)行核銷(xiāo)，利用撥備對(duì)一些壞賬進(jìn)行核銷(xiāo)，壞賬核銷(xiāo)應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，并經(jīng)有權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施。二是實(shí)行資產(chǎn)證券化。銀行可將一些貸款打包作為證券向市場(chǎng)銷(xiāo)售，從社會(huì)上獲取部分資金，有助于部分解決銀行資產(chǎn)的流動(dòng)性問(wèn)題，但證券資產(chǎn)在市場(chǎng)上可能存在打折銷(xiāo)售情況，不僅會(huì)給銀行帶來(lái)?yè)p失，而且難以從根本上消除信用風(fēng)險(xiǎn)。三是實(shí)行債轉(zhuǎn)股。我國(guó)《商業(yè)銀行法》規(guī)定，不允許銀行向企業(yè)投資，對(duì)此，可采取變通的方法，例如以商業(yè)銀行成立的基金管理公司作為投資主體將銀行債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，基金公司通過(guò)階段性持股，成為政府融資平臺(tái)公司或項(xiàng)目的股東并依法行使股東權(quán)利。實(shí)施債轉(zhuǎn)股的目的和作用就是把地方政府從巨額債務(wù)中解脫出來(lái)，實(shí)施債轉(zhuǎn)股后，原來(lái)的地方政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就變成了基金管理公司與地方政府融資平臺(tái)公司的持股與被持股或控股與被控股的關(guān)系，由原來(lái)的平臺(tái)公司還本付息轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t，這一重大轉(zhuǎn)變將使得基金管理公司能夠名正言順地參與平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)決策，增強(qiáng)對(duì)債務(wù)公司的約束力。一旦項(xiàng)目出現(xiàn)生機(jī)，經(jīng)營(yíng)狀況好轉(zhuǎn)后，基金公司可將所持股份按規(guī)定向國(guó)內(nèi)外投資者（例如上市公司、民營(yíng)企業(yè)，外資和個(gè)人投資者）轉(zhuǎn)讓出售、推薦公司上市、或由地方政府依法回購(gòu)，最終收回資金。3 四是對(duì)債務(wù)進(jìn)行重新組合，調(diào)整延長(zhǎng)貸款還款期限，以“時(shí)間換取空間”，逐步、分期消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

建立中央政府救助機(jī)制。多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展且保持了較高的增速，政府財(cái)政稅收收入穩(wěn)定，且擁有巨額外匯資產(chǎn)，國(guó)家具有負(fù)債比率可控的優(yōu)勢(shì)。建立中央政府救助機(jī)制，有利于發(fā)揮中央政府強(qiáng)大的國(guó)家信譽(yù)作用幫助地方政府解決其債務(wù)問(wèn)題，有利于避免債務(wù)問(wèn)題對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大沖擊及使商業(yè)銀行陷入危機(jī)，有利于提振社會(huì)信心，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)然，中央政府實(shí)行救助并非是“免費(fèi)的午餐”，具體做法上，中央政府可通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債或由財(cái)政撥付專(zhuān)款籌集資金，向一些地方政府提供階段性援助。必須事先研究制定一整套中央救助機(jī)制的制度辦法，實(shí)行嚴(yán)格的審查、借款、還款制度。對(duì)于地方政府融資中產(chǎn)生的流動(dòng)性困難，可為其提供部分借款，并訂立借款協(xié)議，要求其在一定期限內(nèi)償還本息。對(duì)于地方政府債務(wù)中產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性損失，中央提供的借款必須與地方政府今后的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行掛鉤，在以后轉(zhuǎn)移支付中分期抵扣。

第五篇：防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議概要

審計(jì)研究簡(jiǎn)報(bào) 第6期

（總第201期）

審計(jì)署審計(jì)科研所 2010年9月14日

防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不得舉債、預(yù)算不列赤字。而現(xiàn)實(shí)情況是地方政府規(guī)避法規(guī)約束，多頭舉借債務(wù)，尤其是地方政府融資平臺(tái)舉債融資規(guī)模膨脹迅速，資金運(yùn)用效率不高，償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大。地方政府債務(wù)問(wèn)題的成因是多方面的，既有地方政府為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要融資的現(xiàn)實(shí)需求，也有政府與市場(chǎng)邊界不清，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致地方政府資金緊張等體制性因素，還有政府官員績(jī)效考核導(dǎo)向偏差引發(fā)的地方官員非理性投資沖動(dòng)，以及統(tǒng)籌監(jiān)管不到位，缺乏有效監(jiān)督等管理因素。對(duì)于地方政府的債務(wù)管理情況及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要予以高度的關(guān)注，客觀分析和看待其形成的原因，準(zhǔn)確把握問(wèn)題的核心，從如何更好地發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能角度，研究和提出防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議。

一、分類(lèi)施治，疏堵結(jié)合，完善風(fēng)險(xiǎn)管理，建立控制體系

（一）清查存量債務(wù)，積極化解風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)先清理后規(guī)范的要求，應(yīng)該把妥善處理地方政府的存量債務(wù),作為當(dāng)前地方政府工作的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。

1．摸清債務(wù)總量，分清類(lèi)別結(jié)構(gòu)。

對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急是全面摸清各地債務(wù)規(guī)模底數(shù)，并在與各地財(cái)力比較的基礎(chǔ)上初步確定債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)大??；同時(shí)分清地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，掌握各種類(lèi)型債務(wù)的特點(diǎn)及成因，以確認(rèn)償債風(fēng)險(xiǎn)，劃分層次、區(qū)別對(duì)待，有針對(duì)性地研究制訂相應(yīng)化解措施。

2．區(qū)分舉債主體，落實(shí)償還責(zé)任。

對(duì)政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)和全額撥款事業(yè)單位的債務(wù)，以及由差額撥款事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司因提供公共服務(wù)產(chǎn)生且無(wú)償債資金來(lái)源的債務(wù)，地方政府應(yīng)承擔(dān)直接償債責(zé)任；對(duì)各類(lèi)融資平臺(tái)公司因基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目建設(shè)而產(chǎn)生，且有償債資金來(lái)源的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促其按計(jì)劃、合同的要求嚴(yán)格履行還款義務(wù)，盡量避免其向政府直接債務(wù)轉(zhuǎn)化；對(duì)與公共服務(wù)無(wú)關(guān)的市場(chǎng)行為所產(chǎn)生的債務(wù)，應(yīng)本著“誰(shuí)舉債，誰(shuí)償還”的原則，由舉債主體自行償還，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。3．保障還款來(lái)源，全力化解風(fēng)險(xiǎn)。

在分清舉債主體、落實(shí)償還責(zé)任的基礎(chǔ)上，要及時(shí)制定償還計(jì)劃，科學(xué)籌措償債資金，按時(shí)履行償債義務(wù)。其中：

對(duì)承擔(dān)直接償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力狀況、債務(wù)規(guī)模和期限，及時(shí)安排償債資金；對(duì)承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，如高校、醫(yī)院、交通等單位因公益性項(xiàng)目舉借的又具有收入的項(xiàng)目債務(wù)，主要通過(guò)項(xiàng)目收入逐步化解，不能滿(mǎn)足償債需求時(shí)地方財(cái)政要適度給予補(bǔ)助，將其風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)；對(duì)不承擔(dān)兜底責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)督促地方政府融資平臺(tái)公司完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范運(yùn)營(yíng)管理，提高自身持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，通過(guò)自身收益來(lái)逐步償還，也可引進(jìn)民間資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高償債能力。4．關(guān)注敏感類(lèi)型，分類(lèi)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)通過(guò)“借新還舊”方式償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)積極關(guān)注舉債主體的償債能力，分析“還舊”中本金和利息的比重，并合理測(cè)算其未來(lái)收入，以評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)主要依靠土地出讓收入償還的債務(wù)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)掌控、準(zhǔn)確評(píng)估和跟蹤提示該類(lèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)嚴(yán)格土地出讓金管理，以保障還款資金來(lái)源；對(duì)舉債建設(shè)的在建項(xiàng)目，應(yīng)由財(cái)政部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門(mén)牽頭，及時(shí)統(tǒng)計(jì)清理，在督促地方政府理順債權(quán)債務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題，保證其后續(xù)融資來(lái)源，防止因信貸政策變動(dòng)造成“半拉子工程”。

（二）規(guī)范新增債務(wù)，實(shí)現(xiàn)有序管理。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方政府新增債務(wù)不可避免。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)建立健全地方政府債務(wù)的管理體系，實(shí)現(xiàn)債務(wù)增長(zhǎng)適度，管理規(guī)范。

1．允許地方政府適度舉債。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的分稅制財(cái)政體制，內(nèi)含地方適度舉債的必要性和合理性。國(guó)際上實(shí)行分稅制財(cái)政體制的國(guó)家普遍賦予地方政府舉債權(quán)?；诋?dāng)前分稅制財(cái)政體制的逐步完善和地方政府現(xiàn)實(shí)的融資需要，在劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上,賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的應(yīng)有財(cái)權(quán),是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的重要步驟，也是規(guī)范政府性債務(wù)管理的根本出路。中央政府應(yīng)給地方政府留下一定的融資空間，允許地方政府公開(kāi)發(fā)行地方債券，使得地方政府除了貸款之外有了更多的舉債途徑。這樣，一方面可以避免地方政府過(guò)度依賴(lài)銀行融資，分散風(fēng)險(xiǎn)，能夠推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化；另一方面，由于發(fā)行債券的審批條件嚴(yán)格,可以促進(jìn)地方政府改善治理，提高政務(wù)的規(guī)范性和財(cái)政的透明度，規(guī)范債務(wù)管理。同時(shí),由于債券發(fā)行是市場(chǎng)行為，通過(guò)公眾購(gòu)買(mǎi)的選擇取向，可以提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)公益性和經(jīng)濟(jì)效益性。

在地方債發(fā)行初期，建議發(fā)債權(quán)限定在省級(jí)人民政府，市縣政府如有發(fā)債需要，須在省級(jí)安排發(fā)行額度中進(jìn)行統(tǒng)籌安排。同時(shí)，建議先期在東中西部分別選定經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、償債能力較強(qiáng)的省份進(jìn)行試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)結(jié)果確定進(jìn)一步推行的深度和廣度。

2．科學(xué)確定地方政府債務(wù)規(guī)模。

從各國(guó)情況看，管理地方政府債務(wù)的有效手段是合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模。確定地方政府債務(wù)規(guī)模要綜合考慮相關(guān)因素。中央政府要統(tǒng)籌控制地方舉債的總體規(guī)模，在協(xié)調(diào)

國(guó)債與地方債務(wù)規(guī)模關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、在“十二五”規(guī)劃中的發(fā)展功能定位、財(cái)政收入狀況、償債能力以及歷史債務(wù)規(guī)模等因素，合理確定地方債務(wù)省際平衡比例，科學(xué)確定舉債計(jì)劃。鑒于東、中、西部的實(shí)際情況不同，如中央轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政收入中所占地位差異懸殊，在確定債務(wù)規(guī)模時(shí)應(yīng)有所區(qū)別。一般而言，根據(jù)償債能力，各地債務(wù)規(guī)模應(yīng)控制在全國(guó)平均水平的一定比例范圍內(nèi)（以±20%為宜）。通過(guò)建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系控制債務(wù)的規(guī)模。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系中需要綜合考量各類(lèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，如主要選取負(fù)債率、債務(wù)率、償債率和償債準(zhǔn)備金等四個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。由于目前國(guó)內(nèi)這方面的研究成果尚未成熟，更缺乏實(shí)踐檢驗(yàn)，因此應(yīng)先將其作為內(nèi)部掌握的觀察指標(biāo)來(lái)評(píng)判適用性，待條件成熟后再作為地方政府舉債規(guī)模控制的公開(kāi)依據(jù)。同時(shí)為增強(qiáng)對(duì)地方政府舉債責(zé)任的約束，提高地方政府償債能力，應(yīng)建立償債準(zhǔn)備金制度，其資金來(lái)源于債券發(fā)行溢價(jià)、投資項(xiàng)目收益等。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)期的承受能力較強(qiáng)，可以確定當(dāng)年債務(wù)還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準(zhǔn)備金。

3．嚴(yán)格執(zhí)行舉債審批程序。

地方各級(jí)政府在債務(wù)警戒線(xiàn)和中央核定的債務(wù)限額內(nèi)，應(yīng)按照預(yù)算確定債務(wù)舉借規(guī)模、方式與舉債資金使用方向、償債安排（包括償債準(zhǔn)備金）以及舊債還本付息情

況，報(bào)上級(jí)政府審核后編制債務(wù)預(yù)算，然后報(bào)經(jīng)同級(jí)人大審核批準(zhǔn)。同時(shí)，地方政府發(fā)債需要完善審批制度, 遵循審慎性原則和必要性原則, 嚴(yán)格審批,不得隨意舉債, 對(duì)舉債的必要性要進(jìn)行充分論證, 實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目審批制度，舉債籌措的資金用途、投向必須明確, 符合政府履行公共服務(wù)職能的要求。舉債的用途應(yīng)集中于解決公益事業(yè)和民生問(wèn)題。根據(jù)國(guó)際上通行做法，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，政府舉債資金除短期債務(wù)外，不得用于經(jīng)常性支出，只能用于與公共事業(yè)相關(guān)的資本性支出。具體包括：一是非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)，二是當(dāng)前必須解決的民生問(wèn)題，三是當(dāng)前必須解決、又沒(méi)有收入來(lái)源的公共建設(shè)項(xiàng)目。政府需要明確哪些是其能夠承受和控制的風(fēng)險(xiǎn)，然后決定以承擔(dān)或有債務(wù)的方式對(duì)哪些項(xiàng)目提供支持，最后還需要建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督和控制機(jī)制。除了源自不可控的外部風(fēng)險(xiǎn)，政府面臨的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要是項(xiàng)目選擇和設(shè)計(jì)，良好的設(shè)計(jì)能夠減少項(xiàng)目的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。1

4．明確管理機(jī)構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理。

從國(guó)際上來(lái)看，在債務(wù)管理部門(mén)的確定上,除個(gè)別國(guó)家外,絕大部分國(guó)家都由財(cái)政部直接承擔(dān)地方政府債務(wù)管理職能。鑒于各級(jí)財(cái)政部門(mén)是政府債務(wù)的直接擔(dān)保者和最終償還者，而且政府債務(wù)的規(guī)模和效益與各級(jí)財(cái)政狀況等緊密相關(guān)，因此，應(yīng)明確財(cái)政部門(mén)為地方政府性債務(wù)的主要管理部門(mén)，強(qiáng) 1白海娜《政府或有負(fù)債：影響財(cái)政穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)》見(jiàn)《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》Hana Polackova Brixi 馬駿主編 梅鴻譯/校，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年6月第1版第69頁(yè)。

化集中、統(tǒng)一管理力度，全面負(fù)責(zé)地方債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析、舉債審查、登記備案、規(guī)?？刂?、償債資金籌措、債務(wù)資金使用監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等工作。同時(shí)，將清理規(guī)范后的地方融資平臺(tái)公司劃歸財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，嚴(yán)格限定和強(qiáng)化管理其融資行為。

5．納入預(yù)算管理，改革預(yù)算會(huì)計(jì)制度。

西方國(guó)家的債務(wù)管理實(shí)踐表明，將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理是增強(qiáng)債務(wù)透明度的有效舉措。地方政府應(yīng)建立起債務(wù)預(yù)算編制體系，對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄、報(bào)告，不僅反映債務(wù)數(shù)量金額的變動(dòng)，而且反映債務(wù)對(duì)其資產(chǎn)負(fù)債狀況及風(fēng)險(xiǎn)的影響，并據(jù)此統(tǒng)籌財(cái)力狀況與舉債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)。對(duì)直接債務(wù)，應(yīng)納入債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算管理;對(duì)或有負(fù)債中的顯性負(fù)債，應(yīng)在預(yù)算附表中顯示, 并應(yīng)對(duì)各類(lèi)擔(dān)保的數(shù)額、結(jié)構(gòu)和基本運(yùn)行情況進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。同時(shí)，改革現(xiàn)行以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，最終建立起以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度，據(jù)實(shí)反映地方政府債務(wù)增長(zhǎng)情況、或有負(fù)債情況、債務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)及績(jī)效情況，強(qiáng)化債務(wù)借、用、還全過(guò)程的管理與監(jiān)督。6．強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，健全監(jiān)管體系。

由于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源廣泛，其監(jiān)控和管理涉及到許多部門(mén)，因此，這些部門(mén)之間的協(xié)調(diào)十分重要。

首先，財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。哥倫比亞、美國(guó)等國(guó)債務(wù)管理實(shí)踐證明，完備的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)控體系對(duì)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到了重要作用。財(cái)政部應(yīng)牽頭盡快研究建

立統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系和控制體系，以保證地方債務(wù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)。指標(biāo)體系可考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政水平、負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度、預(yù)期借款需求占政府收入的比例等因素，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)控制線(xiàn)，對(duì)越線(xiàn)的地方政府及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示，并督促地方政府建立償債準(zhǔn)備金制度，提高地方政府防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

具體測(cè)算，負(fù)債率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年地方GDP的比。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家一般將負(fù)債率控制在45%左右的水平，但是發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收入占

GDP的比重一般都在30％—40％之間，遠(yuǎn)高于我國(guó)，我國(guó)負(fù)債率指標(biāo)擬設(shè)定為25%—35%。債務(wù)率即年末地方政府債務(wù)余額與當(dāng)年財(cái)政收入的比。目前,國(guó)際上沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但大多在100%左右，我國(guó)擬設(shè)定為80%—100%。償債率即當(dāng)年還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入的比重，國(guó)際上一般為20%，我國(guó)擬設(shè)定為16%—20%。另外，設(shè)立償債準(zhǔn)備，并將其限定在債務(wù)還本付息總額的80%—100%。其次，各級(jí)人大和社會(huì)公眾應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債情況及債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，以有效制約地方政府舉債權(quán)的濫用。日本的地方債制度表明，地方債券使用效率高低的關(guān)鍵在于債券項(xiàng)目管理是否科學(xué)。因此，增加地方債券使用的透明度、公開(kāi)性，有助于提高地方債券使用效率。

其三，金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)向地方政府放貸的監(jiān)管，督促金融機(jī)構(gòu)建立起以項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、融資平臺(tái)公司自身風(fēng)

險(xiǎn)和地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為一體的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式，嚴(yán)格審查新增貸款，并對(duì)既有貸款重新進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完備手續(xù)。

二、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，促進(jìn)發(fā)展，推動(dòng)完善體制，健全法律法規(guī)

（一）深化分稅制財(cái)政體制改革，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。

明確的事權(quán)劃分是配置財(cái)權(quán)、確保財(cái)政供給能力與財(cái)政支出責(zé)任相匹配的前提和基礎(chǔ)。1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革時(shí)，在界定政府事權(quán)劃分時(shí)依照國(guó)際慣例，中央承擔(dān)了諸如國(guó)防、法律、秩序等重大國(guó)家事務(wù)的供應(yīng)責(zé)任，但在支出責(zé)任劃分、支出結(jié)構(gòu)上沒(méi)有明確，特別是省以下各級(jí)政府在事權(quán)劃分、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整上沒(méi)有突破性動(dòng)作。事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清晰、財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一和事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范等問(wèn)題困擾各級(jí)政府，造成了財(cái)政資金規(guī)模效益較低、監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題。為此，需要進(jìn)一步明確劃分中央以及地方各級(jí)政府的事權(quán)，合理劃分財(cái)權(quán)，促進(jìn)二者匹配。同時(shí)還要積極發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的作用，在財(cái)政支出中大幅壓縮轉(zhuǎn)移支付比重的前提下，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，清理整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并壓縮其比重。也可借鑒德國(guó)等國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，嘗試橫向轉(zhuǎn)移支付。

（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革，規(guī)范地方政府投資行為。

從根本上解決地方政府的舉債投資沖動(dòng)，需要政府職能的轉(zhuǎn)變。首先，應(yīng)合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準(zhǔn)

確把握政府與市場(chǎng)的邊界，將政府職能真正轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來(lái)；按照構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度的基本要求，改變目前我國(guó)政府活動(dòng)范圍的“越位”和“缺位”現(xiàn)象。其次，規(guī)范地方政府的投資行為和擔(dān)保行為, 實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策機(jī)制，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾的行為，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)決策投資和擔(dān)保的責(zé)任追究。

（三）修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)債務(wù)法治化管理。以法律確認(rèn)地方政府舉債權(quán)，是實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)制度約束的最有效舉措。為此，我國(guó)應(yīng)盡快修改預(yù)算法，規(guī)定允許地方政府發(fā)行債券，賦予地方政府法定的舉債權(quán)。同時(shí)，預(yù)算法要

明確規(guī)定地方政府債務(wù)要納入預(yù)算編制，地方政府要嚴(yán)格編制債務(wù)預(yù)算、決算、向人大報(bào)告和向社會(huì)公眾披露，以增強(qiáng)舉債全過(guò)程的透明度。

修改擔(dān)保法，強(qiáng)化地方政府擔(dān)保的法律責(zé)任，允許地方政府除了為外國(guó)政府轉(zhuǎn)貸擔(dān)保外，還可有條件地為政府債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，并對(duì)擔(dān)保條件、原則、程序、方式等加以嚴(yán)格限定；同時(shí)，在《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中，加大對(duì)地方政府違規(guī)擔(dān)保的處罰力度，在司法實(shí)踐中增加對(duì)地方政府違規(guī)擔(dān)保行為造成損害的民事賠償責(zé)任的追究力度等。

（四）確立政府中期財(cái)政預(yù)測(cè)制度。

為了推動(dòng)財(cái)政的可持續(xù)性，我國(guó)政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)財(cái)政中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，引入一套中期財(cái)政預(yù)測(cè)（如三年預(yù)測(cè)）制度，在這一制度框架中應(yīng)包括：將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)納入財(cái)政分析和決策中；根據(jù)國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)融資和風(fēng)險(xiǎn)管理能力采 取措施；考慮預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目的中期財(cái)政成本及運(yùn)作效率。政府應(yīng)該將中期財(cái)政預(yù)測(cè)納入每年向人大提交的預(yù)算報(bào)告。這一機(jī)制可以使得政府對(duì)短期政策的長(zhǎng)期后果作出定量的估算，為人大對(duì)這些后果進(jìn)行評(píng)估提供可能性。這將從體制上有效地限制政府發(fā)生過(guò)度直接負(fù)債或隱性負(fù)債。只有將或有和其他財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)都考慮到的情況下，中期財(cái)政預(yù)測(cè)、預(yù)算本身、政府融資和借款計(jì)劃才會(huì)比較貼近現(xiàn)實(shí)。2

三、加強(qiáng)審計(jì)，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)，創(chuàng)新方式方法，促進(jìn)債務(wù)管理

（一）開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，掌握地方政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)。

雖然近幾年來(lái)不同的部門(mén)如財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等都對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行過(guò)不同方式的統(tǒng)計(jì)和調(diào)查，但由于動(dòng)機(jī)、視角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府債務(wù)的規(guī)模，也就不可能深入地揭示其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)。僅就審計(jì)署2010年對(duì)18個(gè)省70個(gè)市本級(jí)地方政府債務(wù)進(jìn)行的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查來(lái)看，如果不及時(shí)理清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范就無(wú)從談起，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，以便及時(shí)掌握規(guī)模、控制風(fēng)險(xiǎn)。

（二）強(qiáng)化審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)指標(biāo)體系。為了改變因缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制所導(dǎo)致的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)視舉債規(guī)模、存在風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，應(yīng)強(qiáng)化在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé) 2白海娜《政府或有負(fù)債：影響財(cái)政穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)》見(jiàn)《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》Hana Polackova Brixi（白海娜）馬駿主編 梅鴻譯/校，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年第1版，第43頁(yè)以下。

任審計(jì)中對(duì)地方政府舉債行為的評(píng)價(jià)力度，將地方債務(wù)的相關(guān)指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)狀況、化解舊債情況等納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的指標(biāo)體系，建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)長(zhǎng)期的財(cái)政績(jī)效評(píng)估機(jī)制，避免地方政府的短期行為。

（三）深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，促進(jìn)完善地方政府債務(wù)管理。將債務(wù)納入預(yù)算管理是國(guó)際上通行且比較成功的做法，我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要推動(dòng)預(yù)算的公開(kāi)、透明?，F(xiàn)階段對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)的缺乏也使得預(yù)算執(zhí)行審計(jì) 的內(nèi)容不能完整反映政府財(cái)政運(yùn)行的真實(shí)狀況。因此，通過(guò)深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，將債務(wù)審計(jì)納入預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的法定范圍，是加強(qiáng)對(duì)地方舉債約束、推動(dòng)地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理、推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)、透明的重要舉措。

（四）改進(jìn)審計(jì)組織方式，保證債務(wù)審計(jì)的力度和深度。我國(guó)地方政府債務(wù)涉及面廣、點(diǎn)多、量大。而現(xiàn)階段對(duì)地方政府債務(wù)的審計(jì)組織方式，在縱向上說(shuō)，往往僅局限于一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，未能形成上下溝通；從橫向上說(shuō)，也大多是局部審計(jì)，不能涵蓋全部。這樣的方式既不能使上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)信息充分交流，也不能對(duì)債務(wù)全面掌握，無(wú)法滿(mǎn)足及時(shí)提示債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、為國(guó)家財(cái)政、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行決策提供政策依據(jù)的目標(biāo)。因此，在未來(lái)對(duì)債務(wù)的審計(jì)中，應(yīng)該在審計(jì)署的統(tǒng)一指導(dǎo)下，協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，通過(guò)組織不同級(jí)次、不同領(lǐng)域的債務(wù)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，同時(shí)結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，形成力量整合、上下聯(lián)動(dòng)，以推進(jìn)地方政府債務(wù)審計(jì)不斷深入和推廣。

該課題為審計(jì)署審計(jì)科研所2010年立項(xiàng)研究課題 作者：南京特派辦課題組

課題統(tǒng)籌：李 玲 課題負(fù)責(zé)人：劉 利 課題組成員：丁德明 胡正祿 錢(qián)夫中 王小霞 王景東 趙 青 鄭海峰

盧紅柱韓華溢郭珊珊 劉素合 牟 遙 黃敏杰 宋秀輝劉洪潔 吳繼光 主題詞：防范 化解 地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn) 建議 報(bào)：署領(lǐng)導(dǎo)。送：各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市審計(jì)廳（局）及科研 所，南京審計(jì)學(xué)院，署機(jī)關(guān)各單位，各特派員辦事處，各派出審計(jì)局。

發(fā)：本所所領(lǐng)導(dǎo)、各處，存檔。共印190份 編輯：羅偉芳 簽發(fā)：王秀明