第一篇：洛陽市人民政府關于嚴格保護耕地節(jié)約集約用地保障科學發(fā)展的意見

【發(fā)布單位】洛陽市政府 【發(fā)布文號】洛政〔2009〕2號 【發(fā)布日期】2009-01-03 【生效日期】2009-01-03 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】洛陽市

洛陽市人民政府關于嚴格保護耕地節(jié)約集約用地保障科學發(fā)展的意見

(洛政〔2009〕2號)

各縣（市、區(qū)）人民政府，市人民政府有關部門：

為貫徹落實《河南省人民政府關于嚴格保護耕地保障科學發(fā)展實現(xiàn)土地高效利用的若干意見》（豫政〔2008〕44號）精神，推進全市農(nóng)村改革和經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)就嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地、保障科學發(fā)展提出如下意見：

一、嚴格落實土地管理和耕地保護共同責任

堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守十八億畝耕地紅線，是各級政府和政府相關部門的共同責任。各級政府和有關行政管理部門要對本轄區(qū)內耕地保有量和基本農(nóng)田面積、土地利用總體規(guī)劃和年度利用計劃執(zhí)行情況負總責，主要負責人是第一責任人。

政府相關部門要密切配合，協(xié)調聯(lián)動，變“一管多用”為“多管多用”，落實好共同責任。國土資源部門要認真執(zhí)行土地管理的各項法律法規(guī)和方針政策，全面履行管理職責。發(fā)改、規(guī)劃、建設等部門要按照節(jié)約集約用地原則，積極研究促進相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接的政策措施，以強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用。財政、稅務部門要完善和落實鼓勵節(jié)約集約用地的財政、稅收政策。市監(jiān)察部門要配合市國土資源部門，加強對保護耕地和土地管理責任落實情況的檢查，對耕地保護責任目標落實不到位、土地管理秩序混亂、一年度內違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地面積的比例達到15％以上的，對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的，對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的，要嚴格按照《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部15號令），追究各縣（市、區(qū)）人民政府主要負責人和分管土地領導的責任，確保共同責任落實到位。

二、按照節(jié)約集約原則基本保障建設用地合理需求

實行最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模。堅持以規(guī)劃、計劃為先導，加強土地收購儲備，提高建設用地保障能力。對2005年以來國家和省已審批的土地，市國土、發(fā)改、財政等部門要抓緊組織有關縣（市、區(qū)）加快辦理征地手續(xù)。按照有限指標保重點、一般項目靠挖潛的要求保障經(jīng)濟發(fā)展。省下達給我市的年度用地計劃指標主要用于保障重點項目建設用地，即市級以上重大公共基礎設施項目、引領全市產(chǎn)業(yè)升級和結構調整的重大項目、重要生態(tài)環(huán)保和節(jié)能減排項目、重大招商引資項目和重點民生保障項目的用地需求。一般項目用地需求要通過內涵挖潛來解決，盡量不使用或少使用新增建設用地。

大力發(fā)展節(jié)地型產(chǎn)業(yè)、節(jié)地型建筑和緊湊型城鎮(zhèn)，走新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化道路。嚴格執(zhí)行國家和省關于各類建設用地的控制標準，提高用地門檻，工業(yè)項目用地實際投入市區(qū)不得低于150萬元/每畝，縣（市、區(qū)）不得低于120萬元/每畝。城市規(guī)劃、項目設計和建設單位要嚴格按標準進行規(guī)劃、設計和施工，防止和消除各類項目多占多用土地現(xiàn)象。堅決制止城鎮(zhèn)建設無序擴張，嚴禁建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。嚴格限制低層建筑，在政策法規(guī)允許范圍內合理提高城市建設容積率。

深入推進國有建設用地有償使用制度改革，嚴格限定劃撥和協(xié)議用地范圍，經(jīng)營性用地和工業(yè)用地一律實行招拍掛方式公開出讓。對房地產(chǎn)開發(fā)用地單宗出讓面積，城市中心區(qū)不得超過150畝、縣（市、區(qū)）不得超過75畝，每宗地開發(fā)建設時間原則上不超過三年。

繼續(xù)大力推進多層標準化廠房建設。市政府每年拿出500萬元對標準廠房建設先進縣（市、區(qū)）進行獎勵。

三、健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度

按照產(chǎn)權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度。搞好農(nóng)村土地確權、登記、頒證工作。積極探索多種土地流轉方式，允許和鼓勵農(nóng)民按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式流轉土地承包經(jīng)營權，鼓勵發(fā)展家庭農(nóng)場和種糧大戶，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權益。完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)民宅基地用益物權。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設用地。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，以公開規(guī)范的方式轉讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權，在符合規(guī)劃的前提下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地享有平等權益。

四、依法維護被征地農(nóng)民合法權益

深化征地制度改革。嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍。充分尊重被征地農(nóng)民的知情權、參與權和監(jiān)督權。征地報批前，要將擬征地的位置、用途、補償標準等以書面材料告知被征地農(nóng)村集體和農(nóng)戶；征地方案批準后，要將批準機關、批準文號、征地補償標準等內容在被征用地所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組進行公告；征地實施前，要將被征土地現(xiàn)狀調查結果經(jīng)農(nóng)村集體和農(nóng)戶進行確認、登記。在廣泛征求意見的基礎上，會同有關部門擬定征地補償安置方案，并在被征地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組進行公告。

完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償。采取多種措施，積極探索和推進失地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障體系的建立完善。

依法搞好涉土信訪。當前，我市土地信訪比較突出，多數(shù)是反映宅基地糾紛、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村辦企業(yè)非法占地和征地補償落實不到位問題。各縣（市、區(qū)）要加強和改進新形勢下的涉土信訪工作，按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”原則，依法、及時、扎實解決好群眾反映的問題，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，把問題解決在基層，維護農(nóng)民合法權益。

五、建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制

健全土地督察工作機制。全市各級政府要自覺接受國家土地督察濟南局的監(jiān)督檢查，對交辦的信訪、舉報案件，要及時依法組織調查處理并及時報送查處結果；對國家土地督察濟南局在督察中發(fā)現(xiàn)的問題以及提出的整改意見，要及時研究落實措施，切實按要求整改到位。市國土資源局要加強與國家土地督察濟南局聯(lián)絡，為開展督察工作創(chuàng)造良好的環(huán)境。

制定實施政府負總責、國土部門牽頭、相關部門協(xié)調配合的土地違法行為聯(lián)合查處制度，確保土地違法案件能及時查處并依法處理到位，不發(fā)生重大土地違法案件。

健全國土資源執(zhí)法監(jiān)察體制。按要求應該成立國土資源警察大隊的縣區(qū)，2009年3月底前務必成立。已成立的要充分發(fā)揮作用，開展執(zhí)法動態(tài)巡查，嚴厲查處違法違規(guī)行為。完善縣、鄉(xiāng)、村三級土地執(zhí)法監(jiān)管體系，建立違法違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早報告、早制止的工作機制。

六、建立健全土地管理和耕地保護考評激勵機制

每年年底，市政府將依據(jù)規(guī)劃和計劃執(zhí)行情況、耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積責任目標完成情況、新增建設用地土地有償使用費繳納情況、違法違規(guī)用地查處情況，對各縣（市、區(qū)）政府耕地保護工作進行考核；依據(jù)建設用地投資強度、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展和多層標準化廠房建設、存量用地盤活、執(zhí)行工業(yè)用地標準等情況，對各縣（市、區(qū)）政府節(jié)約集約用地工作進行考核。并采取多種形式嚴格獎懲，一是將建設用地計劃指標的分配與重點項目建設情況掛鉤，以省下達我市的年度建設用地計劃為基數(shù)，預留一定的機動指標，用于支持工作成效顯著的縣（市、區(qū)）；二是將建設用地計劃指標的分配與盤活存量土地情況掛鉤。對盤活挖潛成效好的縣（市、區(qū)），在農(nóng)用地轉用指標分配上給予傾斜。對未完成盤活挖潛目標任務的縣（市、區(qū)），扣減其農(nóng)用地轉用指標，并限期完成目標任務；三是將土地管理工作績效與各縣（市、區(qū)）政府年度責任目標考核掛鉤。對保護耕地和節(jié)約集約用地成效顯著的予以表揚獎勵，對工作成效差的通報批評直至暫停用地審批。

本意見自發(fā)布之日起執(zhí)行，有效期5年。

洛陽市人民政府

二

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第二篇：節(jié)約集約用地 保障科學發(fā)展

節(jié)約集約用地 保障科學發(fā)展

土地資源問題關系經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，關系民族的生存根基和國家長遠利益。人多地少是我國的基本國情，國家目前實行最嚴格的土地管理政策，嚴格保護耕地資源，分配的用地指標非常有限，土地供需矛盾非常突出。在這種情況下，要實現(xiàn)保護耕地和保障發(fā)展雙贏，必須集約利用土地。胡錦濤總書記指出，要按照建設節(jié)約型社會的要求，積極探索建立國土資源管理的新機制，節(jié)約集約使用土地，切實保護耕地特別是基本農(nóng)田。溫家寶總理在十屆人大五次會議上所作的政府工作報告中強調，節(jié)約集約用地不僅關系當前社會經(jīng)濟發(fā)展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基?？梢哉f，集約用地是當前事關經(jīng)濟社會發(fā)展的一個非常重要的課題。

一、萊蕪市土地利用現(xiàn)狀及存在問題分析萊蕪市地處魯中山區(qū)，面積 2246平方公里，人均耕地只有 0.82 畝，低于全國、全省平均水平，接近聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均 0.8 畝的警戒線，是全省人均耕地最少的市之一。萊蕪市土地供需矛盾突出，但萊蕪市目前土地粗放利用的問題卻很嚴重，土地集約利用還有很大差距。

（一）城鎮(zhèn)建設用地現(xiàn)狀2006 年，萊蕪市區(qū)占地總面積 54.76平方公里，人口 124.8 萬，人均建設用地面積 136.2平方米。萊蕪市鎮(zhèn)駐地占地總面積 20.5平方公里，人均建設用地面積 157.7平方米?？傮w來看，萊蕪市城鎮(zhèn)人均占地面積 141.4平方米，比省政府規(guī)定標準 110平方米高出 28.5%.通過以上對比可以看出：萊蕪居住用地和工業(yè)用地占建設用地的比例明顯偏大，土地利用強度明顯偏低。土地利用強度是評價土地集約利用水平的重要標準，主要以建筑密度和建筑容積率為評價指標。根據(jù)對萊蕪市區(qū) 4 個街道 83 個街坊 22480 宗地的匯總統(tǒng)計分析，從平均建筑密度來看，市區(qū)（城鎮(zhèn)）平均建筑密度為 12.78 ％，根據(jù)城市規(guī)劃要求，城市建筑密度應控制在 35% 左右，萊蕪市市區(qū)建筑密度較其低 22.22%，由此可見，萊蕪市市區(qū)土地平面利用率較低。從平均建筑容積率來看，市區(qū)平均容積率為 0.23，較全國平均建筑容積率水平0.34 尚有一定差距，這表明樓層較低，土地的空間利用率不高。

（二）農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀萊蕪市農(nóng)村居民點人均用地普遍偏高，村莊占地面積大，集約化水平低。據(jù)調查，萊蕪市農(nóng)村居民點用地 222298 畝，農(nóng)村居民約 83.4 萬人，人均 177平方米，超過省政府規(guī)定的農(nóng)村人均建設用地 100平方米的標準，更遠遠超過無錫市 30平方米的標準。

（三）園區(qū)用地現(xiàn)狀目前，萊蕪市有 3 個省級開發(fā)區(qū)，土地集約利用水平普遍較低，在土地使用效率和投資強度上，遠遠落后于先進城市。萊蕪市開發(fā)區(qū) 2001-2006 年固定資產(chǎn)總投資 530 億元，同期供應土地 70305 畝，畝均固定資產(chǎn)投資 75.39 萬元，遠低于省政府規(guī)定的高新區(qū) 160 萬元 / 畝和高新區(qū)外 100 萬元 / 畝以上的標準。

從投資強度看，國家規(guī)定省級開發(fā)區(qū)的投資強度應該在每畝 160 萬元以上，而萊蕪市投資強度最高的鋼城開發(fā)區(qū)每畝僅 70 萬元，低的不到 50 萬元，省級開發(fā)區(qū)之外的園區(qū)有的不足 10 萬元。江蘇省昆山出口加工區(qū)，每畝土地投資強度 600 多萬元，是萊蕪市的 10-20 倍。從產(chǎn)出效益看，2005 年，萊蕪市開發(fā)區(qū)畝均產(chǎn)出效益 33 萬元，而江蘇省昆山出口加工區(qū)高達 1200 多萬元，無錫市新加坡工業(yè)園每畝年產(chǎn)出效益近700 萬元，分別是萊蕪市的 36 倍和 21 倍。從用地看，2005 年以來，諸暨市推行“零增地技改”，企業(yè)技改投資 30 多億元，沒有新占一分耕地；紹興市實施“零土地技改”和“無土地招商”；寧波一個開發(fā)區(qū)投資 1000 多個億，基本沒有新占地。而萊蕪市平均每年新增建設用地 5000 畝左右。從廠房看，先進地區(qū)的開發(fā)區(qū)內工業(yè)廠房一般在 3-4 層，高的達到十幾層，萊蕪市幾乎全部為單層廠房。以上對比分析表明，萊蕪市各開發(fā)區(qū)在很大程度上存在粗放式經(jīng)營土地的現(xiàn)象，土地資源利用率較低，但同時也說明萊蕪市開發(fā)區(qū)內土地內涵挖潛、盤活存量的再利用潛力很大。

（四）萊蕪市土地粗放利用的原因分析一是觀念認識問題。節(jié)約集約用地的意識尚未全面樹立，亂占濫用土地的根本動因尚未消除，“重利用、輕節(jié)約、輕效率”的思想比較突出，認為只要發(fā)展了，什么問題都解決了，分離了發(fā)展與節(jié)約集約用地的關系。部分“假項目、真投機”的用地者騙取土地，造成土地閑置；“小項目、大用地”現(xiàn)象較多，嚴重浪費土地資源。在用地安排時，選址較隨意，影響了規(guī)劃的法律效力，土地利用結構不合理的現(xiàn)象比較突出。二是用地規(guī)劃布局不合理。郊區(qū)、城鎮(zhèn)沿著對外交通要道兩側向外蔓延，路邊廠、路邊店應運而生，基礎設施建設難以配套，從而導致了規(guī)劃布局紊亂，造成用地結構不合理。用地偏重于外延發(fā)展，內涵挖潛不夠，集約利用程度低。空間分布存在以下問題：工業(yè)未向園區(qū)集中，分布散亂、數(shù)量多、規(guī)模小、空置、閑置較多，集聚效應差；商業(yè)用地利用程度低，對周邊輻射能力弱；許多工業(yè)用地和居住用地混雜在一起，使得公用設施用地、道路廣場用地、綠地等所占比重偏低，影響了區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展。三是政策法規(guī)規(guī)定的缺失不利于節(jié)約集約用地，項目用地監(jiān)管難度大。目前，國家對各類項目用地均核定了投資強度、容積率等控制指標，只有達到規(guī)定要求的才能辦理用地手續(xù)，達不到要求的不予審批土地或核減用地規(guī)模。但由于缺乏統(tǒng)一的后置驗收管理辦法，很難對項目用地形成有效監(jiān)管。萊蕪市自主制定的項目竣工核查制度也存在是否合規(guī)、是否加重企業(yè)負擔的顧慮，對核查不合格的企業(yè)如何處置等問題也缺乏硬性規(guī)定。節(jié)約集約用地工作還沒有作為一項硬指標列入地方黨委、政府的考核內容，難以調動積極性。四是農(nóng)村居民點規(guī)劃滯后，管理不到位。農(nóng)村居民點布局分散，建設用地數(shù)量大，粗放利用現(xiàn)象普遍。農(nóng)民日漸富裕，住房建設不斷升溫，而且普遍建新不拆舊，一戶多宅現(xiàn)象明顯，并且建房時求大求寬。主要原因是規(guī)劃滯后，審批監(jiān)管不到位。據(jù)了解，萊蕪市目前編制了村莊規(guī)劃的不足 200 個，其余大部分村莊歷史上從來沒有過村莊規(guī)劃，用地審批、監(jiān)管無據(jù)，導致村莊建設的隨意性和布局的短期性，多以自發(fā)的“滿天星”的形式散亂布局；也導致了村莊用地管理部分失控，亂占濫建現(xiàn)象時有發(fā)生。有些村兩委班子成員誤認為農(nóng)村集體土地由村兩委說了算，出現(xiàn)了隨意安排的現(xiàn)象，導致了違法占地的大量發(fā)生。五是用地單位節(jié)約用地意識不強，甚至圈占土地投機謀利。企業(yè)普遍存在節(jié)約用地意識不強的現(xiàn)象，沒有堅持高容積率、高密度的節(jié)約集約用地原則，廠房兩層以上的很少，大部分企業(yè)廠房為單層，盲目求大，低效利用、閑置浪費土地嚴重。從工業(yè)企業(yè)用地來看，不少工業(yè)用地布局分散、寬打窄用、優(yōu)地劣用，單位面積土地產(chǎn)能小，低效利用問題突出。有些項目為多占用土地，在申請立項時，隨意夸大，虛報投資額，實際投資難以到位。一些停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)、資不抵債的企業(yè)，其土地資產(chǎn)也未進行盤活。有的項目因企業(yè)建廠比較早，一直沒有較好發(fā)展，造成低效用地。

二、萊蕪市土地集約利用潛力分析1、城鎮(zhèn)建設用地潛力分析萊蕪市去年對東至博萊高速公路和磁萊鐵路，西至西內環(huán)路，北至辛大鐵路以北，南至牟汶河以北包括高莊街道辦事處部分駐地在內的 64.44平方公里土地進行了潛力分析。評價區(qū)的土地利用潛力類型見下表：

總體分析，評價區(qū)共有 2456.83 公頃低度利用土地和未利用地，土地利用潛力很大。萊蕪市共有城中村 69 個，占地 22388.02 畝，人均 190 多平方米?！俺侵写濉倍酁槠椒?，容積率在 0.5 以下（一般住宅小區(qū)容積率在 1.2 以上），土地利用率較低。如果按 110平方米 / 人安置，可騰出土地 4669 畝。鎮(zhèn)駐地也多為平房，容積率不到 0.2，如果建樓房，容積率達到 0.8 以上，至少可騰出 1538 畝土地。2、農(nóng)村居民點用地潛力分析目前來看，建設用地挖掘的最大潛力在村莊。萊蕪市農(nóng)民建設住房普遍求大求寬，宅基地面積大多超過規(guī)定標準，土地浪費嚴重。如果將當前的人均 177平方米降到 100平方米，全市可騰出土地 96322 畝。如果能夠全部實現(xiàn)小區(qū)化建設安置，按照國家最高人均住宅面積指標 28平方米 / 人計算，需要 35026 畝土地進行安置，加上必要的綠化、廣場、道路等配套設施（24平方米 / 人），還需要 30023 畝土地，共能置換出建設用地指標 157249 畝，相當于省分配萊蕪市近100 年的指標總數(shù)。3、園區(qū)用地潛力分析萊蕪市三個開發(fā)區(qū)目前的面積約 14平方公里，平均投資強度是 65 萬元 / 畝，如果達到國家、省規(guī)定的投資強度 160 萬元 / 畝，全市的開發(fā)區(qū)可節(jié)約土地 8.4平方公里。以設立時間較長、發(fā)展較為充分的高新區(qū)為例，現(xiàn)已建成總面積 8143.07 畝，其中工業(yè)面積 6596.18 畝，固定資產(chǎn)投資額 44.5 億元，平均投資額度為 67.46 萬元 / 畝。如果投資強度按 160 萬元 / 畝計算，可節(jié)約土地 3815 畝。4、工礦企業(yè)用地潛力 萊蕪市獨立工礦面積 64390.2 畝，30% 以上項目用地不同程度地存在土地低效利用或荒蕪閑置問題，個別項目閑置荒蕪面積達 80% 以上。經(jīng)調查，獨立工礦閑置及廢棄地面積 7039 畝，低效利用面積 8466.7 畝。主要有兩個方面的資源可以挖掘：一是廢棄礦坑。萊蕪市境內礦產(chǎn)資源豐富，由于過去亂采濫挖礦產(chǎn)資源，造成了大量的廢棄礦坑。這部分大約有 3000 畝的用地潛力，利用難度較大，但通過廢棄地整理，可以直接安置項目，也可以置換到園區(qū)內安置項目。二是工礦廢棄地。目前全市工礦廢棄地有 2000 多畝可以直接利用。

三、促進土地集約利用的對策研究土地有限，用法無窮；資源有限，發(fā)展無限。要突破萊蕪市新一輪發(fā)展的土地供應“瓶頸”，充分發(fā)揮有限的土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載和支撐作用，必須堅持“嚴控增量、盤活存量、管好總量、集約高效”的原則，走出一條節(jié)約挖潛、集約利用的新路子。

（一）就制度建設來看，當前必須要盡快完善土地節(jié)約集約利用考評體系科學的考核評價體系可以形成節(jié)約集約利用資源的正確導向。去年 12 月份，萊蕪市下發(fā)了《關于建立節(jié)約集約用地考核評價制度的通知》，并在全市范圍內首次對 4 個園區(qū)、17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）開展了節(jié)約集約用地考評，這標志著萊蕪市土地節(jié)約集約利用考評體系初步建立。今年年初，省委、省政府聯(lián)合下發(fā)《關于健全推動科學發(fā)展促進社會和諧考核監(jiān)督體系的意見（試行）》，首次在全省層面上將耕地保護責任和土地節(jié)約集約利用工作列入黨政領導干部考核指標體系。但是，土地節(jié)約集約利用考評工作畢竟是一項新生事物，需要在制度和實踐上不斷充實完善。當前，要把土地節(jié)約集約利用列入黨政領導干部考核指標內容工作落到實處，嚴格對各級黨委、政府的考核，明確主要領導是第一責任人，分管領導是直接負責人，一級抓一級，橫向到邊，縱向到底，改變干部考核只看 GDP 增長，忽視節(jié)約集約用地，造成耕地大量被占用和浪費土地的現(xiàn)象。要完善相應的獎懲機制，定期通報，并運用土地集約利用評價結果與建設用地指標相掛鉤，凡是未達到標準的地區(qū)，不得繼續(xù)擴大用地規(guī)模，并停止下達新增用地指標，以推動土地的集約利用，促進人們增強耕地保護意識。

（二）就經(jīng)濟制約方面來看，要建立和完善集約用地的利益約束機制。一是要加大土地稅費征收力度。這是治本之策。要加重用地稅賦，加大征收力度，對單位和個人占用和浪費大量土地資源從經(jīng)濟上進行約束，逼迫閑置低效用地者自動節(jié)約用地。要按照新標準開征城鎮(zhèn)土地使用稅，嚴格稅費征收政策和標準，堵塞稅費流失漏洞，依法加強征管，做到應收盡收，充分發(fā)揮出土地稅費對土地集約利用的杠桿調節(jié)作用。要提高耕地占用稅標準，遏制新增建設用地擴張和利益沖突。二是建立土地收益基金制度，控制各級政府使用土地收益的規(guī)模。國有土地收益不得在當期全額支出，從而控制基本建設規(guī)模，防止重復建設，并建立起地方政府在任期內對土地資源合理利用和配置的經(jīng)濟約束機制。三是完善土地產(chǎn)權制度，按照“歸屬清晰”的要求，在堅持土地公有制的前提下，明確土地所有權主體和所有權實現(xiàn)方式。盡快完善土地確權登記制度，將國家土地所有權、集體土地所有權落到實處，特別是要注重加強對集體土地所有權、使用權的保護，減少和杜絕隨意征占農(nóng)民集體土地的現(xiàn)象。四是強化市場配置土地的基礎性作用。要縮小劃撥用地范圍，擴大招拍掛范圍，明確界定非營利項目，將經(jīng)營性的基礎設施用地和不符合劃撥條件的存量劃撥用地納入有償使用范疇，并推進集體建設用地入市流轉。同時，要加大信息公開力度，對土地供應計劃、供地政策、出讓公告、出讓結果等進行公示，引導理性投資，發(fā)揮市場信息對盲目投資、無序用地的“警示”作用。

（三）就規(guī)劃管理方面來看，要以國土利用規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌協(xié)調各類專項規(guī)劃。一是制定土地集約利用規(guī)劃，開展土地集約利用標準建設。規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約。土地集約利用規(guī)劃是引導土地集約利用的重要指導方針，因此必須認真制定和利用規(guī)劃，注重規(guī)劃的科學性和可操作性，開展土地集約利用標準化建設，將當前利益和長遠利益結合起來，在嚴格控制建設用地發(fā)展規(guī)模的同時又給城市發(fā)展留有余地，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。具體來說，就是在建設用地總量一定的條件下，保證土地結構合理，力求功能布局結構高效，根據(jù)不同地塊的用地性質、用地規(guī)模、環(huán)境容量、交通條件等評價因素綜合確定有關控制指標的幅度范圍。二是優(yōu)化土地布局，調整土地利用結構。土地布局合理和結構優(yōu)化是土地集約利用的必要條件，借鑒日本國土綜合開發(fā)規(guī)劃、歐洲空間規(guī)劃及先進省、市的成功經(jīng)驗，以土地利用規(guī)劃為基礎，以土地利用為調控主體，整合與土地利用相關的規(guī)劃，強化區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、基礎設施建設的土地利用空間控制作用。加快形成節(jié)約集約用地的“倒逼機制”，即推進土地利用“三集中”政策：工業(yè)向開發(fā)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中。加大閑置土地處理力度，加大土地供應調控力度，優(yōu)化土地供應結構。規(guī)劃工業(yè)用地布局，將企業(yè)適當集中，以便形成規(guī)模效益和集聚效應，將收回的批而未用地、閑置工業(yè)用地納入新的規(guī)劃范圍，將土地利用效率低的中小企業(yè)編入置換規(guī)劃，使分散在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小企業(yè)逐步向工業(yè)集中區(qū)靠攏。規(guī)劃農(nóng)村建設用地，對村莊改造進行可行性分析，組織實施合村并點（村莊改造）工程、城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤試點工程，逐步使農(nóng)村建設用地向城鎮(zhèn)集中，促進城、鎮(zhèn)、村用地布局的優(yōu)化調整。

（四）就審批監(jiān)管方面來看，要嚴格建設用地審批管理。江蘇省無錫市建立了建設項目預審評估制度、嚴格土地利用跟蹤檢查制度，采取經(jīng)濟、法律、行政和媒體監(jiān)督等多種手段，實現(xiàn)對全市用地情況的全程監(jiān)管。就萊蕪市來說，要強化下列監(jiān)管措施：一是嚴格審批程序、從源頭上把好關，確保項目投資強度。在建設項目用地預審和供地審批審查時，堅持以項目定用地、以投資額定用地量。對原有企業(yè)用地達不到集約利用標準的，不允許申請新增企業(yè)用地。新上的項目要充分利用現(xiàn)有閑置土地、廢棄地和荒地；對新占地的項目要提高科技含量，提高土地投資強度、容積率和建筑密度，對新上項目建二層以下廠房的（工藝特殊要求除外）原則上不予供地。二是加強批后管理。建立項目用地竣工驗收制度。在項目建設竣工投產(chǎn)后，由國土、發(fā)改、建設、審計、規(guī)劃、財政等部門聯(lián)合對項目建設規(guī)定的指標進行檢查驗收，凡是規(guī)劃建設條件未達到標準的不得通過驗收，并核減本地區(qū)的建設用地指標。對達不到投資強度的要限期追加投資，到期仍達不到的要依法收回。要把土地利用率、容積率、項目用地指標定額等作為執(zhí)法監(jiān)察的重要內容，組織有關部門加大監(jiān)督檢查力度。三是要加強招商引資用地管理。招商引資要盡量以現(xiàn)有企業(yè)和現(xiàn)有存量建設用地為載體。對確需新占地的項目要提高科技含量，提高土地投資強度、容積率和建筑密度，達不到節(jié)約集約用地要求的不享受獎勵政策。

（五）就挖潛途徑來看，要大力推進土地復墾特別是村莊改造。對不再使用的建設用地進行復墾，是合理利用土地的重要方面。當前要集中各方面的人力、物力、財力，保證土地復墾工作開展。美國、澳大利亞、加拿大等發(fā)達國家的土地復墾率達到了 50% 以上，關鍵就在于他們建立了一套較為完善的土地復墾制度。萊蕪市也應盡快制定和頒布土地復墾操作的法規(guī)細則，對土地復墾工作的全過程以及復墾后的各環(huán)節(jié)進行動態(tài)追蹤，保證復墾質量，使復墾工作科學有序進行。同時，要規(guī)范土地復墾投資行為。明確土地復墾投資單位擁有復墾土地的優(yōu)先使用權，調動復墾者的積極性。同時，要建立嚴格的土地復墾技術標準。萊蕪市土地類型多種多樣，使得不同礦區(qū)土地破壞類型多樣，開展土地復墾就需要使用不同的復墾技術。復墾技術采用是否正確，是決定能否實現(xiàn)預期復墾效果的關鍵。萊蕪市要根據(jù)工礦區(qū)的破壞程度、土地類型等實際，因地制宜，研究制定技術標準和規(guī)范，提高土地復墾質量標準。穩(wěn)妥有序地推進村莊改造，是萊蕪市挖掘土地利用潛力的重要途徑，也是節(jié)約集約利用土地的迫切需要。一是要加強村莊規(guī)劃和建設管理。要結合萊蕪市村莊實際，盡快編制覆蓋全市的村莊規(guī)劃，規(guī)劃要做到功能齊全、規(guī)模適度、布局合理、用地集約。二要加大合村并點力度。按照規(guī)劃要求，縮并自然村、建設中心村、整治“空心村”，依法界定農(nóng)戶建設用地面積，提高土地利用效率。要制定切實可行的改造方案，分階段、分層次進行，先行試點，積累經(jīng)驗，逐步推廣。對經(jīng)濟較發(fā)達、建房農(nóng)戶較多的村莊，鼓勵建設多層住宅。三是加大農(nóng)村土地管理力度。嚴格宅基地審批管理，堅持按規(guī)劃、按計劃、按程序、按權限依法審批，確保村莊依法用地。

（六）就保障措施來看，必須加大執(zhí)法和宣傳工作力度。集約用地涉及面廣，牽扯部門多，是個系統(tǒng)工程，需要全社會統(tǒng)一認識，積極參與，共同努力。各級政府特別是相關執(zhí)法部門要堅持依法行政，加大執(zhí)法力度，嚴肅查處非法占地行為，對情節(jié)嚴重、涉嫌犯罪的，法院、檢察院等部門要積極配合、依法處理。人大、政協(xié)等部門要充分發(fā)揮職能作用，把節(jié)約集約用地、查處違法用地作為監(jiān)督評議的重要內容，加強監(jiān)督。報社、電臺、電視臺等媒體要積極開展形式多樣的宣傳活動，普及集約用地知識，宣傳集約高效利用土地資源的先進典型，揭露和曝光浪費土地資源的行為和現(xiàn)象，努力形成“集約用地光榮、粗放用地可恥、違法違紀嚴懲”的氛圍，增強全社會的土地資源憂患意識和節(jié)約用地的責任意識，使節(jié)約集約用地成為全社會的自覺行為。

第三篇：節(jié)約集約用地 保障科學發(fā)展

節(jié)約集約用地

保障科學發(fā)展

——XX土地管理工作情況匯報

2009年11月1日

XX率先改革、率先開放、率先發(fā)展，以自費開發(fā)為起點，走出了一條以改革開放為時代特征、以“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”為強大動力、以全面小康為顯著標志、以人民幸福為不懈追求的率先發(fā)展、科學發(fā)展、和諧發(fā)展的“XX之路”。2005年底率先達到江蘇全面小康社會水平，綜合實力位居全國百強縣（市）首位，去年被列為我國18個改革開放典型地區(qū)之一。在臺灣電電公會公布的2009大陸地區(qū)投資環(huán)境與風險調查中，XX的綜合實力排名第一。

XX社會經(jīng)濟之所以能夠保持平穩(wěn)較快發(fā)展，取得令人矚目的成績，與歷屆市委、市政府高度重視土地資源的管理、保護、開發(fā)和利用是分不開的。下面，我從三個方面簡單匯報一下XX國土資源管理工作的發(fā)展歷程、取得成效和經(jīng)驗體會：

一、XX國土資源管理工作的發(fā)展歷程

1．起步階段，實現(xiàn)了“從無到有”的轉變。改革開放前，無論是土地還是地質礦產(chǎn)管理，基本處于無統(tǒng)一管理、無法可依、無償無度無序開發(fā)利用的狀態(tài)。改革開放以后，土地管理工作迎來了全面改革發(fā)展的歷史性機遇。1982年，XX縣人民政府發(fā)布《關于土地管理的暫行規(guī)定》。1986年，建立XX縣人民政府土地管理辦公室，并下發(fā)《關于加強土地管理的意見》。1987年10月，建立XX縣土地管理局，土地管理工作實現(xiàn)了“從無到有”的轉變。2．發(fā)展階段，實現(xiàn)了“從無償?shù)接袃敗钡霓D變。1988年8月經(jīng)江蘇省和蘇州市人民政府批準，XX市在全省率先開展國有土地使用權有償出讓試點，1989年4月，成功地將XX經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)內的一公頃土地有償出讓給上海申大公司，揭開了江蘇省國有土地使用權有償出讓的序幕，開創(chuàng)了全國縣級市工業(yè)用地有償出讓的先例。1992年以后，土地有償出讓呈現(xiàn)全面發(fā)展態(tài)勢，有償出讓土地的覆蓋面逐步擴大，土地使用權有償出讓成為土地供應的主要形式，土地市場發(fā)展迅速。

3．提升階段，實現(xiàn)了“從無序到規(guī)范”的轉變。針對土地市場在發(fā)展完善中出現(xiàn)的問題，市政府及時制定出臺政策加以規(guī)范。從1992年到1998年的幾年中，市政府先后出臺了《XX市國有土地有償使用實施細則》、《XX市國有土地有償轉讓實施細則》等規(guī)范性文件，對初始時期的土地市場進行了有效的規(guī)范。隨著土地市場的不斷發(fā)展和土地使用制度改革的進一步深化，于2000年對經(jīng)營性用地一律實行招標拍賣和掛牌出讓方式供地，并出臺了《XX市國有土地使用權招標拍賣辦法》、《XX市土地儲備實施辦法》等多項政策性文件，為土地市場規(guī)范發(fā)展提供了有力的政策保障。集中土地出讓領導權，凡屬土地有償出讓，無論是審批、報批，確定地價，還是洽談條款，簽訂土地出讓合同，都由市土地管理部門代表政府扎口管理，土地出讓金和所有土地稅費統(tǒng)一由土地部門核收入帳，不設“第二土地局”。這些規(guī)定的貫徹實施，不僅有效防止了多頭分管，政出多門，違法批地問題的發(fā)生，而且促進了土地出讓、轉讓的依法進行，保證了集中統(tǒng)管到位。

4．優(yōu)化階段，實現(xiàn)了“從粗放到集約”的轉變。進入21世紀，隨著XX經(jīng)濟社會事業(yè)的飛速發(fā)展，建設用地逐年增加，如何集約高效的利用土地資源，成為擺在我們面前的一個重要課題。2001年，我市正式提出節(jié)約集約用地的思路，并著手對全市工業(yè)企業(yè)用地狀況進行調研。2002年，XX在全國還沒有統(tǒng)一的集約用地標準的前提下，提出以單位土地面積投資額為杠桿，來控制企業(yè)用地規(guī)模，提高土地利用率。2003年和2004年，XX先后兩次與江蘇省社科院合作開展《XX實現(xiàn)“兩個率先”與土地保障戰(zhàn)略》、《XX市土地集約利用和可持續(xù)發(fā)展》課題研究，并在長期的實踐中，逐步形成了集約用地“八個度”機制，實現(xiàn)了資源利用“從粗放到集約”的轉變。

二、XX國土資源管理工作的初步成效

1．探索了率先發(fā)展之路。在上級國土資源部門的關心指導下，我市在土地管理和土地利用過程中，在全省乃至全國實現(xiàn)了一系列率先。一是率先開展土地有償使用。1988年8月經(jīng)江蘇省和蘇州市人民政府批準，我市在全省率先開展國有土地使用權有償出讓試點，1989年4月，XX經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)內的一例土地出讓，開創(chuàng)了全國縣級市工業(yè)用地有償出讓的先例。二是率先實行投資強度定額管理標準。在全國還沒有統(tǒng)一的集約用地標準的情況下，率先提出了土地集約利用的理念，制訂實施了“5432”的用地定額管理標準。三是率先嘗試工業(yè)用地掛牌出讓。2004年國務院28號文件下發(fā)后，我市根據(jù)XX土地市場發(fā)展需要，率先在全省試行工業(yè)用地 “招拍掛”出讓獲得成功，對市場化配臵土地資源、促進土地資源的高效利用起了重要的推動作用。

2．提高了土地利用效益。通過多年來的摸索和實踐，XX形成了一套“以規(guī)劃為龍頭，抓土地資源整合；以投資強度為手段，控制企業(yè)用地規(guī)模；以政策扶持為導向，引導企業(yè)提高土地利用水平；以原創(chuàng)型企業(yè)基地為載體，吸納中小企業(yè)減少配套用地；以建設新型農(nóng)民社區(qū)為契機，節(jié)約土地資源”的集約用地機制，節(jié)約集約用地機制不斷完善，節(jié)約集約用地的意識不斷增強，土地利用效益不斷提高?？梢哉f，XX經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的過程，是土地從“平面資源”到“空間資源”的認識深化過程，是集約用地觀念從“要我集約”到“我要集約”的思想轉變過程，也是集約用地措施從“單一投資強度控制”到“既看投資強度，又看產(chǎn)出效益的多元化控制體系”的完善過程，實現(xiàn)了資源利用“從粗放到集約”的轉變。

3．優(yōu)化了經(jīng)濟發(fā)展方式。我市以土地利用方式的轉變推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，通過提高供地門檻，對投資規(guī)模、項目、區(qū)位的引導，促進土地利用的合理布局，推動產(chǎn)業(yè)升級。通過強化規(guī)劃的導向作用，科學制定產(chǎn)業(yè)功能片區(qū)規(guī)劃，合理安排產(chǎn)業(yè)布局，積極倡導“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模集中”的“三集中”思路，不斷優(yōu)化用地結構。積極整合土地資源，打破建制鎮(zhèn)行政區(qū)域界限，將小而散的工業(yè)企業(yè)歸并整合，使集聚效應達到最優(yōu)，優(yōu)化了XX城市發(fā)展的模式。

4．提升了土地執(zhí)法水平。在《土地管理法》頒布實施以來，我市始終把“法制化管理土地”作為土地管理的主要思路，并在實踐中不斷發(fā)展和完善。XX國土局成立了土地監(jiān)察大隊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所組建土地監(jiān)察中隊，建立了遍布城鄉(xiāng)的土地三級監(jiān)察網(wǎng)絡，實行“110”聯(lián)動，土地執(zhí)法監(jiān)察力度不斷加大，執(zhí)法監(jiān)察機制日益健全，有效遏制了違法用地現(xiàn)象的發(fā)生，在全市上下營造了良好的土地法制氛圍。

5．維護了農(nóng)民土地權益?！懊褚允碁樘欤r(nóng)以土為本”，土地是老百姓賴以生存的物質基礎。改革開放以來，XX在率先開展土地使用制度改革的同時，始終將維護農(nóng)民的土地權益放在突出位臵。一方面，通過圍湖取土、復墾廢潭廢坑等方式增加耕地資源；另一方面，通過不斷完善征地補償機制，探索農(nóng)村集體建設用地使用權流轉，推行村級預留用地制度，逐步完善農(nóng)村社會保障體系等多種途徑，促進農(nóng)民增收致富。

三、做好國土資源工作的經(jīng)驗和體會

1．始終堅持改革創(chuàng)新不動搖?；仡橷X國土資源事業(yè)發(fā)展歷程，一個突出的特點就是堅持解放思想和制度創(chuàng)新，深化對實踐的認識，對發(fā)展的認識，堅持與時俱進，不斷改革不合時宜的舊觀念、舊思想、舊體制，順應新形勢、新任務，注重職能轉變和能力、作風建設，以改革創(chuàng)新作為推動國土資源事業(yè)發(fā)展的強大動力。

2．始終堅持保護耕地不動搖。不論是在改革開放初期，還是在經(jīng)濟飛速發(fā)展項目用地需求旺盛的新時期，XX市委、市政府始終高舉保護耕地這面大旗，始終堅持“經(jīng)濟越是發(fā)展，耕地越要保護”的理念，確保耕地得到切實保護。

3．始終堅持服務發(fā)展不動搖。XX的土地管理工作始終服從服務于XX率先發(fā)展、科學發(fā)展、和諧發(fā)展大局，積極發(fā)揮土地調控作用，科學控制總量，有效盤活存量，保障資源供應，實現(xiàn)保護資源與推動發(fā)展的和諧統(tǒng)一，確保全市經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展。

4．始終堅持依法行政不動搖。我市始終把“依法行政、依法管地、依法用地”作為貫穿各項工作的總思路，堅持把依法行政作為轉變管理模式，提升管理層次，推進土地管理工作上臺階的關鍵環(huán)節(jié)來抓。積極探索國土資源依法行政的有效途徑，狠抓關鍵措施的落實，全面有效規(guī)范行政行為，逐步形成了依法管地的長效機制。

5．始終堅持集約用地不動搖。在長期探索中，我市形成了“投資要有強度、廠房要有高度、配套要有限度、開發(fā)要有進度、盤活存量要有力度、產(chǎn)業(yè)轉移要有梯度、建設用地整理要有深度、市場化運作要有透明度”等八個度機制，找到了保發(fā)展與促節(jié)約的結合點，集約用地現(xiàn)已成為XX國土工作的一個品牌。6．始終堅持隊伍建設不動搖。XX國土局成立以來，我市高度重視土地管理隊伍建設，堅持“以人為本”，把加強隊伍建設作為固本強基的一項重要工作，長抓不懈。不斷推進效能建設，以推行政務公開、實行窗口辦文為突破點，以開展文明行業(yè)創(chuàng)建為抓手，逐步建立了一支勤政、務實、高效的國土資源隊伍，形成了政令暢通、執(zhí)法嚴格、服務優(yōu)質的國土資源管理運行系統(tǒng)，為國土資源管理事業(yè)的發(fā)展打下了堅實的基礎。

下一步，我市將堅持科學發(fā)展觀，全面落實上級國土資源部門各項決策部署，結合XX實際，建立拓展發(fā)展空間、保障發(fā)展用地、支持城市建設、優(yōu)化用地配臵、高效用地倒逼、土地立體開發(fā)、土地再次利用、耕地資源保護、集體土地流轉、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地等富有XX特色、保障科學發(fā)展的十大土地供給新機制，推動土地管理工作再上新臺階，促進全市經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展。

第四篇：節(jié)約集約用地,促進科學發(fā)展

節(jié)約集約用地，促進科學發(fā)展

——第四期6.25土地日網(wǎng)上論壇綜述

許堅

（中國土地勘測規(guī)劃院 北京 100035）

為配合第15個全國“土地日”宣傳活動，中國土地學會與中國土地勘測規(guī)劃院在中國土地學會網(wǎng)、國土資源網(wǎng)、人民網(wǎng)房產(chǎn)頻道和中國地產(chǎn)投資網(wǎng)上，同時舉辦第四期6.25土地日論壇，主題是“節(jié)約集約用地，促進科學發(fā)展”。中國土地學會副理事長、中國國土資源報社總編輯劉允洲做主題發(fā)言。有中國土地學會和中國土地勘測規(guī)劃院的專家、基層國土資源管理人員，還有一位農(nóng)民朋友，共26人，分別就土地資源節(jié)約集約利用和耕地保護，土地資產(chǎn)管理與土地市場規(guī)范，征地制度改革與切實保護被征地農(nóng)民的合法權益等問題，發(fā)表了意見?，F(xiàn)將主要觀點綜述如下：

一、土地資源節(jié)約集約利用和耕地保護

1、節(jié)約集約利用土地應注重調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構

有專家認為，土地資源的稀缺性是人們節(jié)約集約利用土地的最直接動力。新加坡、日本、韓國和我國香港等土地資源相對稀缺的國家和地區(qū)，城市建設多采取高密度發(fā)展的土地集約利用模式。許多發(fā)達國家和地區(qū)在其經(jīng)濟發(fā)展從土地利用的粗放到集約利用轉變時，采取最重要的手段就是調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，提高單位土地上的產(chǎn)出率。而當前我國一些地方得了“建設饑渴癥”、“用地饑渴癥”，總以為用地指標多多益善，占地越多發(fā)展越快，這在很大程度上是出于一種無限膨脹的盲目性。而這種盲目性又源于當?shù)仡I導一味追求ＧＤＰ和財政收入的沖動，其中，既有干部發(fā)展觀、政績觀上的偏誤，又有體制上的種種弊端在作怪?？朔@些問題，還得綜合置措，尋找治本之策。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)土地資源的少投入多產(chǎn)出，目前我國地方上也有許多創(chuàng)新啟示。城市土地節(jié)約集約利用的規(guī)劃設計也是當前特別應當強調的。

有專家認為，循環(huán)經(jīng)濟的關鍵是節(jié)約和集約利用資源，實現(xiàn)資源的永續(xù)利用。土地資源可持續(xù)利用與優(yōu)化配置是土地科學領域前沿的重要課題，近幾年土地資源優(yōu)化配置與持續(xù)利用取得了較大的進展，但研究還遠遠不夠，還須深入研究城市、城鎮(zhèn)土地集約利用的內涵、表現(xiàn)和特征，進行土地集約利用影響因素分析，分析不同地域、不同類型城市與城鎮(zhèn)土地集約利用的特點及差異，構建具有中國特色的小城鎮(zhèn)土地集約利用多維臨界調控理論，開展基于生態(tài)安全的土地集約利用評價導則研究，提出土地資源集約利用與生態(tài)安全綜合模式。

2、開發(fā)區(qū)管理應以用途管制為核心

有專家認為，國土資源部目前對各類開發(fā)區(qū)進行規(guī)劃審核的辦法十分嚴格，但從一些開發(fā)區(qū)的實踐來看，開發(fā)區(qū)實際用地情況與審核情況相去甚遠，嚴格的審查和審批并沒有起到控制開發(fā)區(qū)擴展的作用，上級所能見到的有關開發(fā)區(qū)面積的信息，已變成地方政府和中央政府之間一場極不嚴肅的數(shù)字游戲。建議開發(fā)區(qū)管理以用途管制為核心，對開發(fā)區(qū)土地的使用應嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途把好農(nóng)地轉用審批關，并實行嚴格的土地利用計劃。

3、耕地保護應與資源環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調

有專家根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展的總體趨勢,判斷我國未來15年耕地變化的宏觀趨勢是:2005-2010年耕地減少數(shù)量將繼續(xù)較多，2010-2020年減少數(shù)量變小，只有在2020年以后耕地減少數(shù)量才趨于平穩(wěn)。因為到2020年以后，我國工業(yè)化處于后期階段，當城市化發(fā)展到70%以后將進入到逆城市化階段，城市重建將得到重視，耕地作為綠色空間的功能將得到加強，而建設占用耕地的數(shù)量也將趨于平穩(wěn)。

有專家認為，耕地保護戰(zhàn)略應從區(qū)域之間的差異入手，與資源環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調，并進行相應的技術創(chuàng)新，才能解決區(qū)域耕地保護中存在的問題與不足。比如，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應實施以資金和技術替代稀缺的土地和勞動力的戰(zhàn)略，土地資源利用走高附加值農(nóng)產(chǎn)品出口道路。西部生態(tài)脆弱區(qū)應實施以資金、政策替代土地資源的戰(zhàn)略，提高土地資源的生產(chǎn)潛力和人口承載力，提高生態(tài)環(huán)境質量。中部集約化農(nóng)區(qū)應實施有利于糧食集約化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⑿б婊膽?zhàn)略，要在糧食生產(chǎn)方面進行政策、資金、信貸的支持，吸引東部地區(qū)資金、技術和西部地區(qū)的勞動力。

二、征地制度改革與切實保護被征地農(nóng)民的合法權益

1、規(guī)范征地程序應建立監(jiān)督機制 有專家認為，目前一些地方通過取消農(nóng)業(yè)戶口，撤消農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建制，建立社區(qū)居委會等方式推進城市化，并將城市化后屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的土地直接宣布為國家所有；一些地方在“城中村”改造中對于剩余的少量集體土地也采取轉地的方式直接變?yōu)閲宜?。這種不通過土地征收而將農(nóng)民集體所有土地直接變?yōu)閲宜械淖龇?，既不符合土地管理法律、法?guī)的規(guī)定，也不利于保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權。

按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，被征土地一旦通過劃撥、出讓等方式交給用地單位使用后，征地程序即告結束。這種方式欠缺對用地單位使用土地情況的有效監(jiān)督，在實踐中容易造成土地閑置現(xiàn)象的發(fā)生。因此，有專家建議建立土地回購制度，即允許被征地單位可以依法請求購回被征土地的制度。將土地回購制度作為征地的附屬程序或補救程序，是一種有效地對土地征收進行監(jiān)督的機制，能夠有效地保護耕地、保障農(nóng)民權益和保持土地資源的可持續(xù)利用。

2、提高征地補償標準維護農(nóng)民根本利益

有專家認為，既然保護耕地已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略要求，是全國人民的安全保障之一，就沒有理由讓農(nóng)民一方做出犧牲。保護土地的農(nóng)用狀態(tài)，給國家和社會帶來了正外部性效益，但有可能造成直接權利人的經(jīng)濟損失，因此，應該采取補貼等方法鼓勵正外部性的產(chǎn)生。例如，效仿一些國家，通過政府出錢購買農(nóng)地發(fā)展權的方式，使得農(nóng)民因不能將土地投向最佳利用方式而承擔的經(jīng)濟損失得到補償。

有專家認為，統(tǒng)一的征地補償標準，把高產(chǎn)值、高投入的耕地和無產(chǎn)值、無投入的荒地完全處于同一補償水平。其結果直接導致對土地投入越多、越是勤勞、對土地依賴性越強的真正農(nóng)民越吃虧。相反，對那些懶漢或因其他原因造成土地拋荒的農(nóng)民，則顯得相對便宜。實行統(tǒng)一的征地補償標準，政府所打擊的是勤勞和守法的農(nóng)民,所褒獎的是懶漢和違法者。

有專家認為，征地實際包括了土地的所有權由集體轉為國有和土地使用權由農(nóng)民承包戶轉讓給用地單位兩個過程，根據(jù)《土地管理法》第四十六條“被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定的期限內，持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝钡囊?guī)定，征地補償費實際上就是對這兩種權利的共同補償，因此應為土地所有權人和土地使用權人所共有。

3、管好土地應重視依靠農(nóng)民 有專家認為，土地管理制度的建設要考慮行政成本和交易成本。我們放棄離土地最近、最懂得珍惜土地的農(nóng)民不依靠，卻勉為其難地完全依靠行政體系，以至于雖然付出了高昂的行政成本，但卻收效甚微，實在有舍本逐末、舍近求遠之嫌。在維護土地市場秩序中，最有資格當行政監(jiān)察員的，應該是億萬農(nóng)民。而歷史也證明，這是一條低成本、高效率的管理路徑。

三、土地資產(chǎn)管理與土地市場規(guī)范

1、加強土地資產(chǎn)管理改革現(xiàn)行土地稅制

有專家認為，目前有些地方規(guī)定城區(qū)土地實施統(tǒng)一收購儲備，但在市場經(jīng)濟條件下，政府憑什么限制原土地使用者轉讓土地？土地轉讓后政府同樣可以收取土地出讓金，為什么要限制企業(yè)自行盤活土地資產(chǎn)？有什么法律依據(jù)？等等。對這些問題，從現(xiàn)行的法律法規(guī)中確實是難以找到具體確切的依據(jù)。因此，應盡快建立土地收購儲備的法律制度。

土地稅制改革是目前大家都十分關注的問題，也是一個見仁見智的問題。有專家認為，我國的土地稅制結構應按取得、保有、轉讓三個環(huán)節(jié)設計。土地保有稅類應包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地荒蕪稅、土地閑置稅。建議調整、完善原來的城鎮(zhèn)土地使用稅，提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，按照具體用地類型采用差別稅率，同時規(guī)定該稅要面向國內外企業(yè)和個人征收；并新開設土地荒蕪稅和土地閑置稅。其中，對建設用地的閑置，開征土地閑置稅；對農(nóng)用土地的閑置，開征土地荒蕪稅。在征收土地閑置稅或土地荒蕪稅后，去掉土地閑置費或土地荒蕪費，以避免重復；城市房地產(chǎn)稅是對房屋課征的，應從土地稅體系中刪除，并入房產(chǎn)稅；取消固定資產(chǎn)投資方向調節(jié)稅。

2、規(guī)范土地市場發(fā)揮地價對市場的調控作用

有專家認為，我國國有土地配置已進入準市場配置與市場配置并存階段，今天商品、資金、技術、勞動力等當初不實行市場配置的資源均早已實行了市場化配置，極大地促進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制，要求加快國有土地資源配置的市場化進程。深化土地使用制度改革，需要發(fā)揮價格機制在土地資源配置的作用。土地使用權招標拍賣掛牌出讓，有利于充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用，防治土地批租領域的腐敗行為，穩(wěn)定土地市場和房地產(chǎn)市場。

有專家認為，我國提出沒有登記的土地不受法律保護，但是無論在政策法律規(guī)定還是在實際管理工作中，只要有政府批文或其他合法甚至是合理（不一定合法）的憑證，即使沒有登記的土地也予以保護。這樣一來，實際上基本否定了土地登記的地位和作用。因此，應該提高土地登記的公信力，嚴格按照中發(fā)（1997）11號文件的規(guī)定：沒有登記的土地轉讓，按非法轉讓處理。

有專家認為，開展城市土地價格調查，建立全國城市地價動態(tài)監(jiān)測體系，不僅是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是深化我國城市體制改革的必然選擇，有利于及時、準確地反映土地市場行情，充分發(fā)揮土地價格對土地利用的調控作用，更是實現(xiàn)土地信息社會化服務的需要。因此，應進一步完善城市土地價格動態(tài)監(jiān)測分析制度，逐步建立城市土地價格調查與地價動態(tài)監(jiān)測的長效機制。

3、實行依法行政應注意推行政務公開

有專家認為，政務公開既有利于提高辦事效率，又能增強透明度，防止外界不正當干預，因此，各地在推進依法行政時應注意推進政務公開。而土地政務公開的內容主要包括：（1）土地資源配置公開。經(jīng)營性項目用地，一律進入公開市場。政府處置土地資產(chǎn)，有條件的一律實行招標、拍賣；沒有條件的，應在公開市場上掛牌；（2）辦事程序、標準和結果公開。應注意凡與行政管理相對人密切相關的事項都要公開；（3）政務信息公開。如土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田劃定和調整、土地使用權處置結果、土地登記等，以及有關土地的規(guī)章和政策都應公開；（4）有關服務公開。如涉及有利于保護土地權利人合法權益，保證交易安全的單位或個人信息都應公開；（5）收費公開。如土地資源管理部門代為國家收繳的有關費用，必須將收費項目、標準、范圍和依據(jù)向社會公示。

注：本文刊載于《地政月報》2005年第9期。

第五篇：保護耕地、節(jié)約用地

保護耕地、節(jié)約用地

土地是民生之本發(fā)展之基。如今在這個世界上，高樓大廈、工廠等一些其他建筑物，都占據(jù)了很好的耕地。我們生活在一片美麗祥和、可愛迷人的一片國土上，這是上天賜予我們的寶物。這里有波瀾壯闊的大海，峰巒雄偉的大山，這一切都是因為我們生活的土地，在這片土地上，人類發(fā)揚了歷史文明，得到了地球上的資源。我們人吃的，穿的，用的都是要靠土地獲取的。

可是，隨著時間的發(fā)展，土地資源成了一個嚴重的問題。我國耕地資源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口。人均耕地只有1.4畝，不到世界平均水平的40%。住宅用地土地供應量比去年同期增長３５．５％，普通商品房土地供應總量同比增長７６．３％，經(jīng)濟適用房土地供應總量同比增長１６６％。多么驚人的數(shù)字?。‘斎贿€不止這些，工廠的增加，人數(shù)的增加……論人數(shù)，中國是個大國，論資源，中國則是窮國。

可是通過土地整理補充耕地，有效地保護了我國糧食綜合生產(chǎn)能力?！笆濉逼陂g，通過土地開發(fā)整理，我國累計補充耕地2140萬畝，平均每年約428萬畝，大于同期建設占用和災毀耕地面積，建設了一批適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的高標準、成規(guī)模的基本農(nóng)田。全國基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在16億畝左右，糧食的綜合生產(chǎn)能力得到有效的保護。同時，土地整理還促進了生態(tài)環(huán)境保護。據(jù)對國家土地整理示范區(qū)的調查，土地整理后植被覆蓋率增加2.4個百分點，抗御自然災害能力明顯增強。

目前，我國耕地保護面臨著許多問題，每個人都應從自身做起，宣傳、貫徹土地管理法，保護耕地，節(jié)約土地資源。