第一篇：農(nóng)業(yè)ppp的重點(diǎn)推廣領(lǐng)域及相關(guān)政府政策匯總

農(nóng)業(yè)PPP的重點(diǎn)推廣領(lǐng)域，及相關(guān)政府政策匯總

國家發(fā)改委/農(nóng)業(yè)部：關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見

一、明確農(nóng)業(yè)PPP的重點(diǎn)推廣領(lǐng)域

1、支持。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)及追溯體系、動(dòng)植物保護(hù)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。

2、引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)模化大型沼氣、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項(xiàng)目。

3、鼓勵(lì)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。

二、主要參與對(duì)象國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體。

三、六大政策支持

1、加強(qiáng)政府農(nóng)業(yè)投資引導(dǎo)。轉(zhuǎn)變政府農(nóng)業(yè)投入方式，積極探索通過投資補(bǔ)助、資本金注入等方式支持農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目，強(qiáng)化政府投資的撬動(dòng)和引導(dǎo)作用。

2、二是加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。對(duì)已建成的重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開展確權(quán)試點(diǎn)，政府投資形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，社會(huì)資本投資的資產(chǎn)歸投資者所有。

3、創(chuàng)新金融服務(wù)與支持方式。著力提高農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目投融資效率，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式，支持農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目。

4、建立合理投資回報(bào)機(jī)制。采取資本金注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的合理投資回報(bào)。

5、完善風(fēng)險(xiǎn)防控和分擔(dān)機(jī)制。建立分工明確的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，政府負(fù)責(zé)防范和化解政策風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險(xiǎn)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。

6、保障項(xiàng)目用地需要。加強(qiáng)耕地資源的保護(hù)與利用，各地要在土地利用總體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目建設(shè)需要。國務(wù)院：

關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見

一、利益共享機(jī)制。支持社會(huì)資本積極參與休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)建立農(nóng)民參與和利益共享機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民以承包土地入股等形式與企業(yè)進(jìn)行合作。

二、投融資機(jī)制。探索休閑農(nóng)業(yè)多元化投融資機(jī)制，鼓勵(lì)符合條件的休閑農(nóng)業(yè)企業(yè)上市。探索新型融資模式，鼓勵(lì)利用PPP模式、眾籌模式、互聯(lián)網(wǎng)+模式、發(fā)行私募債券等方式，加大對(duì)休閑農(nóng)業(yè)的金融支持。

三、信息化建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與休閑農(nóng)業(yè)宣傳推介平臺(tái)建設(shè)，加快構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)營銷、網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂和網(wǎng)上支付等公共服務(wù)平臺(tái)，全面提升行業(yè)的信息化水平。

國務(wù)院辦公廳：關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見

一、加快自駕車房車營地建設(shè)。制定全國自駕車房車營地建設(shè)規(guī)劃和自駕車房車營地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，支持少數(shù)民族地區(qū)和絲綢之路沿線、長江經(jīng)濟(jì)帶等重點(diǎn)旅游地區(qū)建設(shè)自駕車房車營地。目標(biāo)：到2020年，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本建設(shè)自駕車房車營地1000個(gè)左右。

二、培育發(fā)展游艇旅游大眾消費(fèi)市場(chǎng)。推動(dòng)游艇碼頭泊位等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入；目標(biāo)：到2017年，全國建成一批游艇碼頭和游艇泊位，初步形成互聯(lián)互通的游艇休閑旅游線路網(wǎng)絡(luò)，培育形成游艇大眾消費(fèi)市場(chǎng)。

三、大力發(fā)展特色旅游城鎮(zhèn)。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。目標(biāo)：到2020年建設(shè)一批集觀光、休閑、度假、養(yǎng)生、購物等功能于一體的全國特色旅游城鎮(zhèn)和特色景觀旅游名鎮(zhèn)。

四、大力開發(fā)休閑度假旅游產(chǎn)品。鼓勵(lì)社會(huì)資本大力開發(fā)溫泉、滑雪、濱海、海島、山地、養(yǎng)生等休閑度假旅游產(chǎn)品。

五、完善休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施。重點(diǎn)加強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游特色村的道路、電力、飲水、廁所、停車場(chǎng)、垃圾污水處理設(shè)施、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)相關(guān)旅游休閑配套設(shè)施建設(shè)。目標(biāo)：到2020年，全國建成6000個(gè)以上鄉(xiāng)村旅游模范村，形成10萬個(gè)以上休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游特色村、300萬家農(nóng)家樂，鄉(xiāng)村旅游年接待游客超過20億人次，受益農(nóng)民5000萬人。

六、加大政府支持力度。支持企業(yè)通過政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式投資、建設(shè)、運(yùn)營旅游項(xiàng)目。各級(jí)人民政府要加大對(duì)國家重點(diǎn)旅游景區(qū)、“一帶一路”及長江經(jīng)濟(jì)帶等重點(diǎn)旅游線路、集中連片特困地區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)和鄉(xiāng)村旅游扶貧村等旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的支持力度。

七、拓展旅游企業(yè)融資渠道。支持符合條件的旅游企業(yè)上市，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則加大對(duì)旅游企業(yè)的信貸支持。

五大項(xiàng)目前景巨大

一、土壤修復(fù)。目前，我國待修復(fù)的污染場(chǎng)地?cái)?shù)量非常之多，保守估計(jì)超過50萬塊。2013年全國土壤修復(fù)領(lǐng)域企業(yè)由200多家增至500多家，產(chǎn)值達(dá)140億元。我國有待修復(fù)的土壤污染面積為3.83億畝，土壤修復(fù)市場(chǎng)超6萬億元，僅耕地修復(fù)市場(chǎng)潛在容量就達(dá)到3.8萬億，空間巨大。

二、農(nóng)業(yè)節(jié)水及防污。長江流域各省在為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)做出很大貢獻(xiàn)的同時(shí)，污染帶來的生態(tài)環(huán)境問題也十分嚴(yán)重。長江流域大部分地處亞熱帶季風(fēng)區(qū)，光、熱、水、土條件得天獨(dú)厚。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，長江流域有耕地約2500萬公頃，占全國耕地總面積的1/4。流域內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值、糧食產(chǎn)量占全國4成，水稻、棉花、油菜籽、茶葉、水果等作物和家禽家畜生產(chǎn)在全國地位非常突出。自2015年中央“水十條”出臺(tái)以來，各省市也相繼出臺(tái)《水污染防治工作方案》，明確本地區(qū)“十三五”主要指標(biāo)，全國攜手一起打造美好水環(huán)境。

三、育種基地。種業(yè)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭，是國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)，在保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全上發(fā)揮著不可替代的作用。未來種子工程將加大農(nóng)作物種業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，加強(qiáng)育種創(chuàng)新、品種測(cè)試和試驗(yàn)、種子檢驗(yàn)檢測(cè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)“育繁推一體化”種子企業(yè)建設(shè)商業(yè)化育種基地，購置先進(jìn)的種子生產(chǎn)、加工、包裝、檢驗(yàn)和倉儲(chǔ)、運(yùn)輸設(shè)備，改善工程化研究、品種試驗(yàn)和應(yīng)用推廣條件。

四、現(xiàn)代漁港建設(shè)。漁港是漁民生產(chǎn)、生活最重要的后方基地和漁船重要的避風(fēng)場(chǎng)所，是海洋防災(zāi)減災(zāi)的重要組成部分。加快漁港建設(shè)對(duì)于提升沿海地區(qū)的海洋防災(zāi)減災(zāi)能力，維護(hù)漁民的生命財(cái)產(chǎn)安全、促進(jìn)漁區(qū)的和諧穩(wěn)定具有重要意義。據(jù)了解2003-2015年，漁港項(xiàng)目累計(jì)投資5.77億元，其中，中央下達(dá)補(bǔ)助資金29352萬元，占50.86%；省級(jí)下達(dá)補(bǔ)助資金23273.8萬元，占40.33%；地方配套及自籌資金5084.2萬元，占8.81%。

五、動(dòng)物福利。所謂動(dòng)物福利，就是讓動(dòng)物在康樂的狀態(tài)下生存，其標(biāo)準(zhǔn)包括動(dòng)物無任何疾病、無行為異常、無心理緊張壓抑和痛苦等?；驹瓌t包括：讓動(dòng)物享有不受饑渴的自由、生活舒適的自由、不受痛苦傷害的自由、生活無恐懼感和悲傷感的自由以及表達(dá)天性的自由。-E N D-— 回復(fù)/點(diǎn)擊關(guān)鍵詞，獲取更多引擎干貨 —農(nóng)場(chǎng)36技｜創(chuàng)意｜投資｜管理｜營銷研究報(bào)告｜論壇實(shí)錄｜農(nóng)業(yè)規(guī)劃｜生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)免費(fèi)電子書｜農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)｜臺(tái)灣休閑農(nóng)場(chǎng)國家農(nóng)業(yè)公園｜農(nóng)業(yè)嘉年華｜農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合農(nóng)業(yè)科技園區(qū) | 家庭農(nóng)場(chǎng)

第二篇：PPP政策及相關(guān)法律

目錄

國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見 國發(fā)〔2014〕60號(hào)———————————————3 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法

（發(fā)改等6部委25號(hào)令）————————————14 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知

國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)——————————————27 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見 財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行——————————28 關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（含名詞解釋）財(cái)金〔2014〕113號(hào)———————————39 國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見 發(fā)改投資[2014]2724號(hào)——————————————57 江蘇省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《江蘇省PPP融資支持基金實(shí)施辦法（試行）》的通知蘇財(cái)規(guī)[2015]19號(hào)————————————66 江蘇省關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知 蘇財(cái)金〔2014〕85號(hào)——————————————72 中華人民共和國政府采購法————————————82 中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法————————————83 中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例————————84 中華人民共和國稅收征收管理法——————————86 中華人民共和國企業(yè)所得稅法——————————86 中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例——————88 中華人民共和國擔(dān)保法——————————————90 最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國擔(dān)保法》 若干問題的解釋————————————————90 中華人民共和國土地管理法————————————91 中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例————————100 中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法—————————106 國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制

鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見

國發(fā)〔2014〕60號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用。為此，特提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)壁壘，切實(shí)降低準(zhǔn)入門檻，建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則，營造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給。

（二）基本原則。實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)；創(chuàng)新投資運(yùn)營機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；完善價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。

二、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營機(jī)制

（三）深化林業(yè)管理體制改革。推進(jìn)國有林區(qū)和國有林場(chǎng)管理體 制改革，完善森林經(jīng)營和采伐管理制度，開展森林科學(xué)經(jīng)營。深化集體林權(quán)制度改革，穩(wěn)定林權(quán)承包關(guān)系，放活林地經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)林權(quán)依法規(guī)范流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)荒山荒地造林和退耕還林林地林權(quán)依法流轉(zhuǎn)。減免林權(quán)流轉(zhuǎn)稅費(fèi)，有效降低流轉(zhuǎn)成本。

（四）推進(jìn)生態(tài)建設(shè)主體多元化。在嚴(yán)格保護(hù)森林資源的前提下，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與生態(tài)建設(shè)和保護(hù)，支持符合條件的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)（林場(chǎng)）、專業(yè)大戶、林業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)社會(huì)資本利用荒山荒地進(jìn)行植樹造林的，在保障生態(tài)效益、符合土地用途管制要求的前提下，允許發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

（五）推動(dòng)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化。在電力、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)以及開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理，通過委托治理服務(wù)、托管運(yùn)營服務(wù)等方式，由排污企業(yè)付費(fèi)購買專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司的治污減排服務(wù)，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化程度。穩(wěn)妥推進(jìn)政府向社會(huì)購買環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)。建立重點(diǎn)行業(yè)第三方治污企業(yè)推薦制度。

（六）積極開展排污權(quán)、碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，建立排污權(quán)有償使用制度，規(guī)范排污權(quán)交易市場(chǎng)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與污染減排和排污權(quán)交易。加快調(diào)整主要污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差別化排污收費(fèi)政策。加快在國內(nèi)試行碳排放權(quán)交易制度，探索森林碳匯交易，發(fā)展碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，鼓勵(lì)和支持社會(huì)投資者參與碳配額交易，通過金融市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的功能，調(diào)整不同經(jīng) 濟(jì)主體利益，有效促進(jìn)環(huán)保和節(jié)能減排。

三、鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營農(nóng)業(yè)和水利工程

（七）培育農(nóng)業(yè)、水利工程多元化投資主體。支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資建設(shè)農(nóng)田水利和水土保持設(shè)施。允許財(cái)政補(bǔ)助形成的小型農(nóng)田水利和水土保持工程資產(chǎn)由農(nóng)業(yè)用水合作組織持有和管護(hù)。鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)運(yùn)營。社會(huì)資本愿意投入的重大水利工程，要積極鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)。

（八）保障農(nóng)業(yè)、水利工程投資合理收益。社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營管理農(nóng)田水利、水土保持設(shè)施和節(jié)水供水重大水利工程的，與國有、集體投資項(xiàng)目享有同等政策待遇，可以依法獲取供水水費(fèi)等經(jīng)營收益；承擔(dān)公益性任務(wù)的，政府可對(duì)工程建設(shè)投資、維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等給予適當(dāng)補(bǔ)助，并落實(shí)優(yōu)惠政策。社會(huì)資本投資建設(shè)或運(yùn)營管理農(nóng)田水利設(shè)施、重大水利工程等，可依法繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押其相關(guān)權(quán)益；征收、征用或占用的，要按照國家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償或者賠償。

（九）通過水權(quán)制度改革吸引社會(huì)資本參與水資源開發(fā)利用和保護(hù)。加快建立水權(quán)制度，培育和規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)，積極探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式，允許各地通過水權(quán)交易滿足新增合理用水需求。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過參與節(jié)水供水重大水利工程投資建設(shè)等方式優(yōu)先獲得新增水資源使用權(quán)。

（十）完善水利工程水價(jià)形成機(jī)制。深入開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。水利工程供非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則合理制定，并根據(jù)供水成本變化及社會(huì)承受能力等適時(shí)調(diào)整，推行兩部制水利工程水價(jià)和豐枯季節(jié)水價(jià)。價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金，對(duì)運(yùn)營單位進(jìn)行合理補(bǔ)償。

四、推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營市場(chǎng)化

（十一）改革市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營模式。推動(dòng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營事業(yè)單位向獨(dú)立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變。鼓勵(lì)打破以項(xiàng)目為單位的分散運(yùn)營模式，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營，降低建設(shè)和運(yùn)營成本，提高投資效益。推進(jìn)市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)污水收集和處理、垃圾處理項(xiàng)目按行業(yè)“打包”投資和運(yùn)營，鼓勵(lì)實(shí)行城鄉(xiāng)供水一體化、廠網(wǎng)一體投資和運(yùn)營。

（十二）積極推動(dòng)社會(huì)資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營。通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃?xì)?、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、公共交通、停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府依法選擇符合要求的經(jīng)營者。政府可采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本運(yùn)營管理。

（十三）加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展為中小城市，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng) 吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力。選擇若干具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、特色資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)推行試點(diǎn)，加大對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營引入市場(chǎng)機(jī)制的政策支持力度。

（十四）完善市政基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格機(jī)制。加快改進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，使經(jīng)營者能夠獲得合理收益。實(shí)行上下游價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制，價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況安排財(cái)政性資金對(duì)企業(yè)運(yùn)營進(jìn)行合理補(bǔ)償。

五、改革完善交通投融資機(jī)制

（十五）加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革。用好鐵路發(fā)展基金平臺(tái)，吸引社會(huì)資本參與，擴(kuò)大基金規(guī)模。充分利用鐵路土地綜合開發(fā)政策，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。按照市場(chǎng)化方向，不斷完善鐵路運(yùn)價(jià)形成機(jī)制。向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)。按照構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，保障投資者權(quán)益，推進(jìn)蒙西至華中、長春至西巴彥花鐵路等引進(jìn)民間資本的示范項(xiàng)目實(shí)施。鼓勵(lì)按照“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，對(duì)城市軌道交通站點(diǎn)周邊、車輛段上蓋進(jìn)行土地綜合開發(fā)，吸引社會(huì)資本參與城市軌道交通建設(shè)。

（十六）完善公路投融資模式。建立完善政府主導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、多元籌資的公路投融資模式，完善收費(fèi)公路政策，吸引社會(huì)資本投入，多渠道籌措建設(shè)和維護(hù)資金。逐步建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展。

（十七）鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水運(yùn)、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。探索發(fā)展 “航電結(jié)合”等投融資模式，按相關(guān)政策給予投資補(bǔ)助，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)航電樞紐。鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)港口、內(nèi)河航運(yùn)設(shè)施等。積極吸引社會(huì)資本參與盈利狀況較好的樞紐機(jī)場(chǎng)、干線機(jī)場(chǎng)以及機(jī)場(chǎng)配套服務(wù)設(shè)施等投資建設(shè)，拓寬機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金來源。

六、鼓勵(lì)社會(huì)資本加強(qiáng)能源設(shè)施投資

（十八）鼓勵(lì)社會(huì)資本參與電力建設(shè)。在做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業(yè)主招標(biāo)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資常規(guī)水電站和抽水蓄能電站。在確保具備核電控股資質(zhì)主體承擔(dān)核安全責(zé)任的前提下，引入社會(huì)資本參與核電項(xiàng)目投資，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入核電設(shè)備研制和核電服務(wù)領(lǐng)域。鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)風(fēng)光電、生物質(zhì)能等清潔能源項(xiàng)目和背壓式熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，進(jìn)入清潔高效煤電項(xiàng)目建設(shè)、燃煤電廠節(jié)能減排升級(jí)改造領(lǐng)域。

（十九）鼓勵(lì)社會(huì)資本參與電網(wǎng)建設(shè)。積極吸引社會(huì)資本投資建設(shè)跨區(qū)輸電通道、區(qū)域主干電網(wǎng)完善工程和大中城市配電網(wǎng)工程。將海南聯(lián)網(wǎng)Ⅱ回線路和滇西北送廣東特高壓直流輸電工程等項(xiàng)目作為試點(diǎn)，引入社會(huì)資本。鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)分布式電源并網(wǎng)工程、儲(chǔ)能裝置和電動(dòng)汽車充換電設(shè)施。

（二十）鼓勵(lì)社會(huì)資本參與油氣管網(wǎng)、儲(chǔ)存設(shè)施和煤炭儲(chǔ)運(yùn)建設(shè)運(yùn)營。支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設(shè)油氣管網(wǎng)主干線、沿海液化天然氣（LNG）接收站、地下儲(chǔ)氣庫、城市配氣管網(wǎng)和城市儲(chǔ)氣設(shè)施，控股建設(shè)油氣管網(wǎng)支線、原油和成品油商業(yè)儲(chǔ)備庫。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與鐵路運(yùn)煤干線和煤炭儲(chǔ)配體系建設(shè)。國家規(guī)劃確定的石化 基地?zé)捇惑w化項(xiàng)目向社會(huì)資本開放。

（二十一）理順能源價(jià)格機(jī)制。進(jìn)一步推進(jìn)天然氣價(jià)格改革，2015年實(shí)現(xiàn)存量氣和增量氣價(jià)格并軌，逐步放開非居民用天然氣氣源價(jià)格，落實(shí)頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化政策。盡快出臺(tái)天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格政策。按照合理成本加合理利潤的原則，適時(shí)調(diào)整煤層氣發(fā)電、余熱余壓發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。推進(jìn)天然氣分布式能源冷、熱、電價(jià)格市場(chǎng)化。完善可再生能源發(fā)電價(jià)格政策，研究建立流域梯級(jí)效益補(bǔ)償機(jī)制，適時(shí)調(diào)整完善燃煤發(fā)電機(jī)組環(huán)保電價(jià)政策。

七、推進(jìn)信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化

（二十二）鼓勵(lì)電信業(yè)進(jìn)一步向民間資本開放。進(jìn)一步完善法律法規(guī)，盡快修訂電信業(yè)務(wù)分類目錄。研究出臺(tái)具體試點(diǎn)辦法，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資寬帶接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和業(yè)務(wù)運(yùn)營，大力發(fā)展寬帶用戶。推進(jìn)民營企業(yè)開展移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點(diǎn)工作，促進(jìn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展。

（二十三）吸引民間資本加大信息基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。支持基礎(chǔ)電信企業(yè)引入民間戰(zhàn)略投資者。推動(dòng)中國鐵塔股份有限公司引入民間資本，實(shí)現(xiàn)混合所有制發(fā)展。

（二十四）鼓勵(lì)民間資本參與國家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策，加強(qiáng)政府采購服務(wù)，鼓勵(lì)民間資本研制、發(fā)射和運(yùn)營商業(yè)遙感衛(wèi)星，提供市場(chǎng)化、專業(yè)化服務(wù)。引導(dǎo)民間資本參與衛(wèi)星導(dǎo)航地面應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)。

八、鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度

（二十五）加快社會(huì)事業(yè)公立機(jī)構(gòu)分類改革。積極推進(jìn)養(yǎng)老、文 化、旅游、體育等領(lǐng)域符合條件的事業(yè)單位，以及公立醫(yī)院資源豐富地區(qū)符合條件的醫(yī)療事業(yè)單位改制，為社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公立機(jī)構(gòu)改革。將符合條件的國有單位培訓(xùn)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（二十六）鼓勵(lì)社會(huì)資本加大社會(huì)事業(yè)投資力度。通過獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、租賃等途徑，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化設(shè)施建設(shè)。盡快出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育、促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的意見。各地在編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局各類公共服務(wù)設(shè)施。各級(jí)政府逐步擴(kuò)大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化等政府購買服務(wù)范圍，各類經(jīng)營主體平等參與。將符合條件的各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)范圍。

（二十七）完善落實(shí)社會(huì)事業(yè)建設(shè)運(yùn)營稅費(fèi)優(yōu)惠政策。進(jìn)一步完善落實(shí)非營利性教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身、文化機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠政策。對(duì)非營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)一律免征有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)營利性醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)一律減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。

（二十八）改進(jìn)社會(huì)事業(yè)價(jià)格管理政策。民辦教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱，執(zhí)行與公辦教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)相同的價(jià)格政策。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱，按居民生活類價(jià)格執(zhí)行。除公立醫(yī)療、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的基本服務(wù)按照政府規(guī)定的價(jià)格政策執(zhí)行外，其他醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)實(shí)行經(jīng)營者自主定價(jià)。營利性民辦學(xué)校收費(fèi)實(shí)行自主定價(jià)，非營利性民辦學(xué)校收費(fèi)政策由地方政府按照市場(chǎng)化方向根據(jù) 當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。

九、建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制

（二十九）推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。政府有關(guān)部門要嚴(yán)格按照預(yù)算管理有關(guān)法律法規(guī)，完善財(cái)政補(bǔ)貼制度，切實(shí)控制和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。健全PPP模式的法規(guī)體系，保障項(xiàng)目順利運(yùn)行。鼓勵(lì)通過PPP方式盤活存量資源，變現(xiàn)資金要用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。

（三十）規(guī)范合作關(guān)系保障各方利益。政府有關(guān)部門要制定管理辦法，盡快發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)合同范本，對(duì)PPP項(xiàng)目的業(yè)主選擇、價(jià)格管理、回報(bào)方式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評(píng)估論證等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，規(guī)范合作關(guān)系。平衡好社會(huì)公眾與投資者利益關(guān)系，既要保障社會(huì)公眾利益不受損害，又要保障經(jīng)營者合法權(quán)益。

（三十一）健全風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)督機(jī)制。政府和投資者應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分論證，完善合同設(shè)計(jì)，健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會(huì)公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制。

（三十二）健全退出機(jī)制。政府要與投資者明確PPP項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。項(xiàng)目合作結(jié)束后，政府應(yīng)組織做好接管工作，妥善處理投資回收、資產(chǎn)處理等事宜。

十、充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用

（三十三）優(yōu)化政府投資使用方向。政府投資主要投向公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)。對(duì)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與的生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，政府投資可根據(jù)實(shí)際情況給予支持，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。

（三十四）改進(jìn)政府投資使用方式。在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，根據(jù)不同項(xiàng)目情況，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。抓緊制定政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的管理辦法，規(guī)范政府投資安排行為。

十一、創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道

（三十五）探索創(chuàng)新信貸服務(wù)。支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來源。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)民間資本舉辦的社會(huì)事業(yè)提供融資支持。

（三十六）推進(jìn)農(nóng)業(yè)金融改革。探索采取信用擔(dān)保和貼息、業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、費(fèi)用補(bǔ)貼、投資基金，以及互助信用、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方式，增強(qiáng)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)（林場(chǎng)）、專業(yè)大戶、農(nóng)林業(yè)企業(yè)的貸款融資能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

（三十七）充分發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)的積極作用。在國家批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，加大對(duì)公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的支持 力度。努力為生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、中西部鐵路和公路、城市基礎(chǔ)設(shè)施等重大工程提供長期穩(wěn)定、低成本的資金支持。

（三十八）鼓勵(lì)發(fā)展支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的投資基金。大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵(lì)民間資本采取私募等方式發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財(cái)政性資金，通過認(rèn)購基金份額等方式予以支持。

（三十九）支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目開展股權(quán)和債權(quán)融資。大力發(fā)展債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、資產(chǎn)支持計(jì)劃等融資工具，延長投資期限，引導(dǎo)社保資金、保險(xiǎn)資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目采用企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等方式通過債券市場(chǎng)籌措投資資金。推動(dòng)鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等交通項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)應(yīng)收賬款證券化。建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，支持地方政府依法依規(guī)發(fā)行債券，用于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。

創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制對(duì)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要作用。各地區(qū)、各有關(guān)部門要從大局出發(fā)，進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機(jī)制，協(xié)調(diào)推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制創(chuàng)新。各地政府要結(jié)合本地實(shí)際，抓緊制定具體實(shí)施細(xì)則，確保各項(xiàng)措施落到實(shí)處。國務(wù)院各有關(guān)部門要嚴(yán)格按照分工，抓緊制定相關(guān)配套措施，加快重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，同時(shí)要加強(qiáng)宣傳解讀，讓社會(huì)資本了解參與方式、運(yùn)營方式、盈利模式、投資回報(bào)等相關(guān)政策，進(jìn)一步穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)投資積極性，切實(shí)發(fā)揮好投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵作用。發(fā)展改革委要會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)本指導(dǎo)意見落實(shí)情況的督促檢查，重大問題及時(shí)向國務(wù)院報(bào)告。

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法

（發(fā)改等6部委25號(hào)令）

第一章總則

第一條為鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益，保障社會(huì)公共利益和公共安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，制定本辦法。第二條中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動(dòng)，適用本辦法。

第三條本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

第四條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正，保護(hù)各方信賴?yán)妫⒆裱韵略瓌t：

（一）發(fā)揮社會(huì)資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)質(zhì)量效率；

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府與社會(huì)資本協(xié)商合作；

（三）保護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益，保證特許經(jīng)營持續(xù)性和穩(wěn)定性；

（四）兼顧經(jīng)營性和公益性平衡，維護(hù)公共利益。

第五條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；

（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營；

（四）國家規(guī)定的其他方式。

第六條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30 年。

對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱特許經(jīng)營項(xiàng)目）可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。

第七條國務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。

縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)展改革、財(cái)政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、價(jià)格、能源、金融監(jiān)管等有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督管理工作。

第八條縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立各有關(guān)部門參加的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌有關(guān)政策措施，并組織協(xié)調(diào)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)督管理工作。

第二章特許經(jīng)營協(xié)議訂立

第九條縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目提出部門）可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項(xiàng)目建議等，提出特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。

特許經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃等，并且建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確。

項(xiàng)目提出部門應(yīng)當(dāng)保證特許經(jīng)營項(xiàng)目的完整性和連續(xù)性。

第十條特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

（一）項(xiàng)目名稱；

（二）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；

（三）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)；

（四）投資回報(bào)、價(jià)格及其測(cè)算；

（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等；

（六）特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限；

（七）特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式；

（八）政府承諾和保障；

（九）特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式；

（十）應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。

第十一條項(xiàng)目提出部門可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評(píng)估，完善特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。

需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評(píng)估的，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門另行制定。

第十二條特許經(jīng)營可行性評(píng)估應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：

（一）特許經(jīng)營項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等；

（二）相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)發(fā)育程度，市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營能力狀況和參與意愿；

（三）用戶付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評(píng)估。

第十三條項(xiàng)目提出部門依托本級(jí)人民政府根據(jù)本辦法第八條規(guī)定建立的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)同發(fā)展改革、財(cái)政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查。

經(jīng)審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見。

項(xiàng)目提出部門綜合各部門書面審查意見，報(bào)本級(jí)人民政府或其授 權(quán)部門審定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。

第十四條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。

第十五條實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營者。

特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。

第十六條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項(xiàng)目公司。

第十七條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與參與競(jìng)爭(zhēng)的法人或其他組織共同制定投融資方案。

特許經(jīng)營者選擇應(yīng)當(dāng)符合內(nèi)外資準(zhǔn)入等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定。

依法選定的特許經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公示。

第十八條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：

（一）項(xiàng)目名稱、內(nèi)容；

（二）特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限；

（三）項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；

（四）所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；

（五）設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造；

（六）監(jiān)測(cè)評(píng)估；

（七）投融資期限和方式；

（八）收益取得方式，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序；

（九）履約擔(dān)保；

（十）特許經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；

（十一）政府承諾和保障；

（十二）應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案；

（十三）特許經(jīng)營期限屆滿后，項(xiàng)目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；

（十四）變更、提前終止及補(bǔ)償；

（十五）違約責(zé)任；

（十六）爭(zhēng)議解決方式；

（十七）需要明確的其他事項(xiàng)。

第十九條特許經(jīng)營協(xié)議根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，可以約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費(fèi)等方式取得收益。

向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運(yùn)營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。

第二十條特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確價(jià)格或收費(fèi)的確定和調(diào)整機(jī)制。特許經(jīng)營項(xiàng)目價(jià)格或收費(fèi)應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定和特許經(jīng)營協(xié)議約定予以確定和調(diào)整。

第二十一條政府可以在特許經(jīng)營協(xié)議中就防止不必要的同類競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)。

第二十二條特許經(jīng)營者根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，需要依法辦理規(guī)劃選址、用地和項(xiàng)目核準(zhǔn)或?qū)徟仁掷m(xù)的，有關(guān)部門在進(jìn)行審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時(shí)限，對(duì)于本部門根據(jù)本辦法第十三條出具書面審查意見已經(jīng)明確的事項(xiàng)，不再作重復(fù)審查。

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助特許經(jīng)營者辦理相關(guān)手續(xù)。

第二十三條國家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)。政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以給予特許經(jīng)營項(xiàng)目差異化信貸支持，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長可達(dá)30 年。探索利用特許經(jīng)營項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。

第二十四條國家鼓勵(lì)通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項(xiàng)目資本金。鼓勵(lì)特許經(jīng)營項(xiàng)目公司進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。

國家鼓勵(lì)特許經(jīng)營項(xiàng)目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等 方式拓寬投融資渠道。

第二十五條縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門可以探索與金融機(jī)構(gòu)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導(dǎo)基金，并通過投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持有關(guān)特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。第三章特許經(jīng)營協(xié)議履行

第二十六條特許經(jīng)營協(xié)議各方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則，按照約定全面履行義務(wù)。

除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者任何一方不履行特許經(jīng)營協(xié)議約定義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定要求的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失。

第二十七條依法保護(hù)特許經(jīng)營者合法權(quán)益。任何單位或者個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)和本辦法規(guī)定，干涉特許經(jīng)營者合法經(jīng)營活動(dòng)。

第二十八條特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，執(zhí)行有關(guān)特許經(jīng)營項(xiàng)目投融資安排，確保相應(yīng)資金或資金來源落實(shí)。

第二十九條特許經(jīng)營項(xiàng)目涉及新建或改擴(kuò)建有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的，應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)條件和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

第三十條特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和特許經(jīng)營協(xié)議，提供優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、高效、安全的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

第三十一條特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照技術(shù)規(guī)范，定期對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行檢修和保養(yǎng)，保證設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)正常及經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)按規(guī) 定進(jìn)行移交。

第三十二條特許經(jīng)營者對(duì)涉及國家安全的事項(xiàng)負(fù)有保密義務(wù)，并應(yīng)當(dāng)建立和落實(shí)相應(yīng)保密管理制度。

實(shí)施機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門及其工作人員對(duì)在特許經(jīng)營活動(dòng)和監(jiān)督管理工作中知悉的特許經(jīng)營者商業(yè)秘密負(fù)有保密義務(wù)。

第三十三條實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、維修、保養(yǎng)過程中有關(guān)資料，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行歸檔保存。

第三十四條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營協(xié)議嚴(yán)格履行有關(guān)義務(wù)，為特許經(jīng)營者建設(shè)運(yùn)營特許經(jīng)營項(xiàng)目提供便利和支持，提高公共服務(wù)水平。

行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。

第三十五條需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定，綜合考慮政府財(cái)政承受能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，合理確定財(cái)政付費(fèi)總額和分?jǐn)?shù)額，并與政府預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。

第三十六條因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預(yù)期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)給予特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償。

第四章特許經(jīng)營協(xié)議變更和終止

第三十七條在特許經(jīng)營協(xié)議有效期內(nèi)，協(xié)議內(nèi)容確需變更的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂補(bǔ)充協(xié)議。如協(xié)議可能對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目的存續(xù)債務(wù)產(chǎn)生重大影響的，應(yīng)當(dāng)事先征求債權(quán)人同意。特許經(jīng)營項(xiàng)目涉及直接融資行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做好相關(guān)信息披露。

特許經(jīng)營期限屆滿后確有必要延長的，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)充分評(píng)估論證，協(xié)商一致并報(bào)批準(zhǔn)后，可以延長。

第三十八條在特許經(jīng)營期限內(nèi)，因特許經(jīng)營協(xié)議一方嚴(yán)重違約或不可抗力等原因，導(dǎo)致特許經(jīng)營者無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務(wù)，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議。

特許經(jīng)營協(xié)議提前終止的，政府應(yīng)當(dāng)收回特許經(jīng)營項(xiàng)目，并根據(jù)實(shí)際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償。

第三十九條特許經(jīng)營期限屆滿終止或提前終止的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營協(xié)議約定，以及有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關(guān)設(shè)施、資料、檔案等的性能測(cè)試、評(píng)估、移交、接管、驗(yàn)收等手續(xù)。

第四十條特許經(jīng)營期限屆滿終止或者提前終止，對(duì)該基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)繼續(xù)采用特許經(jīng)營方式的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者。

因特許經(jīng)營期限屆滿重新選擇特許經(jīng)營者的，在同等條件下，原特許經(jīng)營者優(yōu)先獲得特許經(jīng)營。

新的特許經(jīng)營者選定之前，實(shí)施機(jī)構(gòu)和原特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)制定預(yù)案，保障公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定提供。

第五章監(jiān)督管理和公共利益保障

第四十一條縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，對(duì)特許經(jīng)營者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，以及其他有關(guān)監(jiān)管要求進(jìn)行監(jiān)督管理，并依法加強(qiáng)成本監(jiān)督審查。

縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)特許經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。

第四十二條縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定保留的行政審批項(xiàng)目對(duì)特許經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督管理，不得以實(shí)施特許經(jīng)營為名違法增設(shè)行政審批項(xiàng)目或?qū)徟h(huán)節(jié)。

第四十三條實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，并建立根據(jù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對(duì)價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將社會(huì)公眾意見作為監(jiān)測(cè)分析和績效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。

第四十四條社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)特許經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，向有關(guān)監(jiān)管部門投訴，或者向?qū)嵤C(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者提出意見建議。

第四十五條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將特許經(jīng)營有關(guān)政策措施、特許經(jīng)營部門協(xié)調(diào)機(jī)制組成以及職責(zé)等信息向社會(huì)公開。

實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)將特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議及其變更或終止、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營、所提供公共 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)分析和績效評(píng)價(jià)、經(jīng)過審計(jì)的上財(cái)務(wù)報(bào)表等有關(guān)信息按規(guī)定向社會(huì)公開。

特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)公開有關(guān)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)核算和其他有關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)，并依法接受財(cái)務(wù)審計(jì)。

第四十六條特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對(duì)特許經(jīng)營協(xié)議約定服務(wù)區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，不得對(duì)新增用戶實(shí)行差別待遇。

第四十七條實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，按規(guī)定報(bào)有關(guān)部門。突發(fā)事件發(fā)生后，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，保障公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的正常提供。

第四十八條特許經(jīng)營者因不可抗力等原因確實(shí)無法繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取措施，保證持續(xù)穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。

第六章爭(zhēng)議解決

第四十九條實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議履行發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。協(xié)商達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議并遵照?qǐng)?zhí)行。

第五十條實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者就特許經(jīng)營協(xié)議中的專業(yè)技術(shù)問題發(fā)生爭(zhēng)議的，可以共同聘請(qǐng)專家或第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解達(dá)成一致的，應(yīng)當(dāng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議并遵照?qǐng)?zhí)行。

第五十一條特許經(jīng)營者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其 合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

第五十二條特許經(jīng)營協(xié)議存續(xù)期間發(fā)生爭(zhēng)議，當(dāng)事各方在爭(zhēng)議解決過程中，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行特許經(jīng)營協(xié)議義務(wù)，保證公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

第七章法律責(zé)任

第五十三條特許經(jīng)營者違反法律、行政法規(guī)和國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重危害公共利益，或者造成重大質(zhì)量、安全事故或者突發(fā)環(huán)境事件的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正并依法予以行政處罰；拒不改正、情節(jié)嚴(yán)重的，可以終止特許經(jīng)營協(xié)議；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第五十四條以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得特許經(jīng)營項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法收回特許經(jīng)營項(xiàng)目，向社會(huì)公開。

第五十五條實(shí)施機(jī)構(gòu)、有關(guān)行政主管部門及其工作人員不履行法定職責(zé)、干預(yù)特許經(jīng)營者正常經(jīng)營活動(dòng)、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第五十六條縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)特許經(jīng)營者及其從業(yè)人員的不良行為建立信用記錄，納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)。對(duì)嚴(yán)重違法失信行為依法予以曝光，并會(huì)同有關(guān)部門實(shí)施聯(lián)合懲戒。第八章附則

第五十七條基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營涉及國家安全審查的，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第五十八條法律、行政法規(guī)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

本辦法實(shí)施之前依法已經(jīng)訂立特許經(jīng)營協(xié)議的，按照協(xié)議約定執(zhí)行。

第五十九條本辦法由國務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)解釋。

第六十條本辦法自2015 年6 月1 日起施行。

國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本

合作模式指導(dǎo)意見的通知

國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要改革舉措。圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林 業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義。

各地區(qū)、各部門要按照簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，簡(jiǎn)化行政審批程序，推進(jìn)立法工作，進(jìn)一步完善制度，規(guī)范流程，加強(qiáng)監(jiān)管，多措并舉，在財(cái)稅、價(jià)格、土地、金融等方面加大支持力度，保證社會(huì)資本和公眾共同受益，通過資本市場(chǎng)和開發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率。

各地區(qū)、各部門要高度重視，精心組織實(shí)施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，切實(shí)履行職責(zé)，共同抓好落實(shí)。

關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本

合作模式的指導(dǎo)意見

財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行

為打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)力，現(xiàn)就改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，大力推廣政府和社會(huì)資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，提出以 下意見：

一、充分認(rèn)識(shí)推廣政府和社會(huì)資本合作模式的重大意義

政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（一）有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開。作為社會(huì)資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)涉及的設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營和維護(hù)等責(zé)任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、績效考核等職責(zé)，有助于解決政府職能錯(cuò)位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。政府和社會(huì)資本合作模式可以有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵(lì)國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會(huì)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿?，有利于盤活社會(huì)存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。

（三）有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金使用效益。在政府和社會(huì)資本合作模式下，政府以運(yùn)營補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、總體要求

（四）指導(dǎo)思想。貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)，立足國內(nèi)實(shí)際情況，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

（五）基本原則。

依法合規(guī)。將政府和社會(huì)資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護(hù)參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。

重諾履約。政府和社會(huì)資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，必須樹立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠實(shí)守信、嚴(yán)格履約。

公開透明。實(shí)行陽光化運(yùn)作，依法充分披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

公眾受益。加強(qiáng)政府監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì) 資本的運(yùn)營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

積極穩(wěn)妥。鼓勵(lì)地方各級(jí)人民政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和行業(yè)特點(diǎn)的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)，形成適合我國國情的發(fā)展模式。堅(jiān)持必要、合理、可持續(xù)的財(cái)政投入原則，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，控制項(xiàng)目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過重加劇財(cái)政收支矛盾，帶來支出壓力。

（六）發(fā)展目標(biāo)。立足于加強(qiáng)和改善公共服務(wù)，形成有效促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的政府和社會(huì)資本合作市場(chǎng)。著力化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，積極引進(jìn)社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目改造，爭(zhēng)取通過政府和社會(huì)資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。在新建公共服務(wù)項(xiàng)目中，逐步增加使用政府和社會(huì)資本合作模式的比例。

三、構(gòu)建保障政府和社會(huì)資本合作模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系

（七）明確項(xiàng)目實(shí)施的管理框架。建立健全制度規(guī)范體系，實(shí)施全生命周期管理，保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。進(jìn)一步完善操作指南，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導(dǎo)社會(huì)資本參與實(shí)施。制定合同指南，推動(dòng)共性問題處理方式標(biāo)準(zhǔn)化。制定分行業(yè)、分領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實(shí)施條例、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕

96號(hào)）等要求，建立完善管理細(xì)則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和社會(huì)資本的合法權(quán)益。

（八）健全財(cái)政管理制度。開展財(cái)政承受能力論證，統(tǒng)籌評(píng)估和控制項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，促進(jìn)中長期財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。建立完善公共服務(wù)成本財(cái)政管理和會(huì)計(jì)制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對(duì)政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等不同支付機(jī)制，將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營補(bǔ)貼、經(jīng)營收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)等，按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，納入預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理，并向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告。存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目過程中，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，合理確定價(jià)值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項(xiàng)目實(shí)施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國庫。

（九）建立多層次監(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)起政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，社會(huì)資本也可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求建議發(fā)起。行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的全生命周期績效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績效評(píng)價(jià)掛鉤，并將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督。

（十）完善公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格

改革，按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價(jià)格。依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行情況和績效評(píng)價(jià)結(jié)果，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善政府價(jià)格決策聽證制度，廣泛聽取社會(huì)資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價(jià)調(diào)價(jià)的科學(xué)性。及時(shí)披露項(xiàng)目運(yùn)行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調(diào)價(jià)的透明度。

（十一）完善法律法規(guī)體系。推進(jìn)相關(guān)立法，填補(bǔ)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域立法空白，著力解決政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任，為政府和社會(huì)資本合作模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預(yù)期。鼓勵(lì)有條件的地方立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，依據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)地方性法規(guī)或規(guī)章，進(jìn)一步有針對(duì)性地規(guī)范政府和社會(huì)資本合作模式的運(yùn)用。

四、規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施

（十二）廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

（十三）化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交

33（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。

（十四）提高新建項(xiàng)目決策的科學(xué)性。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合財(cái)政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等運(yùn)作方式。

（十五）擇優(yōu)選擇項(xiàng)目合作伙伴。對(duì)使用財(cái)政性資金作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)對(duì)價(jià)的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法、合同法、政府采購法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項(xiàng)目合作伙伴。依托政府采購信息平臺(tái)，及時(shí)、充分向社會(huì)公布項(xiàng)目采購信息。綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況

等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信的合作伙伴。加強(qiáng)項(xiàng)目政府采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證采購過程公平、公正、公開。

（十六）合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)。樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，按照激勵(lì)相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款，明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報(bào)機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等。引入價(jià)格和補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分考慮社會(huì)資本獲得合理收益。如單方面構(gòu)成違約的，違約方應(yīng)當(dāng)給予對(duì)方相應(yīng)賠償。建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為社會(huì)資本獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件。

（十七）增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和履約能力。社會(huì)資本要將自身經(jīng)濟(jì)利益訴求與政府政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)相結(jié)合，不斷加強(qiáng)管理和創(chuàng)新，提升運(yùn)營效率，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，履行好企業(yè)社會(huì)責(zé)任，嚴(yán)格按照約定保質(zhì)保量提供服務(wù)，維護(hù)公眾利益；要積極進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，從工程承包商、建設(shè)施工方向運(yùn)營商轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)跨不同領(lǐng)域、多元化發(fā)展；要不斷提升運(yùn)營實(shí)力和管理經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)提供公共服務(wù)的能力。咨詢、法律、會(huì)計(jì)等中介機(jī)構(gòu)要提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)，促進(jìn)項(xiàng)目增效升級(jí)。

（十八）保障公共服務(wù)持續(xù)有效。按照合同約定，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，逾期未完成或不符合標(biāo)準(zhǔn)的，社會(huì)資本要限期完工或整改，并采取補(bǔ)救措施或賠償損失。健全合同爭(zhēng)議解決機(jī)制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議。確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會(huì)資本方的，由政府和社會(huì)資本方協(xié)商解決，但應(yīng)當(dāng)保持公

共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項(xiàng)目資產(chǎn)移交時(shí)，要對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試、資產(chǎn)評(píng)估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理。

五、政策保障

（十九）簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程。進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，提高審查工作效率。項(xiàng)目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡(jiǎn)化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動(dòng)加強(qiáng)服務(wù)，對(duì)實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查。

（二十）多種方式保障項(xiàng)目用地。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。對(duì)符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

（二十一）完善財(cái)稅支持政策。積極探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金和金融資本參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的有效方式。中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。探索通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)

和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。落實(shí)和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項(xiàng)目采取政府和社會(huì)資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。

（二十二）做好金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新符合政府和社會(huì)資本合作模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評(píng)審方式，積極為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供融資支持。鼓勵(lì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢(shì)，參與改造政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項(xiàng)目融資渠道。鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營主體在資本市場(chǎng)通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?、?xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵(lì)社保資金和保險(xiǎn)資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目。對(duì)符合條件的“走出去”項(xiàng)目，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)給予中長期信貸支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識(shí)別、計(jì)量和控制風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目融資。

六、組織實(shí)施

（二十三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院各有關(guān)部門要按照職能分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強(qiáng)對(duì)地方推廣政府和社會(huì)資本合作模式的37 指導(dǎo)和監(jiān)督。財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機(jī)制。教育、科技、民政、人力資源社會(huì)保障、國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化、衛(wèi)生計(jì)生等行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)，積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。地方各級(jí)人民政府要結(jié)合已有規(guī)劃和各地實(shí)際，出臺(tái)具體政策措施并抓好落實(shí)；可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目落地實(shí)施。

（二十四）加強(qiáng)人才培養(yǎng)。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機(jī)制。鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體加大人才培訓(xùn)力度，開展業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍。鼓勵(lì)有條件的地方政府統(tǒng)籌內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革需要，進(jìn)一步整合專門力量，承擔(dān)政府和社會(huì)資本合作模式推廣職責(zé)，提高專業(yè)水平和能力。

（二十五）搭建信息平臺(tái)。地方各級(jí)人民政府要切實(shí)履行規(guī)劃指導(dǎo)、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫建設(shè)等職責(zé)，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開項(xiàng)目實(shí)施情況等相關(guān)信息，確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明、有序推進(jìn)。

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，事關(guān)人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項(xiàng)重要工作。各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)推廣政府和社會(huì)資本合作模式的重要意義，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院的決策部署上來，精心組織實(shí)施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形

成工作合力，切實(shí)履行職責(zé)，共同抓好落實(shí)。財(cái)政部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門對(duì)本意見落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項(xiàng)及時(shí)向國務(wù)院報(bào)告。

關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知

財(cái)金〔2014〕113號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局：

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)），為保證政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，現(xiàn)印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行。

附件：政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）

財(cái)政部

2014年11月29日

附件：

政府和社會(huì)資本合作模式操作指南

（試行）第一章總則

第一條為科學(xué)規(guī)范地推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國合同法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）等法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，制定本指南。

第二條本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。

第三條本指南適用于規(guī)范政府、社會(huì)資本和其他參與方開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等活動(dòng)。

第四條財(cái)政部門應(yīng)本著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則，以制度創(chuàng)新、合作契約精神，加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，全面統(tǒng)籌政府和社會(huì)資本合作管理工作。

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政部門應(yīng)積極設(shè)立政府和社會(huì)資本合作中心或指定專門機(jī)構(gòu)，履行規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫建設(shè)等職責(zé)。

第五條各參與方應(yīng)按照公平、公正、公開和誠實(shí)信用的原則，依法、規(guī)范、高效實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

第二章項(xiàng)目識(shí)別

第六條投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。

政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。

（一）政府發(fā)起。

財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目。

（二）社會(huì)資本發(fā)起。

社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

第七條財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，對(duì)潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目和中期開發(fā)計(jì)劃。

對(duì)于列入開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案。

第八條財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評(píng)價(jià)工作。定量評(píng)價(jià)工作由各地根據(jù)實(shí)際情況開展。

定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。

定量評(píng)價(jià)主要通過對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

第九條為確保財(cái)政中長期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。

通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。

第三章項(xiàng)目準(zhǔn)備

第十條縣級(jí)（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

第十一條項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，依次對(duì)以下內(nèi)容進(jìn)行介紹：

（一）項(xiàng)目概況。

項(xiàng)目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目公司股權(quán)情況等。

基本情況主要明確項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)作的必要性和可行性，以及項(xiàng)目運(yùn)作的目標(biāo)和意義。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確項(xiàng)目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價(jià)值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。

項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架。

按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

（三）項(xiàng)目運(yùn)作方式。

項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。

具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素決定。

（四）交易結(jié)構(gòu)。

交易結(jié)構(gòu)主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。

項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。

項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要說明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。

相關(guān)配套安排主要說明由項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。

（五）合同體系。

合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險(xiǎn)合同等。項(xiàng)目合同是其中最核心的法律文件。

項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容，主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。

權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。

交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合同期限、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說明等。

履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險(xiǎn)方案以及由投資競(jìng)爭(zhēng)保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函和移交維修保函組成的履約保函體系。

調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。

（六）監(jiān)管架構(gòu)。

監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

（七）采購方式選擇。

項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。

公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目。

第十二條財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。

第四章項(xiàng)目采購

第十三條項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）備案。

項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會(huì)資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項(xiàng)目經(jīng)重新資

格預(yù)審合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購方式。

第十四條資格預(yù)審公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。資格預(yù)審合格的社會(huì)資本在簽訂項(xiàng)目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)及時(shí)通知項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

資格預(yù)審公告應(yīng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動(dòng)、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法,以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。

第十五條項(xiàng)目采購文件應(yīng)包括采購邀請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競(jìng)爭(zhēng)者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。

采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式的，項(xiàng)目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)明確評(píng)審小組根據(jù)與社會(huì)資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。

第十六條評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總數(shù)的2/3。評(píng)審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評(píng)審專家中應(yīng)至少包含1名

財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專家身份參加項(xiàng)目的評(píng)審。

第十七條項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進(jìn)行：

（一）采購公告發(fā)布及報(bào)名。

競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告應(yīng)包括項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件、是否允許未進(jìn)行資格預(yù)審的社會(huì)資本參與采購活動(dòng)，以及審查原則、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、對(duì)社會(huì)資本提供的響應(yīng)文件要求、獲取采購文件的時(shí)間、地點(diǎn)、方式及采購文件的售價(jià)、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)。提交響應(yīng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。

（二）資格審查及采購文件發(fā)售。

已進(jìn)行資格預(yù)審的，評(píng)審小組在評(píng)審階段不再對(duì)社會(huì)資本資格進(jìn)行審查。允許進(jìn)行資格后審的，由評(píng)審小組在響應(yīng)文件評(píng)審環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行資格審查。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以視項(xiàng)目的具體情況，組織對(duì)符合條件的社會(huì)資本的資格條件，進(jìn)行考察核實(shí)。

采購文件售價(jià)，應(yīng)按照彌補(bǔ)采購文件印制成本費(fèi)用的原則確定，不得以營利為目的，不得以項(xiàng)目采購金額作為確定采購文件售價(jià)依據(jù)。采購文件的發(fā)售期限自開始之日起不得少于5個(gè)工作日。

（三）采購文件的澄清或修改。

提交首次響應(yīng)文件截止之日前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以對(duì)已發(fā)出的采購文件進(jìn)行必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應(yīng)作為采購文件的組成部分。澄清或修改的內(nèi)容可能影響響應(yīng)文件編制的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在提交首次響應(yīng)文件截止時(shí)間至少5日前，以書面形式通知所有獲取采購文件的社會(huì)資本；不足5日的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)順延提交響應(yīng)文件的截止時(shí)間。

（四）響應(yīng)文件評(píng)審。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照采購文件規(guī)定組織響應(yīng)文件的接收和開啟。

評(píng)審小組對(duì)響應(yīng)文件進(jìn)行兩階段評(píng)審：

第一階段：確定最終采購需求方案。評(píng)審小組可以與社會(huì)資本進(jìn)行多輪談判，談判過程中可實(shí)質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，須經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)確認(rèn)，并通知所有參與談判的社會(huì)資本。具體程序按照《政府采購非招標(biāo)方式管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二階段：綜合評(píng)分。最終采購需求方案確定后，由評(píng)審小組對(duì)社會(huì)資本提交的最終響應(yīng)文件進(jìn)行綜合評(píng)分，編寫評(píng)審報(bào)告并向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交候選社會(huì)資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十八條項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、采購合同中，列明對(duì)本國社會(huì)資本的優(yōu)惠措施及幅度、外方社會(huì)資本

采購我國生產(chǎn)的貨物和服務(wù)要求等相關(guān)政府采購政策，以及對(duì)社會(huì)資本參與采購活動(dòng)和履約保證的強(qiáng)制擔(dān)保要求。社會(huì)資本應(yīng)以支票、匯票、本票或金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式繳納保證金。參加采購活動(dòng)的保證金的數(shù)額不得超過項(xiàng)目預(yù)算金額的2%。履約保證金的數(shù)額不得超過政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目初始投資總額或資產(chǎn)評(píng)估值的10%。無固定資產(chǎn)投資或投資額不大的服務(wù)型合作項(xiàng)目，履約保證金的數(shù)額不得超過平均6個(gè)月的服務(wù)收入額。

第十九條項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織社會(huì)資本進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察或召開采購前答疑會(huì)，但不得單獨(dú)或分別組織只有一個(gè)社會(huì)資本參加的現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑會(huì)。

第二十條項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會(huì)資本的排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。

第二十一條確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。合同文本應(yīng)將中選社會(huì)資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。

公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。

需要為項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項(xiàng)目合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將項(xiàng)目合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

第二十二條各級(jí)人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目采購活動(dòng)的監(jiān)督檢查，及時(shí)處理采購活動(dòng)中的違法違規(guī)行為。

第五章項(xiàng)目執(zhí)行

第二十三條社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。

第二十四條項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未按照項(xiàng)目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項(xiàng)目合同；遇系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)或不可抗力的，政

第三篇：PPP的發(fā)展及相關(guān)政策

一、PPP的發(fā)展及相關(guān)政策

（一）前期籌備階段，基層試點(diǎn)為主

（二）初期探索階段，部委推動(dòng)為主

（三）加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)

（四）項(xiàng)目大潮來襲：發(fā)改委推出PPP項(xiàng)目庫

（五）攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)

二、PPP項(xiàng)目的工作機(jī)制和機(jī)構(gòu)

一、PPP的發(fā)展及相關(guān)政策

十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”之后，PPP才一步步重獲新生，政府對(duì)PPP的支持政策不斷升級(jí)。從統(tǒng)計(jì)的PPP簽約情況來看，這一輪PPP熱潮是從2014年四季度開始初露鋒芒，從2015年下半年開始明顯加速，在四季度達(dá)到頂峰。用時(shí)間的形式可以系統(tǒng)梳理如下：

（一）前期籌備階段，基層試點(diǎn)為主

2013年11月—2014年9月，前期籌備階段，基層試點(diǎn)為主。

十八屆三中全會(huì)并沒有明確提出PPP（政府和社會(huì)資本合作）的概念，只是提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。在那之后，作為第一責(zé)任人的財(cái)政部開始著手落實(shí)。

最初階段，財(cái)政部主要是和亞洲開發(fā)銀行一起合作。2014年3月，財(cái)政部和亞開行合作舉辦政府和社會(huì)資本合作（PPP）培訓(xùn)班，表明“政府和社會(huì)資本合作”這個(gè)說法已經(jīng)在財(cái)政部內(nèi)部開始使用。與此同時(shí)，PPP試點(diǎn)也悄然在各地展開。在亞開行的支持下，財(cái)政部選取洛陽和哈爾濱兩個(gè)城市展開PPP試點(diǎn)，其中洛陽市的項(xiàng)目是市政路橋和污水處理打包項(xiàng)目。而哈爾濱項(xiàng)目則是黑龍江省在年初與亞開行合作實(shí)施的“PPP領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)項(xiàng)目”基礎(chǔ)上申報(bào)的“松花江流域水污染控制”、“職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地”等PPP類項(xiàng)目。試點(diǎn)項(xiàng)目的規(guī)模都不大，總計(jì)也就3-4個(gè)億。

但出乎意料的是，2014年7月這兩個(gè)項(xiàng)目被叫停。綜合各方信息來看，停擺的原因一是流程繁瑣導(dǎo)致簽約工作緩慢，而亞開行要求如果年底無法完全簽約就需要中方提供主權(quán)擔(dān)保，發(fā)改委未予批準(zhǔn)，導(dǎo)致貸款取消。二是地方政府、亞開行、財(cái)政部三個(gè)合作方對(duì)彼此的工作流程不夠了解，前期準(zhǔn)備工作不足。

總而言之，從2013年11月到2014年9月這接近一年的時(shí)間里PPP并沒有太多實(shí)質(zhì)進(jìn)展。主要是因?yàn)楦鞣竭€沒有

對(duì)PPP形成統(tǒng)一的共識(shí)，甚至很多媒體還在以“公私合作”、“公私合作伙伴關(guān)系”等來進(jìn)行報(bào)道，中間和亞開行分道揚(yáng)鑣也算是一個(gè)不小的插曲，為后續(xù)以我為主的發(fā)展模式奠定了基礎(chǔ)。

（二）初期探索階段，部委推動(dòng)為主

2014年9月—2015年4月，初期探索階段，部委推動(dòng)為主。

從簽約量來看，PPP的第一次爆發(fā)是從2014年9月開始的。這個(gè)階段最重要的變化有兩個(gè)：第一，PPP的概念被正式提出。第二，財(cái)政部和發(fā)改委開始從部委層級(jí)進(jìn)行推動(dòng)。第三，財(cái)政部43號(hào)文倒逼地方政府投融資轉(zhuǎn)型。

（1）提出概念：首次從部委層面明確模式定義。2014年9月財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號(hào)文），這是部委級(jí)別首次正式提出“政府和社會(huì)資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說法，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見，對(duì)PPP模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP推廣事宜。

（2）點(diǎn)燃熱情：43號(hào)文倒逼地方尋找出路。2014年10月財(cái)政部發(fā)布“43號(hào)文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營?！边^去地方政

府的投融資需求很大，但大家并沒有動(dòng)力去推動(dòng)PPP，核心原因就是城投公司作為地方融資平臺(tái)把融資問題解決了，地方政府借由這個(gè)“影子”突破了地方政府舉債的限制，輕松加杠桿。但43號(hào)文把這些“歪門”給堵死了，“正門”（地方政府債券）還沒有完全打開，地方政府自然有動(dòng)力去尋找新的融資渠道，這實(shí)際上為PPP模式的起飛埋下了最重要的種子，當(dāng)然也為日后PPP的變味埋下了隱患。

隨后的新預(yù)算法為PPP推波助瀾。2015年1月1日，預(yù)算法新規(guī)開始執(zhí)行，規(guī)定“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”，切斷了隸屬于政府的融資平臺(tái)公司特別是城投公司依靠土地和政府及財(cái)政信用融資的渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化了43號(hào)文件促進(jìn)PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)營的精神，進(jìn)一步為PPP推波助瀾。另外，預(yù)算法新規(guī)注重績效，要求“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績效評(píng)價(jià)”，對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)營能力提出了更大的挑戰(zhàn)，并且，PPP項(xiàng)目中涉及財(cái)政性資金支付的，均應(yīng)依法納入預(yù)算，并應(yīng)經(jīng)人大審批，規(guī)范財(cái)政資金使用流程，提高財(cái)政資金的使用效率。

（3）財(cái)政部推動(dòng)：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項(xiàng)目。

2014年11月和12月，財(cái)政部和發(fā)改委分別頒布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》從項(xiàng)目操作流程、創(chuàng)新金融支持等多層次多角度指導(dǎo)PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施，標(biāo)志著PPP正從理論走向?qū)嵺`。2014年12月，財(cái)政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國際交流等，并公布首批示范項(xiàng)目，共計(jì)30個(gè)，總投資規(guī)模約1800億元。示范項(xiàng)目是由各省財(cái)政部門推薦，財(cái)政部組織專家評(píng)審選出的，涉及軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等多個(gè)方面，以存量項(xiàng)目為主，且多已投入運(yùn)行。

2015年4月，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，要求財(cái)政部門在識(shí)別和測(cè)算PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任后，采用定量和定性分析方法進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估?！巴ㄟ^論證”的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。希望借助于此，規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

（4）發(fā)改委推動(dòng)：聯(lián)合國開行引導(dǎo)開發(fā)性金融支持PPP。2015年3月，發(fā)改委聯(lián)合國開行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，要求加強(qiáng)

與開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，及時(shí)共享PPP信息，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目融資和建設(shè)中存在的問題和困難，旨在充分發(fā)揮好開發(fā)性金融在增加公共產(chǎn)品供給的作用，充分利用開發(fā)性金融的引導(dǎo)示范效應(yīng)，為融資工作的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。

總體來看，新PPP在這個(gè)階段真正的出生了，簽約量從無到有，邊際改善很大，與此同時(shí)，各地也開始大規(guī)模的收集匯總PPP項(xiàng)目，為下一步的發(fā)改委項(xiàng)目庫做準(zhǔn)備。但這個(gè)階段主要還是發(fā)改委和財(cái)政部從部委層面各自為戰(zhàn)，中間產(chǎn)生了很多部門協(xié)調(diào)的問題，也直接觸發(fā)了接下來政策的進(jìn)一步升級(jí)。

（三）加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)

2015年5月到2015年11月，加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)。

2015年5月是近幾年中國宏觀政策的一個(gè)重要拐點(diǎn)。4月底政治局會(huì)議對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷發(fā)生重要變化，首次提出“經(jīng)濟(jì)下行壓力較大”，整個(gè)宏觀政策的重心開始從供給收縮向需求擴(kuò)張轉(zhuǎn)移，穩(wěn)增長的權(quán)重明顯上升。從5月開始，國務(wù)院各部委開始積極落實(shí)中央的穩(wěn)增長要求，而PPP作為43號(hào)文之后地方政府最重要的融資方式之一，自然不可能缺席這場(chǎng)穩(wěn)增長盛宴。

（1）PPP小“基本法”：六部委聯(lián)合發(fā)布特許經(jīng)營管理辦法。

2015年4月，財(cái)政部、發(fā)改委、住建部等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，于2015年6月1日起施行，是現(xiàn)有PPP立法中效力層級(jí)較高的?！掇k法》明確界定了特許經(jīng)營的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了財(cái)政預(yù)算制度對(duì)于特許經(jīng)營活動(dòng)的約束、項(xiàng)目前期融資方案的制定和創(chuàng)新融資渠道，并規(guī)定績效評(píng)價(jià)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營的監(jiān)管。在特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系上，官方的解釋是特許經(jīng)營只是PPP的一種模式，大家雖然把這個(gè)《辦法》稱為PPP基本法，但嚴(yán)格意義上講，這只能算是一個(gè)PPP小基本法。

（2）首次登上常務(wù)會(huì)：國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推廣PPP 2015年5月13日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣PPP模式時(shí)明確表示，在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，推廣PPP模式，是當(dāng)前穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動(dòng)投資增長的有效手段。并特別提出支持地方政府與金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立基金，用好稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)資金、轉(zhuǎn)移支付等手段，多措并舉吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的投資與運(yùn)營管理，自此，PPP成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的主要著力點(diǎn)。

（3）“里程碑”文件：三部委齊推PPP指導(dǎo)意見，放開融資平臺(tái)限制。

2015年5月，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見》，并由國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)，這是中央層面專門針對(duì)PPP出臺(tái)第一份重磅文件，這成為觸發(fā)PPP加速爆發(fā)的一個(gè)里程碑式文件。

《意見》是繼財(cái)政2014年底發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金【2014】113號(hào)）（下稱“113號(hào)文”），4月14日發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（后簡(jiǎn)稱《指引》）后，中央再次就PPP模式提出綱領(lǐng)性文件，這不僅僅是將視PPP模式為新常態(tài)下政府啟動(dòng)穩(wěn)增長引擎、開啟政府投融資體制轉(zhuǎn)型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化”的高度。

《意見》主要是系統(tǒng)闡釋了推廣PPP的重大意義，并對(duì)實(shí)施過程中的總體要求、制度體系、實(shí)施路徑、政策保障、組織實(shí)施進(jìn)行了詳細(xì)的說明，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目推廣實(shí)施。《意見》放開了融資平臺(tái)參與地方政府PPP項(xiàng)目的限制，規(guī)定已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的融資平臺(tái)公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。

《意見》是對(duì)“113號(hào)文”的修正，《意見》指出：大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。

參與實(shí)體受限制約PPP模式開展。根據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，全國各地公布試點(diǎn)的PPP項(xiàng)目進(jìn)展參差不齊，僅有少部分簽約，更多的PPP項(xiàng)目前期投資已開始做，但距離落地還有一段距離。按照我國實(shí)際情況，如果完全禁止平臺(tái)公司參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，短期內(nèi)部分項(xiàng)目難覓適合的社會(huì)資本參與，不利于推廣PPP模式落地。

《意見》相比“113號(hào)文”對(duì)地方融資平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目有所放寬，允許合格平臺(tái)公司作為社會(huì)資本，給了融資平臺(tái)公司一條出路。我們預(yù)計(jì)今后一段時(shí)間平臺(tái)公司的社會(huì)資本化改造將呈現(xiàn)爆炸式發(fā)展，PPP缺乏有運(yùn)營實(shí)力、能力的社會(huì)資本的問題可能得到一定程度的緩解。

《意見》是《指引》的升級(jí)版，《指引》的核心目的是抑制地方政府盲目的融資沖動(dòng)，保證政府兌付其承諾的資本投入和“財(cái)政補(bǔ)貼”?！吨敢分忻鞔_PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算的比例不超過10%。這能抑制地方借各種“PPP神通”

盲目融資上項(xiàng)目，倒逼地方政府有效利用財(cái)政資金，優(yōu)先發(fā)展較為緊迫、質(zhì)量較高的項(xiàng)目，減少社會(huì)一直擔(dān)心的無效投資。

同時(shí)，《指引》規(guī)定每年全部PPP項(xiàng)目全部納入預(yù)算。這就意味著，PPP項(xiàng)目還款都會(huì)進(jìn)入一般公共預(yù)算的盤子里，對(duì)于PPP的投資者來說可以說發(fā)了一顆“定心丸”。同時(shí)，將PPP項(xiàng)目支出納入一般公共預(yù)算，意味著接受人大監(jiān)督，PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程的透明性得以提升。同時(shí)也考慮到了項(xiàng)目的外部性和不可控風(fēng)險(xiǎn)因素，并且給出了在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的情況下仍然保證“合理利潤”的財(cái)政支出計(jì)算指導(dǎo)公式，意味著政府將保證承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)?！兑庖姟吩俅蚊鞔_PPP模式需要堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與PPP項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。

（四）項(xiàng)目大潮來襲：發(fā)改委推出PPP項(xiàng)目庫 2015年5月，發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站上開辟PPP項(xiàng)目庫專欄，公布首批推介項(xiàng)目，共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬億元，涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。如果說半年前，財(cái)政部的示范項(xiàng)目是試水，那發(fā)改委便開始大刀闊斧推廣PPP，明確標(biāo)明項(xiàng)目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，吸引社會(huì)資本聯(lián)系參與。

值得注意的是，在讓地方上報(bào)PPP項(xiàng)目庫的過程中，被43號(hào)文憋壞了的地方政府開始瘋狂的包裝PPP項(xiàng)目。很多地方把很多過去的難點(diǎn)項(xiàng)目包裝成PPP混入項(xiàng)目庫，各地一時(shí)掀起了PPP推介的浪潮，PPP開始異化為一種融資模式。

總體來看，從2015年5月中央的頂層設(shè)計(jì)明確之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。第一，幾個(gè)代表性的省市先后召開PPP簽約大會(huì)進(jìn)行集中推介、招標(biāo)和簽約，簽約規(guī)模急劇攀升。第二，簽約的好項(xiàng)目越來越多，一些經(jīng)典項(xiàng)目產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)，形成良性循環(huán)，加快了簽約速度。第三，一些地方開始成立地方性的PPP引導(dǎo)基金，真金白銀的刺激了PPP發(fā)展?？傮w來看，由于政策陸續(xù)突破，前期積累的好項(xiàng)目多，而且問題還未充分暴露，PPP各方還處于蜜月期，所以PPP經(jīng)歷了發(fā)展最快的一段時(shí)期。

（1）好項(xiàng)目落地：

首單PPP城際高鐵項(xiàng)目簽約，濟(jì)青高鐵濰坊段PPP招標(biāo)大獲成功

2015年6月8日，作為中國高鐵首單、濰坊首次PPP項(xiàng)目，濟(jì)青高鐵濰坊段沿線土地征收拆遷43億元PPP項(xiàng)目，在招標(biāo)階段成功吸引到400億社會(huì)資本投標(biāo)，為PPP項(xiàng)目的推廣打響了頭炮。最終，成功通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，在11家社會(huì)資本中選定了一家社會(huì)資本。中國郵政儲(chǔ)蓄銀行及其

合作資本方成功中標(biāo)，復(fù)星、中信民營資本敗走首單高鐵項(xiàng)目。

（2）地方集中推廣：

重慶市敢為人先，集中簽約1300億PPP項(xiàng)目，改革全面推開

重慶作為改革的先行者，一直敢為人先。在PPP項(xiàng)目的推廣上也不例外，按照黃奇帆的計(jì)劃：2015年到2020年由政府導(dǎo)向的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有18000億元，其中8000億元以PPP模式實(shí)施，也就是從2015年到2020年的6年期間，平均每年有1300億元的PPP項(xiàng)目推出。

2015年7月27日，重慶市已完成2015年33個(gè)總金額為1300億元的PPP項(xiàng)目集中簽約。其中重慶中國建筑[1.08% 資金 研報(bào)]集團(tuán)有5個(gè)PPP合作項(xiàng)目與重慶市政府達(dá)成意向協(xié)議，分別是軌道交通九號(hào)線、重慶沙坪壩鐵路樞紐綜合改造工程、曾家?guī)r嘉陵江大橋、白居寺長江大橋、郭家沱長江大橋。由此可見，基建投資作為穩(wěn)增長的重要抓手，依然是PPP項(xiàng)目的主力軍。

（3）資金引導(dǎo)：

首只地方PPP基金，發(fā)改委批復(fù)河南1000億PPP發(fā)展投資基金

2015年7月，發(fā)改委批復(fù)河南投資集團(tuán)籌備PPP發(fā)展投資基金，總規(guī)模1000億元，這是全國第一只獲得國家批復(fù)的PPP基金。1000億元PPP發(fā)展投資基金是母基金，以撬動(dòng)更多的社會(huì)資本。依據(jù)《河南省PPP開發(fā)性基金設(shè)立方案》，基金將按照優(yōu)惠的資金成本給PPP項(xiàng)目提供資本支持。對(duì)于新增項(xiàng)目，基金按照項(xiàng)目公司中政府出資部分的30%給予資本金支持，總投資在10億元以下(含)的單個(gè)項(xiàng)目最高支持2000萬元，總投資超過10億元的項(xiàng)目最高支持5000萬元;對(duì)于存量項(xiàng)目采用PPP模式改造的，基金按不超過項(xiàng)目總投資的5%～10%給予支持，最高不超過5000萬元?；鸩捎霉蓹?quán)為主的方式投入PPP項(xiàng)目。

在此之后，各地紛紛成立地方性的PPP基金。（4）融資破題：

最高人民法院首次指導(dǎo)案例判定特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押。

PPP項(xiàng)目公司沒有資產(chǎn)所有權(quán)和土地的質(zhì)押權(quán)，特許經(jīng)營權(quán)抵押融資一直是個(gè)國際通行的方式，但在中國并沒有明確的規(guī)定。2015年11月，中華人民共和國最高人民法院指導(dǎo)案例53號(hào)的判決結(jié)果明確顯示特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可作為應(yīng)收賬款予以質(zhì)押，至此，對(duì)于PPP項(xiàng)目，特許經(jīng)營權(quán)能否質(zhì)押的爭(zhēng)議終于得以解決，特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押破題，有利于解決對(duì)特定項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)能否質(zhì)押及收益權(quán)質(zhì)押實(shí)現(xiàn)方式的爭(zhēng)議，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營權(quán)的質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)并促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資有積極指導(dǎo)意義。

（五）攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)

2015年12月至今，攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)，提質(zhì)增效為主。

2015年下半年P(guān)PP瘋狂簽約近萬億，2016年一季度，PPP簽約速度出現(xiàn)一定回落，大概簽約3000多億，主要是經(jīng)過前期PPP模式的快速發(fā)展和項(xiàng)目的逐步落地，一些現(xiàn)實(shí)問題開始逐步顯現(xiàn)：

第一，財(cái)政部和發(fā)改委之間的機(jī)構(gòu)沖突，雙方都有一套PPP的班子和項(xiàng)目庫，都希望主導(dǎo)政策的制定。

第二，招投標(biāo)法和政府采購法的沖突，有些政府付費(fèi)或部分付費(fèi)的PPP工程項(xiàng)目同時(shí)適用這兩部法律，而這兩部法律在“兩標(biāo)合一標(biāo)”等核心問題上存在沖突，目前沒有上位法的情況下，無法裁決。

第三，地方政府信用缺失，把亂七八糟的項(xiàng)目都包裝成PPP，而且招標(biāo)的條件十分苛刻，社會(huì)資本參與意愿不高。

第四，PPP項(xiàng)目質(zhì)量不高，重融資而輕運(yùn)營，大部分是走老路，按照明股實(shí)債的方式來吸引社會(huì)資本，并沒有在運(yùn)營環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)效率提升。如果只是追求投資收益，PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本自然沒有吸引力。

第五，社會(huì)資本參與主體不夠豐富，國外主要以保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老資金等長期資金為主，而我們主要拿銀行理財(cái)?shù)榷唐谫Y金對(duì)接，存在期限錯(cuò)配。

隨著這些問題的凸顯，中央和地方在這個(gè)階段都開始陸續(xù)出臺(tái)一些針對(duì)性的改進(jìn)措施，來克服PPP落地的瓶頸，提高PPP的項(xiàng)目質(zhì)量。

（1）以獎(jiǎng)代補(bǔ)，支持規(guī)范運(yùn)作，保障項(xiàng)目質(zhì)量 2015年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》，出臺(tái)示范項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，具體標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）新建項(xiàng)目，確定社會(huì)資本合作方后，按照項(xiàng)目投資規(guī)模給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。其中，投資規(guī)模3億元以下的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)500萬元，10億元以上（含10億元）的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)800萬元。（2）對(duì)符合條件、規(guī)范實(shí)施的轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，財(cái)政部將在擇優(yōu)評(píng)選后，按照項(xiàng)目轉(zhuǎn)型實(shí)際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎(jiǎng)勵(lì)。希望通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，提高財(cái)政資金使用效率。

（2）開展物有所值評(píng)價(jià)，提升項(xiàng)目的操作效率和質(zhì)量 2015年12月，關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》的通知，規(guī)定擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評(píng)價(jià)，包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)，現(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評(píng)價(jià)?！巴ㄟ^”的項(xiàng)目，可進(jìn)行財(cái)政承受能力論證；“未通過”的項(xiàng)目，可在調(diào)整實(shí)施方案后重新評(píng)價(jià)，仍未通過的不宜采用PPP模式。通

過開展物有所值評(píng)價(jià)，可充分論證采用PPP模式的可行性，避免政府盲目無效推廣PPP，提升項(xiàng)目的操作效率和質(zhì)量。

（3）政府推廣綜合信息平臺(tái)，項(xiàng)目撮合更加方便 2016年3月，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)正式啟用，披露了入庫項(xiàng)目的名稱、所在地區(qū)、所屬行業(yè)、投資金額、實(shí)施階段、合作年限、運(yùn)作方式、回報(bào)機(jī)制、發(fā)起時(shí)間、發(fā)起類型、項(xiàng)目概況、聯(lián)系方式、項(xiàng)目級(jí)別等基本信息，PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息得以公開透明。這是我國首次公開對(duì)外發(fā)布PPP大數(shù)據(jù)，也是迄今為止最權(quán)威、最完整、最實(shí)用的官方PPP信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫，便于對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，有利于建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP市場(chǎng)，項(xiàng)目撮合更加方便。

（4）首只國家級(jí)引導(dǎo)基金成立，真金白銀突破PPP瓶頸

2016年3月，中國政府和社會(huì)資本合作融資支持基金創(chuàng)立大會(huì)暨第一次股東大會(huì)成功在京召開，首只國家級(jí)PPP引導(dǎo)基金嶄露頭角可謂是PPP的一大利好。1800億的PPP引導(dǎo)基金由財(cái)政部發(fā)起，參與方均為大型金融、投資機(jī)構(gòu)，具有良好的信用基礎(chǔ)，作為社會(huì)資本方支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展，可為投資的PPP項(xiàng)目増信。首先，提高項(xiàng)目融資的可獲得性，撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域；其次，降低項(xiàng)目貸款利率，節(jié)省融資成本；最后，發(fā)揮引導(dǎo)示范作用，規(guī)范基

金運(yùn)作。總之，PPP引導(dǎo)基金將強(qiáng)化杠桿和導(dǎo)向作用，吸引社會(huì)資本基金參與PPP項(xiàng)目，保障政府和社會(huì)資本共享萬億PPP盛宴。

（5）補(bǔ)充第三方中介機(jī)構(gòu)信息，規(guī)范咨詢服務(wù)，改進(jìn)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)

2016年4月，財(cái)政部發(fā)布緊急通知，要求相關(guān)部門對(duì)全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫已進(jìn)入準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行等階段的1000多個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)充第三方中介機(jī)構(gòu)信息。該通知主要是為了規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)，以進(jìn)一步規(guī)范PPP綜合信息平臺(tái)中項(xiàng)目的基本信息，使其更加完備齊全，也從側(cè)面表明入庫項(xiàng)目必須有專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)，PPP項(xiàng)目操作在專業(yè)人士的指導(dǎo)下必將更加規(guī)范。同時(shí)，為建立全國PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫做準(zhǔn)備工作。

總體來看，這段時(shí)間PPP簽約的速度雖然慢下來了，但逐步開始有一些項(xiàng)目開工建設(shè)，落地生根。而且在中央強(qiáng)力推動(dòng)PPP的堅(jiān)定導(dǎo)向下，財(cái)政部為主的PPP主管機(jī)構(gòu)也開始針對(duì)上面提到的問題進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

二、PPP項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制

1.發(fā)改委：項(xiàng)目儲(chǔ)備-項(xiàng)目遴選-伙伴選擇-合同管理-績效評(píng)價(jià)-退出機(jī)制。(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))2.財(cái)政部：項(xiàng)目識(shí)別-項(xiàng)目準(zhǔn)備-項(xiàng)目采購-項(xiàng)目執(zhí)行-項(xiàng)目移交。(財(cái)金〔2014〕113號(hào))

第四篇：浙江：推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式

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浙江：推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式

無界投融：2014年，浙江省完成固定資產(chǎn)投資23555億元，其中“411”重大項(xiàng)目投資7210億元，同比增長16.6%。

一、實(shí)施財(cái)政重大政策，引導(dǎo)推動(dòng)有效投資

一是大力推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)國家戰(zhàn)略，爭(zhēng)取中央財(cái)力補(bǔ)助30億元，落實(shí)省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金66億元，助推我省從海洋大省向海洋強(qiáng)省轉(zhuǎn)變。2014年，全省海洋生產(chǎn)總值近6000億元，沿海7市完成海洋經(jīng)濟(jì)有效投資超2300億元，均比上年增長約10%。二是每年安排專項(xiàng)資金15億元，實(shí)施小城市培育試點(diǎn)補(bǔ)助政策。

2014年，36個(gè)試點(diǎn)中心鎮(zhèn)有效投資達(dá)1885億元，同比增長23%。小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)，綜合承載能力和公共服務(wù)能力不斷提升，成為我省新型城鎮(zhèn)化的一大新亮點(diǎn)。三是每年安排6000萬元產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)專項(xiàng)資金，研究出臺(tái)《省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)財(cái)政政策實(shí)施辦法》，積極發(fā)揮財(cái)稅杠桿作用，促進(jìn)我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展空間拓展。

二、提高資源配置效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

通過整合專項(xiàng)資金、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，積極完善支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策體系。2014年，省財(cái)政安排補(bǔ)助資金2.9億元，支持企業(yè)技術(shù)改造、技術(shù)創(chuàng)新。從工業(yè)與信息化專項(xiàng)資金中統(tǒng)籌安排3億元，開展“兩化”深度融合國家示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)。設(shè)立信息創(chuàng)業(yè)投資基金，經(jīng)過二、三級(jí)基金的放大，形成50-100億元的基金規(guī)模，投向信息化和工業(yè)化深度融合及信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域。完善促進(jìn)浙商創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新財(cái)政政策，2014年落實(shí)浙商創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)功能性機(jī)構(gòu)和浙江發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制考核獎(jiǎng)勵(lì)資金1.1億元，引導(dǎo)浙商回歸引進(jìn)項(xiàng)目投資資金2236

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億元，同比增長27.6%。

三、積極爭(zhēng)取國家支持，落實(shí)地方配套資金

2014年，我省爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)基建資金52億元，重點(diǎn)支持我省基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。爭(zhēng)取中央車購稅資金44億元，落實(shí)省級(jí)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金104億元，推進(jìn)現(xiàn)代交通五大建設(shè)和綜合交通運(yùn)輸體系構(gòu)建。2012-2014年，積極爭(zhēng)取中小河流治理、病險(xiǎn)水庫加固中央水利資金18億元，省財(cái)政安排水利專項(xiàng)資金145億元。全省累計(jì)完成水利投資1229億元，實(shí)現(xiàn)病險(xiǎn)水庫加固452座，新建、加固海塘河堤1616公里，杭嘉湖區(qū)整治152萬畝，農(nóng)村河道綜合整治8600公里，灘涂圍墾圈圍34萬畝，新增水土流失治理面積2117平方公里，灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.579。

四、改革投融資方式，積極推行PPP模式

2014年，我省在全面推進(jìn)“七線兩樞紐”建設(shè)的基礎(chǔ)上提出加快鐵路建設(shè)“八八計(jì)劃”，16個(gè)鐵路項(xiàng)目省內(nèi)總投資1350億元，省級(jí)承擔(dān)資本金約200億元，沿線市縣約250億元。同時(shí)，省財(cái)政積極推進(jìn)鐵路投融資改革，資本金除由一般公共預(yù)算、國資經(jīng)營預(yù)算、產(chǎn)業(yè)基金等籌措外，安排地方政府債券用于鐵路資本金缺口，并利用經(jīng)營收益抵補(bǔ)法創(chuàng)新籌資渠道。探索“投資主體多元化、籌資方式市場(chǎng)化、投資項(xiàng)目業(yè)主化”的投融資新機(jī)制，積極推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與污水、能源、交通等公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，前期已向社會(huì)發(fā)布20個(gè)推介項(xiàng)目。

五、實(shí)施考核激勵(lì)政策，推行“411”有效投資行動(dòng)計(jì)劃

2014年，協(xié)調(diào)落實(shí)省級(jí)財(cái)政性資金147億元，緊緊圍繞基礎(chǔ)設(shè)施完善、五水共治、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等重大項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，著力促進(jìn)“411”有效投資

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行動(dòng)計(jì)劃順利實(shí)施，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。建立完善擴(kuò)大有效投資的財(cái)政激勵(lì)政策，對(duì)全省各市縣投資增速、投資增量貢獻(xiàn)、投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化等內(nèi)容進(jìn)行綜合考評(píng)，省財(cái)政對(duì)考核優(yōu)秀的市縣給予財(cái)力性獎(jiǎng)勵(lì)，2014將兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)資金約1.5億元，統(tǒng)籌用于加大民生投入和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面，有效引導(dǎo)市縣擴(kuò)大投資積極性。

無界投融(004km.cn)是中國投融資行業(yè)首家OVO跨域路演服務(wù)平臺(tái)，在線上（online）實(shí)現(xiàn)投融資相關(guān)的項(xiàng)目方、投資方、服務(wù)方的信息聚合和需求交互，在線下(offline)運(yùn)用跨域路演中心的高清視頻(video)進(jìn)行高效對(duì)接，解決了傳統(tǒng)投融資行業(yè)存在的地域限制、信息不對(duì)稱、效率低下等問題，實(shí)現(xiàn)行業(yè)信息流、資金流更高效、更直觀、更精準(zhǔn)的匹配。

第五篇：政府和社會(huì)資本合作PPP合同管理政策集錦

政府和社會(huì)資本合作PPP合同管理政策集錦

時(shí)間：2015-09-18 10:11 來源：PPP知乎 作者：張華東

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政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP)是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買，為PPP在我國的運(yùn)用和推廣提供了廣闊的發(fā)展前景。國務(wù)院加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，將地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理，將成為大規(guī)模推廣PPP模式的基礎(chǔ)。

PPP模式最早由英國政府于1992年提出，目前已在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的推廣與運(yùn)用。在中國，PPP項(xiàng)目的應(yīng)用早在1995年就已經(jīng)開始了，在二十多年來的PPP項(xiàng)目的實(shí)踐與推廣中積累了很多成功和經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)。大量PPP項(xiàng)目在國內(nèi)的應(yīng)用，從理論層面和實(shí)踐層面為我們提供了將PPP項(xiàng)目模式與我國國情相結(jié)合的現(xiàn)實(shí)素材，積淀了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)。

目前，從中央到地方的我國PPP新政熱潮下，市場(chǎng)主體對(duì)PPP投融資模式仍然缺少統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，本章意在對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期視角下的一些重要PPP投融資模式類型的分析，對(duì)社會(huì)金融資本方介入PPP交易架構(gòu)提出建議，以期對(duì)社會(huì)各界理解和適用PPP模式給予實(shí)操方法上的啟發(fā)，基于PPP合同管理，更好地促進(jìn)政府和社會(huì)資本的廣泛和深度合作。

從世界銀行對(duì)PPP的分類來看，主要包括外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。在我國，關(guān)于PPP模式的法規(guī)與政策分類，重要的文件規(guī)定有：

(一)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)【2015】42號(hào)，2015年5月19日)

“圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式?！?/p>

具體PPP投融資類型包括：

1、特許經(jīng)營;

2、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT);

3、改建—運(yùn)營—移交(ROT);

4、建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT);

5、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO);

6、其他PPP投融資類型。

(二)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(六部委第25號(hào)令，2015年4月25日)

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：

1、在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府;(即BOT、ROT)。

2、在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府;(即BOO、ROO)。

3、特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營;(即BTO)。

4、國家規(guī)定的其他方式。

(三)國家發(fā)展改革委員會(huì)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資【2014】2724號(hào)，2014年12月2日)(附：政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南)

項(xiàng)目適用范圍：PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。

操作模式選擇：

1、經(jīng)營性項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交(B00T)等模式推進(jìn)。、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)等模式推進(jìn)。

3、非經(jīng)營性項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)、委托運(yùn)營等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。

4、積極開展創(chuàng)新，靈活運(yùn)用多種PPP模式，切實(shí)提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。(四)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金【2014】113號(hào)，2014年11月29日)(附：政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程圖)

適用范圍：本指南適用于規(guī)范政府、社會(huì)資本和其他參與方開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等活動(dòng)。本指南有效期3年。

PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括：

1、委托運(yùn)營(O & M)，指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。

2、管理合同(MC)，指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營、維護(hù)及用戶服務(wù)職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的項(xiàng)目運(yùn)作方式，通常作為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交的過渡方式。

3、建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)

4、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)

5、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)

6、改建-運(yùn)營-移交(ROT)

7、其他PPP投融資類型。

綜上可知，我國PPP新政文件中對(duì)PPP投融資模式的一些類型做出了列舉，同時(shí)國家鼓勵(lì)社會(huì)各界創(chuàng)新，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，靈活創(chuàng)設(shè)具體的PPP項(xiàng)目投融資模式。2015年4月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，決定用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力，該法規(guī)被認(rèn)為是PPP推進(jìn)的基本法。國辦發(fā)[2015]42號(hào)文中給出了PPP最新定義：“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化?！?/p>

在新的時(shí)代背景下，PPP模式在我國的發(fā)展將是大勢(shì)所趨，是我國解決地方政府性債務(wù)、吸納民間資本、推進(jìn)體制改革的重要舉措，從中央到地方都在積極頒布和推行與PPP相關(guān)之法規(guī)和政策。PPP模式的目的是在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營中，引進(jìn)資源、改善服務(wù)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)模型，發(fā)揮資源和資金的最大價(jià)值，提供完善的服務(wù)設(shè)施和創(chuàng)造優(yōu)良的社會(huì)效益。PPP模式，不僅僅是一種項(xiàng)目融資方式，它更是一種提高政府對(duì)整個(gè)社會(huì)資源管理效率的方式，其核心是合同管理，是基于相對(duì)完備的PPP合同上的社會(huì)契約精神，要求政府于企業(yè)作為平等的合同雙方，分配風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)責(zé)任和分享利益。

PPP模式合作的程序是資源控制權(quán)的轉(zhuǎn)移，社會(huì)資本建設(shè)項(xiàng)目，政府定義項(xiàng)目運(yùn)營特征，社會(huì)資本在一定期限內(nèi)提供公共服務(wù)，項(xiàng)目所有權(quán)最終歸于政府。根據(jù)財(cái)政部2014年11月29日《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)經(jīng)【2014】113號(hào))，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目(PPP)合作模式操作流程，分為項(xiàng)目識(shí)別(項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證)，項(xiàng)目準(zhǔn)備(管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制、實(shí)施方案審核)，項(xiàng)目采購(資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審、談判與合同簽署)，項(xiàng)目執(zhí)行(項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績效檢測(cè)與支付、中期評(píng)估)，項(xiàng)目移交(移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割、績效評(píng)價(jià))等多個(gè)環(huán)節(jié)。PPP模式的結(jié)構(gòu)形式非常靈活廣泛，幾乎包含了介于完全由政府直接供給與完全由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品之間的所有公共服務(wù)供給模式。總體而言，PPP合同可以分為：服務(wù)合同，管理合同，委托經(jīng)營合同或租賃合同，建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)及類似安排，特許經(jīng)營權(quán)，合資企業(yè)等基本類型。

PPP并不是一個(gè)具體、確定的投融資模式。當(dāng)聽到一個(gè)項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)，沒人明了該項(xiàng)目的具體架構(gòu)安排。只有明示該P(yáng)PP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，如為BOT、BT、TOT等，我們才能知道該項(xiàng)目的準(zhǔn)確內(nèi)核。此外，BOT等會(huì)有BOOT、BOO、BT、BLO、BTO等各種變化和變種。結(jié)合我國國情與法規(guī)政策，可將PPP模式分為合同承包、特許經(jīng)營和私有化三大類。

結(jié)構(gòu)的每個(gè)選項(xiàng)都有不同特點(diǎn)，本章針對(duì)共性問題，分析PPP合同核心條款設(shè)計(jì)。

(一)背景條款

具體包括合同相關(guān)術(shù)語的定義和解釋、合同簽訂的背景和目的、聲明和保證、合同生效條件、合同體系構(gòu)成等。這是對(duì)PPP結(jié)構(gòu)選擇與特點(diǎn)以及項(xiàng)目目的的核心陳述，決定了項(xiàng)目的后續(xù)全過程設(shè)計(jì)和處理，具有重要意義，為項(xiàng)目合同的必備篇章。

(二)原則條款

在所選在PPP結(jié)構(gòu)下，項(xiàng)目合同各方需就訂立合同的主體資格及履行合同的相關(guān)事項(xiàng)加以聲明和保證，并明確項(xiàng)目合同各方因違反聲明和保證應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;明確關(guān)于合同正文、合同附件、補(bǔ)充協(xié)議和變更協(xié)議等效力優(yōu)先次序，以及履約原則和違約處理原則。

(三)主體條款

1、包括政府主體、社會(huì)資本主體，重點(diǎn)明確項(xiàng)目合同各主體資格(如簽訂項(xiàng)目合同的政府主體，應(yīng)是具有相應(yīng)行政權(quán)力的政府，或其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu);簽訂項(xiàng)目合同的社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體。)并概括性地約定各主體的主要權(quán)利和義務(wù)(如政府方依法監(jiān)管權(quán)力和行使項(xiàng)目合同約定的權(quán)利，遵守項(xiàng)目合同、及時(shí)提供項(xiàng)目配套條件、項(xiàng)目審批協(xié)調(diào)支持、維護(hù)市場(chǎng)秩序等義務(wù);社會(huì)資本主體按約定獲得政府支持的權(quán)利和按約定實(shí)施項(xiàng)目、獲得相應(yīng)回報(bào)的權(quán)利等，按約定提供項(xiàng)目資金，履行環(huán)境、地質(zhì)、文物保護(hù)及安全生產(chǎn)等義務(wù)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任等。)

2、主體條款部分還應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目公司的設(shè)立及其存續(xù)期間的法人治理結(jié)構(gòu)及經(jīng)營管理機(jī)制等事項(xiàng)，如政府參股項(xiàng)目公司的，還應(yīng)明確政府出資人代表、投資金額、股權(quán)比例、出資方式等;政府股份享有的分配權(quán)益;政府股東代表在項(xiàng)目公司法人治理結(jié)構(gòu)中的特殊安排等。

(四)標(biāo)的條款

1、在PPP 合同的這個(gè)部分，應(yīng)主要約定政府和社會(huì)資本合作關(guān)系的重要事項(xiàng)，包括合作內(nèi)容、合作期限、排他性約定及合作的履約保證等，為項(xiàng)目合同的必備篇章。、在合作內(nèi)容方面，著重明確合作項(xiàng)目的邊界范圍。如涉及投資的，應(yīng)明確投資標(biāo)的物的范圍;涉及工程建設(shè)的，應(yīng)明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容;涉及提供服務(wù)的，應(yīng)明確服務(wù)對(duì)象及內(nèi)容等，以及政府為合作項(xiàng)目提供的主要條件或支持措施。

3、明確社會(huì)資本主體在合作期間獲得回報(bào)的具體途徑以及合作各階段項(xiàng)目有形及無形資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。

4、如有必要，可做出合作期間內(nèi)的排他性約定以及項(xiàng)目合同各方的履約擔(dān)保事項(xiàng)。

(五)執(zhí)行條款

該部分內(nèi)容是有效履行PPP項(xiàng)目合同的核心，應(yīng)當(dāng)詳盡約定執(zhí)行規(guī)劃、方案以及流程。

1、項(xiàng)目前期工作。

(1)重點(diǎn)約定項(xiàng)目公司設(shè)立、管理架構(gòu)組建，技術(shù)、商業(yè)、財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)等方面的各項(xiàng)準(zhǔn)備，實(shí)施方案編制和審核以及合作項(xiàng)目前期工作內(nèi)容、任務(wù)分工、經(jīng)費(fèi)承擔(dān)及違約責(zé)任等事項(xiàng)。

(2)對(duì)于政府開展前期工作的經(jīng)費(fèi)需要社會(huì)資本主體承擔(dān)的，應(yīng)明確費(fèi)用范圍、確認(rèn)和支付方式，以及前期工作成果和知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬。

(3)項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在前期工作中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任?？梢曈绊憣⑦`約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責(zé)任。

2、工程建設(shè)。

(1)重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目工程建設(shè)條件，進(jìn)度、質(zhì)量、安全要求，變更管理，實(shí)際投資認(rèn)定，工程驗(yàn)收，工程保險(xiǎn)及違約責(zé)任等事項(xiàng)。

(2)如涉及土地整理事項(xiàng)，項(xiàng)目合同應(yīng)約定征地、拆遷、安置的范圍、進(jìn)度、實(shí)施責(zé)任主體及費(fèi)用負(fù)擔(dān)，并對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、妥善處理后續(xù)遺留問題提出明確要求。

(3)在該部分，項(xiàng)目合同還應(yīng)約定工程完工之后的保修安排和質(zhì)保金、保修期保函的設(shè)置和使用。

(4)若需要，可對(duì)項(xiàng)目建設(shè)招標(biāo)采購、工程投資、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度以及工程建設(shè)檔案資料等事項(xiàng)安排特別監(jiān)管措施，應(yīng)在合同中明確監(jiān)管的主體、內(nèi)容、方法和程序，以及費(fèi)用安排。

項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在工程建設(shè)工作中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任?？梢曈绊憣⑦`約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責(zé)任。

3、績效檢測(cè)與支付

項(xiàng)目實(shí)施過程中，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全稱監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性，鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評(píng)估，評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公示，作為合同調(diào)整的重要參考依據(jù)，并據(jù)此作為價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼等的支付依據(jù)。

(六)資金條款

1、根據(jù)投資概算等約定項(xiàng)目投資規(guī)模、投資計(jì)劃(分)、投資控制與超支責(zé)任、融資方案和資金籌措、融資條件、投融資監(jiān)管及違約責(zé)任等事項(xiàng)。

2、如政府為合作項(xiàng)目提供投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等支持，應(yīng)明確具體方式及必要條件以及設(shè)定對(duì)投融資的特別監(jiān)管措施，各方投融資違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任。

(七)驗(yàn)收條款

項(xiàng)目驗(yàn)收應(yīng)遵照國家及地方主管部門關(guān)于基本建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理的規(guī)定執(zhí)行，通常包括專項(xiàng)驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收。項(xiàng)目合同應(yīng)約定項(xiàng)目驗(yàn)收的計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用和工作機(jī)制等要求。如有必要，應(yīng)針對(duì)特定環(huán)節(jié)做出專項(xiàng)安排。

(八)運(yùn)營條款：

1、運(yùn)營包括試運(yùn)營和正式運(yùn)營，重點(diǎn)約定合作項(xiàng)目運(yùn)營的外部條件、運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、更新改造及追加投資、服務(wù)計(jì)量、運(yùn)營期保險(xiǎn)、政府監(jiān)管、運(yùn)營支出及違約責(zé)任等事項(xiàng)，適用于包含項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)的合作項(xiàng)目。

2、項(xiàng)目合同應(yīng)約定項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)與設(shè)施修理事項(xiàng)，詳細(xì)內(nèi)容可在合同附件中描述。

3、項(xiàng)目合同應(yīng)約定在運(yùn)營過程中產(chǎn)生的主副產(chǎn)品的權(quán)屬和處置權(quán)限，以及運(yùn)營期間由于政府特殊要求造成社會(huì)資本主體支出增加、收入減少的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、支付程序及協(xié)商機(jī)制。

(九)核算條款

在PPP合同中，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的投資規(guī)模、投資計(jì)劃與資金到位方案等進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)的核算和評(píng)估，約定合作項(xiàng)目收入、回報(bào)模式，價(jià)格確定和調(diào)整方式，財(cái)務(wù)監(jiān)管及違約責(zé)任等事項(xiàng)。

十)移交條款

1、政府移交資產(chǎn)：重點(diǎn)約定政府向社會(huì)資本主體移交資產(chǎn)的準(zhǔn)備工作、移交范圍、履約標(biāo)準(zhǔn)、移交程序及違約責(zé)任等。

2、社會(huì)資本方移交項(xiàng)目：重點(diǎn)約定社會(huì)資本主體向政府移交項(xiàng)目的過渡期、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任等。

3、項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在移交工作中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任。可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責(zé)任。

(十一)擔(dān)保條款

1、如有必要，可以約定項(xiàng)目合同各方的履約擔(dān)保事項(xiàng)，明確履約擔(dān)保的類型、提供方式、提供時(shí)間、擔(dān)保額度、兌取條件和退還等。

2、對(duì)于合作周期較長的項(xiàng)目，可分階段安排履約擔(dān)保。(十二)保險(xiǎn)條款

1、項(xiàng)目合同應(yīng)約定工程建設(shè)期需要投保的險(xiǎn)種、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)責(zé)任期間、保額、投保人、受益人、保險(xiǎn)賠償金的使用等。

2、項(xiàng)目合同應(yīng)約定運(yùn)營期需要投保的險(xiǎn)種、保險(xiǎn)范圍、保險(xiǎn)責(zé)任期間、保額、投保人、受益人、保險(xiǎn)賠償金的使用等。

(十三)信息披露與保密條款

1、為維護(hù)公共利益、促進(jìn)依法行政、提高項(xiàng)目透明度，合同各方有義務(wù)按照法律法規(guī)和項(xiàng)目合同約定，向?qū)Ψ交蛏鐣?huì)披露相關(guān)信息。詳細(xì)披露事項(xiàng)可在合同附件中明確。

2、項(xiàng)目合同應(yīng)約定保密信息范圍、保密措施、保密責(zé)任。保密信息通常包括項(xiàng)目涉及國家安全、商業(yè)秘密或合同各方約定的其他信息。

(十四)廉政與反賄賂條款

1、項(xiàng)目合同應(yīng)約定各方恪守廉潔從政、廉潔從業(yè)和防范腐敗的責(zé)任。

2、項(xiàng)目合同應(yīng)約定反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和商業(yè)賄賂條款，保證項(xiàng)目過程的法治與公平。

(十五)合同的變更、修訂與轉(zhuǎn)讓條款

1、項(xiàng)目合同應(yīng)對(duì)合同內(nèi)容變更或修訂的觸發(fā)條件、變更程序、處理方法等進(jìn)行約定。、項(xiàng)目合同應(yīng)約定合同權(quán)利義務(wù)是否允許轉(zhuǎn)讓;如允許轉(zhuǎn)讓，應(yīng)約定需滿足的條件和程序。

(十六)特許經(jīng)營權(quán)條款

1、從本質(zhì)上講，特許經(jīng)營模式是將政府的角色從服務(wù)提供者變成服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的規(guī)范者。

2、特許經(jīng)營權(quán)是政府允許社會(huì)資本運(yùn)營商在指定區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)全面提供公共服務(wù)，同時(shí)負(fù)責(zé)所有資本投資，但在項(xiàng)目合同中必須強(qiáng)化監(jiān)管措施，防止壟斷利益損害。

(十七)不可抗力和法律變更

1、項(xiàng)目合同應(yīng)約定不可抗力事件的類型和范圍，根據(jù)不可抗力事件對(duì)合同履行造成的影響程度，分別約定不可抗力事件的處理。

2、項(xiàng)目合同應(yīng)約定如在項(xiàng)目合同生效后發(fā)布新的法律、法規(guī)或?qū)Ψ?、法?guī)進(jìn)行修訂，影響項(xiàng)目運(yùn)行或各方項(xiàng)目收益時(shí)，變更項(xiàng)目合同或解除項(xiàng)目合同的觸發(fā)條件、影響評(píng)估、處理程序等原則和事項(xiàng)。

(十八)解約條款

1、按照公平合理的原則，重點(diǎn)約定合同的退出機(jī)制，即明確合同解除事由、解除程序以及合同解除后的結(jié)算、項(xiàng)目移交等事項(xiàng)。

2、結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和合同解除事由，可分別約定在合同解除時(shí)項(xiàng)目接管、項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)行、公共利益保護(hù)以及其他處置措施等。

(十九)違約條款

1、其他章節(jié)關(guān)于違約的未約定事項(xiàng)，在本章中予以約定;或者對(duì)于合同中涉及違約的各種情形在合同中予以集中約定，并對(duì)相應(yīng)的違約責(zé)任進(jìn)行明確細(xì)化。

2、項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在各個(gè)環(huán)節(jié)中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任，可視影響將違約行為劃分為重大違約和一般違約，并分別約定違約責(zé)任。

(二十)糾紛解決條款

1、重點(diǎn)約定爭(zhēng)議解決方式，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟。

2、項(xiàng)目合同應(yīng)當(dāng)約定爭(zhēng)議期間的合同履行，除法律規(guī)定或另有約定外，任何一方不得以發(fā)生爭(zhēng)議為由，停止項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)、停止項(xiàng)目運(yùn)營支持服務(wù)或采取其他影響公共利益的措施。

二十一)兜底條款

約定項(xiàng)目合同的其他未盡事項(xiàng)，包括合同適用的法律、語言、貨幣等事項(xiàng)。上述是對(duì)PPP合同核心條款設(shè)計(jì)的二十一項(xiàng)重點(diǎn)提示。在此，提醒讀者注意，除PPP交易架構(gòu)中最核心的政府與社會(huì)資本合作合同(《PPP主合同》)外，PPP交易架構(gòu)與關(guān)聯(lián)的其他各種各樣的交易安排，也應(yīng)屬于廣義PPP投融資體系的內(nèi)容，這些內(nèi)容須遵守和圍繞《PPP主合同》發(fā)揮其作用。

PPP模式的合作，是政府于社會(huì)資本之間的一種長期合約關(guān)系，政府于社會(huì)資本通過合同結(jié)成穩(wěn)定的契約關(guān)系。運(yùn)用PPP模式需遵循一下主要原則：

1、風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則。PPP模式致力于在政府和社會(huì)資本之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分配，在受制于法律約束和社會(huì)公共利益的前提下，將風(fēng)險(xiǎn)分配給對(duì)政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔(dān)，并給予風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方選擇如何處理和最小化該類風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。

2、項(xiàng)目產(chǎn)出導(dǎo)向原則。PPP項(xiàng)目的目的是實(shí)現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目資產(chǎn)需要達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)或要求的各項(xiàng)物理、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和各項(xiàng)服務(wù)的交付范圍、績效水平。

3、合同主體的地位平等原則。在PPP項(xiàng)目下，合同各方應(yīng)是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障各方的權(quán)利義務(wù)。

4、切實(shí)履約原則。PPP模式的項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建立在各利益相關(guān)方對(duì)PPP相關(guān)協(xié)議的切實(shí)履行的基礎(chǔ)上，包括實(shí)際履行、全面履行和善意履行。

5、公開透明原則。針對(duì)項(xiàng)目采購、建設(shè)和運(yùn)營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確政府的監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，提高信息公開程度，確保項(xiàng)目的陽光運(yùn)行。

6、合理回報(bào)原則。鼓勵(lì)社會(huì)資本在確保公共利益的前提下，降低項(xiàng)目運(yùn)營成本，提高資源配置效率，獲取合理的投資回報(bào)。

7、強(qiáng)調(diào)質(zhì)量和效率原則。政府通過引入社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域的有效供給和服務(wù)質(zhì)量，提高公共資源的配置和運(yùn)行效率。

8、合法合規(guī)合約原則。PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目經(jīng)營等文件和程序，要與相關(guān)的法律法規(guī)和政策、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)相匹配，確保合規(guī)合法、內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)合理和具有可操作性。、強(qiáng)調(diào)國際經(jīng)驗(yàn)與國內(nèi)實(shí)踐相結(jié)合原則。在PPP項(xiàng)目中，要廣泛借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)國內(nèi)各類實(shí)踐，促進(jìn)各類項(xiàng)目的健康、有效發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)。

10、鼓勵(lì)創(chuàng)新原則。PPP并不是一個(gè)具體、確定的投融資模式，要把握PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，積極探索、務(wù)實(shí)創(chuàng)新，適應(yīng)當(dāng)前深化投融資體制改革的現(xiàn)實(shí)需要。

我國PPP新政熱潮下，市場(chǎng)主體對(duì)PPP投融資模式缺少統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。PPP模式的一個(gè)典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財(cái)政困境。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金【2014】76號(hào)，2014年9月23日)、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資【2014】2724號(hào)，2014年12月2日)，財(cái)政部和國家發(fā)改委均對(duì)PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交提出了細(xì)化要求。在PPP方案設(shè)計(jì)和招投標(biāo)階段，項(xiàng)目公司設(shè)立，建設(shè)、融資和運(yùn)營等環(huán)節(jié)均有原則性規(guī)定。但在PPP新政下須考慮績效考核、中期評(píng)估、項(xiàng)目透明化等新規(guī)定的影響。

國家發(fā)展改革委在2014年12月2日發(fā)布《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))之附件《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，2014年12月30日財(cái)政部根據(jù)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))和《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))，為科學(xué)規(guī)范推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership, 以下簡(jiǎn)稱PPP)模式，現(xiàn)就規(guī)范PPP合同管理工作，發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))之附件《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》

根據(jù)前述PPP模式的主要原則和國家法律法規(guī)之規(guī)定，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

下文扼要分析一下PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)以及PPP合同面臨的主要問題：

一)政治風(fēng)險(xiǎn)

基于政治、政府和官員的風(fēng)險(xiǎn)，足以導(dǎo)致項(xiàng)目失敗、合同的變更或失效，主要有以下幾點(diǎn)：

1、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)

審批延誤風(fēng)險(xiǎn)只要是指由于項(xiàng)目的審批程序過于復(fù)雜，導(dǎo)致立項(xiàng)周期過長和項(xiàng)目成本過高，且批準(zhǔn)之后對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要的商業(yè)調(diào)整非常困難，給項(xiàng)目的正常運(yùn)作帶來威脅，比如某些行業(yè)里一直存在的成本價(jià)格倒掛現(xiàn)象。

2、政治決策失誤風(fēng)險(xiǎn)

政治決策失誤是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對(duì)稱等導(dǎo)致項(xiàng)目決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。

3、政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)

政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起指正甚至公眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。

4、政府信用風(fēng)險(xiǎn)

政府信用風(fēng)險(xiǎn)是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來直接或間接危害的風(fēng)險(xiǎn)，以及項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)備、配套設(shè)備不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

5、政府官員腐敗風(fēng)險(xiǎn)

政府官員腐敗風(fēng)險(xiǎn)是指政府或官員或其代表利用其權(quán)力影響力要求或索取不合法的財(cái)物，直接增加項(xiàng)目公司在關(guān)系維持方面的成本，并加大了政府在將來的違約風(fēng)險(xiǎn)。

(二)法律風(fēng)險(xiǎn)

基于法律體系不完善或法律法規(guī)變更所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：

1、法律及監(jiān)管體系不完善

PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，我國PPP項(xiàng)目還在起步階段，現(xiàn)有的PPP立法，層次較低、效力較差、相互之間存在某些沖突、可操作性差、部門利益之爭(zhēng)等原因造成的風(fēng)險(xiǎn)。

2、法律變更風(fēng)險(xiǎn)

求、收費(fèi)、合同的有效性等變化，從而危害到項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)行，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目終止或失敗。

3、民事、行政、刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目中的一些不法行為所導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)，比如環(huán)境污染、濫用職權(quán)、安全事故等。

(三)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

在市場(chǎng)層面，由于項(xiàng)目的周期性，也會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致合同相應(yīng)問題，主要是：

1、項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)

指政府或其他投資人新建或改建其他相似項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，從而引發(fā)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一些列后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。

2、融資風(fēng)險(xiǎn)

指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是融資困難，如逾期未能完成融資，可能導(dǎo)致中標(biāo)資格被取消等后果。

3、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)

指項(xiàng)目運(yùn)營后的收益不能收回投資或不能達(dá)到預(yù)定水平的風(fēng)險(xiǎn)。

4、市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)

指由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等因素使市場(chǎng)需求發(fā)生變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

5、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)

指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)的收費(fèi)價(jià)格過高、過低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時(shí)又無法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等

(五)稅收、利率、外匯、通貨膨脹、環(huán)保等社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)利率變動(dòng)的不確定性、外匯匯率變化和兌換風(fēng)險(xiǎn)、物價(jià)上升或貨幣購買力下降、政府或社會(huì)團(tuán)體對(duì)項(xiàng)目的環(huán)保要求提高等導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

上述是對(duì)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)的簡(jiǎn)要列舉，這些類型的風(fēng)險(xiǎn)足以帶來一系列的PPP合同問題，且一個(gè)PPP項(xiàng)目不止于一份PPP合同，一個(gè)項(xiàng)目的失敗往往不是單一風(fēng)險(xiǎn)作用的結(jié)果。從微觀分析，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，貫穿于PPP項(xiàng)目的從設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)至移交的全生命周期，廣泛存在于項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交的完整周期和過程之中。基于前述PPP項(xiàng)目之風(fēng)險(xiǎn)分析，PPP合同管理對(duì)于運(yùn)用PPP模式需要特別注意的問題包括以下六大方面：

一、主體穩(wěn)定性問題

PPP項(xiàng)目的合作主體是政府與社會(huì)資本，由于項(xiàng)目周期與監(jiān)管問題、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與不可抗力因素等可能導(dǎo)致履約主體的能力變更或者主體退出，勢(shì)必影響PPP合同的穩(wěn)定性和執(zhí)行力，國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》對(duì)此已有規(guī)定：“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道?！?/p>

在PPP合同內(nèi)容與合同管理方面，必須對(duì)主體穩(wěn)定性及相關(guān)問題作出明確約定。

二、政府債務(wù)問題

PPP項(xiàng)目通常包含政府對(duì)社會(huì)資本的長期付費(fèi)承諾或因分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的顯性或隱性擔(dān)保責(zé)任，盡管政府財(cái)政預(yù)算機(jī)制與政府資產(chǎn)負(fù)債管控措施日漸建立并開展，但并未有效建立，且存在政治風(fēng)險(xiǎn)無法避免的情況，PPP項(xiàng)目仍然可能突破財(cái)政承受能力而導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP合同中應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)際履約能力作出明確的可執(zhí)行的操作模式。

三、項(xiàng)目選擇問題

PPP項(xiàng)目通常由政府發(fā)起，其對(duì)于PPP融資功能的依賴容易導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目前景過于樂觀的估測(cè)，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的項(xiàng)目中社會(huì)資本頁無足夠動(dòng)力對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治?，從而?dǎo)致項(xiàng)目選擇的錯(cuò)誤。此外，PPP項(xiàng)目的規(guī)劃和篩選有可能受到腐敗或政治利益考慮的影響。

公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的提供通常具有排他性，在一些行業(yè)或領(lǐng)域存在壟斷屬性，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)壓力通常來自于社會(huì)資本準(zhǔn)入階段，但由于PPP類項(xiàng)目的多樣性、復(fù)雜性和長期性特點(diǎn)，不同社會(huì)資本提供的價(jià)值、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和要求的回報(bào)難以在選擇階段進(jìn)行有效的直接比較，政府無法通過現(xiàn)有的政府采購程序有效甄選出最具競(jìng)爭(zhēng)力的社會(huì)資本方。

五、履約管理問題

當(dāng)簽署PPP項(xiàng)目協(xié)議后，政府和社會(huì)資本即進(jìn)入項(xiàng)目履約階段。一方面，由于履約階段缺少競(jìng)爭(zhēng)壓力，政府在缺少相稱資源和技能的情況下很難對(duì)社會(huì)資本的履約能力和履約情況進(jìn)行有效監(jiān)管;另一方面，由于缺乏有限的爭(zhēng)議解決機(jī)制，在政府履約情況不佳時(shí)，社會(huì)資本也難以采取實(shí)際有效措施保護(hù)自身權(quán)益。

六、定紛止?fàn)帣C(jī)制問題

PPP模式不僅是一種項(xiàng)目融資方式，更是一種提高政府對(duì)整個(gè)社會(huì)資源管理效率的方式，具有投資額巨大、投資周期長、價(jià)格受監(jiān)管、投資回報(bào)期長等特點(diǎn)，其合同內(nèi)容的可執(zhí)行性、項(xiàng)目實(shí)施的可控性、財(cái)物核算與糾紛解決機(jī)制非常重要，決定了項(xiàng)目運(yùn)作的價(jià)值和成敗。

PPP模式是基于完備合同下的契約精神，要求政府和社會(huì)資本應(yīng)作為平等的合作雙方，共同分配風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)責(zé)任和分享利益。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵，PPP項(xiàng)目的核心是合同管理。

成功推廣PPP模式，促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立一個(gè)行之有效的保障機(jī)制。PPP項(xiàng)目提供法律服務(wù)，主要集中在兩個(gè)階段，其一，為PPP項(xiàng)目前期籌備階段。其二，為PPP項(xiàng)目建設(shè)階段、運(yùn)營階段、移交階段，需要著重解決一下主要方面：

首先，制定法律、法規(guī)，保障社會(huì)資本的利益。

公共產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大，社會(huì)資本在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障社會(huì)資本方的利益，PPP模式就難以有效推廣。通過立法等形式，對(duì)社會(huì)資本的利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入，符合現(xiàn)在國家允

PPP項(xiàng)目公司通過基金、私募等方式籌集資本金，并允許項(xiàng)目公司發(fā)行公司債、企業(yè)債、各種非金融性融資產(chǎn)品等原則。

其次，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

政府部門對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營等風(fēng)險(xiǎn)，與企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)直接相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和社會(huì)資本之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

最后，協(xié)調(diào)好參與方利益。

在PPP項(xiàng)目中，政府主要任務(wù)是授權(quán)和監(jiān)管，對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)營和利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證社會(huì)資本方能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果社會(huì)資本從PPP項(xiàng)目獲得利潤較低時(shí)，政府根據(jù)合同對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若社會(huì)資本從PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤時(shí)，政府可根據(jù)合同控制其利潤水平。

未來，國家政策層面應(yīng)細(xì)化、完善現(xiàn)有“中期評(píng)估、項(xiàng)目變更、項(xiàng)目退出、監(jiān)督審計(jì)、公眾利益保護(hù)”等機(jī)制，為地方政府和社會(huì)各界設(shè)計(jì)、創(chuàng)新PPP投融資模式提供政策依據(jù)并規(guī)范行為邊界。PPP模式項(xiàng)目，必須執(zhí)行公正、公平、公開的合作原則。國際組織和各國政府在PPP模式合作中的共同經(jīng)驗(yàn)表明，成功PPP模式合作的先決條件是：(1)堅(jiān)實(shí)的法律框架;(2)明確的政府職能;(3)能干的執(zhí)行團(tuán)隊(duì);(4)透明的規(guī)定程序;(5)科學(xué)的操作方法。隨著政府層面和社會(huì)資本層面對(duì)PPP的法律健全和認(rèn)識(shí)加深，中國必將迎來PPP項(xiàng)目發(fā)展繁榮的推進(jìn)政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的新時(shí)代。

PPP項(xiàng)目之參考合同范本

政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership，PPP)項(xiàng)目合同是指政府方(政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu))與社會(huì)資本方(社會(huì)資本或項(xiàng)目公司)依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同。在PPP項(xiàng)目中，除項(xiàng)目合同外，項(xiàng)目公司的股東之間，項(xiàng)目公司與項(xiàng)目的融資方、承包商、專業(yè)運(yùn)營商、原料供應(yīng)商、產(chǎn)品或服務(wù)購買方、保險(xiǎn)公司等其他參與方之間，還會(huì)圍繞PPP項(xiàng)目合作訂立一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，共同構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系。PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)合同體系的基礎(chǔ)和核心，政府方與社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制等均通過PPP項(xiàng)目合同確定，并以此作為各方主張權(quán)利、履行義務(wù)的依據(jù)和項(xiàng)目全生命周期順利實(shí)施的保障。

PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時(shí)，政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。因此，我國PPP項(xiàng)目合同相關(guān)法律關(guān)系的確立和調(diào)整依據(jù)，主要是現(xiàn)行的民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法，包括《民法通則》、《合同法》、《預(yù)算法》、《政府采購法》、《公司法》、《擔(dān)保法》、《保險(xiǎn)法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會(huì)計(jì)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《土地管理法》、《建筑法》、《環(huán)境保護(hù)法》等，并涉及部分《公務(wù)員法》、《刑法》、《刑事訴訟法》之規(guī)定。

根據(jù)上述法律規(guī)定以及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43 號(hào))、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)[2014]45 號(hào))、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2014]60 號(hào))、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76 號(hào))、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南的通知》(財(cái)金[2014]113 號(hào))、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))有關(guān)要求，參考國家發(fā)展改革委在2014年12月2日發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》和財(cái)政部2014年12月30日發(fā)布之《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》，結(jié)合國內(nèi)外各方PPP項(xiàng)目 實(shí)踐，編制本PPP項(xiàng)目合同參考范本，以幫助PPP 項(xiàng)目各參與方全面系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)PPP 項(xiàng)目合同，指導(dǎo)合同的訂立和履行。

本章作者在PPP項(xiàng)目合同參考范本的編制過程中堅(jiān)持了幾點(diǎn)編制原則：

1、合同各方主體地位平等原則

PPP項(xiàng)目合同的各方當(dāng)事人均是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利、義務(wù)。

2、合法、合規(guī)原則

PPP框架下，項(xiàng)目合同要與相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范做好銜接，確保內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)合理、具有可操作性，并能夠有效促進(jìn)PPP項(xiàng)目合同的各環(huán)節(jié)的執(zhí)行。

3、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率原則

政府基于PPP架構(gòu)，通過引入社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給，提高公共資源配置效率和社會(huì)價(jià)值。

4、公開透明原則

在PPP模式下，基于法律法規(guī)和政策規(guī)定，針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確政府監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，提高信息公開程度，確保項(xiàng)目在陽光下運(yùn)行。

5、社會(huì)資本獲得合理回報(bào)原則

充分利用社會(huì)資本在國家建設(shè)和公共服務(wù)中的積極價(jià)值，鼓勵(lì)社會(huì)資本在確保公共利益的前提下，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本、提高資源配置效率、獲取合理投資回報(bào)。

6、風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則

PPP模式致力于在政府和社會(huì)資本之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分配，在受制于法律約束和社會(huì)公共利益的前提下，根據(jù)公平公正原則，將風(fēng)險(xiǎn)分配給對(duì)政府而言能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔(dān)，并給予風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方選擇如何處理和最小化該類風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。

7、國際經(jīng)驗(yàn)與國內(nèi)實(shí)踐相結(jié)合原則

在PPP項(xiàng)目中，要廣泛借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)總結(jié)國內(nèi)各類實(shí)踐，促進(jìn)各類項(xiàng)目的健康、有效發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)。

8、鼓勵(lì)創(chuàng)新原則

PPP并不是一個(gè)具體、確定的投融資模式，要把握PPP項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，以PPP項(xiàng)目合同體系的視野，積極探索、務(wù)實(shí)創(chuàng)新、靈活約定，推進(jìn)深化投融資體制改革的現(xiàn)實(shí)需要。

本章作者對(duì)PPP項(xiàng)目合同參考范本的設(shè)計(jì)內(nèi)容簡(jiǎn)介如下：

PPP項(xiàng)目合同參考范本，由合同正文和合同附件組成，對(duì)PPP 項(xiàng)目合同通常所包含的具有共性的條款和機(jī)制作原則性介紹，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設(shè)置21個(gè)模塊、115項(xiàng)條款，說明各主要參與方在PPP 項(xiàng)

目中的角色及訂立相關(guān)合同的目的，闡述PPP 項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容和核心條款，分析合同條款中的風(fēng)險(xiǎn)分配原則、基本內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)安排。適用于不同模式合作項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和服務(wù)、移交等階段，具有較強(qiáng)的通用性，并不能適用所有PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)和個(gè)性需求。

原則上，所有模式項(xiàng)目合同的正文都應(yīng)包含10個(gè)通用模塊：總則、合同主體、合作關(guān)系、項(xiàng)目前期工作、收入和回報(bào)、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭(zhēng)議解決，以及其他約定。同時(shí)本參考范本還從付費(fèi)機(jī)制和行業(yè)領(lǐng)域兩個(gè)方面，剖析不同類型PPP 項(xiàng)目合同中的核心要素和特定條款。

PPP 項(xiàng)目兼具長期性、復(fù)雜性與多樣性，項(xiàng)目所處地域、行業(yè)、市場(chǎng)環(huán)境等情況的不同，各參與方合作意愿、風(fēng)險(xiǎn)偏好、談判能力等方面的差異，最終表現(xiàn)為合同內(nèi)容上的千差萬別。實(shí)踐中，PPP 項(xiàng)目各參與方應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目客觀需要和談判結(jié)果，充分借助專業(yè)力量，因地制宜地訂立PPP 項(xiàng)目合同。各行業(yè)可參考本《PPP項(xiàng)目合同參考范本》分別研究制定相應(yīng)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)合同范本，并及時(shí)總結(jié)開展政府和社會(huì)資本合作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷細(xì)化、完善合同文本。鑒于我國PPP 工作尚處于起步階段，法律制度、機(jī)構(gòu)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面均有待進(jìn)一步加強(qiáng)和豐富，今后將及時(shí)對(duì)本參考范本進(jìn)行修訂和完善，以饗讀者