第一篇：我國公共圖書館法人治理結構淺析

我國公共圖書館法人治理結構淺析

【摘要】法人治理結構是為了響應我國推進事業(yè)單位分類改革，公共圖書館自身進行的一項重大的改革措施。公共圖書館進行了大膽的嘗試與探索，顛覆傳統(tǒng)政府權利主導型的圖書館管理，開創(chuàng)了一種新型的圖書館管理模式。這種治理結構通過建立理事會、管理層、監(jiān)督層，從而實現(xiàn)權利的分權制衡，為公共圖書館日常管理運行創(chuàng)造一個公平、平等、透明的環(huán)境。本文首先概述了這種治理模式，分析了其相對于傳統(tǒng)管理方式的相對優(yōu)勢；其次對法人治理結構在我國圖書館中推行的基本現(xiàn)狀進行調(diào)查分析，得出現(xiàn)已存在的問題和不足；最后為推進和完善法人治理結構提出相應的合理建議和對策。

【關鍵詞】法人治理結構 公共圖書館 事業(yè)單位改革 理事會

一、引言

從2013年的中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會到2014年的中國圖書館年會，公共圖書館法人治理結構這一新型圖書館創(chuàng)新管理模式逐漸進入圖書館和社會各界人士的眼球。在十八屆三中全會上，明確提出文化事業(yè)單位的改革即公共圖書館需不斷對其自身深化改革、勇于創(chuàng)新、積極探索，建立起三權分立（決策權、管理權、監(jiān)督權）、分權制衡的圖書?^管理模式。圖書館年會上，圖書館學界的各大專家和學者更是對圖書館這種新型模式的發(fā)展狀況、相關問題以及未來發(fā)展的潮流與趨勢進行了充分的分析與討論。會議上，溫州市圖書館、深圳市圖書館等圖書館的相關負責人，就關于新型圖書館管理模式的建立情況進行了交流與分享。胡海榮館長以及肖容梅更是總結并且分享在建立理事會過程中的工作經(jīng)驗，對于健全和完善這種新型模式具有重要的意義。目前，由于我國對于圖書館管理模式的改革試點工作還處于摸著石頭過河的初級階段，推進過程存在的問題與不足是在所難免的。

二、公共圖書館法人治理結構概述

（一）公共圖書館法人治理結構的概念

法人治理結構，大家對這一次并不陌生，其最早產(chǎn)生于企業(yè)管理領域。一般公司建立這種結構是均衡公司股東、董事、管理層以為相關監(jiān)督層之間的利益關系。它可以很好的將公司利益相關者容納其中，讓每個人都可以參與到公司的運行管理之中。公共圖書館正是參照企業(yè)的這一管理模式，確立圖書館的法人權利與地位，建立理事會，從而讓圖書館的相關利益者參與其中，以此促進圖書館更好的運行與發(fā)展。這種模式是以決策層（理事會）為核心，館長、副館長作為管理層，政府相關人員、圖書館職工以及社會各階層人員作為監(jiān)督層而形成的三權分立、分權制衡的管理模式。

（二）公共圖書館法人治理結構自身優(yōu)勢

以前的圖書館管理方式大都是政府主導型，政府干預管理圖書館的正常運行工作，主要以行政管理和上令下行為主。政府在對圖書館管理過程中，存在滯后性、非專業(yè)性等諸多問題。與傳統(tǒng)模式相比，這種創(chuàng)新模式則是加強圖書館對自身的管理，主要以理事會和圖書館自治為主。這樣圖書館就可以很好的管理自身內(nèi)部的相關事物，遇到日常運行問題，可以及時專業(yè)的對其處理。

三、我國公共圖書館法人治理結構現(xiàn)狀與不足

自從宣布推進文化事業(yè)單位改革試點工作以來，我國各個地方紛紛相應號召，浙江、重慶、上海等地積極進行這種模式的改革試點工作。國家并且選取了五家公共圖書館作為第一批試點單位。這種新型管理模式能夠改善傳統(tǒng)管理模式的弊端，并且順應我黨改革的宗旨，因此改革工作很快在我國蔓延開來。本文則選取幾個在試點工作中相對比較典型的公共圖書館作為調(diào)查與研究對象，對其建立理事會及運行過程進行分析。

由于，這種新型模式在我國正處于摸著石頭過河探索階段，所以在試點過程中存在些問題也是在所難免的。在調(diào)查的圖書館中，雖然它們都紛紛建立起法人治理結構的框架，但是僅僅是只是完成最基本的結構建設而己，對于更深層次缺乏相應的經(jīng)驗，理事會在實際運行中更是存在一些問題。例如：第一、和國外相比較，我國目前關于法人治理結構缺乏明確的法律法規(guī)，雖然有些地方制訂了法規(guī)，但是其內(nèi)容卻相對滯后和不實際，并且缺乏一定的法律效力。第二、理事會改革不徹底。在新型管理模式中，理事會被賦予最高的權利即決策權?？墒窃诂F(xiàn)實試點工作中，有些地方理事會的權利并沒有被落實到位，它們僅僅被賦予咨詢的權利，有些只是議事與決策權。因此，圖書館自治以及法人的地位并沒有落到實處，并沒有完全的實現(xiàn)政府管辦分離和政事分離。圖書館對于自身治理還是受到一定的局限性，并不能完全實現(xiàn)自主治理。第三、圖書館的管理層即館長、副館長面臨著轉型的困惑。在傳統(tǒng)管理中，館長是直接聽命于政府相關部門，對政府負責。然而在新型模式中，館長、副館長等管理層需要對理事會負責，他們要聽命于理事會，對于理事會的決策要盡力去完成。第四、監(jiān)督層部門目前尚未完善，不能很好的履行監(jiān)督職責。法人治理的監(jiān)督層由內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督組成，內(nèi)部監(jiān)督主要是理事會對于管理層的監(jiān)督以及職工對管理層和理事會的監(jiān)督，外部監(jiān)督主要是社會各界對于圖書館以及政府相關部門對圖書館的監(jiān)督工作。然而，現(xiàn)在對圖書館起監(jiān)督作用的是相關政府部門，僅僅依靠政府的相關規(guī)章所起到的監(jiān)督作用并不是相當明顯，因此監(jiān)督層還需不斷完善，各個部門切實履行自己的監(jiān)督權力，共同為圖書館的發(fā)展貢獻自己的一份力量。

四、完善公共圖書館法人治理結構的建議

（一）加強立法保障

外國發(fā)達國家的圖書館之所以良好健康的運行發(fā)展，是因為它們對于這種結構非常的重視，紛紛出臺各種法律法規(guī)，為這種新型管理模式的有效實施創(chuàng)建良好的環(huán)境與保障。我國各個圖書館雖然也有出臺相應的圖書館理事會章程，但是章程和法律法規(guī)相比，其法律效力和保障程度都存在一定的不足之處。加強立法保障是加快和完善我國法律對于這種治理結構的保障工作。國家可以通過制定法律，切實保障圖書館法人的權利以及圖書館自治的權利。明確規(guī)定政府對于圖書館的所有權利與義務，制定相應的權利清單。只有受到法律的有效保障，這種結構才可以真正的在我國建立起來。

（二）完善理事會制度建設

理事會是這種新型管理的核心，擁有至高無上的決策權，它的建立直接關系到治理結構的成功與否。理事會擔任著圖書館決策層的角色，也是圖書館的核心部門。然而，在實際的試點工作中，理事會并沒有受到應有的重視，它的權利也是受到一定的限制。許多圖書館把理事會定義為咨詢、議事、監(jiān)督的角色，并沒有把真正的角色大權交與理事會。完善理事會制度建設就是要加強它的決策權，是它真正可以成為圖書館的決策機構。因此，政府不僅要做到簡政放權，把權利交與理事會，理事會更要加強自身決策能力的培養(yǎng)。圖書館可以定期對理事會成員進行專業(yè)化的培訓，還可以創(chuàng)建咨詢委員會，廣泛聽取群眾的意見，以此來提高自身的決策能力。

（三）健全法人治理監(jiān)督體系

從內(nèi)部監(jiān)督而言，理事會需加強對圖書館管理層的監(jiān)督，可以適當?shù)闹贫ㄒ恍┛冃Э己?，來督促他們的日常工作。在管理層選拔方面，應建立健全的用人選拔制度，杜絕走后門和貪污腐敗現(xiàn)象。職工也可以通過舉報電話和信箱舉報的方式，切實維護自己的利益。從外部監(jiān)督而言，社會媒體要做好監(jiān)督工作，對于不好的現(xiàn)象，要用于展現(xiàn)給廣大群眾。讀者以及其他社會各界群體也可以加大對圖書館的監(jiān)督，從而維護自身的權益不受侵害。

五、總結

公共圖書館這種新型管理模式，不僅可以促使政府簡政放權、政事分離，還可以使圖書館實現(xiàn)真正意義上的自治。雖然，在前期的試點工作中存在一些不足之處，但是這并不能夠否定這種模式的深遠意義與影響。因此，在未來的工作中，理事會應加強自身的建設，使得自身擁有決策的能力；圖書館應健全內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，同時并舉，切實履行監(jiān)督的權利；國家應盡快建立和健全相關法律法規(guī)的保障工作。只有這樣，圖書館法人治理結構才能夠真正發(fā)揮出其應有的功效。

參考文獻：

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第二篇：法人治理結構

1、法人治理結構是又譯為公司治理（Corporate Governance)是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織架構。狹義的公司治理主要是指公司內(nèi)部股東、董事、監(jiān)事及經(jīng)理層之間的關系，廣義的公司治理還包括與利益相關者（如員工、客戶、存款人和社會公眾等）之間的關系。

2、法人治理結構，按照公司法的規(guī)定由四個部分組成：

1．股東會或者股東大會，由公司股東組成，所體現(xiàn)的是所有者對公司的最終所有權；

2．董事會，由公司股東大會選舉產(chǎn)生，對公司的發(fā)展目標和重大經(jīng)營活動作出決策，維護出資人的權益；

3．監(jiān)事會，是公司的監(jiān)督機構，對公司的財務和董事。經(jīng)營者的行為發(fā)揮監(jiān)督作用；

4．經(jīng)理，由董事會聘任，是經(jīng)營者、執(zhí)行者。公司法人治理結構的四個組成部分，都是依法設置的，它們的產(chǎn)生和組成，行使的職權，行事的規(guī)則等，在公司法中作了具體規(guī)定，所以說，公司法人治理結構是以法制為基礎，按照公司本質屬性的要求形成的。

三、作用

公司治理結構要解決涉及公司成敗的兩個基本問題。一是如何保證投資者（股東）的投資回報，即協(xié)調(diào)股東與企業(yè)的利益關系。在所有權與經(jīng)營權分離的情況下，由于股權分散，股東有可能失去控制權，企業(yè)被內(nèi)部人（即管理者）所控制。這時控制了企業(yè)的內(nèi)部人有可能做出違背股東利益的決策，侵犯了股東的利益。這種情況引起投資者不愿投資或股東“用腳表決”的后果，會有損于企業(yè)的長期發(fā)展。公司治理結構正是要從制度上保證所有者（股東）的控制與利益。二是企業(yè)內(nèi)各利益集團的關系協(xié)調(diào)。這包括對經(jīng)理層與其他員工的激勵，以及對高層管理者的制約。這個問題的解決有助于處理企業(yè)各集團的利益關系，又可以避免因高管決策失誤給企業(yè)造成的不利影響。

新醫(yī)改后醫(yī)院管理面臨的挑戰(zhàn)

新醫(yī)改到底會給我們醫(yī)院管理層面帶來什么樣的變化呢？可以肯定地說，變化是巨大的，甚至是革命性的（和現(xiàn)行的管理模式比較），在此之前的很多醫(yī)院管理思想和方法將會發(fā)生變化。在醫(yī)院環(huán)境如此迅速變化中，計劃管理的模式必然會被打破，醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)和其他的行業(yè)一樣，將會產(chǎn)生無法預計的結果。所以，完全相同的克隆型的醫(yī)院管理模式不再存在，我們需要一種新的醫(yī)院管理思想和方法，給醫(yī)院注入新的血液。醫(yī)院的戰(zhàn)略不再是非常詳盡、自上而下的舊模式，我們需要用一種彈性的方法來為醫(yī)院設立一個明確的方向，然后不斷調(diào)整細節(jié)來適應特定事件、威脅和機會。我們把六系統(tǒng)中的管理（Management）放在模型的中央，其中就包括戰(zhàn)略方向。在目前幾乎所有的涉及到醫(yī)院管理（質量管理）的模型中，戰(zhàn)略是其不可或缺的首要因素。醫(yī)院的戰(zhàn)略其實也是一種管理的過程，在復雜的環(huán)境中，我們要不斷創(chuàng)新和變化，以適應醫(yī)院組織的發(fā)展。

在醫(yī)院管理的實踐中，我們發(fā)現(xiàn)醫(yī)院管理存在的很多問題并不會按照我們的計劃而改變，醫(yī)院制定的計劃或方案，在執(zhí)行過程中就發(fā)生了變化。某些醫(yī)院管理中的關鍵因素，對醫(yī)院的業(yè)績的增長往往有決定性的作用。被稱為思維革命的復雜性理論告訴我們，“管理者可以做的最重要的事情是改變我們的思考方式、放棄機械論和宿命論、學會欣賞并應付聯(lián)系、物力論（dynamism）和不可預測性?！薄霸诰€性系統(tǒng)中，?負?或?衰減型?反饋主要用于使系統(tǒng)回歸均衡?！保羞@樣的思維的管理者，計劃實現(xiàn)某種均衡狀態(tài)，當計劃偏離時，才會采取行動，而不是不但地尋找改進的機會。“在非線性系統(tǒng)中，存在著?正放大型?反饋?！保哂羞@樣的思維的管理者，會認為世界在本質上是不穩(wěn)定的，非常小的行動常常被放大，造成很大的后果。管理者會不斷追求變化，尋找正的放大行動，它能夠帶來超乎尋常的，而年僅僅只是普通的結果。我們在復雜的醫(yī)院系統(tǒng)中甄別出設施（Facilities）、科技（Technology）、人才（People）、產(chǎn)品（Products）、文化（Culture）和管理（Management）六個系統(tǒng)，它們

同樣是在不斷的變化著之中，每個系統(tǒng)中的動態(tài)變化中，存在著許多關鍵因素，只是它們在不斷的變化。所以，我們在進行醫(yī)院管理的時候，就要用系統(tǒng)思想和復雜性理論的新思維，尋找正的放大的變量，進行特別的管理，帶來醫(yī)院意想不到結果。

一位醫(yī)院管理者在一家地級市的小醫(yī)院引進了“準分子激光手術”，在但地媒人他體上投入相對比較多的廣告，還開展了其他促銷活動，醫(yī)院的患者非常多，經(jīng)濟效益非常好。后來，他經(jīng)營了另外一個醫(yī)院，抱著“只要投入廣告就會效益好”的觀念，仍然采用大規(guī)模投入廣告的做法，結果卻沒有如愿以嘗。如不知，經(jīng)營環(huán)境和狀態(tài)已經(jīng)發(fā)生了變化，在比較均衡的狀態(tài)中，結果往往非常明確。但是，在混沌狀態(tài)下，你的行動既會有期望中的結果，也會有未曾期望的結果（有正面的也有負面的），因為變化或者要素之間復雜的相互作用會放大最終的結果。那位醫(yī)院管理者對作者說，醫(yī)院每年的利潤都變成了廣告費用，醫(yī)院進入到了自我強化的惡性循環(huán)之中。在之前的“準分子激光手術”的廣告投入中，進入了自我強化的良性循環(huán)中，所以，醫(yī)院得到了長足的發(fā)展。世界的經(jīng)營環(huán)境越來越復雜，世界金融危機毫無癥兆地出現(xiàn)了。在混沌狀態(tài)下，能夠輕易地導致自我強化的良性循環(huán)或惡性循環(huán)。所以，在競爭中，作為醫(yī)院的管理者，就要發(fā)現(xiàn)和掌握微下的和臨時的優(yōu)勢，如果把它讓給了競爭對手，就會產(chǎn)生競爭對手的自我強化的良性循環(huán)，自己的自我強化的惡性循環(huán)。醫(yī)院內(nèi)部的細節(jié)管理也非常重要，一些非常不起眼的小優(yōu)勢，常常能夠被迅速擴大會自己的自我強化的良性循環(huán)。所以說，我們就不能忽視六系統(tǒng)中的任何一個微小的優(yōu)勢。

在醫(yī)院管理中，有關鍵因素。在醫(yī)院管理思想中，也有核心的管理思想，“學習力就是競爭力”是我們認為的核心的管理思想之一。在醫(yī)院管理的六系統(tǒng)中，我們采用的是過程管理的思想和方法。所以，組織中的系統(tǒng)或者系統(tǒng)中的元素，比如要通過學習達到適應環(huán)境和組織的變化。

新醫(yī)改&法人治理結構的關系

醫(yī)改方案細節(jié)曝光 公立醫(yī)院探索法人治理結構

公立醫(yī)院改革被認為是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的核心內(nèi)容之一，也是解決百姓反映強烈的看病就醫(yī)難問題的關鍵所在。陳竺說，今后3年，公立醫(yī)院改革試點主要是選擇在若干城市進行，探索建立規(guī)范的公立醫(yī)院管理體制和運行機制，形成公立醫(yī)院的改革總體思路和主要措施。

據(jù)悉，試點的內(nèi)容將主要集中在如下方面：界定公立醫(yī)院所有者和管理者的責權，探索建立以醫(yī)院管理委員會為核心的公立醫(yī)院法人治理結構，建立院長任職資格、激勵約束和問責獎懲等機制；改革公立醫(yī)院的補償機制，政府負責其基本建設和大型醫(yī)用設備購置、重點學科發(fā)展、住院醫(yī)師培訓等，對其公共衛(wèi)生服務給與轉型補助，在此基礎上，取消藥品加成政策。醫(yī)院由此減少的收入或形成的虧損，通過增設藥事服務費、調(diào)整部分技術服務收費標準和增加政府投入解決。藥事服務費納入基本醫(yī)療保障報銷范圍。此外，適當提高技術勞務型服務價格，降低藥品、醫(yī)用耗材、部分大型診療設備偏高的收費標準。

衛(wèi)生行政部門設立醫(yī)院監(jiān)管機構，建立以公益性為核心的公立醫(yī)院績效評估管理體系和醫(yī)療質量安全評價管理體系，嚴格控制公立醫(yī)院建設標準和規(guī)模，嚴格控制特需醫(yī)療服務比例。部分公立醫(yī)院可有計劃、按步驟地進行優(yōu)化

重組，包括遷建、轉型、改制、整合。

會上，陳竺還表示，基本藥物制度也在全面設計完善中，屆時，組建國家基本藥物委員會，制定并頒布國家基本藥物目錄（2009年版），并明確不同規(guī)模、不同級別衛(wèi)生機構的基本藥物配備率和使用率。業(yè)界關心的招投標辦法和定價機制也在研究制定中。

第三篇：民辦非企業(yè)單位法人結構治理

完善法人治理結構

強化民辦非企業(yè)單位規(guī)范化管理

完善的法人治理結構是民辦非企業(yè)單位實現(xiàn)良好的內(nèi)部治理，提升自身服務能力和社會公信度的必要前提，也是民辦非企業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展的保障。

一、什么是法人治理結構？

法人治理結構的概念是來源于現(xiàn)代企業(yè)制度中公司的治理結構。它是現(xiàn)代企業(yè)制度最重要的組織架構，是明確劃分股東會（包括股東），董事會（包括董事）、監(jiān)事會（包括監(jiān)事）以及經(jīng)理層之間的，權力、責任和利益，以及明確上述之間相互制衡關系的一整套制度安排。（翻頁）通過這樣一種制度安排，企業(yè)就形成了一整套非常清晰的利益機

制和決策機制，這樣的利益機制和決策機制能夠確保企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動能夠有序、有效地進行。

公司法對企業(yè)的法人治理結構做出了明確規(guī)定，國務院的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部《民辦非企業(yè)單位章程示范文本》對民非單位的組織管理制度也做出了相應的規(guī)定。民辦非企業(yè)單位作為獨立的非營利組織法人機構，也需要有相適應的組織體制和管理機構，使之具有決策能力、管理能力，行使權利，承擔責任。完善的法人治理結構，可以使民辦非企業(yè)單位實現(xiàn)良好治理，提升自身能力和社會公信度，健康、規(guī)范、持續(xù)的發(fā)展。因而很重要，是民辦非企業(yè)單位制度建設的核心。

民非單位的法人治理結構 是民非單位制度中最重要的組織架構，是明確劃分理事會（董事會）、監(jiān)事會（或監(jiān)事）和行政負責人之間

權力、責任和利益以及明確相互制衡關系的一整套制度安排，形成權

責明確、相互制約，協(xié)調(diào)運轉和科學決策的一整套依照法律、法規(guī)和

法人章程等規(guī)定予以制度化的統(tǒng)一機制。

二、民辦非企業(yè)單位法人治理結構的構成

民辦非企業(yè)單位法人治理結構包括：組織機構、治理規(guī)則和治理

機制。（圖一）

民辦非企業(yè)單位法人治理結構

組織機構

治理規(guī)則 治理機制

理 事 會 或 董 事 會

執(zhí) 行 機 構

監(jiān) 事 會 或 監(jiān) 事

理 事 會 議 事 規(guī) 則

執(zhí) 行 機 構 工 作 規(guī) 則

監(jiān) 事 會 工 作 規(guī)

信 息 披 露 規(guī) 則

用 人 機 制

監(jiān) 督 機 制

激 勵 機 制

則

圖一：民辦非企業(yè)單位法人治理結構圖

1、組織機構 是民非單位法人治理的組織保障。

民非單位法人治理的組織機構，包括理事會（或董事會）、監(jiān)事

會（或監(jiān)事）、執(zhí)行機構（即行政負責人）。其運行機制是，按照章

程規(guī)定的責權范圍，在監(jiān)事會的監(jiān)督和理事會（或董事會）的領導下 的，行政首長（即 CEO）負責制。

理事會（或董事會）是法人治理結構中的最高權力機構—決策機

構，由舉辦者、出資者人、職工代表等組成，按照章程賦予的職能進

行民主決策。行政負責人 由理事會（或董事會）聘任，對理事會（或

董事會）負責，按照章程賦予的職責行使權力。負責落實和執(zhí)行理事

會（或董事會）決議。監(jiān)事會（監(jiān)事）是民辦非企業(yè)單位的監(jiān)督機構，按照章程的規(guī)定，對理事會、行政負責人的行為進行監(jiān)督和糾正，保

障民非單位行為的合法性，維護單位和從業(yè)人員的合法權益不受損失。

民辦非企業(yè)單位章程

監(jiān)事會（或監(jiān)事）

理事會（或董事）行政負責人

執(zhí) 行 部 門

執(zhí) 行 部 門 執(zhí) 行 部 門 執(zhí) 行 部 門

2、治理規(guī)則 是法人治理的制度保障。

完善的法人治理機構除了要有完整的組織機構外，還要有治理規(guī)則。

治理規(guī)則是組織機構行使權力的依據(jù)，也是對組織機構濫用權力的制

約。健全的制度是法人治理的保障，也是民非單位規(guī)范化建設的重要

內(nèi)容。治理規(guī)則包括理事會議事規(guī)則、執(zhí)行機構工作規(guī)則、監(jiān)事會工

作規(guī)則、信息披露規(guī)則等等。

那么我們在日常工作中了解到，各

個單位根據(jù)自己的工作實際，制訂了很多項的內(nèi)部規(guī)章制度，例如，應用技術大學制訂了 多項制度，還有 19 項黨建和思想政治工作制

度，非常細致且有效，我還知道我們有一個單位包括員工的著裝都有 嚴格的制度規(guī)范。

3、治理機制 是法人治理的措施保障。

健全的制度要發(fā)揮作用，不能只體現(xiàn)在文字上，關鍵在落實。要

保證制度得以落實就需要有相應的措施

---治理機制。包括用人機制、監(jiān)督機制、激勵機制等等。

三、民辦非企業(yè)單位法人治理結構的重點

無論是公司法人治理結構還是非營利法人治理結構，其重點環(huán)節(jié)

均在于建立法人財產(chǎn)制度、健全法人內(nèi)部治理結構兩個方面。

1、建立法人財產(chǎn)制度是實施法人治理的基礎。

民辦非企業(yè)單位建立法人財產(chǎn)制度的意義在于，規(guī)范出資人、舉

辦者、民辦非企業(yè)單位和國家等各個權利主體的行為，明確各自的權

利義務關系，最終通過保障民間資本的財產(chǎn)權益，促進民非單位的健

康發(fā)展。財務管理體系可以有效管理民辦非企業(yè)單位財產(chǎn)，保障民辦

非企業(yè)單位的財產(chǎn)不被侵占、私分或挪用。

另外，大家應該都知道，我們的民非單位和社團、基金會有一個

共同點就是非營利性，出資人的開辦資金一旦投入到民非單位的賬戶

以后，就是屬于民非單位的自有資產(chǎn)，任何單位和個人都不得非法侵

占、私分或挪用。這塊資產(chǎn)也不屬于出資人的投資，因此，除了原值

不能撤回以外，出資人也不能要求取得盈得利潤的分紅，民非單位的

盈利應當用于民非單位的擴大運營，我們在實際工作中一定要把握好

這一點。

2、健全法人內(nèi)部治理結構是實施法人治理的關鍵。

民辦非企業(yè)單位作為非營利組織法人機構，要實施法人治理，必

然要構建符合其法人特征、具有自身特點的法人治理結構。民非單位 的內(nèi)部機構，是這樣一種決策、執(zhí)行和監(jiān)督“三位一體”的權力配臵

和制衡機制。決策機構是理事會（董事會），執(zhí)行機構是行政負責人

領導下的日常工作機構，監(jiān)督機構是監(jiān)事會（監(jiān)事），他們之間的制

約關系是這樣的：

決策機構

監(jiān)督機構

執(zhí)行機構

另外，擁有一套寬松的政策環(huán)境和完善的法律體系以及有效的行

政監(jiān)管，對完善民辦非企業(yè)單位的法人治理具有積極的促進作用。

四、民辦非企業(yè)單位法人治理存在的問題及對策

1、我們通過近兩年的檢查和日常監(jiān)督管理發(fā)現(xiàn)，民辦非企業(yè)

單位在法人治理結構方面存在以下一些問題：

一是 組織機構不健全。主要體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督機構缺失，不能對決

策機構和執(zhí)行機構進行有效的內(nèi)部監(jiān)督。根據(jù)去年年檢數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全

市民非單位中有 345 家沒有設立監(jiān)事會（或監(jiān)事），主要存在于各區(qū)縣登記的民非單位。

二是 理事會組成人員不完整。體現(xiàn)在理事會組成人數(shù)少于章程規(guī)

定的人數(shù)。主要是由于理事減員后未能及時補充造成的。根據(jù)年檢數(shù)

據(jù)統(tǒng)計，全市有 370 家民非單位理事不足 3 人，低于民政部章程范本 規(guī)定的理事會最低人數(shù)，存在這種狀況的單位，不能有效地召開理事 會研究工作，進行有效的決策，嚴重影響到理事會決議的有效性。

三是 財務制度缺失，財務管理不規(guī)范。根據(jù)去年的年檢數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全市尚有 18 家民非單位沒有建立財務管理制度，有 有資產(chǎn)管理制度，269 家沒有專職的財務人員，有

家民非單位沒 75 家未執(zhí)行民間非

營利組織會計制度，還有 72 家未進行稅務登記。根據(jù)審計報告披露的信息發(fā)現(xiàn)，有個別單位和舉辦者或出資人之間存在關聯(lián)交易，特別是一些額度較大的借款長期掛賬，未能及時收回。

四是 信息披露制度缺失。民政部在

2005 年至 2007 年連續(xù)三年下

發(fā)關于民非單位加強誠信自律建設的通知，要求民非單位進行信息公 開和服務承諾，目的在于提高民非單位的社會公信力。根據(jù)去年的年

度檢查數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全市有

197 家民非單位沒有建立信息公開和服務承

諾制度，有 210 家民非單位沒有進行任何信息的披露。

2、解決問題的對策建議

按照市委市政府“寬審批，嚴監(jiān)管”的工作指示方針，針對上述

存在問題的單位，市區(qū)縣兩級登記管理機關必須切實履行依法監(jiān)管的

職責，切實加強對民非單位法人治理的監(jiān)管力度，及時糾正實際工作 中存在的問題，使每一個民非單位都能健康良好的發(fā)展，為首都的經(jīng)濟社會發(fā)展和建設做出積極的貢獻。

一是結合檢查，要求組織機構不健全的單位，建立相應的組織機構。理事缺員和沒有設立監(jiān)事會（監(jiān)事）的，要在一定期限內(nèi)盡快按章程規(guī)定的程序補充，并建立和完善相應的規(guī)章制度和措施，存在組織機構不健全情況的單位不能輕而易舉地就通過年檢，要限期進行整改。

二是加強財務審計工作。每年的檢查，所有民非單位都要在有資質的會計師事務所做財務審計，便于管理機關發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。審計報告要由對民間非營利組織會計制度非常精通的會計師事務所來做，我們登記管理機關可以給相應的會計師事務所擬定一個審計任務書，這個任務書里面包含了我們要求會計師事務所必須披露的一系列詳細內(nèi)容，會計師事務所必須嚴格按照審計任務書出具審計報告，不符合要求的一律要打回去重新返工，直至合格。有的單位自己找會計師事務所是可以的，但是出來的審計報告不能五花八門應付了事，我們各區(qū)縣登記管理機關一定要把好關，才能拿到我們想要的審計報告。有的單位找的事務所可能跟他們比較熟悉，但是他們對我們的民間非營利組織會計制度并不在行，這個會計制度是財政部根據(jù)《會計法》及有關法規(guī)制定的，自 2005 年 1 月 1 日起開始實施的。

三是規(guī)范章程，建立健全制度。章程對于民非單位來講，相當于憲法對于國家的關系，是在法律、法規(guī)框架下各單位一切行為和活動所要依據(jù)的準則，怎么規(guī)范？第一步，修改之前要按照重大事項報告

制度的要求，向社團辦請示，社團辦要給予必要的指導，讓他按照民政部《民非單位章程示范文本》結合自身實際進行修改，修改后草擬 的章程草案在提交理事會表決之前要經(jīng)過社團辦的初步同意。第二步，按照章程規(guī)定的程序召開理事會，要有理事會紀要，理事會紀要每一

頁每一名理事要簽名，蓋單位公章（騎縫章）；第三步，按照條例（第十五條）規(guī)定的核準程序，先經(jīng)業(yè)務主管單位審查同意，業(yè)務主管單位也要蓋騎縫章，所有過程完成以后，再拿著所有材料到社團辦進行核準，填報章程核準表。問題舉例，去年有一個區(qū)縣跟我們咨詢，一個單位內(nèi)部矛盾，一個理事拿著章程說理事會報給社團辦的章程不是理事會集體表決通過的章程，被人換了，要社團辦給做主，確實因為章程看起來有一些小的毛病，社團辦被鬧得很被動。

制度是比較靈活的，除了規(guī)定的幾項，其他不用硬性規(guī)定，可以由各單位根據(jù)自身的業(yè)務特點和服務領域等，自行擬定一系列內(nèi)部規(guī)章制度。前面談到了，包括理事會議事規(guī)則、執(zhí)行機構工作規(guī)則、監(jiān)事會工作規(guī)則、信息披露規(guī)則等等。。

四是組織開展對民非單位規(guī)范化建設評估。通過評估，促進民非單位法人治理結構的完善和規(guī)范化建設，達到以評促建、以評促發(fā)展的目的。民政部最近下發(fā)了文件，要求各地登記管理機關三年之內(nèi)完成對所有社會組織的評估，各區(qū)縣可以利用這個文件的良好契機，爭取評估資金，按要求開展評估工作。

第四篇：公立醫(yī)院法人治理結構改革

公立醫(yī)院法人治理結構改革

在實施的《國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中，提出了。建立規(guī)范的公立醫(yī)院運行機制。公立醫(yī)院要遵循公益性質和社會效益原則，堅持以病人為中心，優(yōu)化服務流程，規(guī)范用藥、檢查和醫(yī)療行為。深化運行機制改革，建立和完善醫(yī)院法人治理結構，明確所有者和管理者的責權，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡，有責任、有激勵、有約束、有競爭、有活力的機制。公立醫(yī)院改革是我國新一輪醫(yī)改的重要環(huán)節(jié)，也是最為艱巨復雜的改革環(huán)節(jié)。公立醫(yī)院法人治理結構的改革，又是公立醫(yī)院改革的一個重要環(huán)節(jié)，是實行管辦分離的重要內(nèi)容。法人治理的根本精神在于，將公立醫(yī)院的管理自主權從政府衛(wèi)生部門下放給醫(yī)院，從而政府能夠集中精力進行醫(yī)療行業(yè)的監(jiān)管，同時履行出資人的監(jiān)管職責，醫(yī)院本身則搞好自身管理，同時在保證經(jīng)濟收入、公有資產(chǎn)保值增值的同時，滿足病人和社會的需要。

我國公立醫(yī)院如何構建有效的治理結構以適應醫(yī)院內(nèi)外環(huán)境的變化，已經(jīng)成為我國醫(yī)療體制改革的熱點問題之一?！巴七M公立醫(yī)院改革”是新醫(yī)改方案確定的五項重點改革內(nèi)容之一，公立醫(yī)院是我國醫(yī)療服務體系的主體，屬于醫(yī)改的“大頭”，公立醫(yī)院改革得好不好，直接關乎醫(yī)改成敗。作為醫(yī)療衛(wèi)生服務終端的公立醫(yī)院，集各種矛盾和問題于一身，成為醫(yī)改繞不開的重點也是難點。

目前，北京市已經(jīng)開展了公立醫(yī)院法人治理改革試點的試點工作，將在北京友誼醫(yī)院、北京朝陽醫(yī)院和北京兒童醫(yī)院進行法人治理運行機制改革試點。醫(yī)院成立理事會，由內(nèi)部理事和外部理事組成。北京市醫(yī)院管理局按有關規(guī)定任免理事長，選聘或解聘理事。理事長是醫(yī)院的法定代表人。醫(yī)院理事會接受北京市醫(yī)院管理局的考核和監(jiān)督，考核結果與理事長的獎懲掛鉤。理事會負責醫(yī)院的改革與發(fā)展，制定醫(yī)院發(fā)展計劃和財務、人事等基本管理制度，按規(guī)定可以對醫(yī)院重要干部任免、重大項目投資等事項進行決策。醫(yī)院院長負責組織實施理事會決議，主持醫(yī)院運營管理工作等。北京市醫(yī)管局將成立監(jiān)事會，派駐監(jiān)事對試點醫(yī)院管理和院長履職情況進行監(jiān)督。

一、公立醫(yī)院法人治理結構的含義

“ 法人治理”源于公司治理。“ 法人治理結構”則是民主管理公司公共財產(chǎn)的制度。狹義的法人治理是指所有者對經(jīng)營者的一種監(jiān)督與制衡機制, 即通過制度安排, 來合理配置所有者與經(jīng)營者之間的權利與責任關系, 以保證所有者利益最大化, 防止經(jīng)營者對所有者利益背離, 其具體表現(xiàn)為股東會、董事會、經(jīng)營層、監(jiān)事會等公司分權與制衡的結構安排, 又稱法人治理結構。然而, 隨著現(xiàn)代公司治理理論的不斷發(fā)展, 公司越來越被看做是一個多種利益的集合, 公司承載的股東利益外, 還有更多相關的利益, 還有公共利益。因此, 法人治理結構有了更廣泛的內(nèi)涵, 即通過一套包括正式或非正式的, 內(nèi)部或外部的制度或機制來協(xié)調(diào)公司與所有利益相關者之間的利益關系, 從而達到股東與公司利益相關者的利益平衡。

公立醫(yī)院的法人治理是指為實現(xiàn)公立醫(yī)院出資者的目的,平衡所有者、經(jīng)營者以及利益相關者的若干制度安排。在這若干制度中, 公立醫(yī)院的法人治理結構是核心, 其所要解決的所有者和經(jīng)營者的委托關系, 并清楚地說明了決策醫(yī)院事務時所應遵循的規(guī)則和程序, 是所有者和經(jīng)營者的權利配置格局, 是關于政府、公立醫(yī)院以及公立醫(yī)院管理者的職責、權利和義務的制度化安排。同時, 它還提供了一種結構, 使之用以設置醫(yī)院目標, 也提供了達到這些目標和監(jiān)控運營的手段, 激勵醫(yī)院更有效地利用資本。治理結構所要解決的委托和代理兩大問題, 是為了實現(xiàn)代理人不斷追求所有者目標而進行的制度設計。公立醫(yī)院目前的困境之一, 就是沒能很好地實現(xiàn)舉辦者舉辦公立醫(yī)院的目的, 其中主要的原因是缺乏良好的治理。

2、建立公立醫(yī)院法人治理結構的意義

在現(xiàn)行的公立醫(yī)院管理體制上，政府存在著兩個“缺位”：一是衛(wèi)生行政部門和公立醫(yī)院之間的權責關系不明確，衛(wèi)生行政部門既代表著政府的利益，又代表著公立醫(yī)院的利益，既是“裁判員”又是“運動員”，容易引發(fā)監(jiān)管的缺位，造成執(zhí)法不公、效率低下；二是政府“辦醫(yī)”職能分散在各個部門，醫(yī)院的項目院長要跑多個“婆婆”，政府部門職能缺位導致公立醫(yī)院運營難。這種體制導致了多年來，我國公立醫(yī)院法人治理結構不夠規(guī)范，所有權、決策權、經(jīng)營權、監(jiān)督權模糊不清，甚至混為一體?！肮苻k分開、政事分開”，深入探索建立權責明確、管理高效、激勵科學、監(jiān)管有力的公立醫(yī)院法人治理結構是公立醫(yī)院改革的核心內(nèi)容。

2.1 完善法人治理結構才能提升經(jīng)營績效。規(guī)范的公立醫(yī)院治理結構通常是：資產(chǎn)所有者擁有公立醫(yī)院的所有權；股東通過股東大會選舉董事會，董事會成為由股東大會授權的公立醫(yī)院財產(chǎn)托管人，擁有重大決策及對以總經(jīng)理為首的經(jīng)理人員的任免權和報酬決定權；以總經(jīng)理為首的經(jīng)理人員受聘于董事會，作為董事會的代理人，具體負責公立醫(yī)院的日常經(jīng)營管理事務；監(jiān)事會對公立醫(yī)院財務和董事、經(jīng)理進行監(jiān)督，向股東大會負責。公立醫(yī)院法人治理結構的功能，就是在所有者與經(jīng)營者之間合理配置權力、公平分配利益，建立有效地激勵、監(jiān)督和制衡機制，從而提高公立醫(yī)院效率，實現(xiàn)公立醫(yī)院經(jīng)營目標。

2.2 完善法人治理結構才能規(guī)范公立醫(yī)院行為。合理的公立醫(yī)院法人治理結構能夠解決公立醫(yī)院的體制性矛盾，實現(xiàn)出資者所有權與企業(yè)法人財產(chǎn)權的分離；有利于政企分開，形成科學地決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制；有利于防范經(jīng)營風險，促進公立醫(yī)院規(guī)范運作。只有完善公立醫(yī)院法人治理結構，才能從根本上規(guī)范公立醫(yī)院的行為。醫(yī)院法人治理結構的建立，使醫(yī)院所有者與經(jīng)營者的責任和權限更加明晰，院長個人主觀決策空間減少，對院長的角色期待和管理能力都提出了新的、更高的要求。作為院長，必須適應這一新的挑戰(zhàn)，要明確自己在醫(yī)院運營和發(fā)展中的責任、義務和權限，找準自己的定位；要專心致志從事醫(yī)院管理工作，保證自己的主要精力用于醫(yī)院管理；要學習和鉆研現(xiàn)代管理科學知識，在工作實踐中不斷提升自己的管理能力和科學決策水平；要善于同醫(yī)院理事會成員以及社會各界進行溝通和協(xié)調(diào)，自覺接受醫(yī)院理事會、監(jiān)事會的領導和監(jiān)督；要帶領領導班子和全員員工一道，確保醫(yī)院高效運行和健康發(fā)展，為人民群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務[3]。

2.3 完善法人治理結構才能實現(xiàn)改革突破。目前，公立醫(yī)院改革進入到結構調(diào)整和制度創(chuàng)新的階段。完善法人治理結構，對于推進公立醫(yī)院的結構調(diào)整，具有牽引和示范作用。完善法人治理結構，有利于建立公立醫(yī)院業(yè)績考核體系；有利于積極探索公立醫(yī)院監(jiān)管和經(jīng)營的有效形式，完善授權經(jīng)營制度；有利于深化勞動人事和收入分配制度改革，為公立醫(yī)院改革發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

三、我國公立醫(yī)院法人治理結構設計原則

設計和完善公立醫(yī)院法人治理結構，應當遵循一定的原則：

3.1 公益性原則：公立醫(yī)院不是企業(yè)，其設立的目的是從事公益性事業(yè)，因此公立醫(yī)院治理結構改革中制度設計和安排應當充分考慮公立醫(yī)院公益性的特征，避免公立醫(yī)院公司化、股份化[4]。

3.2 規(guī)范化原則：公立醫(yī)院法人治理結構關系到醫(yī)院出資者、決策者、經(jīng)營者、監(jiān)督者的基本權利和義務，凡是法律有規(guī)定的，應當遵守法律的規(guī)定。

3.3 權責明確原則：公立醫(yī)院法人治理結構的各組成部分應當有明確的分工，在這個基礎上各行其職，各負其責，避免職責不清、分工不明而導致的混亂，影響各部分正常職責的行使，以致整個功能的發(fā)揮。由于現(xiàn)階段公立醫(yī)院存在所有者缺位問題，因此要明確所有權，實現(xiàn)所有權與管理權的分離。

3.4 協(xié)調(diào)運轉原則：公立醫(yī)院法人治理結構的各組成部分是密切地結合在一起運行的，只有相互協(xié)調(diào)、相互配合，才能有效率地運轉，有成效地治理公立醫(yī)院。

3.5 有效制衡原則：公立醫(yī)院法人治理結構的各部分之間不僅要協(xié)調(diào)配合，而且還要有效地實現(xiàn)制衡，包括不同層級機構之間的制衡，不同利益主體之間的制衡。

四、現(xiàn)代醫(yī)院法人治理結構的主要構架設計

（一）基本構架

醫(yī)院法人治理結構的基本構架由權力、決策、執(zhí)行、監(jiān)督這些機構組成，并明確建立對管理者履行職責過程中的越權和違規(guī)行為的防范與制約機制，以及對損害投資者合法權益及其后果的糾正與補救措施。按照現(xiàn)代醫(yī)院制度的要求，國有醫(yī)院可以建立股東大會、董事會或管理委員會、執(zhí)行機構（院長、副院長、常務董事等），比較可行的是實行董事會或醫(yī)院管理委員會領導下的院長負責制，各司其職，建立起股東大會和董事會之間的信任托管關系，董事會與執(zhí)行機構之間的委托代理關系，以及上述機構之間的相互制衡關系，形成規(guī)范的醫(yī)院法人治理結構。

（二）法人治理結構中的權責劃分

規(guī)范的法人治理結構包括股東會、董事會、監(jiān)事會和醫(yī)院管理層，這四個層次按照權力和義務劃分，分別代表了醫(yī)院權力機構、決策機構、監(jiān)督機構和執(zhí)行機構，他們在醫(yī)院中應相互獨立、制衡與協(xié)調(diào)，只有這樣才能從體制和機制上保證醫(yī)院健康有序地發(fā)展。、醫(yī)院管理委員會或董事會

醫(yī)院管理委員會或董事會是醫(yī)院法人治理結構的主體，代表政府和社會公共利益，行使醫(yī)院的重大決策。董事會制度是醫(yī)院法人治理結構的重要組成部分，也是歐美發(fā)達國家或地區(qū)通行的對非營利性醫(yī)院進行管理的一種有效制度。非營利性醫(yī)院是國家或集體投資建立的，其董事會是具有完全獨立意志、代表醫(yī)院產(chǎn)權所有人、社會利益的醫(yī)院董事組成的權利機構。醫(yī)院董事會具有對內(nèi)治理和對外聯(lián)絡兩大功能。董事會的董事人選來源于產(chǎn)權所有人、利益相關的群眾和社會代表、獨立董事、少數(shù)的醫(yī)院經(jīng)營者。董事會的董事長是法人代表，是醫(yī)院最高權力者；董事是產(chǎn)權所有人的代表，要盡誠信勤勉義務。、醫(yī)院管理層

由院長等醫(yī)院管理人員組成的執(zhí)行機構在董事會的授權范圍內(nèi)負責醫(yī)院的經(jīng)營管理和人事管理。醫(yī)院重大事項需由董事會民主決策，董事會對產(chǎn)權人負責，院長是董事會決定和選擇的人選，院長對董事會負責，以監(jiān)督與制衡醫(yī)院內(nèi)部管理和運行。、股東會

股東會擁有重大事項的決策權。股東會是非常設機構，僅以會議的形式存在。股東會是由全體股東組成。股東會作為所有者掌握著最終的控制權，他們可以決定董事會人選，并將自己的資產(chǎn)交給董事會托管，同時具有推選或不推選直至起訴某位董事的權利。、監(jiān)事會

股東大會選舉監(jiān)事組成監(jiān)事會，股東大會任命的監(jiān)事會掌握著廣泛而巨大的權力，從醫(yī)院內(nèi)部對董事會、高層經(jīng)營管理人員進行廣泛的監(jiān)督，對醫(yī)院的有效運營具有十分重要的意義。

第五篇：事業(yè)單位法人治理結構初探

事業(yè)單位法人治理結構初探(東營)事業(yè)單位是我國特有的機構類別，據(jù)統(tǒng)計，目前全國共有各種事業(yè)單位150多萬家，從業(yè)人員達3000多萬人。事業(yè)單位涉及了我國大部分行業(yè)和領域，在國家經(jīng)濟建設和社會各項事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。近年來，隨著我國行政體制改革和經(jīng)濟體制改革的深化，改革事業(yè)單位管理體制、運行機制的呼聲愈來愈高，通過建立和完善事業(yè)單位法人制度，依靠法治力量和手段推進事業(yè)單位改革已成為基本方向和普遍共識。

一、事業(yè)單位法人治理結構的涵義

法人是民法中一個非常重要的概念，最早始于德國民法，1896年《德國民法典》第一次正式使用法人這一概念，將法人與自然人并列為同等主要的民事主體。我國《民法通則》規(guī)定：“法人是具有民事權利和承擔民事義務的組織”。從一般意義上說，法人應當具有以下特征：第一、依法成立。法人設立目的和宗旨符合法律規(guī)定，設立程序符合法律規(guī)定。第二、有必要的獨立財產(chǎn)，這是法人開展物質活動的基礎，也是承擔民事責任的保障。第三、有自己的名稱、組織機構和場所。第四，能夠獨立承擔民事責任。《民法通則》將法人分為企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)單位法人和社團法人。

我國從《事業(yè)單位登記管理暫行條例》出臺之后，在全國全面推行事業(yè)單位法人登記管理制度，逐步推進事業(yè)單位法人制度的建設。事業(yè)單位不是天生就是法人，事業(yè)單位法人是在事業(yè)單位基礎上演化而來的?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：具備法人條件的事業(yè)單位、社會團體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格；依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準登記，取得法人資格?！睹穹ㄍ▌t》使事業(yè)單位與法人有機結合，創(chuàng)設了事業(yè)單位法人這一概念，第一次明確了事業(yè)單位法人的民事主體地位。

法人治理結構原指企業(yè)法人治理結構，又稱公司法人治理結構，是現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)物。法人治理結構的本質在于科學分配公司各項權利，實現(xiàn)公司決策、執(zhí)行、監(jiān)督的互相分離與制衡，形成科學的決策機制和激勵機制。企業(yè)法人治理結構的原理完全適用于事業(yè)單位法人治理，在建立事業(yè)單位法人治理結構時，應堅持決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能相互分離制衡，決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構相對獨立設置，與此同時，充分考慮事業(yè)單位法人具體特點，突出事業(yè)單位法人治理結構自身特色。

所謂事業(yè)單位法人治理結構，是指在治理主體多元化前提下，關于事業(yè)單位法人決策權、管理執(zhí)行權和監(jiān)督權關系的制度安排，要求各項權利之間要有清晰的界限，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離，并且三者之間互相制衡形成有效的決策、激勵機制。

事業(yè)單位法人治理結構受政治、經(jīng)濟、文化傳統(tǒng)和事業(yè)單位自身特性等多方面因素影響，是法人治理結構一般原理與事業(yè)單位特殊性的統(tǒng)一，應兼顧規(guī)范性與差異性，既要符合關于法人治理結構的一般要求，也要符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律的要求。

改革開放以來我國不斷探索推進事業(yè)單位改革，開展了機構改革、人事制度改革和分配制度改革，但總體上只局限在表層化，深度和廣度遠遠不夠，沒有建立完善的法人治理結構，事業(yè)單位自主權無法落實，政事關系沒有從根本上理順。實踐證明，事業(yè)單位改革不能只進行簡單地撤并機構、消減人員，關鍵是要建立現(xiàn)代事業(yè)制度，即一種關于法人事業(yè)單位的制度，實現(xiàn)產(chǎn)權明晰、權責明確、政事分開、管理科學，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系，使事業(yè)單位成為自我管理、自我發(fā)展、自我約束的法人實體，其核心內(nèi)容是建立法人治理結構。

二、我國目前事業(yè)單位治理結構存在的問題

由于我國事業(yè)單位法人制度建立起步較晚，關于事業(yè)單位法人制度方面的體系不完善，事業(yè)單位法人在治理方面存在著決策機能不健全等問題，嚴重影響和制約了事業(yè)單位的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）立法滯后

事業(yè)單位法人制度建立時間較短，關于事業(yè)單位法人制度方面的法律法規(guī)不完善。一是體系不完善。目前除《民法通則》進行原則性規(guī)定外，在文化、教育、科技、衛(wèi)生等方面的行政法律法規(guī)和規(guī)章只有些零散規(guī)定。國務院于1998年10月以國務院令形式頒布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，第一次粗線條的對事業(yè)單位法人的設立、變更、注銷、權利義務、監(jiān)督檢查提出了明確要求。中編辦頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》，就一些內(nèi)容進行了細化。二是立法內(nèi)容簡略。一些基本內(nèi)容過于粗略，甚至缺失，例如沒有法人治理結構的具體規(guī)定，法人設立條件過于簡略模糊等。三是立法層次較低。關于事業(yè)單位法人制度的規(guī)定大部分集中在《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，沒有專門的法律來規(guī)范事業(yè)單位法人制度。從《事業(yè)單位登記管理暫行條例》確立建立事業(yè)單位法人制度以來，事業(yè)單位法人理論研究還不深入，人們對建立事業(yè)單位法人制度的認識還不到位，沒有形成良好社會氛圍。

（二）事業(yè)單位法人權力沒有落實到位

盡管全國實行了統(tǒng)一的事業(yè)單位法人登記制度，但這種登記是建立在審批制度基礎上的一種補充登記，無法從實質上對事業(yè)單位法人主體進行審查。事業(yè)單位在人、財、物等方面沒有真正的決策權，沒有建立法人治理結構的條件和積極性。建立法人治理結構的先決條件是法人，沒有獨立資格的法人不是真正意義上的法人，很難建立獨立的法人治理結構。反過來，因為沒有完善的法人治理結構，缺乏落實行使法人權力能力，不利于各項權利落實，二者互相影響，形成惡性循環(huán)。

（三）事業(yè)單位法人規(guī)模偏小，內(nèi)在動力不足

任何法人都是由人和財產(chǎn)組成的，這兩個因素是法人的必備條件。但從事業(yè)單位法人個體來看事業(yè)單位數(shù)量過多，力量分散、形式單一。一是事業(yè)單位從業(yè)人員少，二是事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)模小。一些事業(yè)單位沒有獨立帳戶和經(jīng)費來源，與主管部門在同一場所辦公。在規(guī)模偏小的情況下，設專門治理機構與人員，與治理結構效益而言單位成本支出過大，維護費用太高，治理結構往往被放棄。

（四）事業(yè)單位產(chǎn)權制度僵化

歸屬明晰、結構多元、流轉順暢、責權對稱的現(xiàn)代產(chǎn)權制度是建立法人治理結構的基礎。目前事業(yè)單位產(chǎn)權制度存在問題較多：一是投資主體單一。政府是事業(yè)單位主要投資主體、所有者，產(chǎn)權結構比較單一。二是資產(chǎn)所有權與管理權界限不清。事業(yè)單位一般為二級預算單位或基層預算單位，事業(yè)單位在資產(chǎn)管理方面權限很少，涉及資產(chǎn)的變化、流動需經(jīng)主管部門、財政部門層層審批，資產(chǎn)所有權與管理權幾乎混為一體。政府的社會事業(yè)管理職能同出資人職能未分開，同對事業(yè)單位的具體管理職能未分開。事業(yè)單位所有權與管理權混為一體，事業(yè)單位法人財產(chǎn)權無法落實到位，無法形成代理關系，產(chǎn)生不了專業(yè)執(zhí)行層，也缺乏內(nèi)部監(jiān)督制衡的積極性，沒有形成所有者和管理者分離的條件。所有權與管理權分離是社會事業(yè)分工高度細化的產(chǎn)物，事業(yè)單位法人無法回避這種趨勢，推進所有權與管理權分離，成為必然選擇。三是資產(chǎn)流動遲緩。事業(yè)單位法人產(chǎn)出不好計量，價值體系沒有建立。資產(chǎn)很難流動，利用效率較低，形不成有效的競爭，事業(yè)單位缺乏社會外部壓力，缺乏加強內(nèi)部治理的積極性。

（五）事業(yè)單位缺乏有效的績效考核制度

對于企業(yè)而言，其效益的好壞可以通過利潤來反映，但事業(yè)單位所從事的社會服務是非物質和無形的，很難用客觀標準來衡量績效。而現(xiàn)行的事業(yè)單位績效考核制度基本上形同虛設，只要單位存在，財政就撥錢，從不過問績效如何，導致許多事業(yè)單位缺乏進取心和創(chuàng)新精神，習慣于按部就班的守攤子。對于單位內(nèi)部而言，沿用行政化的首長負責制，員工責任心不強，工作積極性不高。

（六）事業(yè)單位設置和業(yè)務活動受行政區(qū)域限制

事業(yè)單位業(yè)務客觀上存在區(qū)域壟斷，限制了事業(yè)單位跨區(qū)域發(fā)展，事業(yè)單位之間缺乏競爭，事業(yè)單位缺乏建立治理結構、提高服務能力的動力。管理和服務跟不上，降低了社會評價和影響力，反過來又影響了業(yè)務開展，形成了惡性循環(huán)。

三、事業(yè)單位法人治理結構的目標模式和實現(xiàn)途徑

（一）目標模式

事業(yè)單位法人治理結構應充分體現(xiàn)法人的本質要求，并反映事業(yè)單位法人的特點，目前，我國的事業(yè)單位絕大多數(shù)為政府出資舉辦，可由國有資產(chǎn)管理部門行使股東會職責，事業(yè)單位法人治理結構可用以下圖表表示：

理事會是事業(yè)單位法人的決策機構，為了充分體現(xiàn)事業(yè)單位公益性、增強決策代表、優(yōu)化董事會成員知識結構、充分發(fā)揮董事會職責，董事可由三部分組成。主體部分由股東會議選舉產(chǎn)生；第二部分為適量職工董事，通過職工代表大會、職工大會或其他形式民主選舉產(chǎn)生；第三部分為少量社會代表董事，主要由代表服務對象、利益相關者代表組成。監(jiān)事會主要職責是：召集股東會會議，并向股東報告工作；執(zhí)行股東會決議；審定本單位工作計劃；制訂財務預算方案、決算方案；決定單位內(nèi)部機構設置；決定聘任或解聘行政負責人及其報酬事項；根據(jù)行政負責人提名，聘任或解聘行政副職；制定單位基本管理制度。

行政負責人是事業(yè)單位法定代表人，對董事會負責并報告工作。其主要職責是：主持本單位業(yè)務工作，組織實施董事會決議；負責落實事業(yè)單位業(yè)務計劃；擬定單位內(nèi)部管理機構設置，擬定單位基本管理制度；聘任或者解聘除應由董事會決定聘任或解聘以外的負責管理人員；提請董事會聘任或解聘單位行政副職；提出本單位崗位設置、薪水方案；負責績效考核；負責財務管理。

監(jiān)事會是事業(yè)單位監(jiān)督機構，它與傳統(tǒng)事業(yè)單位的紀檢、監(jiān)察、審計等內(nèi)部監(jiān)督機構有本質區(qū)別，其在法律地位上應與董事會、行政負責人是平等的，沒有從屬關系。在監(jiān)督內(nèi)容方面應是綜合和全面的，不再局限于紀律或者財務某個單一方面。監(jiān)事會由股東代表、職工代表、社會代表三部分組成，股東代表由股東會選舉產(chǎn)生，職工代表和社會代表產(chǎn)生辦法同職工董事及社會代表董事相同。監(jiān)事會主要職責是：對董事、行政管理人員職務行為進行監(jiān)督；檢查單位財務；提出人員罷免建議；對董事、行政管理人員不當行為要求糾正；提出召開臨時股東會。

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，在事業(yè)單位法人治理結構中，要明確體現(xiàn)黨組織的地位和作用，凡符合條件的事業(yè)單位應按規(guī)定設置黨組織。黨組織領導與理事會成員、監(jiān)事會成員和行政負責人可雙向進入，交叉任職，使黨組織的作用與法人治理結構的功能和諧統(tǒng)一。工、青、婦組織應按照有關法律法規(guī)或規(guī)章設置，并規(guī)范開展工作。

（二）實現(xiàn)途徑

事業(yè)單位法人治理結構是內(nèi)部問題，但反映了法人與所處環(huán)境的外部關系，建立有效的法人治理結構脫離不了外部環(huán)境的優(yōu)化，需要內(nèi)外兼治，多管齊下。針對事業(yè)單位法人目前現(xiàn)狀，重點要從以下幾個方面入手。

（1）要推進政事分開、管辦分離，不斷增強事業(yè)單位的自主性和公共性。落實“政事分開、管辦分離”，將部分事業(yè)單位由半獨立的行政實體改為獨立的行政實體，使事業(yè)單位能夠真正對自己的行為負責，行政首長能夠擁有應該具有的管理權限。事業(yè)單位能成為真正獨立運作的法人，擁有在人事、財務和活動方面的自主性。事業(yè)單位設立的目的是為了公眾的利益，衡量事業(yè)單位好壞的一個重要指標就是組織的公共性。因此在改革的過程中，在進一步增強事業(yè)單位自主性的同時，要不斷培育事業(yè)單位的公益品牌，提升事業(yè)單位的公共性。

(2)放松規(guī)制，鼓勵事業(yè)單位法人適度競爭。

鼓勵民間資本、社會資本投資事業(yè)單位，實現(xiàn)投資主體多元化，形成法人治理結構產(chǎn)生的經(jīng)濟條件。改革事業(yè)單位財務管理制度，形成事業(yè)單位服務價格體系。打破事業(yè)單位壟斷局面，準許同一區(qū)域存在多家業(yè)務相同事業(yè)單位，準許事業(yè)單位跨區(qū)域開展服務活動，使事業(yè)單位之間形成適度競爭，由社會來評價事業(yè)單位業(yè)績，由業(yè)績來確定事業(yè)單位命運，從單一的政府控制過渡到社會選擇，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，整合資源，壯大有實力的事業(yè)單位規(guī)模。有條件的事業(yè)單位法人可組建事業(yè)集團，在法人不變前提下，實現(xiàn)資源共享，推動資本擴張，優(yōu)化結構布局，提高整體競爭力和效率，提高服務水平和質量。

（3）改變政府管理方式，建立和完善事業(yè)單位的社會監(jiān)督機制和績效考核體系。一是建立事業(yè)單位內(nèi)部管理層向董事會問責交代、董事會向行業(yè)主管部門問責交代、行業(yè)主管部門向社會問責交代的問責體系。二是建立審計制度和績效考核制度。審計機關依法對事業(yè)單位實施審計監(jiān)督（法定代表人任期屆滿或離任審計）；事業(yè)單位登記管理機關依法分行業(yè)對事業(yè)單位進行績效考核，考核標準會同行業(yè)主管部門制定。三是建立報告制度。事業(yè)單位要對運行情況進行全面系統(tǒng)的總結，編制報告，包括重要活動、計劃與目標完成情況、主要財務狀況等，向事業(yè)單位登記管理機關報送。四是建立信息公開制度。報告提交給事業(yè)單位登記管理機關后，事業(yè)單位應在每年相對固定的時段向公眾公開，接受政府機關及社會的評議。事業(yè)單位在日常運行中，也應隨時通過媒體、網(wǎng)站、宣傳冊等多種形式向社會公開其服務內(nèi)容、服務標準、政策依據(jù)、運作狀況、發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容及變化調(diào)整情況。

（4）要加強對事業(yè)單位法人治理結構的監(jiān)管。

健全的監(jiān)管體制和強有力的監(jiān)管手段使事業(yè)單位更加關注和重視法人治理結構的建設，從制度上保障服務質量，防范業(yè)務風險。鑒于目前事業(yè)單位監(jiān)管職能比較分散，應由各級事業(yè)單位登記管理機關統(tǒng)一行使普遍意義上的監(jiān)管職責;與此同時，應充分發(fā)揮各行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)管職責，發(fā)揮社會各界的社會監(jiān)督功能（信息公開）;鼓勵建立同業(yè)協(xié)會等中介組織，實現(xiàn)同行互律;倡導事業(yè)單位實行自律，形成完整的監(jiān)管體系和網(wǎng)絡。

法人治理結構是一項世界性的難題，建立事業(yè)單位法人治理結構是一個全新的問題，沒有統(tǒng)一的固定模式。事業(yè)單位法人治理結構應體現(xiàn)法人本質要求，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離，并相互制約。在建立法人結構時，應充分考慮事業(yè)單位特點，按行業(yè)、規(guī)模具體設計，以符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律。建立事業(yè)單位法人治理結構要首先從立法上入手，明晰主體內(nèi)涵，推動產(chǎn)權改革，壯大規(guī)模，從內(nèi)外兩方面為建立事業(yè)法人治理結構創(chuàng)造條件。

(東營市事業(yè)單位登記管理局 賈永?。?/p>