第一篇：關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》

相關(guān)解讀

摘要：5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，采用政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱PPP），吸引社會(huì)資本參與，并將推廣PPP與大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新列為“雙引擎”。《指導(dǎo)意見(jiàn)》是中央出臺(tái)的一系列關(guān)于完善和推進(jìn)PPP模式政策文件的延續(xù)，旨在統(tǒng)一中央各部委關(guān)于推行PPP模式的意見(jiàn)，激活社會(huì)資本投資的活力和創(chuàng)造力，使PPP模式得到真正的推進(jìn)和落實(shí)。

一、《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)背景

二季度經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)繼續(xù)下滑，出口延續(xù)過(guò)去兩個(gè)季度的下行勢(shì)頭，4月單月同比更是降至-6.5%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2015年1-4月份全國(guó)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)為12.0%，處于歷史低位。經(jīng)濟(jì)增速即將觸及7%的下限。以往“四萬(wàn)億”式的投資模式不可持續(xù)，而PPP模式因具有多重優(yōu)勢(shì)，成為啟動(dòng)穩(wěn)增長(zhǎng)引擎的“金鑰匙”。

為加快推行PPP模式、規(guī)范PPP操作制度，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等各部委出臺(tái)了相關(guān)的PPP政策文件，但各部委出臺(tái)的相關(guān)文件在部分內(nèi)容上存在相互矛盾之處，且基本都屬于部門規(guī)章，在實(shí)際操作中難以統(tǒng)一推進(jìn)，出現(xiàn)了很多問(wèn)題。

目前，雖然《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》出臺(tái)已有一段時(shí)間，但相關(guān)細(xì)則沒(méi)有出臺(tái)，加上項(xiàng)目收益率并沒(méi)有對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生明顯的吸引力，PPP項(xiàng)目簽約率低的窘狀仍然沒(méi)有改變，社會(huì)資本介入PPP項(xiàng)目依然非常謹(jǐn)慎。

二、《指導(dǎo)意見(jiàn)》主要內(nèi)容

《指導(dǎo)意見(jiàn)》正文包含重大意義、總體要求、制度體系、規(guī)范推進(jìn)、政策保障、組織實(shí)施，共六部分25條。主要從PPP模式的管理制度、實(shí)施規(guī)范、政策保障三個(gè)方面進(jìn)行了安排。第一，在管理制度方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要明確項(xiàng)目實(shí)施的管理框架、健全財(cái)政管理制度、建立多層次監(jiān)督管理體系、完善公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制、完善法律法規(guī)體系；第二，在實(shí)施規(guī)范方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要廣泛采用PPP模式、提高項(xiàng)目決策科學(xué)性、擇優(yōu)選擇項(xiàng)目合作伙伴、合理確定合作雙方的權(quán)利和義務(wù)、增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和履約能力、保障公共服務(wù)持續(xù)有效；第三，在政策保障方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程、多種方式保障項(xiàng)目用地、完善財(cái)稅支持政策、做好金融服務(wù)。

三、《指導(dǎo)意見(jiàn)》特點(diǎn)

（一）PPP模式“準(zhǔn)國(guó)策”地位凸顯。對(duì)于PPP的意義詮釋，《指導(dǎo)意見(jiàn)》增加了對(duì)于大眾創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的表述，并將PPP提高到“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的高度，PPP已超越在優(yōu)化公共服務(wù)供給和化解政府債務(wù)方面的意義，外延得到了很大拓展。以目前的形勢(shì)而言，對(duì)外需要“一帶一路”，對(duì)內(nèi)就看政府與社會(huì)資本合作。

（二）堅(jiān)持“重諾履約”原則。國(guó)內(nèi)PPP的普遍現(xiàn)象之一是政府方契約精神不足，社會(huì)資本遇到政府方違約無(wú)處講理，救濟(jì)成本非常高?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》在基本原則中再次強(qiáng)調(diào)“必須樹(shù)立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約”?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，納入年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理，并向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告?！边M(jìn)一步增強(qiáng)了政府履約能力。

(三)全面拓展PPP應(yīng)用空間?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在前言拓展了PPP的適用范圍，即“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式”?？梢钥闯觯琍PP的應(yīng)用空間非常廣闊，基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域包括在內(nèi)。

四、《指導(dǎo)意見(jiàn)》九大亮點(diǎn)

（一）初步說(shuō)清了政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)、PPP和特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系 《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等法律法規(guī)和規(guī)范文件選擇合作伙伴，將PPP定位為政府購(gòu)買社會(huì)力量的公共服務(wù)，為PPP項(xiàng)目選擇合作伙伴的程序和法律適用做了定性。同時(shí)，對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，通過(guò)規(guī)定“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行”，界定了特許經(jīng)營(yíng)是PPP的特殊形式，回答了當(dāng)前社會(huì)公眾對(duì)于PPP和特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系界限模糊的問(wèn)題。

（二）重視社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)管理

在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中特別強(qiáng)調(diào)選擇優(yōu)質(zhì)的合作伙伴，并提出要“綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信的合作伙伴?！焙献鞣降墓芾砟芰κ荘PP項(xiàng)目成功的重要因素之一，如果管理不善，必然會(huì)帶來(lái)一系列的不良后果。除了鼓勵(lì)采用BOO、TOT、ROT等方式外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中還規(guī)定，社會(huì)資本方“要積極進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，從工程承包商、建設(shè)施工方向運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)跨不同領(lǐng)域、多元化發(fā)展”?？傮w來(lái)看，《指導(dǎo)意見(jiàn)》從各個(gè)層面鼓勵(lì)社會(huì)資本方參與持續(xù)運(yùn)營(yíng)管理。

（三）單獨(dú)強(qiáng)調(diào)財(cái)政承受能力論證

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定，“地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合財(cái)政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，保證決策質(zhì)量”。此處是重申《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的相關(guān)規(guī)定，實(shí)際上是起到統(tǒng)一項(xiàng)目準(zhǔn)備相關(guān)環(huán)節(jié)的作用。但《指導(dǎo)意見(jiàn)》未提及物有所值評(píng)價(jià)，可以看出物有所值評(píng)價(jià)在當(dāng)前的形勢(shì)下還不太成熟，條件還不夠具備。

（四）提出了融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型之路

相比原來(lái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》在社會(huì)資本范圍方面的界定，《指導(dǎo)意見(jiàn)》顯然采取了折中的做法。規(guī)定“在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系”。這樣，就打開(kāi)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型通道。

（五）明確了PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中的土地處理方式

一般情況下，PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)都在最終無(wú)償移交給政府公共部門（BOO形式例外），在這種情況下，如果需要土地，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)劃撥方式無(wú)償提供用地?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中的土地政策支持范圍包含了劃撥方式、租賃方式、以作價(jià)出資或者入股方式取得的土地使用權(quán)。明確了PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中的土地處理方式，避免了社會(huì)投資人在這個(gè)問(wèn)題上可能要承擔(dān)的政策風(fēng)險(xiǎn)。提出了稅收優(yōu)惠的問(wèn)題，為將來(lái)PPP項(xiàng)目獲得部分地方政府的稅收優(yōu)惠提供了政策依據(jù)和可能性。

（六）完善政府補(bǔ)貼機(jī)制

在政府補(bǔ)貼機(jī)制中，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)等，按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，納入年度預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理，并向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告”。此規(guī)定是付費(fèi)的重要保障，政府履約能力的來(lái)源，有望在一定程度上紓解社會(huì)資本普遍存在的疑慮。值得關(guān)注的是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還將經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付納入政府補(bǔ)貼機(jī)制中來(lái)。

（七）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù) 《指導(dǎo)意見(jiàn)》全文中，績(jī)效評(píng)價(jià)被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，以避免PPP過(guò)于偏重融資屬性。其中規(guī)定，“將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化”。PPP項(xiàng)目里的績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為政府方的一把利劍，在PPP項(xiàng)目的全生命周期當(dāng)中如影隨形，并直接關(guān)系到項(xiàng)目對(duì)價(jià)、付費(fèi)和調(diào)價(jià)等重大邊界條件的落實(shí)及調(diào)整。

（八）合理選擇BOT、TOT、ROT、BOO模式

經(jīng)過(guò)一年的摸索，不再盲目貶低2002年以來(lái)建設(shè)部系統(tǒng)成功推廣的BOT、TOT等單元PPP模式，糾正PPP“唯合資合股論”，實(shí)事求是推進(jìn)PPP。如《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，“根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等運(yùn)作方式?！币话銇?lái)看，對(duì)新建項(xiàng)目采用BOT的形式；對(duì)于已經(jīng)形式的項(xiàng)目采用TOT；對(duì)于已經(jīng)老化的公共服務(wù)項(xiàng)目，政府可以采用ROT的模式，《指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)這些方式都予以了支持。此外，在本次《指導(dǎo)意見(jiàn)》中也提出PPP中一個(gè)特殊的形式，BOO模式。

（九）進(jìn)一步明確遴選社會(huì)資本的適用法律

關(guān)于社會(huì)資本的遴選方式，一直都有適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及實(shí)施條例，還是適用《政府采購(gòu)法》及實(shí)施條例的爭(zhēng)論，本通知中進(jìn)一步規(guī)定及明確：“對(duì)使用財(cái)政性資金作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)對(duì)價(jià)的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法、合同法、政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項(xiàng)目合作伙伴”。即社會(huì)資本遴選方式按照《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例執(zhí)行。

五、《指導(dǎo)意見(jiàn)》不當(dāng)之處

一、發(fā)文主體缺漏，部分規(guī)定執(zhí)行力有待觀望

同之前發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》一樣，《指導(dǎo)意見(jiàn)》同樣存在部分發(fā)文主體缺漏的問(wèn)題。如國(guó)土部門、住建部門、各行業(yè)主管部門、外管局等與政府和社會(huì)資本合作密切相關(guān)部門，《指導(dǎo)意見(jiàn)》未作為聯(lián)發(fā)部門，這會(huì)導(dǎo)致在政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中有部分問(wèn)題仍懸而未決。

二、土地問(wèn)題規(guī)定不明確

《指導(dǎo)意見(jiàn)》仍未觸及在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，尤其是經(jīng)營(yíng)性的PPP項(xiàng)目中，如何能在現(xiàn)行招拍掛土地管理制度中確保社會(huì)資本獲得相應(yīng)的出讓土地使用權(quán)。進(jìn)一步，也未回答如果項(xiàng)目公司在綁定土地相關(guān)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益（作為補(bǔ)貼方式的一種時(shí)），怎樣和項(xiàng)目公司的權(quán)益關(guān)聯(lián)起來(lái)，怎樣解決土地改變用途（可能從劃撥地變更成經(jīng)營(yíng)性的出讓地）時(shí)，能避免招拍掛的用地流程所帶來(lái)的土地使用權(quán)屬的不確定性。為此，期待相關(guān)部門制定詳細(xì)的操作細(xì)則。

三、回避政府和社會(huì)資本項(xiàng)目的爭(zhēng)議解決程序 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》將特許經(jīng)營(yíng)下的行政機(jī)關(guān)行為視為行政監(jiān)督管理方面的行為，與財(cái)政部在《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中規(guī)定的“在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或提起民事訴訟”有所不同。而特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是PPP項(xiàng)目協(xié)議體系的家族成員之一，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》存在的這一矛盾在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中同樣存在，且未予以明確解決。

四、短期不能改變PPP項(xiàng)目簽約率低的局面 首先，《指導(dǎo)意見(jiàn)》具體效果發(fā)揮還需要一定的時(shí)間?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》更多體現(xiàn)為原則性的指導(dǎo)意見(jiàn)，如需落實(shí)還需出臺(tái)相關(guān)細(xì)則。例如相關(guān)稅收優(yōu)惠政策需要相關(guān)部門進(jìn)一步制定、實(shí)施落實(shí)。其次，社會(huì)資本對(duì)政府缺乏信心，對(duì)于政府能否履約持有懷疑態(tài)度?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》都只是部門規(guī)章，而不是法律，在社會(huì)資本參與方中的威信大打折扣。最后，PPP項(xiàng)目收益率低的核心問(wèn)題仍然沒(méi)有解決。決定社會(huì)資本是否有充足動(dòng)力進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域最核心的變量是PPP項(xiàng)目的潛在收益率，如果潛在收益率高，那么社會(huì)資本進(jìn)入的意愿就會(huì)比較高；反之，社會(huì)資本就沒(méi)有進(jìn)入的意愿。對(duì)于項(xiàng)目收益率的核心問(wèn)題，《指導(dǎo)意見(jiàn)》并沒(méi)有觸及。

六、《指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)施展望

截至目前，PPP模式在中國(guó)所呈現(xiàn)的特征可以總結(jié)為“財(cái)政主導(dǎo)、減債先行、廣開(kāi)門戶、各取所需、物有所值、量入為出、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、績(jī)效監(jiān)測(cè)、善始善終”。拋開(kāi)PPP存在的弱點(diǎn)不談，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)PPP模式的全面肯定，對(duì)其賦予的高度期望，以及為此在政策保障、組織安排、部門利益協(xié)調(diào)方面做出的努力，都充分顯示出PPP模式當(dāng)仁不讓的“準(zhǔn)國(guó)策”地位，較之前的吸引外商投資、國(guó)有企業(yè)改革等重大政策的地位有過(guò)之而無(wú)不及。后續(xù)需要保持觀察的，是《指導(dǎo)意見(jiàn)》中述及的立法、財(cái)稅、土地、金融、預(yù)算等方面工作的落實(shí)情況，以及PPP項(xiàng)目的各方玩家對(duì)此重磅文件作出的反應(yīng)。

第二篇：關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)

關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)

財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行

為打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力，現(xiàn)就改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，大力推廣政府和社會(huì)資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，提出以下意見(jiàn)：

一、充分認(rèn)識(shí)推廣政府和社會(huì)資本合作模式的重大意義

政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（一）有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)。作為社會(huì)資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)涉及的設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等責(zé)任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、績(jī)效考核等職責(zé)，有助于解決政府職能錯(cuò)位、越位和缺位的問(wèn)題，深化投融資體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。政府和社會(huì)資本合作模式可以有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會(huì)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿?，有利于盤活社會(huì)存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。

（三）有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金使用效益。在政府和社會(huì)資本合作模式下，政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、總體要求

（四）指導(dǎo)思想。貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，立足國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

（五）基本原則。

依法合規(guī)。將政府和社會(huì)資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護(hù)參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。

重諾履約。政府和社會(huì)資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，必須樹(shù)立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約。公開(kāi)透明。實(shí)行陽(yáng)光化運(yùn)作，依法充分披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

公眾受益。加強(qiáng)政府監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

積極穩(wěn)妥。鼓勵(lì)地方各級(jí)人民政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和行業(yè)特點(diǎn)的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)，形成適合我國(guó)國(guó)情的發(fā)展模式。堅(jiān)持必要、合理、可持續(xù)的財(cái)政投入原則，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，控制項(xiàng)目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過(guò)重加劇財(cái)政收支矛盾，帶來(lái)支出壓力。

（六）發(fā)展目標(biāo)。立足于加強(qiáng)和改善公共服務(wù)，形成有效促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的政府和社會(huì)資本合作市場(chǎng)。著力化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，積極引進(jìn)社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目改造，爭(zhēng)取通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。在新建公共服務(wù)項(xiàng)目中，逐步增加使用政府和社會(huì)資本合作模式的比例。

三、構(gòu)建保障政府和社會(huì)資本合作模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系

（七）明確項(xiàng)目實(shí)施的管理框架。建立健全制度規(guī)范體系，實(shí)施全生命周期管理，保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。進(jìn)一步完善操作指南，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導(dǎo)社會(huì)資本參與實(shí)施。制定合同指南，推動(dòng)共性問(wèn)題處理方式標(biāo)準(zhǔn)化。制定分行業(yè)、分領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預(yù)算法、合同法、政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）等要求，建立完善管理細(xì)則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和社會(huì)資本的合法權(quán)益。

（八）健全財(cái)政管理制度。開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，統(tǒng)籌評(píng)估和控制項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，促進(jìn)中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。建立完善公共服務(wù)成本財(cái)政管理和會(huì)計(jì)制度，創(chuàng)新資源組合開(kāi)發(fā)模式，針對(duì)政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等不同支付機(jī)制，將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)等，按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，納入預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理，并向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告。存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目過(guò)程中，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，合理確定價(jià)值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中政府依法獲得的國(guó)有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)。

（九）建立多層次監(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)起政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，社會(huì)資本也可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求建議發(fā)起。行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督。

（十）完善公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價(jià)格。依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行情況和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善政府價(jià)格決策聽(tīng)證制度，廣泛聽(tīng)取社會(huì)資本、公眾和有關(guān)部門意見(jiàn)，確保定價(jià)調(diào)價(jià)的科學(xué)性。及時(shí)披露項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調(diào)價(jià)的透明度。

（十一）完善法律法規(guī)體系。推進(jìn)相關(guān)立法，填補(bǔ)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域立法空白，著力解決政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任，為政府和社會(huì)資本合作模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預(yù)期。鼓勵(lì)有條件的地方立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，依據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)地方性法規(guī)或規(guī)章，進(jìn)一步有針對(duì)性地規(guī)范政府和社會(huì)資本合作模式的運(yùn)用。

四、規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施

（十二）廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行。

（十三）化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。

（十四）提高新建項(xiàng)目決策的科學(xué)性。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合財(cái)政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等運(yùn)作方式。

（十五）擇優(yōu)選擇項(xiàng)目合作伙伴。對(duì)使用財(cái)政性資金作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)對(duì)價(jià)的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法、合同法、政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項(xiàng)目合作伙伴。依托政府采購(gòu)信息平臺(tái)，及時(shí)、充分向社會(huì)公布項(xiàng)目采購(gòu)信息。綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信的合作伙伴。加強(qiáng)項(xiàng)目政府采購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證采購(gòu)過(guò)程公平、公正、公開(kāi)。

（十六）合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)。樹(shù)立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，按照激勵(lì)相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款，明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說(shuō)明和績(jī)效要求、收益回報(bào)機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等。引入價(jià)格和補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分考慮社會(huì)資本獲得合理收益。如單方面構(gòu)成違約的，違約方應(yīng)當(dāng)給予對(duì)方相應(yīng)賠償。建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為社會(huì)資本獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件。

（十七）增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和履約能力。社會(huì)資本要將自身經(jīng)濟(jì)利益訴求與政府政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)相結(jié)合，不斷加強(qiáng)管理和創(chuàng)新，提升運(yùn)營(yíng)效率，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，履行好企業(yè)社會(huì)責(zé)任，嚴(yán)格按照約定保質(zhì)保量提供服務(wù)，維護(hù)公眾利益；要積極進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，從工程承包商、建設(shè)施工方向運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)跨不同領(lǐng)域、多元化發(fā)展；要不斷提升運(yùn)營(yíng)實(shí)力和管理經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)提供公共服務(wù)的能力。咨詢、法律、會(huì)計(jì)等中介機(jī)構(gòu)要提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)，促進(jìn)項(xiàng)目增效升級(jí)。

（十八）保障公共服務(wù)持續(xù)有效。按照合同約定，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，逾期未完成或不符合標(biāo)準(zhǔn)的，社會(huì)資本要限期完工或整改，并采取補(bǔ)救措施或賠償損失。健全合同爭(zhēng)議解決機(jī)制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議。確需變更合同內(nèi)容、延長(zhǎng)合同期限以及變更社會(huì)資本方的，由政府和社會(huì)資本方協(xié)商解決，但應(yīng)當(dāng)保持公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項(xiàng)目資產(chǎn)移交時(shí)，要對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試、資產(chǎn)評(píng)估和登記入賬，并按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理。

五、政策保障

（十九）簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程。進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，提高審查工作效率。項(xiàng)目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡(jiǎn)化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動(dòng)加強(qiáng)服務(wù)，對(duì)實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查。

（二十）多種方式保障項(xiàng)目用地。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。對(duì)符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營(yíng)期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

（二十一）完善財(cái)稅支持政策。積極探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金和金融資本參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的有效方式。中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。探索通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。落實(shí)和完善國(guó)家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項(xiàng)目采取政府和社會(huì)資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過(guò)引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。

（二十二）做好金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新符合政府和社會(huì)資本合作模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評(píng)審方式，積極為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供融資支持。鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長(zhǎng)期貸款優(yōu)勢(shì)，參與改造政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項(xiàng)目融資渠道。鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?、?xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵(lì)社保資金和保險(xiǎn)資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目。對(duì)符合條件的“走出去”項(xiàng)目，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)給予中長(zhǎng)期信貸支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識(shí)別、計(jì)量和控制風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目融資。

六、組織實(shí)施

（二十三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門要按照職能分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強(qiáng)對(duì)地方推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機(jī)制。教育、科技、民政、人力資源社會(huì)保障、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化、衛(wèi)生計(jì)生等行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)，積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。地方各級(jí)人民政府要結(jié)合已有規(guī)劃和各地實(shí)際，出臺(tái)具體政策措施并抓好落實(shí)；可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目落地實(shí)施。

（二十四）加強(qiáng)人才培養(yǎng)。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機(jī)制。鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體加大人才培訓(xùn)力度，開(kāi)展業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍。鼓勵(lì)有條件的地方政府統(tǒng)籌內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革需要，進(jìn)一步整合專門力量，承擔(dān)政府和社會(huì)資本合作模式推廣職責(zé)，提高專業(yè)水平和能力。

（二十五）搭建信息平臺(tái)。地方各級(jí)人民政府要切實(shí)履行規(guī)劃指導(dǎo)、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫(kù)建設(shè)等職責(zé)，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)項(xiàng)目實(shí)施情況等相關(guān)信息，確保項(xiàng)目實(shí)施公開(kāi)透明、有序推進(jìn)。

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，事關(guān)人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項(xiàng)重要工作。各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)推廣政府和社會(huì)資本合作模式的重要意義，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來(lái)，精心組織實(shí)施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，切實(shí)履行職責(zé)，共同抓好落實(shí)。財(cái)政部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門對(duì)本意見(jiàn)落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項(xiàng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告。

第三篇：浙江：推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式

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浙江：推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式

無(wú)界投融：2014年，浙江省完成固定資產(chǎn)投資23555億元，其中“411”重大項(xiàng)目投資7210億元，同比增長(zhǎng)16.6%。

一、實(shí)施財(cái)政重大政策，引導(dǎo)推動(dòng)有效投資

一是大力推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)國(guó)家戰(zhàn)略，爭(zhēng)取中央財(cái)力補(bǔ)助30億元，落實(shí)省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金66億元，助推我省從海洋大省向海洋強(qiáng)省轉(zhuǎn)變。2014年，全省海洋生產(chǎn)總值近6000億元，沿海7市完成海洋經(jīng)濟(jì)有效投資超2300億元，均比上年增長(zhǎng)約10%。二是每年安排專項(xiàng)資金15億元，實(shí)施小城市培育試點(diǎn)補(bǔ)助政策。

2014年，36個(gè)試點(diǎn)中心鎮(zhèn)有效投資達(dá)1885億元，同比增長(zhǎng)23%。小城市試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)，綜合承載能力和公共服務(wù)能力不斷提升，成為我省新型城鎮(zhèn)化的一大新亮點(diǎn)。三是每年安排6000萬(wàn)元產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)專項(xiàng)資金，研究出臺(tái)《省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)財(cái)政政策實(shí)施辦法》，積極發(fā)揮財(cái)稅杠桿作用，促進(jìn)我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展空間拓展。

二、提高資源配置效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

通過(guò)整合專項(xiàng)資金、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，積極完善支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策體系。2014年，省財(cái)政安排補(bǔ)助資金2.9億元，支持企業(yè)技術(shù)改造、技術(shù)創(chuàng)新。從工業(yè)與信息化專項(xiàng)資金中統(tǒng)籌安排3億元，開(kāi)展“兩化”深度融合國(guó)家示范區(qū)建設(shè)試點(diǎn)。設(shè)立信息創(chuàng)業(yè)投資基金，經(jīng)過(guò)二、三級(jí)基金的放大，形成50-100億元的基金規(guī)模，投向信息化和工業(yè)化深度融合及信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域。完善促進(jìn)浙商創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新財(cái)政政策，2014年落實(shí)浙商創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)功能性機(jī)構(gòu)和浙江發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制考核獎(jiǎng)勵(lì)資金1.1億元，引導(dǎo)浙商回歸引進(jìn)項(xiàng)目投資資金2236

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億元，同比增長(zhǎng)27.6%。

三、積極爭(zhēng)取國(guó)家支持，落實(shí)地方配套資金

2014年，我省爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)基建資金52億元，重點(diǎn)支持我省基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。爭(zhēng)取中央車購(gòu)稅資金44億元，落實(shí)省級(jí)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金104億元，推進(jìn)現(xiàn)代交通五大建設(shè)和綜合交通運(yùn)輸體系構(gòu)建。2012-2014年，積極爭(zhēng)取中小河流治理、病險(xiǎn)水庫(kù)加固中央水利資金18億元，省財(cái)政安排水利專項(xiàng)資金145億元。全省累計(jì)完成水利投資1229億元，實(shí)現(xiàn)病險(xiǎn)水庫(kù)加固452座，新建、加固海塘河堤1616公里，杭嘉湖區(qū)整治152萬(wàn)畝，農(nóng)村河道綜合整治8600公里，灘涂圍墾圈圍34萬(wàn)畝，新增水土流失治理面積2117平方公里，灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.579。

四、改革投融資方式，積極推行PPP模式

2014年，我省在全面推進(jìn)“七線兩樞紐”建設(shè)的基礎(chǔ)上提出加快鐵路建設(shè)“八八計(jì)劃”，16個(gè)鐵路項(xiàng)目省內(nèi)總投資1350億元，省級(jí)承擔(dān)資本金約200億元，沿線市縣約250億元。同時(shí)，省財(cái)政積極推進(jìn)鐵路投融資改革，資本金除由一般公共預(yù)算、國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算、產(chǎn)業(yè)基金等籌措外，安排地方政府債券用于鐵路資本金缺口，并利用經(jīng)營(yíng)收益抵補(bǔ)法創(chuàng)新籌資渠道。探索“投資主體多元化、籌資方式市場(chǎng)化、投資項(xiàng)目業(yè)主化”的投融資新機(jī)制，積極推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與污水、能源、交通等公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，前期已向社會(huì)發(fā)布20個(gè)推介項(xiàng)目。

五、實(shí)施考核激勵(lì)政策，推行“411”有效投資行動(dòng)計(jì)劃

2014年，協(xié)調(diào)落實(shí)省級(jí)財(cái)政性資金147億元，緊緊圍繞基礎(chǔ)設(shè)施完善、五水共治、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等重大項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，著力促進(jìn)“411”有效投資

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行動(dòng)計(jì)劃順利實(shí)施，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。建立完善擴(kuò)大有效投資的財(cái)政激勵(lì)政策，對(duì)全省各市縣投資增速、投資增量貢獻(xiàn)、投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化等內(nèi)容進(jìn)行綜合考評(píng)，省財(cái)政對(duì)考核優(yōu)秀的市縣給予財(cái)力性獎(jiǎng)勵(lì)，2014將兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)資金約1.5億元，統(tǒng)籌用于加大民生投入和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面，有效引導(dǎo)市縣擴(kuò)大投資積極性。

無(wú)界投融(004km.cn)是中國(guó)投融資行業(yè)首家OVO跨域路演服務(wù)平臺(tái)，在線上（online）實(shí)現(xiàn)投融資相關(guān)的項(xiàng)目方、投資方、服務(wù)方的信息聚合和需求交互，在線下(offline)運(yùn)用跨域路演中心的高清視頻(video)進(jìn)行高效對(duì)接，解決了傳統(tǒng)投融資行業(yè)存在的地域限制、信息不對(duì)稱、效率低下等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)行業(yè)信息流、資金流更高效、更直觀、更精準(zhǔn)的匹配。

第四篇：PPP(政府與社會(huì)資本合作)模式

PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式

Public-Private Partnership

一、PPP模式的定義

PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡(jiǎn)寫(xiě)，是指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。①、PPP的狹義定義

可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。PPP的狹義定義更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡工量值原則。②、PPP的廣義定義

是指公共部門通過(guò)與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。③、PPP通常模式

是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

二、PPP模式的意義

提高了資源使用效能和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率。加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善財(cái)政投入 及管理方式，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，培養(yǎng)合格市場(chǎng)投資主體，形成投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化體系和投資、補(bǔ)貼、價(jià)格等政策要素的協(xié)同機(jī)制。

①、推廣運(yùn)用PPP模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過(guò)PPP模式向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

②、推廣運(yùn)用PPP模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能,規(guī)范政府的發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。PPP模式要求平等參與、公開(kāi)透明，政府和社會(huì)資本按照合同辦事，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

③、推廣運(yùn)用PPP模式，是深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。PPP模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)，要求從以往單一的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。

三、PPP模式的分類

PPP模式廣義上可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類。①、外包類

PPP項(xiàng)目由政府投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過(guò)政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。在外包類PPP項(xiàng)目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。②、特許經(jīng)營(yíng)類

項(xiàng)目需要私人參與部分或全部投資，并通過(guò)一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益。特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)成本，同時(shí)還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，通過(guò)建立有效的監(jiān)管機(jī)制，協(xié)調(diào)好私人部門的利潤(rùn)和項(xiàng)目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系。項(xiàng)目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過(guò)程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項(xiàng)目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。③、私有化類

PPP項(xiàng)目則需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)向用戶收費(fèi)收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。私有化類PPP項(xiàng)目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最大。

四、PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

在公共服務(wù)領(lǐng)域推PPP模式，是激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，采用PPP模式，對(duì)統(tǒng)籌 做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義。

①、消除費(fèi)用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程,保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期,使項(xiàng)目費(fèi)用降低。PPP模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營(yíng)部門才能開(kāi)始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價(jià),能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

②、有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái)，從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。

③、促進(jìn)了投資主體的多元化。利用私營(yíng)部門來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能,促進(jìn)了投融資體制改革。同時(shí),私營(yíng)部門參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)施管理過(guò)程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。④、政府部門和民間部門可以取長(zhǎng)補(bǔ)短。發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足。雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

⑤、有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。PPP模式可以有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會(huì)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿?，有利于盤活社會(huì)存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。

⑥、風(fēng)險(xiǎn)分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配,同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn),使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理,減少了承建商與投資商風(fēng)險(xiǎn),從而降低了融資難度,提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。

⑦、有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金使用效益。在政府和社會(huì)資本合作模式下，政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、PPP模式的必要條件

①、政府支持。在PPP模式中公共民營(yíng)合作雙方的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任——為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對(duì)政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。②、政策保障.A、減少審批環(huán)節(jié)，提高審查工作效率。項(xiàng)目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡(jiǎn)化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動(dòng)加強(qiáng)服務(wù)，對(duì)實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查。

B、多種方式保障項(xiàng)目用地。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。對(duì)符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營(yíng)期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。

C、完善財(cái)稅支持政策。通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。落實(shí)和完善國(guó)家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項(xiàng)目采取PPP模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過(guò)引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。

D、做好金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)符合PPP模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評(píng)審方式，積極為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供融資支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識(shí)別、計(jì)量和控制風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持PPP項(xiàng)目融資。③、法律保證

PPP項(xiàng)目依法合規(guī)在競(jìng)爭(zhēng)性取得私營(yíng)投資商，在運(yùn)作需要在法律層面上的保證，對(duì)政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。通過(guò)完善的法律法規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足的有力保證。

第五篇：政府和社會(huì)資本合作中心

政府和社會(huì)資本合作中心

規(guī)范創(chuàng)新 嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn) 深化改革

2017-07-22 財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心

焦小平尊敬的王一鳴副主任、王志雄副主席、余斌主任、王國(guó)平理事長(zhǎng)：非常高興出席本次論壇，今天的論壇由一個(gè)民營(yíng)企業(yè)龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)社聯(lián)合主辦，反映出民營(yíng)企業(yè)主動(dòng)參與感和改革轉(zhuǎn)型為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的新機(jī)遇，具有特別的現(xiàn)實(shí)意義。在剛才王主任和王主席的致辭中，都提到民營(yíng)企業(yè)問(wèn)題，我想，提高民營(yíng)企業(yè)參與率是PPP改革的一大課題，也是一大主線。王主任剛才的講話對(duì)PPP三年改革的成績(jī)、問(wèn)題和建議講的一目了然，而且站的高，看的遠(yuǎn)。我想講的王主任都講了，所以今天想作為PPP三年改革親歷人，分享一點(diǎn)對(duì)PPP改革昨天、今天和明天的淺顯認(rèn)識(shí)。中國(guó)的PPP實(shí)踐起自上世紀(jì)80年代末，第一個(gè)PPP項(xiàng)目是引進(jìn)外資項(xiàng)目，主要解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中政府投資資金短缺問(wèn)題。2014年以前，PPP主要作為政府一種市場(chǎng)化融資手段，這是一個(gè)客觀的歷史階段性特征。自2013年黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)開(kāi)啟新一輪全面改革，明確提出完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，國(guó)家治理方略、路徑和措施要再一次提升，全面深化改革的重點(diǎn)要放在依法治國(guó)、發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用、強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)整體推進(jìn)上。無(wú)論在理念層面還是實(shí)踐層面，長(zhǎng)期以來(lái)我們一直認(rèn)為公共服務(wù)是政府的事，政府理應(yīng)大包大攬，要管規(guī)劃、管投資、管建設(shè)、管運(yùn)營(yíng)，而且常常由不同的部門和機(jī)構(gòu)分別執(zhí)行；政府既是規(guī)則的制定人，又是供應(yīng)商，也是監(jiān)管人。這種壟斷、分散、分治的治理模式，自然帶來(lái)供給不足、單調(diào)和效率不高等問(wèn)題。比如，我們現(xiàn)在碰到的上學(xué)難、看病難等問(wèn)題，癥結(jié)不在于市場(chǎng)沒(méi)有能力供給，而是因?yàn)檎苤七^(guò)多，沒(méi)有把市場(chǎng)的活力釋放出來(lái)。如果我們政府轉(zhuǎn)變治理方式，很多現(xiàn)在認(rèn)為是問(wèn)題的地方，往往是一個(gè)巨大而未被開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)，一個(gè)潛在的新動(dòng)能。再比如，在政府基本建設(shè)方面長(zhǎng)期存在“豆腐渣”、超預(yù)算、建設(shè)營(yíng)運(yùn)服務(wù)不協(xié)調(diào)不經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題。長(zhǎng)期反復(fù)出現(xiàn)而得不到根治的問(wèn)題，絕對(duì)不簡(jiǎn)單是一個(gè)管理問(wèn)題，而是體制機(jī)制創(chuàng)新滯后的反映。要解決公共產(chǎn)品服務(wù)供給不足、品種不豐富、效率不高等問(wèn)題，我們要在全面深化改革上找出路，在體制機(jī)制創(chuàng)新上做文章?？倳?shū)記指出，深化經(jīng)濟(jì)體制改革核心是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，政府該放的要放足，該管的要管住。在新一輪改革轉(zhuǎn)型中，政府要從全能政府轉(zhuǎn)向有限政府，精力要放在市場(chǎng)規(guī)則制定、監(jiān)管、服務(wù)和宏觀調(diào)控上，市場(chǎng)能做的、愿意做的，要堅(jiān)決放給市場(chǎng)做。正是在這樣一個(gè)大背景下，財(cái)政部會(huì)同其他部門，按照黨中央國(guó)務(wù)院的部署，把PPP從過(guò)去簡(jiǎn)單作為政府一種市場(chǎng)化投融資手段，全面提升為一項(xiàng)公共服務(wù)市場(chǎng)化社會(huì)化供給體制機(jī)制變革，核心是放寬準(zhǔn)入、打破壟斷、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、增加新動(dòng)能。PPP改革是全面深化改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化的一部分，這是一個(gè)基本的定位。三年改革成效超過(guò)預(yù)期，取得了三個(gè)方面階段性成果：一是集法律、政策、指南、合同、標(biāo)準(zhǔn)五位一體制度體系初步建立，基本做到了改革路徑明確、流程明晰、標(biāo)準(zhǔn)可控，具有可操作、可執(zhí)行和可延展性。按照“堅(jiān)持理論和制度自信”的精神，在借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足我國(guó)國(guó)情和改革轉(zhuǎn)型特點(diǎn)，探索建立了既具有鮮明中國(guó)特色、又兼顧國(guó)際通用性的制度框架體系，改變了國(guó)內(nèi)歷史形成的分散分治局面，逐步走上了統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)、整體系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的軌道。我國(guó)這套創(chuàng)新制度體系已受到國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注，并將在我國(guó)參與國(guó)際規(guī)則治理和“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮積極作用。二是全國(guó)統(tǒng)一的PPP大市場(chǎng)格局初步形成。PPP改革統(tǒng)一、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、透明化建設(shè)，加快了生產(chǎn)要素流動(dòng)和優(yōu)化配置，促進(jìn)了全國(guó)PPP統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。截至2017年6月底，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)已收錄項(xiàng)目1.3萬(wàn)個(gè)，計(jì)劃投資額16.3萬(wàn)億元，已落地項(xiàng)目投資額3.3萬(wàn)億元，覆蓋19行業(yè)。從規(guī)模、廣度、深度和影響力來(lái)講，中國(guó)市場(chǎng)已是全球最大的PPP市場(chǎng)。三是PPP改革牽引作用初步顯現(xiàn)。在全面深化改革初級(jí)階段，PPP改革作為一項(xiàng)綜合性的政府與市場(chǎng)合作改革，在各項(xiàng)配套政策改革不能完全支撐的情況下，只能按照問(wèn)題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向先行先試，率先闖出一條路來(lái)。改革實(shí)踐成果證明，PPP改革直接間接地促進(jìn)了行政體制、財(cái)政體制和投融資體制等改革，牽引示范作用明顯。比如，把政府在PPP合同中的支出責(zé)任納入預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，與預(yù)算管理銜接，防止“新官不理舊賬”，打消社會(huì)資本對(duì)政府換人換屆的顧慮，在機(jī)制上讓社會(huì)資本長(zhǎng)期投資有信心。比如，PPP全生命周期標(biāo)準(zhǔn)化和公開(kāi)透明管理，讓普通老百姓在公共服務(wù)領(lǐng)域有渠道和手段行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和發(fā)言權(quán)，推動(dòng)形成了政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾三方共商共建共贏的局面。再如，基于結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效付費(fèi)機(jī)制，促進(jìn)了區(qū)域、流域集約化項(xiàng)目創(chuàng)新和企業(yè)一體化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，催生了新模式、新業(yè)態(tài)。PPP改革取得了階段性成果，但也面臨巨大挑戰(zhàn)。對(duì)當(dāng)前PPP改革存在的問(wèn)題，我非常贊同王主任的判斷和認(rèn)識(shí)。我這里重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，即PPP市場(chǎng)因?yàn)椴灰?guī)范發(fā)展而孕育的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題：第一，就PPP本身來(lái)說(shuō)，要發(fā)展必須要按規(guī)律辦事，必須做真PPP項(xiàng)目?，F(xiàn)在，PPP市場(chǎng)發(fā)展起來(lái)了，但是也出現(xiàn)一些亂象，林子大了啥鳥(niǎo)都有。比如一些地方政府依然把PPP當(dāng)做一種簡(jiǎn)單的融資手段，對(duì)項(xiàng)目債務(wù)責(zé)任大包大攬，違反《預(yù)算法》，風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制形同虛設(shè)。沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分配怎么能做到權(quán)責(zé)明晰？怎么能做到讓專業(yè)的人做專業(yè)的事？怎么能做到讓投資者對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)？第二，PPP是一項(xiàng)積極財(cái)政政策，但是積極財(cái)政政策是有度的，就像一輛車如果沒(méi)有剎車那是多么危險(xiǎn)！所以在PPP制度設(shè)計(jì)中，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任有一個(gè)10%的總量控制政策，給積極財(cái)政政策上了一個(gè)籠頭。但在實(shí)際操作中，一些地方變相逃避管理。前一段時(shí)間，為了規(guī)范地方政府融資行為，財(cái)政部聯(lián)合相關(guān)部委下發(fā)了50號(hào)文和87號(hào)文，再次重申了規(guī)矩，堅(jiān)決禁止斜門歪路，堅(jiān)決防止出現(xiàn)新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然“財(cái)承”這個(gè)籠頭的管理也需要適時(shí)調(diào)整。積極財(cái)政政策必須是可控的、有效率的、可持續(xù)的，不是無(wú)度無(wú)序的簡(jiǎn)單刺激。2008年以來(lái)形成的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在逐步消化，我們絕不能再無(wú)度增加新的“傷疤”。希望社會(huì)資本、地方政府、金融機(jī)構(gòu)對(duì)不規(guī)范的融資不要再抱任何幻想，國(guó)家對(duì)《預(yù)算法》的維護(hù)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)防控的態(tài)度是堅(jiān)定的，而且力度會(huì)越來(lái)越大，所以大家要做真PPP，這樣才會(huì)有一個(gè)持續(xù)興旺的PPP市場(chǎng)。對(duì)PPP改革下一步動(dòng)向，宏觀上王主任已經(jīng)講了，我在這里講五個(gè)具體問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題，一定要充分認(rèn)識(shí)物有所值評(píng)價(jià)的重要意義。為什么要搞PPP改革？PPP的價(jià)值取向是什么？其核心點(diǎn)就是物有所值，通俗來(lái)講，就是我們要找到一個(gè)能少花錢、多辦事、辦好事的機(jī)制和模式，根本目的就是提質(zhì)增效。物有所值既是價(jià)值觀，也是一種評(píng)估方法。我們通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)才能比較出傳統(tǒng)方式與新模式誰(shuí)更經(jīng)濟(jì)、誰(shuí)更優(yōu)化。雖然物有所值的評(píng)估方法還在不斷豐富完善，但并不影響它已成為國(guó)際政府采購(gòu)政策的一種主流趨勢(shì)。如果我們的PPP法規(guī)政策中沒(méi)有物有所值評(píng)價(jià)這一項(xiàng)，就說(shuō)明我們還停留在初級(jí)發(fā)展階段，沒(méi)有把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資的質(zhì)量和效率放在第一位。要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，不管是政府側(cè)還是市場(chǎng)側(cè)，都需要新的機(jī)制、新的政策和新的工具來(lái)操作和評(píng)估。第二個(gè)問(wèn)題，要加強(qiáng)和細(xì)化財(cái)政承受能力論證工作。如果PPP沒(méi)有“財(cái)承”評(píng)估管理，就像汽車沒(méi)有剎車系統(tǒng)?！柏?cái)承”承擔(dān)著防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的重任，因此無(wú)論哪種付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，它都不可或缺，是一項(xiàng)必須要做實(shí)、做細(xì)、做好的工作。第三個(gè)問(wèn)題，加強(qiáng)合同管理。合同是PPP項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)和基石，是規(guī)范約束政府方與社會(huì)資本方權(quán)利義務(wù)的最基本的法律文件，雙方都要有法治規(guī)矩、契約意識(shí)。在PPP模式治理架構(gòu)中，民商法是基礎(chǔ)，政府方首先是合同的一方，應(yīng)該帶頭遵法履約。第四個(gè)問(wèn)題，必須堅(jiān)持績(jī)效付費(fèi)。如果我們不能做到績(jī)效付費(fèi)，就不能把社會(huì)資本在合同中的責(zé)任與權(quán)利相匹配，就不能從機(jī)制上解決“豆腐渣”、超預(yù)算等問(wèn)題，那么全生命周期管理就是一句空話。第五個(gè)問(wèn)題，做好公開(kāi)透明管理。公開(kāi)是最好的管理，公共服務(wù)是老百姓的事，政府是人民的服務(wù)員，社會(huì)資本是公共服務(wù)的提供者。老百姓的事就要公開(kāi)辦，讓老百姓參與。因此我們?cè)赑PP項(xiàng)目管理中倡導(dǎo)全過(guò)程公開(kāi)，除國(guó)家機(jī)密和一些依法不能公開(kāi)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，要把規(guī)劃、實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、采購(gòu)活動(dòng)、合同、績(jī)效付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等逐步全部公開(kāi)。（2017年7月22日在上海2017中國(guó)PPP投資創(chuàng)新論壇上的講話）