第一篇：PPP環(huán)保項目種類對比分析

PPP環(huán)保項目種類對比分析

在建設(shè)“美麗中國”的進(jìn)程中，環(huán)保行業(yè)大力、有序的發(fā)展不可或缺。目前，就我國的環(huán)保形勢而言，環(huán)保的產(chǎn)值增速可能是最快的。據(jù)了解，目前很多企業(yè)已經(jīng)在新能源、固廢處理、環(huán)保水務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行PPP模式積極探索。本文將在已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，具體分析我國環(huán)保項目的發(fā)展現(xiàn)狀以及環(huán)保項目的三類PPP發(fā)展模式。

一、當(dāng)前我國環(huán)保項目發(fā)展現(xiàn)狀

十三五規(guī)劃中，明確提出環(huán)保綠色美麗中國將被納入“十三五”6個重要目標(biāo)任務(wù)、5大發(fā)展理念和2016年8大重點工作之中，100個重大工程及項目中環(huán)保占到16個?！笆濉逼陂g，環(huán)保領(lǐng)域投資將大幅增長。據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院測算，“十三五”全社會環(huán)保投資將達(dá)到17萬億元，是“十二五”的3倍以上。

2006-2014年全國環(huán)境污染治理投資額及增速

（圖片來源：中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)）

近年來，隨著PPP模式熱度持續(xù)升溫，環(huán)保類PPP項目憑借預(yù)期盈利穩(wěn)定等特點，受到了廣泛的關(guān)注。全國工商聯(lián)環(huán)境商會首席環(huán)境政策專家駱建華認(rèn)為，我國環(huán)保領(lǐng)域PPP項目

進(jìn)入到了落實推進(jìn)和調(diào)整改進(jìn)的重要階段，環(huán)保類PPP項目更考驗企業(yè)對技術(shù)、資金、管理及資源等的整合能力?，F(xiàn)有財政部PPP項目庫發(fā)布的多個環(huán)保項目，最終都?xì)w屬于具有較強整合資源能力、能夠與項目周期匹配的長期資本，并具有技術(shù)實力、工程能力和運營能力的企業(yè)。

根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫結(jié)果顯示，截至2016年10月，項目庫已收錄3批10685個已實施或待開發(fā)的PPP項目，總投資預(yù)計12.7萬億元。環(huán)保類項目達(dá)2042個，投資額為1.44萬億元，分別占入庫PPP項目總數(shù)和投資總額的18.1%和10.7%。特別是2016年發(fā)布的第三批示范項目中，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項目僅次于市政工程和交通運輸項目。同時，環(huán)境保護(hù)類項目的投資金額也有大幅提升。農(nóng)工黨在2017年年初提出的《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境PPP模式推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議》認(rèn)為，PPP模式的推進(jìn)，極大地促進(jìn)了環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化程度，拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。引入PPP模式的環(huán)保項目主要用于解決以下現(xiàn)狀問題：

（一）基層環(huán)保設(shè)施項目投資不足

從投資現(xiàn)狀來看，“十一五”期間，我國環(huán)保投資需求在900億元左右，占同期的GDP的1.1%—1.3%。由此可見，政府的財政壓力和資金缺口是巨大的。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在已有的污水處理等環(huán)保項目中，中央補助國債和轉(zhuǎn)貸地方國債已到位98%，而地方配套資金只到位78%，實際缺口近69億元 ；外加上環(huán)保企業(yè)在審批程序、資金到位率等方面存在諸多問題，需要社會各界的力量來支持輔助。

（二）多元化融資渠道不暢

目前，環(huán)保項目投資一般具有投入大、生產(chǎn)周期長、抗風(fēng)險能力弱、回報率低的問題，對社會資本的吸引力不高。另一方面，部分地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保企業(yè)融資能力有限，外加上信用評級程度不夠等問題，在融資、擔(dān)保等問題上具有一定困難。

（三）經(jīng)營管理效率低下

具備公共產(chǎn)品性質(zhì)或營利性較差的環(huán)保項目，由于項目收益指向不明確，容易造成經(jīng)營管理責(zé)任缺失，管理效率低下等問題；而營利性較強的環(huán)保項目也可能由于項目管理或資金管理不到位的情況而導(dǎo)致項目運轉(zhuǎn)不暢。

因此，基于上述情況，PPP模式加入環(huán)保項目，既是創(chuàng)新之舉也是智慧之舉。PPP模式有效解決了環(huán)保項目融資困難、資金到位難、管理效率低下等問題，為地方環(huán)境建設(shè)提供了強而有力的支持條件。下文將重點介紹PPP模式下的三種環(huán)保項目類型。

二、環(huán)保項目PPP模式的三種類型

PPP誕生的背景和整個國民經(jīng)濟的發(fā)展形勢有關(guān)，一方面近年來GDP的增長趨緩；另一方面，財政部在公共領(lǐng)域的收入減少。在這種背景下，PPP模式應(yīng)運而生。目前國家做PPP模式主要有三種類型項目，第一種是政府的基礎(chǔ)設(shè)施完全市場化，例如電信、房地產(chǎn)等；第二種是純粹公益性的項目，例如養(yǎng)老院、學(xué)校以及棚改戶等；第三種是半市場化半公益化的項目，例如環(huán)保項目。運用PPP模式可以最大限度地降低投資風(fēng)險以及控制基礎(chǔ)設(shè)施方面的價格。

PPP是政府與社會資本通過合作來提供公共服務(wù)的一種方式。從所有權(quán)和風(fēng)險角度講可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類，如下圖所示。從具體服務(wù)對象來講又可分為三個層次：一是單一項目層次，如大型污水處理廠的PPP模式等；二是環(huán)保產(chǎn)業(yè)層次，如PPP土壤修復(fù)基金等；第三層次是區(qū)域或流域環(huán)境保護(hù)層次，如PPP模式生態(tài)城建設(shè)基金等。本文將重點分析單一環(huán)保項目模式、環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金模式以及區(qū)域或流域環(huán)境基金三種模式，并比較三者各自的特點和優(yōu)劣勢特征。

（圖片來源：PPP信息網(wǎng)）

單一環(huán)保項目的PPP模式

單一環(huán)保項目的PPP模式的概念

在國家和地方財政壓力較大的挑戰(zhàn)下，中低利潤的環(huán)保項目面臨極大的挑戰(zhàn)，融資難度進(jìn)一步加大。在這種背景下，PPP模式加入環(huán)保項目的做法是應(yīng)時而為、應(yīng)勢而為。這種模式一般是由政府主導(dǎo)，由政府對需要融資的環(huán)保項目進(jìn)行資產(chǎn)評估，并采取公開招標(biāo)的方式向社會投資者出讓產(chǎn)權(quán)或者特許經(jīng)營權(quán)，獲得產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的社會投資者組成項目公司，在協(xié)議期內(nèi)完成合同規(guī)定工作并從項目中獲得合理利潤。協(xié)議期滿后投資者需要將產(chǎn)權(quán)或者特許經(jīng)營權(quán)無償移交給政府。換而言之，該模式下的具體操作實際上是政府通過融資平臺將項目所產(chǎn)生的負(fù)債由政府獨自承擔(dān)，轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)和社會資本共同承擔(dān)的模式。該模式的特點，總結(jié)如下：

第一，投資規(guī)模大。單一環(huán)保項目PPP的產(chǎn)生，一般是伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施民營化的建設(shè)而發(fā)展的。通常這類項目多屬于大型投資類項目，投資金額比較巨大。例如污水處理項目、垃圾焚燒等項目投資金額經(jīng)常高達(dá)十幾億元。正是由于投資金額巨大，所以需要采用PPP項目融資的辦法來解決從資金鏈的問題。

第二，社會效益與經(jīng)濟效益相結(jié)合。環(huán)保項目是具有建設(shè)性意義的長期項目，其建設(shè)主力主要來自于政府。在目前已有的采用PPP模式運營的環(huán)保項目中，其主要的投資回報來自于項目本身產(chǎn)生的收益。比如，污水處理廠主要是通過污水處理費來回收投資并獲得利潤。同時，污水處理廠的簡歷在長期來看對人們的身體健康具有長期性和持續(xù)性的影響，對整個城市的環(huán)境系統(tǒng)具有凈化左右。因此從長遠(yuǎn)來看，在經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上，環(huán)保項目更具有社會效益和生態(tài)效益。

第三，項目覆蓋面廣。單一環(huán)保項目的建立和實施與政府的大力推動密切相關(guān)。從過往的歷史來看，中標(biāo)成功的PPP環(huán)保項目以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。這些項目在中央和各級政府的大力扶持下，增長速度迅猛，并逐漸覆蓋各個區(qū)域建設(shè)。例如，城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2012年的3340座，污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。

典型案例分析

污水處理項目作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的重要組成部分，由于資金匱乏、融資渠道單

一、地方政府融資意識欠缺等因素，項目建設(shè)一直處于瓶頸階段。PPP模式可以有效解決地方融資困難的問題，在“一帶一路”生態(tài)戰(zhàn)略發(fā)展和環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的背景下，PPP+環(huán)保項目進(jìn)入到新的發(fā)展機遇階段。

江蘇省邳州市污水處理PPP項目是2007年由邳州市政府公開招標(biāo)，由中工國際工程公司承包完成。項目總投資額5000萬左右，特許經(jīng)營期30年。目前，從項目完工的一期、二期建設(shè)成效來看，污水控制效果顯著。對于該項目的建設(shè)，政府主要采取特許經(jīng)營的方式，將污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)暫時性地交給中工國際工程公司，由其負(fù)責(zé)污水處理廠的運營。該項目的基本結(jié)構(gòu)如下圖所示：

污水處理廠PPP運營模式圖

（圖片來源：王林秀，錢佺《污水處理PPP項目跨境聯(lián)動創(chuàng)新路徑》）

從圖片中我們可以看出，這種模式的融資風(fēng)險主要是由社會資本投入方承擔(dān)的，隨著私

營部門資本的加入，政府的融資利益將會受損。然而，由于項目的特許經(jīng)營期周期長，從而無法在近期獲得投資收益。外加項目涉及面比較廣，例如與銀行進(jìn)行融資談判、與政府簽訂特許合同、與運營商進(jìn)行談判等，期間利益主體較多，過程較為復(fù)雜。

二、PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金

PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金概念

PPP模式產(chǎn)業(yè)基金是指以產(chǎn)業(yè)基金形式直接或間接投資PPP項目的一種基金，一般通過股權(quán)或股債聯(lián)動的設(shè)計、改造、運營、政府根據(jù)協(xié)議授予項目公司一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，在基金續(xù)存期屆滿時通過約定回購、份額出讓或資本市場變現(xiàn)來實現(xiàn)投資的推出。其核心以私募股權(quán)的方式投資PPP項目。而環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是PPP產(chǎn)業(yè)基金的一種具體表現(xiàn)形式，顧名思義是指是指財政資金參與市場的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)基金，扶持和引導(dǎo)其投向環(huán)境保護(hù)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。通過發(fā)行基金，將投資者的資金結(jié)合起來，為環(huán)保產(chǎn)品提供資金和管理支持，并在適當(dāng)時機抽回資本，以獲得資本增值。PPP模式的環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金主要特點總結(jié)如下：

第一，財政資金占比不高。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的構(gòu)成中，財政資金的所占比例不高。這是因為作為股權(quán)投資的范疇，這種基金只能投資于未上市的企業(yè)，這就在一定程度上增加了投資風(fēng)險。據(jù)此，財政資金在其中主要發(fā)揮的不是投資作用而是引導(dǎo)作用。作為政府的風(fēng)向標(biāo)，指引更多的風(fēng)投資金投向環(huán)境保護(hù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。

第二，充分利用政策優(yōu)勢。環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金本身能夠充分體現(xiàn)政府扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策方向，發(fā)揮政策優(yōu)勢，并且政府信用背書能夠為環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金增信。除此之外，財政補貼和貼息等措施，可以有效抵御項目風(fēng)險。

第三，積極發(fā)揮杠桿優(yōu)勢。環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金可以在自有資金的基礎(chǔ)上撬動多倍杠桿，以獲得更多有效融資。通過杠桿作用獲取的資金收益，除去付給優(yōu)先級有限合伙人（金融機構(gòu)）的管理費、托管費等，仍然可以在營業(yè)收入一定的情況下提高凈資產(chǎn)收益率。典型案例分析

環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金是各地生態(tài)修復(fù)項目吸引投資的重要渠道，可起到固化行業(yè)資本，吸引外

部資本或者跨行業(yè)資本的作用。目前PPP模式的環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的典型代表是土壤修復(fù)基金。作為環(huán)境市場中的新興市場，土壤修復(fù)前景廣闊。2016年5月31日，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》，對今后一個時期我國土壤污染防治工作做出了全面戰(zhàn)略部署。目前，地方政府正積極響應(yīng)國家政策，陸續(xù)出臺了地方版的“土十條”，我國土壤修復(fù)市場持續(xù)升溫。根據(jù)專家推測，2017年土壤修復(fù)市場預(yù)計可達(dá)200億元，“十三五”時期市場有望突破1000億元，從中長期來看規(guī)?？蛇_(dá)萬億。

根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟報道，中國首支土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)基金將于2017年年底落地。該基金由北京易修復(fù)生態(tài)科技有限公司聯(lián)手中節(jié)能大地環(huán)境修復(fù)有限公司、博天環(huán)境集團(tuán)股份有限公司、山東新鴻大地環(huán)?？萍加邢薰?、武漢都市環(huán)保工程技術(shù)股份有限公司等7家公司共同籌建，稱為“易修復(fù)棕地產(chǎn)業(yè)基金”。據(jù)中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心副研究員、易修復(fù)生態(tài)平臺創(chuàng)始人黃錦樓表示，易修復(fù)棕地產(chǎn)業(yè)基金總規(guī)模是100億元，首期基金大約10億元。

該基金自籌建成立過程中，易修復(fù)生態(tài)平臺是主要的牽頭發(fā)起方。其作為中國生態(tài)修復(fù)網(wǎng)團(tuán)隊策劃的項目對接平臺，包括項目眾包、產(chǎn)品發(fā)布、在線預(yù)約服務(wù)、修復(fù)社區(qū)等功能。根據(jù)合作協(xié)商框架，中國生態(tài)修復(fù)網(wǎng)、易修復(fù)生態(tài)平臺定期將適合的項目信息(包含具體可實施項目或者優(yōu)質(zhì)企業(yè)等)優(yōu)先推薦給易修復(fù)棕地產(chǎn)業(yè)基金，由產(chǎn)業(yè)基金管理機構(gòu)負(fù)責(zé)對項目組織調(diào)研評估，并召開項目投資研討會討論商定是否參與投資。根據(jù)基金主要負(fù)責(zé)人表示，該支土壤基金成立后將以項目投資為主，股權(quán)投資為輔的方式運作。

首先，在項目投資方面，各方計劃綜合評估，選擇1-2個示范城市，以易修復(fù)棕地產(chǎn)業(yè)基金平臺與地方政府對接，圍繞城市雙修的理念，響應(yīng)PPP等新興模式，從城市生態(tài)規(guī)劃、環(huán)境綜合整治與再開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局與調(diào)整、新興產(chǎn)業(yè)扶植與導(dǎo)入等多維度打造試點示范項目。目前，盡管易修復(fù)棕地產(chǎn)業(yè)基金尚未正式落地，但已經(jīng)確定了在徐州投資國家級土壤修復(fù)生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)園的項目。

其次，在項目投資之外，該基金也將涉足股權(quán)投資。擬投資孵化、扶植優(yōu)質(zhì)科技型企業(yè)；遴選有科技含量和發(fā)展前景的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，通過股權(quán)投資的方式，嫁接資金、項目、技術(shù)、經(jīng)營管理等資源，快速培育其進(jìn)入IPO通道或培育上市公司定向增發(fā)項目，協(xié)助其在境內(nèi)外資本市場上融資。

三、PPP模式區(qū)域或流域環(huán)?；?/p>

PPP模式區(qū)域或流域環(huán)保基金概念

PPP模式的區(qū)域或流域環(huán)?；鹗黔h(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的特殊表現(xiàn)形式。其主要差別在于，環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金主要針對的是單一項目，例如上文提到的土壤修復(fù)基金的運用。而流域環(huán)?；疳槍Φ氖且粋€項目包，內(nèi)含多個項目共同運作。項目包通常會分為高、中、低利潤項目群，項目來自多個產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)鏈可以互相銜接互相呼應(yīng)，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，從而使中低利潤的環(huán)保項目可以通過產(chǎn)業(yè)鏈互相呼應(yīng)的設(shè)計來降低風(fēng)險，提高項目包整體收益。除此之外，流域環(huán)?；鹜ǔＶ饕\用于生態(tài)城建設(shè)或者流域保護(hù)中，而環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金則可以使用在適合環(huán)境整治的任何合適項目中。

PPP模式的區(qū)域或流域環(huán)?；鸬木唧w操作方式是以項目為基礎(chǔ)、以合同為核心、以特許經(jīng)營權(quán)的讓渡為手段。該基金的項目包是已經(jīng)在合同中規(guī)定了的，通過特許經(jīng)營權(quán)讓渡和合同管理，為該項目包專門組建的項目公司不能只挑揀高利潤項目，必須接受環(huán)境目標(biāo)，以及為達(dá)到該環(huán)境目標(biāo)所必須實施的所有項目，含中低利潤項目和無利潤項目。PPP模式的區(qū)域或流域環(huán)境保護(hù)基金，可以調(diào)整政府宏觀調(diào)控思路，積極引入市場機制，提高環(huán)保工作效率，其特點總結(jié)如下：

第一，有利于提高流域環(huán)境的自身造血功能。PPP模式的區(qū)域環(huán)?；饘嶋H上是以扶持有利于流域環(huán)境改造的產(chǎn)業(yè)群為目標(biāo)，實現(xiàn)流域水環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過程。前期過程中，通過財政資金的參與與扶持，這些環(huán)保產(chǎn)業(yè)群得以在良好基礎(chǔ)的前提下發(fā)展，壯大自身實力。在經(jīng)過數(shù)十年與政府合作之后，產(chǎn)業(yè)群自身的機能得以成熟，可以在脫離資金的扶持下獨立在市場中運作，實現(xiàn)自身造血功能。

第二，有利于風(fēng)險控制和資源整合。流域區(qū)域的項目工程系統(tǒng)比較復(fù)雜，因為涉及的產(chǎn)業(yè)鏈較多。因此，采用PPP產(chǎn)業(yè)基金的模式可以最大限度降低風(fēng)險。通過在基金平臺上構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、搭配各種融資工具和手段有效控制項目運營成本并提高整體收益率。

第三，有利于解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境。在流域環(huán)保項目中，元中低利潤的環(huán)保項目往往面臨著尷尬的境地。一方面由于利潤較低，缺少融資渠道，從而必須依賴財政扶

持，給地方政府增加財政壓力；另一方面，這些環(huán)保項目對于流域內(nèi)的環(huán)境整治具有重要意義，從而產(chǎn)生資金需求與供給的嚴(yán)重矛盾。然而，PPP區(qū)域環(huán)?；鹱畲蟮奶厣褪强梢越鉀Q中低利潤環(huán)保項目的融資困境，打包流域內(nèi)的高、中、低利潤環(huán)保項目集體發(fā)展。而且，這種創(chuàng)新的PPP環(huán)?；鹂梢詫崿F(xiàn)政府資本、社會資本和環(huán)保企業(yè)三方的利益共贏。典型案例分析

流域治理基金雖然在國外已經(jīng)實施，但是在我國仍然是試點階段?？v觀目前已有的項目，采取流域治理基金的案例寥寥可數(shù)。本文在借鑒其他專家意見的基礎(chǔ)上，選用貴州赤水河流域治理基金為例分析。對于流域發(fā)展可持續(xù)性而言，發(fā)展項目報告有較大投資需求的環(huán)境治理項目，環(huán)境友好型的盈利項目以及公益性的非盈利項目。因此，單純依靠傳統(tǒng)PPP模式來籌集資金具有一定難度，據(jù)此需要創(chuàng)新引用PPP產(chǎn)業(yè)基金形式來擴大融資渠道。有學(xué)者針對貴州赤水河流域設(shè)計了一種基于PPP模式的環(huán)保基金機制，如下圖所示：

貴州赤水河流域PPP環(huán)?；饳C制圖

（圖片來源：靳樂山，孔德帥《基于公私合作模式（PPP）的西部區(qū)域可持續(xù)發(fā)展研究》）

該機制的基本思路是由政府部門牽頭，聯(lián)合其它利益相關(guān)方共同成為基金發(fā)起方，投入引導(dǎo)性資金，進(jìn)而以政府以及其它發(fā)起方的信用為杠桿，通過產(chǎn)業(yè)基金的模式吸引社會資本

進(jìn)入基金，并通過基金運作獲得一定利潤回報。

從資金來源來看，該保護(hù)基金的資金來源于引導(dǎo)性資金和社會資本。引導(dǎo)性資金作為整個基金的種子資金，主要來源于政府。通過與基金潛在的投資項目對接，以貼息、擔(dān)保等方式提高項目的收益率。

從管理運作來看，成立赤水河流域水環(huán)境保護(hù)基金管理公司負(fù)責(zé)基金的運作管理，成立赤水河流域水環(huán)境保護(hù)基金投資決策委員會參與投資項目的決策，以保障基金投資項目選擇的合理性。

從盈利模式來看，基金主要有兩方面投資，一是營利性項目，例如碳匯林業(yè)、優(yōu)質(zhì)生態(tài)農(nóng)業(yè)等，以保障基金總體的投資回報。另一方面，基金也將投入到財政所無法承擔(dān)的非營利性項目建設(shè)，例如城鄉(xiāng)鋪路、架橋、互聯(lián)網(wǎng)基站建設(shè)等，以促進(jìn)赤水河流域生態(tài)保護(hù)和社區(qū)居民發(fā)展。兩條投資線路雙管齊下，保障PPP模式下的水環(huán)境保護(hù)基金的可持續(xù)性發(fā)展。四、三種類型比較

針對上文提出的三種PPP模式環(huán)保產(chǎn)品，此處繼續(xù)分析不同類型環(huán)保PPP模式的優(yōu)勢與劣勢。如表1所示：

表1

1.單一環(huán)保項目

單一環(huán)保項目主要針對環(huán)保類的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如污水處理廠、垃圾焚燒電廠等，覆蓋范圍廣、基本上全國各大鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前都已經(jīng)普及。這就意味著，可供選擇的PPP項目多，對

于PPP投資模式來說具有更多借鑒方式。另外，項目針對單一環(huán)保項目，涉及主體較少，產(chǎn)業(yè)鏈和資金鏈模式比較單一，操作過程便于控制，降低投資風(fēng)險。

然而，環(huán)境服務(wù)價格缺乏調(diào)整機制是其主要問題。比如，有些地方污水處理服務(wù)價格，并未因國家提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)而相應(yīng)提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設(shè)施的升級改造和更新維護(hù)，而是一味地要求運營企業(yè)自行承擔(dān)由此而增加的運營成本，致使其財務(wù)不可持續(xù)。

2.環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金

環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金通過基金運作的方式，在以政府資金為引導(dǎo)作用下，大量吸納社會資金擴大融資渠道，解決了資金鏈供應(yīng)不足的問題。同時，由于以政府信用為擔(dān)保，外加嚴(yán)格的基金管理和監(jiān)控機制，為投資者提供了信用保障，降低了投資風(fēng)險。

然而，由于基金運作的局限性，基金只能投資概念期間的企業(yè)。這就導(dǎo)致政府并不作為主要合伙人進(jìn)入基金的管理機構(gòu)，財政資金占比不高，政府資金主要起到發(fā)揮引導(dǎo)的作用。

3.流域環(huán)?；?/p>

流域環(huán)?；鹬饕康脑谟诜龀至饔騼?nèi)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)高、中、低利潤項目共同發(fā)展。因此，有利于拉動中低利潤項目運作，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)項目良性循環(huán)發(fā)展。同時，在基金運作的扶持下，環(huán)保企業(yè)的資金鏈得以流通，為以后的發(fā)展提供了保障。

流域環(huán)?；鹪谖覈匀惶幱谠圏c階段。根據(jù)財政部與環(huán)保部在2015年4月9日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》，結(jié)合水污染防治行動計劃現(xiàn)實需求，《意見》在PPP適用范圍上進(jìn)行了全面拓展，涵蓋飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、地下水環(huán)境修復(fù)、污染場地修復(fù)、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理等。這些內(nèi)容很多都是需要一個區(qū)域集中打包通過環(huán)境合同績效管理來運作的區(qū)域PPP項目。但是，無論是在經(jīng)驗上還是實際運作上，這些流域環(huán)保基金都缺少相關(guān)案例的參考，屬于在摸索中前進(jìn)，過程中仍有很多未知的困難需要解決。

三、結(jié)語

環(huán)保項目的PPP模式既能夠提高環(huán)保項目的運作效率，也能吸引社會資本參與到環(huán)保服務(wù)的提供中；同時，公私合作又能分擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，在保證社會資本方適度獲利的情況下達(dá)到提供生態(tài)環(huán)境建設(shè)的社會目的。根據(jù)不同特點的環(huán)保項目可以采用不同的PPP模式，雖然目前有很多環(huán)保項目的PPP模式仍在在探索過程中，例如流域環(huán)?；鸬?，但是從已有的PPP環(huán)保項目的成效來看，環(huán)保項目的PPP模式仍具有光明的發(fā)展前景。

【版權(quán)說明】

文章來源：元立方金服

作者：查瑞琪

第二篇：PPP項目案例分析提綱

PPP項目案例分析提綱

1、項目簡介

項目業(yè)主單位、項目建設(shè)地點、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、總投資、投融資模式、投資回報方式、項目建設(shè)期、項目前期過程的參與單位和時間節(jié)點（項目建議書或項目決策、可研核準(zhǔn)、初步設(shè)計批復(fù)、開工、竣工驗收、試運行、正式投產(chǎn)）。

2、PPP過程

決策、制定PPP方案、招商、簽訂協(xié)議、PPP實施等階段的時間節(jié)點，各參與單位的分工。

3、本項目采用PPP模式的經(jīng)驗和特色 總結(jié)本項目PPP模式的經(jīng)驗和特色。

4、存在的問題和建議

受認(rèn)識局限、法律規(guī)定滯后等因素影響，項目難免存在一些問題，請總結(jié)問題、原因，并提出意見和建議。

部分案例

1、溫州市域S1鐵路一期工程

2、溫州市西片污水?dāng)U建工程

3、溫州永強垃圾發(fā)電擴建工程

4、嘉興內(nèi)河港海寧港區(qū)環(huán)城河（海昌）作業(yè)區(qū)工程

5、南潯區(qū)第一人民醫(yī)院擴建工程

6、浙江宏達(dá)南潯學(xué)校項目

第三篇：ppp項目案例及風(fēng)險分析

PPP資料收集

目錄

第一章PPP簡介.......................................................................................................................4

一、模式分類.......................................................................................................................4

二、必要條件.......................................................................................................................4

三、發(fā)展方式.......................................................................................................................5

四、主要優(yōu)點.......................................................................................................................5

五、主要缺點.......................................................................................................................5

六、主要運作模式...............................................................................................................5

（一）、建造、運營、移交（BOT）.............................................................................5

（二）、建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓（PFI）.............................................................................7

（三）、建造、擁有、運營、移交（BOOT）...............................................................8

（四）、建造、移交（BT）...........................................................................................8

（五）、建設(shè)、移交、運營（BTO）.............................................................................9

（六）、重構(gòu)、運營、移交（ROT）...........................................................................10

（七）、設(shè)計、建造、融資及經(jīng)營（DB-FO）...........................................................10

（八）、建造、擁有、運營（BOO）...........................................................................10

（九）、移交、經(jīng)營、移交（TOT）...........................................................................11

（十）、設(shè)計、建造、運營（DBO）...........................................................................11 第二章PPP項目成功案例.....................................................................................................12

案例1：祿勸至大松樹二級公路..................................................................................12 案例2：南京緯三路過江通道......................................................................................12 案例3：北京地鐵4號線..............................................................................................13 案例4：臨河黃河大橋..................................................................................................13 案例5：襄荊高速公路..................................................................................................14 案例6：榆神高速公路..................................................................................................14 案例7：首都機場高速公路..........................................................................................15 案例8：涪陵李渡長江大橋..........................................................................................15 案例9：內(nèi)蒙古109國道清大一級公路......................................................................16 案例10：漳州濱江快速公路廈漳同城大道角美段....................................................16 第三章PPP項目主要風(fēng)險因子分析.....................................................................................18

一、法律變更風(fēng)險.........................................................................................................18

二、審批延誤風(fēng)險.........................................................................................................18

三、政治決策失誤/冗長風(fēng)險.......................................................................................19

四、政治反對風(fēng)險.........................................................................................................22

五、政府信用風(fēng)險.........................................................................................................26

六、不可抗力風(fēng)險.........................................................................................................28

七、融資風(fēng)險.................................................................................................................28

八、市場收益不足風(fēng)險.................................................................................................29

九、項目唯一性風(fēng)險.....................................................................................................31

十、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險.........................................................................................37

十一、市場需求變化風(fēng)險.............................................................................................39

十二、收費變更風(fēng)險.....................................................................................................41

十三、腐敗分析.............................................................................................................42

第一章PPP簡介

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

一、模式分類

從廣義的層面講，公私合作（PPP）應(yīng)用范圍很廣，從簡單的，短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規(guī)劃、建設(shè)、營運、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務(wù)大眾的基礎(chǔ)設(shè)施的國家來說很有用。公私合作關(guān)系資金模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產(chǎn)負(fù)責(zé)的合作伙伴所決定。

廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，其中：（1）外包類

PPP項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險相對較小。

（2）特許經(jīng)營類

項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分 擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。

（3）私有化類

PPP項目則需要私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔(dān)的風(fēng)險最大。

二、必要條件

（1）政府支持

政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責(zé)任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任--為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和

促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)項目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險等。

（2）健全法律

健全的法律法規(guī)制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護(hù)等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。

（3）專業(yè)人才

專業(yè)化機構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。

三、發(fā)展方式

PPP模式的典型結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。

四、主要優(yōu)點

PPP模式最核心的優(yōu)點是提高公司流動資金的利用率。

五、主要缺點

PPP模式最核心的一個問題是出錢方?jīng)]有產(chǎn)品和服務(wù)的定價權(quán)。

六、主要運作模式

廣義范疇內(nèi)的運作模式主要包括以下幾種：

（一）、建造、運營、移交（BOT）

BOT是英文（Build－Operate－Transfer）的縮寫，即建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓。BOT方式是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機構(gòu)頒布特許，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。

案例1：廣西來賓電廠

廣西來賓電廠位于廣西壯族自治區(qū)的來賓縣。裝機規(guī)模為72萬千瓦，安裝兩臺36千瓦的進(jìn)口燃煤機組。該項目總投資為6.16億美元，其中總投資的25%即1.54億美元為股東投資，兩個發(fā)起人按照60:40的比例向項目公司出資，具

體出資比例為法國電力國際占60%，通用電氣阿爾斯通公司占40%，出資額作為項目公司的注冊資本；其余的75%通過有限追索的項目融資方式籌措。我國各級政府、金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)不為該項目融資提供任何形式的擔(dān)保。項目融資貸款由法國東方匯理銀行、英國匯豐投資銀行及英國巴克萊銀行組成的銀團(tuán)聯(lián)合承銷，貸款中3.12億美元由法國出口信貸機構(gòu)一一法國對外貿(mào)易保險公司提供出口信貸保險。項目特許期為18年，其中建設(shè)期為2年9個月，運營期15年3個月。特許期滿項目公司將電廠無償移交給廣西壯族自治區(qū)政府。在建設(shè)期和運營期內(nèi)，項目公司將向廣西壯族自治區(qū)政府分別提交履約保證金3000萬美元，同時項目公司還將承擔(dān)特許期滿電廠移交給政府后12個月的質(zhì)量保證義務(wù)。廣西電力公司每年負(fù)責(zé)向項目公司購買35億千瓦時(5000小時)的最低輸出電量(超發(fā)電量只付燃料電費)，并送入廣西電網(wǎng)。同時，由廣西建設(shè)燃料有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)向項目公司供應(yīng)發(fā)電所需燃煤，燃煤主要來自貴州省盤江礦區(qū)。

案例2：馬來西亞南北高速公路

馬來西亞南北高速公路全長800km南臨新加坡、北靠泰國，其中部分路段為收費道路。由UnitedEngineer公司組建了一個新公司一一普拉斯作為項目發(fā)起公司，負(fù)責(zé)該高速路的籌資、設(shè)計、建造與經(jīng)營。預(yù)計項目總成本18億美元，特許經(jīng)營期30年。項目資金構(gòu)成中，900萬美元為項目發(fā)起公司的股本；18000萬美元為該公司的股份資金；其余90%均來自銀行貸款。

該高速公路項目獲得了很高的政府擔(dān)保；政府提供的援助性貸款為23500萬美元，約為項目從開始籌資到建造完工總成本的13%。該筆貸款在25年內(nèi)還清，并在前15年內(nèi)可延期償付，其固定年利率為8%；政府給予了普拉斯公司最低營業(yè)收入擔(dān)保，即如果公司在經(jīng)營的前17年內(nèi)因交通量下降而出現(xiàn)現(xiàn)金流動困境的話，政府將另外提供資金；馬來西亞政府還授予普拉斯公司經(jīng)營現(xiàn)有的一條高速公路，長309km公司不須購買該路段，其部分通行費收入用于新建公路；在外匯方面，馬來西亞政府提供的擔(dān)保是；如果匯率的降低幅度超過15%，政府將補足其缺額；最后，政府還提供了利率擔(dān)保；如果貸款利率上升幅度超過20%，政府將補足其還貸差額。

馬來西亞政府與普拉斯公司簽訂了固定總價格合同，然后由普拉斯公司與各個分包人分別簽訂固定總價合同。在收費方面，高速公路的通行費率由政府和普拉斯公司共同確定。日后費率若有提高將與馬來西亞的物價指數(shù)相聯(lián)系。

高速公路的籌資采取了傳統(tǒng)的資本結(jié)構(gòu)，包括負(fù)債與權(quán)益資本。項目發(fā)起人從香港、新加坡和倫敦籌集到9億美元。該項目還從政府那里獲得了一筆2.35萬美元的援助性貸款。為了緩解其現(xiàn)金緊缺，項目發(fā)起人向其分包人提出，只以現(xiàn)金支付合同總價的87%，另外13%的部分作為分包人的入股資金，而且這些股份資金只能在工程建設(shè)完工后，約7年后才能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。這一措施將權(quán)益資金的風(fēng)險有效地轉(zhuǎn)移給了項目分包人。

案例3：成都自來水六廠

成都自來水六廠BOT項目是全國首個經(jīng)原國家計委批準(zhǔn)的城市供水基礎(chǔ)設(shè)

施BOT試點項目。1999年8月11日，成都市政府與成都通用水務(wù)-丸紅供水有限公司（項目公司）正式簽署了《特許權(quán)協(xié)議》，特許期18年，“成都通用水務(wù)-丸紅供水有限公司”作為項目業(yè)主在特許期內(nèi)全面負(fù)責(zé)該項目的融資、設(shè)計、建設(shè)和運營，特許期結(jié)束后，水廠將無償移交給成都市政府，經(jīng)營所得作為建設(shè)投資的收益。該項目正式投產(chǎn)后，供水量占到全市用水總量的1/3左右。項目總投資額為1.065億美元（約合8.8億元人民幣），項目建設(shè)規(guī)模含80萬噸/日的取水工程、40萬立方米/日凈水廠工程等。在項目總投資中，資本金的30%約3200萬美元由項目公司的股東方直接投入，其中法國通用水務(wù)集團(tuán)占60%，日本丸紅株式會社占40%；其余70%的投資則由項目公司通過對外貸款方式解決。

（二）、建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓（PFI）

PFI是英文（Private—Finance—Initiative）的縮寫，PFI方式是對BOT項目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項目，通過招投標(biāo)，由獲得特許權(quán)的私營部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與運營，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時將所經(jīng)營的項目完好地、無債務(wù)地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費用以回收成本的項目融資方式。

案例：1貴陽金石產(chǎn)業(yè)園

貴陽金石產(chǎn)業(yè)園地處貴陽花溪區(qū)石板鎮(zhèn)、小河區(qū)金竹街道辦事處轄區(qū)內(nèi)，規(guī)劃總占地面積5平方公里，由石材生產(chǎn)加工區(qū)、石材機械輔材制造區(qū)、石材倉儲物流區(qū)、服務(wù)中心等構(gòu)成。2015年，貴陽金石產(chǎn)業(yè)園建成后年總產(chǎn)值可達(dá)150億元。其中，由石材加工廠房和石材原材料展示交易區(qū)組成的園區(qū)一期項目，預(yù)計于本月12日動工建設(shè)，明年上半年建成投產(chǎn)。一期計劃建設(shè)面積6.6萬平方米，年銷售石材原材料20萬立方，銷售額5億元。貴陽金石產(chǎn)業(yè)園前期采取公司市場化運作，由貴陽市石材加工龍頭企業(yè)黔源礦業(yè)與合朋經(jīng)濟開發(fā)有限公司組建貴州金石英鐘聯(lián)創(chuàng)工業(yè)地產(chǎn)投資發(fā)展有限公司作為該園一期項目投資主體，貴陽金石產(chǎn)業(yè)園固定資產(chǎn)投入資金約5.6億。一期項目建成后采取”工業(yè)超市”(即：股東自帶石材加工設(shè)備進(jìn)廠生產(chǎn)，可自產(chǎn)自銷，也可幾家聯(lián)合銷售)形式生產(chǎn)加工。加工種類包括：花崗石、大理石、石雕、砂巖、文化石、人造石等。貴陽金石產(chǎn)業(yè)園是貴陽市循環(huán)經(jīng)濟推廣園區(qū)，它的建成將填補貴州省沒有專業(yè)石材產(chǎn)業(yè)園的空白。

案例：2格林威治鎮(zhèn)伊麗莎白女王醫(yī)院建設(shè)項目

SRW公司是專業(yè)的建筑機電安裝公司，全資隸屬于世界著名的建筑公司瑞典SkanskaAB英國分公司，公司年營業(yè)收入為2億英鎊，其中來自于設(shè)施管理服務(wù)的收入占四分之一。

SRW和其他公司聯(lián)合組成項目聯(lián)合體，于1994年受邀參加位于倫敦東南方向的格林威治鎮(zhèn)伊麗莎白女王醫(yī)院建設(shè)項目，該項目為當(dāng)時第一個PFI項目。1995年項目聯(lián)合體成功中標(biāo)，英國政府特許運作時間為30年。2000年10月該項目正式完工。

SRW的工作分為兩部分：先作為機電安裝承包商負(fù)責(zé)女王醫(yī)院的機電設(shè)施計劃以及地板、墻體計劃的采購、安裝；醫(yī)院正式運營后，SRW將為其提供30年的設(shè)施維護(hù)與運行服務(wù)（項目聯(lián)合體的另一成員公司則負(fù)責(zé)醫(yī)院的清潔、餐飲、保安、運送、接待方面的服務(wù)。）

案例3：公立醫(yī)院的停車場

威爾士大學(xué)醫(yī)院的原有停車場很狹窄,職員、患者、探訪人員均深感不便。為了改變這種狀況,國民保險事業(yè)托拉斯決定建設(shè)容納1100臺車輛的多層停車場和通往主干道路的線路。根據(jù)VFW的觀點來判斷是由公共部門進(jìn)行建設(shè)、運營還是委托給私營部門,從5家企業(yè)中選擇1家簽定合約,于1997年實施。停車場的建設(shè)費為650萬英磅,國民保險事業(yè)托拉斯將停車場的建設(shè)委托給私營企業(yè),運營20年后停車場引渡給國民保險事業(yè)托拉斯。前3年設(shè)訂停車費用的上限,第4年以后私營企業(yè)可根據(jù)市場行情和通貨膨脹率自主確定停車費用。私營企業(yè)通過收取停車費用回收建設(shè)及運營成本。

（三）、建造、擁有、運營、移交（BOOT）

BOOT是英文(Build—Own—Operate—Transfer)的縮寫，即建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓。BOOT方式是承包方融資建設(shè)某項基礎(chǔ)設(shè)施項目，項目建成后，在規(guī)定期限內(nèi)擁有所有權(quán)并進(jìn)行經(jīng)營，期滿后將項目移交給發(fā)包方。

案例1：南開大學(xué)深圳金融工程學(xué)院項目

南開大學(xué)深圳金融工程學(xué)院項目就屬于這類融資模式的典范。在特許權(quán)期內(nèi)項目參與方的共同經(jīng)營，由深圳市政府、南開大學(xué)和項目公司共同組成理事會，由理事會聘任的行政班子對學(xué)院進(jìn)行經(jīng)營管理；金融工程學(xué)院學(xué)費比較昂貴，按照平均20000元/(年·人)計算，3000名學(xué)生每年的學(xué)費就是6000萬元。以三七分成計，項目公司每年的收入也有4200萬元，這樣在30a的合作期之內(nèi)，投資方將獲得數(shù)倍于總投資的收益，學(xué)院的收入也就足夠滿足自身的支出。合作30a之后，學(xué)院全部產(chǎn)權(quán)歸南開大學(xué)所有。

（四）、建造、移交（BT）

BT是英文（Build-Transfer）的縮寫，即建設(shè)—移交。BT方式是政府利用非政府資金來進(jìn)行基礎(chǔ)非經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式。BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設(shè)驗收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。

案例1：山西陽-候高速

山西中昌集團(tuán)有限公司采用ＢＴ模式，投融資、建設(shè)、移交山西陽侯高速公路。山西中昌集團(tuán)有限公司報山西省交通廳批準(zhǔn)，依法注冊成立BOT項目公司——山西陽侯高速公路有限公司，作為山西陽侯高速公路項目的業(yè)主。山西陽侯高速公路有限公司成立后，投入資金進(jìn)行勘測設(shè)計、征地拆遷等建設(shè)前期準(zhǔn)備工作，同時經(jīng)山西省政府批準(zhǔn)，通過BT方式對本項目進(jìn)行國內(nèi)競爭性公開招標(biāo)，選擇山西陽侯高速公路一期工程關(guān)門至侯馬段的合格的投融資、建設(shè)主體。通過競爭性投標(biāo)，中國港灣建設(shè)（集團(tuán)）總公司中標(biāo)，以15.55億元人民幣獲得陽侯高速公路一期工程關(guān)門至侯馬段的BT投融資、建設(shè)主體，建設(shè)工期2年

案例2：北京地鐵10號線

北京地鐵10號線投資有限責(zé)任公司，通過公開招標(biāo)的方式選擇中標(biāo)人，通過評標(biāo)確定“中國鐵路工程總公司、中鐵電氣化局集團(tuán)有限公司、中鐵三局集團(tuán)有限公司聯(lián)合體”為中標(biāo)單位，由聯(lián)合體負(fù)責(zé)組建奧運支線項目公司即北京中鐵工程投資管理有限公司（以下簡稱“項目公司”）；項目公司根據(jù)確定的建設(shè)范圍籌措相應(yīng)的建設(shè)資金，并按確定的建設(shè)計劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)奧運支線BT工程；工程竣工、驗收合格后，招標(biāo)人以股權(quán)收購的形式支付合同價款；北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司對北京地鐵10號線投資有限責(zé)任公司的股權(quán)收購行為提供擔(dān)保。北京地鐵奧運支線利用BT模式進(jìn)行項目融資建設(shè)的。該工程土建主體于2006-09

完工，提前33d兌現(xiàn)了對北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司的合同工期承諾，為2008-02與地鐵10號線實現(xiàn)聯(lián)調(diào)打下了堅實基礎(chǔ)。2005-06-08開工以來，該工程克服了地下水位高、地質(zhì)條件復(fù)雜、周邊施工干擾大等困難，土建主體工程如期建成。通過了北京市“結(jié)構(gòu)長城杯”初評全線，合格率100%，優(yōu)良率達(dá)到85%以上，工程質(zhì)量受到北京市2008工程建設(shè)指揮部辦公室和市建委聯(lián)合通報表揚。

案例3：六盤水市機場高速公路工程建設(shè)

葛洲壩集團(tuán)第二工程有限公司于4月8日與六盤水市交通投資開發(fā)有限責(zé)任公司簽訂了《六盤水市機場高速公路工程建設(shè)—移交（BT）項目建設(shè)、移交回購合同》 項目概算投資建設(shè)費用暫估價17.77億元。

據(jù)介紹，六盤水市機場高速公路項目位于六盤水市，起于六盤水市紅山大道，止于月照機場預(yù)留機動車進(jìn)出口，全長10.865公里，建設(shè)工期為24個月，以BT方式建設(shè)。

項目采用分期貨幣回購方式。六盤水市交通投資開發(fā)有限責(zé)任公司每半年向葛洲壩集團(tuán)第二工程有限公司支付一次本項目工程建設(shè)期的投資回報款。自本項目工程交工驗收移交使用之日起36個月內(nèi)，六盤水市交通投資開發(fā)有限責(zé)任公司向葛洲壩集團(tuán)第二工程有限公司分四期支付回購價款。

案例4：南昌繞城高速公路BT項目 隧道股份4月1日晚間公告稱，公司下屬子公司上海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展有限公司與公司全資子公司上海城建市政工程（集團(tuán)）有限公司組成聯(lián)合體，于2014年3月上旬參與了南昌市繞城高速公路南外環(huán)（塔城至生米段）工程BT項目A3標(biāo)公開招標(biāo)。近日，公司聯(lián)合體收到南昌城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司的《中標(biāo)通知書》，該聯(lián)合體中標(biāo)，項目中標(biāo)價為13.677億元。

南昌市繞城高速公路南外環(huán)（塔城至生米段）工程BT項目A3標(biāo)，長度約12.3公里，計劃工期36個月。經(jīng)初步測算，該項目內(nèi)部收益率預(yù)計約為8.6%。公司聯(lián)合體將按照規(guī)定程序與業(yè)主方簽訂相關(guān)合同。

案例5：蚌埠市南出口公路(省道207蚌西路)改造工程

蚌埠市南出口公路(省道207蚌西路)改造工程起于蚌西路與燕山路交點,止于京臺高速公路蚌埠出入口,是蚌埠市城市南部的重要出入口和城市的“南大門”,同時也是我市連接京臺高速公路和仁和集機場的重要通道。改造路段全長9.6km,按城市快速路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),在原道路橫斷面全寬110m基礎(chǔ)上進(jìn)行合理規(guī)劃,改造成雙向八車道+四車道輔道,配套實施給排水、路燈等市政基礎(chǔ)設(shè)施?？偼顿Y2.35億元,工期9個月。2011年1月底前完成主體工程,11月16日完成交工。項目采用BT模式建設(shè),由安徽水利股份開發(fā)有限公司中標(biāo)承建。

（五）、建設(shè)、移交、運營（BTO）

BTO是英文（Build-Transfer-Operate）的縮寫，即建設(shè)-移交-運營。BTO方式是指民營機構(gòu)為水務(wù)設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)（注意實體資產(chǎn)仍由民營機構(gòu)占有）移交給政府方；隨后政府方再授予該民營機構(gòu)經(jīng)營該設(shè)施的長期合同，使其通過向用戶收費，收回投資并獲得合理回報。

案例1：竹園污水處理廠

2002年6月5日,民間資本占到85%的上海友聯(lián)聯(lián)合體與上海市水務(wù)局下屬的水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司簽約,將以BTO形式,獲得總投資額為8.7億元人民幣的上海市最大污水處理項目—竹園污水處理廠20年特許經(jīng)營權(quán),投資建設(shè)、運營這家日處理能力達(dá)到170萬噸的大型污水處理廠,標(biāo)志著民營資本正式進(jìn)人我國水務(wù)市場。

（六）、重構(gòu)、運營、移交（ROT）

ROT是英文（Reconstruction-Operate-Transfer）的縮寫，即重構(gòu)—運營—移交。ROT方式是民營機構(gòu)負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設(shè)及其運營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。

案例1：蓮潭國際會館

蓮潭國際會館位于高雄市左營區(qū)，原為高雄市政府人力發(fā)展局附屬蓮潭國際文教會館，主要作為公務(wù)人員教育培訓(xùn)之用。整個會館設(shè)備陳舊、環(huán)境破舊、人員老舊、管理落后，成為高雄市政府的一大負(fù)擔(dān)。

蓮潭國際會館ROT模式2004年，高雄市政府以ROT模式對蓮潭國際文教會館進(jìn)行公開招標(biāo)。臺灣首府大學(xué)于2004年正式取得該會館30年以上的經(jīng)營權(quán)，簽訂了ROT合同，并斥資2億元進(jìn)行內(nèi)部裝潢和外部景觀改造。蓮潭國際會館不僅與福華酒店管理公司建立合作關(guān)系，而且打造成為亞洲最大，最優(yōu)秀的教學(xué)會館。自2009年開張營業(yè)以來，蓮潭國際會館得到了脫胎換骨的改變，經(jīng)營績效獲得各界肯定，榮獲了臺灣第八屆金擘獎，也成為兩岸名人交流與參訪的首選。

（七）、設(shè)計、建造、融資及經(jīng)營（DB-FO）

DB-FO是英文（Design-Build-Finance-Operate）的縮寫，即設(shè)計—建造——融資—經(jīng)營。DB-FO方式是私營部門的合作伙伴設(shè)計，融資和構(gòu)造一個新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，以長期租賃的形式，運行和維護(hù)它。當(dāng)租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。

案例1：北威爾士道路(A55)的建設(shè)

威爾士省基于DB-FO方針,將項目的設(shè)計、建設(shè)、資金籌措、運營委托給私營企業(yè)。私營企業(yè)進(jìn)行道路的建設(shè),并對建成后的道路進(jìn)行長期的管理。在合約期間(30年),根據(jù)預(yù)計的通行車輛數(shù)(影子通行費用)向政府收取費用,回收投入的資金。合約期滿后,將道路引渡給道路廳。

案例2：天津危險廢物綜合處理中心

天津危險廢物綜合處理中心位于天津市津南區(qū)，年處理能力為3.7萬噸，由威立雅環(huán)境服務(wù)聯(lián)合3家合作伙伴按照國際標(biāo)準(zhǔn)投資、設(shè)計建設(shè)并運營，是國內(nèi)首座集焚燒、化學(xué)處理、安全填埋、資源化為一體的現(xiàn)代化危險廢物處理處置基地，2004年2月正式投產(chǎn)。天津危險廢物綜合處理中心處置設(shè)施和技術(shù)在國內(nèi)同行業(yè)處于領(lǐng)先水平，解決了天津市企業(yè)產(chǎn)生的危險廢物的安全處理處置問題，被國家發(fā)改委和環(huán)境保護(hù)部認(rèn)定為全國示范基地，獲得多項榮譽。

（八）、建造、擁有、運營（BOO）

BOO是英文(Build—Own—Operate)的縮寫，即建設(shè)—擁有—經(jīng)營。BBO方式是承包方根據(jù)發(fā)包方賦予的特許權(quán)，融資建設(shè)并經(jīng)營某項基礎(chǔ)設(shè)施，但并不將此基礎(chǔ)設(shè)施移交給發(fā)包方，承包商允許向設(shè)施使用者收取一定的費用作為回報費用的方式。

案例1：國基大學(xué)城生活園區(qū)項目

國基大學(xué)城生活園區(qū)項目是一個完全后勤社會化的大學(xué)生活園區(qū)，從立項、論證、審批、征地、設(shè)計、招標(biāo)到資金籌措、建造和營運管理都是自負(fù)盈虧的，學(xué)校僅負(fù)責(zé)安排學(xué)生的入住，園區(qū)管理處獨立收費，獨立管理。為中州大學(xué)、鄭州師專和鄭州藝術(shù)學(xué)校的學(xué)生提供食宿、商業(yè)、娛樂等全套生活服務(wù)。在擴招的背景下，學(xué)生在大學(xué)城里吃、住、購物。生活園區(qū)的特點；一是人多市場較大；二是在高校內(nèi)部消費市場具有封閉性；三是這些項目盈利能力強。

案例2：新加海水淡化廠

2003年1月，新加坡公用事業(yè)局（PUB）與SingSprint（項目公司）簽訂了建造、擁有、運營（BOO）海水淡化廠的協(xié)議，該公司是由凱發(fā)有限公司（70％）和昂帝歐水務(wù)（30％）組成的聯(lián)合體。特許經(jīng)營期限是20年，淡水產(chǎn)量每天13.638 萬立方米以上。這是新加坡在水務(wù)行業(yè)的第一個PPP項目。該項目滿足了新加坡10％的用水需求。大士海水淡化廠是世界上最高效的海水反滲透（SWRO）工廠，耗能只有4.2kWhr/。預(yù)期第一年的水價為49美分每立方米----這是世界上同等規(guī)模項目的最低價。

（九）、移交、經(jīng)營、移交（TOT）

TOT是英文(Transfer-Operate-Transfer)的縮寫，即移交—經(jīng)營—移交。TOT方式是國際上較為流行的一種項目融資方式，通常是指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運營管理；投資人在約定的期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。

案例1：合肥王小郢污水處理廠 2004年7月7日，安徽合肥王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項目正式簽約。世界第七大水務(wù)集團(tuán)——德國柏林水務(wù)國際有限公司和東華工程科技股份有限公司聯(lián)合體，以4.8億元贏得王小郢污水處理廠23年經(jīng)營權(quán)。王小郢污水處理廠是安徽省最大的污水處理廠，由合肥市利用澳大利亞政府貸款、亞行貸款和國債資金建設(shè)，采用了帶除磷脫氮的活性污泥法工藝，日處理能力30萬噸，為約100萬居民提供污水處理服務(wù)。運行一年后，由監(jiān)管部門監(jiān)測的出水水質(zhì)數(shù)據(jù)表明，所有指標(biāo)均遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于合同規(guī)定的出水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

（十）、設(shè)計、建造、運營（DBO）

DBO是英文（Design-Build-Operate）的縮寫，即設(shè)計—建造—運營。DBO方式是指承包商設(shè)計并建設(shè)一個公共設(shè)施或基礎(chǔ)設(shè)施，并且負(fù)責(zé)運營該設(shè)施，滿足在工程使用期間公共部門的運作要求。承包商負(fù)責(zé)設(shè)施的維修保養(yǎng)以及更換在合同期內(nèi)已經(jīng)超過其使用期的資產(chǎn)，在該合同期滿后，資產(chǎn)所有權(quán)移交回公共部門。

案例1：漢沽營城污水處理廠

2008年1月30日，中國內(nèi)地首家實行DBO模式招標(biāo)的項目天津市濱海新區(qū)漢沽營城污水處理廠項目開工建設(shè)。項目由創(chuàng)業(yè)環(huán)保公司中標(biāo)。項目建設(shè)內(nèi)容包括建設(shè)日處理10萬噸污水處理廠1座，日生產(chǎn)5萬噸中水廠1座以及廠外配套管網(wǎng)52公里和泵站7座，工程總投資3.61億元，資金來源于世行貸款。

第二章PPP項目成功案例

案例1：祿勸至大松樹二級公路

項目工程概況 1.工程名稱

昆明市祿勸至大松樹二級公路祿勸至半角段、九石阿公路延長線-九鄉(xiāng)至宜良二級公路工程投資建設(shè)一移交(BT)項目。

2.工程地點

昆明市祿勸至大松樹二級公路祿勸至半角段工程位于昆明市祿勸縣境內(nèi);九石阿公路延長線-九鄉(xiāng)至宜良二級公路工程位于品明1節(jié)宜良縣境內(nèi)。祿勸彝族苗族自治縣地形復(fù)雜,地貌千姿百態(tài)。地勢高低懸殊較人,東北的烏蒙山中峰馬_嶺,海拔4247米,為境內(nèi)最高點。普渡河與金沙江匯合處的小河口為全縣最低點,海拔746米,扣對高差為3501米。宜兌縣地勢北高南低,中部平臺,山地、谷地與壩子間分布為地貌總特點,山地占88%。

3.工程內(nèi)容

昆明市祿勸至大松樹二級公路祿勸至半角段工程起于祿勸縣董家營處接昆祿公路K67+960,經(jīng)過據(jù)山、茂山、團(tuán)街、中屏、撒營盤、皎平渡六個鄉(xiāng)鎮(zhèn),止于皎西鄉(xiāng)半角接烏東德水電站進(jìn)場專用用公路起點,路線全長96.53公里,公路等級二級。

4.BT回購方

昆明市交通運輸局。5.BT投資建設(shè)方

中國鐵建股份有限公司 6.建設(shè)模式

BT總承包模式,由中國鐵建股份有限公司負(fù)責(zé)投融資和施工。7.項目總投資

工程投資額由回購方使用的資金、BT方工程費、合同約定可以計入回購基數(shù)的其他費用、建設(shè)期利息、回購期利息等組成。該項目總投資暫定為26.438億。

案例2：南京緯三路過江通道

項目工程概況 1.工程名稱

南京緯三路過江通道 2.工程地點

北起浦口區(qū)浦珠路頂山轉(zhuǎn)盤西側(cè)，向東南跨越規(guī)劃豐子河路、江北濱江大道 3.工程內(nèi)容

南京緯三路過江通道，以隧道方式穿越長江主航道，向東與江南濱江大道交叉后，止于江東路與定淮門大街連接，為城市快速通道工程，線路長度約7.6km，設(shè)計車速80km/h，雙向八車道，采用盾構(gòu)隧道過江方式，雙向雙層8車道的X型隧道，線路長度約7.6km，雙管雙層8車道隧道，外管直徑14.5m,其中盾構(gòu)隧道段長7685米。

4.BT投資方

中交投資公司、南京市公路建設(shè)處與南京浦口區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司共同投資成立項目公司。

5.建設(shè)模式

BT模式，中國交通建設(shè)股份有限公司全權(quán)負(fù)責(zé)大橋建設(shè)，建成后由南京市政府指定機構(gòu)以BT方式進(jìn)行回購。

6.項目總投資

南京緯三路過江通道?？偼顿Y52.5億元。

案例3：北京地鐵4號線

項目工程概況 1.工程名稱

北京地鐵4號線 2.工程地點

地鐵4號線的線路自馬草河北岸起偏向東，之后線路向西轉(zhuǎn)向北，經(jīng)由北京南站后，偏西北方向行進(jìn)，逐步轉(zhuǎn)向北，進(jìn)入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武門外大街、宣武門內(nèi)大街、西單北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；轉(zhuǎn)向西，沿西直門內(nèi)大街、西直門外大街至首都體育館后轉(zhuǎn)向北，沿中關(guān)村大街至清華西門，向西經(jīng)圓明園、頤和園、北宮門后向北至龍背村。

3.工程內(nèi)容

北京地鐵4號線是北京地鐵的一條線路，全長28.165千米，設(shè)24座車站、1個車輛段和1個停車場。

4.投資方

北京市政府投資70%，約108億；由香港鐵路有限公司（MTRCorporationLtd.）、北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（BIIC）、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司（BCG）三家公司合資的北京京港地鐵有限公司投資30%，約46億。

5.建設(shè)模式

PPP模式，北京市政府，主要負(fù)責(zé)軌道土建建設(shè)；北京京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)車輛、信號、通信等主要設(shè)施和機電工程的建設(shè)。北京京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)經(jīng)營期限30年，期滿后再無償移交給政府。

6.項目總投資

北京地鐵4號線，總投資,153億元人民幣。

案例4：臨河黃河大橋

項目工程概況 1.工程名稱 臨河黃河大橋 2.工程地點

內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市臨河區(qū)與鄂爾多斯市杭錦旗交界處的黃河河段上。3.工程內(nèi)容

臨河黃河大橋，總長6.3公里，橋梁全寬12米，凈寬11米，主橋采用11跨100米預(yù)應(yīng)力鋼筋混凝土連續(xù)箱梁，邊孔配跨采用60米預(yù)應(yīng)力鋼筋混凝土連續(xù)箱梁。采用一級公路標(biāo)準(zhǔn)定線，二級公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

4.BOT投資方

內(nèi)蒙古東源宇龍王集團(tuán)公司

5建設(shè)模式

BOT模式，內(nèi)蒙古東源宇龍王集團(tuán)公司全權(quán)負(fù)責(zé)大橋建設(shè)，其經(jīng)營期限30年(包括建設(shè)期)，期滿后再無償移交給政府。

6項目總投資

臨河黃河大橋，工程總投資5.6億元。

案例5：襄荊高速公路

項目工程概況 1.工程名稱 襄荊高速公路 2.工程地點

襄荊高速公路北起襄陽市賈家州，經(jīng)襄陽、荊門、荊州三市八縣（市、區(qū)），南止于荊州市龍會橋。

3.工程內(nèi)容

襄(陽)荊(州)高速公路是太(原)--澳(門)高速公路的一部分。北起襄陽市襄城區(qū)賈洲村、與漢

十、襄荊高速公路連接線相連，經(jīng)荊門市，南至荊州市江陵區(qū)龍會橋，與滬蓉高速公路相交，縱貫襄陽、荊門、荊州三市全長185．44公里。在襄陽市境內(nèi)的襄荊高速公路北起襄城區(qū)賈洲村，南至宜城市孔灣鎮(zhèn)臺子崗村，長57.148公里。2001年1月正式開工，2004年6月26日建成投入運營，是湖北省第一條多家企業(yè)共同投資組建項目法人建設(shè)的高速公路項目，也是迄今為止由國家批復(fù)立項已建成通車的第一個大型高速公路國內(nèi)BOT項目。

4.BOT投資方

葛洲壩股份有限公司、湖北省公路建設(shè)總公司、荊州市投資公司、湖北省投資公司和襄陽市交通建設(shè)資產(chǎn)管理公司5家股東組成的襄荊高速公路有限責(zé)任公司。

5建設(shè)模式 BOT模式，襄荊高速公路有限責(zé)任公司全權(quán)負(fù)責(zé)襄荊高速公路的建設(shè)、運營，其經(jīng)營期限30年(包括建設(shè)期)，期滿后再無償移交給政府。

6項目總投資

襄荊高速公路，工程總投資44.87億元。

案例6：榆神高速公路

項目工程概況 1.工程名稱 榆神高速公路 2.工程地點

榆林至神木高速公路起于榆林市榆陽區(qū)小紀(jì)汗鄉(xiāng)境內(nèi)，與已建成通車的包茂高速陜蒙段相接，止于神木縣陳家溝岔。

3.工程內(nèi)容

榆林至神木高速公路是陜西省規(guī)劃的“兩環(huán)六輻射三縱七橫”中三條南北縱向線之一榆商線的一段，該高速路穿越國家能源化工基地榆神礦區(qū)腹地，將神府、榆神、榆橫工業(yè)園區(qū)連接在一起，成為保障榆林經(jīng)濟高速發(fā)展的重要交通支撐，也是陜北能源外運的重要通道。全長120公里，總投資56.43億元，雙向四車道，設(shè)計時速為100公里/小時，通車?yán)锍虨?2公里，是榆林至神木縣城的一

段。通車后，榆林城區(qū)至神木的行車時間由過去的2小時縮短為1小時。是陜西省高速公路建設(shè)由政府投資變?yōu)樯鐣顿Y建設(shè)的第一個BOT項目。

4.BOT投資方

中鐵二局成立的陜西省榆林榆神高速公路有限公司 5建設(shè)模式

BOT模式，陜西省榆林榆神高速公路有限公司全權(quán)負(fù)責(zé)榆神高速公路的建設(shè)、運營，其經(jīng)營期限30年(包括建設(shè)期)，期滿后再無償移交給政府。

6項目總投資

榆-神高速公路，工程總投資56.7億元。

案例7：首都機場高速公路

項目工程概況 1.工程名稱

首都機場高速公路 2.工程地點

北京西起三元橋，東至首都機場。3.工程內(nèi)容

首都機場高速全長18.735公里。路基寬度34.5米，雙向6車道，設(shè)計時速120km/h，路面為改性瀝青砼。全路共有19座橋梁，其中3座跨河橋、8座通道橋、8座立交橋，橋梁及匝道面積15.2萬平方米。道路兩側(cè)隔離柵、波形梁護(hù)欄、附著式輪廓標(biāo)、路面標(biāo)線、文字符號、突起路標(biāo)等交通設(shè)施齊全。沿線兩側(cè)各有50～100米寬的綠化林帶，中央隔離帶采用檜柏綠籬進(jìn)行綠化。

4.BOT投資方

中國路橋建設(shè)總公司和京津塘高速公路北京公司共同出資，成立了首都高速公路有限公司。

5建設(shè)模式 BOT模式，首都高速公路有限公司全權(quán)負(fù)責(zé)首都機場高速公路的建設(shè)、運營，其經(jīng)營期限30年(包括建設(shè)期)，期滿后再無償移交給政府。

6項目總投資

首都機場高速公路，工程總投資11.65億元。

案例8：涪陵李渡長江大橋

項目工程概況 1.工程名稱

涪陵李渡長江大橋 2.工程地點

涪陵區(qū)長江上游，北岸接線始于李渡片區(qū)中心道路骨架的交叉點，與渝涪高速公路相接，南岸采用隧道與南岸濱江路及涪陵迎賓大道相接進(jìn)入城區(qū)道路網(wǎng)，并將與涪陵火車站相接。

3.工程內(nèi)容

涪陵李渡長江大橋，全長822m。按一級城市主干路設(shè)計，設(shè)計車速50km/h，雙向四車道，兩側(cè)設(shè)2.0m人行道，全寬25.1m。大橋設(shè)計基準(zhǔn)年限為100年。橋型結(jié)構(gòu)為雙塔雙索面混凝土梁斜拉橋，主跨398m，邊跨170mx2及84m引橋。主塔采用H形結(jié)構(gòu)，北南主塔分別高173m、172.5m。橋塔造型高大、突出、線型協(xié)調(diào)，下部塔墩可自身防撞，堅固耐用；主梁采用π型邊主梁結(jié)構(gòu)、線型平

緩優(yōu)美；斜拉索采用扇形布置，拉索由雙層PE護(hù)套加強防腐，美觀實用。李渡長江大橋既是交通紐帶工程，也是涪陵市區(qū)一處靚麗的景觀。

4.BOT投資方 中交四航局 5建設(shè)模式

BOT模式，中交四航局全權(quán)負(fù)責(zé)涪陵李渡長江大橋的建設(shè)、運營，其經(jīng)營期限30年(包括建設(shè)期)，期滿后再無償移交給政府。

6項目總投資

涪陵李渡長江大橋，工程總投資3.6億元。

案例9：內(nèi)蒙古109國道清大一級公路

項目工程概況 1.工程名稱

內(nèi)蒙古109國道清大一級公路 2.工程地點

東起清水河縣城關(guān)鎮(zhèn)，西行跨越黃河止于鄂爾多斯市大飯鋪。3.工程內(nèi)容

內(nèi)蒙古109國道清大一級公路，經(jīng)海子溝、王落咀、小缸房、大沙灣，在小沙灣跨黃河設(shè)特大橋進(jìn)入準(zhǔn)格爾旗、經(jīng)后碾房地、永興店、王八梁，止于省道103、國道舊109與薛魏公路的交叉點，全長41.69公里，按山嶺重丘區(qū)一級公路（一幅）標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，設(shè)計行車速度為60km/h，雙向二車道，路基寬度為11米。全線共設(shè)有特大橋1座，大橋3座，涵洞55道，平面交叉13處、立體交叉1處、收費站1處。其中小沙灣黃河特大橋全長831.25米，主橋設(shè)計上部構(gòu)造為88+160×2+88米連續(xù)鋼構(gòu)，主墩為變截面薄壁空心墩，最大墩高100m，為黃河上第一高墩橋。

4.BOT投資方

中交第二航務(wù)工程局有限公司 5建設(shè)模式

BOT模式，中交第二航務(wù)工程局有限公司全權(quán)負(fù)責(zé)內(nèi)蒙古109國道清大一級公路的建設(shè)、運營，其經(jīng)營期限26年(包括建設(shè)期)，期滿后再無償移交給政府。

6項目總投資

內(nèi)蒙古109國道清大一級公路，工程總投資4.3億元。

案例10：漳州濱江快速公路廈漳同城大道角美段

項目工程概況 1.工程名稱

漳州濱江快速公路廈漳同城大道角美段 2.工程地點

漳州臺商投資區(qū)埭頭村，接國道319線漳州段新建改線一期工程，止于楊厝村廈漳高速公路改擴建段東側(cè)。

3.工程內(nèi)容

廈漳同城大道位于海西經(jīng)濟區(qū)，是福建省經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的區(qū)域，是漳州市貫徹落實福建省委、省政府決策部署，加快廈漳泉同城化的重要基礎(chǔ)設(shè)施項目。漳州濱江快速公路廈漳同城大道角美段，路線全長5.1km，一級公路標(biāo)準(zhǔn)（兼城市快

速路功能），主車道為雙向八車道，輔路為雙向六車道，路基總寬度88米，整體式路基，瀝青混凝土路面。

4.BT投資方 中交三航局 5建設(shè)模式

BT模式，中交三航局投資建設(shè),建設(shè)期2年，漳州市市政府3年回購。6項目總投資

漳州濱江快速公路廈漳同城大道角美段，工程總投資9.0億元。

第三章PPP項目主要風(fēng)險因子分析

一、法律變更風(fēng)險

主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項目的正常建設(shè)和運營帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國PPP項目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險。

例1：上海的大場水廠項目

上海大場水廠是由英國泰晤士水務(wù)公司投資與上海市人民政府合作的PPP項目。但由于2002年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布，導(dǎo)致項目公司被迫與政府重新進(jìn)行投資回報率的談判，最終該項目在2004年被政府回購。這種風(fēng)險稱之為法律變更風(fēng)險，即主要指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化,從而對項目的正常建設(shè)和運營帶來損害,甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。此外上海大場水廠還遭遇了審批延誤風(fēng)險。某些行業(yè)里一直存在“成本價格倒掛”現(xiàn)象,即收入小于成本，當(dāng)市場化之后引入外資或民營資本后,都需要通過提價來實現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定,公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價,應(yīng)當(dāng)建立聽證制度,這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤。比如上海人大代表提出反對水價上漲的提案,造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施，也因此泰晤士水務(wù)出售了其大場水廠的股份。而由于高固定投資回報率的要求導(dǎo)致大場水廠的高水價，對自來水廠來較大的運營壓力。并且危害到了公眾利益，導(dǎo)致大場水廠同時承擔(dān)了政治反對風(fēng)險。

二、審批延誤風(fēng)險

主要指由于項目的審批程序過于復(fù)雜，花費時間過長和成本過高，且批準(zhǔn)之后，對項目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項目正常運作帶來威脅。比如某些行業(yè)里一直存在成本價格倒掛現(xiàn)象，當(dāng)市場化之后引入外資或民營資本后，都需要通過提價來實現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業(yè)為例，水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行，但是各地的水價改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。

例1：上海大場水廠項目

上海大場水廠是由英國泰晤士水務(wù)公司投資與上海市人民政府合作的PPP項目。但由于2002年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布，導(dǎo)致項目公司被迫與政府重新進(jìn)行投資回報率的談判，最終該項目在2004年被政府回購。這種風(fēng)險稱之為法律變更風(fēng)險，即主要指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化,從而對項目的正常建設(shè)和運營帶來損害,甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。此外上海大場水廠還遭遇了審批延誤風(fēng)險。某些行業(yè)里一直存在”成本價格倒掛”現(xiàn)象,即收入小于成本，當(dāng)市場化之后引入外資或民營資本后,都需要通過提價來實現(xiàn)預(yù)期收益。

而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定,公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價,應(yīng)當(dāng)建立聽證制度,這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤。比如上海人大代表提出反對水價上漲的提案,造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施，也因此泰晤士水務(wù)出售了其大場水廠的股份。而由于高固定投資回報率的要求導(dǎo)致大場水廠的高水價，對自來水廠來較大的運營壓力。并且危害到了公眾利益，導(dǎo)致大場水廠同時承擔(dān)了政治反對風(fēng)險。

三、政治決策失誤/冗長風(fēng)險

是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運作經(jīng)驗和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長。

例1：廉江中法供水廠項目

廉江中法供水廠項目空置8年的背后

廉江水廠BOT項目是中國自來水水廠單元改革失敗的典型，曾經(jīng)在被同業(yè)普遍關(guān)注，長期得不到解決。一個不合理的方式、一個不負(fù)責(zé)任的政府、一個無奈的投資人。對地方政府而言，其實無論合同是否合理，也畢竟是政府簽約的，怎么可以理直氣壯地違約？對于投資人而言，一忍8年，可能需要對合作的模式做出反思，并不是所有政府的承諾都能兌現(xiàn)，投資人是否需要用自己的經(jīng)驗告戒地方政府？對于行業(yè)而言，需要總結(jié)的是，自來水系統(tǒng)割裂的水廠BOT不適合目前政策下的改革，對水量的估計投資人要有自己的判斷。一點建議：雙方都做些讓步，以“協(xié)同”的方式終結(jié)這場難堪的合作。

新自來水廠空置8年的背后

一個1669萬美元的招商引資項目，實施的后果卻將是作為合資方的一個縣級自來水公司的巨額虧損甚至破產(chǎn)，為此，廉江市政府不惜頭頂著“不誠信”和“破壞投資環(huán)境”的“罵名”，抗?fàn)幜?年。

一個投資上億人民幣的現(xiàn)代化自來水廠，整整空置了8年。與此同時，工業(yè)區(qū)里的工廠在打井，而市民在夏季因為自來水中出現(xiàn)的紅蟲和鐵銹而投訴。

這是在招商引資和特許經(jīng)營行業(yè)開放中一個特殊的案例，但卻有著典型的意義。

今天，談判仍在繼續(xù)，新的方案仍在提出，結(jié)果的出現(xiàn)看起來似乎仍然是那么的遙不可及，但誰也耗不起再一個八年，廉江的經(jīng)濟發(fā)展耗不起、盼著喝上優(yōu)質(zhì)水的廉江人耗不起,作為上市公司的外商同樣耗不起。

廉江，這個位于粵西的縣級市并不知名，他被稱為”電飯煲之鄉(xiāng)”，多個國內(nèi)知名的電飯煲品牌在這里進(jìn)行貼牌生產(chǎn)，在行政上屬于湛江市。

“巨無霸”水廠

它至今仍是廉江最大的招商引資項目。當(dāng)年的引資人因此獲得超過47萬元的巨額引資獎金。廉江中法塘山水廠是這個城市的第三個水廠，與現(xiàn)有的日產(chǎn)2.7萬立方米的水廠以及日產(chǎn)4300立方米的城南水廠相比，塘山水廠無疑可以被稱為“巨無霸”。塘山水廠的設(shè)計能力是日產(chǎn)10萬立方米，而這個現(xiàn)代化的水廠只要30個左右的工作人員就可以運作，其自動化的生產(chǎn)線更只要兩個人足以應(yīng)付。但就是這樣一個先進(jìn)的水廠，從1999年12月建成之后，卻一直處于空置的狀態(tài)。

負(fù)責(zé)工廠日常管理維護(hù)的楊儒群已經(jīng)在這里待了八年，看著靜悄悄的生產(chǎn)線他感覺特別郁悶，“哪天老板發(fā)善心把我調(diào)走好了”。

中法塘山水廠的建立源自于1997年中法水務(wù)投資有限公司與廉江自來水公司簽訂的一紙合資合同——《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，合營期為

三十年。這是當(dāng)年廉江市最大的一單招商引資項目：根據(jù)該合同及其補充合同的約定，雙方總共投資美元1669萬元，中法水務(wù)和廉江水司出資分別為60%和40%。廉江水司以日產(chǎn)2萬噸的舊水廠、新水廠土地及原水管道（口徑1.2米，長度5324米）估算作價美元670萬元投入合營公司，中法水務(wù)則投入現(xiàn)金美元1000萬元，主要用作塘山水廠建設(shè)。

事實上，這個項目至今仍是廉江最大的招商引資項目，因此，時任廉江市自來水公司總經(jīng)理的周錫林獲取了引資獎金473826.65元。

“荒唐”的合約

它被視為一份固定回報的合約，關(guān)于水量的約定以及水價成為關(guān)注的焦點 在張秀看來，“這筆資金應(yīng)當(dāng)收回，因為按照廉江市政府的文件，招商獎金是對稅收有貢獻(xiàn)，產(chǎn)生經(jīng)濟效益的項目發(fā)放的，而該項目一沒正常運作，二對稅收沒有貢獻(xiàn)，三沒有產(chǎn)生經(jīng)濟效益?！?/p>

張秀，廉江市政府辦公室第八副主任，從1999年開始，張秀就成為廉江市政府協(xié)調(diào)小組與中法水務(wù)談判的首席代表，八年經(jīng)歷了30多次談判。在張秀看來雖然合同滿滿寫了50多頁，還外帶有6個附件，但實際上卻是一個”荒唐”的合約。

“這是一份固定回報的合約。第一大問題是關(guān)于水量的約定。”張秀告訴記者。根據(jù)條款：廉江市自來水公司向塘山水廠購買其生產(chǎn)出來的自來水，在塘山水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不得少于6萬立方米，第二年每日購水量不得少于6.5萬立方米，第三年每日購水量不得少于7萬立方米，第四年起每日購水量不得少于8萬立方米。而據(jù)廉江市自來水公司龍家業(yè)副總經(jīng)理介紹，廉江市2006年的供水量僅為2.6萬立方米。而在1998年平均日供水量為2.06萬立方米，2001年平均日供水量為2.1萬立方米。很顯然，合同約定的水量與廉江的實際情況相距甚遠(yuǎn)。

“第二大問題是水價”。合同中也有規(guī)定：每立方米自來水的起始水價為1.25元（不含原水費和增值稅），并且“水價遞升公式”逐年支付。水價增幅為8％～12％。廉江市自來水公司算了一筆賬，如何按照第一年必須每日購買6萬立方米水、而廉江實際日供水量又僅在2.4萬立方米計算，加上自來水公司的財務(wù)費用、直接人工、管理費用等，分?jǐn)偟矫苛⒎矫姿械某杀揪透哌_(dá)4.58元，而根據(jù)當(dāng)時自來水的平均銷售價格1.55元計算，第一年廉江自來水公司就要虧損2400多萬元。

“抗法”之路

對于這份合同，審查小組的分析報告使用了“弱質(zhì)”、“政府公關(guān)”、“規(guī)避法律”等敏感詞匯

廉江市自來水公司新上任的總經(jīng)理黎相福走上了“抗法”之路。

廉江市政府集合了財政、審計、統(tǒng)計等部門，并且聘請了律師和會計師對這份合同進(jìn)行了審查。審查小組的組長就是張秀。張秀說從接手這份合同開始，他就清楚自己接了個“馬蜂窩”，“一邊是政府、一邊是市民，搞得不好就會激發(fā)民憤”。

審查小組的分析報告是2000年9月28日出來的，在報告中，張秀堅持保留了這么一段：“對該項目合同的總體印象是：法方利用我方有關(guān)人員的弱質(zhì)，充分利用其政府公關(guān)手段，故意規(guī)避了有關(guān)法律和行政法規(guī)，以牟取暴利為目的而簽訂的違法合同?！彩且环莸湫偷娘@失公平和無法履行的合同。如履行該合 同，廉江市自來水公司不出一年就要嚴(yán)重虧損，導(dǎo)致破產(chǎn)，市財政又長了一塊惡瘤，廣大市民要蒙受最低4.58元的沉重的水費負(fù)擔(dān)，定然民怨沸騰?！?/p>

對于張秀提交的這段下結(jié)論的語言，特別是“弱質(zhì)”、“政府公關(guān)”、“規(guī)避法律”這些敏感的詞匯，當(dāng)時的政府領(lǐng)導(dǎo)感覺到了棘手，同張秀商量刪除這一段。而張秀的回答是，刪了這一段就相當(dāng)于把整份報告都廢除了。這段話終于保留了下來。

分析報告計算得出的數(shù)字更讓人觸目驚心：按合同約定市自來水公司履約合作經(jīng)營30年后，減去合作的收益后仍虧損55億元，法方獲純利81億元。

考察三地

考察小組得出結(jié)論：履約合作經(jīng)營前途悲哀

事實上，在中國水務(wù)開放的大潮中，出問題的似乎并不僅僅是廉江，在廉江市政府派出的考察小組先后到中山、沈陽和保定等市進(jìn)行考察后，張秀發(fā)現(xiàn)了外資水務(wù)公司以特許經(jīng)營模式進(jìn)入中國水務(wù)行業(yè)，帶來的種種問題。

考察在2000年10月進(jìn)行。那時，中國的城市正面臨著城區(qū)和人口的擴增，飲用水供給明顯緊張，各市的自來水公司通過貸款、借款建設(shè)水廠，急需外來資金?！爸蟹ㄋ畡?wù)與中山、保定和沈陽自來水公司的合作模式與廉江基本一致，在中山日供水量70萬立方米，以后按每年10%遞增，以0.71元每噸的價格供給中山市，合作期22年。沈陽的供水價是每立方米1.19元，合同約定每年商定改變一次水價，并且逐年下降?！睆埿阏f。

考察報告顯示，在當(dāng)年中山市自來水總公司因中法水廠帶來的虧損在1500萬元至1800萬元之間。而沈陽市嚴(yán)重虧損，每年要從其他水廠的盈利貼付給中法水廠1億多元，為了補虧，沈陽市先后3次調(diào)高水價至1.4元，并最終在合作五年后與中法水廠終止了合同，把全市9個水廠賣給了香港一上市公司?！傲c所考察的三個市相比，更為慘重，來水價最高、合作期最長、虧損比例最高。所以得出了一個結(jié)論：履約合作經(jīng)營前途悲哀。”

挨罵也要違約

就算頭頂“不誠信”和“破壞投資環(huán)境”的罵名也要違約

“2002年6月合同規(guī)定最少購水量為1825000立方米。按合同規(guī)定，如廉江自來水公司未能于30天內(nèi)付清水費，需付‘延遲付款利息’?！边@是一份來自中法水務(wù)發(fā)往廉江市自來水公司的“備考付款通知書”，一份份通知書得不到回應(yīng)，中法水務(wù)投資有限公司在廣東廉江的供水合營項目陷入窘境。

在中法水務(wù)的眼中，廉江市自來水公司和政府無疑是合同的違約方。中法水務(wù)董事林景生告訴記者，“作為外方投資者，只能尊重及相信廉江市政府的承諾及廉江市自來水公司提供的可行性研究報告及履行合約、改造管網(wǎng)及用戶收費的能力?！?/p>

他說，塘山水廠可行性研究報告由廣西壯族自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院及廣東省中山市自來水工程設(shè)計室于1995年9月編制，并得到廉江市市政府、市規(guī)劃局、市自來水公司的支持和協(xié)助。廉江市政府還于1997年7月23日發(fā)函給合作公司，明確表示在合作期內(nèi)支持并確保合同的執(zhí)行（包括水價的調(diào)整、購買飲用水的水量、稅務(wù)優(yōu)惠等）。

談判持續(xù)8年

談判至今已經(jīng)持續(xù)了8年，歷經(jīng)六任廉江主管城建的副市長，但至今難以達(dá)成共識

雖然雙方都對合同確認(rèn)脫離實際，難以履約達(dá)成的共識，但找到解決問題的方案似乎仍然是長路漫漫。

“我們已經(jīng)不下十幾次表過態(tài)要解決這些問題?！绷志吧诮邮苡浾卟稍L時表示，“我們提出了兩個方案。一是雙方繼續(xù)合作。我們承認(rèn)當(dāng)時對廉江市的用水量預(yù)計樂觀了一點，那么我們同意修改合同以實際的用水量來供水，并且在水價上也愿意修改合同，以保本的方式來確定水價。”

據(jù)知情人士透露，預(yù)計塘山水廠投產(chǎn)后一噸自來水的生產(chǎn)成本要負(fù)擔(dān)1.8元多，老百姓需交納的水價應(yīng)當(dāng)可以維持在國家允許的范圍內(nèi)。但這個方案遇到的最大矛盾是自來水公司包括原來兩個水廠的300多名員工如何安置的問題。合作公司不可能全面接收員工，因為新建的水廠設(shè)計非常自動化，如果全面接收員工的話，水廠的生產(chǎn)成本就會大大上升。

“第二個方案是由廉江回購合資的項目?！被刭徳诓僮魃陷^為簡單，也是現(xiàn)實的一種模式，但雙方在資產(chǎn)的價值上產(chǎn)生了巨大的分歧?！彪p方對于水廠造價問題的分歧太大。當(dāng)時建廠，我們是將工程承包給廣州得利滿公司建造的，是“交鑰匙”工程，工程各方面開支，都有賬目，有驗資證明，每一項都經(jīng)過了中方認(rèn)可?？偟乃闫饋?，這個水廠，造價在8000萬元左右。而且，我們先后借了1000萬元人民幣和145萬美元給自來水公司用于建設(shè)管網(wǎng)?！绷志吧J(rèn)為，“我們按照投入多少，收回本息。”

知情人士透露，外方最終開出的價是8000萬元，而中方開出的價碼則是2400萬元。差距實在太大。

張秀認(rèn)為這2400萬元的價格也是有依據(jù)的?！拔覀冊?jīng)邀請了省市自來水方面的專家、工程師去現(xiàn)場考察，得出的評估價值大約在3000萬元。再加上作為一家跨國公司，在投資項目中肯定要進(jìn)行深入的可行性研究和分析，廉江的實際日供水量只有2.6萬立方米，中法水務(wù)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，所以再打個折成了2400萬元?！睏钊迦翰⒉煌膺@個評估，他告訴記者：“對于造價，各種人衡量的標(biāo)準(zhǔn)不同，最后對于造價的結(jié)論也會不同。光是這個濾池，是法國的專利產(chǎn)品，估價比你想象中的高得多。平常人會以土建的眼光來看，但他們并不知道這個工程背后的技術(shù)含量，這些都是無形的。”

前景渺茫

談判人再過兩年就退休，如果到時候還沒談攏，政府打算返聘他 一直到今天，我們?nèi)钥床坏竭@個項目的前景。張秀說自己再過兩年就要退休了，而廉江市有關(guān)人士表示，如果到張秀退休還談不出來就把張秀返聘回來繼續(xù)談。

林景生認(rèn)為，從廉江100多萬人的用水來說，從關(guān)注民生的這個角度來說，一個現(xiàn)代化的水廠空置8年實在是太浪費了，他們希望能夠盡快解決這個問題。此外，從廉江市的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，開發(fā)區(qū)的企業(yè)用水和擴大附近農(nóng)村的供水是必然趨勢。

雙方如何拿出勇氣來解決這一久拖不決的難題，我們拭目以待。

四、政治反對風(fēng)險

主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起政治甚至公眾反對項目建設(shè)所造成的風(fēng)險。

例如：北京第十水廠

北京第十水廠的水價問題，由于關(guān)系到公眾利益，而遭到來自公眾的阻力，政府為了維護(hù)社會安定和公眾利益也反對漲價。

7月29日上午，中度污染下的北京市朝陽區(qū)常營鄉(xiāng)，北京第十水廠A廠項目（下稱水十廠）工地上，工人們正在罩著綠色圍網(wǎng)的墻體上施工。放眼望去，水廠沉淀池、碳吸附池、清水池等主體設(shè)施都已成形。

十幾年了，我想讓這個項目在我手中完工?！必?fù)責(zé)水十廠項目的北京安菱水務(wù)科技有限公司（下稱安菱水務(wù)）總經(jīng)理張恒利說。

水十廠是繼成都自來水六廠后，中國第二個水務(wù)類PPP項目，也是北京市首個利用外資建設(shè)市政設(shè)施的試點項目，總投資23億元。該項目早在1998年就已立項，卻一直到2012年年底才動土。而一般情況下，建一個水廠，用不了三年時間。究其原因，用北京大岳咨詢公司（大岳咨詢）總經(jīng)理金永祥的話說，中國PPP發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)歷五個階段，而所有PPP項目可能遭遇的難題，水十廠都撞上了。

水十廠項目起步就遇到問題—招標(biāo)過程中，光是為了論證招標(biāo)文件的法律效力，就耗時近一年時間。這使得項目進(jìn)展整體滯后，以至于后期出現(xiàn)諸多變故：水源供給不上，市場供需倒掛，政府推動態(tài)度不積極，中標(biāo)方退出項目，土地價格一路飆漲，輸水管道改線。

時至今日，擺在張恒利面前的，還有源水管道何時能開工，以及重新辦理諸多施工手續(xù)等問題。

三家外資”超低價”競標(biāo)花一年論證標(biāo)書法律效力 故事要從上世紀(jì)末說起。

1998年，水十廠立項之年，適逢亞洲金融危機爆發(fā)，政府資金緊缺，而國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又進(jìn)入快速擴張階段。正是在這個時候，BOT（建設(shè)-運營-移交）這種利用私營資本建設(shè)公用事業(yè)的商業(yè)模式進(jìn)入中國。

水十廠項目采用的正是BOT建設(shè)模式，其占地面積約180畝，總投資23億元，設(shè)計處理能力為每日50萬噸。按計劃，水十廠預(yù)計于2014年年底建成通水，主要為朝陽CBD（中央商務(wù)區(qū)）、通州新城等北京東部地區(qū)供水。

曾擔(dān)任水十廠項目總顧問的金永祥說，北京啟動水十廠項目的初衷，主要是摸索利用外資進(jìn)行城市市政建設(shè)，這也是為什么后來參加投標(biāo)的都是外資企業(yè)。

當(dāng)時，不管是民資還是外資，都巴望著獲得水十廠項目。項目開標(biāo)前，購買資格預(yù)審文件的企業(yè)和銀行，就達(dá)到30多家。經(jīng)過篩選，最終5家聯(lián)合體進(jìn)入投標(biāo)程序，包括：法國蘇伊士和香港新世界聯(lián)合體（下稱蘇伊士聯(lián)合體），日本三菱和英國安格利安聯(lián)合體（下稱安菱聯(lián)合體），法國威立雅，英國泰晤士和日本三井聯(lián)合體，以及意大利一家水務(wù)公司。

金永祥稱，政府招標(biāo)時看重四點—水價、融資能力、技術(shù)方案和法律方案，并且水價越低，投標(biāo)時得分越高。

當(dāng)時，得分排名前三的分別是蘇伊士聯(lián)合體、安菱聯(lián)合體和威立雅，三者給出的水價分別是1.15元/噸、1.39元/噸、1.5元/噸，都低于政府估算的6.9元/噸。

此時，政府卻遇到了兩難的問題。投標(biāo)文件有中英文兩種，給出最低水價的蘇伊士聯(lián)合體，其英文文件簽了字，中文文件卻未簽字。蘇伊士聯(lián)合體堅持認(rèn)為文件有效，而排名第二的安菱聯(lián)合體認(rèn)為其無效。

“蘇伊士給出的水價對政府來說很有誘惑力，但政府又擔(dān)心遭到國際投訴?！苯鹩老檎f，作為中國第二個水務(wù)類PPP項目，政府國際經(jīng)驗不足，而當(dāng)時法律界意見不一，有的認(rèn)為蘇伊士聯(lián)合體文件有效，有的認(rèn)為其無效。

為此，安菱聯(lián)合體聘請了北京康達(dá)律師事務(wù)所作為自己的法律顧問，北京市政府還召開專門會議，討論蘇伊士聯(lián)合體文件的法律效力。

項目招標(biāo)半年就結(jié)束，論證蘇伊士聯(lián)合體標(biāo)書法律效力，卻花了近一年時間?！巴稑?biāo)函中承諾著水價、融資條件、融資交割條件等一系列事項，如果沒有簽字，就意味著蘇伊士聯(lián)合體沒有對政府的招標(biāo)書做出實質(zhì)性的回應(yīng)?！笨颠_(dá)律師事務(wù)所合伙人劉文義稱，實質(zhì)響應(yīng)是BOT的核心內(nèi)容之一，有形式和內(nèi)容兩個層面，即形式上要求投標(biāo)方在文件上簽字，內(nèi)容上要求投標(biāo)方文件中承諾的東西是確定的。

金永祥直言，按規(guī)則來，可以判蘇伊士聯(lián)合體標(biāo)書無效，不過水十廠設(shè)計規(guī)模是日供水50萬噸，蘇伊士聯(lián)合體和安菱聯(lián)合體的水價約差2角錢，一年就是3000多萬元，政府也很糾結(jié)。

劉文義稱，北京市政府組織專家對康達(dá)律師事務(wù)所給出的意見進(jìn)行討論，最后論證蘇伊士聯(lián)合體的標(biāo)書無效。

“作為招標(biāo)方，要注意標(biāo)書形式上的完善，政府需要有明確的法律和法規(guī)，一旦標(biāo)書有問題，就不能進(jìn)入評標(biāo)環(huán)節(jié)?！眲⑽牧x說，直到現(xiàn)在，國內(nèi)的BOT項目仍面臨著類似問題。項目撞上“三大變數(shù)”

又逢水務(wù)市場供需倒掛

經(jīng)過招投標(biāo)一番惡戰(zhàn)，拿下項目的安菱聯(lián)合體和北京市政府又遇到了始料未及的問題—就在論證蘇伊士聯(lián)合體標(biāo)書有效性的期間，整個北京水務(wù)市場供需開始倒掛。

金永祥說，1998年開始規(guī)劃水十廠時，北京一度計劃，從1999年到2004年，每年增加10萬噸供水，到2004年供水量達(dá)到350萬噸/天。然而，到了2000年，北京市進(jìn)入用水高峰時每天也只需要280萬噸供水，到2004年，北京實際用水量更是降到了230萬噸/天，而當(dāng)時供水能力已達(dá)到300萬噸/天。

用水量出現(xiàn)下降，緣于北京市工業(yè)企業(yè)的大規(guī)模外遷。2000年8月，北京市頒布《北京市三、四環(huán)路內(nèi)工業(yè)企業(yè)搬遷實施方案》，計劃用五年時間，使四環(huán)路內(nèi)企業(yè)的占地面積從彼時的8.74%降低到7.0%。當(dāng)年，三環(huán)內(nèi)20家污染擾民企業(yè)就實施了搬遷。

不僅如此，2001年，北京申奧成功。2002年，北京市頒布《北京奧運行動規(guī)劃》，該規(guī)劃要求，在2008年之前，重點加強冶金、化工、電力、水泥等行業(yè)生產(chǎn)污染控制，東南郊化工區(qū)和四環(huán)路以內(nèi)200家污染企業(yè)全部完成調(diào)整搬遷，其中特別提出，首鋼完成減產(chǎn)200萬噸鋼和結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。

“那時政府對城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不多，工業(yè)企業(yè)外遷是一種社會變遷，誰都考慮不到。”金永祥直言，相對2008年的北京奧運會，水十廠的確需要讓步。

雪上加霜的是，原先規(guī)劃為水十廠水源地的北京密云水庫，1999年后一直處于枯水期。與此同時，水庫上游的農(nóng)民開始截流。而按計劃，水十廠每年應(yīng)從密云水庫取1.5億噸到2億噸的源水。

要為奧運讓步的，還有從密云水庫到水十廠約75公里的輸水管道—2004年，北京首都機場實施擴建工程，占了水十廠輸水管道建設(shè)用地，輸水管道遲遲無法開工。

金永祥說，幾十公里輸水線路的改動，涉及到經(jīng)濟社會很多問題，給項目又加了一個變數(shù)。

項目拖太久+歐盟東擴外資聯(lián)合體中途退出在前述諸多變數(shù)之下，安菱聯(lián)合體于2004年7月正式要求終止項目，并向政府索要2000萬美元的違約款。

劉文義告訴早報記者，安菱聯(lián)合體要求退出，主要是因為項目時間拖延太久，盡管北京市方面提出用南水北調(diào)來水作為水源，安菱聯(lián)合體仍擔(dān)憂南水北調(diào)的水何時能到北京。

“其實，項目出現(xiàn)這么多變故后，北京市政府也不愿意再推動這個項目?！苯鹩老橹毖?。

按照安菱聯(lián)合體和北京市政府簽署的協(xié)議，安菱聯(lián)合體要完成七八億元的融資，但直到其提出終止項目時也未能完成。

金永祥說，由于當(dāng)初外企擠破頭要競得水十廠項目，在后來的協(xié)議當(dāng)中，安菱聯(lián)合體放棄了一些諸如政治不可抗力等對自身有利的條件。而銀行則認(rèn)為企業(yè)無法承擔(dān)此類風(fēng)險，提出只有政府愿意承擔(dān)，才貸款給安菱聯(lián)合體。

“顯然，那時政府也不愿承擔(dān)這類風(fēng)險。政府高明的地方在于，其沒有違約，安菱聯(lián)合體要退出就違約了，融資完不成也算違約?！苯鹩老榉Q，北京市政府在規(guī)則上占了優(yōu)勢，可進(jìn)可退。

不過，金永祥提醒，這起B(yǎng)OT項目中，安菱聯(lián)合體的退出，也絕非僅僅是因為項目外部諸多條件的變化。

2004年，歐盟正式東擴，保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利、斯洛伐克等進(jìn)入歐盟。安菱聯(lián)合體中的英國安格利安公司想要回防歐洲，在歐盟國家擴張。

張恒利告訴早報記者，考慮到水十廠建設(shè)的必要性，以及項目終止會給北京市政府帶來一系列法律風(fēng)險，2005年5月，北京市政府決定繼續(xù)實施該項目，并同意外方退出，決定由北京控股集團(tuán)有限公司和美國咨詢公司—金州控股集團(tuán)組成聯(lián)合體（下稱北控-金州聯(lián)合體），對項目進(jìn)行重組。

金永祥說，安菱聯(lián)合體提出退出項目之際，北京用水需求實則又開始有所上升。同時，為消化南水北調(diào)來水，項目也有必要繼續(xù)建設(shè)。

據(jù)張恒利介紹，水十廠建成完工后，每年將能消納1.8億噸南水北調(diào)來水，且能減輕北京對地下水的過度依賴。建設(shè)成本一路飆漲，管道建設(shè)遭遇“維權(quán)”。

2006年12月，北控-金州聯(lián)合體接手水十廠項目。次年8月，北京市自來水集團(tuán)主動加入水十廠項目。北控、金州和自來水集團(tuán)分別占股33.875%、33.125%、33%。

早在水十廠項目開始啟動時，金州就是安菱聯(lián)合體的顧問和水十廠項目總承包商。原先供職金州的張恒利2013年接手水十廠項目建設(shè)，他每天都泡在五環(huán)邊的該項目工地上。

金州董事長蔣超告訴早報記者，水十廠所在地當(dāng)年是按劃撥形式規(guī)劃為市政用地的，征地費用也只有3200萬美元。由于項目未能如期開工，包括征地、拆遷費用在內(nèi)，這塊地的成本已經(jīng)漲到八九億元人民幣。為此，北京市政府補償了金州2億元人民幣，作為征地費用。

張恒利稱，有關(guān)部門已出臺新規(guī)，要求外商合資企業(yè)在中國的用地要通過轉(zhuǎn)讓的方式。這種情況下，項目涉及的一系列證件和手續(xù)都要重新辦理。

為了辦土地證，張恒利沒少跑路。

“你要知道，把政府的這些部門拉到一起開個會不容易。”張恒利說，政府不應(yīng)根據(jù)投資者性質(zhì)來決定土地是劃撥，還是轉(zhuǎn)讓，而應(yīng)根據(jù)項目本身的屬性來定。水十廠采用BOT模式，建的是市政設(shè)施，最終要無償轉(zhuǎn)移給政府，用地應(yīng)按照市政項目性質(zhì)采用劃撥形式。

目前，水十廠項目依據(jù)北京市建委出具的工程協(xié)辦單開工建設(shè)。張恒利希望，政府部門能幫忙協(xié)調(diào)解決項目核準(zhǔn)批復(fù)過期問題、林地問題和北京市政府對項目

用地的批復(fù)問題，以保證工程的合法合規(guī)，使得水十廠后續(xù)其他工程手續(xù)得以正常辦理。

讓張恒利頭疼的還有2.67公里輸水管道的建設(shè)問題。輸水管道設(shè)計和勘察環(huán)節(jié)已完成，按計劃，應(yīng)于7月底開工，但目前管道開工卻“卡住”了，與項目無關(guān)的征地遺留問題硬是“沾上”了水廠。

如前文所述，水源改為南水北調(diào)來水后，輸水管道也改了路徑—水十廠源水輸水管道起點為東五環(huán)南水北調(diào)東干渠與幺家店路相交處，沿幺家店路向東敷設(shè)至凈水廠。

這一輸水管道所經(jīng)區(qū)域有一起征地糾紛。據(jù)張恒利稱，北京市一政府部門旗下企業(yè)在征地中，欠了平房鄉(xiāng)9000多萬元，欠了高碑店鄉(xiāng)4000多萬元。

“我們成了村民跟政府談判的籌碼，我們一施工，村民就拿棒子攆我們?！弊審埡憷械轿氖牵斔艿涝谖瀛h(huán)以外，而糾紛涉及的征地問題是在五環(huán)以內(nèi)，與水十廠項目并無關(guān)系。

此外，張恒利提出，新股東2007年與政府重新草簽的特許權(quán)協(xié)議，主要內(nèi)容沿用了2002年時的基本精神，目前已違背項目實際情況，希望政府及有關(guān)部門盡快啟動有關(guān)水價等問題的談判。對此，北京市水務(wù)局在回應(yīng)早報記者時稱，由于水十廠正在建設(shè)過程中，因此尚不便對外進(jìn)行宣傳報道。

例2：上海大場水廠項目

上海大場水廠是由英國泰晤士水務(wù)公司投資與上海市人民政府合作的PPP項目。但由于2002年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布，導(dǎo)致項目公司被迫與政府重新進(jìn)行投資回報率的談判，最終該項目在2004年被政府回購。這種風(fēng)險稱之為法律變更風(fēng)險，即主要指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化,從而對項目的正常建設(shè)和運營帶來損害,甚至直接導(dǎo)致項目的中止和失敗的風(fēng)險。此外上海大場水廠還遭遇了審批延誤風(fēng)險。某些行業(yè)里一直存在“成本價格倒掛”現(xiàn)象,即收入小于成本，當(dāng)市場化之后引入外資或民營資本后,都需要通過提價來實現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定,公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價,應(yīng)當(dāng)建立聽證制度,這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤。比如上海人大代表提出反對水價上漲的提案,造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施，也因此泰晤士水務(wù)出售了其大場水廠的股份。而由于高固定投資回報率的要求導(dǎo)致大場水廠的高水價，對自來水廠來較大的運營壓力。并且危害到了公眾利益，導(dǎo)致大場水廠同時承擔(dān)了政治反對風(fēng)險。

五、政府信用風(fēng)險

是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項目帶來直接或間接的危害。

例：1長春匯津污水處理廠項目

在長春匯津污水處理廠項目中，匯津公司與長春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設(shè)立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產(chǎn)后合作運行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費，長春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長春市政府回購而結(jié)束。

例：2廉江中法供水廠項目 在廉江中法供水廠項目中，雙方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個關(guān)鍵的不合理問題：問題一，水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不得少于6萬立方米，且不斷遞增。而當(dāng)年廉江市的消耗量約為2萬立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實的可能性；問題二，水價問題。合同規(guī)定起始水價為1.25元人民幣，水價隨物價指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元，此價格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務(wù)，該水廠被迫閑置，談判結(jié)果至今未有定論。

例：3鄲城天然氣項目

2009年，周口市鄲城縣的鄲杰能源開發(fā)有限公司(以下簡稱鄲杰公司)，響應(yīng)縣政府號召，投資數(shù)千萬元，打造被政府列為”惠民工程”的天然氣項目。然而，鄲杰公司履行了對縣委、縣政府的承諾，相關(guān)行政部門卻未按政府會議紀(jì)要約定給其辦理燃?xì)饨?jīng)營許可證，直接導(dǎo)致項目中途停止，享用天然氣時間不長的群眾不得不重回扛氣罐、燒煤球的生活，而公司100余名工人也失去工作，公司負(fù)債數(shù)千萬元。

鄲杰公司負(fù)責(zé)人張自軍告訴記者：“2009年鄲杰公司投入3000多萬元資金用于項目的基礎(chǔ)建設(shè)，當(dāng)年該項目被政府列為‘惠民工程’。按縣委、縣政府的要求，公司又相繼投入2000多萬元資金，在較短的時間內(nèi)完成了3.5公里燃?xì)廨斉渲鞴艿赖陌惭b、調(diào)試，燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)工程加氣站的現(xiàn)場勘查、圖紙設(shè)計、項目可研、各種手續(xù)的申報，燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)工程門站的建設(shè)，完成了門站至城區(qū)主管網(wǎng)的連接貫通。在不具備與上輸管線接通的條件下，出資150多萬元購燃?xì)膺\輸車輛一部，于縣委、縣政府向中州國際飯店兌現(xiàn)承諾之日前(2009年12月31日)，完成了對中州國際飯店的如期供氣，并再次出資完成了財政小區(qū)等部分居民生活小區(qū)的中低壓管線的全部安裝下余工作，現(xiàn)完全具備了通氣條件?！?/p>

張自軍說，他們還出資對方遠(yuǎn)國際花園等小區(qū)二期工程的燃?xì)夤艿狸懤m(xù)進(jìn)行了安裝，并調(diào)試成功。為了加快項目的工程進(jìn)度，上屆縣政府通過研究給公司出具了《鄲城縣人民政府會議紀(jì)要》，紀(jì)要明確責(zé)令職能機關(guān)為該公司辦理消防、安檢等相關(guān)手續(xù)，并為公司上報了項目的立項等。政府為公司劃撥了建設(shè)用地，審核通過了天然氣門站選址意見書，頒發(fā)了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許可證》。原本該大張旗鼓地干事業(yè)的時候，公司卻接到了縣城市規(guī)劃管理辦公室下達(dá)的停建通知。緊接著，鄲城縣新一屆政府采用招商的方式，讓億星公司介入鄲城縣天然氣項目，而鄲杰公司的工程不得不停下來。

在鄲城縣城市規(guī)劃管理辦公室(以下簡稱規(guī)劃辦)，燃?xì)夤芾磙k公室張東峰主任告訴記者，鄲城縣天然氣項目是件好事，建成通氣后，每年最低會給全縣老百姓省下2000萬元的費用。沒叫鄲杰公司繼續(xù)干主要是因為他們沒有接收原光明公司的債務(wù)和特種經(jīng)營權(quán)，而且他們的營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍也沒有天然氣業(yè)務(wù)這一項?！爸劣跒槭裁粗八麄円呀?jīng)對一些項目開始供氣，后來又怎么有億星公司進(jìn)入，我不清楚。”

規(guī)劃辦另一位負(fù)責(zé)人告訴記者，鄲杰公司停下來是因為沒有《特種行業(yè)經(jīng)營許可證》，還有就是領(lǐng)導(dǎo)考察后覺得他們資金方面存在問題，因為整個工程下來需要上億元的資金保障才能順利進(jìn)行。”我知道的是，億星公司依靠實力招商成功，整個招商過程登報公示等都做了，都是合法的。億星公司招商成功后，縣里

考慮到鄲杰公司前期的投入，也從中協(xié)調(diào)鄲杰公司和億星公司坐下來談合作，可能是以前雙方存在一些問題，所以一直沒有談成?！?/p>

鄲杰公司有關(guān)人士說，國務(wù)院令第583號《城鎮(zhèn)燃?xì)鈼l例》第三章第十四條規(guī)定了”政府投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)投標(biāo)方式選擇燃?xì)饨?jīng)營者。社會資金投資建設(shè)的燃?xì)庠O(shè)施，投資方可以自行經(jīng)營，也可以另行選擇燃?xì)饨?jīng)營者”。政府為什么出爾反爾對公司正在施工建設(shè)的項目招商？另外，《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》第十五條規(guī)定：“國家對燃?xì)饨?jīng)營實行許可證制度，申請人憑燃?xì)饨?jīng)營許可證才可以到工商行政管理部門依法辦理登記手續(xù)。”鄲杰公司曾向鄲城縣工商局多次申請變更經(jīng)營燃?xì)獾姆秶?，但因沒有鄲城縣政府的許可，工商局不予辦理?！鞍磭艺摺冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項l例》規(guī)定的程序，我公司只有在獲取正式的燃?xì)饨?jīng)營許可證后，才能把燃?xì)饨?jīng)營列為公司的經(jīng)營范圍?！睆堊攒娬f。

采訪過程中，已經(jīng)試用過天然氣的群眾，和實際使用天然氣2年的中州國際飯店負(fù)責(zé)人都表示，不管是誰經(jīng)營，盡快讓老百姓用上經(jīng)濟環(huán)保的天然氣才是最重要的。

六、不可抗力風(fēng)險

是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭、禁運等。

例：1中石油長城鉆探工程分公司在利比亞的項目

據(jù)中國之聲《新聞縱橫》報道，日前有媒體報道，受利比亞政局動蕩的影響，中石油長城鉆探工程分公司在利比亞等中東、北非地區(qū)的6個海外項目合同終止，影響公司全年營業(yè)收入約12億元。

中石油相關(guān)人士確認(rèn)了中石油集團(tuán)下屬公司長城鉆探6個海外項目合同中止的消息，他表示，正是由于當(dāng)?shù)卣謩邮?，中國石油長城鉆探工程分公司(簡稱長城鉆探)在中東和北非的6個海外項目合同中止，這是為了確保人員安全作出的決策。

據(jù)悉，這些中止的合同項目位于利比亞、尼日爾、敘利亞、阿爾及利亞等地，都是政治動蕩地區(qū)。上述中石油人士表示，這6個項目預(yù)計將影響長城鉆探的全年營業(yè)收入12億元。這對于海外業(yè)務(wù)占比達(dá)45%的長城鉆探來說，受到的影響已超過2009年國際金融危機。

據(jù)了解，上述項目合同中止后，長城鉆探的大部分員工已經(jīng)撤離，但仍留下部分員工照看設(shè)備。一旦形勢好轉(zhuǎn)，長城鉆探還會重新進(jìn)入這些市場。

七、融資風(fēng)險

是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項目的一個特點就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標(biāo)保證金。

例：1京廣快速路南延工程爛尾數(shù)月續(xù)：因BT項目融資遭禁

央廣網(wǎng)鄭州11月26日消息據(jù)中國之聲《新聞縱橫》報道，在鄭州市南四環(huán)與鄭平路交叉口能看到，南北方向有架起的數(shù)百根橋墩，一眼望不到邊際。據(jù)了解，這是京廣快速路南延工程，目前已經(jīng)停工數(shù)月。那么，工程為什么停滯？

停工項目的全稱為”中交三公局鄭州市京廣快速路工程BT項目”。負(fù)責(zé)人鄭州市建委京廣路南延工程項目經(jīng)理李錦林說，停工是因為BT方的融資出現(xiàn)問題。

李錦林：整個工程工期計劃是到2014年年底，主線橋貫通，由于BT方的資金問題，所以即使目前工程資金到位的情況下，可能要推遲十個月。

路不能不修，政府的財政又吃緊，因此，國內(nèi)很多城市都改變了以往單方面政府注資建設(shè)的模式，而改為BT方。

李錦林：BT模式都是由BT方先融資來解決工程資金問題，等工程竣工驗收合格之后，政府進(jìn)行分期回購，這個項目是分五年回購。

在鄭州市京廣路南延工程中，建設(shè)資金分別有一類和二類費用，一類費用的17.36億由BT方承擔(dān)，二類費用則由市政府買單，二類費用部分的資金已經(jīng)到位。但是在2014年4月份前后停止了工程的建設(shè)。BT方中交恒都開發(fā)建設(shè)有限公司董事長靳學(xué)營解釋說：

靳學(xué)營：12年底出來了，國家銀監(jiān)會出的463號文件，不允許給BT項目融資，我們是BT項目，受這個政策的控制了。

靳學(xué)營坦言，為了建設(shè)這個工程，公司已經(jīng)募集了所有有可能的資金來源，但這對于十幾億元的工程來講依然是杯水車薪。目前鄭州市政府積極配合與BT方共同尋找解決的方法。

靳學(xué)營：我們現(xiàn)在就是通過金融轉(zhuǎn)換的方式來融資，現(xiàn)在有五六家金融機構(gòu)要支持咱這個項目，第一家金融機構(gòu)順利簽了貸款協(xié)議之后，一星期資金都到位了。整個項目就啟動起來了。

八、市場收益不足風(fēng)險

是指項目運營后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例1:天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目

天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马椖渴找娌蛔?，天津市政府承諾提供補貼。但是政府所承諾補貼數(shù)量沒有明確定義，項目公司就承擔(dān)了市場收益不足的風(fēng)險。

例2杭州灣跨海大橋

17家民營企業(yè)入股杭州灣跨海大橋的收益懸疑

6月8日，歷時8年的前期準(zhǔn)備、20多人次兩院院士在內(nèi)的500多位專家的55次大規(guī)模評審和論證、投資118億的杭州灣跨海大橋終于落下了第一鍬土。中國最富有的地區(qū)——蘇南、上海與以寧波、溫州為代表的浙江沿海地區(qū)之間，因為這座大橋4小時以內(nèi)的車程，可以連接它們中的任何一個城市。

除了已經(jīng)冠名的“世界第一跨海大橋”，民間資本的引進(jìn)令大橋更引人注目。只是，任何的投資都是有風(fēng)險的，大橋的投資者是否都能等到十幾年以后來坐享收成？不管是政府投資還是民間投資，這個中長期投資戰(zhàn)略是否符合各自的發(fā)展規(guī)劃？在民營資本不斷受到質(zhì)疑的氛圍下，誰能確保不會因為周正毅之類的資本流入此項目而受到影響？

17家民營企業(yè)入股

36公里長的杭州灣跨海大橋成為了中國的又一個世界第一，其造價和轟動效應(yīng)同樣不亞于將建的世界第一高樓(上海環(huán)球金融大廈)和世界第一個運營的磁懸浮高速列車。

不一樣的是，第一高樓是日方投資；上海的磁懸浮由8個國有大企業(yè)集團(tuán)共同投資；而跨海大橋總投資額的50%以上，由17家民營企業(yè)組成的5個投資公司投入。

民間資本如此大規(guī)模地參與到一個由國務(wù)院批準(zhǔn)立項的國家特大型基礎(chǔ)建設(shè)項目之中，這在過去是從來沒有過的，因為除了政策因素外，很多大型基建項目也因為投資巨大、回報率低而讓民營企業(yè)退步三舍。

第一高樓和磁懸浮的投資回報，都曾遭到業(yè)界的廣泛質(zhì)疑，參與投資89億人民幣建造磁懸浮項目的上海寶鋼等8家集團(tuán)公司，為此得到了政府保證6%的年收益。

但是，杭州灣跨海大橋不一樣。

6車道的跨海大橋?qū)⒑瓦B接它的高速公路一樣，將實行不少于30年的過橋收費。目前，在年收益普遍達(dá)到10%至20%的發(fā)達(dá)地區(qū)的高速公路，已經(jīng)成為了不少民營企業(yè)爭相投資的目標(biāo)。而大橋的《可行性報告》中表明，大橋的投資回報率可以達(dá)到16.5%，稅后的回收期限是14.2年。如此好的收益使得大橋從一開始就成了民營企業(yè)爭奪的目標(biāo)。

從仰融的青睞，到雅戈爾的入主，直至宋城集團(tuán)以17.3%的股權(quán)成為民營企業(yè)中的第一大股東，浙江民營企業(yè)紛紛踏足。每個民營投資者都意識到，投資大橋?qū)砹己檬找?。?18億元的巨額投入，真的會有超過16%的回報率嗎？

誘人的投資回報率﹖

擔(dān)負(fù)起此次大橋設(shè)計工作之一的北京中交公路規(guī)劃設(shè)計院杭州灣大橋設(shè)計總負(fù)責(zé)人王仁貴副總工程師對記者介紹了投資回報率的測算標(biāo)準(zhǔn)：整個大橋全長近36公里，為有停車區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)6車道，按照日通車量8萬輛設(shè)計。以1類車為計算標(biāo)準(zhǔn)，每輛車收費55元。而每日的車流量，按照調(diào)查后預(yù)測：建成后的2008年底，每日車流量是44800輛，2015年達(dá)到79900輛。得出的回報率是16.5%，投資回收期(稅后)14.2年，投資回收期(稅前)11.9年。

但是，一位投資過高速公路的上海民營企業(yè)家則認(rèn)為，在相同流量和假設(shè)維護(hù)及營運費用相同的情況下，投資一公里6車道高速公路不會超過4500萬，按照每輛車每公里收費0.45元，每日的平均流量為4萬輛計算，其年簡單計算的投資回報率是：(0.45元×4萬輛×365日)／4500萬＝14.6%。

這位民營企業(yè)家接著比較，“如果大橋按照每輛車55元過橋費計算，36公里內(nèi)，平均每公里的收費是1.53元，是高速公路收費的3.4倍。再按照大橋的投資是118億，每公里的投資是3.23億，是高速公路的7.2倍?！彼J(rèn)為，投資額翻了7.2倍，而收入只是多出3.4倍，很容易得出，在車流量相同的情況下，投資高速公路要比投資這座大橋年收益率多出一倍?！蹦敲?，大橋的年收益率將肯定不會超過7%，這還是在沒有計算成本的情況下得出的結(jié)論。”他說。

當(dāng)然，這并不能證明大橋的《可行性報告》的測算是錯誤的，因為他是按照核定的每日4萬流量來計算。而在《可行性報告》中是按照44800輛計算，并且以每年超過10%的速度增長。大橋指揮部的解釋是，經(jīng)濟的發(fā)展，私家車的發(fā)展都會使車流量大大增加，而路程的縮短會吸引大量原本通過火車或飛機往來的人員。流量的增長不會有問題。但是這個增長速度是否有其他不確定性呢？

投資回報率的變數(shù)在哪？

最影響企業(yè)家投資決策的因素是，橋梁和橋梁之間、以及橋梁和高速公路的競爭，將可能導(dǎo)致投資收益的下降。同樣是杭州灣，紹興至嘉興跨杭州灣大橋建

設(shè)工程將在2005年正式動工，預(yù)計在2015年前完工。這一橋梁，也將把浙江南部到上海的路程縮短1個多小時。如果費用相當(dāng)，必將分流近一半的車輛。

所以，政府如果要保證收益，就要合理限制其它的競爭?，F(xiàn)在嘉興至上海、嘉興至紹興等等都在修高速公路，包括滬杭甬高速公路的拓寬，都將影響到這個大橋的投資收益。

而江蘇寧滬高速公路股份有限公司證券事務(wù)代表江濤介紹，4車道的寧滬高速在目前實際運營情況達(dá)到日流量4.5萬輛就會趨于飽和，而經(jīng)過估算，6車道實際達(dá)到6-7萬輛就會趨于飽和。而跨海大橋的6車道，在流量的估算中，從2015年后都是超過8萬輛的，難道不會飽和嗎？

除了車流量這個變數(shù)之外，大橋還有許多不確定因素。

盡管近年來國內(nèi)的通貨膨脹率一直處于較低水平，但預(yù)期投資額一直在漲。從準(zhǔn)備建橋一開始的60多億，到真正中標(biāo)的工程預(yù)算階段的87億，而到了2002年12月，造價上漲至107億；而到施工圖設(shè)計階段，在請教了若干國際知名橋梁專家后，造價上升至118億。其中大橋所處的自然條件因素是其中一個主要原因。

大橋工程指揮部副總指揮王仁貴副總工程師表示 “118億中已經(jīng)包括5%的不可預(yù)見費，應(yīng)該夠了?！?/p>

但同濟大學(xué)一位橋梁建筑方面的專家私下?lián)模昂５撞灰?guī)則的沼氣，惡劣的臺風(fēng)、浪潮，及可能會出現(xiàn)的龍卷風(fēng)，都會給施工帶來困難，一不小心，就有可能要增加投資。”

同樣，每年總會有一段時間因為臺風(fēng)或濃霧而關(guān)閉幾天高速公路，大橋在海上，不確定的日期將會更多，這也是影響投資回報率的原因。

也許變數(shù)實在太多，許多投資者便改變了投資計劃。

雅戈爾公司董事會秘書劉新宇說，“如果雅戈爾一直保持原先45%的持股比例，勢必要在大橋建設(shè)過程中注入大量資金，而大橋的回報是在六七年之后，但廣大流通股股民無法等這么長的時間。”

而來自大橋指揮部的最新消息耐人尋味，寧波交投和宋城集團(tuán)均將減持手中的股份。而大橋兩邊連接段近40億的投資，完全由國有的寧波交投及嘉興市交通投資集團(tuán)有限責(zé)任公司分別全額投資。

而兩邊的連接段，其實就是投資回報率更高的高速公路。因為這兩端的連接段也會正常收費。

例3復(fù)原公路

貴州省第一條利用BOT融資方式興建的公路項目—復(fù)原公路,在立項時預(yù)測1997年至2000年,復(fù)原公路每天過往的車輛有12000輛以上。但在收費經(jīng)營期間,過往車輛從每12000輛銳減到不足5000輛,項目每月的收入只有55萬元左右,而每月項目公司需支付的銀行利息就有40多萬。該項目的交通量估計失敗,就是因為沒有考慮收費這個重要因素對交通量的影響。

九、項目唯一性風(fēng)險

是指政府或其他投資人新建或改建其他項目，導(dǎo)致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風(fēng)險。項目唯一性風(fēng)險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風(fēng)險、市場收益風(fēng)險、信用風(fēng)險等一系列的后續(xù)風(fēng)險，對項目的影響是非常大的。

案例：1誰動了杭州灣跨海大橋的奶酪？

紹興通道一旦開工，將構(gòu)成與杭州灣大橋“分利”的格局，此前杭州灣大橋預(yù)定的每年10%的收益率將大打折扣。

出現(xiàn)競爭者

作為杭州灣跨海大橋(下稱“杭州灣大橋”)工程指揮部的總指揮，王勇怎么也沒想到，這座總投資預(yù)算107億元(后追加至118億元)的大橋開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚，紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中。紹興杭州灣大橋是嘉紹高速公路的一部分，被稱為“紹興通道”，總長69.23公里，跨越杭州灣的橋體部分為1232公里，預(yù)計總投資達(dá)93.5億元。來自紹興市交通局嘉紹高速公路籌建處的最新消息，全權(quán)負(fù)責(zé)紹興通道建設(shè)的浙江嘉紹高速公路有限公司已于2005年2月4日正式成立。該公司由浙江滬杭甬高速公路股份有限公司(0576.HK)、紹興市交通投資有限公司和嘉興市嘉紹高速公路投資開發(fā)有限公司共同出資組建，三方所占股份分別為35%、35%和30%。但是，該項目目前還在等待國家發(fā)改委的審批，“估計今年上半年會有結(jié)果出來?！北M管如此，這一建橋計劃已經(jīng)給杭州灣大橋工程指揮部無形的壓力。杭州灣大橋本欲于2008年竣工，但現(xiàn)在的目標(biāo)是，力爭在2007年建成。兩橋之間的競爭態(tài)勢不言而喻。2004年底，國家對基礎(chǔ)建設(shè)項目審批制度進(jìn)行了一次重大調(diào)整，原本可能于去年底獲得審批的杭州灣紹興通道不得不重新進(jìn)行申報。嘉紹高速公路有限公司的徐先生表示，目前國家各部委正在進(jìn)行新舊審批制度的銜接工作，紹興通道這一項目的前景至少要等到三四月份才能明朗。2月22日，杭州灣跨海大橋技術(shù)專家組第二次會議結(jié)束，王勇坐在杭州灣大酒店大堂的沙發(fā)里，一再表示，紹興通道的建設(shè)不會對杭州灣大橋的投資收益情況產(chǎn)生影響。不過，就在去年底——在紹興通道即將開工建設(shè)的消息傳開之后——投資杭州灣大橋的民企即將撤資的傳言已愈演愈烈。在寧波杭州灣大橋投資有限公司中，民資所占股份達(dá)50.25%。業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，之所以民企撤資的傳言大量出現(xiàn)，是因為紹興通道一旦開工，將構(gòu)成與杭州灣大橋“分利”的格局，此前杭州灣大橋預(yù)定的每年10%的收益率將大打折扣?！百Y金可以滿足需要”在民企撤資的傳言中，宋城集團(tuán)是唯一一家被明確指出名稱的企業(yè)。盡管如此，宋城集團(tuán)負(fù)責(zé)投資的副總張嫻仍表示，在杭州灣大橋項目上，宋城集團(tuán)到目前為止還沒有別的想法。方太集團(tuán)投資部的夏小青表示，方太集團(tuán)目前還沒有撤資的打算，而且杭州灣大橋的股東大會也沒有討論過有關(guān)企業(yè)撤資的問題。王勇則認(rèn)為，宋城集團(tuán)的資金有點緊?！胺康禺a(chǎn)開發(fā)是宋城集團(tuán)的主營業(yè)務(wù)之一，去年國家宏觀調(diào)控，收縮銀根必定對公司造成一定的影響。”宋城集團(tuán)擁有杭州灣大橋投資有限公司17.3%的股份，是目前杭州灣大橋的最大民間投資者。按照股份比例，宋城集團(tuán)需要在杭州灣大橋建設(shè)的5年中投資6億多元人民幣。一位杭州灣大橋民資股東透露，宋城集團(tuán)在2003年注入第一期5000萬元投資后，再未按期出資。

事實上，宋城集團(tuán)確有新項目需要籌備資金，張嫻說，宋城集團(tuán)將承接2006年“世界休閑博覽會”的主體工程建設(shè)。此外，宋城集團(tuán)還將自行開發(fā)一些“世界休閑博覽會”的配套項目。但她拒絕透露該項目所占用的資金數(shù)額。王勇認(rèn)為，宏觀調(diào)控以來，很多企業(yè)面臨資金壓力，“大橋公司有十幾個民企小股東，資金方面出現(xiàn)一些問題，他們自己會內(nèi)部協(xié)調(diào)。如果某家企業(yè)資金困難，無法按時出資，會有別的股東幫它墊資?！?/p>

目前大橋公司的股東中，有慈溪建橋投資有限公司、慈溪興橋有限公司和余姚杭州灣大橋投資有限公司。這幾家投資公司均由多家民營企業(yè)共同組建而成，彼此之間的股份可以在公司內(nèi)部協(xié)調(diào)完成。而在杭州灣大橋投資有限公司中，共有5個由民營企業(yè)組成的投資公司參與投資。另外兩家公司分別是寧波雅戈爾集團(tuán)和杭州宋城集團(tuán)獨資的投資公司。

不過，王勇拒絕對各個股東的出資情況作詳細(xì)的說明。他只是表示，目前到位的資金完全可以滿足杭州灣大橋的建設(shè)需要。據(jù)王勇在技術(shù)專家工作會上所作的杭州灣大橋建設(shè)情況的工作報告顯示，2004年，大橋工程指揮部共籌措資金26億元，其中銀行貸款21億元，資本金5億元。大橋工程指揮部副總指揮金建明則表示，按照大橋公司股東大會的約定，到目前為止，公司資本金應(yīng)到位12億元。

一位接近宋城集團(tuán)的人士則向記者表示，宋城集團(tuán)內(nèi)部已經(jīng)決定從杭州灣大橋項目撤資，具體事項將在今年3～4月舉行的杭州灣大橋投資有限公司股東大會上宣布。該人士引述宋城集團(tuán)主席黃巧靈的話稱，宋城集團(tuán)的資金很充裕，并不像外界傳聞的那樣，面臨很大壓力。

而在寧波當(dāng)?shù)?，已有傳聞稱，紹興一家知名的民營企業(yè)已于去年底開始與大橋工程指揮部接觸，由于春節(jié)假期，雙方的協(xié)商被迫暫停。但是，該企業(yè)有意重新恢復(fù)磋商。

王勇表示，目前有意投資大橋項目的企業(yè)和資金仍然很多?！凹词钩霈F(xiàn)股東撤資這種最不利的情況，我們也能找到新的股東?！?/p>

此外，由于國內(nèi)通貨膨脹、原材料漲價等因素影響，大橋的總投資有可能再次增加，“不排除將這部分新增的投資折為股份，引進(jìn)新的股東。” 民資股東的算盤

在紹興通道即將開工這一消息的“刺激”下，現(xiàn)有的民資股東“陣營”里，很多股東都在心里打起自己的算盤。

據(jù)王勇透露，有一些小股東曾經(jīng)在私下里多次向他提出，希望能在大橋建設(shè)期內(nèi)給予一定的“資金回報”。

大橋的建設(shè)周期為5年左右，在建設(shè)期間，項目不產(chǎn)生任何收益，自然也沒有“回報”之說。

民資股東“熬”不住的另一個原因，還是紹興通道對大橋未來收益的潛在“威脅”。大橋投建初期，工程指揮部提供的《可行性報告》顯示，大橋每年的收益率將達(dá)10%。而現(xiàn)在，除紹興通道外，蕭山也正在積極籌建直通上海的高速公路，這一通道一旦建成，將使蕭山與上海的車程縮短70多公里。杭州灣上過多的通道建設(shè)，使杭州灣大橋的民資股東對投資回報情況心存疑慮。在這些股東中，有不少人的投資額不過幾千萬元，投資杭州灣大橋時正好手里有一些閑散資金，又看好杭州灣大橋的投資回報率，最終決定加入。

杭州灣大橋的第二大民間投資方海通食品集團(tuán)董秘吳立忠表示，公司目前沒有增資的打算。到目前為止，海通食品對大橋的投資金額為3646.91萬元。

方太集團(tuán)的夏小青認(rèn)為，投資杭州灣大橋?qū)匍L線投資。要確定其是否合算，應(yīng)該看項目的投資回報率比當(dāng)期銀行的利率高出多少?，F(xiàn)在的銀行利率低于2%，而大橋的投資回報率在10%～15%之間，將這一投資回報率攤到大橋建設(shè)的5年里，仍然比銀行利率高，說明這幾年的投資是有價值的。未來收益

據(jù)大橋工程指揮部提供的交通流量調(diào)查預(yù)測，6車道的大橋建成第一年，每日通過標(biāo)準(zhǔn)車量約為4.5萬輛，2015年增至8萬量，到2027年將增加到9.6萬輛，按每輛55元收費測算，大橋財務(wù)內(nèi)部收益率在稅前和稅后分別可達(dá)8.03%和10.1%，投資回報期14.2年。

按照大橋工程指揮部的最初設(shè)想，大橋?qū)⑤椛湟詫幉橹行摹?00公里為半徑的區(qū)域，區(qū)域內(nèi)所有往上海的車輛都將選擇杭州灣大橋。但是，這一測算結(jié)果是

在完全沒有考慮紹興通道的前提下得出的。正在籌建中的紹興通道，其橫跨杭州灣的大橋與寧波的大橋相隔僅50公里，車流量被分流已成必然。浙江省交通規(guī)劃設(shè)計研究院的相關(guān)調(diào)查資料顯示，滬杭甬高速公路的嘉興—杭州—沽渚(紹興)一段交通流量特別大，預(yù)計在未來20年內(nèi)，該區(qū)域內(nèi)交通量仍將以年均7.55%的增長率增長。

浙江滬杭甬高速公路股份有限公司的公告認(rèn)為，杭州灣大橋?qū)⒇?fù)責(zé)寧波市至舟山市及嘉興市至上海市一般范圍之間的交通流量；紹興通道將負(fù)責(zé)紹興市的一般范圍、臺州市東南沿海城市，以及溫州市及嘉興市至上海市一般范圍之間的交通流量。而且福建省往上海的車流也被“拉”上了紹興通道。滬杭甬高速的董事長耿小平認(rèn)為，紹興通道是貫通杭州灣南北交通的一條捷徑，輻射區(qū)域廣，因此該公路有很大可能吸引非?？捎^的車流量。王勇面對紹興通道的潛在“壓力”，仍然自信：“我對大橋的投資回報非常樂觀。” 而大橋的民資股東們都無法對大橋的投資回報表示樂觀，“只要能保證原計劃的收益就不錯了?！?/p>

例2：鑫遠(yuǎn)城市橋梁有限公司投資興建閩江四橋 《中國經(jīng)濟周刊》在采訪香港秀明國際公司董事王曉光時問他：經(jīng)歷這件事后，若福州有其他項目，你們還會不會來投資？他回答說：“別說福州市，就是福建省，我們也不會再來投資了。這不是投資潛力的問題，而是政府的做事方式我們接受不了。來的時候，政府是敲鑼打鼓的歡迎，而一出了問題就不理我們了?！爆F(xiàn)在，政府當(dāng)被告已不是什么新鮮事。7月6日，一家中外合作企業(yè)——福州鑫遠(yuǎn)城市橋梁有限公司向中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會申請仲裁，請求受理其與福州市政府之間多達(dá)9億元人民幣的合同糾紛。事情緣起于1997年，福州市政府在與福州鑫遠(yuǎn)城市橋梁有限公司簽訂的《專營權(quán)協(xié)議》中對鑫遠(yuǎn)城市橋梁有限公司的投資權(quán)益做出鄭重承諾。然而7年之后的今天，事實的發(fā)展卻造成福州市政府客觀上無法兌現(xiàn)承諾，致使投資商數(shù)億投資血本無歸。福州市的政府誠信在這一事件中遭受質(zhì)疑和損傷，而市政府在這一事件中的公關(guān)處理方式也有警示意義。一份9年的長期承諾

據(jù)香港秀明國際公司董事王曉光介紹，福州鑫遠(yuǎn)城市橋梁有限公司成立于1997年5月7日，合作雙方是香港中旅集團(tuán)的全資公司香港秀明國際和福州市城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展總公司。鑫遠(yuǎn)城市橋梁公司成立的目的是投資興建閩江四橋，項目總投資額12億元人民幣，其中，中方以閩江二、三橋及白湖亭收費站的有形資產(chǎn)作價3.6億元人民幣，占30%股權(quán)；外方出資8.4億元人民幣占70%股權(quán)。外方所出的8.4億元中，4億元用于閩江四橋建設(shè)，4.4億元支付給市政府財政專戶，由政府支配，合作公司經(jīng)營期限28年。

王曉光說，一開始我們對這個項目的投資懷有疑慮，一是擔(dān)心以后路修多了，汽車就會走不收費的路，二是擔(dān)心以后會撤銷收費站。如果是這樣，投資就有泡湯的風(fēng)險。針對這兩個擔(dān)心，福州市政府與鑫遠(yuǎn)城市橋梁公司簽署了《專營權(quán)協(xié)議》，在《專營權(quán)協(xié)議》中鄭重承諾：福州市政府保證合作公司自經(jīng)營之日起9年內(nèi)，福州市從二環(huán)路及二環(huán)路以內(nèi)城市道路進(jìn)出福廈高速公路和324國道的機動車輛均經(jīng)過白湖亭收費站，并保證在專營權(quán)有效期限內(nèi)，不致產(chǎn)生車輛分流。該協(xié)議還特別約定：在合作經(jīng)營的前9年，如因其他原因?qū)е潞献鞴就ㄐ匈M收入嚴(yán)重降低或通行費停收時，合作公司有權(quán)要求市政府提前收回專營權(quán)并給予補償。

福州市政府還承諾，保證外方除收回本金外，按實際經(jīng)營年限獲取年凈回報率18%的補償。這份協(xié)議，簡單的說就是市政府保證在9年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車輛全部通過收費站，如果因特殊情況不能保證收費時，政府出資償還外商的投資，同時保證給外商每年18%的補償。政府否決三點共識 《專營權(quán)協(xié)議》簽訂后，合作公司如約履行了投資義務(wù)。外方投資的8.4億元，其中3.02億由境外現(xiàn)金投入，其余以合作公司的名義向銀行貸款，由香港中旅集團(tuán)提供全額擔(dān)保。1997年10月至2004年4月底期間，合作公司運作正常，收入穩(wěn)定。截至2004年5月底，共收入6.4556億元，除去營運成本和繳納政府稅金外，全部收入主要歸還了銀行貸款本息4.5473億元，外商收回3676萬元。2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過白湖亭收費站，公司通行費收入急劇下降。至2004年6月底，收入平均下降已超過70%，從以往每月收入800多萬元下降到200多萬元，而且還在繼續(xù)下降中，150多名員工面臨失業(yè)。合作公司失去了還清貸款的能力。7月5日，香港中旅集團(tuán)收到了銀行發(fā)來的催款律師函。外商在投資前擔(dān)心的事情終于發(fā)生了：8.4億元的總投資，其中3億元的現(xiàn)金投入只收回了3000多萬元，出具擔(dān)保的5億多銀行貸款還有2億多元沒有歸還，兩項相加虧空達(dá)5億多元，7年的投資回報更是無從談起。王曉光說，合作公司失去還款能力后，我們曾多次去找福州市政府商談，但都未得到福州市政府的正面回應(yīng)。

6月12日，在由福州市政府主要領(lǐng)導(dǎo)參加的會談中，市政府、中方和外方基本達(dá)成了收費站的處理方案并形成了紀(jì)要。三方達(dá)成了三點共識：(一)政府收回專營權(quán)，歸還外方投資本金；

(二)中方承擔(dān)合作項目尚余的銀行貸款擔(dān)保責(zé)任；

(三)政府合理支付外方的融資成本和適當(dāng)回報。在這三點共識中，香港中旅集團(tuán)作了讓步，將每年18%的回報改為“適當(dāng)”回報。然而，在會談結(jié)束后，福州市政府又否決了這三點共識。在問題無法得到解決的情況下，福州鑫遠(yuǎn)城市橋梁有限公司向中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會申請仲裁。出現(xiàn)這樣的結(jié)果應(yīng)該不是福州市政府想看到的。而且在全國其他地區(qū)也有類似事件發(fā)生?！吨袊?jīng)濟周刊》打電話給福州市政府辦公室主任周公文說明采訪意圖。他說，關(guān)于這件事他們不接受采訪。據(jù)了解，事件發(fā)生后，福州市政府一位官員在接受媒體采訪時說，當(dāng)時把白湖亭收費站的專營期限定為28年，是因為對福州城市發(fā)展的前景判斷不準(zhǔn)確，而當(dāng)時福州市急需解決路橋等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金。在這一合作項目中，福州市政府與外方都有失誤。現(xiàn)在情況又發(fā)生了變化，收費站成了”爛攤子”，再死抱住原來的協(xié)議條款，已經(jīng)不現(xiàn)實了。雙方應(yīng)共同承擔(dān)經(jīng)濟損失。福州市政府收回收費站專營權(quán)已經(jīng)是作了最大的讓步，外方也要面對投資失敗的現(xiàn)實，不能要求從這個項目得到回報并賺錢了。而香港秀明公司董事王曉光回應(yīng)說：“收回專營權(quán)并給予外方補償”本來就是政府的承諾，談不上什么“最大的讓步”。政府失誤應(yīng)該政府買單。當(dāng)年簽訂的《專營權(quán)協(xié)議》合法有效，對雙方均具有約束力。因此，合作公司有權(quán)依法要求福州市政府對其損失予以補償。

據(jù)《中國經(jīng)濟周刊》了解，近日仲裁庭將開庭，現(xiàn)在雙方已幾成僵局。福州市政府與香港秀明國際公司之間的糾紛，還要等到仲裁庭得出結(jié)果后見分曉，這個收費站的最終歸屬也許還要假以時日。但類似的項目仍然在各個城市存在，據(jù)統(tǒng)計，數(shù)目不低于200個。

例3：泉州刺桐大橋項目

國內(nèi)本土的民營資本在PPP領(lǐng)域第一個吃螃蟹的案例是福建泉州刺桐大橋的項目。上個世紀(jì)90年代初，隨著廈門機場竣工運營，人流車流急劇上升，泉州市政府決定，必須在晉江咽喉要地建出這座大橋，于是出現(xiàn)我前面說到的，以陳慶元董事長牽頭的名流實業(yè)公司，和政府形成了BOT的合作關(guān)系。

1994年3月，泉州市委常委會通過決定，把事情落到實際操作中，在隨后5月-10月間，由名流實業(yè)公司和政府授權(quán)的泉州市路橋開發(fā)總公司（市政府投資形成的公司）形成一個項目開發(fā)公司，泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司，就是我所說到的股份制的SPV，最后是民間資本占大頭，60%和40%的出資比例，公司的注冊資本是8500萬元。10月5日，正式下發(fā)通知，進(jìn)入建設(shè)階段。給的經(jīng)營期限是30年，包含建設(shè)期，建設(shè)期當(dāng)時約定的是三年，不能超出，實際上是兩年半左右就完成，保證了質(zhì)量。

大橋在1997年1月正式投入運營。具體融資方面還有一些創(chuàng)新，因為民營資本進(jìn)來后，他們很關(guān)心能否運用一些融資工具。比如說刺桐大橋采用以大橋的經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款、固定貸款和流動貸款結(jié)合，在國內(nèi)首次采取按揭式還本付息來償還銀行貸款，當(dāng)時又是一個全國的第一。

在具體的建設(shè)、資本注入和經(jīng)營管理上面，他們建立了一個機制：在這個大橋運營后，要按約定的收費方式、收費標(biāo)準(zhǔn)，通過收費，獲得整個特許經(jīng)營期期間的投資回報。這中間所有收益歸名流路橋公司支配，名流公司占了60%股份的SPV，項目效果相當(dāng)不錯。1997年通車之后，車流量迅速上升，社會效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)都曾被各方面高度肯定。

再往后的實際情況是，晉江上又陸續(xù)建了其他大橋。被其他的橋梁分流流量后，刺桐大橋車輛通行的收入從2006年8100萬一年的高峰期，到2013年的4200萬元，在財務(wù)表現(xiàn)上，出現(xiàn)了從高峰期又往下回調(diào)的情況?，F(xiàn)在總結(jié)起來，開發(fā)商本來應(yīng)該在投資取得回報方面，是滿意的狀態(tài)。但我后面要說到的，就是在原來的約定里，沒有涉及的因素，這導(dǎo)致了很不愉快的一些問題。

在說問題之前，首先要充分肯定刺桐大橋建設(shè)的首創(chuàng)意義。在這個項目大局已定之后，人民日報曾盛贊它不僅是一座解決塞車的橋，而且是一座探索改革的橋，其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了造橋者的想象。

但走了這么多年下來，它還伴隨著一些到現(xiàn)在為止并未得到很好解決的問題。下面我就簡要說一下刺桐大橋后來面臨的主要問題，還有相關(guān)的原因分析。

由于一系列主客觀因素，刺桐大橋的BOT項目，雖有SPV的構(gòu)架，但卻沒有形成本應(yīng)與之相匹配的規(guī)范契約文本。實際生活中是這樣，企業(yè)方面也很有積極性，地方政府領(lǐng)導(dǎo)也高度重視和認(rèn)同，通過官方紅頭文件的形式把這個事情定下來了。原本，這個SPV應(yīng)該形成厚厚一大本相關(guān)契約，我們按照國際經(jīng)驗可以找到類似模板。以后要做PPP時，這是一個前提條件，盡可能先找到原來所有類似項目，看人家是怎么形成契約的。這是我們現(xiàn)在總結(jié)經(jīng)驗時說到的第一條。刺桐大橋項目本身，就是由一個簡單的紅頭文件定下事項之后，碰到問題，發(fā)生一系列令人無法滿意的情況。

刺桐大橋問題一

第一個面對車輛分流因素形成的利益分割，業(yè)主公司處于完全無奈的狀態(tài)。1997年后，刺桐大橋正式運營，后來在怎么處理這座橋和其他的橋梁關(guān)系方面，產(chǎn)生了很多困擾。在此之前，早早由省投資、在晉江上建成的泉州大橋也收取過橋費。到了刺桐大橋建成后，省又把泉州大橋移交給泉州市政府，泉州市政府的興奮點也就變了。原先省政府掌握的大橋，收費跟自己無關(guān)。所以非常積極地和

民間資本合作，建立了刺桐大橋。等到省里把泉州大橋給了市政府以后，他們就不太看中刺桐大橋的回報問題。再往后，有很多項目相繼建成，這是中國走到升級換代階段后，各地出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象?，F(xiàn)在在中國建個新的像模像樣的大橋，好像輕而易舉。所有大橋出來后，有的是收一段的過橋費，有的最后干脆就不收過橋費。

目前的情況是，八座大橋中，除了刺桐大橋還收費，其他大橋都處于免費通車狀態(tài)。這樣一來，可想而知，車輛能繞道就盡量繞道。這對于刺桐大橋項目而言，是利益的分割。

對此，我們看到的是，業(yè)主方完全處于無奈狀態(tài)，拿不出任何基于契約的制約，或和政府做出討價還價時調(diào)整的依據(jù)。這就是有苦說不出來。當(dāng)時的市政府領(lǐng)導(dǎo)早已換屆離任，新的領(lǐng)導(dǎo)人對這種刺桐大橋業(yè)主的訴求，完全不做回應(yīng)。名流實業(yè)公司的人也無可奈何。

在這個案例里，BOT形式構(gòu)架中的合作，演變成企業(yè)向政府的匯報，而非磋商。但企業(yè)的每一次匯報，在新的政府領(lǐng)導(dǎo)班子上，或是石沉大海得不到下文，或是新官不理舊賬，不給予任何實質(zhì)回應(yīng)。這是一個很明顯的困擾。

十、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險

配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險，指項目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位引發(fā)的風(fēng)險。例1：湯遜湖污水處理廠項目

武漢非國有資本進(jìn)入城市污水處理領(lǐng)域先河的湯遜湖污水處理廠BOT項目在歷經(jīng)波折后宣告夭折！日前，該廠開始資產(chǎn)評估，將由武漢凱迪整體移交給武漢市水務(wù)集團(tuán)。

提前有償移交

武漢凱迪電力股份有限公司是在湖北省武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)注冊的股份制高新技術(shù)企業(yè)，1999年9月23日，凱迪電力A股（代碼000939）在深圳證券交易所掛牌上市。近年來，該公司逐步進(jìn)入城市污水處理領(lǐng)域，“本土化”優(yōu)勢使他們首先在武漢當(dāng)?shù)亍跋率帧?。?jù)了解，2001年2月23日，凱迪電力與武漢高科國有控股集團(tuán)公司（以武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)所屬國有企業(yè)為基礎(chǔ)組建，代表市國資委持有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，并以出資人身份對國有資產(chǎn)的投資運作和資本營運等行使決策權(quán)。）達(dá)成協(xié)議，由凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營期20年，經(jīng)營期滿后無償交給武漢高科。湯遜湖污水處理廠位于武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)。該區(qū)創(chuàng)建于一九八八年，一九九一年國務(wù)院批準(zhǔn)為國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，主打概念是建設(shè)國家光電子信息產(chǎn)業(yè)基地。湯遜湖污水處理廠分兩期建設(shè)，設(shè)計能力為10萬噸/日。一期工程為5萬噸/日，負(fù)責(zé)包括關(guān)山、廟山、流芳和藏龍島地區(qū)32平方公里的污水處理。具體負(fù)責(zé)工程建設(shè)的凱迪公司副總工程師李迪田介紹說，該BOT項目2001年開建，一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費收取等問題有關(guān)部門遲遲未能解決，以致工廠閑置至今。為保持設(shè)備能夠運行，該公司請了10多名工人專門看守廠房，每星期進(jìn)行兩次污水凈化調(diào)試。為此，他們不得不從廠房外一條排澇溝里抽水。一年來，這種無效投入已達(dá)40多萬元。今年7月，武漢市政府組織各方協(xié)商后決定，將閑置一年多的污水處理廠整體移交武漢市水務(wù)集團(tuán)。據(jù)悉，該項目凱迪方面投資近9000萬元，武漢市水務(wù)集團(tuán)的出價為6600萬元，缺口問題尚待解決。無奈之舉

凱迪水務(wù)有限公司總經(jīng)理王躍瑜介紹說：2001年凱迪電力與武漢高科雙方簽訂的協(xié)議約定：凱迪電力主要負(fù)責(zé)廠網(wǎng)建設(shè)；武漢高科主要負(fù)責(zé)項目立項、征地、規(guī)劃、報建等手續(xù)，落實污水處理收費政策與收費辦法。但在實際建設(shè)過程中，因道路規(guī)劃等問題，開發(fā)區(qū)無法按協(xié)議落實當(dāng)初的承諾，凱迪公司的污水收集管網(wǎng)系統(tǒng)無法開工建設(shè)。在這種情況下，開發(fā)區(qū)提出，將該廠的管網(wǎng)建設(shè)交給市水務(wù)集團(tuán)。但水務(wù)集團(tuán)不同意接手管網(wǎng)，理由是東湖開發(fā)區(qū)不屬于他們建設(shè)范圍。開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提出，將整個開發(fā)區(qū)的水市場（含供水、排水廠網(wǎng)建設(shè)及收費權(quán)）全部交給水務(wù)集團(tuán)，其中包括湯遜湖污水處理廠。接收過程中，水務(wù)集團(tuán)設(shè)了一道”門檻”：出廠水質(zhì)必須達(dá)標(biāo)方可整體收購?？商幚韽S無污水來源，根本無法調(diào)試，無法看處理的水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)。水務(wù)集團(tuán)這樣做，是為了壓低收購價。就這樣，管網(wǎng)建設(shè)、處理廠移交遲遲不能順利進(jìn)行，經(jīng)市政府多次協(xié)調(diào)，直至今年7月才基本達(dá)成共識。說心里話，如果配套管網(wǎng)能夠順利建設(shè)，我們還是希望能按協(xié)議來經(jīng)營管理污水處理廠?，F(xiàn)在處理廠整體移交，的確是出于無奈。管網(wǎng)配套問題非主要原因東湖開發(fā)區(qū)建設(shè)局副局長張建國說：湯遜湖污水處理廠之所以遲遲不能啟用，有三大原因。

其一，配套的污水收集管網(wǎng)，應(yīng)與道路同步建設(shè)，開發(fā)區(qū)主要靠自身滾動投入，沒錢修路，不可能先鋪管網(wǎng)。

其二，污水管網(wǎng)理應(yīng)由市城投集團(tuán)下屬水務(wù)集團(tuán)建設(shè)，但2001年簽訂湯遜湖污水處理廠建設(shè)協(xié)議時，整個城市排水管網(wǎng)當(dāng)時主要由建委負(fù)責(zé)。后來機構(gòu)改革，交接自然有一個過程?，F(xiàn)在，開發(fā)區(qū)先墊資建了部分污水管網(wǎng)。

其三，排污費問題。由于湯遜湖污水處理廠收集的污水，其來源目前主要是江夏區(qū)廟山水廠的水。而武漢市規(guī)定，排污費收取范圍主要是7個中心城區(qū)，不包括江夏等遠(yuǎn)城區(qū)。這樣，湯遜湖污水處理廠運行就沒有經(jīng)費來源。后經(jīng)反復(fù)協(xié)調(diào)，從白沙洲水廠長途引長江水進(jìn)入開發(fā)區(qū)，將原用戶的湖水改成江水，才解決排污費收取問題，這同樣要有一個過程。

這些問題已解決了，為什么不繼續(xù)讓凱迪公司經(jīng)營呢？一種似是而非的說法是：為了便于全市統(tǒng)一運行管理。武漢市政府8月19日印發(fā)的關(guān)于湯遜湖污水處理廠移交的會議紀(jì)要稱：”為適應(yīng)全市排水管理新體制要求，理順投資及管理關(guān)系，市人民政府決定將湯遜湖污水處理廠移交給市水務(wù)集團(tuán)?！? 市水務(wù)集團(tuán)下屬城市排水發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)人說：湯遜湖污水處理廠不屬于建成區(qū)，配套管網(wǎng)不應(yīng)該由我們建?，F(xiàn)在政府出面協(xié)調(diào)，我們才同意收購。由于污水處理廠的運營管理，并未真正的走向市場化、企業(yè)化，比如排污費是由政府核定成本。因此，國內(nèi)其他城市引入民間資本也有不少失敗的教訓(xùn)，比如上海、沈陽。近年來，全國很多地方認(rèn)為BOT方式參與公益事業(yè)需要剎車。其實，公益行業(yè)引入民營資本最大的好處就是建設(shè)速度快，但公益事業(yè)首先要求安全、保障。如果由民營企業(yè)經(jīng)營管理，一味追求利潤，屆時可能偷工減料，可能該修不修、該運行不運行。而國有企業(yè)可以不計成本，確保安全、正常運行。將公用事業(yè)都放開了，最后因為管理、安全、運行成本等問題，又不得不花大價錢收回?！崩弊之?dāng)頭，據(jù)了解，武漢市每天的污水排放量約為270萬噸，而現(xiàn)在的污水處理能力每天（包括深排江）僅有50余萬噸，污水處理率僅21.4％。武漢市計劃，到2006年建成13座污水處理廠，污水處理率達(dá)到70％。目前，武漢市的排污費，是與自來水費捆綁收取的（中心城區(qū)居民水費為每噸1.51元，其中含排污費每噸0.8元）。也就是說，雖然污水處理率僅有二成，但收費卻是按百分之百收取的。今年，武漢市排污費計劃收入3.6億元。據(jù)了解，武漢市有意將每噸水0.8元的排污費提至1.5元。

業(yè)內(nèi)人士指出，目前，武漢市的污水處理設(shè)施，主要靠銀行貸款及收取排污

費建設(shè)，由國有企業(yè)排水公司經(jīng)營管理。在這種缺乏競爭、獨家經(jīng)營的情況下，國有的排水公司可以不計成本，管理水平提高并不明顯。同時，正因有穩(wěn)定可靠的排污費來源，處于行業(yè)管理、壟斷地位的部門，不太愿意分”一杯羹”給民營企業(yè)。

如果污水處理費再度提高，就更沒人愿將這塊”肥肉”與人分享了。市排水公司一位負(fù)責(zé)人直言不諱地說，公用事業(yè)過去一直是鐵板一塊，能夠擠進(jìn)去，沒有很深的背景是不可能的。甚至提供貸款的金融部門也要求，不得隨意改變污水處理設(shè)施的投入主體，引進(jìn)民營資本。

據(jù)了解，武漢市政府有意識地想打破污水處理的”鐵板一塊”，一方面到境外去引資，一面積極鼓勵民間資本進(jìn)入。但在實際運作時，卻遇到了來自有關(guān)部門和單位的阻力。

武漢凱迪水務(wù)有限公司總經(jīng)理王躍瑜說，2000年凱迪公司看到水市場份額較大，選擇武漢市起步發(fā)展水市場，并做了湯遜湖污水處理廠，之后被迫暫停了一段時間。

去年，該公司準(zhǔn)備再次進(jìn)入日處理40萬噸的漢西污水處理廠項目時，具體談判過程很艱難。城投下屬的水務(wù)集團(tuán)具有雙重身份，既代表政府，也是一個企業(yè)。經(jīng)市領(lǐng)導(dǎo)多次直接協(xié)調(diào)，直到今年5月1日才正式簽訂項目合同。王躍瑜說，當(dāng)時凱迪公司同時爭取的還有三金潭污水處理項目。三金潭項目在有關(guān)部門操作下，實行設(shè)計、施工、采購對外捆綁招投標(biāo)，凱迪無法介入，于去年10月無奈宣布退出。談及民營資本進(jìn)入的難題，武漢市有關(guān)部門的一份調(diào)研資料稱：“武漢市項目建設(shè)長期以來過度依賴銀行，在擴大直接融資、拓寬融資渠道、吸納民間投資上裹足不前。如在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化融資進(jìn)程中，雖然存在著明確的市場需求，但由于部門利益等因素制約，一直沒有取得實質(zhì)性突破，與北京等城市存在較大差距，在遭遇國家調(diào)控時，顯得更為被動。”

十一、市場需求變化風(fēng)險

是指排除唯一性風(fēng)險以外，由于宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。

例1山東中華發(fā)電項目

在投資回報率方面，政府依然不會保證項目投資回報率

“中華發(fā)電的外資股東正在游說各級政府，希望這個項目能夠有好的前景，但在電力體制改革背景下，誰也說不清結(jié)果會怎樣，這個項目將走向哪里?！鄙綎|中華發(fā)電有限公司（下稱“中華發(fā)電”）一位不愿透露姓名的人士，在電話里將中華發(fā)電項目的最新進(jìn)展告知《財經(jīng)時報》。

中華發(fā)電項目由山東電力集團(tuán)公司、山東國際信托投資公司、香港中華電力投資有限公司及法國電力公司共同發(fā)起，總投資168億元人民幣，其中山東電力集團(tuán)公司持有中華發(fā)電36.6%的股權(quán)而為第一大股東，是目前中國電力市場最大的BOT項目，但這一項目還未完全建設(shè)運營，電力體制改革就將它推向生死路口。

實力派股東的完美運作

BOT項目融資是指私營機構(gòu)參與國家公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，并與政府機構(gòu)形成“伙伴”關(guān)系，在互利互惠基礎(chǔ)上分配該項目資源、風(fēng)險和利益的融資方式。

目前，中華發(fā)電旗下資產(chǎn)包括：山東石橫電廠4臺30萬千瓦發(fā)電機組、山東菏澤電廠二期2臺30萬千瓦機組和山東聊城新電廠2臺60萬千瓦機組，總裝機規(guī)模300萬千瓦。

記者了解到，中華發(fā)電項目從1992年開始籌備，1998年融資成功并開始正式運營。其中，石橫電廠一期以實物作為資本金形式注入，全部工程于2004年最終建成。從最后一臺機組完成商業(yè)運營起的20年里，屬于合資公司經(jīng)營期，之后，電廠資產(chǎn)將全部歸中方所有。

在整個項目的運作和未來盈收預(yù)期中，大股東山東電力集團(tuán)公司地位舉足輕重。據(jù)了解，中華發(fā)電項目的建設(shè)和運營，全由山東電力集團(tuán)公司總承包，包括燃料的供應(yīng)、購電、上網(wǎng)等各環(huán)節(jié)，中華發(fā)電的管理團(tuán)隊目前只是做些資產(chǎn)管理方面的工作。在運營方面，中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)公司簽訂了《運營購電合同》，合同規(guī)定了每年最低購電量和電價定價原則。

“到目前為止，中華發(fā)電已進(jìn)入商業(yè)運營的裝機容量達(dá)到150萬千瓦，為總設(shè)計容量的一半。菏澤電廠投資37億元的二期已基本建成，有一臺機組進(jìn)入商業(yè)運營階段；聊城電廠的一臺60萬千瓦的機組正在試運營。”山東電力集團(tuán)公司人士對《財經(jīng)時報》介紹說。

大股東角色變化

在2002年之前，《運營購電合同》一直執(zhí)行到位，包括最低購電量和電價。但從菏澤電廠新機組開始運營后，隨著電力體制改革和山東電力市場供求關(guān)系的變化，中華發(fā)電的日子已不再那么好過。

簽訂《運營購電合同》時，山東電力集團(tuán)公司擁有雙重身份：既是購電方，又是售電方的主要股東。上網(wǎng)電價的高低對山東電力而言，只是利潤在企業(yè)內(nèi)部的再分配。在這種情況下，大股東有較強的積極性來執(zhí)行合同。改革后，中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)公司成為供求兩方，《運營購電合同》的繼續(xù)執(zhí)行面臨很大困難。

“電力體制改革后，山東電力集團(tuán)所擁有的電廠將被剝離，自身成為電網(wǎng)公司，納入到國家電網(wǎng)。它在中華發(fā)電擁有的權(quán)益及項目最終的資產(chǎn)歸宿，現(xiàn)在還沒有定論，但可以肯定的是，作為中華發(fā)電第一大股東，山東電力集團(tuán)‘廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)’的體制改革不可避免地影響到中華發(fā)電項目今后的運行，乃至這個項目的命運。”一位知情人士分析說。

“按照當(dāng)時的購電協(xié)議，我們不需對電力市場的風(fēng)險做任何顧慮?！敝腥A發(fā)電公司行政管理部袁存謙說。

危機凸現(xiàn)

據(jù)了解，香港中華電力投資有限公司及法國電力公司目前正通過各種渠道，游說政府及相關(guān)部門，希望能提高電價。

1998年，根據(jù)原國家計委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠電價問題上獲突破，獲準(zhǔn)了0.41元／度這一較高的上網(wǎng)電價；而在2002年10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復(fù)的價格是0.32元／度。

”按這個電價，顯然不能滿足項目正常運營的要求，還本付息都很困難?！敝腥A發(fā)電一位員工這樣抱怨。

其實，不光是電價出現(xiàn)問題，合同中規(guī)定的”最低購電量”也受到威脅。2003年開始，山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)間的最低購電量5500小時（指機組運轉(zhuǎn)5500小時所生產(chǎn)的電量）減為5100小時。

由于有《運營購電合同》約束，山東電力集團(tuán)仍須以“計劃內(nèi)電價”購買5500小時的電量，剩余400小時電量的價差，由山東電力集團(tuán)自己掏錢填補。這無疑打擊了山東電力集團(tuán)公司購電的積極性。

山東電力行業(yè)一位人士表示，中華發(fā)電的危機除電力體制改革因素外，和山東省電力市場供求關(guān)系改變也密切相關(guān)。1990年，山東省裝機容量才1200萬千瓦，但近年來裝機容量投產(chǎn)較快，整個山東省裝機容量已達(dá)2500萬千瓦，2003年還將投產(chǎn)數(shù)百萬千瓦，當(dāng)年電力供應(yīng)緊張局面已不復(fù)存在，這使中華發(fā)電繼續(xù)保持原來較高的上網(wǎng)電價有很大壓力。

前途未卜

據(jù)中華發(fā)電內(nèi)部人士透露，目前中華發(fā)電的石橫電廠依舊被保留在山東電力集團(tuán)。根據(jù)有關(guān)政策，為維護(hù)電網(wǎng)穩(wěn)定及安全運行，電網(wǎng)公司自身可擁有一定容量電廠，以便調(diào)劑。

業(yè)內(nèi)人士分析，由于中華發(fā)電下屬的石橫、菏澤和聊城電廠是一整體項目，因此只能“共進(jìn)共退”，分開的可能性很小。究竟它們面臨怎樣的命運安排，現(xiàn)在無人能回答。

“假設(shè)中華發(fā)電項目最終不能留在電網(wǎng)公司，山東電力就很難繼續(xù)履行合同，既然資產(chǎn)、股權(quán)、運營權(quán)都剝離出去，就沒有義務(wù)去承擔(dān)購電協(xié)議，合同不能履行，中華發(fā)電前途未卜”。

BOT宿命

國家計委（現(xiàn)國家發(fā)展和改革委員會）投資研究所主任汪文祥對BOT項目融資有頗深研究，他告訴《財經(jīng)時報》 “這個項目合同如何執(zhí)行，要看當(dāng)時簽訂的仲裁條款而定，誰違約誰承擔(dān)違約責(zé)任。但在投資回報率方面，政府不會保證項目投資回報率?！?/p>

汪文祥介紹說，國內(nèi)BOT項目融資存在不少問題，當(dāng)年由于國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，缺少資金，為引進(jìn)外資，不少項目都有回報率承諾，一般是15％?！艾F(xiàn)在看來，是太高了”。

2002年9月10日簽發(fā)的“國務(wù)院43號文”中，明確表示中國政府保證外方投資固定回報不符合中外投資者利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，違反了中外合資、合作經(jīng)營有關(guān)法律和法規(guī)的規(guī)定。在當(dāng)前國內(nèi)資金相對充裕、融資成本較低、吸引外資總體形勢良好的有利條件下，各級地方政府應(yīng)采取有力措施，妥善處理現(xiàn)有固定回報項目。

針對不同類型的固定回報項目，”國務(wù)院43號文”中有一條特別提到：“對于僅通過購電協(xié)議形式實現(xiàn)外方投資預(yù)期回報的項目，不納入此次固定回報項目處理范圍，今后結(jié)合電力體制改革總體方案及相關(guān)配套政策逐步妥善處理?！?/p>

“我們的項目是中外股東方享受同等回報率，像這樣的情況應(yīng)怎么處理？現(xiàn)在還沒有解決之道。中華發(fā)電最終怎樣處理，現(xiàn)在誰也說不準(zhǔn)，我們只有往前走，畢竟100多億元的投資砸下去了，不繼續(xù)建設(shè)，虧的不就更多？”中華發(fā)電的人士在電話里對《財經(jīng)時報》說。

十二、收費變更風(fēng)險

是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項目公司的運營收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險。

例如1:山東中華發(fā)電項目

據(jù)了解，香港中華電力投資有限公司及法國電力公司目前正通過各種渠道，游說政府及相關(guān)部門，希望能提高電價。

1998年，根據(jù)原國家計委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠電價問題上獲突破，獲準(zhǔn)了0.41元／度這一較高的上網(wǎng)電價；而在2002年10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復(fù)的價格是

0.32元／度。

“按這個電價，顯然不能滿足項目正常運營的要求，還本付息都很困難。”中華發(fā)電一位員工這樣抱怨。

十三、腐敗分析

主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財物，而直接導(dǎo)致項目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風(fēng)險。

例如1:沈陽第九水廠BOT項目

由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠BOT項目，約定的投資回報率為：第2-4年，18.50％；第5-14年，21％；第15-20年，11％。如此高的回報率使得沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.50元/噸，而沈陽市1996年的平均供水價格是1.40元/噸。到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個虧損額本來應(yīng)由政府財政填平，但沈陽市已經(jīng)多年不向自來水公司給予財政補貼了。沈陽市自來水總公司要求更改合同。經(jīng)過數(shù)輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動如下：由沈陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權(quán)的50％，投資回報率也降至14％。這樣變動后沈陽自來水廠將來可以少付兩個多億。其實對外商承諾的高回報率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽投資建設(shè)的八個水廠被譽為”沈陽水務(wù)黑。

第四篇：旅游PPP項目融資模式分析

旅游PPP項目融資模式分析

導(dǎo)讀：日前兩部委發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號）（下文簡稱3號文件）提出鼓勵在旅游領(lǐng)域開展PPP模式。此前該系列文章已經(jīng)詳細(xì)介紹文件中涉及到關(guān)于PPP旅游的宏觀背景、資產(chǎn)運作方面的內(nèi)容，本文作為該系列的最后一篇，詳細(xì)闡述文件中提到的關(guān)于金融支持渠道方面的運作內(nèi)容，分別介紹股權(quán)基金、PPP項目擔(dān)?；?、債券融資和資產(chǎn)證券化四種PPP項目融資方式。

一、股權(quán)基金

在3號文件中提到，“要充分發(fā)揮中國政企合作支持基金和中國旅游產(chǎn)業(yè)基金的股權(quán)投資引導(dǎo)作用”。那么股權(quán)基金是如何介入PPP項目中的呢？一般來說，股權(quán)基金主要有兩種形式，一種是政府成立引導(dǎo)基金，另外一種是社會資本發(fā)起投資基金。

（一）政府成立引導(dǎo)基金

該種情形是指省級政府層面出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金，母基金再根據(jù)審核后的項目設(shè)立子基金，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險。

（二）社會資本發(fā)起投資基金

這種情形是指有建設(shè)運營能力的社會資本發(fā)起股權(quán)投資基金，社會資本一般都具有建設(shè)運營的資質(zhì)和能力，在于政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。社會資本與金融機構(gòu)合資成立基金管理公司擔(dān)任GP，金融機構(gòu)作為優(yōu)先級LP，社會資本作為劣后級LP，成立有限合伙形式的投資基金，以股權(quán)的形式投資項目公司。

二、PPP項目擔(dān)?；?/p>

在3號文件中提到，“鼓勵各地設(shè)立PPP項目擔(dān)?；?，帶動更多金融機構(gòu)加大對旅游PPP項目的投融資支持”。那么何為PPP項目擔(dān)?；鹉?？一般來說，擔(dān)?；鹗怯烧疇款^，聯(lián)合擔(dān)保公司、銀行，設(shè)立擔(dān)?；?，通過融資授信的特色功能，為中小型企業(yè)解決融資困難問題。針對PPP項目擔(dān)?；穑櫭剂x就是為PPP項目提供融資授信的基金。

由于旅游項目一般資金投入規(guī)模大、建設(shè)周期長、資金流動慢的問題，因此設(shè)立這種基

金的目的主要是為了鼓勵社會資本介入PPP項目，為其提供授信保障，降低投資信用風(fēng)險。

擔(dān)?；鹨话憔哂幸韵绿卣鳎?/p>

第一，抵押資產(chǎn)足額的授信；

第二，提供信用敞口，擴大授信規(guī)模；

第三，突破傳統(tǒng)信貸的固有限制；

第四，融資成本合理；

第五，申請渠道暢通，業(yè)務(wù)辦理高效便捷。

不過根據(jù)筆者的調(diào)查了解，雖然在文件中有提及鼓勵PPP擔(dān)?；?，但是目前市場上真正用于PPP市場的擔(dān)?；鹳Y料很少，大多數(shù)擔(dān)?；鹬饕糜趯ｍ椊ㄔO(shè)或者創(chuàng)業(yè)類型小微

企業(yè)的融資便利。因此，專項基金究竟如何在PPP市場上發(fā)揮作用，還需要再加以觀察。

三、債券融資和資產(chǎn)證券化

在3號文件中提到，“鼓勵能夠產(chǎn)生可預(yù)期現(xiàn)金流的旅游PPP項目通過發(fā)行債券和資產(chǎn)證券化等市場化方式進(jìn)行融資”。債券和資產(chǎn)證券化作為PPP模式融資的兩種常見途徑，被市場廣泛運用。

（一）債券融資

根據(jù)現(xiàn)行債券規(guī)則，滿足發(fā)行條件的PPP項目公司可以在銀行間交易市場發(fā)行永續(xù)票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資債券等債券融資，可以在交易商協(xié)會注冊后發(fā)行項目收益票據(jù)，也可以經(jīng)國家發(fā)改委核準(zhǔn)發(fā)行企業(yè)債和項目收益?zhèn)€可以在證券交易所公開或非公開發(fā)行公司債，主要的債券類型有以下幾類：

1.中期票據(jù)：針對PPP項目公司發(fā)行的中期票據(jù)，其基本要求有：主體信用評級一般AA-以上，是存續(xù)超過3年的非金融企業(yè)，社會資本方申請發(fā)債需要資質(zhì)良好。

2.項目收益票據(jù)：項目收益票據(jù)是指非金融企業(yè)在銀行間債券市場發(fā)行的，募集資金用于項目建設(shè)且以項目產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流為主要償債來源的債務(wù)融資工具。鼓勵以項目公司作為發(fā)行主體，也能通過集團(tuán)公司發(fā)行。項目收益票據(jù)的期限涵蓋項目生命全周期，期限與項目現(xiàn)金流匹配，發(fā)行期限靈活。募集資金可以用于項目建設(shè)和用于償還前期形成的項目貸款。

3.項目收益?zhèn)菏侵赣身椖繉嵤┲黧w或其實際控制人發(fā)行的，與特定項目相聯(lián)系的，債券募集資金用于特定項目的投資于建設(shè)，債券的本息償還資金完全或主要源于項目建成后運營收益的企業(yè)債券。

（二）資產(chǎn)證券化

按照《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》，以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)本不可作為資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)，但該指引又做出特別規(guī)定即：地方政府按照事前

公開的收益約定規(guī)則，在PPP下應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財政補貼，可以作為企業(yè)資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)。在PPP項目中，典型基礎(chǔ)資產(chǎn)如下所示：

滿足條件的PPP項目公司的應(yīng)收款、收益權(quán)等均可以通過企業(yè)資產(chǎn)證券化融資。具體由PPP項目公司作為發(fā)起人（原始權(quán)益人），將PPP項目項下未來可預(yù)測的能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行組合，形成基礎(chǔ)資產(chǎn)包，向SPV進(jìn)行真實出售，以基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流在證券市場向投資者發(fā)行資產(chǎn)支持證券，將認(rèn)購資金用于項目公司建設(shè)運營。

四、做好旅游PPP項目融資的關(guān)鍵點

從融資的角度分析，一般從這幾個方面看，安全性、流動性、收益性，核心是現(xiàn)金流。

對于PPP項目而言，一般也是從建設(shè)期、運營期、移交期全周期生命來看。通常PPP項目的盈利收入是從運營期才開始產(chǎn)生的，建設(shè)期只是作為資金原始投入，因此對于投資人來說，如果是以信托、私募等形式介入的模式，資金流動性就會產(chǎn)生比較大的問題。

首先對于建設(shè)期而言，從安全性的角度來說安全性相對較低，因此要增加增信手段。對于投資方而言，要提前把流動性解決方案設(shè)計好，以防止期限錯配的情況發(fā)生。另外，由于建設(shè)期沒有現(xiàn)金回流，沒有收益回款，因此投資方可以尋求收益訴求比較低的錢，或者進(jìn)行結(jié)構(gòu)化安排，把一部分收益轉(zhuǎn)移給收益訴求比較高的股東，以吸引大股東介入。此外，由于建設(shè)期現(xiàn)金流是凈流出的，因此比較不穩(wěn)定，我們可以采用項目融資的方式來平衡現(xiàn)金流。

其次就是要選擇好投融資方式。比如投資比例，投多好還是投少好，若僅僅是為了獲取施工總包權(quán)、設(shè)計權(quán)、運營權(quán)或者供應(yīng)物料權(quán)，是為了投標(biāo)的話，當(dāng)然投的錢越少越好，說白了因為投資方不是為了掙投資收益的。還有投資性質(zhì)，具體是做什么性質(zhì)的投資？再有就是財務(wù)工具的運用。是否采用財務(wù)杠桿？如果是為了獲取投資收益的話，為了避險，可能就要用財務(wù)杠桿，還要用結(jié)構(gòu)化的安排，做結(jié)構(gòu)融資。

最后是PPP模式的選擇?；旧蠌氖杖雭碓捶矫嬗腥N，一個是使用者付費，就是一些收益比較好的，靠自己的收入可以覆蓋投資成本和合理收益的；第二類是完全沒有收益的，比如一些不收費的道路，一些不收費的文化場館，這種建設(shè)全部由政府付費，由進(jìn)行政府采購。還有一個就是本身有一部分收入，但是這個收入不足以平衡全部投資，不足以讓社會資本獲得合理回報的，需要由政府的財政進(jìn)行補差的，這種方式叫可行性缺口項目。

文章來源：元立方金服 查瑞祺

第五篇：PPP項目經(jīng)驗總結(jié)

PPP項目經(jīng)驗總結(jié)

摘要：布吉文體中心BTO項目是深圳市首個采用BTO模式操作的文體類項目，它從前期的識別、準(zhǔn)備、采購到建設(shè)前后經(jīng)過了2年時間，期間的每一項工作都經(jīng)過了慎重、充分和細(xì)致的調(diào)查和論證，這些工作成果最終促成了布吉文體中心BTO項目的實際落地。作為推動項目的工作人員，筆者回顧整個項目的實施過程，并對該過程中值得借鑒和學(xué)習(xí)的環(huán)節(jié)和內(nèi)容進(jìn)行研究，總結(jié)該項目操作過程中的成功之處，以期為國內(nèi)PPP項目實施提供參考及借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP BTO 文體中心

一、PPP模式概述

《十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。財政部在2014年12月成立了政府和社會資本合作（PPP）中心，并下發(fā)了首批30個PPP合作示范項目名單和操作指南；國家發(fā)改委同期下發(fā)了關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見和通用合同指南。截止目前，各部委已下發(fā)了約30多份文件，大力推廣PPP模式在我國的應(yīng)用，加快建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的公共服務(wù)供給機制，為人民群眾提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

PPP模式是政府和社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立全過程的合作關(guān)系，該模式以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，通過引入市場主體，發(fā)揮各方的專業(yè)優(yōu)勢，從而提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，建立政府和社會資本“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的創(chuàng)新性模式，形成“政府監(jiān)督、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。

二、項目簡介

布吉文體中心項目位于深圳市龍崗區(qū)布吉街道，規(guī)劃建筑面積為77700平方米，總投資為不低于5.5億元。定位為布吉片區(qū)的標(biāo)志性建筑，擬打造成集文化生活、全民健身、休閑娛樂、時尚生活、低碳環(huán)保于一體，涵蓋文化館、圖書館、電影院、體育館、書城、文化展廳等，致力于服務(wù)布吉及周邊片區(qū)的區(qū)域性先進(jìn)文化體育中心，并在中遠(yuǎn)期將其打造成為在深圳乃至全國具有影響力的城市文化綜合體。

三、項目實施背景及流程

為緩解政府財政壓力，并充分引導(dǎo)社會資本在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮高效的資源配置作用，項目采取PPP的模式，引入社會社會資本負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等工作。該項目在實施過程中建立了一整套PPP項目的實施、審批等規(guī)范流程，具體流程如上圖。

四、項目實踐經(jīng)驗總結(jié)

（一）成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組

由于PPP模式交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及各個政府部門，為此成立了專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項目工作，并就重大問題及階段性成果進(jìn)行決策。工作領(lǐng)導(dǎo)小組由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，文體旅游局（實施機構(gòu)）、發(fā)改局、財政局、規(guī)土局、街道辦等為成員單位。

（二）實施模式創(chuàng)新

經(jīng)過多輪的研究討論，項目創(chuàng)造性地提出了采用BTO（建設(shè)-移交-運營）的PPP模式，即在堅持土地性質(zhì)不變、建成后全部資產(chǎn)歸區(qū)政府所有的原則下，由社會資本出資建設(shè)、運營并獲取收益，經(jīng)營年限屆滿，社會資本享有的項目權(quán)益全部無償交還政府。

（三）市場調(diào)查――功能單元設(shè)置

為積極踐行專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組提出的“關(guān)注民生、聽取民意”的要求，確保文體中心的各個功能單元真正符合群眾的需要，項目專門組織了群眾問卷調(diào)查工作，由實施機構(gòu)協(xié)同PPP咨詢公司設(shè)計問卷、街道辦具體實施執(zhí)行，在項目周邊3公里范圍內(nèi)的小區(qū)及企事業(yè)單位進(jìn)行了問卷調(diào)研，并對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)，根據(jù)結(jié)論對項目功能單元規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整。

（四）市場測試及推介

為確保該項目的邊界條件設(shè)置符合市場需求，能廣泛吸引社會資本參與競爭，領(lǐng)導(dǎo)小組啟動了市場推介工作。實施機構(gòu)聯(lián)合PPP咨詢公司公開發(fā)布推介公告，廣泛邀請行業(yè)內(nèi)的領(lǐng)先企業(yè)進(jìn)行了多輪座談會，各個企業(yè)均提出了很多具有實操意義的寶貴意見，并基本吸納融合到項目實施方案中，在公共服務(wù)不受減損的基礎(chǔ)上，對項目核心邊界條件進(jìn)行優(yōu)化。

（五）規(guī)范項目業(yè)態(tài)清單

項目特色文體等功能單元由社會資本根據(jù)運營方案自行規(guī)劃業(yè)態(tài)，但明確提出項目經(jīng)營業(yè)態(tài)負(fù)面清單和特色文體單元經(jīng)營業(yè)態(tài)約定清單，規(guī)范了本項目中特色文體部分的具體內(nèi)容，確保未來的經(jīng)營性部分能與整體定位相符合。同時規(guī)定社會資本必須策劃實施一批具有創(chuàng)新的文體項目，該項目未來將設(shè)立國際美術(shù)交流中心、直播影院、兒童劇培訓(xùn)制作中心及藝術(shù)銀行等先進(jìn)項目，以提升龍崗文體高地的影響力。

（六）實現(xiàn)項目財務(wù)平衡

通過挖掘項目自身資源從而平衡文體項目的建設(shè)運維財務(wù)費用的模式在國內(nèi)鮮有先例，如何在確保項目提供的公共服務(wù)的種類、數(shù)量、檔次不受影響的前提下實現(xiàn)前述財務(wù)目標(biāo)更是難上加難。項目通過提升規(guī)劃參數(shù)，增配運營資源，用于設(shè)置準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性單元，提升項目的經(jīng)濟強度，該項目在公共屬性不受影響的情況下創(chuàng)造性地解決了項目的全部建設(shè)投資以及運營階段的政府補貼。

（七）實現(xiàn)項目全生命周期有效整合

傳統(tǒng)模式下，政府方在規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)及運營階段，分別選定各自負(fù)責(zé)單位，相互之間缺少溝通互動，各階段之間相互割裂，缺乏必要銜接。由于項目前期缺少統(tǒng)一規(guī)劃，即使經(jīng)過改造也難以與運營形成無縫銜接。此外，盡管政府持續(xù)提供補貼維持運營，但公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量及效率不高的問題仍難以解決，無法令公眾滿意。

五、結(jié)束語

PPP項目的實施是一個系統(tǒng)工程，當(dāng)中涉及政府各個部門及社會主體，厘清各自的權(quán)利及義務(wù)絕非易事。為確保項目實施工作順利推擠并落地，組建專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組、聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)、市場測試推介等工作非常必要。后續(xù)PPP項目在實施過程中，在遵循財政部PPP指引文件的基礎(chǔ)上，充分吸納成功案例的實踐經(jīng)驗仍具有重要意義。