第一篇：淺析政黨對美國社會的影響——《政治與行政》讀后感

淺析政黨對美國社會的影響

——古德諾《政治與行政》讀后感

摘要：《政治與行政》此書由古德諾所著，被稱為美國行政學的第一本專著。古德諾在書中揚棄政治學上立法、司法、行政的三分法，對威爾遜提出的“政治與行政”二分法作了進一步的闡釋和發(fā)揮。他認為政治是民意的表現(xiàn)，行政時民意的執(zhí)行。即國家兩種主要功能是國家意志的表達和國家意志的執(zhí)行。國家意志的執(zhí)行受表達國家意志的機關控制。而政治與行政的協(xié)調(diào)需要政治對行政的適度控制，行政的適度集權化。為達到國家意志的表達和執(zhí)行的協(xié)調(diào)，需要引進政府以外的機制——即政黨。本文以美國政黨為例，淺析政黨的產(chǎn)生和發(fā)展對美國社會的影響，探討美國如何通過政黨走向政治與行政協(xié)調(diào)的獨特道路。關鍵詞： 政治 行政 協(xié)調(diào) 政黨 美國社會

一、作者介紹

古德諾(1859～1939），著名的美國政治學家、行政學家和法學家。他在哥倫比亞大學主修法律，曾任哥倫比亞大學教授，自1888年起在該校主講行政法學等課程，為時近20年，建立起他的學術地位和聲譽。他對法學、政治學以及行政學均有研究，曾任美國政治學會的第一任主席。1900年的《政治與行政》是古德諾的代表作，本書被稱為美國行政學的第一本專著，與伍德羅·威爾遜的《行政學之研究》一文并成為美國行政學的開山之作。古德諾從法律角度研究市政機構(gòu)和管理，研究20世紀初期美國城市政治，是政治與行政分離理論的倡導者之一。他在代表作《政治與行政》中，率先系統(tǒng)闡述了政治與行政分離理論，認為政治是表示國家意志的領域，行政是實現(xiàn)國家意志的方法和技術，行政不應受政治權宜措施及政黨因素的影響。它反映了當時美國社會反對政黨分贓制，進行行政改革，實行科學管理的要求，對美國的行政實踐和理論研究都產(chǎn)生了深遠的影響，并成為第二次世界大戰(zhàn)以前行政學研究的出發(fā)點。戰(zhàn)后，由于行政職能在經(jīng)濟領域內(nèi)的擴大，行政學的研究開始注意行政在國家政治進程中的作用，古德諾的理論逐漸受到批評。古德諾的理論對戰(zhàn)后行政學有一定影響。

二、《政治與行政》主要思想內(nèi)容

中心思想為：政治是民意的表現(xiàn)，行政時民意的執(zhí)行。即國家兩種主要功能是國家意志的表達和國家意志的執(zhí)行。為取得政治和行政的協(xié)調(diào)，有兩條走向協(xié)調(diào)的道路：一為政治對行政的適度控制，即一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進行控制；另一方面是為了保證政府的民治性和行政的高效率，不能允許這種控制超過其所要實現(xiàn)的合理目的。二是行政的適度集權化，即通過集中行政權力促進民治政府高效的行政管理。作者大量采用美國民主社會進程為例子，闡述了美國走向政治與行政協(xié)調(diào)的獨特道路——法外調(diào)節(jié)。這種“法外調(diào)節(jié)”就來自于政黨功能的發(fā)揮，全國性強大的政黨擔負起挑選在政府體制理論中是表達國家意志的機關的成員，即立法機關的成員的責任。并擔負起挑選執(zhí)行這種意志的人員，即執(zhí)行官員的責任。

三、政黨制度對美國社會的影響

（一）背景

在近現(xiàn)代政黨的歷史上，美國的政黨因其獨特性而獨樹一幟。這不僅因為它是人類歷史上第一個實現(xiàn)政權在政黨之間轉(zhuǎn)移的國家，而且其政黨的產(chǎn)生和發(fā)展是與每四年一次的總統(tǒng)競選緊密聯(lián)系在一起的。美國政黨產(chǎn)生于18世紀末，當美利堅合眾國的締造者在1776年起草《獨立宣言》和1787年起草《憲法》的時候，他們并沒有看到政黨在政府制度中所起的作用。的確，他們通過各種憲法上的安排，諸如分權約束和平衡選舉團間接選舉總統(tǒng)等，使得新的合眾國遠離政黨和小黨派的影響。當時華盛頓就有過一個天真的想法，他認為這個新興的國家沒有政黨一樣也能存在，他曾說，“如果黨派存在，我們得使它們合而為一?！?美國歷史上的兩大政黨，都淵源于杰斐遜爭取資產(chǎn)階級民主的民主共和黨。1828年擁護杰克遜的民主共和黨人繼承杰斐遜的資產(chǎn)階級的民主傳統(tǒng)，建立了民主黨，它是美國民主黨的前身。但到了19世紀40年代后期，南方大奴隸主控制了民主黨，民主黨開始分裂。到19世紀50年代，輝格黨逐漸沒落，美國的統(tǒng)治權力完全由親奴隸制的民主黨把持。對此，北部到處舉行了抗議性的群眾集會。這些群眾集會是產(chǎn)生共和黨的群眾基礎。同樣，共和黨也以繼承杰斐遜爭取民主的傳統(tǒng)為號召，是因為聯(lián)邦黨人在第二次對英戰(zhàn)爭結(jié)束時搞分裂失敗使其名稱已掃地，所以以后代表工商業(yè)集團組成新黨時，不再采用聯(lián)邦黨這一名稱，而定名為共和黨，以分沾杰斐遜民主共和黨的聲譽。從那時至今，美國的政治基本上就是由這兩大政黨所控制，長期存在并發(fā)揮強大的作用?？芍F(xiàn)代意義上的政黨首先出現(xiàn)在美國，這是美國人對現(xiàn)代政治的重要貢獻之一。

（二）美國政黨制度的本質(zhì)及其作用

政黨制度，是指政黨執(zhí)掌、參與國家政權或干預政治的制度。資本主義政黨制度是是資產(chǎn)階級掌握國家政權，控制國家政治生活，實行資產(chǎn)階級統(tǒng)治的一種政治制度。美國是典型的資產(chǎn)階級兩黨制，是美國的兩個主要資產(chǎn)階級政黨（共和黨與民主黨），操縱議會選舉和總統(tǒng)選舉，輪流執(zhí)政，互相對峙的政黨制度。它們都是代表壟斷資產(chǎn)階級利益的政黨，只是在具體政策的實施上有所不同。一般來講，共和黨主張小政府、大社會；它反對擴大政府在經(jīng)濟和社會事物方面的預算開支，但卻主張擴大國防預算開支。而民主黨贊成政府采取更積極的行動來推動社會福利事業(yè)和控制企業(yè)活動。美國實行兩黨制，共和黨與民主黨輪流執(zhí)政，可以防止出現(xiàn)個別集團或個別人物的獨裁，這較之封建專制統(tǒng)治是有歷史進步的。

但是，資本主義政黨制度是維護資產(chǎn)階級統(tǒng)治的政治工具。它的作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，維護資產(chǎn)階級的根本利益和政治統(tǒng)治。其次，排斥和壓制無產(chǎn)階級政黨掌握政權。再次，調(diào)節(jié)資產(chǎn)階級內(nèi)部矛盾，保持資產(chǎn)階級內(nèi)部的利益平衡與政治穩(wěn)定。因此，美國作為資本主義國家無論是共和黨執(zhí)政，還是民主黨上臺，都是資產(chǎn)階級及其代理人執(zhí)掌政權，都沒有改變政權的資產(chǎn)階級性質(zhì)。

（三）美國政黨產(chǎn)生和發(fā)展的特點及對美國社會的影響

1、美國政黨的產(chǎn)生是與總統(tǒng)的競選相聯(lián)系的，也是為總統(tǒng)競選服務的，同時，它的發(fā)展也是同選舉權的擴大緊密相連的。可以說，美國總統(tǒng)的競選造就了美國的政黨，美國選舉權的擴大，則推動了美國政黨的發(fā)展。美國在19世紀初取消了參加投票資格的財產(chǎn)要求，隨著選民數(shù)量的急劇增加，就需要一種手段將廣大選民動員起來。政黨遂成為實現(xiàn)這個基本任務的制度化的方法。因此，美國政黨的產(chǎn)生是民主革命的一部分，到了19世紀30年代，就成為政治生活中必不可少的一個組成部分?，F(xiàn)在，民主黨和共和黨每4年一次的全國代表大會，就是該黨下一屆總統(tǒng)候選人的提名大會，和全黨投入總統(tǒng)競選的動員大會。今天，共和黨和民主黨完全控制著美國的政治進程。大約2/3的美國人認為自己不是共和黨人就是民主黨人，甚至那些正式宣稱自己是無黨派者也都有黨派傾向，并表現(xiàn)出相當高的黨派忠誠。政黨的影響力還擴展到聯(lián)邦和州一級的政府中，政黨控制著總統(tǒng)職位、國會、各州州長以及州的立法機構(gòu)。自1856年以來的歷屆總統(tǒng)不是共和黨人就是民主黨人。在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后的時期，兩大黨平均占有總統(tǒng)選舉選票的95%。在1998年選舉以后，在國會中僅有一位眾議員以無黨派者的身份當選。在超過7300名當選為各州立法機構(gòu)的人員當中，不是共和黨人，就是民主黨人，僅有20名系無黨派者，僅占0.003%。兩大主要政黨操縱了聯(lián)邦和各州的政府。盡管美國的政黨同其他國家的政黨相比，在思想體系上更缺少內(nèi)聚力和綱領性，但它們的確在制定公眾政策上，起到了主要的作用。自從1828年和1854年民主黨和共和黨的成立，至今美國的政治舞臺上基本上就是這兩個政黨輪流執(zhí)政。由于美國的選舉人團的選舉制度，也在客觀上抑制了第三黨的出現(xiàn)。這種選舉人團的選舉的基本辦法就是贏者通吃。你只有在一個州贏得了多數(shù)的選舉人票，才可取得這個州的選舉勝利。這樣對于第三黨來說，即使他在全國有為數(shù)不少的支持者，但只要他在每個州的選舉中沒有贏得多數(shù)選舉人票，那么，他就可能得不到任何一個州的選舉勝利。所以，在美國的政治舞臺上，第三黨的出現(xiàn)，并不是這個黨可能取得大選的勝利，而是為美國選民在民主黨和共和黨兩者之間，提供了第 三種選擇的可能，分散了民主黨或共和黨的選票，從而間接地左右了大選的結(jié)果。

2、美國政黨的內(nèi)部組織十分松散，在黨內(nèi)團結(jié)上表現(xiàn)出相當?shù)偷乃剑瑳]有嚴格遵守的一套思想體系或政策目標，黨內(nèi)權力結(jié)構(gòu)分散。是不是一個黨的黨員，完全取決于個人的信仰。加入和退出全憑個人意愿，所以也沒有黨的紀律的約束。之所以出現(xiàn)這種狀況，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的需要。在美國的政治傳統(tǒng)中，是先有州權，然后才有聯(lián)邦權力的。當時，美利堅合眾國的締造者們鑒于對歐洲封建專制中央集權的政府對人民的壓迫，和對人民民主權利剝奪的痛恨，從一開始就在《憲法》中對聯(lián)邦政府的權力進行了限制。凡是在州和地方政府范圍內(nèi)可以解決的問題，其權力決不會交給聯(lián)邦政府。從那時至今，在美國形成了州政府和地方政府的權力大于聯(lián)邦權力狀況，各個州有自己的法律，自己選擇怎樣推選其選舉人的制度，政府的領導人由各州人民自己選舉，實行高度自治。與此相適應，在社會中則存在著崇尚個人自由的風尚。他們既然反對中央集權的聯(lián)邦政府對各州和地方政府以及人民權利的侵犯，當然也不會去追求一個集權式的政黨的組織形式，即使他們有時為此要付出較高的社會組織成本。從美國政黨的產(chǎn)生和發(fā)展來看，是與總統(tǒng)選舉分不開的。這使得美國的政治是“以候選人為中心”，而不是“以政黨為中心”。由于美國政黨在其選民支持方面是多階層的和基礎廣泛的，所以共和黨和民主黨實際上都從社會各個主要的社會經(jīng)濟團體那里獲得主要的支持。政黨首先關心的是贏得選舉和控制政府的人事安排。由于必須照顧到有選民支持的廣泛的社會經(jīng)濟基礎，而且需要從信奉中間路線的社會中尋求合作，所以，美國的政黨基本上采取了中間路線的政策立場，并表現(xiàn)出高度的政策靈活性。這種非教條主義的方法使得共和黨人和民主黨人都能容忍各自陣營中出現(xiàn)的巨大分歧，從而造就了美國政黨內(nèi)部的自由主義傾向。與許多國家的政黨不同，美國政黨中產(chǎn)生參加總統(tǒng)選舉的候選人不是由該政黨組織控制的，而是由選民最終決定誰將獲得共和黨和民主黨的提名。這是美國選舉制度的獨特之處。它依靠初選提名各黨參加各州和國會選舉的候選人，在選擇總統(tǒng)候選人的過程中，也進行州一級的總統(tǒng)初選。這種制度設計不僅使得不同黨派的選民在選舉中有了更多的自主選擇的權利，而不必一味地選擇本黨的候選人，從而弱化了政黨的組織控制能力，而且一個政黨內(nèi)部的反對派也可以通過初選獲得該黨提名后，進入大選，因此，也就有可能不通過組建第三黨而贏得選舉的勝利，從而使初選提名程序具有了這樣的意義，即將反對派引入兩大黨之中，從而使它們擺脫組建第三黨的諸多困難。盡管在美國的政治體制中存在著明顯的黨派行為，但大眾文化中一個根深蒂固的組成部分是對政黨的不信任。在20世紀初期采用直接初選的方法提名國會和各州議會的候選人，以及近年來成為總統(tǒng)提名的決定因素的初選規(guī)模的擴大，都表明公眾之中所存在的反對政黨的情緒。美國人對政黨組織的領袖對政府行使巨大的權力感到不安。民意測驗顯示，大部分選民認為，與澄清一些問題相比，政黨的所作所為是搞亂了這些問題。如果在選舉中沒有政黨的參與可能會更好。與此相聯(lián)系，日益增多的選民也認為對自己的政黨是否有認同感并不那么重要。這種黨派忠誠意識減弱的具體表現(xiàn)就是“分散選票”，即在同一個選舉中投票給不同的政黨。在1996年，24%的選民通過投票給不同政黨的總統(tǒng)候選人和眾議員候選人而分散了選票。不僅選民是如此，在政府和國會議員中也是如此。在政府中的政黨內(nèi)部，總統(tǒng)不能斷定其國會中的黨員是否是總統(tǒng)計劃的忠實支持者，國會中的政黨領袖也不能期望自己的黨員堅持按黨的路線進行投票。在政黨組織內(nèi)部，共和黨和民主黨的兩院議員競選委員會（由現(xiàn)任議會議員組成），作為總統(tǒng)指定的全國政黨委員會，是自主運作的。他們除了在選舉全國代表大會的代表的程序問題上擁有非常有限的權力外，極少干預各州政黨的事務。

3、政黨之爭存在于聯(lián)邦和州一級的政治機構(gòu)中，在州以下的地方政府中，政黨的色彩基本上就不存在了。相應的在州以下也很少有政黨的基層組織，就是有，除了在大選年有較多活動外，其余時間都處于休眠狀態(tài)。這確實是一個很有意思的現(xiàn)象。但也從一個側(cè)面反映了美國政黨政治的有限影響。美國的政黨是應總統(tǒng)選舉的需要而產(chǎn)生的。隨著選舉的擴大，需要有一種組織將分散于全國各地的選民組織動員起來，政黨的作用隨之也擴大了。從經(jīng)濟學上講，這種制度設計節(jié)約了政治動員的成本，降低了人們在選擇政治領導人方面的交易費用。但在地方政府的選舉中，由于地域相對較小，人口較少，美國地方城鎮(zhèn)的人口規(guī)模一般在1.5萬人至10萬人之間，人們之間的信息不對稱現(xiàn)象較弱，在這種情況下利用政黨政治進行組織動員，不僅原有的節(jié)約成本的優(yōu)勢不明顯，而且只能使美國社會原本就存在的對政黨政治的不信任更加嚴重，同時，這也與美國長期以來所崇尚的個人自由的觀念相悖。美國基層的老百姓很現(xiàn)實，他們對由哪個政黨來主持地方政府的工作并不在乎，但對選擇哪位領導人可以解決他們的問題和提高他們的生活質(zhì)量非常在意。因此，地方政府的候選人在競選中，刻意追求的就不是政黨色彩，而是對選民的承諾。筆者1999年至2000年在美國學習期間，經(jīng)歷了一次美國馬薩諸塞州的地方選舉和2000年美國總統(tǒng)候選人在各州的初選。兩者的風格截然不同。在地方選舉中，你根本看不到任何政黨政治的痕跡，有的只是候選人對自己以往政績的宣傳和如果當選后對選民的承諾。選民投票看重的也是候選人對自己利益的關切程度。但在總統(tǒng)候選人的初選中，就有了黨派的色彩，宣傳招貼畫上醒目地標明該候選人是哪個黨派的，同一黨派不同候選人的提名初選，也有基層黨組織的人在那里助選。這些政黨的基層組織的主要作用就是在4年一次總統(tǒng)選舉中動員盡可能多的選民投自己黨的總統(tǒng)候選人一票?？傊绹恼h制度是在美國的特殊環(huán)境中產(chǎn)生和發(fā)展起來的，可以說在世界上也是獨樹一幟的。它既是美國社會發(fā)展的產(chǎn)物，又對美國社會產(chǎn)生著深刻的影響。

參考文獻：

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第二篇：政治與行政讀后感

《政治與行政》讀后感

《政治與行政》這本書的副標題是“對政府的研究”，這個政府是廣義的政府，跟“國家”大致上重合，我們現(xiàn)在也稱之為“政治體制”。這本書試圖在對美國政治現(xiàn)狀進行考察以后指出，法律條文所代表的正式的政府體制，并不總與實際的體制相同。本書還試圖指出，為了使實際的體制比現(xiàn)在更符合作為法定體制基礎的政治思想，對美國法定的正式體制必須進行哪些改革。古德諾執(zhí)筆這本書的主要目的在于為美國克服以政黨分贓制為代表的政治腐敗出謀劃策，即改善美國政治體制現(xiàn)狀。

弗蘭克 古德諾，美國政治學家、教育家，1859年1月18日生于紐約市布魯克林，1939年11月15日逝于巴爾的摩。早年在阿姆斯特學院（師事J.W.伯吉斯）攻讀歷史和文學，后畢業(yè)于哥倫比亞大學法律系，還曾留學法國和德國，在巴黎自由政治科學學校和柏林大學（師事R.甄內(nèi)斯特）深造。1883年24歲的古德諾受聘為哥倫比亞大學歷史學講師以及法政講師，1891年升為教授。1903年任市政學和行政法伊頓講座教授。1906-1907年任政治學院代院長。1914-1929年任約翰 霍普金斯大學校長。

那么，美國為什么會出現(xiàn)政治體制問題呢？這個問題又是什么？從1776年起，在短短一百多年里，美國的國土、人口、國家體制都急劇膨脹。美國巨大的國家潛力有待進一步的開發(fā)和凝聚，但建國時設立的政治框架、政治原則成為束縛美國國家政治體制進一步發(fā)展的瓶頸。19世紀末，美國政治體制面臨幾大問題。1.分權過度，美國分權包括聯(lián)邦及各州層次上的三權分立，以及聯(lián)邦與格州及地方之間的分權。過度的分權導致行政體制結(jié)構(gòu)松散，尤其是行政分權導致中央和地方的權力分割，破壞了國家行政力量的統(tǒng)一性，對行政的政治控制難以貫徹，國家意志的執(zhí)行和表達都出現(xiàn)了偏差。2.國家行政體制落后于現(xiàn)代生活的節(jié)奏，美國行政體制改革跟不上國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。3.政黨分贓。

在這本書中，古德諾否定了孟德斯鳩的三權分立說，強調(diào)政治與行政分二分理論，認為國家或政府功能只有政治與行政，而把司法功能包括進政治與行政里面去了，本書系統(tǒng)的闡述了政治與行政分工協(xié)調(diào)的理論。當然，這里的二權說的本質(zhì)不在于實際權力機構(gòu)的分離而在于抽象的國家或政府功能的分立。

全書共有十個章節(jié)，所講的對象無外乎政治、行政功能及它們之間的關系、其他的還包括美國的行政體制和政黨。

國家中存在著兩種截然不同的政府功能，而且，這兩種功能的分化又導致了法定的正式政府體制規(guī)定的政府機關的分化，盡管這種分化不徹底。這兩種功能即“政治”與“行政”，政治與政策或國家意志的表達相關；行政則與這些政策的執(zhí)行相關。從第二章我們可以知道，政治功能不僅與決定誰將表達意志有關，它還與決定采取何種方式表達這種意志有關。那么表達意志或制定法律必然存在機關，那么在一個民治的政府里，就必須對執(zhí)行這種國家意志或法律的機關進行某種控制。但這種控制是有一定限制的。因此，一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進行控制；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現(xiàn)的合理目的。政府行政的第一大功能是執(zhí)行國家意志；第二部分功能僅在于執(zhí)行那已表達出來的國家意志—法律。政治與行政必然是分開的，它的必要性在城市政府問題上表現(xiàn)得十分明顯。因為就行政這個詞的狹義來說，城市政府所管的更是一種行政事物。行政之所以與政治不相干，是因為它包括了半科學、準司法和準商業(yè)或商業(yè)的活動—這些活動對于真正的國家意志的表達即使有影響也是很小的。

古德諾認為，世界上所有的行政體制都程度不同地屬于兩種主要類型中的一種。一種是握有國家意志執(zhí)行權的官員具有極大的處理權力，而事實上成了具體地表達國家意志的機關；一種是這些官員幾乎沒有任何處理權力，他們只是不僅決定應該做什么，而且決定應該怎樣去做的國家機關的其他工具而已。即政治與行政在行政體制中的表現(xiàn)。

談到美國政治，相信很多人會最先想到它的政黨，事實上，在美國，第一，政黨不僅擔負起了挑選在政府體制理論中是表達國家意志的機關成員，即立法機關的成員的責任，而且《政治與行政》讀后感

擔負起了挑選執(zhí)行這種意志的人員，即執(zhí)行官員的責任。政黨必須選擇中央的執(zhí)行官員，因為分權原則的采用已使他們不受任何有效的立法控制了。另一方面，在執(zhí)行機構(gòu)依賴于立法機構(gòu)的地方，強大的全國行政黨的存在也是必要的，由此可見政黨的重要性。第二，政黨必須強大。是因為為了保證人民的意志得到切實的執(zhí)行，所有當選的官員都必須以個人名義保證遵行一定的行動方針，而政黨就必須為他們承擔責任，必須事先形成一個可以被稱為政綱的東西。由于政黨占據(jù)了這樣一個重要的地位，政黨領袖即黨魁作為政治體制中的一個控制因素通常比政府官員更為重要。那么，什么是黨魁呢？會不會導致專政呢？首先，它是一種由美國政黨體制發(fā)展起來的政治領袖。其次，在美國，政治風暴的中心不在政府而在政黨。所有試圖使黨魁負責的計劃都必須考慮這一點。必須使黨向人民負責。做到了這一點，黨魁就會在其堡壘中受到打擊，并被迫投降。那么就不會出現(xiàn)專政。

讀完這本書，雖然我還不能深沉次的理解它的內(nèi)涵，但它讓我更加了解當時美國的政治和行政體制，同時也對政治與行政功能有了更加深入的體會。由此，我有一些思考，我國的行政體制可否也像如此解釋？我國可不可以在政府中實行所謂的三權分立或二分理論？

第三篇：政治與行政 讀后感

《政治與行政》讀后感

本學期我們行政管理專業(yè)開設了行政管理學導論這門課程，將公共行政學的概念，理論等各方面知識做了一次系統(tǒng)詳細的介紹與講授，作為對課堂知識學習的補充，我選擇了《政治與行政》這本書作為課外閱讀的書籍。

《政治與行政》這本書是美國政治學家弗蘭克·古德諾的作品。古德諾是美國政治學會的主要創(chuàng)建人，他從法律角度研究了市政機構(gòu)和管理，以及20世紀初期美國城市政治，也是政治與行政分離理論的倡導者之一。其中，政治與行者兩分，在古德諾《政治與行政》一書中，做了詳盡的介紹。

讀過《政治與行政》一書后，我將本書大概劃分為三個部分。第一部分是前三章，講述了國家的功能，政治的功能以及中央與地方政治的關系；第二部分是第四章到第七章，具體介紹了行政的功能，行政體制和政府體制與政治和政黨的關系，以及美英兩國民治政府的特點與不足；第三部分是關于政黨的內(nèi)容，包括黨魁的概念以及政黨的責任。在閱讀這本書時，我將主要的關注點放在了政治與行政兩分以及政黨內(nèi)容這兩個方面。

關于政治與行政的分離，其實在古德諾之前，已經(jīng)有人對該觀念進行了論述。例如美國第28任總統(tǒng)威爾遜，他在1887年發(fā)表的《行政學研究》一文中，針對當時美國政府內(nèi)政黨分肥的的狀況，首次提出了將政治與行政相分離的概念。而古德諾則是在威爾遜等人的基礎上，對該觀念提出了新的理解與發(fā)展。古德諾在書中提到，之所以要將政治與行政二者相分離，首先是出于解決城市問題的需要。他提到了在英國和德國，由于此觀念已被很多人所接受，故這些國家在處理城市問題上更加得心應手；其次，古德諾認為行政中的許多環(huán)節(jié)，尤其是技術方面，對于政治的影響微乎其微，例如行政中的那些半科學，半商業(yè)活動，與制定政策，表達民眾意愿的政治活動，幾乎沒有什么關系。

這是古德諾對于政治行政兩分原因的分析，而古德諾對于該理論貢獻，則是在于他澄清了人們可能會對該觀念產(chǎn)生的誤解，即行政與政治兩分程度的問題。古德諾認為，政治與行政的兩分，并不是徹底的，而是應保持聯(lián)系的。他說：“政治的功能首先與國家意志的表達有關，其次與國家意志的執(zhí)行有關?！边@句話中其實映射了他的觀點。國家意志的表達是政治活動的主要內(nèi)容，但這并不意味著政治與國家意志的執(zhí)行就毫無關系。這點其實很好理解，如果在執(zhí)行政策時沒有考慮到政策的可行性，那么再好的政策，也會因無法執(zhí)行而變得毫無意義。

既然行政與政治不能夠完全分離，仍需存在聯(lián)系，那么如何協(xié)調(diào)行政與政治的關系問題，就成了關鍵。在《政治與行政》一書中，古德諾先后指出了三種協(xié)調(diào)兩者關系的觀點。第一，政府體制中的政治機構(gòu)必須對行政機構(gòu)進行控制。這是因為如果政治機構(gòu)對行政機構(gòu)的控制過少，會使行政機構(gòu)在一種松弛的狀況下工作運行，這勢必會導致行政效率低下，不能有效的完成國家意志的表達。另一方面，政治機構(gòu)對行政機構(gòu)的控制也應保持在一定的限度內(nèi)，過度的加強政治控制反而會破壞兩分的原則。第二，是行政機構(gòu)的適度集權。這是因為當時的政黨分肥制嚴重影響了行政效率，要克服這種問題，需要一定的集權。另外，美國特殊的中央與地方關系也是加強集權的原因之一，由于中央對于地方的控制力有限，很多時候中央與地方的意志存在沖突，這勢必會導致行政效率的降低，因此有必要加強行政機構(gòu)的集權。第三，是借用法外調(diào)節(jié)機制，即借助政黨的力量。中國有句古話叫“當局者迷，旁觀者清”。要解決政府內(nèi)部行政與政治的關系，不但需要從政府內(nèi)部需找出路，還需依靠外部的力量。政黨的存在給這一問題的解決提供了可能。政黨不僅擔負起了挑選在政府體制理論中表達國家意志的機關的成員，而且同時擔負起了挑選執(zhí)行這種意志的人員。這樣就從人事方面解決了行政機構(gòu)與政治機構(gòu)的聯(lián)系問題。

我認為解決了如何協(xié)調(diào)政治與行政的關系問題是古德諾對于政治行政二分作出的最大的貢獻。因為將兩者分離不難，但是分離到何種程度最為合適，是有難度的。絕對分離，會導致意志執(zhí)行出現(xiàn)偏差；分離不夠，又達不到二分的目的。所以，從這一點來看，古德諾對于公共行政學的貢獻，是偉大的。

關于政黨方面，古德諾對于政黨的存在是支持的。他認為政黨是政治與行政的聯(lián)系點，承擔著傳達國家意志與執(zhí)行國家意志的使命，政黨在國家政治中的作用十分重要。他還提出了采用公民投票，制定規(guī)章制度，使政黨賬目公開化的方法來使政黨對人民負責。從而減小了政黨不負責任的可能性。另外，古德諾在書中提到了“黨魁”的概念。這是我比較感興趣的。黨魁，特指資本主義國家操縱政黨機器的首腦人物。“黨魁”與政黨領袖的區(qū)別在于，“黨魁”在黨內(nèi)并無正式職務，權限也無明確規(guī)定，而政黨領袖在黨內(nèi)有正式職務，其活動公開并受到監(jiān)督。由于政黨在政府體制中控制著立法機構(gòu)和行政機構(gòu)，而“黨魁”又控制著政黨，所以從這個角度上來講，“黨魁”實質(zhì)上控制了政府體制內(nèi)部。“黨魁”的存在，既有利，也有弊。首先，“黨魁”通過議會的改革以及議會對人民負責而變得向人民負責，這會使民眾中有更多的人獲得選舉權，從而更好地表達民意；其次，“黨魁”的產(chǎn)生，會促使行政系統(tǒng)內(nèi)部權力集中，而集權化是有助于政府提高行政效率的，這與行政政治兩分的初衷相符合。但“黨魁”的存在也會產(chǎn)生一些弊端，例如，一旦黨魁不負責任，那么必然會影響到政黨防止無政府狀態(tài)的功能。

以上是我對《政治與行政》這本書中我感興趣內(nèi)容的介紹，下來我將把自己在讀書過程中的一些感想做出陳述。

首先，關于中央與地方的關系，古德諾在書中提到政府應該在行政方面加強集權，但我認為這種觀點并不能完全符合中國的現(xiàn)狀。我認為對于中央政府是集權還是放權的問題，應該根據(jù)政府某種職能的具體情況來看。比如說中國的房地產(chǎn)和房價問題，目前已經(jīng)形成了三家博弈之勢，中央政府與廣大群眾希望降價改善生活，地方政府想依靠房地產(chǎn)來維持收入，房地產(chǎn)廠商則希望漲價來牟取利益。中央政府多次出臺降低房價的政策，但卻收效甚微，很重要的原因是地方政府不愿完全貫徹中央的指示，即所謂的“上有政策，下有對策”。在這一方面，中央政府就應該收回地方政府的部分土地權力，即集權；而對于其他的政府職能，就不一定需要集權，拿近期的工商質(zhì)檢部門體制改革來說，就是一種放權。此次改革將全國省級一下各級工商質(zhì)檢部門的人事權，財政權劃歸與地方政府，工商質(zhì)檢系統(tǒng)內(nèi)部不再實行垂直管理，上級與下級之間只是保持業(yè)務上指導關系。這樣的劃分有利于地方政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)工作，有利于解決近年來日益嚴重的食品質(zhì)量安全問題。所以從以上兩個例子來說，中央對地方，不能是單純的放權或集權，而應是根據(jù)具體問題具體分析。

其次，關于政治與行政的兩分問題，我認為目前中國政府做得并不夠好，或者說程度較低。就拿陜西省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)來說，分為機關單位和事業(yè)單位兩類，機關單位在省政府內(nèi)辦公，屬于制定政策的部分，即負責“政治”功能；底下的事業(yè)單位在咸寧西路辦公，從技術上負責不同的職能，即負責“行政”功能。但很多時候，機關單位的工作人員會涉及到具體的技術問題中去，而事業(yè)單位的工作人員也會參與一些政策的制定。從這點來說，政治與行政的界限劃分的并不明晰。這一現(xiàn)象在其他的政府部門中也普遍存在。所以目前中國政府的政治與行政的劃分還依然存在不少問題。

再次，關于政黨的作用問題，古德諾書中提到的那些政黨的作用或者如何避免政黨不負責的論述是建立在美國兩黨制的基礎之上的，這一點在共產(chǎn)黨執(zhí)政的中國有許多不適應的地方。古德諾認為政黨是行政與政治的聯(lián)系點，要發(fā)揮防止無政府狀態(tài)的作用。這在中國是不需要強調(diào)的，中國政府不論是政治體制內(nèi)的還是行政體制內(nèi)的人員，大部分都擁有共產(chǎn)黨員的身份。由于黨內(nèi)紀律嚴明，組織緊密，所以這些人員之間的聯(lián)系是非常緊密的，不需要強調(diào)加強聯(lián)系的問題。另外，古德諾提到了政黨不負責的情況，可是共產(chǎn)黨的活動宗旨是“為人民服務”，政府的工作原則是“對人民負責”，維持執(zhí)政地位的需要必然會要求共產(chǎn)黨對人民負責，因此，也不需要特別強調(diào)不負責任的情況。雖然古德諾關于政黨的論述與中國現(xiàn)狀存在一些不相配的狀況，但他關于如何避免政黨不負責的幾條解決方法是值得借鑒的，它可以幫助我們的黨加強自身建設和監(jiān)督，保持黨的先進性。

以上就是我對《政治與行政》一書大體內(nèi)容的介紹和自己一些看法的闡述，很多觀點由于知識信息不足，存在不少缺陷，這仍需我在今后的學習中不斷改進。

總而言之，《政治與行政》一書，對于公共行政學的研究，有重要參考價值，值得我們仔細品讀！

第四篇：政治與行政

讀《政治與行政二分法》有感一、二、古德諾闡述的政治與行政二分法

1、政治與行政的功能

從分析國家的主要功能出發(fā)，古德諾指出作為政治實體的國家的行為，既存在于對表達其意志所必需的活動中，也存在于對執(zhí)行其意志所必需的活動中。所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能，無論政府體制之間的差異如何。在所有的國家中也都存在著分立的機關，每個分立的機關都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能就是：政治與行政。

古德諾認為，政治的功能主要于對國家意志的表達有關，它不僅涉及到?jīng)Q定誰最根本地，誰其次地和誰代理地表達國家意志等國家主權和政府體制問題，還與決定采取何種方式表達國家意志有關；其次又與國家意志的執(zhí)行有關。因此政治的功能包括制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執(zhí)行功能的控制。

執(zhí)行國家意志的功能古德諾稱之為行政。在他看來，行政既是司法的，又是政府的。由于立法機關不可能把所有的國家意志都表達得非常清楚而不會產(chǎn)生爭議，而這種必然會產(chǎn)生的爭議又必須在執(zhí)行之前得到解決。因此，為了方便起見，國家意志的解釋權通常被委托給某種多少獨立于立法的機關，這種機關通常被稱作司法機構(gòu)，而司法機構(gòu)的這種非立法活動通常就叫做司法行政。古德諾把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并將政府行政功能細分為三種：一種是行政的準司法功能，這種功能存在于司法與政府行政之間的分界線上，其職能與司法行政功能相似；第二種功能是執(zhí)行功能，其職能就是執(zhí)行已表達出來的國家意志，即法律；第三種功能是統(tǒng)計和半科學的功能，其職能主要是從事行政技術性工作。古德諾還進一步將行政執(zhí)行功能區(qū)分為高層行政執(zhí)行功能和具體的行政執(zhí)行功能兩種。而進行這種區(qū)分是為了說明政治與行政分開的可操作性。古德諾認為，政治應該對高層行政功能有較多控制，而對具體行政則應少控制，以利于提高行政效率。

2、政治與行政的協(xié)調(diào)

古德諾在闡釋了這兩種功能并在兩者之間做出區(qū)分的同時，進一步對政治——行政二分法加以論述。他認為政治與行政的分離是相對的，不是絕對的。分離不是脫離，不可想象脫離政治的行政，也不可想像沒有行政過程的政治。我們可以看到，美國的政治體制在很大程度上是建立在蒙德斯鳩三權分立的原則及其推論的基礎上的，“這一理論原則要求存在分離的政府機構(gòu)，每個機構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府機構(gòu)。然而分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為政治功能的行使可能不只委托給政府中的某一個或某一套機構(gòu)，而任何一個機構(gòu)或一套機構(gòu)也可能不只限于行使這一種功能。因此，實際政治的需要要求國家意志的表達與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。”在建立與政治相分離的行政系統(tǒng)的時候，必須強調(diào)政治與行政之間的協(xié)調(diào)。為了求得這種協(xié)調(diào)，“就必須或者犧牲掉國家意志的表達機構(gòu)的獨立性，或者犧牲掉國家意志執(zhí)行機構(gòu)的獨立性”。而“民治的政府要求執(zhí)行機構(gòu)必須服從表達機構(gòu)，因為后者理所當然地比執(zhí)行機構(gòu)更能夠代表人民”。因此，表達國家意志的機關必須對執(zhí)行這種國家意志的機關進行某種控制。也就是說，政治必須對行政有一定控制。“因為沒有這種控制，有條理有進取的政府是不可能存在的，但這種控制必須有一定的限度”?！叭绻刂茢U展得超出了這一限制”?！叭绻刂茢U展得超出了這一限制，它就會立刻失去其存在的理由”。這種過度控制不僅會妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會損害建立這一控制的目的，使國家意志形式上的真正內(nèi)容相違背，阻礙人民自發(fā)地表達自己的意志。由此，古德諾得出結(jié)論，必須找出這種必不可少的控制的恰當限度以實現(xiàn)二者間的協(xié)調(diào)。

古德諾認為政治與行政取得協(xié)調(diào)的基礎是政治對行政的適度控制。這種適度控制可以通過“機構(gòu)”和“官員”兩方面來實現(xiàn)。就機構(gòu)而言，政治與行政的控制應當僅限于狹義的執(zhí)行性機構(gòu)，其他諸如司法、準司法、統(tǒng)計和半科學性質(zhì)的政府機構(gòu)都應當保持自己的獨立性，不受政治的影響。另一方面，從官員這一層次來講，執(zhí)行性官員（只須最高級官員）從屬于政治，保證政治對行政的控制，他們隨政黨共進退，其余的行政官員應是不受政治影響的常任文官，以保證行政的高效。

與此同時，古德諾還指出，行政組織與政黨的關系也要保持適度的平衡，因為在政黨力量強大而行政體制軟弱的情況下，政治對行政過度控制，行政組織會被利用來實現(xiàn)政黨的目的而妨礙國家意志的自由準確的表達。反之，又會有利用行政組織對選舉的控制權來影響國家意志自由表達的危險。因此，只有保證政治對行政的適度控制，才有可能實現(xiàn)民治政府和高效行政。

三、對古德諾政治與行政二分法的評價

毫無疑問，對政治行政二分法的系統(tǒng)論述應歸功于古德諾。他不僅在威爾遜的基礎上作了進一步的闡釋，而且對政治與行政的協(xié)調(diào)以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了（針對美國的現(xiàn)狀）可操作性的措施和簡介?！爸档米⒁獾氖?，政治與行政兩分法的觀念也容易給人一種錯覺，似乎政治與行政是政府的兩種相互獨立、相互平衡的活動?！边@種錯覺就是我們開始所看到的那種說法。同時“古德諾在《政治與行政》中提出的相當多的一部分思想都是現(xiàn)代西方國家行政理論的重要組成部分?！?/p>

以此觀之，古德諾的二分法中滲透了西方社會傳統(tǒng)和工業(yè)時代（當時）的價值訴求——民主與效率。而這一雙重價值至今仍是世界上大多數(shù)國家的追求。綜觀行政發(fā)展的歷史研究及主流行政學理論體系的建構(gòu)及實踐方案的設計都是在政治與行政二分的前提下進行的。這種二分法不但是針對當時美國流行的政黨分贓而提出的一種對策，而且是針對當時資本主義經(jīng)濟的飛速發(fā)展引起的國家政治體制變動的一種回應。實踐證明他確實較好地緩和了資本主義國家在發(fā)展中產(chǎn)生的民主與效率沖突的矛盾。二分法以民主選舉、政黨政治來保證和體現(xiàn)民主；而以政治中立、具有專業(yè)技術、職業(yè)生涯的文官保障效率。民主和效率便天然地統(tǒng)一了起來。而后期新公共行政在對二分法批判的基礎上，倡導的以社會公平為價值取向，效率次之的觀點，在本質(zhì)上并不與古德諾論述的二分法理論相矛盾。只不過，新公共行政學派根據(jù)當時現(xiàn)實的需要，對古德諾提出的民治政府和效率行政（無等級次序之分）的雙重價值作了一個位置的編排。在上個世紀八〇年代又興起的新公共管理運動的價值體系中也作了類似的變動。其實古德諾的二分法猶如韋伯的科層制（或稱官僚制），它是一種“理想類別”，是一種理論對實踐衡量的標桿（價值尺度），而現(xiàn)代社會發(fā)展仍然擺脫不了這把尺子。

正確理解和評價政治與行政二分這一觀點，既有助于我國行政學理論的健康發(fā)展，又有助于我國在政府管理實踐中合理地處理政治與行政的關系。

第五篇：政治與行政

《政治與行政》讀書筆記

摘要：古德諾在《政治與行政》一書中，不僅明確提出政治是“國家意志的表達”，行政是“國家意志的執(zhí)行”，而且系統(tǒng)地論述了在政治與行政二分的前提下，如何使二者協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。并從行政與立法、司法的關系，以及國家行政與政治、法律、政黨的相互關系;行政與立法、司法的相互關系;中央與地方的關系以及行政功能與體制的關系等角度做出考察和分析，比較系統(tǒng)地論述了如何實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。當前，國務院正進行職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，如何處理好政治與行政之間的關系，尤其是黨和政府的關系，讓其分工合作，需要我們在經(jīng)典中找尋靈感。

關鍵詞：古德諾 政治 行政

一、寫作背景

《政治與行政》這本書寫于1900年，作者F·J·古德諾是美國著名的政治學家、行政學家和法學家。古德諾執(zhí)筆《政治與行政》的主要目的在于為美國克服以政黨分贓制為代表的政治腐敗出謀劃策，正如作者自己所說：“這本小書的目的在于指出，法律條文所表明的正式政府體制，并不總與實際的體制相同。本書還試圖指出，為了實際的體制比現(xiàn)在更符合作為法定體制基礎的政治思想，對美國法定的正式體制必須進行那些改革。”那么，為什么當時的美國的政府體制需要改革呢？那就需要了解此書的寫作背景。

從美國獨立到十九世紀末二十世紀初，短短的一百多年的時間里，美國的國土、人口、國家體制都急劇膨脹。美國巨大的國家潛力有待進一步的開發(fā)和凝聚，但建國時設立的政治框架、政治原則成為束縛美國國家政治體制進一步發(fā)展的瓶頸。美國的政治體制面臨諸多問題，其中尤以以下三點為甚： 1.分權過度

眾所周知，從獨立那一天起，美國的“國父們”就按照盧梭的三權分立的原則為其國家設置了三權分立的政治體制。但是，過度的分權導致行政體制結(jié)構(gòu)松散，尤其是行政分權導致中央和地方的權力分割，破壞了國家行政力量的統(tǒng)一性，對行政的政治控制難以貫徹，國家意志的執(zhí)行和表達都出現(xiàn)了偏差 2.國家行政體制落后于現(xiàn)代生活的節(jié)奏

19世紀后半期的美國社會，現(xiàn)代經(jīng)濟生活促進了工業(yè)化和城市化，國家行政職能在經(jīng)濟以及社會文化等領域內(nèi)急劇擴大。同時市民生活為之一變，大眾消費文化的巨大發(fā)展導致以城市市政為代表的行政體制的擴張，行政體制面臨轉(zhuǎn)型向市民提供跟政治無關的一般公共服務的方向發(fā)展的問題。但是美國行政體制改革遲遲沒能跟上。美國的國家體制沒有進行相應的改革。3.政黨分肥

政黨分肥是當時的美國政治中長年存在著的一大弊端。正如前面所說，古德諾寫這本書的一大目的就是針對當時在美國政治中肆虐的政黨分肥制。

二、邏輯結(jié)構(gòu)與研究方法

（一）邏輯結(jié)構(gòu)

縱觀全書，邏輯清晰，結(jié)構(gòu)嚴密。筆者認為，本書可分為兩大部分。第一部分為第一至五章，主要講政治與行政及其相互關系；其余的是第二部分，主要講政黨及其衍生出來的一系列問題。

本書的標題是“政治與行政”，而“政治”和“行政”是國家的兩個主要的功能，因此，本書第一章就講“國家的主要功能”——政治和行政——國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能。接下來，作者論述了國家兩個功能中的政治的功能。正如作者所說：“所有的國家或多或少都是建立在聯(lián)邦的觀念之上的。這就是說，所有的國家都是由一些地方政治共同體組成的?！彼?，國家政治也有中央政治和地方政治之別，這就是第三章作者論述的問題。論述了政治的功能，當然就要討論行政的功能，即國家意志的執(zhí)行。執(zhí)行國家的意志，必然相應的執(zhí)行主體和制度的保障，這就是行政體制，那么，行政體制在政治與行政的關系上的的作用是什么呢？或者說，行政體制對政治與行政的關系有什么影響及這種影響的程度怎么樣呢？這就是作者第五章要講的問題。

第二部分是講政黨相關問題。要是政府協(xié)調(diào)地運轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國家意志的表達和執(zhí)行協(xié)調(diào)一致的辦法。但是，這種辦法在政府體制內(nèi)部找不到，所以就必須在政府以外的一些法外制度中去尋找。政黨派上用場。如果行政體制不是非常集中，并在最終的和有效的立法控制之下，那就一定要在政黨那里得到這種協(xié)調(diào)。這就是“政府體制尤其是行政體制對政黨地位的影響”。由于在這種協(xié)調(diào)中，政黨可能背離其本質(zhì)，因此，就要求政黨是民主的，從而，政府是民治的的。很多時候政黨的領導人——黨魁，是國家政治與行政的核心人物，因此必須使黨魁向人民負責，這樣才能確保整個黨的民主性。最后得出的結(jié)論是：“政黨不是一個離不開的惡魔，而是一個民治政府可以建諸其上的基礎；黨魁或政黨領袖——你怎么稱呼都可以——對政黨的存在是必需的”?！岸拐h負責，在其提名權的問題上，就必須承認它是一個政治機構(gòu)，并把它置于公共控制之下”。

（二）研究方法

一本經(jīng)典的書，所包含的研究方法是多種多樣的。本書也不例外，包含了舉例論證法、比較分析法、文獻法等研究方法。

《政治與行政》一書從頭到尾運用了許多實例來闡述觀點。比如，在第一章中，作者就例舉了古羅馬和英國的例子，用以說明“同法定的制度一樣，法外的制度也決定政府體制的特點。甚至事實常常是這樣，法外制度比能夠提供政治體制框架的法定制度對政治體制的影響更大”。接下來，又例舉了美國總統(tǒng)的選舉方法等等。

對于比較分析法，本書也是多次使用。如在第二章，作者將英國的選民與美國的選民相比較，“英國的選民人數(shù)明顯少于美國。在英國每次選舉中要選舉的官員也少的無法與美國相比”。還有在第五章，作者將英國的行政體制與美國的相比較，“但是這種當初在我國建立，而以英國的行政體制為基礎的行政體制，在幾個方面都不同于英國的體制?！蓖ㄟ^這些比較分析，更加突出作者想要強調(diào)的內(nèi)容。

對于文獻研究法，更是鱗次櫛比。例如，作者引用了伯吉斯的《政治科學與比較憲法》，甄內(nèi)斯特的《英國憲法史》，洛厄爾《大陸歐洲的政府與政黨》??

三、主要內(nèi)容

在國家的主要功能一章中,作者開篇討論了法外制度和法定制度的關系。其認為，同法定的制度一樣，法外的制度也決定著政府體制的特點。“事實常常是這樣，法外制度比能夠提供政治體制框架的法定制度對政治體制的影響更大”，對此古德諾用了英國內(nèi)閣和美國總統(tǒng)選舉的例子來證明。其次，古德諾認為，在多有的政治體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執(zhí)行，稱之為“政治”與“行政”。在第二章政治的功能中，古德諾綜述了政治的功能首先與國家意志的表達有關，其次與國家意志的執(zhí)行有關。通過考察政黨體制研究政治的功能問題，古德諾認為政治功能與國家意志的表達有關。此外，政治的功能與國家意志的執(zhí)行有關，這是表達國家意志的機關對執(zhí)行機關的必要控制。在這一章的最后，古德諾總述了政治的功能。首先，功能主要與對國家意志的表達有關，它不僅涉及到?jīng)Q定誰最根本地，誰其次地和誰代理的表達國家意志等國家主權和政府政治體制問題，還與決定采取何種方式表達國家意志有關。其次，它又與國家意志的執(zhí)行有關。最后，政治的功能包括：制憲、立法、政府官員選舉，以及對國家意志執(zhí)行功能的控制。

在論述地方與中央政治時，古德諾認為，地方不受控制，它就會脫離國家(或州)從而使整體走向分裂。為避免分裂，中央政府便會通過加強立法(因為行政權在地方手中)來限制地方權力，保證統(tǒng)一。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權來對抗。因此，古德諾主張行政權的必要集權。他這種行政適度集權思想對于進一步完善我國的行政管理體制有著非常重要的意義與啟示。

執(zhí)行國家意志的功能稱作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的機關的活動通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。這是古德諾對于行政的定義。

他認為，政府行政的構(gòu)成要素主要有：在司法行政與政府行政之間的分界上的一種功能；執(zhí)行那已表達出來的國家意志——法律；統(tǒng)計和半科學的功能，主要指從事行政技術性工作。

“行政體制在政治與行政關系上的作用”一章中，古德諾指出了掌握國家意志執(zhí)行權的官員具有處理權力與不具有這種權力的行政體制兩種類型，政府體制中表達和執(zhí)行國家意志的功能要相協(xié)調(diào)，必須以行政集權為前提，為此，古德諾分析了行政集權的原因、表現(xiàn)以及趨勢。“政黨分肥制的出現(xiàn)，嚴重地損害了行政效率”；“美國在保證區(qū)分地方與州的意志上相對來說是失敗的。”因此，為取得行政的效率以及保證民主，行政集權是必要的。

政黨體制的重要性，尤其體現(xiàn)在對政黨地位的影響上。政黨體制帶來的最嚴重的危害是缺乏行政效率和缺乏對民眾意志的責任；只有承認了存在著一種其行使可以完全不受政治影響的行政功能之后，才能獲得效率。所以，政黨體制對政黨的影響尤為重要。

在民治政府這一章中,古德諾一開始就指出民治政府的基本條件：首先，整體意義上的人民所不信任的政黨必須退出對政府的實際控制；同樣喪失了黨的信任的政黨領袖，也應該退出對黨的實際控制。其次，他分析了英國與美國的民治政府，最后得出真正的民治政府的定義，即人民應有權力是，在一定時候，迫使不得民心的黨放棄對政府的控制，迫使他們不信任的政黨領袖放棄領導權，讓位于其他能更好地順應公意的人。

古德諾認為，黨魁是一種由美國政黨體制發(fā)展起來的政治領袖，政黨控制著立法機構(gòu)和行政機構(gòu)，“黨魁”控制著政黨。承認政黨不負責任，從而承認黨魁即政黨的領袖也是不負責任的。隨后，他還引用英國首相制的發(fā)展和結(jié)果陳述黨魁的責任，那就是通過議會改革及議會對人民進一步負責而變得對人民負責。必須使黨向人民負責，這樣黨魁就會在其堡壘中受打擊并投降。

古德諾認為，政黨的不負責任第一個原因可以在黨被要求做的工作中找到。此外，政黨的不負責任歸因于我們給予政黨的地位。因此，要使政黨對人民負責，就要使政黨作為一種政治機構(gòu)接受公眾的管理和監(jiān)督；應受規(guī)章制度的有效控制；還要使公司的賬目公開化、政黨賬目公開化。這樣規(guī)范政黨行為，加強監(jiān)督才能使政黨更加向人民負責。

在最后一章“結(jié)論”中，古德諾指出，“政黨是一個民治政府可以建諸其上的基礎”，“黨魁對政黨的存在是必要的”。這就是實現(xiàn)政黨目標的保證。古德諾明確指出了建立適合的行政集權體制、讓政黨得到充分的法律承認、把政黨置于公共控制才能構(gòu)建民治政府和進行高效管理。

四、觀點與貢獻

（一）觀點

指出政治與行政的分離不是重點, 重點在與政治與行政的協(xié)調(diào)。包括政治對行政進行適當?shù)目刂坪托姓m度集權化。

政治對行政進行適當?shù)目刂?。古德諾提出, 保證政治對行政的控制是達到政治與行政的協(xié)調(diào)的基礎, 還提出了政治對行政的控制必須在一定的限度之內(nèi)進行。他指出這種控制擴展到國家意志的表達和執(zhí)行之間產(chǎn)生上述非常需要的協(xié)調(diào)為止。但是控制擴展的超出了這一限制, 它就會立刻失去了其存在的理由。過分擴展這一控制, 還會妨礙有效地行使行政功能。

行政適度集權化。古德諾指出:“國家行政體制從其一開始, 就包含著行政集權的萌芽”。而在城市中,“為進行必要的變革而邁出的第一步是使城市的行政集中和集權化”。

（二）貢獻

毫無疑問，“古德諾在《政治與行政》中提出的相當多的一部分思想都是現(xiàn)代西方國家行政理論的重要組成部分?！?對政治行政二分法的系統(tǒng)論述應歸功于古德諾。他不僅在威爾遜的基礎上作了進一步的闡釋，而且對政治與行政的協(xié)調(diào)以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了針對美國現(xiàn)狀的可操作性的措施和見解。從全書來看，古德諾對政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展理論的闡述最終歸結(jié)到實現(xiàn)民治政府這個目的上來。也就是說，政府要對人民負責。為了實現(xiàn)政治對行政的有效控制，就必須讓政黨承擔起控制行政的責任。這樣一來，要實現(xiàn)民治政府，就必須使政黨對人民負責，使政黨領袖對政黨負責。以此觀之，古德諾的二分法中滲透了西方社會和工業(yè)時代的價值訴求——民主與效率。而這一雙重價值至今仍是世界上大多數(shù)國家的追求。實踐證明它確實較好地緩和了民主與效率沖突的矛盾。二分法以民主選舉、政黨政治來保證和體現(xiàn)民主；以政治中立、具有專業(yè)技術、職業(yè)生涯的文官保障效率。民主和效率便天然的統(tǒng)一了起來。其實古德諾的二分法猶如韋伯的官僚制，它是一種“理想類別”，是一種理論對實踐衡量的價值尺度，而現(xiàn)代社會發(fā)展仍然擺脫不了這把尺子。

五、爭議

如果可以按功能分為政治與行政的話，那么機構(gòu)上是否也需要作相應的區(qū)分呢？古德諾基本上否定了這一可能，那么實踐中機構(gòu)上的區(qū)分的根本原因何在？古德諾解釋了其中司法部分的區(qū)分（即所謂的獨立性），那么傳統(tǒng)的以機構(gòu)為依據(jù)的二權分立（也即洛克所說的立法與行政之間的分立）應如何看待呢？古德諾言之不詳。指出司法并非單獨的政府功能是古德諾的重大貢獻，如果司法的獨立是實踐需要的話，那么在不涉及政治學原理原則的情況下，是不是可以比較自由地按照各國的國情對政治組織進行必要的、機構(gòu)上的劃分呢？比如，從功能上分成國家意志的表達與執(zhí)行即政治與行政；表達（即政治）在實踐上進一步分成政黨和立法，執(zhí)行（即行政）在實踐上進一步分成司法和行政，形成一種“2加2”的四權關系，這有沒有可能呢？