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      (精華版)朱立言-公共管理概論
      
        
       時(shí)間：2019-05-14 22:41:39下載本文作者：會員上傳
      
      
      
      
      
簡介：寫寫幫文庫小編為你整理了多篇相關(guān)的《(精華版)朱立言-公共管理概論》，但愿對你工作學(xué)習(xí)有幫助，當(dāng)然你在寫寫幫文庫還可以找到更多《(精華版)朱立言-公共管理概論》。

      
	
      

      第一篇：(精華版)朱立言-公共管理概論
      

      公共管理學(xué)概論
      緒論
      公共管理通常可以理解為公共組織尤其是政府組織的管理活動，或理解為公共組織有效地提供公共物品和公共服務(wù)的過程。它是在傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展形成的，其主要或核心部分仍然是政府管理活動。
      第一節(jié) 管理與管理理論的演進(jìn)
      一、管理的含義
      管理的這一定義具有如下基本含義：
      （l）管理是由管理者引導(dǎo)的活動。管理者可以是以個人形式存在的領(lǐng)導(dǎo)者和管理人員，也可以是以集體形式出現(xiàn)的決策者和領(lǐng)導(dǎo)者。
      （2）管理是在一定的環(huán)境條件下進(jìn)行的。管理的環(huán)境條件即指管理者面臨的內(nèi)外部環(huán)境條件。外部環(huán)境條件主要是指管理者所管理的組織和成員所面對的自然環(huán)境與社會環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境條件是管理者所管理的組織內(nèi)部的狀況，包括組織性質(zhì)、組織制度、人員狀況、組織技術(shù)水平、組織文化等。
      (3)管理是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。組織的目標(biāo)是管理活動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。（4）管理需要有效地動員和配置資源。
      (5）管理具有基本的職能。管理的基本職能包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等。
      （6)管理是一種社會實(shí)踐活動。在社會實(shí)踐的意義上，一方面，管理是管理者有目的和有意識的活動；另一方面，管理的主要作用對象是被管理者。就這些方面而言，管理是管理者主觀見之于被管理者客觀的活動，是典型的具有社會性的實(shí)踐活動。
      管理具有兩重性：一是它的自然屬性，反映其共性。二是它的社會屬性，反映其個性。
      二、管理的職能
      管理的職能是指管理者在管理過程中的各種基本活動及其功能。
      就我國的管理實(shí)踐，尤其是公共管理的實(shí)踐來看，可以把管理的職能主要劃分為計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四個方面。1.計(jì)劃職能
      計(jì)劃職能就是明確管理的總體目標(biāo)和各分支目標(biāo)，并圍繞這些目標(biāo)的活動。計(jì)劃職能是管理活動的首要職能，是管理活動的邏輯起點(diǎn)。計(jì)劃職能的特點(diǎn)主要有：預(yù)先性；預(yù)測性；評價(jià)性；調(diào)整性。2.組織職能
      組織職能是管理者按照組織的特點(diǎn)和原則，通過組織設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的組織結(jié)構(gòu)，合理配置各種資源并使之有效運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動。組織職能是管理活動得以順利進(jìn)行的必要環(huán)節(jié)。組織職能的特點(diǎn)有：合理性；有序性；規(guī)范性。3.領(lǐng)導(dǎo)職能
      領(lǐng)導(dǎo)職能就是管理者按照組織目標(biāo)和任務(wù)，動員和引導(dǎo)人們的思想與行為，使之為組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而貢獻(xiàn)力量和積極行動的活動。領(lǐng)導(dǎo)職能常常被人們認(rèn)為是管理的核心環(huán)節(jié)。
      領(lǐng)導(dǎo)職能的一般特點(diǎn)主要有：權(quán)威性；主導(dǎo)性；決斷性；公正性；協(xié)調(diào)性；規(guī)范性。4.控制職能
      控制職能是管理者按照組織目標(biāo)和計(jì)劃的要求，對組織運(yùn)行狀況進(jìn)行檢查、監(jiān)督和調(diào)節(jié)的活動?？刂坡毮苁枪芾磉^程的監(jiān)視器和調(diào)節(jié)器。
      三、管理的類型
      本書把現(xiàn)代社會的管理劃分為公共管理和工商管理（也稱之為私人管理）兩大類型。公共管理在許多重要的方面是與工商管理存在著差別的。這些差別主要表現(xiàn)在如下三個 1 方面：
      (1)追求的價(jià)值不同。公共管理追求的是公共利益，工商管理謀求的是本企業(yè)的利益。(2)提供的產(chǎn)品或服務(wù)不同。公共管理服務(wù)于全社會，處理社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，盡的是公共責(zé)任。工商管理主要是依法經(jīng)營。
      (3)權(quán)威的來源不同。公共管理行使的是公權(quán)力，這種公權(quán)力來源于公民的“授權(quán)”，工商管理行使的是私權(quán)力
      四、管理理論的演進(jìn)
      自從管理學(xué)成為獨(dú)立的學(xué)科以來，大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。
      （一）古典管理理論階段
      古典管理理論階段的管理學(xué)注重管理的科學(xué)性、精確性、法理性和紀(jì)律性，把管理的對象看作是被動的受支配者和經(jīng)濟(jì)理性人，是機(jī)器的附屬物，而較少注意人的全面性及其對管理的影響。這一階段的管理理論是以科學(xué)管理學(xué)派為主干形成的。
      1.泰勒及其科學(xué)管理理論
      2.亨利·法約爾及其管理過程學(xué)說 3.馬克斯·韋伯及其官僚制
      （二）行為科學(xué)階段
      行為科學(xué)是20世紀(jì)三四十年代發(fā)展起來的新興學(xué)科，與科學(xué)管理理論相比，它的重要特點(diǎn)是重視人的因素，采用自然科學(xué)的一些研究方法來研究管理問題，并以社會心理學(xué)為基礎(chǔ)，從人的行為、動機(jī)、目的、反應(yīng)來研究人與人、人與環(huán)境之間的關(guān)系
      （三）現(xiàn)代管理理論 第二節(jié) 行政與行政學(xué)
      一、行政的含義
      行政是指依法享有國家權(quán)力的國家行政機(jī)關(guān)，對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)的管理活動。理解行政的概念，應(yīng)注意以下幾個問題：
      (1)公共行政與私人行政的區(qū)別。從目的上看，私人行政謀求私人利益。公共行政則以公共利益為目標(biāo)。從方式上看，私人行政采取自由競爭的方式，公共行政則注重統(tǒng)籌治理。從治事準(zhǔn)則上看，私人行政較少受政策法規(guī)限制，可以權(quán)變運(yùn)用，人治色彩濃重，公共行政則要求以政策、法規(guī)為準(zhǔn)繩，限制自由裁量，表現(xiàn)出法治特征。
      (2)行政與立法和司法活動的區(qū)別。無論是社會主義國家還是資本主義國家，行政與立法和司法活動都有所區(qū)別，立法就是確立法律法令，行政就是執(zhí)行這些法律法令，按照這些法律法令去從事對國家和社會公共事務(wù)的管理。司法擔(dān)負(fù)的是監(jiān)督和審判的職能，通過法律手段來規(guī)范社會行為。
      (3)廣義行政和狹義行政的區(qū)別。從現(xiàn)實(shí)情況看，行政有廣義和狹義兩種解釋。廣義上講，行政并不一定為政府機(jī)關(guān)所獨(dú)享。而從狹義上講，行政僅僅是指國家行政機(jī)關(guān)，即中央政府及其所屬部門和地方各級政府所開展的活動。
      行政（管理）是社會運(yùn)行過程中起主導(dǎo)作用的管理活動，其作用主要表現(xiàn)在：
      （1）行政（管理）對國家政權(quán)的鞏固、社會的穩(wěn)定與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。（2）行政（管理）直接或間接制約和影響其他一切管理活動。（3）行政（管理）直接關(guān)系著人民群眾的切身利益。行政與管理不同，這種不同主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
      （1）從歷史角度來看，是先有管理，然后從中分離出行政（2）從概念上看，管理的外延更寬，包括范圍更廣
      （3從性質(zhì)上分析，管理更多表現(xiàn)出自然屬性，而行政則更多表現(xiàn)出社會屬性?，F(xiàn)代行政的特點(diǎn)是多方面的，這些特點(diǎn)包括：
      2（1）行政是以提供公共服務(wù)為目的的社會管理活動。（2）行政是為國家政治統(tǒng)治服務(wù)的政治性活動。（3）依法行政是現(xiàn)代行政的本質(zhì)特征。（4）社會民主是有效行政的基礎(chǔ)保證。（5）公平原則是現(xiàn)代行政的出發(fā)點(diǎn)。
      二、行政學(xué)的研究對象、相關(guān)學(xué)科和特征 行政學(xué)亦稱行政管理學(xué)或公共行政學(xué)，是以行政管理為研究對象，并揭示其內(nèi)在規(guī)律的一門學(xué)科。具體講，就是研究國家行政組織對國家和社會公共事務(wù)及其自身內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律、基本原則和方法的一門學(xué)科。行政學(xué)的研究內(nèi)容主要包括：
      (1)研究政府為什么去管。(2)研究政府應(yīng)該管什么。(3)研究政府能夠管什么。(4)研究政府怎樣管。（5）研究政府由誰管。
      從學(xué)科上講，行政管理學(xué)綜合運(yùn)用多種知識研究行政管理問題，相關(guān)學(xué)科涉及政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等。
      行政學(xué)在形成與發(fā)展過程中表現(xiàn)出一些鮮明的特征，主要包括：（1）階級性與社會性的統(tǒng)一。（2）理論性與應(yīng)用性的統(tǒng)一。（3）規(guī)范性與權(quán)變性的統(tǒng)一。（4）綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一。
      三、行政學(xué)的產(chǎn)生
      一般認(rèn)為，行政學(xué)誕生于美國，是資本主義社會政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物。1865年德國學(xué)者史坦因在其所著的《行政學(xué)》一書中，最早提出了行政學(xué)的概念。但當(dāng)時(shí)主要是指行政法而言，并沒有把行政學(xué)視為一門獨(dú)立學(xué)科，因此遠(yuǎn)沒有形成行政學(xué)的理論體系。
      曾任美國第二十八任總統(tǒng)和普林斯頓大學(xué)校長的威爾遜先生1887年在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政之研究》一文，主張建立一門獨(dú)立學(xué)科—行政學(xué)，把政治與行政區(qū)別開來。此文影響巨大，被認(rèn)為是行政學(xué)研究的開山之作，威爾遜也因此被譽(yù)為行政學(xué)的鼻祖和奠基人。1893年美國學(xué)者古德諾所著《行政法》一書出版，1900年他又出版了另一部名著《政治與行政》，發(fā)展了威爾遜的觀點(diǎn)，明確提出“政治是國家意志的體現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”，因此成為“政治行政兩分論”的代表人物。
      1926年美國學(xué)者羅納德·懷特撰寫了《行政學(xué)導(dǎo)論》一書，論述了行政管理的重要性和科學(xué)研究的可能性。1927年美國學(xué)者威羅福畢出版了《行政學(xué)原理》一書，比較系統(tǒng)地闡述了行政學(xué)的理論體系。這兩本大學(xué)教科書的出版是行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科形成的標(biāo)志。1939年美國成立了全美行政學(xué)會，在加強(qiáng)理論研究、傳播行政學(xué)知識、增進(jìn)觀點(diǎn)交流方面發(fā)揮了非常積極的作用。
      第三節(jié) 公共管理與公共管理理論的興起
      一、公共管理的含義 1.公共管理與公共行政
      “公共管理”與“公共行政”有所不同?！肮残姓笔钦貏e是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動，盡管“公共管理”也包含了“公共行政”的許多內(nèi)涵，但它主要關(guān)注的并非只是過程、程序和按指令所辦事項(xiàng)，以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得某種結(jié)果和對結(jié)果所負(fù)的個人責(zé)任。
      2.公共部門與公共物品
      人們習(xí)慣將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域劃分為公共部門和私人部門。公共部門是公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，除政府機(jī)構(gòu)外，還存在公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等“準(zhǔn)公共部門”組織，也稱為第三部門或非營利組織，但因其具有如下鮮明的“公共”特性，也將其歸入公共部門之中：
      公共物品可以從不同的角度來加以劃分。第一種劃分方法是將之分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。國防是一種典型的純公共物品，道路是準(zhǔn)公共物品的典型例子。第二種劃分方法是將公共物品劃分為有形的公共物品（硬公共物品）和無形的公共物品（軟公共物品）。第三種劃分方法是將公共物品劃分為全國性的公共物品和地方性的公共物品  3.公共職能與公共權(quán)力
      公共職能就是建立在集體而不是個人基礎(chǔ)之上的、用來滿足占社會人口大多數(shù)的群體需求的一種活動。公共權(quán)力一般指由立法、行政、執(zhí)法、司法等國家和社會的公共機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力，它在保證社會穩(wěn)定、維持社會良性互動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著任何私人權(quán)力都無法取代的重要作用。
      二、公共管理理論的產(chǎn)生
      如果非要為公共管理思想的起源確定個大概的時(shí)間，那么應(yīng)該說是20世紀(jì)70年代末到80年代初，當(dāng)時(shí)在美國一些大學(xué)的商學(xué)院和公共政策學(xué)院中公共管理理論開始形成。
      三、公共管理的研究對象
      公共管理是一個研究公共管理活動或公共管理實(shí)踐的學(xué)科。因此，公共管理可以被界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科。
      四、公共管理的學(xué)科特征
      就公共管理學(xué)科特征及其與傳統(tǒng)公共行政的區(qū)別可以作如下簡要說明：
      (1)就研究對象與范圍來說，公共管理并不像傳統(tǒng)的公共行政那樣，將自己主要局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究上，而是把研究對象擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。
      （2)公共管理更具跨學(xué)科、綜合性的特點(diǎn)。因此，它的基礎(chǔ)更扎實(shí)，并具有更廣泛的學(xué)科知識框架。
      (3)公共管理將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共行政的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉薄?4)公共管理也涉及大量的公共行政沒有涉及的其他主題。(5)公共管理既是實(shí)證的（重視經(jīng)驗(yàn)研究，從經(jīng)驗(yàn)中汲取知識），又是規(guī)范的（提倡研究“應(yīng)該不應(yīng)該”的問題，用以規(guī)范公共管理行為）。
      （6）公共管理將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)踐中產(chǎn)生的新理論，反過來成為指導(dǎo)這種實(shí)踐的模式。因此，與傳統(tǒng)行政相比，它更具現(xiàn)實(shí)性。
      五、公共管理的研究途徑和方法（1）歷史研究。（2）文獻(xiàn)研究。（3）系統(tǒng)分析。(4)比較分析。(5)實(shí)驗(yàn)分析。(6)案例分析。第二章 公共組織 第一節(jié) 公共組織概述
      一、組織的含義
      綜上所述，組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。
      二、公共組織的含義
      是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義的公共組織指國家機(jī)關(guān)組織。
      三、公共組織的構(gòu)成要素
      A組織人員。任何組織都以人為核心，組織首先是人際關(guān)系體現(xiàn)。B組織目標(biāo)。組織都是為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而建立，決定了組織發(fā)展方向。
      C職能范圍。職能范圍是組織目標(biāo)的具體化，明確組織工作活動領(lǐng)域和職能范圍。D機(jī)構(gòu)設(shè)置。機(jī)構(gòu)承載組織權(quán)力，是組織內(nèi)部分工的結(jié)果。
      E職位設(shè)置。一定機(jī)構(gòu)內(nèi)職位（職級、職數(shù)、職責(zé)）的確定，保證了組織權(quán)力的流動和組織資源的整合與分配。
      F權(quán)力與職權(quán)。來自于組織認(rèn)可，與職位密切相關(guān)。
      G權(quán)責(zé)劃分。指公共組織中各個部門、層次、成員之間若干從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)。H規(guī)章制度。指以書面形式對組織構(gòu)建、程序、行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。I團(tuán)體意識。形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。
      J組織設(shè)計(jì)。主要是組織結(jié)構(gòu)的分化整合以及組織目標(biāo)的修正。K支持硬件。物質(zhì)硬件的支持，包括場地、辦公設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等。
      L技術(shù)與信息。包括組織活動過程中采用的科學(xué)技術(shù)，也包括組織決策原則、方式在內(nèi)的政治技術(shù)。
      四、公共組織的類型
      公共組織是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。它包括政府組織、第三部門組織。主要類型有：
      A按財(cái)務(wù)－會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類。有利于加強(qiáng)審計(jì)和監(jiān)督。包括六種：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。
      B按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類。包括三種：強(qiáng)制型(政府部門，如納稅)、半強(qiáng)制型（消協(xié)、行業(yè)協(xié)會，一定強(qiáng)制性，但是可對抗的）、非強(qiáng)制型公共組織（研究所、基金會、院校）。C按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。包括三種：古典模型（強(qiáng)調(diào)分工、效率）、官僚模型（強(qiáng)調(diào)制度服從）、第三部門行政模型（委員會，而非單一行政人員權(quán)威）。
      第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu)
      公共組織理論認(rèn)為，結(jié)構(gòu)是組織軀體的骨架，它表現(xiàn)為工作分工的幾何圖式及其等級上的排列。不同的組織結(jié)構(gòu)對組織的過程與行為會產(chǎn)生不同的影響，對組織效率也具有直接的影響，一個結(jié)構(gòu)不合理的組織能有高效率是不可想象的。
      一、管理層次和管理幅度
      管理層次指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。管理幅度指一名上級管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。它是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般越寬。
      管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系，管理層次越多，管理幅度越??；管理層次越少，管理幅度越大。管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，為底寬上窄的尖形結(jié)構(gòu)。優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，便于統(tǒng)一行動，缺點(diǎn)是決策容易執(zhí)行走樣，同時(shí)限制積極、主動性發(fā)揮；而管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，形態(tài)扁平，是一種扁形結(jié)構(gòu)，優(yōu)點(diǎn)是決策、執(zhí)行靈活迅速，積極主動性得到發(fā)揮，缺點(diǎn)是由于上級對下級控制不強(qiáng)，集體行動難度大。實(shí)踐中，人們總是力圖把尖形與扁形結(jié)合起來，揚(yáng)長避短，設(shè)計(jì)令人滿意的結(jié)構(gòu)。
      二、公共組織的結(jié)構(gòu)形式
      公共組織是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。一般有以下形式： A直線結(jié)構(gòu)。單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)構(gòu)簡單，傳遞速度快，但容易導(dǎo)致僵化，規(guī)模不大。
      B職能結(jié)構(gòu)。每個上級部門沒有單一服從自己的下級部門，每個下級部門也不只服從一個上級部門。拓展了管理事務(wù)范圍，適合復(fù)雜管理，但如缺乏協(xié)調(diào)，會造成政出多門、混亂局面。C直線－職能結(jié)構(gòu)。每個上級部門有單一服從自己的下級部門，但這個下級部門需接受其它上級部門的指導(dǎo)與監(jiān)督。既有垂直領(lǐng)導(dǎo)，也有水平領(lǐng)導(dǎo)。缺點(diǎn)是垂直領(lǐng)導(dǎo)可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)。D矩陣結(jié)構(gòu)。又叫適應(yīng)性組織。以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)履行任務(wù)的結(jié)構(gòu)。垂直領(lǐng)導(dǎo)（原有等級內(nèi)）與水平領(lǐng)導(dǎo)（臨時(shí)機(jī)構(gòu)內(nèi)）并重，有利于發(fā)揮組織成員綜合優(yōu)勢，適合復(fù)雜工作。缺點(diǎn)是雙重領(lǐng)導(dǎo)，以及穩(wěn)定性較差。
      三、我國政府組織的結(jié)構(gòu)
      A縱向結(jié)構(gòu)。宏觀――中央層次，地方行政組織的層次。如省、市、縣、鎮(zhèn)
      微觀――行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。如部、廳、局、所 B橫向結(jié)構(gòu)。決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。在我國，行政組織的橫向結(jié)構(gòu)服務(wù)從于縱向結(jié)構(gòu)。
      四、行政體制的基本類型
      行政組織體制的基本類型可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)來劃分。A根據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)分為首長制和委員制
      在我國實(shí)行首長制，也吸收了委員制長處，重大問題經(jīng)集體討論由首長集中決定。B根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)分為層級制和職能制
      在我國，層級如國務(wù)院、省、市、區(qū)、鄉(xiāng)，職能如國務(wù)院設(shè)若干部委。C根據(jù)行政組織權(quán)力的使用特點(diǎn)分為集權(quán)制和分權(quán)制
      D根據(jù)行政部門中同一層級所受的指揮和控制分為完整制和分離制
      五、行政組織理論
      西方行政組織理論的演變大致分為三個時(shí)期，形成了三大學(xué)派。1．古典行政組織理論
      行政管理組織理論著重研究組織要素和原則，提出了分工協(xié)作、權(quán)責(zé)一致、命令統(tǒng)一、指揮統(tǒng)一、集權(quán)與分權(quán)適當(dāng)、強(qiáng)化紀(jì)律和秩序等14項(xiàng)原則和計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算的管理七種職能理論。2.新古典組織理論
      新古典組織理論又稱為行為科學(xué)組織理論，主要包括：以梅奧為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論；以西蒙為代表的決策過程組織理論。它們的共同特點(diǎn)是：以組織中人的問題為中心，從動態(tài)的角度研究人的行為對組織的影響及其相互關(guān)系。其缺陷是只局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學(xué)實(shí)證的研究方法，忽視了組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)的作用等。
      3.現(xiàn)代組織理論
      20世紀(jì)60年代以后，組織理論的研究引進(jìn)系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進(jìn)人了一個新的發(fā)展階段。主要包括：以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論；以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權(quán)變組織理論?，F(xiàn)代組織理論重視從社會整體聯(lián)系、環(huán)境影響、發(fā)展變化等方面研究行政組織，并為行政組織的研究提供了新的理論方法。第三節(jié) 公共組織的過程與行為
      一、組織沖突與協(xié)調(diào) 組織沖突指因組織目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域等因素的不相適應(yīng)而引發(fā)的組織間行為的“不合轍”。通常有三種形式： A目標(biāo)與顧客的沖突。目標(biāo)導(dǎo)向型與顧客導(dǎo)向型的沖突，如美國衛(wèi)生及公眾服務(wù)部管制衛(wèi)生及福利項(xiàng)目，而退伍軍人管理局則要為顧客謀最大利益，于是沖突產(chǎn)生。
      B功能與領(lǐng)域的沖突。即“條條”與“塊塊”的沖突（條是垂直的，塊是地方的）。財(cái)政部要求對地方財(cái)政部門加強(qiáng)管理，而地方則希望對其實(shí)行屬地管理。
      C目標(biāo)間的沖突。不同組織的目標(biāo)領(lǐng)域發(fā)生交叉，引起沖突。如警察與消防員皆參與處理危機(jī)事故，領(lǐng)域重疊，可能引發(fā)沖突。
      組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)，水平協(xié)調(diào)指組織間水平方向上的合作，如利益相關(guān)組織通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議；垂直協(xié)調(diào)指上級對下級組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。
      過去人們認(rèn)為組織沖突競爭可增強(qiáng)組織活力，如今人們則更強(qiáng)調(diào)組織合作模型。
      二、個體行為、群體行為與組織行為
      1.個體行為
      公共組織尤其是行政組織中的人的行為方式有其特別之處，主要有三種基本模式。A成人發(fā)展模型。根據(jù)人的不同階段，20歲時(shí)工作滿足感低，傾向?qū)W習(xí)，承受能力差。30歲時(shí)經(jīng)過社會化和個人成長后，進(jìn)入職業(yè)穩(wěn)固期。40歲面臨中年危機(jī)，滿意感急速下降。50歲，滿意感重新恢復(fù)。退休前滿意感又下滑。B文化行為模式。不同民族文化背景下，行政人員行為不同。包含多個維度：避免不確定性，個人主義－集體主義，剛性氣質(zhì)－柔性氣質(zhì)，長期取向－短期取向，權(quán)力距離。如權(quán)力距離是接受不平等權(quán)力分配的程度，美國人接受距離小，則個人參與決策熱情高；而法國、意大利則反之，愿意依賴上級。
      C政治行為模式。根據(jù)政治因素描述個體行為。分為鄉(xiāng)下型（忠誠度高，追求聲望，在乎升遷）、都市型（只在乎能否讓自己自由發(fā)揮）?；蛑剖叫停愃凄l(xiāng)下型）、專才型（類似都市型）、混合型（不在乎聲望，但希望升遷）
      2.群體行為
      非正式群體與組織管理。在任何組織和社會的構(gòu)成中，都存在著非正式群體，許多組織的職能都是通過非正式群體來完成的，特別是在正式群體的溝通和指揮協(xié)調(diào)遇到障礙時(shí)，更是如此。
      非正式群體按其形成的原因可分為利益型、情感型、愛好型、信仰型和親緣型等類型。按其影響結(jié)果可分為積極型、中間型、消極型和破壞型。按其構(gòu)成情況可分為橫向型（由組織中級別、層次相同或工作性質(zhì)一樣的人員組成），縱向型（由組織中不同級別、不同層次、不同職位、不同工種的人員組成）和混合型（不分等級、層次差別，由各色利益相關(guān)的人員組成）。
      非正式群體的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：第一，具有自發(fā)性。第二，具有不穩(wěn)定性。第三，中心人物作用突出。第四，至少在一段時(shí)間里表現(xiàn)出很強(qiáng)的凝聚力。第五，信息溝通的數(shù)量和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正式組織的信息溝通。第六，心理和行為對外界事物感受上的一致性。3.群體壓力與從眾行為
      從群體利益角度來看，并非從眾行為一定會產(chǎn)生好的效果。通常從眾行為的結(jié)果有三種可能性：一是積極的一致性，二是消極的一致性，三是無異議的一致性（一種得到大家公認(rèn)的行為模式）。因此，組織在對待從眾現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)把握這樣一個最基本的原則：鼓勵和支持積極的一致性，消除和轉(zhuǎn)化消極的一致性，服從和遵守?zé)o異議的一致性。4.組織行為
      公共選擇理論假定組織中的個體是“經(jīng)濟(jì)人”，個體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征：其一經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求的是自身利益的最大化。第四節(jié) 公共組織環(huán)境
      包括文化、技術(shù)、教育、政治、法制、自然資源、人口、經(jīng)濟(jì)、社會等。其中最重要的是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)環(huán)境。
      A政治環(huán)境。政治環(huán)境對公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)，主要包括政治體制（決定公共組織的地位和作用）、政治權(quán)力（公共組織的權(quán)力）、國家結(jié)構(gòu)（決定活動范圍）、政府機(jī)構(gòu)、政治制度、公共政策（決策對公共組織施加影響）等方面。
      B經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本要素主要包括經(jīng)濟(jì)體制（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)全面干預(yù)、市場經(jīng)濟(jì)有限范圍）、經(jīng)濟(jì)利益（決定公共組織目標(biāo)，有的傾向效率，有的傾向公平）、經(jīng)濟(jì)實(shí)力（實(shí)力大，影響力就大）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就會帶來公共組織重建或目標(biāo)重塑）等方面。C文化環(huán)境。文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對公共組織影響較為緩慢，但時(shí)間更長。主要要素有：認(rèn)知水平（決定處理公共問題方式）、價(jià)值（對待社會事務(wù)態(tài)度）、意識形態(tài)（使目標(biāo)更鮮明）、行為規(guī)范（決定交流方式）、道德傳統(tǒng)（自愿發(fā)揮角色功能）等。
      D技術(shù)環(huán)境。包括經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)、與知識技術(shù)。制約著組織管理和活動方式方法。農(nóng)業(yè)技術(shù)支持農(nóng)業(yè)型組織，工業(yè)技術(shù)支持工業(yè)型組織，今天，信息技術(shù)從多方面影響公共組織結(jié)構(gòu)和行為，技術(shù)環(huán)境在地位前所未有。第三章 公共決策 第一節(jié) 決策概述
      決策是人類社會所特有的現(xiàn)象，是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。決策是人們就需要解決的問題所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過程，即人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)所作的行為設(shè)計(jì)及其抉擇。公共組織的決策是指公共組織在管理活動中，為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)或解決面臨的問題制定行動方案并加以優(yōu)化選擇的過程。
      決策雖然變化萬千且復(fù)雜多樣，但是預(yù)見性、選擇性和主觀性是其一般特征或?qū)傩浴?/p>
      （1)預(yù)見性。面向未來并不是脫離現(xiàn)實(shí)去憑空設(shè)想，而是立足現(xiàn)實(shí)又不停留于現(xiàn)實(shí)，以現(xiàn)實(shí)作為通向未來的起點(diǎn)，根據(jù)現(xiàn)有的知識和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測。
      (2)選擇性。選擇性是決策的靈魂，沒有選擇就沒有決策。從某種意義上講，決策過程就是選擇的過程。無論是目標(biāo)的確定還是行動方案的確定，二者都離不開選擇。
      （3）主觀性。決策是由人的主觀意志對客觀存在的多種可能性進(jìn)行選擇，是以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的一項(xiàng)活動。所以決策更多地體現(xiàn)出主觀性特征，是一種主觀性的選擇。
      一般而言，決策的內(nèi)容完全可以簡化為目標(biāo)選擇和方案選擇兩個方面。選擇的基本原則是：兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕。(1)目標(biāo)選擇。(2)方案選擇。
      一、決策類型
      根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可以將決策劃分為不同的類型，這就是類型研究。類型研究十分有助于人們理解決策的外延。
      （1）程序性決策與非程序性決策。(2)單目標(biāo)決策與多目標(biāo)決策。
      (3)確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策與非確定型決策。(4)個人決策與群體決策。
      (5)原始決策與追蹤決策。
      二、決策的價(jià)值前提與事實(shí)前提
      根據(jù)西蒙等人的看法，決策無非是根據(jù)前提引申出結(jié)論，這類前提主要涉及兩個方面的內(nèi)容，即價(jià)值因素和事實(shí)因素。所謂事實(shí)因素是指決策中所依據(jù)的客觀事實(shí)，如一個人在決定上班帶不帶傘時(shí)要考慮天氣情況，在這里天氣情況就是我們所說的事實(shí)因素。但決策的依據(jù)不僅僅是事實(shí)因素，還包括價(jià)值因素。所謂價(jià)值因素是指決策者的個人好惡，仍以上述的簡單決策為例，如果天下雨，帶傘可以遮雨；但如果天不下雨，雨傘就成了累贅。第二節(jié) 行政決策體制
      決策有私人組織決策和公共組織決策兩種基本類型，公共組織決策主要表現(xiàn)為行政組織決策（簡稱為行政決策），本節(jié)主要介紹行政決策及其體制。
      一、行政決策的含義
      作為決策的一種基本類型，行政決策是行政主體為履行行政職能所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過程，它是公共組織特別是政府部門在處理國家政務(wù)和社會公共事務(wù)過程中所作出的決定。
      行政決策具有不同于其他決策的如下特點(diǎn)：
      (1)決策主體的特定性。與其他決策不同，只有具有行政權(quán)的組織和個人才能成為行政決策的主體。(2)決策內(nèi)容的廣泛性。由于行政管理的范圍和對象極其廣泛，行政決策的內(nèi)容也非常廣泛，包括國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育以及社會生活等各個方面的重大事務(wù)，即除國家法律另有規(guī)定之外的一切社會公共事務(wù)，都需通過行政決策加以解決。(3)決策的權(quán)威性。行政決策體現(xiàn)的是國家的意志和國家的利益，是依據(jù)黨的路線、方針、政策和國家法律而制定，以國家權(quán)力為后盾，以行政方式作用于社會，具有強(qiáng)制力。
      二、行政決策系統(tǒng)
      公共政策系統(tǒng)是由政策主體、政策客體、政策環(huán)境三種因素及其相互作用所構(gòu)成的社會政治系統(tǒng)。其構(gòu)成有： A信息子系統(tǒng)。由掌握信息技術(shù)的專門人才組成，從事信息的收集、加工處理、傳遞等活動，旨在為公共決策提供準(zhǔn)確、及時(shí)、實(shí)用的信息。
      B咨詢子系統(tǒng)。又稱參謀子系統(tǒng)。由各種專家、學(xué)者組成，運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)，旨在分析問題、設(shè)計(jì)方案、參與政策評估并反饋信息等，是公共決策科學(xué)化、民主化的一個重要條件。
      C決斷子系統(tǒng)。也稱中樞子系統(tǒng)。由擁有決策權(quán)力的高層領(lǐng)導(dǎo)者組成，系統(tǒng)在公共政策系統(tǒng)中居核心地位，具有權(quán)威性和主導(dǎo)性。
      D執(zhí)行子系統(tǒng)。由政府行政機(jī)關(guān)和行政人員構(gòu)成，具有現(xiàn)實(shí)性、綜合性、具體性、靈活性等特點(diǎn)，它將政策方案轉(zhuǎn)化為政策效果。
      E監(jiān)控子系統(tǒng)。由體制內(nèi)和體制外的有關(guān)部門和個人組成的一個子系統(tǒng)，相對獨(dú)立于其它系統(tǒng)，作用貫穿于整個公共決策過程之中，是公共決策科學(xué)化、民主化、法制化的一個重要保障。
      三、行政決策體制
      行政決策體制是指行政決策的機(jī)構(gòu)和人員等要素所形成的組織體系及其制度。當(dāng)今世界各國政府的決策體制主要有獨(dú)裁制、議會制和人民代表大會制三種類型，各國行政決策體制與這三種決策體制有著緊密的聯(lián)系。1.獨(dú)裁制背景中的行政決策體制（1)宗教領(lǐng)袖型。（2)君主親政型。(3)軍人獨(dú)裁型。2.議會制背景中的行政決策體制
      (1)議會一總統(tǒng)制。(2)議會一內(nèi)閣制(3)議會一委員會制。3.人民代表大會制背景中的行政決策體制 第三節(jié) 行政決策程序
      行政決策程序是指行政決策過程中的邏輯順序和基本步驟。行政決策的基本程序可概括為如下五個階段。
      一、問題界定
      所謂問題就是預(yù)期、需要與實(shí)際滿足狀態(tài)之間的差距。任何決策都是從發(fā)現(xiàn)問題開始。
      一般而言，問題界定需要經(jīng)過以下幾個基本環(huán)節(jié)：
      （1)癥結(jié)分析。(2)原因分析。(3）確切表述。即對問題癥結(jié)的“現(xiàn)實(shí)”與“理想”及二者的“差距”作準(zhǔn)確的定性定量概括，對差距、原因做出準(zhǔn)確判斷。
      問題界定階段所涉及的主要方法有類別分析法、類比分析法、假設(shè)分析法和層次分析法。
      二、目標(biāo)確立
      行政決策的目標(biāo)是決策者希望通過決策實(shí)施所要達(dá)到的條件狀態(tài)。行政決策的目標(biāo)如同管理中的其他目標(biāo)一樣，均具有如下特征：
      （1）層次性。(2)多樣性(3)從屬性。
      目標(biāo)確立階段主要經(jīng)過依據(jù)確定和體系建立兩個環(huán)節(jié)：(1)依據(jù)確定。(2)體系建立。目標(biāo)確立的主要方法有：(1)綜合指標(biāo)法。(2)主要目標(biāo)列舉法。(3)目標(biāo)排序法。(4)綜合評分法。(5)逐步淘汰法。
      三、方案的設(shè)計(jì) 1.方案設(shè)計(jì)的含義
      決策方案是指為解決實(shí)際問題、實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)而設(shè)計(jì)的行動準(zhǔn)則、步驟、途徑和方法。方案設(shè)計(jì)就是在明確決策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過調(diào)查研究，運(yùn)用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)與方法，設(shè)計(jì)多種實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的備選行動方案的過程。方案設(shè)計(jì)是行政決策的中心環(huán)節(jié)，也是決策咨詢系統(tǒng) 9 參與得最多的一個環(huán)節(jié)。
      2.方案設(shè)計(jì)的主要步驟
      決策方案的設(shè)計(jì)一般可分為輪廓構(gòu)想和細(xì)部設(shè)計(jì)兩個具體步驟。
      (1)輪廓構(gòu)想。即從不同角度、多種途徑出發(fā)，盡量大膽提出多種多樣的方案設(shè)想。(2)細(xì)部設(shè)計(jì)。即對輪廓構(gòu)想階段所產(chǎn)生的備選方案進(jìn)行初步篩選，淘汰那些明顯不可行的方案，留下一些較為可行的方案，并對其進(jìn)行精心的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。
      3.方案設(shè)計(jì)的基本方法
      方案設(shè)計(jì)階段所運(yùn)用的一些基本方法主要有：
      (1)頭腦風(fēng)暴法。又叫自由思考法，即通過小型會議的形式，鼓勵與會人員進(jìn)行創(chuàng)造性思考，自由發(fā)言，以相互啟發(fā)，引起連鎖反應(yīng)和思維共振，形成新的設(shè)想的方法。
      (2)對演法。即讓不同方案的制定小組間展開辯論。(3)綜攝法。又稱比喻法或集思廣益法
      四、結(jié)果預(yù)測
      結(jié)果預(yù)測是針對行動方案實(shí)施的客觀條件及其變化因素，對方案在各種客觀條件下的可能結(jié)果做出預(yù)測，目的是為了對備選方案進(jìn)行全面評估或修改完善。結(jié)果預(yù)測在行政決策中的地位由行政決策本身面向未來的特征所決定，是方案評估和擇優(yōu)的前提條件。結(jié)果預(yù)測的基本步驟是：第一，收集資料。第二，確定方法。第三，計(jì)算和分析。第四，評審結(jié)果。
      結(jié)果預(yù)測的主要方法有：
      （1）德爾菲法。即采用函詢調(diào)查的方式，分別向參與預(yù)測活動的專家提出問題，而后將其意見整理和綜合并匿名反饋給有關(guān)專家，再次征求意見，再綜合、反饋，經(jīng)過多次反復(fù)循環(huán)之后得到一個可靠、一致的意見的方法。
      (2)專家會議法。即通過讓預(yù)測專家集中開會，面對面交換意見，從而達(dá)到相互啟發(fā)和集思廣益，形成創(chuàng)造性結(jié)論，以在較短時(shí)間內(nèi)取得預(yù)測結(jié)果的方法。
      (3)時(shí)間序列法。即假定預(yù)測對象的變化與時(shí)間有關(guān)，并根據(jù)其變化特征以慣性原理來推測其未來狀態(tài)的方法。
      (4)回歸分析法。即根據(jù)預(yù)測對象及其相關(guān)因素的統(tǒng)計(jì)資料來近似地確定變量間的函數(shù)關(guān)系，并根據(jù)這個函數(shù)模型來預(yù)測其未來狀態(tài)的方法。
      (5)趨勢外推法。即根據(jù)預(yù)測對象的歷史和現(xiàn)實(shí)資料，找出其變化發(fā)展規(guī)律，從而推測出事物的未來狀況的方法。
      五、方案抉擇
      方案抉擇是指行政決策中樞系統(tǒng)中享有行政決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)其權(quán)力、經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)知識，在對各種備選方案進(jìn)行比較、權(quán)衡的基礎(chǔ)上，選擇或綜合出一個最優(yōu)或滿意的決策方案。方案一經(jīng)抉擇和批準(zhǔn)，即成為行政人員和行政對象的行動準(zhǔn)則。
      方案抉擇的主要環(huán)節(jié)包括：
      （1)確定標(biāo)準(zhǔn)。(2)可行性分析。(3)合法化過程。方案抉擇的主要方法有：
      (1)經(jīng)驗(yàn)判斷法。(2)“決策樹”技術(shù)。(3)試驗(yàn)法。(4)模擬法。第四節(jié) 公共決策中的群體決策
      一、群體決策及其利弊分析
      在公共決策過程中的群體決策包括領(lǐng)導(dǎo)群體決策和群體參與決策兩種形式。領(lǐng)導(dǎo)群體決策不是指領(lǐng)導(dǎo)個人拍板決策，而是指一個領(lǐng)導(dǎo)集體共同進(jìn)行決策，也就是通常所說的最高管理層的決策集團(tuán)在一起拍板。此時(shí)的決策代表了領(lǐng)導(dǎo)集體共同的意志。群體參與決策則是指較低層次的群體成員參與較高層次決策的情況，集中表現(xiàn)在群體成員參與領(lǐng)導(dǎo)決策的過程，并對決策的形式、內(nèi)容和執(zhí)行施加影響，當(dāng)然，組織中不同層次的領(lǐng)導(dǎo)參與較高層次的領(lǐng)導(dǎo) 10 決策也體現(xiàn)了群體參與決策的特點(diǎn)。
      群體決策的優(yōu)勢在于：第一，群體決策能夠集思廣益，群策群力。第二，群體成員在決策過程中，伴隨著滿意度的增加會表現(xiàn)出對決策的支持，從而使之易于執(zhí)行。第三，群體決策是組織中很重要的溝通形式，通過群體決策可以加強(qiáng)組織中不同人員的溝通，促進(jìn)人際關(guān)系的發(fā)展，增強(qiáng)組織的凝聚力。
      但是，群體決策也有其不利的一面，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，工作程序較慢。第二，個人的創(chuàng)新思想和建設(shè)性意見不能夠很好地表達(dá)出來。第三，易出現(xiàn)極化現(xiàn)象。第四，人為的決策障礙。第五，實(shí)際上是個人拍板。第六，一旦決策失誤，責(zé)任需由集體承擔(dān)，從而掩蓋了個人的過失。第七，當(dāng)組織不具備群體決策的條件，如組織成員素質(zhì)較低、缺少必要的決策技能、缺乏健全的決策程序等，一旦采取群體決策形式，往往會帶來非常不利的結(jié)果。第八，把群體決策作為激勵的一種手段的做法并不明智。
      綜上所述，群體決策既有有利的一面，又有不利的一面，而且在執(zhí)行過程中，其復(fù)雜程度會超出我們這里的討論
      二、參與決策的特征
      隨著現(xiàn)代公共管理觀念的建立，一般成員參與決策的過程已經(jīng)成為公共組織所追求的一種民主訴求。通常認(rèn)為，一般成員參與決策往往是通過一定的組織系統(tǒng)來影響公共決策的過程和內(nèi)容，是一種與獨(dú)裁式的管理體制相抵觸的民主決策形式。參與決策無疑可以削弱集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)的作用，因此從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的角度來看，它無疑是一種制衡的工具。由于參與決策的群體往往就是公共決策的執(zhí)行群體或目標(biāo)群體，所以，通過參與的形式做出的公共決策被群體認(rèn)同和接受的程度較高，易于貫徹執(zhí)行，決策的滿意度也較高，有利于提高公共決策的有效性和促進(jìn)公共決策的合法性。
      三、群體決策的擇案規(guī)則
      群體決策或其他方面的公共選擇，通常都是為了得到一個有效的結(jié)果，即能夠做出最終的合理選擇。俗話說“沒有規(guī)矩不成方圓”，群體決策是多人的選擇，沒有規(guī)則就難有結(jié)果。擇案規(guī)則就是決策群體選定最終決策方案的程序和方法，它的確定對最終選擇有著非常大的影響，不同的擇案規(guī)則能夠?qū)е峦耆煌倪x擇結(jié)果。以下是一些可供選擇的擇案規(guī)則。1．一票否決（全體一致）。一票否決即全體一致原則，指決策群體所有成員必須意見完全一致才可最終選定某個備選方案，有任何人持不同意見，方案都不能通過。2.多數(shù)決定。多數(shù)決定即少數(shù)服從多數(shù)，以多數(shù)票通過中選方案的擇案規(guī)則。3.兩兩對比法。該法也被稱為“成對表決法”。
      4.偏好次序表決法5.贊成投票制6.淘汰投票制7.正負(fù)表決法8.等級決定 第四章 公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)
      一個人能夠改變一個環(huán)境，一個杰出的領(lǐng)導(dǎo)者可以重塑一個組織。領(lǐng)導(dǎo)品質(zhì)與領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的差異可以影響公共組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有效的領(lǐng)導(dǎo)者可以提升公共部門的管理績效。反過來，領(lǐng)導(dǎo)行為失當(dāng)可能導(dǎo)致公共管理的失敗。領(lǐng)導(dǎo)是公共管理的靈魂，領(lǐng)導(dǎo)貫穿于公共管理活動的各個環(huán)節(jié)，即貫穿于計(jì)劃、決策、組織、控制等各項(xiàng)公共管理職能之中。當(dāng)前，公共管理的人文意義逐漸增強(qiáng)，公共組織日趨多元化，領(lǐng)導(dǎo)的作用更顯突出。
      領(lǐng)導(dǎo)行為如何影響和改造著公共組織與公共管理，有效的領(lǐng)導(dǎo)取決于哪些條件，有效與無效領(lǐng)導(dǎo)者有哪些差異，如何促進(jìn)有效領(lǐng)導(dǎo)，這些將是本章要探討的核心問題。第一節(jié) 領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者
      一、領(lǐng)導(dǎo)的含義
      (1)領(lǐng)導(dǎo)是影響和支持其他人為了達(dá)到目標(biāo)而富有熱情地工作的過程。
      (2)領(lǐng)導(dǎo)一詞在日常生活中有著兩種截然不同的含義。約翰·科特指出，有時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)指的是有助于引導(dǎo)和動員人們的行為和（或）思想的過程；有時(shí)，它指的是處于正式領(lǐng)導(dǎo)職位的 11 一群人，希望他們起著這個詞前一種含義中所指的作用。
      (3)領(lǐng)導(dǎo)可定義為影響力。哈羅德·孔茨和海因茨·韋里克指出，領(lǐng)導(dǎo)是影響人們心甘情愿地和滿懷熱情地為實(shí)現(xiàn)群體的目標(biāo)而努力的藝術(shù)或過程。領(lǐng)導(dǎo)者的行動即在于幫助一個群體盡其所能地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)者并不是站在群體的后面推動和激勵，而是要置身于群體之前，促使群體前進(jìn)，鼓舞群體為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力。這里強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)行為的戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性、藝術(shù)性和領(lǐng)導(dǎo)的組織、激勵功能。
      (4)領(lǐng)導(dǎo)是一種影響一個群體實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。斯蒂芬·羅賓斯指出：這種影響的來源或許是正式的，如來源于組織中的管理職位。
      綜合上述觀點(diǎn)，在公共組織中，領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者依托個人影響力和組織賦予的權(quán)威，為了完成公共管理使命而動員、引導(dǎo)人們的思想和行為，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。
      因此，領(lǐng)導(dǎo)有其必然的構(gòu)成要素。領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成要素有：
      （1)擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者。(2）追隨者。領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)是組織成員的追隨與服從。(3)擁有明確使命與目標(biāo)的組織。(4)管理情境或領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境。(5)領(lǐng)導(dǎo)行為。
      領(lǐng)導(dǎo)與管理是有區(qū)別的。從管理職能的角度看，領(lǐng)導(dǎo)是一個引導(dǎo)和影響人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)組織和群體目標(biāo)而做出努力與貢獻(xiàn)的過程。然而，并非所有的管理都是領(lǐng)導(dǎo)，并非所有的管理者都能成為領(lǐng)導(dǎo)者。領(lǐng)導(dǎo)與其他職能的區(qū)別之處，在于與人相聯(lián)系的方面和特征上。
      從屬性來看，領(lǐng)導(dǎo)既是一門科學(xué)，也是一種藝術(shù)。
      與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)相對立的是“權(quán)術(shù)”，即“弄權(quán)之術(shù)”。
      二、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威
      領(lǐng)導(dǎo)既是一種活動，也表現(xiàn)為一種能力，即影響力。因此，領(lǐng)導(dǎo)亦簡單定義為影響力——影響人們心甘情愿地為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力工作的能力。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)的這種影響力能改變個人或群體的思想和行為，這種影響力來自于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，這種權(quán)威由兩個部分構(gòu)成：職位權(quán)力和個人權(quán)力。
      職位權(quán)力的主要影響方式有：(1)合法要求。（2)獎勵報(bào)酬。(3)強(qiáng)迫。(4)決策。(5)信息控制。
      個人權(quán)力（即非職務(wù)權(quán)力）是職務(wù)之外的。個人權(quán)力淵源于領(lǐng)導(dǎo)者自身，以對方的追隨和自覺服從為前提，是一種超時(shí)空的影響他人的力量或能力。這種影響力與職位無關(guān)，只取決于個人素質(zhì)，是保持組織正常運(yùn)作的補(bǔ)充要素。
      個人權(quán)力的主要影響方式有：(1)專家權(quán)。（2）個人魅力。（3)良好的人際關(guān)系。(4）高尚的品質(zhì)。(5)創(chuàng)新精神。
      三、公共組織領(lǐng)導(dǎo)者
      公共組織領(lǐng)導(dǎo)者是指從事公共管理的政府部門及非政府公共機(jī)構(gòu)中依法擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力并負(fù)有相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的個人和集體，其中主要是政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者和一般行政工作人員的主要區(qū)別在于，他們依法占據(jù)公共組織中正式的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，具有相應(yīng)的職權(quán)和職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)是指來自領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并用于履行公共職責(zé)的權(quán)力。職權(quán)同職務(wù)緊密相連，公共組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一旦取消，公共組織領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)隨之消失。領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)是指擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者在行使其職權(quán)過程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，主要包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、工作責(zé)任和道德責(zé)任。
      公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的來源一般有兩種。一種是內(nèi)部來源，即公共組織系統(tǒng)內(nèi)部升任和補(bǔ)充。另一種是外部來源，即從全社會選拔優(yōu)秀人才。
      公共組織領(lǐng)導(dǎo)者與工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者是兩類不同的領(lǐng)導(dǎo)者，既有區(qū)別，又有聯(lián)系，對之進(jìn)行比較研究十分必要。
      公共組織領(lǐng)導(dǎo)者與工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者存在諸多差異，主要包括：
      （l）任期。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者特別是政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者一般都是有任期的，工商企業(yè)領(lǐng) 12 導(dǎo)者沒有任期制和行政級別，通常在領(lǐng)導(dǎo)崗位上可以有較長的任期。
      (2)薪酬。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的工資多來源于國家財(cái)政支出，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的薪酬源于企業(yè)自身利潤。
      (3)個人素質(zhì)結(jié)構(gòu)。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者大多與政治關(guān)系密切，又行使公權(quán)，因此要求有較高的政治素養(yǎng)和道德水準(zhǔn)，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者當(dāng)然也有上述方面的要求，但主要從事經(jīng)濟(jì)和商業(yè)活動，更看重的是他們的經(jīng)營能力和市場開拓能力。
      (4)責(zé)任。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者作為社會公眾人物，而工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者及其工作則有更多的私人屬性，并沒有對公眾開放的義務(wù)。
      （5)人事權(quán)限。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的人事權(quán)限受到很多制約，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者作為獨(dú)立的經(jīng)營法人，有相當(dāng)大的人事自主權(quán)，有權(quán)任命、罷免和解雇其雇員。
      (6)與傳媒的關(guān)系。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者與大眾傳媒關(guān)系越來越重要，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者與大眾傳媒的關(guān)系主要是宣傳和廣告，而且多是通過公關(guān)部門來策劃運(yùn)作。
      (7)績效評價(jià)。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的績效表現(xiàn)為社會公共效益，工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的績效主要是利潤，即“賬本底線”，相對來說易于衡量。
      (8)公共監(jiān)督。公共組織領(lǐng)導(dǎo)者特別是政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者，行使公共權(quán)力，受到各方面的檢查和監(jiān)督，工商行政領(lǐng)導(dǎo)者當(dāng)然也要受到上述方面的檢查和監(jiān)督，但更多的是在工商、稅務(wù)和消費(fèi)者方面，個人行動相對更加自由。
      四、領(lǐng)導(dǎo)者的基本技能
      組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者一定職權(quán)，要求其實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。然而，僅有職權(quán)是不夠的，必須輔之以領(lǐng)導(dǎo)者個人技能才能使領(lǐng)導(dǎo)行為變得卓有成效。對于承擔(dān)不同公共管理職能的領(lǐng)導(dǎo)者而言，擁有一定的素質(zhì)和技能是其完成組織使命、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的基本前提。
      羅伯特·卡茨認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)者必須具備三種技能，即技術(shù)技能（業(yè)務(wù)能力）、人際技能（處理人際關(guān)系的能力）、概念技能（抽象和決策能力），上述技能又簡稱為領(lǐng)導(dǎo)者的THC技能。
      第二節(jié) 有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)理論
      一、人性假設(shè)理論 現(xiàn)代管理思想的發(fā)展，折射出人性理論的發(fā)展脈絡(luò)，也體現(xiàn)出組織領(lǐng)導(dǎo)者對人的本性及人的個人和群體行為的認(rèn)識變遷。在領(lǐng)導(dǎo)過程中，不同的領(lǐng)導(dǎo)者之所以傾向于不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，往往是由其對人性的不同認(rèn)識決定的。代表性的人性假設(shè)理論主要有麥格雷戈的X—Y理論和沙因的四種人性假設(shè)。
      美國管理學(xué)家麥格雷戈的X—Y理論是人性假設(shè)理論中最具代表性的理論。X理論認(rèn)為：（1)一般人天性好逸惡勞，只要有可能就會逃避工作。(2)人生來就以自我為中心，漠視組織的要求。(3)一般人缺乏進(jìn)取心，逃避責(zé)任，甘愿聽從指揮，安于現(xiàn)狀，沒有創(chuàng)造性。（4)人們通常容易受騙，易受人煽動。（5)人們天生反對改革?；赬理論對人的認(rèn)識，持這種觀點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為，在領(lǐng)導(dǎo)工作中必須對員工采用強(qiáng)制、懲罰、解雇等手段來迫使他們工作，對員工應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督和控制，在領(lǐng)導(dǎo)行為上應(yīng)當(dāng)實(shí)行高度控制和集中管理，在領(lǐng)導(dǎo)模式上采取集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)方式。所以，X理論被認(rèn)為體現(xiàn)了集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)者對人性的基本判斷。
      Y理論對人性的假設(shè)同X理論的假設(shè)完全相反，其主要觀點(diǎn)是：（1)一般人天生并不是好逸惡勞的，他們熱愛工作，從工作中獲得滿足感和成就感。(2）外來的控制和處罰不是促使人們?yōu)榻M織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效方法，下屬能夠自我確定目標(biāo)、自我指揮和自我控制。(3)在適當(dāng)?shù)臈l件下，人們愿意主動承擔(dān)責(zé)任。(4)大多數(shù)人具有一定的想象力和創(chuàng)造力。（5)在現(xiàn)代社會中，人們的智慧和潛能只是部分地得到了發(fā)揮?；赮理論對人的認(rèn)識，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該對員工采取民主型和放任自由型的領(lǐng)導(dǎo)方式，在領(lǐng)導(dǎo)行為上必須遵循以人為中心的、寬容的、放權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)原則，使下屬目標(biāo)和組織目標(biāo)很好地結(jié)合起來，為人的智慧和潛能的發(fā)揮創(chuàng)造有 13 利的條件。
      X—Y理論的人性假設(shè)是對立的。從領(lǐng)導(dǎo)行為來看，領(lǐng)導(dǎo)者往往自覺不自覺地采用某種人性假設(shè)，并直接影響自己的領(lǐng)導(dǎo)模式和領(lǐng)導(dǎo)方法。
      在對前人和自己的研究加以歸納分類的基礎(chǔ)上，美國心理學(xué)家和行為科學(xué)家沙因提出有關(guān)人類特性的以下四種假設(shè)。
      理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。社會人假設(shè)。自我實(shí)現(xiàn)人假設(shè)。復(fù)雜人假設(shè)。
      在領(lǐng)導(dǎo)行為中，不同的人性認(rèn)知往往導(dǎo)致不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格選擇，并進(jìn)而對組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重要影響。
      二、領(lǐng)導(dǎo)理論的發(fā)展脈絡(luò)
      領(lǐng)導(dǎo)理論關(guān)注的核心問題，是哪些因素造就了有效領(lǐng)導(dǎo)者。圍繞這一問題，相關(guān)的學(xué)術(shù)研究分別選擇不同路徑對各種可能的因素進(jìn)行考察，希望能夠發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在規(guī)律，以有效提升領(lǐng)導(dǎo)效能。由此，自20世紀(jì)30年代以來領(lǐng)導(dǎo)理論研究經(jīng)歷了三個階段，每個階段分別由一種研究路徑所主導(dǎo)。
      第一個階段（20世紀(jì)30年代），這一時(shí)期的研究致力于了解領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者在哪些人格特質(zhì)方面存在差異，形成領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論。
      第二個階段（20世紀(jì)40年代末到60年代中期），主要采用行為主義的方法和視角，希望從領(lǐng)導(dǎo)行為和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的差異上發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者的區(qū)別，被統(tǒng)稱為領(lǐng)導(dǎo)行為理論，代表性的有管理方格論等。
      第三個階段（20世紀(jì)60年代末到90年代），這一時(shí)期考察的重點(diǎn)主要在環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)情境對領(lǐng)導(dǎo)的有效性是否有決定性的影響，被統(tǒng)稱為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變或領(lǐng)導(dǎo)情境理論，代表性的有菲德勒權(quán)變理論、赫塞和布蘭查德的情境領(lǐng)導(dǎo)理論等。
      但是，三個階段并非截然分開，事實(shí)上，無論從研究主題、研究方法還是從研究內(nèi)容、研究結(jié)論來看，不同的理論之間往往相互交融、互為借鑒，并由此展示了一幅色彩斑斕的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究的“叢林”圖景。
      領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論試圖分析有效領(lǐng)導(dǎo)者與無效領(lǐng)導(dǎo)者是否由先天的個人特質(zhì)所決定，如領(lǐng)導(dǎo)者似乎總是與生俱來地充滿自信，擁有魅力、感召力和吸引力。它希望發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者在生理遺傳、智力、情商、家族或其他因素方面的差異。
      研究發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者有6項(xiàng)特質(zhì)不同于非領(lǐng)導(dǎo)者，即：智慧、進(jìn)取心、自信、領(lǐng)導(dǎo)意愿、知識、誠實(shí)與正直。另外，研究表明，個體在適應(yīng)環(huán)境方面是否具有高靈活性也是一項(xiàng)重要因素。靈活性強(qiáng)的高自我監(jiān)控者比低自我監(jiān)控者更易于成為群體中的領(lǐng)導(dǎo)者。
      三、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論
      對有效領(lǐng)導(dǎo)的行為主義分析，揭示出領(lǐng)導(dǎo)行為、類型與群體工作績效之間存在一定的關(guān)聯(lián)，但這些觀點(diǎn)并不能說明全部問題。同樣的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，如嚴(yán)格、關(guān)懷等，在不同環(huán)境、不同性質(zhì)的工作中可能產(chǎn)生完全相反的領(lǐng)導(dǎo)效果。
      領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論，又被稱為領(lǐng)導(dǎo)情境理論，特點(diǎn)是重視情境對領(lǐng)導(dǎo)行為有效性的影響。該理論認(rèn)為，并不存在著一種普遍適用的“最好的”領(lǐng)導(dǎo)方式，領(lǐng)導(dǎo)是一個動態(tài)過程，領(lǐng)導(dǎo)者的有效行為應(yīng)隨著情境的變化和下屬的不同而變化。領(lǐng)導(dǎo)者在一定情境條件下通過與下屬交互作用來達(dá)致目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)績效取決于領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、情境等因素的交互作用，可以用下列公式表示：領(lǐng)導(dǎo)=f(領(lǐng)導(dǎo)者，被領(lǐng)導(dǎo)者，情境）。決定領(lǐng)導(dǎo)績效的條件包括：工作的結(jié)構(gòu)化程度，領(lǐng)導(dǎo)者的職位權(quán)力，下屬角色的清晰度，群體規(guī)范，信息的可獲得性，領(lǐng)導(dǎo)者與下屬關(guān)系的質(zhì)量，下屬對領(lǐng)導(dǎo)決策的認(rèn)可度，下屬的工作士氣，等等。(1)確認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。(2)確定情境。(3)領(lǐng)導(dǎo)與情境的匹配。
      該理論從三個方面展開分析。
      第一，下屬的成熟度。赫塞和布蘭查德將成熟度定義為個體完成某一具體任務(wù)的能力和 14 意愿的程度。下屬成熟度可劃分為四個階段。第一階段（R1）：下屬既不能勝任工作也不情愿工作；第二階段（R2）：下屬雖然沒有能力但積極性較高；第三階段（R3)：下屬有工作能力卻不愿意工作；第四階段（R4)：下屬既有能力又愿意做他們的工作。
      第二，領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)格。情境領(lǐng)導(dǎo)模式使用的兩個領(lǐng)導(dǎo)維度與菲德勒領(lǐng)導(dǎo)理論相同，即任務(wù)取向和關(guān)系取向。而赫塞和布蘭查德的創(chuàng)新之處在于他們認(rèn)為每一維度有高有低，從而組合成四種具體的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格：（1)指示型（S1，高任務(wù)低關(guān)系）。領(lǐng)導(dǎo)者采用單向溝通形式，明確地規(guī)定任務(wù)，確定工作規(guī)程，告訴下屬在何時(shí)、何地、以何種方法去做何種工作。(2)推銷型（S2,高任務(wù)高關(guān)系）。領(lǐng)導(dǎo)者以雙向溝通信息的方式給下屬以直接的指導(dǎo)，大多數(shù)工作仍由領(lǐng)導(dǎo)決定。領(lǐng)導(dǎo)給下屬以心理上的支持，同時(shí)也從心理上激發(fā)他們的工作意愿和熱情。(3)參與型(S3，高關(guān)系低任務(wù)）。領(lǐng)導(dǎo)者通過雙向溝通和悉心傾聽的方式，和下屬互相交流信息，討論問題，支持下屬努力發(fā)展他所具有的能力，但是領(lǐng)導(dǎo)者對下屬工作很少進(jìn)行指導(dǎo)。（4)授權(quán)型（S4，低任務(wù)低關(guān)系）。領(lǐng)導(dǎo)者賦予下屬權(quán)力，讓下屬自行其是，自己決定何時(shí)、何處和如何做的問題，領(lǐng)導(dǎo)者只起監(jiān)督作用。
      第三，領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)下屬成熟度選擇適當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。如圖4-3所示。當(dāng)下屬處于第一階段時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)采取指示型領(lǐng)導(dǎo)行為，給下屬以明確而具體的指導(dǎo)；當(dāng)下屬處于第二階段時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)采取推銷型領(lǐng)導(dǎo)行為 第三節(jié) 我國行政領(lǐng)導(dǎo)制度
      行政領(lǐng)導(dǎo)制度從整體上說可以劃分為三個層次：一是從根本上制約行政活動的制度安排；二是足以保障領(lǐng)導(dǎo)者個人可以與組織協(xié)調(diào)行動的制度，以使領(lǐng)導(dǎo)者個人的能量與組織的能量最大限度地發(fā)揮；三是足以保證日常行政領(lǐng)導(dǎo)活動順利開展的制度性措施，使行政活動富有成效，不致無的放矢。根據(jù)這三個不同的層次，這里重點(diǎn)闡述幾種主要的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。
      一、民主集中制
      民主集中制是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，它是民主制和集中制有機(jī)結(jié)合的一種制度。
      民主集中制是我國根本的領(lǐng)導(dǎo)制度。我國憲法把民主集中制作為人民民主專政國家政權(quán)的組織原則和國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度確立下來
      二、行政首長負(fù)責(zé)制
      行政首長負(fù)責(zé)制是我國的行政領(lǐng)導(dǎo)制度，這是一種集體領(lǐng)導(dǎo)制度。集體領(lǐng)導(dǎo)就是集體決策、共同負(fù)責(zé)的制度。
      我國的行政首長負(fù)責(zé)制是領(lǐng)導(dǎo)個人分工負(fù)責(zé)的制度。
      集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)是辯證的統(tǒng)一，是不可偏廢或分割的。
      我國的行政首長負(fù)責(zé)制就是集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)制的有機(jī)結(jié)合。
      三、日常行政領(lǐng)導(dǎo)制度
      日常的行政領(lǐng)導(dǎo)制度是前兩項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)制度在實(shí)際執(zhí)行中的具體化。從行政活動主體的雙向性，即從行政領(lǐng)導(dǎo)者的角度和行政活動的參與者的角度來研究日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度，可以發(fā)現(xiàn)，日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度可以表現(xiàn)為三個層面：領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)系問題；領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)之間的上下級與內(nèi)部關(guān)系問題；領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)問題。
      (1)處理行政領(lǐng)導(dǎo)者與行政活動參與者關(guān)系的制度。這種制度是行政領(lǐng)導(dǎo)的民主原則最直接的要求和體現(xiàn)。
      (2)上下級行政領(lǐng)導(dǎo)者之間聯(lián)系的制度。要使行政活動有序、有效地開展，既需要各種客觀條件，更需要各級別的行政領(lǐng)導(dǎo)者的有效配合。
      (3)協(xié)調(diào)行政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系的制度。行政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系的協(xié)調(diào)狀況如何，對整個行政管理活動及其結(jié)果有很大影響。
      第五章 溝通、激勵與協(xié)調(diào)
       在公共管理過程中，公共組織內(nèi)部及其與外部的信息溝通是提高管理效率的基礎(chǔ)和前提；激勵給予組織運(yùn)行有效的動力；協(xié)調(diào)則能夠防止、減少和及時(shí)消除組織內(nèi)部的矛盾與沖突，以保證組織穩(wěn)定、高效地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。第一節(jié) 溝通
      一、溝通的含義
      溝通、激勵和協(xié)調(diào)三者是依功能活動的不同而劃分的，并無時(shí)間上的先后。但從一般意義上來講，溝通是進(jìn)行各種管理的先行條件和基礎(chǔ)，沒有足夠的信息交換，決策無從做出，執(zhí)行無法進(jìn)行，政策后果更無從評價(jià)和反饋，管理就會問題重重。
      綜合人們對溝通概念的認(rèn)識，公共組織溝通是指公共組織系統(tǒng)與外界環(huán)境之間，公共組織系統(tǒng)內(nèi)部各個部門之間、層次之間、人員之間憑借一定的媒介和通道傳遞思想、觀點(diǎn)、情感，交流信息，以期達(dá)到相互了解、支持與合作，謀取公共組織系統(tǒng)和諧有序運(yùn)轉(zhuǎn)的一種管理行為或過程。
      溝通是把有組織的活動統(tǒng)一起來的手段，溝通的功能主要體現(xiàn)在以下四個方面：
      （1）控制。溝通可以通過有效的方式控制組織成員的行為，使之必須遵守組織中的權(quán)力等級和正式指導(dǎo)方針，按照組織的要求工作。
      （2)激勵。在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)過程中的持續(xù)反饋以及對理想行為的強(qiáng)化都有激勵作用。(3)情緒表達(dá)。溝通提供了一種釋放情感的情緒表達(dá)機(jī)制，并滿足人們的社交需要。(4)信息。溝通為個體和群體提供決策所需要的信息，通過信息分享，使決策者能夠確定并評估各種備選方案。
      二、信息與溝通
      公共管理活動的開展與整個社會的各個層面、各個部分息息相關(guān)，離開了有效的信息溝通，高效的公共管理活動是不可想象的?，F(xiàn)代社會是信息化的社會，信息及信息網(wǎng)絡(luò)成了當(dāng)今世界的神經(jīng)中樞，各種工商活動、政治交往、文化交流都有賴于信息的傳播和交流。特別是隨著國際互聯(lián)網(wǎng)的開通及其迅猛發(fā)展，真正的全球信息化時(shí)代已經(jīng)來臨。現(xiàn)代通訊設(shè)備的發(fā)展為提高公共組織溝通的效率提供了廣闊的空間。
      信息處理是信息管理諸要素綜合作用的過程，是信息管理的具體體現(xiàn)。作為一種動態(tài)活動，它包括四個基本環(huán)節(jié)：（1)信息收集。信息收集是信息處理過程的開端。信息收集的程序可分為確定需要、制定計(jì)劃、組織實(shí)施等三個步驟。（2)信息加工。行政信息加工應(yīng)堅(jiān)持去粗取精、去偽存真，由此及彼、由表及里，物盡其用、細(xì)大不捐等三項(xiàng)原則。(3)信息傳遞。信息傳遞既是加工過的信息向使用者的供給，又是直接使用信息的一種形式。(4)信息儲存。儲存并非價(jià)值喪失或使用完結(jié)。儲存內(nèi)容與方法；一是區(qū)分種類，分項(xiàng)排列；二是登記與編碼。
      影響信息質(zhì)量最重要的因素是信息失真的問題。一般而言，信息失真有以下四個方面的原因：
      (1)信息溝通中的“噪聲”。在信息的傳遞、接收、理解、處理等環(huán)節(jié)中，他們都可能會受這些個人偏好的影響，對信息有選擇地進(jìn)行處理，甚至加以曲解，從而造成信息失真。(2)信息溝通中的情境轉(zhuǎn)變。隨這種情境的不斷轉(zhuǎn)化，信息一次次地失真，積累到最后，到達(dá)接收者的時(shí)候，可能已經(jīng)面目全非了。
      (3)信息溝通中情感因素的缺失。這種缺失不僅造成信息的不完全或被誤解，而且使雙方感情上的相互理解變得困難。這會造成雙方進(jìn)一步溝通或協(xié)調(diào)的困難。
      (4)反饋。這種信息失真源自信息溝通過程的不完善。
      三、溝通機(jī)制
      以具體明確或是模糊可變的信息溝通為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共組織溝通機(jī)制劃分為剛性機(jī)制和柔性機(jī)制兩類。
      所謂公共組織溝通的剛性機(jī)制，指的是有形體的、明確具體的規(guī)定，它是公共組織溝通進(jìn)行中必須遵循的約束，并且不以公共組織溝通參與者的意志為轉(zhuǎn)移，這里主要指的是制度規(guī)定。
      關(guān)于如何完善溝通的剛性機(jī)制有以下幾點(diǎn)建議：(1)理順公共組織各部門之間的職能關(guān)系。(2)盡可能地變部門間的溝通為部門內(nèi)的溝通。兩個優(yōu)勢：一是溝通可以經(jīng)常化，做到深入細(xì)致；二是溝通的渠道縮減了，減少了不必要的公共組織溝通的信息失真。(3)使經(jīng)常項(xiàng)目的溝通制度化。
      公共組織溝通的柔性機(jī)制與剛性機(jī)制相對應(yīng)，指的是在公共組織溝通中具有較大可變性的約束因素，它具有可塑造、可改變的特性，也更不易為人們確切地把握。
      柔性約束機(jī)制包括語言約束機(jī)制和心理約束機(jī)制兩類。（1)語言約束機(jī)制。公共組織溝通依賴大量的公文往來，要求要有一套規(guī)范化的、能為大家所接受和掌握的信息表達(dá)語言系統(tǒng)。為此，要加強(qiáng)對公共組織工作人員公文寫作等課程的培訓(xùn)。(2)心理約束機(jī)制。因此，從心理機(jī)制的建設(shè)著眼，要加強(qiáng)公共組織工作人員的信息化意識，加強(qiáng)民主風(fēng)氣，從心理上激勵其自覺主動地加強(qiáng)公共組織溝通。
      四、溝通類型與模式
      公共組織溝通主要分為正式溝通和非正式溝通兩大類。
      （1）正式溝通是指通過正式組織程序，按組織規(guī)定的線路和渠道所進(jìn)行的信息溝通，如會議制度、匯報(bào)制度、文件下達(dá)與呈送等。它是公共組織溝通的主要形式，其特點(diǎn)是正式、嚴(yán)肅、約束力強(qiáng)，有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。因此，一般重要溝通常采用這種形式。其缺點(diǎn)是溝通的速度慢、刻板。
      正式溝通可分為下行溝通、上行溝通和平行溝通。
      (2)非正式溝通是通過正式規(guī)章制度和正式組織程序以外的多種渠道進(jìn)行的溝通，其特點(diǎn)是：這種交往一般是基于興趣、愛好、感情的一致；非正式溝通的消息無規(guī)則可循，可發(fā)生在任何地位的人之間和任何場合，內(nèi)容無法限制
      非正式溝通的積極作用有：有些非正式溝通可以彌補(bǔ)正式溝通渠道的不足，傳遞正式渠道無法傳遞的信息，使領(lǐng)導(dǎo)人了解在正式場合無法獲得的重要情況。非正式溝通也有其缺點(diǎn)。由于非正式溝通是組織成員間私下進(jìn)行的，沒有規(guī)則可循，不受正式監(jiān)督，隨意性很大，加之在傳遞過程中信息會被歪曲和誤傳，所以，一定要慎重合理地利用非正式溝通。
      在公共組織溝通中，大致可以總結(jié)出三種溝通的結(jié)構(gòu)模式，它們是：聚聯(lián)式、單聯(lián)式和互聯(lián)式。
      (1)聚聯(lián)式。其特征是存在一個溝通中心，溝通中心可以和任何其他溝通點(diǎn)聯(lián)系，其他各點(diǎn)只能與溝通中心發(fā)生聯(lián)系，彼此間無相互的溝通渠道。優(yōu)點(diǎn)是，信息傳遞失落率低，速度快，有利于形成組織權(quán)威，建立起強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，取得管理高效。其不利之處在于信息壟斷易造成行政專斷。
      （2)單聯(lián)式。其特征是各個信息溝通點(diǎn)的地位是平等的，每個成員只能與其相鄰的點(diǎn)相互溝通，而與其他點(diǎn)不發(fā)生聯(lián)系。這種容易操縱和控制。但在這種模式中信息溝通十分有限。
      (3)互聯(lián)式。在這種模式中，每個溝通點(diǎn)都可以和其他所有的點(diǎn)發(fā)生聯(lián)系，各類信息可互相溝通，沒有信息中心。其優(yōu)點(diǎn)是：信息溝通的廣度和深度都比其他模式大。其缺點(diǎn)是：溝通渠道雜亂，信息流失嚴(yán)重。
      五、傾聽——重要的溝通藝術(shù)
      善于傾聽是溝通中的一個重要問題，也是公共管理者要加以開發(fā)的重要技能
      傾聽是一種能夠加以開發(fā)的技能。
      亞歷山德拉提出了積極傾聽?wèi)B(tài)度的三點(diǎn)要求：（1)把聽和說看得一樣重要。換句話說，別人對你說的和你要對別人說的一樣重要。（2）認(rèn)識到善聽有助于節(jié)省時(shí)間和精力。善聽者較少 17 犯錯誤，也較少誤解別人。（3）懂得認(rèn)真聽別人說不僅重要，而且值得。要從每一個人身上去學(xué)習(xí)。
      第二節(jié) 激勵
      一、激勵的含義
      激勵，它含有激發(fā)動機(jī)、鼓勵行為、形成動力的意義。激勵具有以下特點(diǎn)：
      (1)從推動力到自動力。這種過程可以概括為：外界推動力（要我做）——激發(fā)——內(nèi)部自動力（我要做）。
      (2)個體自身因素的影響。由推動力所激發(fā)出的自動力與個體行為的積極程度是成正比關(guān)系的，而自動力的大小，固然與推動力的強(qiáng)度有關(guān)，但也離不開個體自身因素的影響。(3)自動力是一個內(nèi)在的變量。由激勵所激發(fā)的自動力是一個內(nèi)在的變量  激勵是組織管理、人力資源開發(fā)的有效手段，其功能有以下幾點(diǎn)：(1)有利于鼓舞工作人員士氣。(2)有利于組織成員素質(zhì)的提高。
      (3)能夠加強(qiáng)組織的凝聚力。從激勵內(nèi)容上劃分，可以把激勵分為物質(zhì)激勵與精神激勵兩種類型。雖然二者的目標(biāo)是一致的，但是它們的作用對象卻是不同的。前者作用于人的生理方面，是對人物質(zhì)需要的滿足；后者作用于人的心理方面，是對人精神需要的滿足。
      從激勵的性質(zhì)上劃分，激勵還可分為正激勵和負(fù)激勵兩種類型。
      從激勵形式上劃分，激勵又可分為內(nèi)激勵與外激勵兩種類型。
      二、激勵機(jī)制
      激勵機(jī)制就是在激勵中起關(guān)鍵性作用的一些因素，一般由激勵時(shí)機(jī)、激勵頻率、激勵程度、激勵方向等因素組成。
      激勵時(shí)機(jī)是激勵機(jī)制的一個重要因素。激勵在不同時(shí)間進(jìn)行，其作用與效果是有很大差別的。
      所謂激勵頻率是指在一定時(shí)間里進(jìn)行激勵的次數(shù)
      激勵程度是指激勵量的大小，即獎賞或懲罰標(biāo)準(zhǔn)的高低。
      激勵方向是指激動的針對性，即針對什么樣的內(nèi)容來實(shí)施激勵。
      三、激勵原則
      激勵原則可以多方面概括，這里主要闡述兩點(diǎn)：
      (1)物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合、以精神激勵為主的原則。
      物質(zhì)激勵與精神激勵是對人們物質(zhì)需要和精神需要的滿足，而人們的物質(zhì)需要和精神需要在層次與程度上受多種因素的制約，并隨主客觀條件的發(fā)展而不斷有所變化。從社會角度來看，一般社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平比較低，人們的物質(zhì)需求就會比較強(qiáng)烈，而在社會經(jīng)濟(jì)文件發(fā)展水平比較高的條件下，人們的精神需要則會占主導(dǎo)地位。從個人角度來看，一個人受教育的程度、所從事的工作性質(zhì)及其自身的品德修養(yǎng)也會對需要產(chǎn)生很大程度的影響。所以，不論從個人發(fā)展還是從社會發(fā)展角度來看，精神激勵應(yīng)該逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，這樣，人的追求將被引向更高的精神境界。
      (2)正激勵與負(fù)激勵相結(jié)合、以正激勵為主的原則。
      正激勵是主動性激勵，負(fù)激勵是被動性激勵，就二者的作用而言，正激勵是第一位的，負(fù)激勵是第二位的，所以在激勵中應(yīng)該堅(jiān)持以正激勵為主、以負(fù)激勵為輔的原則。總而言之，就正激勵和負(fù)激勵而言，從普遍意義上來看，應(yīng)該把正激勵放在主導(dǎo)地位。第三節(jié) 協(xié)調(diào)
      一、協(xié)調(diào)的含義
       協(xié)調(diào)是公共組織為了順利地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)，而謀求自身統(tǒng)一和諧，謀求自身各相關(guān)要素匹配調(diào)劑、協(xié)作分工的一種行為方式。
      協(xié)調(diào)是一種經(jīng)常性的組織行為。任何公共管理活動內(nèi)在地要求進(jìn)行公共組織協(xié)調(diào)
      協(xié)調(diào)是一種藝術(shù)性的組織行為。在諸種公共組織行為中，公共組織協(xié)調(diào)是最具有藝術(shù)性的一種行為方式，是主觀能動性發(fā)揮得最充分的領(lǐng)域。
      公共組織協(xié)調(diào)是一種公關(guān)性的公共組織行為。協(xié)調(diào)公共組織內(nèi)部的與外部的、組織的與人事的、領(lǐng)導(dǎo)的與非領(lǐng)導(dǎo)的多種錯綜復(fù)雜的關(guān)系過程，實(shí)際上也就是進(jìn)行公共組織公共關(guān)系的過程。
      依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共組織的協(xié)調(diào)劃分為不同的類型。
      (1)對事的協(xié)調(diào)與對人的協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的對象上看，可以將公共組織協(xié)調(diào)劃分為對事的協(xié)調(diào)與對人的協(xié)調(diào)。
      (2)內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的范圍看，公共組織協(xié)調(diào)有內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)之分。(3)認(rèn)識性協(xié)調(diào)與利益性協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的內(nèi)容上看，公共組織協(xié)調(diào)有認(rèn)識性協(xié)調(diào)與利益性協(xié)調(diào)之分。認(rèn)識性協(xié)調(diào)的成效主要取決于合情合理的講解敘述、耐心細(xì)致的思想教育和循循善誘的工作方法。必須明確國家利益、集體利益和個人利益三者的關(guān)系，明確長遠(yuǎn)利益、全局利益與眼前利益、局部利益的關(guān)系。
      (4)促進(jìn)式協(xié)調(diào)與糾偏式協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的性質(zhì)上看，可以將公共組織協(xié)調(diào)分為促進(jìn)式協(xié)調(diào)與糾偏式協(xié)調(diào)。通過積極的努力來達(dá)到新的平衡，而不能一味地強(qiáng)調(diào)平衡、因循守舊。通過嚴(yán)肅的糾偏來維護(hù)正常的秩序，絕不能無原則地調(diào)和矛盾，姑息遷就。
      (5)合作式協(xié)調(diào)與應(yīng)變式協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的方式上看，可以將公共組織協(xié)調(diào)分為合作式協(xié)調(diào)與應(yīng)變式協(xié)調(diào)。它們需要多個部門的齊抓共管，共同合作，需要有機(jī)地進(jìn)行協(xié)調(diào)。
      (6)會議協(xié)調(diào)與非會議協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)的途徑來看，可以將公共組織協(xié)調(diào)分為會議協(xié)調(diào)與非會議協(xié)調(diào)。
      二、協(xié)調(diào)方法
      協(xié)調(diào)有多種方式，要根據(jù)管理的需要和組織的特征靈活地采用。下面介紹幾種工作中經(jīng)常采用的協(xié)調(diào)方法。
      (1)主體合流法。在協(xié)調(diào)某些公共問題時(shí)，參加協(xié)調(diào)的各方往往各有主見，互不相讓。在此情形下，協(xié)調(diào)者可以以比較正確的一方或幾方的意見為主，以他方的意見為從，撇開各方意見的表面對立處，努力揭示它們內(nèi)在的相同點(diǎn)或相似點(diǎn)。
      (2)中間數(shù)法。對于非原則公共問題的協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)者可以折中處理。(3)冷處理與熱處理法。
      (4)當(dāng)面表態(tài)法。主持人總結(jié)概括，求大同存小異，做出權(quán)威性的結(jié)論，而后由各方代表輪流表態(tài)，最后個別問題再個別解決。(5)談心法。
      (6)跟蹤處理法。一次協(xié)調(diào)不好，再次協(xié)調(diào)，直到圓滿解決問題。
      三、協(xié)調(diào)中的若干關(guān)系
      協(xié)調(diào)中要處理好各種關(guān)系，特別是以下五種關(guān)系。
      (1)事后與事前的關(guān)系。協(xié)調(diào)的事后性可以和協(xié)調(diào)的預(yù)見性發(fā)生聯(lián)系。
      (2)一般與個別的關(guān)系。協(xié)調(diào)首先必須掌握好一般，同時(shí)，不能簡單地“一刀切”，簡單地照搬照用。
      (3)平衡與創(chuàng)新的關(guān)系。無論是促進(jìn)式的協(xié)調(diào)還是糾偏式的協(xié)調(diào)，總是要消除某種差距，達(dá)到某種平衡，使公共組織活動處于和諧齊整之中。但平衡所達(dá)到的穩(wěn)定又是一種動態(tài)的穩(wěn)定，是前進(jìn)中的穩(wěn)定，平衡本身又要不斷地被打破，走向不平衡。(4)妥協(xié)與原則的關(guān)系。小事講風(fēng)格，大事講原則
      19(5)協(xié)商與命令的關(guān)系。
      第六章 公共組織的人力資源管理 第一節(jié) 公共組織人力資源管理概述
      一、人力資源管理的相關(guān)概念
      關(guān)于公共組織人力資源管理，必須首先明確三個基本概念：人事管理、人事行政、人力資源管理。P20
      二、公共組織人力資源管理的興起
      自20世紀(jì)70年代末至80年代初，人力資源管理新潮逐漸興起，人事管理性質(zhì)發(fā)生了根本性變革。
      但與傳統(tǒng)人事管理相比，人力資源管理無論在管理內(nèi)容與管理范圍上，還是在管理體制與管理方式上都有根本性區(qū)別。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：P20  與傳統(tǒng)人事行政相比，公共組織人力資源管理主要有以下幾個基本特征：P21
      三、公共組織人力資源管理的過程
      公共組織人力資源管理要想達(dá)到所追求的目標(biāo)，必須通過行使一定的活動環(huán)節(jié)或職能來實(shí)現(xiàn)。公共組織人力資源管理的過程主要包括以下幾個活動環(huán)節(jié)或職能：
      (1)公共組織人力資源規(guī)劃。這一環(huán)節(jié)是公共組織人力資源管理的前奏，主要包括：公共組織人力資源管理計(jì)劃以及在公共預(yù)算開支上的準(zhǔn)備，公共組織人力資源的需求、使用、供給與職業(yè)發(fā)展，組織內(nèi)外的環(huán)境分析以及組織目標(biāo)規(guī)劃等。
      （2）公共組織的職位與職責(zé)分配。這一環(huán)節(jié)的主要目的就是在雇員之間劃分與分配工作任務(wù)。它是公共組織人力資源管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。
      (3)公共組織人力資源獲取?？梢哉J(rèn)為，這一環(huán)節(jié)是公共組織人力資源管理的“入門”環(huán)節(jié)，主要是指對公共組織人力資源的流人及流人后的一系列管理活動。(4)公共組織人力資源的績效評估與薪酬管理。(5)公共組織人力資源開發(fā)。
      (6)公共組織人力資源的流動和流出管理。這樣才能確保公共組織人力資源在流出環(huán)節(jié)的合法、合理、科學(xué)、公正。
      (7)公共組織人力資源管理中的雇員關(guān)系。
      將人力資源管理模式引入我國政府管理之中，必定對我國政府的人事管理實(shí)踐及公共組織人力資源的開發(fā)產(chǎn)生重要而又深遠(yuǎn)的影響。
      首先，它有助于我國干部人事管理體制的創(chuàng)新，推動我國傳統(tǒng)高度集中統(tǒng)一的人事管理體制向現(xiàn)代化的靈活高效的新體制轉(zhuǎn)變。
      其次，可以推動我國人事管理方式的更新，盡快實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)單
      一、陳舊、落后的管理方式向現(xiàn)代化的科學(xué)、靈活和多樣的管理方式轉(zhuǎn)變。
      最后，能夠促進(jìn)我國公共組織人力資源的有效開發(fā)和利用，提高公共組織工作人員的能力及素質(zhì)，進(jìn)而改善政府的工作效率。第二節(jié) 公共組織的人力資源開發(fā)
      一、公共組織人力資源開發(fā)的含義
      公共組織人力資源開發(fā)是指公共組織為了完成公共管理工作中涉及的人或事方面的任務(wù)，所需要掌握的方法與技術(shù)，主要包括人力資源的預(yù)測與規(guī)劃、選拔與使用、教育與培訓(xùn)、配置與管理等一系列的活動，目的在于提高公共組織人力資源的能力和素質(zhì)，使其在行使國家公共權(quán)力、管理公共事務(wù)和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。
      公共組織人力資源開發(fā)的特點(diǎn)主要有：（1)戰(zhàn)略性。這是由公共組織人力資源的特殊地 20 位決定的。（2)系統(tǒng)性。系統(tǒng)論認(rèn)為，現(xiàn)代國家管理是一個大系統(tǒng)，而公共組織人力資源管理則是其中的一個分系統(tǒng)。(3)動態(tài)性。公共組織人力資源開發(fā)是一個動態(tài)過程，必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和社會變化的節(jié)奏與程度來不斷調(diào)整開發(fā)的目標(biāo)、內(nèi)容、手段和途徑。(4)前瞻性。作為一種主動性活動，通過預(yù)見性的政策與措施，取得未來公共組織人力資源總量上的供需平衡、結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化合理以及能力素質(zhì)上的最佳匹配。(5)社會性。通過培訓(xùn)、教育等方式提高公共組織人力資源的整體素質(zhì)，更有效地發(fā)揮他積極作用，進(jìn)而提高行政管理的效率和水平。
      公共組織人力資源是整個人力資源總體結(jié)構(gòu)的一部分。因而，它天然地具有一般人力資源所具備的基本性質(zhì)，是人力資源本身的內(nèi)涵、屬性與實(shí)質(zhì)的基本體現(xiàn)。同時(shí)，公共組織自身的性質(zhì)決定了公共組織人力資源具有自身的特殊性。
      公共組織人力資源的基本性質(zhì)包括：
      (1)人力資源的生物性。
      (2)人力資源生成過程的時(shí)代性與時(shí)間性。(3)人力資源的能動性。
      (4)人力資源使用過程的時(shí)效性。(5)人力資源內(nèi)在的知識性。(6)人力資源開發(fā)的連續(xù)性。
      (7)人力資源的高增值性。
      （8）人力資源閑置過程的消耗性。（9）人力資源的可再生性。
      二、公共組織人力資源開發(fā)的主要內(nèi)容P23  1.預(yù)測與規(guī)劃,是指對未來一定時(shí)期公共組織人力資源的需求量、需求質(zhì)、需求結(jié)構(gòu)和公共組織人力資源可能出現(xiàn)的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)進(jìn)行推測，制定規(guī)劃，以便使公共組織人力資源的供求相適應(yīng)的過程。
      2.教育與培訓(xùn)，是指根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照不同崗位與需要的要求，有計(jì)劃、有組織地進(jìn)行訓(xùn)練活動與提高過程。
      3.選拔與使用，是指通過一定的程序、評價(jià)和鑒別，把符合一定要求的人選拔出來，加以使用，并給予相應(yīng)的職責(zé)和職權(quán)，使其能夠積極、有效地充分發(fā)揮作用。
      4.配置與管理,他們配置到適當(dāng)?shù)膷徫簧?，?shí)現(xiàn)人與事的最佳組合，即適才適所。
      三、加快我國公共組織人力資源開發(fā)的步伐
      人力資源的有效開發(fā)與利用是人力資源管理最重要的主題及目標(biāo)。因此，在我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期，必須采取各種積極而有效的措施，加快我國政府人事管理由傳統(tǒng)人事管理向人力資源開發(fā)的嬗變，加速我國公共組織人力資源的開發(fā)與利用，進(jìn)而推動我國社會與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1.公共組織人力資源開發(fā)的新理念(1)樹立人力資源是第一資源的理念。(2)確立“人力資本”觀念。
      （3)樹立人才商品化理念。
      (4)明確人力資源開發(fā)的特殊性。2.我國公共組織人力資源開發(fā)的任務(wù)(1)完善國家公務(wù)員制度。
      (2)健全公共組織人力資源市場體系。
      （3)建立健全公共組織人力資源管理法律體系。(4)建立健全公共組織人力資源管理宏觀調(diào)控體系。
      (5)通過公共組織人力資源的預(yù)測與規(guī)劃等，努力建設(shè)和造就一支精干、高效、廉潔的 21 涵蓋國家公務(wù)員在內(nèi)的高層次、高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。3.加快我國公共組織人力資源開發(fā)的措施
      (1)在思想上充分認(rèn)識公共組織人力資源開發(fā)的極端重要性。(2)增強(qiáng)公共組織人力資源開發(fā)力度。
      (3)科學(xué)配置并合理調(diào)整公共組織人力資源結(jié)構(gòu)。(4)加大教育與培訓(xùn)的力度。
      (5)做好公共組織人力資源開發(fā)的制度保障。
      (6)構(gòu)建與完善人才市場。
      （7）積極推動公共組織人力資源開發(fā)的國際交流與合作。（8）拓寬公共組織人力資源開發(fā)的途徑。第三節(jié) 公務(wù)員制度
      一、西方文官制度
      目前，西方各國實(shí)行的文官晉升制度大致有四種形式，即考試晉升制、功績晉升制、年資晉升制、越級晉升制。
      （1)考試晉升制：通過競爭考試，把考試成績作為升遷的標(biāo)準(zhǔn)，凡合乎報(bào)考資格者，都可以參加考試，成績優(yōu)秀者，即可升遷補(bǔ)缺。
      (2)功績晉升制：以工作成績大小作為晉升的標(biāo)準(zhǔn)，成績突出者可以得到晉升，工作平淡者，不論其資歷深淺，均不得晉升。
      (3)年資晉升制：按工作年限決定晉升，即服務(wù)滿規(guī)定年限者，即可予以升遷。
      (4)越級晉升制：對成績特別突出，做出較大貢獻(xiàn)者，不受服務(wù)年限的約束，也無須經(jīng)過競爭考試，可隨時(shí)越級晉升。
      日本公務(wù)員的晉升，基本上采取考試晉升制；英美兩國的文官晉升，普遍采用功績晉升制，但也有一部分機(jī)關(guān)采取按年資升遷的辦法；聯(lián)邦德國則實(shí)行以長官考核為主的晉升辦法；奧地利的晉升制度規(guī)定文官可以自我申請擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，申請?zhí)岢龊?，由選拔委員會審定并推薦，再由上級做出決定。
      三、我國公務(wù)員制度的形成和發(fā)展P22  我國是一個社會主義國家，與西方資本主義國家有著質(zhì)的不同。公務(wù)員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務(wù)于國家的根本社會制度。因此，中國的公務(wù)員制度與西方文官制度相比，有著質(zhì)的區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。(1)不搞“政治中立”。(2)堅(jiān)持黨管干部的原則。(3)不搞“兩官分途”。我國公務(wù)員制度沒有“政務(wù)官”與“事務(wù)官”的劃分。(4)堅(jiān)持服務(wù)于民的宗旨。
      第七章 公共管理的法律基礎(chǔ) 第一節(jié)法治行政概述
      一、法治的淵源
      二、法治行政與法制行政
      法治行政深刻反映了法律與行政的關(guān)系，其意義可以濃縮為法律對行政具有絕對的權(quán)威和支配力。法制行政則更多地著眼于行政活動應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法的內(nèi)在價(jià)值，即行政目標(biāo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)正義性。
      法治行政，無論是方法還是理論，都是相對于人治行政而言。
      法制行政主要體現(xiàn)為法治行政的形式方面的內(nèi)容。表現(xiàn)為行政活動具有法的形式，行政活動是國家意志的體現(xiàn)。
      三、法治行政的特點(diǎn)
      法治行政的核心含義是法律高于行政。具體而言，法治行政包括以下幾方面特點(diǎn)。1.職權(quán)法定,行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，在我國主要是指中央政府及其所屬部門和地方各級政府的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。
      2.法律保留。凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，則或者只能由法律規(guī)定，或者必須在法律明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才有權(quán)在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定。3.法律優(yōu)先。法律規(guī)范在效力上是有位階層次的。法律在效力上高于任何其他法律規(guī)范。4．依據(jù)法律。行政機(jī)關(guān)的行為必須有法律依據(jù)，即制定規(guī)范的抽象行政行為和作出處理決定的具體行政行為都必須依據(jù)法律。
      5.職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一。職權(quán)，就是憲法、法律授予行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)和管理社會的權(quán)力，它與公民的權(quán)利不同。公民的權(quán)利可以行使也可以放棄，但行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不僅可以行使，而且必須行使，不能放棄。第二節(jié) 公法與私法
      一、公法與私法的劃分
      我國是否應(yīng)當(dāng)引進(jìn)公私法劃分的標(biāo)準(zhǔn)，在我國比較法學(xué)界有以下三種觀點(diǎn)： 1.公法與私法的劃分是為適應(yīng)西方國家商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而進(jìn)行的，并且不斷對此進(jìn)行界定
      2.公法與私法的劃分具有十分明顯的弊端
      3.在西方，公法與私法的劃分是客觀存在著的，這種劃分既有優(yōu)點(diǎn)也有弊端
      二、公法的社會化
      總之，發(fā)展的趨勢是朝向“小政府、大社會”，具體說來，“小政府、大社會”要求：一是在位置設(shè)定方面，社會大于政府，社會先在于政府，政府從屬于社會。二是在權(quán)力（利）配置方面，社會權(quán)利高于政府權(quán)力，社會權(quán)利派生政府權(quán)力，政府權(quán)力受制于社會權(quán)利，政府權(quán)力服務(wù)于社會權(quán)利。這些要求反映在公法上，就是行政法的社會化。具體表現(xiàn)在：  1.從行政命令服從發(fā)展出行政協(xié)商指導(dǎo)
      從行政命令服從發(fā)展出行政協(xié)商指導(dǎo)，要求行政主體不要自以為是，要少指令多指導(dǎo)，這樣的行政指導(dǎo)才是市場社會特別是市場經(jīng)濟(jì)所需要的。2.從行政統(tǒng)治發(fā)展出行政合同
      行政合同的興起有其必然性。它對于改善行政干預(yù)、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、促進(jìn)社會公益、保障私人權(quán)利有重大意義。
      3.從行政公法發(fā)展出行政私法
      市場社會是一個私人本位的社會，必須依法確立人的獨(dú)立、平等；是一個私權(quán)神圣的社會，必須依法明晰產(chǎn)權(quán)、保障產(chǎn)權(quán)；是一個私人自治的社會，第三節(jié) 公共管理的法律關(guān)系
      一、公共管理法律關(guān)系概述
      公共管理的法律關(guān)系是指公共管理主體與其相對一方形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。公共管理主體的豐富性，決定了公共管理法律關(guān)系的復(fù)雜性。這種法律關(guān)系不但應(yīng)該包括由行政法調(diào)整的行政法律關(guān)系，還應(yīng)該包括由其他部門法調(diào)整的各種法律關(guān)系。
      根據(jù)社會關(guān)系性質(zhì)的不同，我們可以對公共管理的法律關(guān)系進(jìn)行分類：  1.公共管理關(guān)系.因而，它既有可能成為行政法律關(guān)系中的行政主體，也有可能成為相對人。
      2.法制監(jiān)督關(guān)系.政府要受到權(quán)力機(jī)關(guān)和其他有權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，同時(shí)，又要受到公民和其他公共管理組織的監(jiān)督。
      3.法律救濟(jì)關(guān)系.對于相對人來說，公共管理組織的侵權(quán)行為應(yīng)該能得到合適的處理，23 相對人的權(quán)利應(yīng)該能得到救濟(jì)。
      4.公共管理組織內(nèi)部關(guān)系.這種關(guān)系一般都由專門的組織法來調(diào)整。
      二、公共管理主體與相對人之間的法律關(guān)系
      公共管理的主體可以分為政府和其他公共管理主體兩個部分。
      行政法律關(guān)系是經(jīng)行政法規(guī)范調(diào)整的，因?qū)嵤﹪倚姓?quán)而發(fā)生的行政主體之間，行政主體與行政人之間，行政主體與行政相對人（其他國家機(jī)關(guān)、社會組織、公民、外國組織和外國人）之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。因而行政法律關(guān)系以行政關(guān)系為基礎(chǔ)，它們有密切的聯(lián)系。行政法律關(guān)系由三個要素構(gòu)成，即主體、客體和內(nèi)容：
      行政法律關(guān)系的主體，是指在具體的行政法律關(guān)系中享受權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的當(dāng)事人
      行政法律關(guān)系的客體，是指行政法律關(guān)系內(nèi)容，即權(quán)利和義務(wù)所指向的目標(biāo)，也是權(quán)利和義務(wù)的媒介。
      行政法律關(guān)系的內(nèi)容，是指主體在該關(guān)系中所享受的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。
      三、公共管理主體之間的法律關(guān)系
      公共管理主體之間應(yīng)該包括三方面的法律關(guān)系：組織法上的法律關(guān)系、政府與其他公共管理主體之間的關(guān)系和其他公共管理主體之間的關(guān)系。
      四、公共管理法律的基本原則
      公共管理法律的基本原則是指貫穿且僅貫穿于公共管理法律規(guī)范之中，體現(xiàn)法治的精神，全部公共管理法律規(guī)范都必須遵循和貫徹的核心準(zhǔn)則。這些原則主要有：有限權(quán)力原則、正當(dāng)程序原則、責(zé)任行政原則。1.有限權(quán)力原則
      有限權(quán)力原則是指作為直接調(diào)控社會的公共管理權(quán)力。
      法律對公共管理權(quán)力的限制包括兩個方面：一方面，法律有明文規(guī)定之處，公共權(quán)力須嚴(yán)格奉行，這是剛性的控制；另一方面，法律規(guī)定可以自由裁量的，公共權(quán)力須在規(guī)定的限度內(nèi)依據(jù)法的基本精神合理裁量，這是彈性的控制。2.正當(dāng)程序原則
      正當(dāng)程序原則，是指公共部門做出影響相對人權(quán)益的行為，必須遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦?，它包含兩?xiàng)最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)：(1)公開原則。
      (2)公平、公正原則。(3)救濟(jì)原則。
      (4)違反程序無效原則。3.責(zé)任行政原則
      責(zé)任行政原則是指公共管理主體必須對自己所實(shí)施的公共管理行為承擔(dān)責(zé)任。公共部門承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制主要有：行政控制機(jī)制、立法監(jiān)督機(jī)制和司法審查機(jī)制。
      （l）行政控制機(jī)制。行政控制機(jī)制是公共部門內(nèi)部承擔(dān)責(zé)任的方式。
      (2)立法監(jiān)督機(jī)制。立法監(jiān)督機(jī)制是立法機(jī)關(guān)對公共部門進(jìn)行監(jiān)督的方式。
      (3)司法審查機(jī)制。司法審查是指國家通過司法機(jī)關(guān)對公共管理部門行使公共管理權(quán)力的活動進(jìn)行審查。
      第四節(jié) 公共管理行為
      一、行政行為的含義
      公共管理行為是指公共管理主體為實(shí)現(xiàn)一定的公益目的而實(shí)施的各種活動及其過程。公共管理行為可以分為行政行為和其他公共管理行為。
      它包括以下三層含義：從主體上看，行政行為必須是行政主體所實(shí)施的行為；從性質(zhì)上 24 看，行政行為是行使公共權(quán)力的行為；從效果上看，行政行為是一種能直接或間接引起法律效果的行為。
      行政行為具有單方性、強(qiáng)制性、政策性、無償服務(wù)性。
      行政行為的分類。根據(jù)行政行為方式和作用不同，可將行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。根據(jù)行政主體受法律的拘束程度來劃分，可以劃分為羈束行政行為與裁量行政行為。根據(jù)行政行為的指向劃分，可以劃分為內(nèi)部行政行為與外部行政行為。根據(jù)行政行為適用的法律和產(chǎn)生的后果，可以劃分為實(shí)體性行政行為與程序性行政行為。根據(jù)行政行為的方式可以把行政行為劃分為作為的行政行為與不作為的行政行為。
      二、行政行為的效力
      行政行為的意義在于其所產(chǎn)生的法律后果，即所建立的行政法律關(guān)系。一般情況下，行政行為的成立需符合以下的條件：（1)行為主體合格。(2)主體意思表示真實(shí)。(3)行政行為明確具體。(4)內(nèi)容符合公共利益。(5)行為符合法律規(guī)定的程序和形式。
      行政行為的效力，是指行政行為合法成立后所具有的法律上的約束力。（l）先定力，是指行政行為一經(jīng)作出，即假設(shè)為合法有效，有關(guān)人員必須遵守和執(zhí)行。（2）確定力，指合法生效的行政行為，其所規(guī)定的內(nèi)容未經(jīng)允許，不能隨意變更或撤銷，即存在一種不可變更的力量。（3)拘束力。拘束力指合法成立并確定生效的行政行為，其內(nèi)容上具有約束限制的力量。
      無效行政行為是不具備行政行為的有效條件，因而不能產(chǎn)生預(yù)期法律后果的行為。無效行政行為不是行政行為，當(dāng)然也不是行政行為的一類，而是一個與行政行為存在密切聯(lián)系的獨(dú)立的法律概念。
      引起行政行為無效的原因主要是下面幾種：首先，行為主體不合格。其次，行為內(nèi)容不合法。再次，不符合法定程序和形式。最后，意思表示不真實(shí)。是造成行政行為無效的主要原因。
      三、行政行為與公務(wù)人員的個人行為
      國家公務(wù)員的職務(wù)行為與個人行為容易產(chǎn)生混淆，其根本原因在于，一個行為主體具有雙重法律身份，即國家公務(wù)員既是行政主體（行政機(jī)關(guān)）的代表人又是公民個人。
      國家公務(wù)員運(yùn)用其所任職務(wù)上的職權(quán)是最常見的職權(quán)運(yùn)用，當(dāng)國家公務(wù)員針對行政管理事務(wù)運(yùn)用自己職務(wù)上的職權(quán)時(shí)，毫無疑問屬于職務(wù)行為，雖然這種職務(wù)行為也有可能是違法的行為。但國家公務(wù)員還可能出于私利，就私人事務(wù)運(yùn)用自己所任職務(wù)上的職權(quán)，這往往被人們視為是他的個人行為。
      四、具體行政行為
      對于具體的行政處理行為來說，可以分為依申請的行政行為和依職權(quán)的行政行為。
      依申請的行政行為是指行政主體只有在相對人聲明和申請的條件下才能作出的行為，非申請不能作出。主要有：
      行政許可。行政給付。行政獎勵。行政確認(rèn)。行政裁決。
      依職權(quán)的行政行為是指行政主體依據(jù)自己的職權(quán)，不需經(jīng)過相對人的意思表示，便能做出并發(fā)生效力的行為。主要有：
      行政規(guī)劃。行政命令。行政征收。行政處罰。行政強(qiáng)制。
      五、違法行政行為及其責(zé)任認(rèn)定  1.違法行政行為的表現(xiàn)
      （1)事實(shí)根據(jù)不合法。(2)適用法律錯誤（3）程序違法。(4）行政越權(quán)。(5)內(nèi)容違法。(6)濫用職權(quán)。(7)行政失職。2.行政違法與行政行為的關(guān)系
      （1)行政違法與行政責(zé)任是前因與后果的關(guān)系。
      25（2)行政違法主體與行政責(zé)任主體的一致。
      （3)行政違法程度與行政責(zé)任水平保持一致。3.行政責(zé)任的分類
      根據(jù)責(zé)任的不同性質(zhì)可以把行政責(zé)任分為以下幾大類：(1)違法行政行為的撤銷。(2)強(qiáng)制履行法定職責(zé)。(3)行政賠償責(zé)任。(4)行政處分責(zé)任。第五節(jié) 行政救濟(jì)制度
      行政復(fù)議、行政訴訟與行政賠償制度是行政救濟(jì)制度的核心，在構(gòu)建“行政法治”方面有如下功能：首先，它限制行政權(quán)力的恣意行使。其次，能緩解行政法律關(guān)系主體雙方的矛盾，使行政權(quán)力的命令強(qiáng)制性以緩和的方式體現(xiàn)出來，避免了雙方當(dāng)事人之間的對立情緒。再次，防止相對方當(dāng)事人的合法權(quán)益遭受行政權(quán)力的無端侵害。最后，使得行政權(quán)力的行使在保護(hù)相對方權(quán)利的前提下有可能作出最佳選擇以盡量提高行政效率，從而有利于實(shí)現(xiàn)社會公共利益和公民個人利益的平衡。
      一、行政復(fù)議制度
      1999年4月29日，九屆人大常委會第九次會議審議通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》。行政復(fù)議的范圍決定的是行政復(fù)議制度解決行政爭議功能的界限，即哪些行政爭議有可能通過行政復(fù)議解決、哪些具體行政行為可以接受行政復(fù)議。與確定行政訴訟受案范圍的立法設(shè)計(jì)一樣，行政復(fù)議的范圍是通過描述可申請復(fù)議的行政行為與不可申請復(fù)議的事項(xiàng)兩個范疇來加以確定的。
      二、行政訴訟制度
      1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的公布，標(biāo)志著中國行政法制建設(shè)進(jìn)入了一個新的歷史時(shí)期。
      行政訴訟法第一次使行政機(jī)關(guān)行為的合法性成為人民法院的審查對象，成為公民可以質(zhì)疑的對象，從而使衡量行政行為有了一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，行政訴訟制度在解決行政糾紛、恢復(fù)規(guī)則性正義、促成政府與個體間的合理關(guān)系、改善政治環(huán)境等方面起到了巨大的作用。從一定意義上說，行政訴訟制度在價(jià)值取向上從屬于民主憲政，它的有效運(yùn)轉(zhuǎn)將促使民主憲政思想更深入人心。
      三、行政賠償
      我國于1989年頒布了《行政訴訟法》，終于使國家的行政賠償制度有法可依，行政訴訟案件數(shù)量逐年增加，“民告官”的權(quán)利觀念不斷增強(qiáng)，行政賠償制度建設(shè)開始步入正軌。
      行政賠償也叫行政賠償責(zé)任，是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)，違法侵犯公民、法人，或其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，國家負(fù)責(zé)向受害人賠償?shù)闹贫取?/p>
      第八章 公共財(cái)政管理
      第一節(jié) 財(cái)政與國家職能的演化
      一、公共財(cái)政的含義
      所謂公共財(cái)政，就是以財(cái)政政策為工具，通過提供公共產(chǎn)品滿足整個社會公共需要，并以此為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的財(cái)政。公共財(cái)政的特點(diǎn)主要有：
      1.公共性.公共財(cái)政相對于傳統(tǒng)意義上的國家財(cái)政的根本不同，就是以“公共性”淡化“階級性”
      2.非營利性.在這一過程中，政府部門和企業(yè)部門的“角色”會逐漸分離，謀求公共利益的最大化將最終成為政府部門的行為取向，政府部門的職能格局也將因此發(fā)生極大的變 26 化。
      3.規(guī)范性.廣大社會成員參政議政的積極性和主動性將隨之調(diào)動起來，甚至由此形成推動社會主義政治文明建設(shè)的重要力量。
      二、現(xiàn)代財(cái)政與財(cái)政政策發(fā)展的一般脈絡(luò)
      財(cái)政政策是國家經(jīng)濟(jì)職能和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縮影，不同的意識形態(tài)，不同的社會制度，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，不同的社會文化環(huán)境，會對國家的經(jīng)濟(jì)職能有不同的要求，而這些要求必然反映在一國政府所奉行的財(cái)政政策上
      現(xiàn)代財(cái)政政策，即是國家為了實(shí)現(xiàn)貨幣穩(wěn)定、充分就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長和國際收支平衡四大目標(biāo)，采取的通過行使各種國家職能而發(fā)生的一系列有目的的財(cái)務(wù)收支活動的方針和政策的總和。具體包括：收入政策，如稅收政策、國債政策、關(guān)稅政策、外債政策、規(guī)費(fèi)政策等；開支政策，如預(yù)算政策、社會福利政策、投資政策等等。1.古典經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)代的國家與財(cái)政
      古典經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)代的財(cái)政是典型的“小財(cái)政”，財(cái)政的任務(wù)就是籌措和管理國家運(yùn)行的最基本收人和開支，并盡可能使之保持平衡。如同這一時(shí)期國家的職能被定位為“遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)的警察和守夜人”一樣，這一時(shí)期財(cái)政的基本價(jià)值取向是“財(cái)政活動對經(jīng)濟(jì)的影響越小越好”。
      可見，在20世紀(jì)以前，財(cái)政的核心問題是：財(cái)政如何實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的收支平衡問題。這一時(shí)期人們主張“廉價(jià)政府”，“量入為出”成為了財(cái)政的基本原則。2.干預(yù)主義時(shí)代的國家和財(cái)政
      干預(yù)主義時(shí)代的國家和財(cái)政的主要經(jīng)濟(jì)職能是進(jìn)行需求管理。
      可見，在干預(yù)主義時(shí)代，國家和政府行為之所以存在的最主要理由是：實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的主要目標(biāo)，即在充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、國際收支平衡的水平上，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長。在這一原則下，財(cái)政政策的首要目標(biāo)也就不再是政府自身的目標(biāo)，而是宏觀經(jīng)濟(jì)的需要。3.福利國家時(shí)代的國家與財(cái)政
      福利國家是“國家干預(yù)主義”發(fā)展的必然產(chǎn)物。對國民收入進(jìn)行大規(guī)模的再分配是福利國家的一項(xiàng)重要國家職能，也是國家財(cái)政的重要組成部分。
      在福利國家中，降低國民收入差距的國民收入再分配，是國家履行經(jīng)濟(jì)職能最重要的手段。為實(shí)現(xiàn)福利社會的目標(biāo)，國家一方面要有強(qiáng)大的財(cái)政支持，另一方面又要將政府的行為滲透到市場經(jīng)濟(jì)和國民生活的各個方面。福利國家的政府是全能型的“大政府”，雖然絕大多數(shù)福利國家已經(jīng)放棄了實(shí)現(xiàn)“投資社會化”的“國有化”政策，使財(cái)政從具體企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營等微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中脫身，但是福利國家的財(cái)政政策依然是“需求管理型”的“大財(cái)政”。4.新自由主義時(shí)代財(cái)政理論與實(shí)踐
      從20世紀(jì)70年代中后期開始，西方主要發(fā)達(dá)國家相繼陷入了通貨膨脹和失業(yè)驟增、經(jīng)濟(jì)衰退并存的長時(shí)間“滯脹”。而無論是按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，還是從凱恩斯主義出發(fā)，都無法解釋為什么在政府已經(jīng)對市場進(jìn)行廣泛干預(yù)的情況下，在經(jīng)濟(jì)中仍會出現(xiàn)嚴(yán)重通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)蕭條并存的局面。第二節(jié) 財(cái)政預(yù)算
      一、預(yù)算的含義
      財(cái)政預(yù)算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的，國家在一定時(shí)期預(yù)定的財(cái)政收支總量計(jì)劃。預(yù)算包括國家財(cái)政收支的全部內(nèi)容，它是在準(zhǔn)確測算基礎(chǔ)上的預(yù)計(jì)安排，在一定程度上反映了政府活動的內(nèi)容和方向。
      從根本上看，預(yù)算是政府對所占有的社會資源的總體配置計(jì)劃。預(yù)算具有四個基本特征：預(yù)測性、綜合性、法律性、年度性。
      預(yù)算具有重要的功能：
      1.預(yù)算是對公共支出控制的有效手段
       2.預(yù)算是反映政府的活動范圍和政策取向的收支計(jì)劃
      3.國家預(yù)算是監(jiān)督和調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)，實(shí)施反周期的宏觀調(diào)控的有力武器
      國家預(yù)算包括四個基本特征：預(yù)測性、綜合性、法律性、年度性。
      預(yù)測性是指國家通過編制預(yù)算可以對預(yù)算收支規(guī)模、收入來源和支出用途進(jìn)行設(shè)想和預(yù)計(jì)。預(yù)測的準(zhǔn)確性取決于：預(yù)測時(shí)對國民經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律和政府收支變化原因掌握的程度；預(yù)算執(zhí)行中客觀條件變化后的應(yīng)變措施；預(yù)算管理水平。
      綜合性是指國家預(yù)算集中反映一個國家預(yù)算收支的全貌，進(jìn)而反映政府活動的范圍和方向。國家預(yù)算是就全國的預(yù)算收支規(guī)模、預(yù)算收入來源、預(yù)算形式和支出用途做出的預(yù)測，是一個綜合性、全局性的財(cái)政收支計(jì)劃。這種特征的存在，不僅可以有計(jì)劃地籌集集中性的財(cái)政資金，而且可以通過預(yù)算支出從財(cái)力上滿足實(shí)現(xiàn)國家職能的需要。
      法律性是指國家預(yù)算經(jīng)過國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)以后，具有法律效力，是一個具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律文件、。年度國家預(yù)算，每年在經(jīng)過立法討論通過后，就成為了年度預(yù)算法，政府負(fù)有必須貫徹執(zhí)行的責(zé)任。在三權(quán)分立的情況下，預(yù)算的法律地位受到憲法的保證。預(yù)算的嚴(yán)肅性受到立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。
      年度性是指國家預(yù)算的起止日期以一個預(yù)算年度為限，既區(qū)別于超過一年的中長期財(cái)政計(jì)劃，也區(qū)別于國家預(yù)算的季度執(zhí)行計(jì)劃。
      二、預(yù)算年度與分類
      預(yù)算年度，也稱作財(cái)政年度，是指編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時(shí)限，也就是預(yù)算收支起訖的有效期限。
      從預(yù)算的起止時(shí)間與日歷年之間的關(guān)系出發(fā)，預(yù)算年度的基本分類有兩種：日歷年制預(yù)算年度和跨年制預(yù)算年度。日歷年制預(yù)算年度即從每年1月1日起至同年12月31日止，跨年制預(yù)算年度即從某年某月某日起，至次年某年某月某日止  決定預(yù)算年度起止日期的因素有：
      (1)每年公共收入的旺季。一般選擇公共收入的旺季和支出的淡季，以保證政府預(yù)算能夠以盈余而不是赤字開始。
      (2)每年立法機(jī)關(guān)召開會議的日期。年度預(yù)算通常要由立法機(jī)關(guān)全體會議通過才能生效，因此必須將預(yù)算年度的開始日期與立法機(jī)關(guān)全體會議的開會日期相銜接。
      但最主要的分類，是按照編制形式和編制方法進(jìn)行的預(yù)算分類。以形式上的差別為依據(jù)，預(yù)算可以分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算。
      單式預(yù)算是指政府公共收支計(jì)劃通過一個統(tǒng)一的計(jì)劃表格來反映的預(yù)算。單式預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)是：預(yù)算收支安排全貌和預(yù)算平衡情況一目了然，整體性強(qiáng)。單式預(yù)算的缺點(diǎn)是：不加區(qū)分地把不同性質(zhì)的財(cái)政收支項(xiàng)目編制在一個預(yù)算內(nèi)，各種性質(zhì)的不同收支之間沒有對應(yīng)關(guān)系，不能真實(shí)反映預(yù)算收支平衡結(jié)果。
      復(fù)式預(yù)算是將同一預(yù)算年度內(nèi)的全部預(yù)算收入和支出，按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分，分別匯集編制成兩個或兩個以上的預(yù)算。復(fù)式預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)是能夠較為具體地反映預(yù)算的平衡情況以及預(yù)算赤字和盈余的成因。復(fù)式預(yù)算的缺點(diǎn)是把統(tǒng)一的財(cái)政收支分列在不同的平衡表內(nèi)，打破了預(yù)算的整體性。
      以預(yù)算編制方法上的差別為依據(jù)，預(yù)算可以分為增量預(yù)算和零基預(yù)算。
      增量預(yù)算又稱基數(shù)預(yù)算，指公共收支計(jì)劃指標(biāo)是在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的，增量預(yù)算簡便快捷，易于操作，但是追加支出隨意性強(qiáng)，不利于控制支出的增長，容易形成政府支出的剛性增長。
      零基預(yù)算指公共收支計(jì)劃指標(biāo)的確定，只以新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況為依據(jù)，而不考慮以前的公共收支狀況。
      三、預(yù)算的級次與原則
       預(yù)算是多層次的，有一級政府，就有一級預(yù)算。在現(xiàn)代社會，大多數(shù)國家都實(shí)行多級預(yù)算。以我國現(xiàn)行的預(yù)算制度為例，我國設(shè)有五級預(yù)算：（1)中央人民政府預(yù)算；(2)省、自治區(qū)、直轄市人民政府預(yù)算；(3)設(shè)區(qū)的市（自治州）人民政府預(yù)算；(4)縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、旗）人民政府預(yù)算；(5)鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）人民政府預(yù)算。
      預(yù)算的內(nèi)容包括：  1.預(yù)算科目。預(yù)算科目指國家預(yù)算收人和預(yù)算支出項(xiàng)目分類的名稱。預(yù)算科目分為收入科目和支出科目兩大部分，在每個部分，并行設(shè)置“類”、“款”、“項(xiàng)”、“目”四級  2.預(yù)算收入。預(yù)算收入指政府在一個財(cái)政年度內(nèi)為了保證實(shí)現(xiàn)其職能的需要，通過預(yù)算所集中的資金，是國家社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)力保證。3.預(yù)算支出。預(yù)算支出是政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，將通過預(yù)算收入所籌集到的資金安排用于各項(xiàng)支出的分配。
      預(yù)算編制必須遵循一定的原則，預(yù)算的編制原則有：
      完整性原則。統(tǒng)一性原則。可靠性原則。公開性原則。年度性原則。
      四、預(yù)算外資金
      預(yù)算外資金屬于國家財(cái)政資金的范疇，它是與預(yù)算資金相對而言的。預(yù)算外資金又稱預(yù)算外收入，是地方、部門或單位憑借國家權(quán)力或由國家授權(quán)而取得的沒有納入國家預(yù)算管理的財(cái)政性資金。它由各地方、各部門、各單位自收自支、自主管理。
      預(yù)算外資金收入包括地方財(cái)政部門的各項(xiàng)附加收入，集中事業(yè)收入、專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、專項(xiàng)資金、中小學(xué)勤工儉學(xué)收入。其支出范圍包括固定資產(chǎn)支出、城市維護(hù)支出、福利獎勵支出、行政事業(yè)支出等。
      預(yù)算外資金的特點(diǎn)：
      (1)法定性。(2)專用性。(3)分散性。
      預(yù)算外資金具有的功能：
      （1)預(yù)算外資金基本上是根據(jù)事物的特殊需要而設(shè)置的，可保證某些專項(xiàng)事業(yè)的需要，能減輕國家預(yù)算安排的一些困難。
      (2)有利于加快事業(yè)的發(fā)展。預(yù)算外資金的收人和使用，能因地制宜、因事制宜、切合具體情況、靈活地加以安排，能積極地促進(jìn)事業(yè)的發(fā)展。(3)有利于調(diào)動理財(cái)?shù)姆e極性，提高經(jīng)濟(jì)效益。
      五、預(yù)算周期
      財(cái)政預(yù)算周期，是指完成一個標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政年度的政府預(yù)算所有程序所要經(jīng)過的過程。它一般起于一個財(cái)政年度開始以前，止于一個財(cái)政年度結(jié)束之后。有的國家的預(yù)算周期超過30個月。因此，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是多個財(cái)政年度的預(yù)算周期的不同階段、不同預(yù)算程序同時(shí)進(jìn)行。預(yù)算程序因國而異。一般而言，世界各國的預(yù)算程序分為預(yù)算編制、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和國家決算等四個階段。
      第三節(jié) 公共支出
      政府履行任何職能都離不開對資源的占用，在市場經(jīng)濟(jì)社會中，政府的開支規(guī)模決定了政府所能掌握的資源的使用量，也決定了公共部門所能提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。因此公共支出是政府行為的成本，是公共財(cái)政管理的一個基本組成部分。公共支出可以看作是政府履行其基本職能所發(fā)生的以貨幣為媒介的支出的總和。
      公共部門是市場的重要組成部分，公共支出所代表的公共需求是全社會總需求的重要組成部分。公共部門對經(jīng)濟(jì)的影響作用主要表現(xiàn)在公共支出上，政府干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能也主要是通過公共支出來實(shí)現(xiàn)的。公共部門的支出活動，往往會成為私人部門行為決策的基本著眼點(diǎn)。因此，公共開支不但是政府運(yùn)行所必需的保障，也是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本工具。
      一、公共支出的分類
      從公共開支的支出領(lǐng)域是否具有市場的特性來看，公共開支可以分為無償性支出領(lǐng)域和有償性支出領(lǐng)域兩大類。
      公共支出按使用方向劃分為傳統(tǒng)項(xiàng)目、國家福利和混合經(jīng)濟(jì)三個部分。
      總的來看，政府的活動領(lǐng)域主要集中在非競爭性領(lǐng)域，因此政府不應(yīng)參與具有市場競爭性的行業(yè)投資，否則難以保證市場的公平與活力。
      按照公共支出的性質(zhì)，可以將公共支出分為政府購買和轉(zhuǎn)移性支出。
      按照公共支出的目的、去向及其在經(jīng)濟(jì)生活中的作用來分類，可以將公共支出分為預(yù)防性支出和創(chuàng)造性支出。
      按照政府對公共支出的控制能力可以將公共支出分為可控制性支出和不可控制性支出。
      按公共支出的受益范圍，可以將公共支出分為一般利益支出與特殊利益支出。
      二、政府購買
      政府購買是公共開支的基本組成部分，也是最古老的公共開支項(xiàng)目。政府的運(yùn)行高度依賴政府購買獲得相應(yīng)資源?？梢哉f沒有政府購買，就沒有政府各項(xiàng)職能的運(yùn)行。
      公共部門購買消費(fèi)品和勞務(wù)的支出又分為兩類：一類是公共部門為提供公共商品或勞務(wù)所需的日常消耗。另一類是公共部門購買資本品支出
      政府購買是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，各種物品或勞務(wù)的銷售得以實(shí)現(xiàn)的一個不可或缺的條件，政府購買的結(jié)構(gòu)和指向直接影響國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和資源配置的均衡。
      具體而言，決定政府購買規(guī)模的因素主要有：(1)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平；(2)國際收支水平；(3)物價(jià)水平與經(jīng)濟(jì)周期；(4)政府支出的決定機(jī)制；(5）政府的財(cái)政政策與公共經(jīng)濟(jì)政策；（6)政府的產(chǎn)業(yè)政策；（7)政府承擔(dān)的義務(wù)；(8)國際關(guān)系與安全形勢；(9)社會文化等方面的因素。
      政府購買會直接改變社會的需求結(jié)構(gòu)，從而對不同行業(yè)的要素報(bào)酬和不同私人部門的行為決策產(chǎn)生顯著的影響。
      政府采購制度內(nèi)容涵蓋了管理政府采購活動的所有規(guī)則和慣例。
      政府采購制度有三個基本目標(biāo)：公平目標(biāo)；誠實(shí)目標(biāo)；經(jīng)濟(jì)和效率目標(biāo)。
      政府采購的原則主要有：競爭性原則。公開性原則。公平原則
      完整的政府采購的要求：有健全的法規(guī)體系；采購合同的簽訂與訂購工作相分離；為用戶服務(wù)的方向明確；有專門的信息化管理手段；建立專門的申訴制度；對本國市場的保護(hù)。
      招標(biāo)采購方式主要有：公開招標(biāo)；選擇招標(biāo)；限制性招標(biāo)；詢價(jià)采購；談判采購；其他方式。
      三、轉(zhuǎn)移支付
      轉(zhuǎn)移支付是政府為了特定的經(jīng)濟(jì)或社會目的而進(jìn)行的單方面的開支。這種開支往往是基于特定的法律或?qū)φ陨碛兄鴱?qiáng)制約束力的義務(wù)，而發(fā)生的不以交換或取得為目的的支付。
      導(dǎo)致政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移性支出的直接原因是：(1)社會福利制度的法律規(guī)定；(2)加速資本積累；(3)出清市場；(4)經(jīng)濟(jì)周期。
      政府轉(zhuǎn)移性支出的投向包括：(1)國民福利體系與社會保障；(2)生產(chǎn)性補(bǔ)貼和財(cái)政性補(bǔ)貼；(3)中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付；(4)特殊利益支出；(5)基于特定國家義務(wù)產(chǎn)生的單方面支付。
      轉(zhuǎn)移支付與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系。轉(zhuǎn)移支付可能會對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生如下影響：(1)引導(dǎo)資源向補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)流動；(2)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化；（3)降低產(chǎn)業(yè)競爭力；(4)破壞市場秩序；(5)造成國際爭端，引發(fā)對其他產(chǎn)業(yè)的不利影響。
      總體來看，影響政府轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)因素有：（1)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平；(2)經(jīng)濟(jì)周期與 30 物價(jià)變化；（3)失業(yè)與就業(yè)；(4)政府承擔(dān)的社會義務(wù)；（5)政府承擔(dān)的國際義務(wù)；(6)所有制結(jié)構(gòu)；(7)宗教與社會文化；(8)突發(fā)事件；(9)政府支出的決定因素；(10)其他因素。
      四、公共支出的結(jié)構(gòu)與趨勢
      公共支出是人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)和政治因素共同作用的結(jié)果。導(dǎo)致公共支出增長的原因是由需要和可能兩方面因素共同促成的。
      現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致公共支出增長的供給方面的原因。公共支出本質(zhì)上來源于一個社會的物質(zhì)生產(chǎn)和社會所能承擔(dān)的剩余產(chǎn)品貢賦能力?，F(xiàn)實(shí)社會中，公共支出能夠增長，首先是由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對政府收人的增長提供了現(xiàn)實(shí)的可能。沒有社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和可靠的財(cái)源供應(yīng)，公共支出的增長則無異于“空中樓閣”。“現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致公共支出增長的供給方面的原因主要有：(1)國民收人的增長；(2)稅收征管的強(qiáng)化；(3)發(fā)行公債的便利條件增加；(4)增發(fā)不兌現(xiàn)紙幣可能性的存在。
      現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致公共支出增長的需求方面的原因。需求的擴(kuò)張是牽引公共支出增長的現(xiàn)實(shí)因素，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對公共產(chǎn)品數(shù)量、規(guī)模的要求，特別是社會化大生產(chǎn)時(shí)代對公共支出的與時(shí)俱進(jìn)的強(qiáng)烈需求，無不導(dǎo)致公共支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻的變革。從短期來看，政府不可能完全控制支出水平，即使從中期來看，其影響也是有限的。公共支出需求方面的因素有：（1)軍備的加強(qiáng)；(2)國家機(jī)構(gòu)的擴(kuò)增；(3)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的加強(qiáng)；(4)社會福利事業(yè)的擴(kuò)增；(5)人口增加，人口年齡結(jié)構(gòu)的變化；（6)物價(jià)的上升。
      第四節(jié) 公共收入
      公共收入(public revenue)即財(cái)政收入或政府收入，是政府為履行其職能而籌集的一切資金的總和，也可以理解為是私人部門向公共部門支付的為其提供全部公共產(chǎn)品的成本。公共收入也是以貨幣來度量的，因此公共收入又是一定量的貨幣收入，即國家占有的以貨幣表現(xiàn)的一定量的社會產(chǎn)品的價(jià)值，主要是剩余價(jià)值。公共收入是公共支出的源泉，也是以政府為核心的公共部門各項(xiàng)職能行使的根本保障和命脈所在。
      一、公共收入的種類
      1.稅收
      稅收是國家或地方公共團(tuán)體為籌集滿足社會共同需要的資金，而按照法律的規(guī)定，以貨幣的形式對私人的一種強(qiáng)制性課征。一般認(rèn)為稅收的基本屬性包括三點(diǎn)：強(qiáng)制性、無償性和固定性，簡稱稅收“三性”。
      具體來說，稅收與其他公共收入形式相比，具有以下幾個特征：(1)政府性。(2)強(qiáng)制性。（3)無償性。(4)固定性。(5)收入性。(6)分配性。（7)貨幣性。(8)適應(yīng)性(9)系統(tǒng)性  2.公債
      公債是政府依據(jù)信用原則，采取有償?shù)男问饺〉霉彩杖氲囊环N有償形式。公債具有以下特征：(1)公債對購買者具有非強(qiáng)制性，公債的發(fā)行或認(rèn)購是建立在資金持有者自愿承受的基礎(chǔ)上的。(2)公債具有償還性，政府必須按事先約定的條件按期向認(rèn)購者支付一定數(shù)額的本金和利息。(3)公債對發(fā)行者屬于不可豁免的強(qiáng)制性義務(wù)，政府拒絕償還公債的本息，則意味著政府信用的喪失，或政府破產(chǎn)。(4)公債的發(fā)行較為靈活，公債發(fā)行與否以及發(fā)行多少，一般完全由政府根據(jù)公共收支的狀況，靈活地加以確定，既不具有發(fā)行時(shí)間上的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數(shù)額上的相對固定性。(5)公債是收入與支出之間收不抵支的部分，公債余額，即政府的累積赤字總額。(6)公債對政府是債務(wù)，對公債券的持有者則是債權(quán)，因而是財(cái)富的另一種形式。(7)發(fā)行公債最基本的功能是彌補(bǔ)財(cái)政赤字。3.捐贈
      來自個人或組織的捐贈是政府獲得的一種無償性的收入。造成這種收入的原因有：(1)社會成員的道義責(zé)任；(2)政府強(qiáng)制性的制度安排，如高額遺產(chǎn)稅；(3)自然災(zāi)害或突發(fā)事件；(4)民族文化方面的原因；(5)戰(zhàn)爭；(6)避稅；（7）國際關(guān)系方面的原因。
       捐贈的形式主要有：(1)專項(xiàng)捐獻(xiàn)——指定用途的民間捐獻(xiàn)；(2)非特定目的捐獻(xiàn)——用途不定的捐獻(xiàn)；(3)政治捐獻(xiàn)；(4)外國援助。
      捐贈的來源主要有：(1)個人；(2)組織；(3)企業(yè)；(4)外國政府；(5)國際組織。4．使用費(fèi)
      對政府所提供的特定公共設(shè)施的使用者按照一定的標(biāo)準(zhǔn)收取使用費(fèi)，也是公共收入的一個有償性的來源。這通常發(fā)生在公路、橋梁和娛樂設(shè)施等的使用上。使用費(fèi)的特點(diǎn)是：
      （1)誰使用誰付錢。(2)專款專用。(3）提供正向的外部性。(4)收入的獲取不固定，取決于使用者。(5)收取使用費(fèi)的特定設(shè)施通常屬于具有自然壟斷性的設(shè)施。
      收取使用費(fèi)的作用是：為政府籌集一部分公共收入；有利于促進(jìn)政府所提供的公共設(shè)施的使用效率；有助于避免經(jīng)常發(fā)生在政府所提供的公共設(shè)施上的所謂擁擠問題。5.規(guī)費(fèi)
      規(guī)費(fèi)是政府部門為公民提供某種特定服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硭杖〉氖掷m(xù)費(fèi)和工本費(fèi)。通常包括三類：行政規(guī)費(fèi)、司法規(guī)費(fèi)、特許權(quán)費(fèi)。
      特許權(quán)收費(fèi)并不完全是無償性的收費(fèi)，其直接成本是政府為了維持壟斷權(quán)而動用有關(guān)國家權(quán)力的成本。間接成本是全體社會成員為壟斷行業(yè)缺乏競爭力的產(chǎn)品支付的較高價(jià)格。6.其他收入
      政府取得收人的其他方式包括：政府所擁有的企業(yè)帶來的利潤；政府出賣資產(chǎn)獲得的收入；政府資產(chǎn)經(jīng)營所獲得的利得，以及較為極端的方式——通貨膨脹稅。
      二、公共收入的基本原則
      受益原則指的是，政府所提供的物品或勞務(wù)的成本費(fèi)用的分配，要與社會成員從政府所提供物品或勞務(wù)中獲得的效益相聯(lián)系。
      支付能力原則指的是，政府所提供的物品或勞務(wù)的成本費(fèi)用的分配，要與社會成員的支付能力相聯(lián)系。
      三、公共收入規(guī)模的決定因素
      公共收入是政府的命脈，然而現(xiàn)實(shí)中并不是政府想獲得多少收入就能獲得多少收入。公共收入的規(guī)模受到多方面因素的限制。
      公共收入的制約因素主要有：（1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)技術(shù)水平；(2)分配政策和分配制度；(3)價(jià)格運(yùn)動和經(jīng)濟(jì)周期；(4)立法機(jī)關(guān)與行政部門的關(guān)系。
      公共收入結(jié)構(gòu)的決定因素。不同的公共收入形式有著不同的經(jīng)濟(jì)和社會效應(yīng)。政府所利用的公共收入形式，可以對政治和經(jīng)濟(jì)均衡以及社會資源的有效配置產(chǎn)生影響。
      公共收入結(jié)構(gòu)首先決定于各種公共收入形式自身的特點(diǎn)。1．稅收
      增加稅收，可以使政府公共收入增加到與公共支出相當(dāng)?shù)乃剑蚨菑浹a(bǔ)財(cái)政赤字的一種方式。但稅收的增加客觀上受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的制約，如果因強(qiáng)行提高稅率或增設(shè)稅種而影響了經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，使財(cái)源枯竭，結(jié)果將是得不償失的。
      2.發(fā)行貨幣
      增發(fā)通貨，也是增加公共收入，從而彌補(bǔ)財(cái)政赤字的一種形式。但通貨虛增的結(jié)果是社會中流通的貨幣量的憑空擴(kuò)大，很可能出現(xiàn)無度的通貨膨脹。3.公債
      政府也可以通過舉借公債來取得公共收入。政府可以以債務(wù)人的身份，依據(jù)有借有還的信用原則，向國內(nèi)外發(fā)行政府債券來取得相應(yīng)的公共收入。但是，舉債取得的收入終究是要償還的。而且，除償還本金之外，還要加付利息。4.政府收費(fèi)
      政府還可以通過收費(fèi)的形式來取得公共收入。這就決定了政府以收費(fèi)形式取得的資金數(shù) 32 額不可能較大，顯然是無法抵付公共支出的需要的。
      公共收入在現(xiàn)實(shí)生活中主要取決于：(1)社會發(fā)展水平；(2)社會制度；(3)政府政策與組織形式；(4)分配制度；(5)社會文化；(6）取得成本；（7)所有制形式；(8)金融制度；(9)國際因素與國際環(huán)境。第五節(jié) 財(cái)政赤字與公債
      一、財(cái)政赤字的含義
      財(cái)政赤字，亦稱預(yù)算赤字，是年度國家預(yù)算或決算中財(cái)政支出大于財(cái)政收入的差額。在會計(jì)報(bào)表上，通常用紅色字體把這個差額填入收方，以便使表上取得平衡，因此，稱為赤字。國際上一般認(rèn)為：
      財(cái)政赤字=財(cái)政一般收入一財(cái)政一般支出
      財(cái)政赤字是相對財(cái)政平衡而言的，財(cái)政平衡是指財(cái)政收支之間的對比關(guān)系。此關(guān)系表現(xiàn)為：一是收入大于支出，有結(jié)余；二是支出大于收入，有赤字；三是收入與支出相等。一般講，財(cái)政收支略有結(jié)余或略有赤字，可以視作財(cái)政基本平衡或大體平衡。
      財(cái)政赤字是經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)。但是由于統(tǒng)計(jì)口徑不同和產(chǎn)生的原因，財(cái)政赤字存在不同的口徑和分類：
      1．基本赤字、硬赤字和軟赤字  2.隱蔽性赤字和公開性赤字  3.結(jié)構(gòu)性赤字和周期性赤字  4.中央政府赤字和地方政府赤字  5.預(yù)算赤字和決算赤字
      6.年度財(cái)政赤字和季節(jié)性財(cái)政赤字
      二、公債的含義
      以政府為核心的公共部門舉借的公共債務(wù)稱為公債，公債是一種以支付資金價(jià)格為條件的貨幣信用，即是以還本付息為條件的一定時(shí)限內(nèi)資金使用權(quán)的讓渡。舉借公債的根本原因在于公共部門出現(xiàn)的財(cái)政赤字。發(fā)行公債與稅收的根本區(qū)別在于公債取得的依據(jù)不是國家的暴力權(quán)力，而是遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的國家信用原則。
      公債規(guī)模的確定主要與四個因素有關(guān)：國家經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)模；經(jīng)濟(jì)周期；償還能力；政府奉行的經(jīng)濟(jì)政策。
      公債有其特定的指標(biāo)體系，即外債的指標(biāo)體系和內(nèi)債的指標(biāo)體系。
      三、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政危機(jī)
      財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府財(cái)政收入、支出或費(fèi)用因各種原因產(chǎn)生出乎意料變動從而產(chǎn)生支付困難的可能性。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為政府可能遭遇的無法預(yù)測的收入減少、支出或損失增加。
      財(cái)政危機(jī)是政府財(cái)政的崩潰或不可持續(xù)。直接表現(xiàn)為財(cái)政出現(xiàn)支付困難，如無法對不可控開支進(jìn)行支付，特別是無法償還到期的債務(wù)本息。
      引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的因素一般可以分為以下五點(diǎn)：(1)法定的財(cái)政義務(wù)。典型的是養(yǎng)老保障支出。
      (2)或有財(cái)政義務(wù)。如政府對第三方的貸款擔(dān)保和賠償
      (3)經(jīng)濟(jì)周期性波動。一旦經(jīng)濟(jì)陷入衰退和高失業(yè)中，導(dǎo)致財(cái)政不穩(wěn)定。
      (4)道德風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的中央政府為地方政府、國有企業(yè)債務(wù)承擔(dān)的無限連帶責(zé)任。
      (5)其他可能對政府造成嚴(yán)重負(fù)面影響的意外變故。例如重大自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、罷工或政治動蕩。
      目前國際上得到廣泛認(rèn)可的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分類方法，是以財(cái)政義務(wù)的可預(yù)見性作為標(biāo)準(zhǔn)，具體包括：
      (1)明確的和隱含的財(cái)政義務(wù)。
      33(2)確定的和或有的財(cái)政義務(wù)。
      （3)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)一般分類。包括：
      明確的負(fù)債和承諾。
      明確的或有負(fù)債。
      隱含的負(fù)債。
      隱含的或有負(fù)債。
      控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的途徑有：
      （1)轉(zhuǎn)移財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。(2)削減財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
      （3)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
      第九章 公共組織的文化與倫理 第一節(jié) 公共組織文化概述
      一、公共組織文化的含義
      我們可對公共組織文化作出如下界定，即廣義公共組織文化是指公共組織意識形態(tài)，以及與之相適應(yīng)的公共組織制度和公共組織機(jī)構(gòu)。而狹義的公共組織文化，則是指公共組織意識形態(tài)，即在公共組織實(shí)踐活動的基礎(chǔ)上所形成的，直接反映公共組織與公共關(guān)系的各種組織目標(biāo)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、基本信念、行為規(guī)范和精神活動狀態(tài)。
      二、公共組織文化的類型
      公共組織文化的類型可以從不同角度來劃分。
      根據(jù)結(jié)構(gòu)一功能分析，公共組織文化分為：（1)角色型公共組織文化。(2)權(quán)力型公共組織文化。(3)任務(wù)型公共組織文化。（4）人本型公共組織文化。
      根據(jù)隸屬區(qū)域，公共組織文化分為：(1)社會總體公共組織文化。（2）區(qū)域公共組織文化。
      根據(jù)表現(xiàn)形式，公共組織文化分為：（1)精英公共組織文化。（2）大眾公共組織文化。
      根據(jù)作用直接與否，公共組織文化分為：（1)顯性文化。（2）隱性文化。
      根據(jù)民族文化差異，公共組織文化分為：（I)西方公共組織文化。（2）東方公共組織文化。
      中國公共組織文化在一定程度上受到中國傳統(tǒng)文化的影響。中國傳統(tǒng)文化的主要內(nèi)容有：大一統(tǒng)的觀念，集權(quán)主義的價(jià)值和原則，人治與禮治的原則，官僚主義的組織方式等。
      三、公共組織文化的特征
      文化作為影響社會生活的一種重要因素，在不同的社會生活領(lǐng)域中表現(xiàn)為不同的形式。公共組織文化是文化在公共組織中的一種表現(xiàn)形式。因此，公共組織文化除了具有文化的共同屬性外，也有自身獨(dú)有的特征，這些特征集中體現(xiàn)在幾對辯證統(tǒng)一的關(guān)系之中。
      個性與共性的統(tǒng)一。
      抽象性與具體性的統(tǒng)一。
      穩(wěn)定性與變革性的統(tǒng)一。
      理想性與現(xiàn)實(shí)性的統(tǒng)一。軟約束性與強(qiáng)制性的統(tǒng)一。
      四、公共組織文化的結(jié)構(gòu)
      公共組織文化是一個多層次、多方面的復(fù)合系統(tǒng)。公共組織文化的結(jié)構(gòu)大體上由兩大部分組成，一是構(gòu)成公共組織文化的各個基本要素；二是各要素之間的相互關(guān)聯(lián)性即結(jié)構(gòu)層次性。
      1.公共組織文化的構(gòu)成要素
      34(1)組織宗旨或最高目標(biāo)。（2）組織精神。（3）組織價(jià)值觀。（4）組織理念。（5）組織道德規(guī)范。（6）組織行為準(zhǔn)則。（7）組織制度。（8）組織素質(zhì)。（9）組織形象。2．公共組織文化的結(jié)構(gòu)層次
      公共組織文化的結(jié)構(gòu)層次，從縱向結(jié)構(gòu)上看可分為范圍上的三個層次（深層文化、中層文化、表層文化）和內(nèi)容上的三個層次（心理觀念層、管理制度層、行為物質(zhì)層）。
      （1)深層文化。深層文化又稱精神層文化或心理觀念層文化。
      （2）中層文化。中層文化又稱中介層文化或制度層文化。
      （3）表層文化。表層文化又稱物質(zhì)層文化。
      在公共組織文化的三個子系統(tǒng)中，深層文化是最核心、最重要的部分，它決定中介文化和表層文化；表層文化是最為外在、最容易表現(xiàn)的部分，它和制度層文化都是精神層文化的載體和外化；中介層文化介于上述兩者之間，是精神層文化的延伸和載體，又是表層文化的條件和基礎(chǔ)。三者相互依存、相互制約、相互聯(lián)系、相互作用，構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一的整體。
      五、公共組織文化的功能
      公共組織文化是公共組織的靈魂，對公共組織的存在和發(fā)展，甚至對社會文化的發(fā)展都具有促進(jìn)功能。公共組織文化的促進(jìn)功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
      (1)指導(dǎo)功能。這是指公共組織文化為公共組織活動確立正確的指導(dǎo)思想和良好的精神氛圍。
      （2）凝聚功能。這是指當(dāng)一個組織價(jià)值觀一旦被組織成員認(rèn)同、接受，達(dá)成共識
      （3）激勵功能。以組織文化為組織的精神目標(biāo)和支柱，可以激勵全體組織成員自信自強(qiáng)，團(tuán)結(jié)進(jìn)取。
      （4）創(chuàng)新功能。這是指隨著環(huán)境的不斷變化以及組織的不斷發(fā)展，組織文化會不斷自我更新和進(jìn)化，而組織文化的變革、更新又成為組織進(jìn)一步發(fā)展的重要動力。
      （5）統(tǒng)攝功能。這是指公共組織文化對社會公眾和其他社會組織的影響作用。公共組織文化的整合功能體現(xiàn)在以下方面：
      (1)導(dǎo)向功能。這是指組織文化對組織整體及組織內(nèi)每個成員的價(jià)值取向及行為取向起導(dǎo)向的作用。
      （2）約束功能。這是指組織文化通過非正式的、約定俗成的群體規(guī)范或共同的價(jià)值準(zhǔn)則對組織成員的思想、行為產(chǎn)生約束和規(guī)范的作用。
      （3）協(xié)調(diào)功能。這是指組織文化對組織中群體和成員之間關(guān)系的協(xié)調(diào)作用
      （4）控制功能。這是指組織及其成員在組織文化的作用下，其價(jià)值觀、心理情感、倫理道德和行為方式受到規(guī)范和控制，有利于組織的穩(wěn)定和健康發(fā)展。
      公共組織文化的負(fù)向功能體現(xiàn)為：
      (1)阻抑功能。這是指組織文化中的一些消極因素會阻抑公共組織的發(fā)展，降低公共組織管理活動的效率。
      （2）阻礙功能。這是指公共組織文化會對組織發(fā)展和多樣化產(chǎn)生的阻礙作用。第二節(jié) 公共管理倫理
      一、公共管理倫理的含義
      二、公共管理倫理的特征
      第一，整體性與系統(tǒng)性。
      第二，政治性與社會性。
      第三，非功利性和非交換性。
      第四，高尚性與廣泛性。
      三、公共管理人員的職業(yè)責(zé)任
      概括起來講，公共管理人員的職業(yè)責(zé)任包括行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任三個方面的 35 內(nèi)容。
      1.公共管理人員的行政責(zé)任
      這是指公共管理人員違反公共組織及其管理工作的規(guī)定，違反行政法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)時(shí)，所必須承擔(dān)的責(zé)任。2．公共管理人員的法律責(zé)任
      根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共管理人員的法律責(zé)任劃分為以下若干種基本類型。
      根據(jù)責(zé)任的性質(zhì)和內(nèi)容，分為行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任、違憲法律責(zé)任。
      根據(jù)引起責(zé)任的法律事實(shí)與責(zé)任人的關(guān)系，分為直接責(zé)任、間接責(zé)任、連帶責(zé)任。
      根據(jù)問責(zé)主體，分為行政機(jī)關(guān)認(rèn)定和追究的責(zé)任、權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)定和追究的責(zé)任、司法機(jī)關(guān)認(rèn)定和追究的責(zé)任。
      3．公共管理人員的道德責(zé)任
      公共管理人員的道德責(zé)任是抽象性與具體性的統(tǒng)一，不同的視角可以有不同的概括。我們認(rèn)為，公共管理人員的道德責(zé)任至少包含這樣幾個方面的內(nèi)容：
      （1)公正。（2）仁愛。（3）求實(shí)。（4）寬容。（5）節(jié)制。
      四、公共管理人員的道德修養(yǎng)
      公共管理人員的道德屬于職業(yè)道德的范疇。
      公共管理人員道德修養(yǎng)目標(biāo)的崇高性決定了其內(nèi)容的豐富性。不同的社會和時(shí)代，公共管理人員道德修養(yǎng)的內(nèi)容也不盡相同。在我國現(xiàn)階段，公共管理人員道德修養(yǎng)的內(nèi)容一般說來，大致包括三點(diǎn)：一是社會主義道德。二是樹立科學(xué)的世界觀、人生觀、價(jià)值觀。三是健全的心理素質(zhì)和富有感召力的人格力量。
      提高公共管理人員道德修養(yǎng)的途徑有兩條：自律和他律。
      道德自律是指公共管理人員按照公共管理道德原則和規(guī)范的要求，在道德素質(zhì)諸方面進(jìn)行的自我教育、．自我改造、自我磨煉、自我提高的活動以及達(dá)到的道德水平。
      他律是公共管理人員道德修養(yǎng)的又一基本途徑。來自外部環(huán)境的道德約束力，即他律。公共管理人員道德修養(yǎng)應(yīng)是自律與他律相結(jié)合。
      他律常用的方法有：其一，榜樣引導(dǎo)的方法，其二，輿論宣傳的方法。其三，集體影響的方法。
      第三節(jié) 公共組織文化建設(shè)
      一、公共組織文化建設(shè)的含義
      公共組織文化建設(shè)，是指公共組織的管理者有意識地培育優(yōu)良文化、克服不良文化的過程。
      公共組織文化建設(shè)涉及多方面的因素，其中主要的影響因素有：
      （1)民族文化因素。
      （2）制度文化因素。
      （3）外來文化因素。
      公共組織文化建設(shè)還要明確建設(shè)的途徑，這里主要指出以下幾點(diǎn)：(1)選擇標(biāo)準(zhǔn)。
      （2)強(qiáng)化認(rèn)同。
      （3）提煉定格。
      （4）鞏固落實(shí)。
      公共組織文化建設(shè)的方法主要有：
      （1)示范法。
      （2）激勵法。
      36（3）感染法。
      （4）自我教育法。
      （5）灌輸法。
      二、中國傳統(tǒng)政治文化與行政文化
      與制度變遷相比，文化發(fā)展更為遲滯。研究中國當(dāng)代的公共組織文化問題，必須考慮到中國傳統(tǒng)政治文化和行政文化的影響。
      中國傳統(tǒng)政治文化是中國傳統(tǒng)文化在政治和行政領(lǐng)域中的表現(xiàn)形態(tài)。
      三、中國公共組織文化建設(shè)的意義與創(chuàng)新
      隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，只有建立與社會進(jìn)步和時(shí)代要求相適應(yīng)的公共組織文化，才能更加積極有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展。公共組織文化建設(shè)具有十分重要的意義。具體體現(xiàn)為：
      （1)加強(qiáng)公共組織文化建設(shè)是改進(jìn)管理方式的需要。
      （2）加強(qiáng)公共組織文化建設(shè)是公共組織隊(duì)伍建設(shè)的需要。
      （3）加強(qiáng)公共組織文化建設(shè)是解決公共組織自身存在問題的需要。
      中國公共組織文化建設(shè)的重要意義，揭示了中國公共組織文化建設(shè)的必然要求：
      （1)必須以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)方針。
      （2）必須立足當(dāng)代中國國情。
      （3）必須體現(xiàn)時(shí)代精神，具有時(shí)代特色。
      （4）必須適應(yīng)人們心理活動規(guī)律的要求。
      （5）必須善于繼承、借鑒和汲取中國傳統(tǒng)行政組織文化和別國公共組織文化的精華。
      中國當(dāng)代公共組織文化建設(shè)仍存在一些不足，主要表現(xiàn)為：
      （1)存在著無文化現(xiàn)象。
      （2）存在著不同程度的封閉性和排他性。
      （3）帶有濃厚的“官本位”色彩。
      （4）存在著形式主義。
      （5）“重人治，輕法治”的思想觀念比較突出
      （6）在與西方公共組織文化的融合過程中形成了一些負(fù)面效應(yīng)。
      要實(shí)現(xiàn)公共組織文化與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新，必須實(shí)現(xiàn)以下幾個方面的轉(zhuǎn)變：(1)由集權(quán)型向參與型轉(zhuǎn)變。
      （2）由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。
      （3）由一般型向?qū)I(yè)型轉(zhuǎn)變。
      （4）由人治型向法理型轉(zhuǎn)變。
      （5）由封閉保守型向開放進(jìn)取型轉(zhuǎn)變。
      第十章 政府治理工具
      第一節(jié) 政府治理工具概述
      一、政府治理工具的含義
      政府治理工具有時(shí)又被稱為“政策工具”，或政府工具，是20世紀(jì)80年代以后在公共管理和政策領(lǐng)域興起的一個新概念。目前，關(guān)于政府治理工具的定義很多，概言之，政府治理工具指的是政府為了解決公共問題而采用的可辨別的行動機(jī)制。
      政府治理工具的含義可以從以下幾個方面來理解：
      首先，治理工具的本質(zhì)。治理工具的本質(zhì)是政府活動機(jī)制。從行動機(jī)制上看，政府治理工具可以分為四個層次：
      一是物品或服務(wù)。
      二是提供此種物品或服務(wù)的媒介。
      三是提供系統(tǒng)，即參與提供物品和服務(wù)的組織體系，如政府機(jī)構(gòu)、非營利組織、地方政府、營利性的公司，以及它們的某種組合方式。
      四是制度，即界定構(gòu)成提供系統(tǒng)的實(shí)體之間關(guān)系的一套規(guī)則（不管是正式的還是非正式的）。
      其次，治理工具的結(jié)構(gòu)化。
      治理工具的這種結(jié)構(gòu)化特征，是我們定義的前提，也是我們研究的前提所在。
      最后，治理工具的可辨別性。治理工具既然是結(jié)構(gòu)化的，便會呈現(xiàn)出一些可辨別的特征。
      總的看來，治理概念至少包括三個層次，每個層次均包含要解決的特殊問題。它們是：
      第一層次，制度安排層次。
      第二層次，手段技術(shù)層次。
      第三層次，治理能力層次。
      在這三個層次中，治理工具是其中的第二層次。它是行動中的治理，是將治理理念轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動的關(guān)鍵。
      二、政府治理工具的類型  1.胡德(C.Hood)的分類
      1983年，英國學(xué)者胡德在其《政府治理工具》一書中提出，第一類工具是信息類工具。
      第二類是資財(cái)類工具。
      第三類工具是權(quán)威符號
      第四類是組織性工具，第二節(jié) 主要的政府治理工具
      一、組織工具
      所謂組織工具指的是政府完全依靠自身力量來解決公共問題，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的方式。組織工具具有以下特征：
      (1)直接。（2）獨(dú)立。（3）科層控制。（4）充分的資源利用。
      組織工具的主要形式有：
      國家計(jì)劃。政府機(jī)構(gòu)。公共企業(yè)。政府間協(xié)議和合作。
      二、管制工具
      管制工具指的是政府強(qiáng)制目標(biāo)群體服從政策，以解決公共問題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的方式。管制工具具有以下特征：(1)直接和間接相結(jié)合。（2）強(qiáng)制性。(3)法規(guī)方式。(4)權(quán)力資源的運(yùn)用。
      管制工具的主要形式有：
      行政立法。行政決定。行政檢查。行政處置。行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政司法。
      三、經(jīng)濟(jì)工具
      經(jīng)濟(jì)工具指的是政府用經(jīng)濟(jì)利益誘導(dǎo)目標(biāo)群體的行為，以解決公共問題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的方式。與管制工具的強(qiáng)迫不同，經(jīng)濟(jì)工具具有以下特征：
      （1)間接。(2)一定程度的彈性。(3)市場機(jī)制的運(yùn)用。(4)經(jīng)濟(jì)資源的使用。
      經(jīng)濟(jì)工具的主要形式有：
      產(chǎn)權(quán)。稅收。支付或補(bǔ)貼。費(fèi)。券。特許。擔(dān)保。貸款。合同。
      四、信息工具
      信息工具指的是政府不采取行動，而是通過信息的供給、控制和隱瞞來影響目標(biāo)群體的 38 思想、認(rèn)識、觀點(diǎn)和態(tài)度進(jìn)而引導(dǎo)其行為，以解決公共問題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的方式。
      信息工具的主要形式有：
      行政指導(dǎo)。信息發(fā)布。認(rèn)證。意識形態(tài)。儀式和象征。
      五、市場和志愿工具
      市場和志愿工具指的是政府不直接采取行動，完全依靠市場機(jī)制和志愿組織來解決政策問題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的行動。
      （1)間接。（2）充分自由。3)“看不見的手”或利他主義。第三節(jié) 政府治理工具的選擇
      一、根據(jù)績效特征而進(jìn)行的政府治理工具選擇
      第一，治理工具的強(qiáng)制程度與績效。一般而言，在其他因素不變的情況下，治理工具的強(qiáng)制性愈強(qiáng)，績效就愈高。
      第二，治理工具的直接性與績效。一般而言，直接性強(qiáng)的治理工具最大的優(yōu)點(diǎn)是績效較高，易于管理。
      第三，治理工具的自主性與績效。自主性工具的巨大優(yōu)勢在于它能利用社會、市場等實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，從而節(jié)省政府資源。
      第四，治理工具的可見性與績效。可見度愈小，責(zé)任就愈難承擔(dān)。
      二、根據(jù)公共問題的性質(zhì)而進(jìn)行的政府治理工具選擇
      第十一章 公共組織變革
      隨著知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨和日益擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)全球化趨勢，以及人類技術(shù)創(chuàng)新能力的顯著提高與組織所面臨社會壓力的空前增大，使得組織的生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了復(fù)雜化、動態(tài)化與不確定等時(shí)代特征。為適應(yīng)變革時(shí)代組織持續(xù)發(fā)展的要求，客觀上要求包括公共組織在內(nèi)的一切組織對其自身不斷進(jìn)行變革和創(chuàng)新。第一節(jié) 全球公共部門改革浪潮
      一、國外公共部門改革的基本情況  1.英國的公共部門改革
      英國是“新公共管理”運(yùn)動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的政府變革計(jì)劃，開始以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾碜兏铩?997年后工黨執(zhí)政，同樣銳意進(jìn)行政府改革，致力于改善公共服務(wù)品質(zhì)。
      2.美國的公共部門改革
      美國是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，20世紀(jì)的美國文化是以信奉管理為特征的。美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開始得更早，可以從1978年卡特政府的《文官制度改革法案》的實(shí)施算起，并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。（參見李鵬：《新公共管理及應(yīng)用》，129頁，北京，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004）3.新西蘭和澳大利亞的公共部門改革
      新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時(shí)間和成效而被許多西方國家奉為典范。
      4.歐洲大陸國家的公共部門改革
      歐洲大陸各國（德國、法國、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”為取向。5.亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)的公共部門改革
       亞洲新興工業(yè)化國家的公共部門受全球公共部門改革的影響，同樣掀起了洶涌的行政改革浪潮，進(jìn)一步鞏固了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的積極成果。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)之前，亞洲新興工業(yè)化國家和地區(qū)的政府模式被稱為發(fā)展型政府，即一種以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長作為政治合法性主要來源的政府模式。金融危機(jī)之后，這些國家和地區(qū)的公共部門改革邁人了新的時(shí)期，更重視對西方政府改革經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，重新審視政府的作用及其與其他部門的分工和合作。
      二、國外公共部門改革的主要內(nèi)容
      概括來說，國外公共部門改革的主要內(nèi)容及措施有：
      1.政府職能的優(yōu)化
      國外公共部門改革的重點(diǎn)之一是重新界定政府職能，提高政府效率。2.公共服務(wù)的市場化、社會化
      國外公共部門改革存在著這樣一種趨勢，即政府充分利用市場和社會的力量，推行公共服務(wù)市場化和社會化。具體說來，市場化、社會化的途徑主要有：
      （1）政府業(yè)務(wù)合同出租。
      （2）以私補(bǔ)公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系。
      （3）公共服務(wù)社會化。3．授權(quán)和分權(quán)
      國外公共部門政改革的目標(biāo)之一在于分散政府管理職能，縮小政府行政范圍，因而必然要實(shí)行授權(quán)和分權(quán)。
      4．引入現(xiàn)代化管理技術(shù)
      5．營造“顧客導(dǎo)向”的行政文化  6．強(qiáng)化改革的法律保障 第二節(jié) 我國的政府改革
      一、改革開放以來我國行政管理體制改革
      新中國的行政體制脫胎于戰(zhàn)爭年代根據(jù)地的政權(quán)體制，并受到了蘇聯(lián)集權(quán)模式的影響。而且，任何一種新的行政管理體制都有一個適應(yīng)時(shí)代要求，從不成熟、不完善到逐步成熟、完善的過程。新中國成立以來，尤其是黨的十一屆三中全會以來，我國黨和政府為建立一個行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制而不斷地進(jìn)行改革。改革開放以來，我國先后經(jīng)歷了五次較大的行政管理體制改革，其簡況如下：  1982年，中國實(shí)行了經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放。
      1988年的機(jī)構(gòu)改革以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以經(jīng)濟(jì)管理部門為重點(diǎn)。
      1993年的機(jī)構(gòu)改革，其方向與目標(biāo)就是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要 1998年2月25-26日，這是一次規(guī)模宏大、意義深遠(yuǎn)的變革，是在我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)人重要階段、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期進(jìn)行的。
      2003年改革按照十六大精神進(jìn)行。十六大報(bào)告將政府的主要職能歸納為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面，進(jìn)一步把轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革作為未來國家建設(shè)的重要任務(wù)。
      二、歷次機(jī)構(gòu)改革的成就和經(jīng)驗(yàn)
      歷次機(jī)構(gòu)改革使我國政府管理體制和模式發(fā)生了明顯的變化。改革的成效主要體現(xiàn)在：
      (1)管理理念不斷優(yōu)化，能夠根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)形勢加以改進(jìn)鄉(xiāng)
      （2）機(jī)構(gòu)和人員膨脹勢頭得到了有效的抑制，機(jī)構(gòu)逐步精簡并加以重構(gòu)；(3)政府職能轉(zhuǎn)變邁開實(shí)質(zhì)性步伐，政府管理體制和運(yùn)行方式創(chuàng)新力度加大；
      (4)管理方式日益完善，審批制度、電子政務(wù)和民主決策等方式廣為各級政府接受；(5)干部素質(zhì)發(fā)生變化，行政能力得到提升，依法治國和法治行政觀念開始深入人心。
       改革開放以來，我國政府行政管理體制改革方面所做出的努力是積極的，所取得的成就是顯著的，并且積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)為進(jìn)一步深化政府行政管理體制改革、推動和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)創(chuàng)造了有利的條件。總結(jié)我國行政管理體制、改革的實(shí)踐，基本經(jīng)驗(yàn)有五條：
      (1)堅(jiān)持以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為改革的目標(biāo)，把轉(zhuǎn)變政府職能作為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵；（2)堅(jiān)持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，把精兵簡政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)作為機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)；(3)堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的方針，既審時(shí)度勢，把握時(shí)機(jī)，堅(jiān)定不移地邁出改革步伐，又充分考慮各方面可承受的程度，審慎地推進(jìn)改革；(4)堅(jiān)持機(jī)構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人員，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)；(5)堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、分步實(shí)施，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地進(jìn)行改革。
      三、當(dāng)前行政管理體制改革的方向  1.角色愿景：從“劃槳”到“掌舵”
      (1)適度放松政府的規(guī)制。傳統(tǒng)的行政理念對規(guī)則的過度重視，既嚴(yán)重限制了市場經(jīng)濟(jì)主體行為的自由度，也導(dǎo)致政府組織行政績效不佳。
      (2)市場化。市場化是政府組織進(jìn)行“自我減肥”的一個重要舉措，通過市場化可以將那些政府組織不應(yīng)該管也管不好的公共事務(wù)交由市場和社會力量去完成，從而能夠有效地減輕政府組織的工作負(fù)擔(dān)，使其能夠更加有效地為社會提供公共服務(wù)。
      (3)提升政府組織的回應(yīng)性。傳統(tǒng)的政府組織行政理念偏重于對政府組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)形態(tài)和管理結(jié)構(gòu)形式的分析，而忽略了政府組織與其環(huán)境之間相互關(guān)系的探討，因而導(dǎo)致了政府組織的自我封閉性。
      2.職能重點(diǎn)：從管理到服務(wù)
      在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府組織仿佛只有管理職能，而沒有服務(wù)職能，以致形成了高度集中的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。
      3.職能范圍：從無限到有限
      隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和日臻完善，“無限政府”必然難以為繼，由“無限政府”走向“有限政府”并進(jìn)而樹立服務(wù)型政府行政理念終將成為歷史之必然。
      4.運(yùn)作過程：從封閉到透明
      實(shí)踐證明，公民對公共事務(wù)享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)乃至參與權(quán)，不僅是制約行政違法行為、控制政府官員腐敗的一個必要條件，而且有利于準(zhǔn)確傳播市場信息，降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)活動的效率。
      5.內(nèi)部管理：從剛?cè)岱蛛x到剛?cè)峒鏉?jì) 剛性管理的人性假設(shè)基礎(chǔ)是“人性本惡”，主張通過“嚴(yán)刑峻法”來治理國家、管理人民。柔性管理的人性假設(shè)基礎(chǔ)是“人性本善”，這種理論認(rèn)為，人在追求經(jīng)濟(jì)利益、企盼改善生存狀況的同時(shí)，也非常注重自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，具有向往親情友誼，樂于助人的一面，因而，人并非完全是純粹的“經(jīng)濟(jì)人”。
      第二篇：公共管理概論
      公共管理概論復(fù)習(xí)資料
      09級文產(chǎn)一班
      題型：單項(xiàng)選擇、判斷題、案例分析、看圖分析
      第一章：
      1.公共管理與私人部門管理的區(qū)別
      （1）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)
      （2）壟斷強(qiáng)制性與自由競爭性
      （3）制衡性與自主性
      （4）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性
      （5）政府機(jī)制與市場機(jī)制
      2.公共物品及特征：
      每個人消費(fèi)這種物品不會導(dǎo)致別人對該物品消費(fèi)的減少。
      特征：不可分割性、非競爭性
      3.公共管理：設(shè)立一類專門的、具有足夠管理資源和合法性的公共組織，依照某些特定的規(guī)則來組織和執(zhí)行公共物品供給，處理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)的過程.公共管理的涵義：
      （1）公共管理的主體是政府與其它公共部門；
      （2）公共事務(wù)與公共利益直接有關(guān)，其受益對象是社會公眾；
      （3）公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，具體內(nèi)容隨社會變遷而不斷調(diào)整；
      （4）公共管理來自民眾的授權(quán)并有直接的社會責(zé)任；
      （5）公共管理具有公共性.4.P途徑的公共管理
      P途徑下的公共理論研究認(rèn)為：公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。但P途徑看中政治和管理的層面。
      （1）P途徑下的公共管理的特征
      著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；
      重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識； 強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性、規(guī)范性的理論研究.第二章
      1.政治和行政二分由威爾遜提出來的2.傳統(tǒng)公共行政時(shí)期
      （1）政治與行政的關(guān)系前后有所變化
      （2）產(chǎn)生了官僚制理論，先后流行科學(xué)管理思想和行為主義思想。
      3.新公共行政時(shí)期
      （1）價(jià)值問題在公共行政中受到更多重視
      （2）官僚制理論受到更多的批評；
      （3）公共政策研究得到空前的發(fā)展。
      4.公共管理時(shí)期
      （1）重新調(diào)整政府與社會、政府與市場的關(guān)系
      （2）盡可能實(shí)現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化
      （3）改革政府部門內(nèi)部的管理體制
      5.新公共管理的核心思想：把私人部門的管理手段和市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。
      第三章
      1.公共組織
      公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織,它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán),負(fù)有公共責(zé)任,以提供公共服務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。
      2.公共組織的結(jié)構(gòu)及優(yōu)缺點(diǎn)
      直線式、職能式、直線職能式、矩陣式、事業(yè)部制
      （1）直線制的優(yōu)點(diǎn)：結(jié)構(gòu)簡單，指揮系統(tǒng)清晰、統(tǒng)一；責(zé)權(quán)關(guān)系明確；橫向聯(lián)系少，內(nèi)部協(xié)調(diào)容易；信息溝通迅速，解決問題及時(shí)，管理效率比較高。缺點(diǎn)：:缺乏專業(yè)化的管理分工,經(jīng)營管理事務(wù)依賴于少數(shù)幾個人.當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大時(shí),管理工作會超過個人能力所限,不利于集中精力研究企業(yè)管理的重大問題.（2）職能制的優(yōu)點(diǎn)：各職能部門在其專項(xiàng)業(yè)務(wù)分工范圍內(nèi)都有權(quán)向下級下達(dá)命令和指示，直接指揮下屬單位，大大提高企業(yè)管理的專業(yè)化程度和專業(yè)水平。缺點(diǎn)：但容易出現(xiàn)：多頭領(lǐng)導(dǎo)，使下屬無所適從； 協(xié)調(diào)困難
      （3）直線職能制的優(yōu)點(diǎn)：以直線為基礎(chǔ)，既設(shè)置了直線行政領(lǐng)導(dǎo)，又在各級領(lǐng)導(dǎo)之下設(shè)置了相應(yīng)的職能部分，分別從事職責(zé)范圍內(nèi)的專業(yè)管理。缺點(diǎn)：職能科室作為總經(jīng)理的助手，僅起參謀作用不能對直線部門下達(dá)指令
      （4）矩陣式的優(yōu)點(diǎn)：（1）加強(qiáng)了橫向聯(lián)系，專業(yè)設(shè)備和人員得到了充分利用。
      （2）具有較大的機(jī)動性。（3）促進(jìn)各種專業(yè)人員互相幫助，互相激發(fā)，相得益彰。缺點(diǎn)：（1）成員位置不固定，有臨時(shí)觀念，有時(shí)責(zé)任心不夠強(qiáng)（2）人員受雙重領(lǐng)導(dǎo)，有時(shí)不易分清責(zé)任。
      （5）事業(yè)部制的優(yōu)點(diǎn)：a 權(quán)力下放，有利于管理高層人員從日常行政事務(wù)中擺脫出來，集中精力考慮重大戰(zhàn)略問題。
      b各事業(yè)部主管擁有很大的自主權(quán)，有助于增強(qiáng)其責(zé)任感，發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，提高企業(yè)經(jīng)營適應(yīng)能力。
      c 各事業(yè)部集中從事某一方面的經(jīng)營活動，實(shí)現(xiàn)高度專業(yè)化，整個企業(yè)可以容納若干經(jīng)營特點(diǎn)有很大差別的事業(yè)部，形成大型聯(lián)合企業(yè)
      d 各事業(yè)部經(jīng)營責(zé)任和權(quán)限明確，物質(zhì)利益與經(jīng)營狀況緊密掛鉤。
      缺點(diǎn)：a 容易造成機(jī)構(gòu)重疊，管理人員膨脹b 各事業(yè)部獨(dú)立性強(qiáng)，考慮問題時(shí)容易忽視企業(yè)整體利益。
      3.管理幅度
      指一個層級的行政機(jī)構(gòu)或一位行政首長直接控制的下級機(jī)構(gòu)或人員的數(shù)目。
      4.管理層次與管理幅度在組織結(jié)構(gòu)中呈反比關(guān)系。兩者間是一種制約關(guān)系。
      5.非營利性組織
      非營利組織是指不以營利為目的非官方性組織。它的目標(biāo)通常是支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件。
      具有社會服務(wù)、社會溝通、社會評價(jià)、社會裁判
      非營利組織通常也被稱為非政府部門、第三域、慈善部門、獨(dú)立部門、志愿部門、免稅部門等。
      6.非營利性組織和非政府組織的區(qū)別
      非政府組織是在政治領(lǐng)域中定義的，它主要包括各種利益群體的組織，例如工會、婦女組織、行業(yè)協(xié)會、職業(yè)團(tuán)體等。
      非營利性組織是在經(jīng)濟(jì)和社會服務(wù)領(lǐng)域定義的。它主要包括教育、衛(wèi)生、科學(xué)、社會福利及其它福利組織。
      7.領(lǐng)導(dǎo)者所具備的素質(zhì)
      思想品德素質(zhì)、文化知識素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)、心理素質(zhì)、身體素質(zhì)
      8.公共組織變革的主要內(nèi)容
      （1）從職能作用的領(lǐng)域來看，公共組織由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移
      （２）從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)移
      （３）從職能的分化程度看，公共組織的職能由混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變
      （４）從職能的行使方式看，公共組織由人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主
      第四章
      1.社會問題和公共問題的區(qū)別
      社會問題是指由社會的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與社會公眾期望之間的差距而引起的(人與人、人與自然之間)矛盾或沖突。
      具有廣泛性、持續(xù)性、社會性的特征
      公共問題它是指那些具有廣泛影響，且影響程度較大，人們必須認(rèn)真對待的問題。具有影響的廣泛性、不可分性、社會共享性、公共性等特點(diǎn)。
      2.公共政策問題判斷與確立的原則
      A．公共政策問題應(yīng)是具有公共性的公共問題。
      B．公共政策問題應(yīng)是影響程度大的問題。
      C．公共政策問題應(yīng)是社會公眾普遍關(guān)心、強(qiáng)烈要求解決的問題。
      D．公共政策問題應(yīng)是政府及其公共組織職權(quán)范圍內(nèi)的問題。
      3.自上而下的的執(zhí)行模式
      自上而下模式強(qiáng)調(diào)了從中央政策決定開始，容易忽視其他行動者的重要性； 制定相關(guān)政策的時(shí)候忽視了對周圍環(huán)境的分析，尤其是自然環(huán)境的影響； 此模式忽視了低層官員與政策標(biāo)的團(tuán)體采取的各種策略；
      下而上的政策執(zhí)行模式強(qiáng)調(diào)應(yīng)該給予基層官員或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主裁量權(quán)，使之能夠適應(yīng)復(fù)雜的政策情境；也就是使基層官員或地方執(zhí)行機(jī)關(guān)能夠采取適當(dāng)?shù)臋?quán)益措施，重新建構(gòu)一個更能適應(yīng)執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過程。
      4.公共政策的執(zhí)行手段
      行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、思想政治教育手段、技術(shù)手段
      第五章
      1.績效評估指標(biāo)
      經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、效率指標(biāo)、效能指標(biāo)、公平指標(biāo)
      2.外部效應(yīng)
      指在市場活動中沒有得到補(bǔ)償?shù)念~外成本和額外收益。分類：正外部效應(yīng)、負(fù)外部效應(yīng)
      3.正負(fù)外部效應(yīng)的指標(biāo)
      正外部效應(yīng)指交易雙方之外的第三者所帶來的未在價(jià)格之中得以反映的經(jīng)濟(jì)效益。
      負(fù)外部效應(yīng)是指未能在價(jià)格中得以反映的，對交易雙方之外的第三者所帶來的成本費(fèi)用。
      第六章
      1.公務(wù)員管理原則
      1.公開、平等、競爭擇優(yōu)原則2.監(jiān)督約束與激勵保障并重原則3.任人唯賢、德才兼?zhèn)渑c群眾公認(rèn)、注重工作實(shí)績原則4.分類管理原則5.法治原則
      2.我國公務(wù)員的組建特點(diǎn)
      （1.）反對“政治中立”
      （2）從實(shí)際出發(fā)確定公務(wù)員的范圍
      （3）堅(jiān)持黨管干部，不實(shí)行“兩官分途”
      3.公務(wù)員的錄用
      公務(wù)員錄用制度是指根據(jù)國家管理的需要，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，采用公開考試、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，從符合法定資格條件的公民中，擇優(yōu)錄用擔(dān)任某種職務(wù)的一種制度。
      （一）適用范圍：主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員。
      （二）錄用標(biāo)準(zhǔn)：德才兼?zhèn)洹?/p>
      （一）錄用方法
      1.公開考試2.嚴(yán)格的考察辦法3.擇優(yōu)錄取 錄用程序：
      1、編制錄用計(jì)劃
      2、發(fā)布報(bào)考公告
      3、對報(bào)考者進(jìn)行資格審查
      4、對符合報(bào)考條件的人員進(jìn)行公開考試
      5、確定考察人選并公示錄用人員名單
      4．考核
      考核程序：平時(shí)考核、考核
      考核標(biāo)準(zhǔn)：優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職
      考核的方法：（1）領(lǐng)導(dǎo)考核和群眾考核相結(jié)合（2）平時(shí)考核和定期考核相結(jié)合（3）定性考核和定量考核相結(jié)合5.培訓(xùn)的原則公務(wù)員培訓(xùn)屬于繼續(xù)教育。
      （1）理論聯(lián)系實(shí)際（培訓(xùn)方向）
      （2）學(xué)用一致（培訓(xùn)目標(biāo)方法）
      （3）按需施教（培訓(xùn)內(nèi)容
      （4）講求實(shí)效(培訓(xùn)效果)
      （5）注重能力建設(shè)
      (培訓(xùn)的價(jià)值取向)
      6.獎勵原則
      1、精神獎勵和物質(zhì)獎勵相結(jié)合，以精神獎勵為主
      2、個人獎勵與集體獎勵并重原則
      3、定期獎勵和及時(shí)獎勵相結(jié)合原則
      7.公務(wù)員回避制度
      公務(wù)員回避制度是指為了保證機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)，保持清正廉潔，防止因親屬關(guān)系影響公正執(zhí)行公務(wù)，而對公務(wù)員在擔(dān)任職務(wù)、任職地區(qū)和執(zhí)行公務(wù)等方面作出的限制性規(guī)定的法律制度。
      任職回避是指對有特定親屬關(guān)系的公務(wù)員，在擔(dān)任某些關(guān)系密切的職務(wù)方面作出的限制。
      任職回避的對象：夫妻關(guān)系、直系血親、旁系血親、近姻親關(guān)系
      地域回避，又稱地區(qū)回避或籍貫回避，是指為了避免親屬關(guān)系、宗族關(guān)系等影響公務(wù)員公正履行職務(wù)而對公務(wù)員在親屬比較集中的地域擔(dān)任某些職務(wù)作出的限制。
      回避對象任鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避。
      公務(wù)回避：指遇到涉及公務(wù)員利害關(guān)系等法定情形時(shí)，為避免影響公務(wù)員公正履行職責(zé)而對其執(zhí)行公務(wù)作出的限制
      公務(wù)回避的對象：1）涉及本人利害關(guān)系的；
      （2）涉及與本人有比較密切的四種親屬關(guān)系（即夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)的旁系血親關(guān)系和近姻親關(guān)系）的人員有利害關(guān)系；
      （3）其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的。
      8.公務(wù)員處分的種類
      警告、記過、記大過、降級、撤職、開除
      處分期間：
      警告：6個月
      記過：12個月
      記大過：18個月
      降級、撤職：24個月
      第三篇：公共管理概論復(fù)習(xí)題
      1．公共部門區(qū)別于私人部門的本質(zhì)特征為
      【D 】
      A.計(jì)劃性B.單一性
      C.效率性D.公共性
      2．公共管理活動的合法性基礎(chǔ)為【】
      A.公共性和私人利益B.效率性和私人利益
      C.公共性和公共利益D.效率性和公共利益
      3．有效的政府組織應(yīng)該認(rèn)識到，公共性的起點(diǎn)是【】
      A.公民B.政府C.企業(yè)D.政黨
      4．公共管理研究領(lǐng)域的第一個范式----公共行政范式誕生的標(biāo)志為【】
      A.《行政學(xué)之研究》的發(fā)表B.《經(jīng)濟(jì)與社會》的發(fā)表
      C.《行政學(xué)導(dǎo)論》的發(fā)表D.《就業(yè)、利息和貨幣通論》的發(fā)表
      5．“政治與行政二分”最早的提出者是【】
      A.凱恩斯B.布坎南C.韋伯D.威爾遜
      6．對公職人員在科層制組織中所從事的活動及其性質(zhì)的一個基本要求是【】
      A.知識性原則B.職業(yè)化原則C.非人格化原則D.法定管轄范圍原則
      7．對科層制組織中各職位之間以及相應(yīng)權(quán)力之間的關(guān)系規(guī)定的原則是【】
      A.知識性原則B.職業(yè)化原則
      C.非人格化原則D.公職等級制和權(quán)力等級化原則
      8．政府運(yùn)用供應(yīng)這個手段，所針對的對象是【】
      公共產(chǎn)品B.私人產(chǎn)品C.半公共產(chǎn)品D.半私人產(chǎn)品
      9．與私人產(chǎn)品相比較，公共產(chǎn)品的基本特征為【】
      A.競爭性和排他性B.競爭性和非排他性
      C.排他性和非競爭性D.非競爭性和非排他性
      10．一個組織中，如果決策權(quán)高度集中，問題自下而上傳遞向高級管理人員，由他們選擇合適的行動方案，這個組織的結(jié)構(gòu)就傾向于【】
      A.復(fù)雜性B.正規(guī)化C.集權(quán)化D.分權(quán)化
      11．在組織人員規(guī)模一定的情況下，管理幅度和管理層次成【】
      A.正比關(guān)系B.反比關(guān)系C.網(wǎng)狀關(guān)系D.線性關(guān)系
      12．隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和組織知識化水平的提高，無論是私人組織還是公共組織的結(jié)
      構(gòu)設(shè)計(jì)越傾向于【】
      A.錐形結(jié)構(gòu)B.扁平結(jié)構(gòu)C.塔形結(jié)構(gòu)D.柱形結(jié)構(gòu)
      13．組織為確保在適當(dāng)時(shí)間，為適當(dāng)?shù)穆毼慌鋫溥m當(dāng)數(shù)量和類型的工作人員，并使他們能夠
      有效地完成促進(jìn)組織實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的任務(wù)的過程，稱為【】
      A.人力資源規(guī)劃B.人力資源招募C.人力資源培訓(xùn)D.人力資源考核
      14．確定不同的決策究竟需要哪些確切信息的環(huán)節(jié)為【】
      A.決策分析B.信息需求分析C.決策集成D.決策反饋
      15．對每位管理者的需求和職能范圍進(jìn)行識別后，將需求相互重疊的部分實(shí)施集成和共享，以便剔除多余信息，減少重復(fù)信息，提高決策和控制的有效性的環(huán)節(jié)為【】
      A.決策分析B.信息需求分析C.決策集成D.決策反饋
      16．最早的福利國家為【】
      A.英國B.美國C.法國D.德國
      17．我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對社會實(shí)施全面干預(yù)，是一個【】
      A．小政府B．間接的政府C.恰當(dāng)?shù)恼瓺.全能的政府
      二、多項(xiàng)選擇題（21．立基于韋伯的合理--合法的權(quán)力類型之上的科層制組織，其構(gòu)建和運(yùn)作的原則【】
      A.知識性和職業(yè)化原則B.非人格化和執(zhí)行能力原則
      C.法定管轄范圍原則D.公職等級制和權(quán)力等級化原則
      E.靈活性與專業(yè)化
      22．公共部門組織目標(biāo)的特點(diǎn)為【】
      A.多元化B.單一性C.整體性D.公共性 E.多樣性
      三、名詞解釋
      26．公共組織溝通
      27．財(cái)政預(yù)算
      28.法制行政
      29．領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威
      30．公共組織
      四、判斷題（31.公共性是指超越個人和特定私人組織的特殊利益而追求社會共同利益。
      32．韋伯科層制組織的本質(zhì)在于以人格化的制度取代非人格化的制度，使組織本身及其規(guī)定
      比組織中任何個人更重要。
      33．政府運(yùn)用管制這個手段，所針對的主要是經(jīng)濟(jì)和社會生活中普遍存在的信息對稱問題和
      內(nèi)部性問題。
      五、簡答題（36．簡述公共管理與公共行政的區(qū)別。
      37．簡述中國公務(wù)員制度與西方文官制度的區(qū)別。
      38.簡述完整制、分離制各有何優(yōu)缺點(diǎn)
      39.簡述主要的政府治理工具。
      六、論述題
      40．結(jié)合我國實(shí)際，論述應(yīng)該采取哪些對策改善公共決策的質(zhì)量？
      （一）公共決策的科學(xué)化。所謂決策科學(xué)化是指決策者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)
      知識及方法特別是公共決策（政策科學(xué)）的理論和方法來進(jìn)行決策，并采用科學(xué)合理的決策
      程序。實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的要求是建立完善的決策系統(tǒng)，提高決策參與人員素質(zhì)，按照科學(xué)的決策原則進(jìn)行決策。1)建立健全公共決策系統(tǒng)?，F(xiàn)代化的公共決策系統(tǒng)是由以決斷子系統(tǒng)
      為核心，以信息、參謀、監(jiān)控子系統(tǒng)為支持而組成的有機(jī)整體。建立健全決策系統(tǒng)，應(yīng)做到：
      a合理設(shè)置各子系統(tǒng)。b充實(shí)參謀咨詢機(jī)構(gòu)和信息工作機(jī)構(gòu)。2）遵循科學(xué)的決策原則。3)
      提高決策者和參與者的素質(zhì)。決策人員素質(zhì)的高低決定了決策的水平，提高決策人員素質(zhì)是
      決策系統(tǒng)改進(jìn)的重要內(nèi)容之一。
      （二)公共決策的民主化。所謂決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各種社會團(tuán)
      體以及政策研究組織能夠充分參與公共決策的過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益
      和要求；并在決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中，形成民主的體制、程序及氣氛。決策民主化是決策目標(biāo)
      民主化和決策過程民主化的統(tǒng)一。包括把民主機(jī)制引人決策系統(tǒng)，營造良好的決策氛圍；
      重視發(fā)揮參謀咨詢?nèi)藛T在決策中的作用；提高政治生活透明度，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的民主化。
      (三）公共決策的法制化。所謂決策法制化是指通過憲法和法律來規(guī)定和約束決策主體的行
      為、決策體制和決策過程，特別是通過法律來保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權(quán)利，并使黨政機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)者的決策權(quán)力受到法律和人民群眾的有效監(jiān)督。決策法制化是我國實(shí)現(xiàn)“依法治國”戰(zhàn)略方針的一個重要方面，也是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化和民主化的重要保證。1)理順公共決策主體關(guān)系，完善決策規(guī)則。2)決策程序法制化。決策程序法制化，就是將決策過程中最重要的步驟、程序以法律規(guī)范的形式確立下來。其目的是防止少數(shù)決策者草率行事、濫用職權(quán)，或有意把一些方案不經(jīng)過審議而出臺的行為。3)充分發(fā)揮決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用。在我國當(dāng)前法制建設(shè)尚不健全的情況下，決策監(jiān)控子系統(tǒng)的作用十分重要。總之，科學(xué)化、民主化與法制化是現(xiàn)代化公共決策的三個相互聯(lián)系、密切配合的方面，民主化是現(xiàn)代化公共決策的基礎(chǔ)，科學(xué)化是現(xiàn)代化公共決策的主導(dǎo)，而法制化則是現(xiàn)代化公共決策的保證。
      41．試述加強(qiáng)公共管理倫理建設(shè)的途徑？
      （一）加強(qiáng)公共管理倫理教育。良好的公共管理倫理，有賴于正確的行政價(jià)值觀的確立，行政意識、行政理論、行政認(rèn)知、行政情感、行政態(tài)度等行政文化的諸多要素構(gòu)成了行政模式取向，直接決定著公共管理倫理的狀況。因此，必須加強(qiáng)行政文化建設(shè)，使行政系統(tǒng)各層級人員樹立正確的公共管理倫理觀，形成內(nèi)在的約束機(jī)制。
      （二）強(qiáng)調(diào)公共管理倫理立法。公共管理倫理立法，是把倫理行為上升為法律行為，使倫理具有與上層建筑的政治、法律同等地位的監(jiān)督、執(zhí)法權(quán)力的法律效力和作用。
      （三）發(fā)展公民社會對行政活動的干預(yù)和監(jiān)督。在民主政治中，行政人員的公務(wù)活動是公共責(zé)任的行為，應(yīng)當(dāng)面向整個公民社會而不是一部分與自己“有關(guān)系”的人們，發(fā)展這種公共政治傳統(tǒng)是消除公共生活中私人化傾向和無契約、無承諾、無準(zhǔn)則的行為傾向的基本方法。促進(jìn)社會成員對公共決策的干預(yù)和參與，加強(qiáng)公民的政府責(zé)任意識，尤其在行政系統(tǒng)的輸人方面要強(qiáng)化，民眾不僅僅是行政系統(tǒng)輸出方面的被動接受器，而應(yīng)該在輸人與輸出雙向都是積極的參與者。公民社會應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造出更多的途徑和機(jī)會，例如社區(qū)與團(tuán)體的討論，以及公共媒體上的討論等，鼓勵社會成員關(guān)合并參與有關(guān)重要的公共管理的討論，從而對重大的公共決策發(fā)生影響和進(jìn)行民主的干預(yù)和監(jiān)督。
      第四篇：公共管理概論重點(diǎn)復(fù)習(xí)
      ?
      一、單項(xiàng)選擇題（10×1分=10分）
      ?
      二、多項(xiàng)選擇題（8×2分=16分）
      ?
      三、填空題（10×1分=10分）
      ?
      四、名詞解釋（5×3分=15分）
      非盈利組織：定義：具有法人資格、以公共服務(wù)為使命，享有免稅優(yōu)待、不以營利為目的，組織盈余不分配給內(nèi)部成員，并具有民間獨(dú)立性質(zhì)的組織。
      基金會：定義：是一種非政府、非營利組織，有其自己的基金，由其受托人或董事管理，以維持或協(xié)助教育、社會、慈善、宗教等公共服務(wù)目的，而且提供補(bǔ)助金的公益性組織。
      公共事業(yè)：公共事業(yè)組織是依照一定的規(guī)則，以獨(dú)立、公正為原則，并憑借其特有的功能為社會提供公益服務(wù)的組織。
      公共事業(yè)組織：定義：公共事業(yè)組織是依照一定的規(guī)則，以獨(dú)立、公正為原則，并憑借其特有的功能為社會提供公益服務(wù)的組織。
      公共事業(yè)決策：決策定義：決策是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定目標(biāo)而制定行動方案，并準(zhǔn)備實(shí)施的活動，也是一個提出問題、分析問題、解決問題的過程。
      公共事業(yè)激勵：含義：公共事業(yè)管理者針對成員的需要，采取某些手段，激發(fā)人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)公共事業(yè)管理目標(biāo)積極自覺地行動的過程。
      公共事業(yè)協(xié)調(diào): 定義：公共事業(yè)協(xié)調(diào)是指公共事業(yè)組織機(jī)關(guān)及工作人員運(yùn)用各種方法，調(diào)整系統(tǒng)內(nèi)部個組織之間、人員之間、管理活動個階段各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，以及系統(tǒng)與其外部環(huán)境、管理對象之間的關(guān)系，以便和諧合作的達(dá)成管理目標(biāo)。
      公共事業(yè)戰(zhàn)略決策：是指公共事業(yè)組織為了能在社會中獲得長期的生存和發(fā)展，針對動態(tài)變化的社會環(huán)境所制定的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃。它是公共事業(yè)組織的最高層根據(jù)公共事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、資源狀況和外部環(huán)境而制定的，指明了整個公共事業(yè)組織的發(fā)展方向。
      公共事業(yè)監(jiān)督 ：公共事業(yè)監(jiān)督是指管理系統(tǒng)內(nèi)外監(jiān)督主體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，運(yùn)用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督手段對公共事業(yè)管理組織及其工作人員的管理行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查，保證組織作業(yè)程序和工作制度全面、準(zhǔn)確、有效地執(zhí)行，以使系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的管理活動更加規(guī)范合理，從而推進(jìn)組織目標(biāo)的達(dá)成。
      ?
      五、簡答題（4×4分=16分）
      1、根據(jù)公共價(jià)值與私人價(jià)值的不同取向，可以把人分為哪幾種
      ①為公共利益而調(diào)節(jié)私人利益的公共價(jià)值的追求者；
      ②享受公共利益而不愿“讓渡”部分私人利益的公共價(jià)值的搭便車者；舉例：逃票攻略
      ③以損害公共利益為代價(jià)而使私人利益無限膨脹的公共利益的破壞者。
      2、政府將一部分公共物品供給交給公共組織的原因
      3、公共事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)具備的能力：
      形成組織遠(yuǎn)景的能力
      定義組織使命和宗旨的能力
      制定戰(zhàn)略和目標(biāo)的能
      建立組織文化的能力
      建立制度和系統(tǒng)的能力
      .執(zhí)行任務(wù)的能
      人力資源管理能力
      建立交流和聯(lián)系的能力
      4、公共事業(yè)決策的程序：識別問題，診斷原因。確定目標(biāo)，制定標(biāo)準(zhǔn)。制定可供選擇方案。評估比較選擇方案。實(shí)施方案評價(jià)效果。反饋偏差。
      5、公共事業(yè)激勵過程中應(yīng)遵循的原則
      1、目標(biāo)認(rèn)同原則
      2、公平公正原則
      3、物質(zhì)獎勵與精神獎勵相結(jié)合原則
      4、隨機(jī)制宜原則
      使公共事業(yè)組織中的人們認(rèn)清形勢。
      使決策更加合理。
      6、公共事業(yè)管理中溝通的作用:
      促進(jìn)公共事業(yè)組織各部門協(xié)調(diào)發(fā)展。
      塑造良好的人際關(guān)系環(huán)境，統(tǒng)一公共事業(yè)組織成員的行為。
      促使公共事業(yè)組織成員更加自覺地遵守各種社會規(guī)范。
      7、公共責(zé)任在工事業(yè)組織中被重視的原因
      公共事業(yè)的公益性質(zhì)決定了公共事業(yè)組織的公共責(zé)任
      公共事業(yè)的產(chǎn)生途徑要求公共事業(yè)組織承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任
      公共事業(yè)的運(yùn)作機(jī)制要求公共事業(yè)組織承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任
      公共事業(yè)環(huán)境壓力也使公共事業(yè)組織必須強(qiáng)化其公共責(zé)任
      8、事業(yè)管理的監(jiān)督方式：
      第一道防線：來自政府的監(jiān)督。
      政府采取認(rèn)證制度來監(jiān)督。
      第二道防線：來自獨(dú)立第三方的評估。
      第三道防線：非營利組織的同行互律
      第四道防線：媒體與公眾的監(jiān)督
      第五道防線：非營利組織的自律
      ?
      六、比較題（1×8分=8分）
      1、公共事業(yè)管理與企業(yè)管理、政府管理、公共管理的區(qū)別（3題）
      2、①公共事業(yè)管理的主體是公共事業(yè)組織。
      3、②公共事業(yè)管理客體是公共事業(yè)，收益對象是社會公眾。
      4、③公共事業(yè)管理內(nèi)容集中概括為提高生活質(zhì)量，保證社會利益。
      5、④公共事業(yè)管理職能是對公共事業(yè)調(diào)節(jié)控制，以滿足社會公眾的需要。
      6、⑤公共事業(yè)組織的工作績效，要以社會效益作為標(biāo)準(zhǔn)尺度。
      與企業(yè)管理：①管理目的不同：公益性/營利性
      ②管理的運(yùn)行軌跡不同：法律軌道/利益軌道
      ③物質(zhì)資源來源不同：
      收入、政府補(bǔ)助、捐贈/投資的回報(bào)
      ④績效評估不同：社會效益/經(jīng)濟(jì)效益
      與行政管理：①管理主體不同：公共事業(yè)組織/政府機(jī)關(guān)
      ②管理方式不同：
      協(xié)調(diào)討論的方式/命令與服從的方式
      ③管理的直接性和間接性不同：
      直接性管理/間接性管理
      ④管理的獨(dú)立性不同：獨(dú)立性/非獨(dú)立性
      ⑤階級性與社會性不同：社會性/階級性
      二．公共事業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)者與工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的區(qū)別
      同：都要有創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力
      異：主要體現(xiàn)在以下幾個方面
      1、任期：有任期/無任期。
      2、工資：來源國家財(cái)政/來源企業(yè)利潤。
      3、自身素質(zhì)：講究政治素質(zhì)/講究經(jīng)營管理素質(zhì)。
      4、工作方式：公開/隱蔽。
      5、人事權(quán)限：權(quán)限受到限制/相當(dāng)大的人事自主權(quán)。
      6、大眾傳媒：接觸多/接觸不多。
      7、績效評估：社會效益/利潤。
      8、公共監(jiān)督：受到各方面監(jiān)督/個人行動自由
      ?
      七、論述題（2題，共25分）
      一．事業(yè)組織存在的意義
      1.推動社會創(chuàng)新與思想創(chuàng)新。
      2.提供社會福利。
      3.豐富文化生活。
      4調(diào)適社會生活。
      5.傳承社會文明。
      6.促進(jìn)自我實(shí)現(xiàn)。
      1、在公共事業(yè)管理中會遇到那些障礙，如何提高溝通的效果
      2、面對公共事業(yè)組織中的腐敗問題，你認(rèn)為應(yīng)該如何解決
      3、公共事業(yè)組織監(jiān)督中存在的問題和解決的對策
      第五篇：公共管理基礎(chǔ)概論
      試論述新公共管理的主要思想，并舉出西方國家實(shí)踐的案例來加以說明。
      一、新公共管理興起的背景
      20世紀(jì)末，隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，在工業(yè)變革的帶動下，人類的生存環(huán)境發(fā)生了極大的變化。曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政的科層制越發(fā)不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟(jì)生活，其僵化、刻板的管理方式使政府面臨著日益嚴(yán)重的問題和困難，如政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、效率低下、公眾對政府能力失去信心等困境。在這種背景下，為迎接全球化、信息化和知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，提高國家的國際競爭力和政府的運(yùn)作效率，新的公共管理應(yīng)運(yùn)而生，它發(fā)端于英國，并迅速擴(kuò)展到美國、澳大利亞、新西蘭等西方各國，是適應(yīng)西方資本主義發(fā)展的新的時(shí)代需要。
      二、新公共管理的主要思想
      新公共管理的理論基礎(chǔ)是建立在對傳統(tǒng)公共行政的批判和不足之上的，其主要理論基礎(chǔ)來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論及其對私營管理部門管理方式和手段變革的成功借鑒上。
      第一，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行了定位，即政府不再是高高在上與“自我服務(wù)”的管理機(jī)構(gòu)，官僚機(jī)構(gòu)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，公眾則是向政府提供稅收的納稅人和享受政府服務(wù)的“顧客”，提倡政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，增強(qiáng)對社會公眾的響應(yīng)力。在這種新的政府-社會關(guān)系模式下，英、德等國政府采取了簡化服務(wù)手續(xù)、制定并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等一些具體措施。
      第二，在私營管理的理論基礎(chǔ)上，新公共管理強(qiáng)調(diào)采用私營部門成功的管理方法和手段，如成本-效益分析、全面質(zhì)量管理以及競爭機(jī)制等，通過“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭招標(biāo)”等方式，取消了公共服務(wù)供給的政府壟斷性。新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能理所當(dāng)然的是向社會公眾提供服務(wù)，但這并不意味著所有的公共服務(wù)都應(yīng)該由政府直接提供，政府可以根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容和特點(diǎn)、性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式，把服務(wù)出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標(biāo)進(jìn)行測定和評估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，通過這種方式，到達(dá)提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。
      第三，新公共管理倡導(dǎo)企業(yè)型的領(lǐng)導(dǎo)者，認(rèn)為公共管理人員與市場中的理性經(jīng)濟(jì)人一樣，具有自我利益最大化、逃避責(zé)任、自我服務(wù)、欺詐及導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在傾向，因此私營管理人員與公共管理人員在管理績效上的優(yōu)劣之分不在于自利的人性，而在于管理環(huán)境的不同；在公共管理中，繁榮的程序規(guī)則惡化了管理環(huán)境，使管理者的情緒變得壓抑，導(dǎo)致低劣的政府績效；相反，私營管理能夠有效利用管理人員的自利、機(jī)會和風(fēng)險(xiǎn)意識，使他們適應(yīng)激烈變化的外部環(huán)境，創(chuàng)造良好的管理績效。因此，新公共管理改革強(qiáng)調(diào)恰當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境，保證公共管理人員擁有充分合理的權(quán)威，賦予他們企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的角色。
      第四，政府應(yīng)采取廣泛的授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，跨組織層次之間的交流極其困難，由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，政府需要對不斷變化的社會做出迅速的反應(yīng)；企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的方法，通過減少層級、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決了問題；因此，政府也應(yīng)該通過授權(quán)或分權(quán)的辦法提高對外界變化的反應(yīng)。同時(shí)，政府應(yīng)將
      社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單位，讓他們自我服務(wù)、自我管理。
      第五，放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行測量和評估。新公共管理認(rèn)為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行，但過于刻板的規(guī)章則會適得其反，它們會使政府的辦事效率下降，并對正在迅速變化中的環(huán)境不能做出反應(yīng)；但企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府，他們規(guī)定自己的基本使命，并讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織的使命，這比照章辦事的組織具有更高的士氣和靈活性以及創(chuàng)新精神。
      第六，政府公務(wù)員不必保持中立，這點(diǎn)新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在明顯的分歧；傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不以黨派偏見影響決策；相反，新公共管理鑒于行政所具有的濃厚政治色彩認(rèn)為，公務(wù)員與政務(wù)員之間的相互影響是不可避免的，因此主張對部分高級公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏銳性。正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，使他們主動設(shè)計(jì)公共政策，使政策更加有效地發(fā)揮其社會功能。
      三、英國的新公共管理實(shí)踐
      英國是“新公共管理”運(yùn)動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開始了以注重私部門管理技術(shù)，引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母铩Ｒ岳准{（Rayner）評審委員會的成立為標(biāo)志，開始對公共部門的績效進(jìn)行調(diào)查評估；1983年“財(cái)政管理創(chuàng)議”啟動，建立起一個自動化信息系統(tǒng)來支持財(cái)政管理改革；1987年著名的《改變政府管理：下一步行動方案》提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。
      政府改革的顧客導(dǎo)向和改善服務(wù)的特征，特別明顯地體現(xiàn)在1991年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上；而引入市場競爭則明顯地體現(xiàn)在英國公共企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“為質(zhì)量而競爭”的政策文件上。
      1997年上臺的英國工黨政府一直致力于新一輪政府改革。對于英國的行政現(xiàn)代化，布萊爾政府采取的是積極的態(tài)度和雄心勃勃的計(jì)劃。在改革深化的過程中，英國政府主要通過在地方政府實(shí)施的一些計(jì)劃來體現(xiàn)其改革的取向。在這一系列地方政府改革計(jì)劃中，其中較為突出的有以下幾種：
      （一）“合作政府”計(jì)劃。
      “合作政府”是布萊爾政府改革的一個目標(biāo)框架，其含義在于整合相互隔閡的不同政府組織，以實(shí)現(xiàn)政府整體的共同目的。其目標(biāo)是要超越以往只關(guān)注以功能為導(dǎo)向的預(yù)算、目標(biāo)、激勵、機(jī)構(gòu)管理和責(zé)任機(jī)制方面的改革，轉(zhuǎn)向追求包括在政策制定、機(jī)構(gòu)內(nèi)部和機(jī)構(gòu)之間、財(cái)政預(yù)算以及信息系統(tǒng)上的整合，以此打造
      [10]以包容性和整合性為特征的合作政府。
      合作政府產(chǎn)生的緣由在于：此前政府所實(shí)施的改革，在實(shí)施中也出現(xiàn)了一些弊端和缺陷。這些缺陷在于：引進(jìn)新的管理模式時(shí)的轉(zhuǎn)化成本難以克服，企業(yè)管理模式在與公共組織兼容過程中產(chǎn)生摩擦，更大的缺陷在于引入競爭機(jī)制的同時(shí)，造成機(jī)構(gòu)林立的局面，忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，形成了“碎片化”的制度結(jié)構(gòu)。
      合作政府就是要克服這些缺陷而進(jìn)行相應(yīng)的努力。1999英國政府發(fā)表了《現(xiàn)代政府白皮書》，提出了在10年內(nèi)的“合作政府”計(jì)劃，目標(biāo)在于打造一個更加側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、合作與有效的信息時(shí)代政府。為此，工黨政府在政策制定、公共服務(wù)、信息技術(shù)和公務(wù)員體系等方面都制定了許多切實(shí)可行的計(jì)劃：
      1.注重結(jié)果和參與的政策制定：主張政策目的以結(jié)果為導(dǎo)向，鼓勵部門之間的合作，在政策內(nèi)涵上注重對各種政策相關(guān)者的影響，強(qiáng)調(diào)政策制定的廣泛參與；
      2.高質(zhì)量和回應(yīng)的公共服務(wù)：在引進(jìn)競爭機(jī)制時(shí)，明確公共服務(wù)的主體和提供方式，改進(jìn)績效評估和審查的原則，成立公民評估質(zhì)量組織，加強(qiáng)與民眾互動；
      3.改革公共部門人力資源管理：完善以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評估體系，促使學(xué)習(xí)型組織的建立，注重公務(wù)員倫理精神和傳統(tǒng)核心價(jià)值的培養(yǎng)；
      4.建設(shè)信息時(shí)代的政府：信息技術(shù)是改革政府間割裂的有效方式，同時(shí)還可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量。通過這些計(jì)劃中，可以看出“合作政府”計(jì)劃在整合政府不同部門、政府與民眾、政府工作人員、不同地方政府所進(jìn)行的努力。布萊爾的工黨政府在2001年再次獲勝后，這一計(jì)劃繼續(xù)得以實(shí)施，對英國政府產(chǎn)生重要的影響。
      （二）“燈塔政府”計(jì)劃。
      在布萊爾的政府現(xiàn)代化計(jì)劃中，還有一個比較有名的燈塔計(jì)劃，也叫“燈塔地方政府計(jì)劃”。這一創(chuàng)意來自1998年布萊爾首相發(fā)表的《政府白皮書》中的《地方政府：接近人民》，1999年1月，英國環(huán)境、運(yùn)輸和地方事務(wù)部下發(fā)了關(guān)于實(shí)施燈塔計(jì)劃的征求意見書，結(jié)果大多數(shù)地方政府對此持歡迎態(tài)度。1999年5月，由地方政府改進(jìn)發(fā)展并具體組織實(shí)施。
      在燈塔計(jì)劃中，燈塔是一種榮譽(yù)稱號，它由英國環(huán)境、運(yùn)輸和地方事務(wù)部頒發(fā)，以表彰那些通過評審產(chǎn)生的在某一方面為公眾提供了最優(yōu)質(zhì)服務(wù)的地方政府。但是，燈塔政府又不僅僅是一種榮譽(yù)，更為重要的是，它是其他地方政府學(xué)習(xí)和趕超的榜樣。燈塔計(jì)劃的設(shè)立，為地方政府間相互學(xué)習(xí)、改進(jìn)工作提供了載體和機(jī)會，目的在于幫助所有地方政府為其社區(qū)和人民提供高質(zhì)量服務(wù)，從而推動地方政府持續(xù)改進(jìn)。
      燈塔計(jì)劃的主要目的是使所有地方政府向某方面做得最好的典型學(xué)習(xí)，以提高自己提供服務(wù)的質(zhì)量。1999年是燈塔計(jì)劃實(shí)施的第一年，確定了7個地方政府主要職能作為評比的主體，2000年增加到11個。它實(shí)際上就是一種評優(yōu)活動，評選出具有良好績效的地方政府，某個地方政府在其申請的領(lǐng)域做得最好，會獲得燈塔的稱號，并且將他們的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，以促使其他地方政府學(xué)習(xí)，經(jīng)驗(yàn)共享。通過相互共享，形成一種彼此相互推進(jìn)的氛圍，進(jìn)而形成政府整體績效的提高。
      總之，英國的行政改革已經(jīng)進(jìn)入了一個新的階段，這樣的階段主要涉及到政府績效的提升所需要的各種具體的技術(shù)。可以看出，這樣的改革是在以前改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，是對以前改革的反思和改進(jìn)。正是由于以前改革所進(jìn)行的引進(jìn)競爭機(jī)制、公私改革的完成，所以當(dāng)前的改革就更關(guān)注于政府之間的整合與政府績效提升的技術(shù)。
       
      
    
      

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