第一篇：PPP項(xiàng)目不容易落地的原因

PPP項(xiàng)目不容易落地的原因

發(fā)布日期：2015-06-23來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

汪金敏 上海市建緯律師事務(wù)所

經(jīng)濟(jì)下行，PPP政策密集出臺(tái)，總理反復(fù)推動(dòng)，國(guó)內(nèi)掀起了一浪接一浪的PPP項(xiàng)目熱潮。站在PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)第一線，我一直在思考：PPP項(xiàng)目落地了嗎?落地是真的PPP嗎?為什么PPP項(xiàng)目不容易落地?

火熱的PPP項(xiàng)目落地了嗎?

日前，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站開(kāi)辟PPP項(xiàng)目庫(kù)專欄，公開(kāi)發(fā)布PPP推介項(xiàng)目。首批發(fā)布的項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元。在1043個(gè)項(xiàng)目中，安徽以 127個(gè)項(xiàng)目居首，江蘇以107個(gè)項(xiàng)目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西、青海等地推出項(xiàng)目也較多，均超過(guò)60個(gè)。江蘇公布了107個(gè)項(xiàng)目，涉及總投資1217.41億元。其中，公共服務(wù)項(xiàng)目48個(gè)，交通設(shè)施、市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目則分別有22、26、11個(gè)。

1043 個(gè)項(xiàng)目并未包括全部推介PPP。上述項(xiàng)目包括了北京、河北等25個(gè)省份和大連等四個(gè)地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多數(shù)也已推出PPP項(xiàng)目。比如河南省今年年初公布了首批29個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資額達(dá)805億元。隨著未來(lái)地方不斷推出PPP項(xiàng)目，預(yù)計(jì) PPP項(xiàng)目總規(guī)模達(dá)到3萬(wàn)億元以上，有望成為填補(bǔ)地方融資平臺(tái)資金缺口和地方預(yù)算內(nèi)不足。

這許多推介的PPP項(xiàng)目落地了嗎?那些更大數(shù)量的尚未成為各省及各地推介PPP項(xiàng)目的還有希望落地嗎?

目前推介PPP項(xiàng)目落地情況不佳。原國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)龍永圖透露，“去年國(guó)家提出的超過(guò)1.6萬(wàn)億的80個(gè)PPP項(xiàng)目單中，還有80%待落實(shí)。”民生證券研究報(bào)告稱“真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8”。

已落地的PPP項(xiàng)目是真PPP嗎?

已落地PPP項(xiàng)目中，許多新瓶裝舊酒，還是傳統(tǒng)做法，與PPP無(wú)關(guān)。以財(cái)政部去年12月4日公布30個(gè)PPP示范項(xiàng)目為例，截至2月底，2個(gè)項(xiàng)目簽約，均為污水處理項(xiàng)目：即池州市的污水處理項(xiàng)目、南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目。但后一個(gè)項(xiàng)目是財(cái)政部示范名單發(fā)布前就已經(jīng)簽約的，即國(guó)家試點(diǎn)的PPP項(xiàng)目真正簽約的，有且只有一個(gè)。

已落地PPP項(xiàng)目是新瓶裝酒嗎?或者說(shuō)完全符合PPP要求嗎?以5月6日剛簽約的安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目為例說(shuō)明。該項(xiàng)目被稱之為“是安徽省乃至全國(guó)第一例典型意義上的市政道路PPP項(xiàng)目，是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作的破題之作”。

該外環(huán)北路是道路設(shè)計(jì)全長(zhǎng)約14.9公里，建設(shè)總投資19.76億元。安慶市政府是該項(xiàng)目政府方，2014年底成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是市住建委，政府方出資代表市城投，出資12%。社會(huì)資本為北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)，出資88%。合作期限為13年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期11年。該項(xiàng)目是新建項(xiàng)目，采取DBFOT的運(yùn)作方式。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目?jī)?yōu)化設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、移交等，合作期屆滿項(xiàng)目公司將本項(xiàng)目無(wú)償移交給政府方。

該項(xiàng)目被設(shè)計(jì)成非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，幾乎沒(méi)有現(xiàn)金流，回報(bào)機(jī)制為“政府付費(fèi)”。具體而言，該項(xiàng)目按照“基于可用性的績(jī)效合同”方式，由政府向項(xiàng)目公司購(gòu)買本項(xiàng)目可用性(符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品)以及為維持本項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)(符合績(jī)效要求的公共服務(wù))，即政府根據(jù)績(jī)效考核情況向社會(huì)資本支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)。安慶市人大常委會(huì)在PPP項(xiàng)目協(xié)議簽署前通過(guò)決議，將該等可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)納入跨年度的財(cái)政預(yù)算。

該 PPP項(xiàng)目既然要政府付費(fèi)，政府未來(lái)11年有能力付嗎?如果不能通過(guò)財(cái)政承受能力論證，也就是說(shuō)政府未來(lái)無(wú)力進(jìn)行付費(fèi)，PPP項(xiàng)目就是“龐氏騙局”，社會(huì)資本也別指望收回回報(bào)、本金，甚至還要連帶背上一屁股的債。根據(jù)《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))，現(xiàn)金流不能覆蓋成本的PPP項(xiàng)目，既然要政府付費(fèi)，就得通過(guò)財(cái)政承受能力論證。依據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第25條規(guī)定，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%?！?一般公共預(yù)算支出指政府就算一塊地也不賣，也有能力支出的錢。一個(gè)地方只算兩個(gè)需要政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，則單個(gè)PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)5%。既然要求，建設(shè)總投資19.76億元，建設(shè)期2年，按照8%的綜合融資成本，經(jīng)營(yíng)期11年，則平均每年補(bǔ)貼現(xiàn)值為2.1億，也就是說(shuō)，只有安慶市政府2015年一般公共預(yù)算支出在42億以上，才是有支付能力的。2014年安慶市全市公共財(cái)政支出299億元，是完全有能力付。

該 PPP項(xiàng)目物有所值(VFM)嗎?按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第10及第12條及此前相關(guān)文件規(guī)定，判斷一個(gè)項(xiàng)目是否是PPP項(xiàng)目，關(guān)鍵是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的(當(dāng)然還要具備其他條件)，才算真正的PPP;如何認(rèn)定“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”呢，要結(jié)合“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等”等來(lái)判斷。然而，從該項(xiàng)目?jī)?nèi)部人士一手資料看，既無(wú)法看是該項(xiàng)目是如何“提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的，更無(wú)法看出該項(xiàng)目是如何“降低全生命周期成本”的。換而言之，既然不能說(shuō)明采用PPP模式更好，為什么要采用PPP模式，難道就是因?yàn)檎疀](méi)錢嗎?

可見(jiàn)，對(duì)已落地的PPP項(xiàng)目，不需要政府付費(fèi)的，物有所值即可算真正的PPP;需要政府付費(fèi)的，還要政府具備財(cái)政承受能力，才算真正的PPP。然而，遺憾的是，目前落地PPP項(xiàng)目，未必能夠同時(shí)具備該基石條件。

為什么PPP項(xiàng)目不容易落地?

為什么政府推介的PPP項(xiàng)目簽約率不到20%呢?原因無(wú)外乎是：(1)PPP項(xiàng)目沒(méi)有通過(guò)物有所值評(píng)估;(2)PPP項(xiàng)目沒(méi)有通過(guò)財(cái)政承受能力論證;(3)PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本沒(méi)有吸引力;(4)PPP實(shí)施方案難以操作;(5)PPP項(xiàng)目還沒(méi)來(lái)及招標(biāo)和簽約。我預(yù)計(jì)第(5)個(gè)因素占項(xiàng)目數(shù)量不會(huì)超過(guò)20%。(1)和(2)是根本性的，鑒于目前許多審批部門對(duì)此要求不嚴(yán)格，該兩因素我認(rèn)為影響不超過(guò)20%，但隨著相關(guān)配套規(guī)定的出臺(tái)和嚴(yán)格執(zhí)行，該兩因素將是能否采用PPP模式?jīng)Q定性的因素。也就是說(shuō)，40%以上失敗率是因?yàn)?3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互轉(zhuǎn)化的。也就是，PPP項(xiàng)目沒(méi)有吸引力，可以通過(guò)修改實(shí)施方案使其具有吸引力。相反，PPP實(shí)施方案難以操作，則PPP項(xiàng)目沒(méi)有吸引力。

為什么PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本沒(méi)有吸引力呢?往往是政府給的資本金回報(bào)率及債權(quán)融資成本太低，社會(huì)資本不合算甚至根本無(wú)法融到資金。特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)10年至30年。目前通過(guò)銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式難以融到足夠長(zhǎng)期限的資金，只有通過(guò)信托、資管等繞一繞，也就增加了資金成本。除非申請(qǐng)到政策性資金來(lái)源，社會(huì)資本綜合融資成本在8%上下，如果考慮適當(dāng)回報(bào)，就要在9%上下了。如果政府愿意承擔(dān)的綜合融資成本低于這一標(biāo)準(zhǔn)，就意味著吸引力不大。

為什么PPP實(shí)施方案難以操作呢?首先，項(xiàng)目回款不靠譜，政府付費(fèi)的，政府沒(méi)有可以確信的付費(fèi)能力，使用者付費(fèi)的，回款不確定性大。其次，交易結(jié)構(gòu)比較僵硬，往往按照標(biāo)準(zhǔn)PPP交易結(jié)構(gòu)來(lái)生搬硬套，比如按照傳統(tǒng)BT模式來(lái)做非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的PPP模式。其實(shí)PPP交易結(jié)構(gòu)并可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、項(xiàng)目進(jìn)展、資金來(lái)源、審批難度等諸多因素來(lái)靈活設(shè)定。再次，風(fēng)險(xiǎn)分配不合理。有的將幾乎所有風(fēng)險(xiǎn)都分配給了社會(huì)資本，比如道路周邊土地拍賣的指標(biāo)、規(guī)劃、時(shí)間及返款等本應(yīng)該由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給了社會(huì)資本。有的則相反，比如通過(guò)約定價(jià)格股權(quán)回購(gòu)、在特許經(jīng)營(yíng)期中提前退出，又比如，如果達(dá)到約定資本金收益率由當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)承擔(dān)等。最后，操作不合法。比如約定通過(guò)土地出讓金一定比例來(lái)支付資本金回報(bào)，這違背出讓金支付管理規(guī)定，而無(wú)法操作。比如約定按照約定低價(jià)將土地出讓給社會(huì)資本，這違法了土地招拍掛規(guī)定。該類做法往往過(guò)去十年用得很好，然而那是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)情況下的產(chǎn)物，在依法治國(guó)的今天，已經(jīng)行不通了。

為什么財(cái)政部門不批準(zhǔn)PPP模式呢?因?yàn)榈胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)很大，地方政府未來(lái)可能還不出錢來(lái)，甚至可能破產(chǎn);因?yàn)闆](méi)有通過(guò)財(cái)政承受能力論證，單個(gè)項(xiàng)目回款根本就沒(méi)有保障。為了防止地方空麻袋背項(xiàng)目，財(cái)政部出臺(tái)PPP相關(guān)政策都是依次為出發(fā)點(diǎn)來(lái)制定的。這就是為什么非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目難以批準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目好批準(zhǔn)的原因。

為什么發(fā)改部門不批準(zhǔn)PPP模式呢?因?yàn)闆](méi)有通過(guò)物有所值評(píng)估。地方政府為什么不按傳統(tǒng)方式自己來(lái)做項(xiàng)目，因?yàn)榈胤秸疀](méi)有錢也融不到錢;因?yàn)椤额A(yù)算法》出臺(tái)后地方政府的手被捆住了，想花錢花不了。社會(huì)資金做PPP項(xiàng)目是要掙錢的，所以綜合融資成本顯然會(huì)高于地方政府融資成本1-2點(diǎn)。國(guó)家為什么不用發(fā)債等低成本資金做PPP項(xiàng)目呢，難道想給社會(huì)資本送錢?當(dāng)然不是的。因?yàn)镻PP項(xiàng)目可以提高項(xiàng)目綜合效益，因此節(jié)約的錢大于采用PPP模式因而增加的綜合融資成本，也就是物有所值。

綜上所述，PPP項(xiàng)目不容易落地的原因在于大家還不理解PPP、不會(huì)用PPP。就施工企業(yè)來(lái)說(shuō)，PPP是一片藍(lán)海，是打造施工+融資能力的最佳抓手。同時(shí)，PPP也是巨大的挑戰(zhàn)。如何打通融資渠道、如何理解PPP內(nèi)涵、如何設(shè)計(jì)PPP交易結(jié)構(gòu)、如何平衡多方關(guān)系推動(dòng)PPP，成為擺在面前的課題。我將在以后陸續(xù)分享我在PPP項(xiàng)目咨詢一線的所思所想。

第二篇：PPP項(xiàng)目落地工作流程及關(guān)鍵點(diǎn)

PPP項(xiàng)目落地工作流程及關(guān)鍵點(diǎn)

一、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段（主要是政府方面工作）

1、項(xiàng)目發(fā)起

項(xiàng)目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟動(dòng)準(zhǔn)備和前期調(diào)研：組建項(xiàng)目實(shí)施班子、制定整體工作計(jì)劃、開(kāi)展項(xiàng)目調(diào)查等。

2、項(xiàng)目準(zhǔn)備

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段工作主要是項(xiàng)目策劃實(shí)施方案研究和編制：一是聘請(qǐng)顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)；二是項(xiàng)目協(xié)議；三是開(kāi)展項(xiàng)目的前期論證，確定項(xiàng)目范圍和實(shí)施內(nèi)容（項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資）；四是前期溝通，研究項(xiàng)目模式，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案；五是設(shè)計(jì)項(xiàng)目主要商業(yè)原則；六是財(cái)務(wù)分析，編制財(cái)務(wù)模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標(biāo)方式；雙方的主要權(quán)利和義務(wù)）；八是組織相關(guān)單位討論方案；九是實(shí)施方案公示和報(bào)批。

二、項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段

1、編制項(xiàng)目協(xié)議或合同

協(xié)議主要包括：（1）投資成本與收益測(cè)算，回購(gòu)總價(jià)、回購(gòu)期限與方式，回購(gòu)資金來(lái)源安排和支付計(jì)劃；（2）落實(shí)建設(shè)內(nèi)容、投資范圍（投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施）；（3）研究和編制項(xiàng)目合同等法律文件（項(xiàng)目移交方式及程序、項(xiàng)目履約保障措施、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施等）；（4）落實(shí)招標(biāo)條件。

2、競(jìng)爭(zhēng)性程序。應(yīng)按照《國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的公開(kāi)招投標(biāo)方式，綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、技術(shù)和管理水平、資金實(shí)力、服務(wù)價(jià)格、信譽(yù)等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

主要程序包括：（1）發(fā)布項(xiàng)目信息；（2）制定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)細(xì)則和評(píng)標(biāo)程序；（3）投標(biāo)人準(zhǔn)備投標(biāo)文件；（4）成立評(píng)標(biāo)工作組，開(kāi)標(biāo)、組織評(píng)標(biāo)；（5）編寫評(píng)標(biāo)報(bào)告，推薦候選人；（5）與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議

先草簽項(xiàng)目協(xié)議，中標(biāo)人在約定時(shí)間內(nèi)辦理好項(xiàng)目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項(xiàng)目審批有關(guān)事宜，待項(xiàng)目公司成立后正式與項(xiàng)目公司簽約。

三、成立項(xiàng)目公司

中標(biāo)合作伙伴依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組合資項(xiàng)目公司（共同出資總額為總投資的30%），由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)按合同進(jìn)行設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等；項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)債務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

以PPP項(xiàng)目公司為主體，為本項(xiàng)目進(jìn)行融資（總投資的70%），政府利用自身優(yōu)勢(shì)為本項(xiàng)目的融資擔(dān)保（提供滿足銀行貸款條件的足額抵押物）。

四、項(xiàng)目公司貸款、融資（待補(bǔ)充）

五、PPP項(xiàng)目采購(gòu)、招標(biāo)

2012版招投標(biāo)法實(shí)施條例中明確規(guī)定“已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，這樣的工程建設(shè)項(xiàng)目則可不進(jìn)行招標(biāo)”。

PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。主要流程與傳統(tǒng)招標(biāo)模式基本一致。

六、回購(gòu)方式及保障（待補(bǔ)充）

第三篇：PPP項(xiàng)目落地全流程操作實(shí)務(wù)

PPP項(xiàng)目落地全流程操作實(shí)務(wù)

泗洪PPP中心 楊學(xué)平

前言

開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作，有利于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

2013年我國(guó)PPP發(fā)展進(jìn)入新的階段，十八大提出讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用，這為PPP普及提供了理論基礎(chǔ)。2014年開(kāi)始，PPP項(xiàng)目陸續(xù)入庫(kù)，2016以來(lái)大量落地。截至2017年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)12287個(gè)，累計(jì)投資額14.6萬(wàn)億元，項(xiàng)目落地速度加快。其中，已簽約落地項(xiàng)目1729個(gè)，投資額2.9萬(wàn)億元。預(yù)計(jì)未來(lái)兩到三年內(nèi)，仍是PPP項(xiàng)目落地高峰期。

總體上看，PPP項(xiàng)目簽約率不高，還有不少簽約項(xiàng)目擱淺。主要原因：

政府方缺乏懂PPP操作專業(yè)人員和專業(yè)辦事機(jī)構(gòu)，實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)不足；

部分領(lǐng)導(dǎo)不夠務(wù)實(shí)，項(xiàng)目推出倉(cāng)促，必要性、可行性論證不充分，項(xiàng)目難以落地；

在資本方選擇上，不少領(lǐng)導(dǎo)信“公”不信“私”，民營(yíng)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域困難，尤其是大項(xiàng)目，基本被央企、國(guó)企瓜分。事實(shí)上，民營(yíng)企業(yè)在某些特殊行業(yè)尤其是經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性行業(yè)，是具有一定優(yōu)勢(shì)的；

貪大求洋，總投資把控不嚴(yán)，財(cái)政難以支撐，導(dǎo)致項(xiàng)目落 1 地困難，或合同難以履行；

項(xiàng)目實(shí)施方案及付費(fèi)機(jī)制設(shè)定不合理，導(dǎo)致社會(huì)資本響應(yīng)不積極；

此外，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理；前期手續(xù)辦理不及時(shí)；PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)不規(guī)范、不透明，影響社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)把控以及暗箱操作等，都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目落地或?qū)嵤┏鰡?wèn)題。

筆者根據(jù)近三年的PPP項(xiàng)目實(shí)際操作經(jīng)歷，從政府層面及項(xiàng)目基礎(chǔ)工作至項(xiàng)目實(shí)施階段，全流程總結(jié)了關(guān)鍵環(huán)節(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，供各級(jí)政府及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)參考。其中在辦事流程方面，可能因地區(qū)而稍有不同。1政府理念的轉(zhuǎn)變

首先各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)樹(shù)立正確的政績(jī)觀。項(xiàng)目推出應(yīng)經(jīng)得起群眾、實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)，不能只做給上級(jí)看。本地前兩年實(shí)施兩個(gè)PPP項(xiàng)目，一個(gè)是區(qū)域供水，一個(gè)是鎮(zhèn)村污水處理，因?yàn)槭侨罕娖惹行枨蠛铜h(huán)境治理項(xiàng)目，得到廣大百姓的一致贊譽(yù)，實(shí)施相當(dāng)順利。

其次要根據(jù)本地財(cái)力，有序推出實(shí)施PPP項(xiàng)目，把有限的財(cái)政資金用在刀刃上。據(jù)說(shuō)某一個(gè)邊遠(yuǎn)地區(qū)縣，每年財(cái)政一般預(yù)算支出不足10億元，卻力推近百億的PPP項(xiàng)目，這樣財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)很大。

第三，政府方要有長(zhǎng)期合作理念和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的精神，不能一味將風(fēng)險(xiǎn)全部推向社會(huì)資本。因?yàn)橐坏╉?xiàng)目公司因財(cái)務(wù)困難導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)癱瘓，最終還是由政府來(lái)收拾爛攤子。在工作中，經(jīng)常聽(tīng)到這樣的聲音：PPP項(xiàng)目能建起來(lái)就行了，誰(shuí)管得了幾十年啊，幾十年后我還不知道在哪呢！這是一種極不負(fù)責(zé)的態(tài)度！

第四，在資本方選擇上，不應(yīng)該有歧視性，應(yīng)構(gòu)建多元投融資體系，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，依法遴選與實(shí)施項(xiàng)目切合度高的社會(huì)資本。本地在2015年實(shí)施全縣區(qū)域供水項(xiàng)目，總投資13億。為了充分引入社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)，轉(zhuǎn)變政府職能，本地決定采用PPP模式實(shí)施，合作范圍為水源廠、渾水管網(wǎng)、凈水廠，合作資金3.06億元。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)，廣西博世科環(huán)保中標(biāo)。從2015年6月份中標(biāo)，7月進(jìn)場(chǎng)施工，至2016年底供水，建設(shè)速度、質(zhì)量全部一流。事實(shí)證明，專業(yè)的事情還是需要專業(yè)的機(jī)構(gòu)做，與資本性質(zhì)沒(méi)有關(guān)系。

最后，雖然PPP項(xiàng)目允許政府方與社會(huì)資本接觸溝通，但是實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量規(guī)范、公平、據(jù)實(shí)披露項(xiàng)目信息，不得披露虛假信息或讓社會(huì)資本方獲得不對(duì)稱信息，搞暗箱操作。目前流行一種說(shuō)法，PPP項(xiàng)目招標(biāo)就是走形式，早就內(nèi)定了，誰(shuí)早期沒(méi)介入，誰(shuí)就沒(méi)有機(jī)會(huì)中標(biāo)。這種認(rèn)識(shí)是片面的，PPP項(xiàng)目在實(shí)施方案擬定階段確實(shí)需要接觸社會(huì)資本并征詢社會(huì)資本意見(jiàn)，但是方案成熟后，在招標(biāo)采購(gòu)程序上依然是公開(kāi)公正的，帶有一定競(jìng)爭(zhēng)性的，誰(shuí)綜合實(shí)力強(qiáng)，投標(biāo)方案優(yōu)，誰(shuí)中標(biāo)可能性就大。還是以本地區(qū)域供水PPP項(xiàng)目為例，在招標(biāo)前半年內(nèi)，北京某一環(huán)保公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)接觸溝通較多，始終認(rèn)為該項(xiàng)目非他莫屬，但是在公開(kāi)招標(biāo)環(huán)節(jié)，因自身原因未能中標(biāo)，并因此惡意投訴，我們堅(jiān)持原則，維持招標(biāo)結(jié)果。2建立具體PPP項(xiàng)目推進(jìn)辦事機(jī)構(gòu)

各級(jí)財(cái)政部門成立了PPP中心，負(fù)責(zé)PPP日常管理。有的地方政府成立了由財(cái)政、發(fā)改及其他行業(yè)主管部門參與的PPP協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，確定各地PPP發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃，做好PPP項(xiàng)目的審 3 批。這些機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目識(shí)別、包裝入庫(kù)方面做了大量工作。但在具體項(xiàng)目落地上，并不承擔(dān)具體職責(zé)。

PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是項(xiàng)目實(shí)施的主體，應(yīng)該負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作，但實(shí)施機(jī)構(gòu)常常缺乏懂PPP的專業(yè)人員。因此，針對(duì)具體PPP項(xiàng)目，成立項(xiàng)目推進(jìn)辦事機(jī)構(gòu)十分必要。

本地為了推進(jìn)洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)，專門成立項(xiàng)目指揮部，縣主要領(lǐng)導(dǎo)任政委和總指揮，并設(shè)立具體辦事機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、縣PPP中心、招投標(biāo)部門、項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)具體人員專職負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施，有序推進(jìn)。

2.1人員構(gòu)成及職責(zé)

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：明確一名分管負(fù)責(zé)人和一名具體辦事人員，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)等前期手續(xù)及合同簽訂、項(xiàng)目實(shí)施（建設(shè)）、績(jī)效評(píng)價(jià)、移交等工作；

財(cái)政部門（PPP中心）：明確一名具體辦事人員，主要負(fù)責(zé)“兩評(píng)價(jià)”評(píng)審、實(shí)施方案財(cái)務(wù)條款審核及合同審核等；

公共資源交易管理部門：明確一名分管負(fù)責(zé)人和一名具體辦事人員，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目采購(gòu)全程指導(dǎo)、服務(wù)工作；

項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)：成立項(xiàng)目組，負(fù)責(zé)“兩評(píng)價(jià)一方案”編寫及項(xiàng)目采購(gòu)服務(wù)工作和合同簽訂等工作；

項(xiàng)目所在地政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）：明確一名分管負(fù)責(zé)人和一名具體辦事人員，負(fù)責(zé)項(xiàng)目清障及實(shí)施保障等工作。

發(fā)改、審計(jì)、環(huán)保、水利、國(guó)土、住建、規(guī)劃等相關(guān)職能部門做好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的配合工作。

2.2項(xiàng)目操作策劃人員：辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確一名責(zé)任心強(qiáng)、PPP政策精通、懂工程和項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)的人員作為項(xiàng)目推進(jìn)總策劃。

PPP項(xiàng)目投資大、合作期限長(zhǎng)、影響遠(yuǎn)，政府對(duì)PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)不能過(guò)分依賴，政府一定要有自己的專業(yè)人員，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施全程把關(guān)審核。3項(xiàng)目基礎(chǔ)工作

加快推進(jìn)規(guī)劃選址、用地預(yù)審、審批核準(zhǔn)等前期工作是項(xiàng)目進(jìn)入采購(gòu)程序和工程施工的基礎(chǔ)，一定要超前謀劃、依法依規(guī)。

特別說(shuō)明的是，需要成立SPV的PPP項(xiàng)目，前期手續(xù)最好辦理到政府方出資平臺(tái)公司（企業(yè)），這樣項(xiàng)目法人是企業(yè)，前期手續(xù)會(huì)簡(jiǎn)化。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理項(xiàng)目，政府方出資人代表是清源水務(wù)有限公司；洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬(wàn)畝生態(tài)園項(xiàng)目政府方出資人代表是青圃建設(shè)發(fā)展有限公司；開(kāi)發(fā)區(qū)物流園項(xiàng)目是蘇展實(shí)業(yè)有限公司。

3.1立項(xiàng)：項(xiàng)目建議書審批，指政府投資實(shí)行審批制管理的項(xiàng)目，項(xiàng)目法人是企業(yè)的不需要。

項(xiàng)目初步設(shè)想方案是編制項(xiàng)目建議書的重要依據(jù)。項(xiàng)目建議書的呈報(bào)可以供項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)作出初步?jīng)Q策，減少項(xiàng)目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎(chǔ)。

3.2項(xiàng)目選址：根據(jù)項(xiàng)目安排，實(shí)地察看，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、國(guó)土、水利、環(huán)保等部門參與，對(duì)擬用地的土地性質(zhì)（建設(shè)用地、一般農(nóng)用地、基本農(nóng)田、自然保護(hù)區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)、水利設(shè)施用地、林地等等）進(jìn)行確認(rèn)，相關(guān)主管部門要及時(shí)提出 5 意見(jiàn)，防止前期手續(xù)辦理有障礙，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施。比如本地某一項(xiàng)目，設(shè)計(jì)方案多次評(píng)審，各個(gè)部門均無(wú)意見(jiàn)、建議，最后在辦理有關(guān)手續(xù)時(shí)，環(huán)保部門提出項(xiàng)目有一部分處于國(guó)家自然保護(hù)區(qū)，導(dǎo)致手續(xù)辦理受到一定影響。

項(xiàng)目選址確定后，由規(guī)劃部門繪制規(guī)劃用地紅線圖；劃撥土地須出具選址意見(jiàn)書。

3.3土地預(yù)審：國(guó)土部門在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行審查。

3.4建設(shè)用地規(guī)劃許可：建設(shè)單位在向土地管理部門申請(qǐng)征用、劃撥土地前，經(jīng)規(guī)劃部門確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目位置和范圍符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定憑證。4項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)

根據(jù)不同PPP項(xiàng)目性質(zhì)和特點(diǎn)，選定專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，可委托某一感興趣的社會(huì)資本，由其組織編制項(xiàng)目方案。要依據(jù)項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)土地性質(zhì)及土地利用規(guī)劃，合理布置項(xiàng)目工程，防止設(shè)計(jì)方案經(jīng)評(píng)審后，因土地不能使用而擱淺。

設(shè)計(jì)方案是項(xiàng)目“可行性研究報(bào)告”和PPP“兩評(píng)價(jià)一方案”編制的重要依據(jù)。5可行性研究報(bào)告編制

政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告需發(fā)改審批；企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告不需審批。為了便于手續(xù)辦理，建議省一級(jí)管理的項(xiàng)目，請(qǐng)省有關(guān)工程咨詢機(jī)構(gòu)編制可行性研究報(bào)告，利用咨詢機(jī)構(gòu)資源來(lái)協(xié)調(diào)省相關(guān)部門，提高辦事效率。6項(xiàng)目論證

由財(cái)政部門（PPP中心）會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門完成。委 6 托專業(yè)PPP咨詢機(jī)構(gòu)編制PPP“兩評(píng)價(jià)”，財(cái)政部門組織專家評(píng)審。

通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。每一全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。以本地區(qū)而言，財(cái)政每年一般預(yù)算支出接近60億，呈逐年上漲的趨勢(shì)，年均增長(zhǎng)約17.68%，按年10%財(cái)政支出責(zé)任算，本地所有PPP項(xiàng)目每年財(cái)政支出限額為6億。

這里需要強(qiáng)調(diào)的是，各級(jí)政府一定不要去實(shí)施假PPP。有的地方把不屬于公共產(chǎn)品（服務(wù)）和公用基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，比如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、企業(yè)生產(chǎn)等，也包裝成PPP；有的地方用本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)或其他國(guó)有企業(yè)作為PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方，等于父子倆開(kāi)公司；還有的通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目等，這些都是違規(guī)行為。7項(xiàng)目計(jì)劃

對(duì)于需要當(dāng)年推進(jìn)實(shí)施的PPP項(xiàng)目，應(yīng)納入各地區(qū)各行業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。

項(xiàng)目是否列入計(jì)劃，關(guān)鍵看項(xiàng)目實(shí)施的必要性和可行性。這里說(shuō)的必要性、可行性不是指PPP咨詢機(jī)構(gòu)編制的“兩評(píng)價(jià)”，也不是工程咨詢機(jī)構(gòu)編制的項(xiàng)目“可行性研究報(bào)告”里面的表述，而是指該項(xiàng)目當(dāng)前是否為百姓迫切需求或者具有一定社會(huì)效益或生態(tài)效益，項(xiàng)目建成后能否達(dá)到預(yù)期的功效等。因此，項(xiàng)目列入實(shí)施計(jì)劃前，除聽(tīng)取專家意見(jiàn)外，還應(yīng)當(dāng)廣泛征求使用者（受益者）意見(jiàn)，必要時(shí)可舉行項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)。

本地近兩年入庫(kù)PPP項(xiàng)目10個(gè)，3個(gè)即將入庫(kù)。已經(jīng)實(shí)施2 7 個(gè)，正在推進(jìn)5個(gè)。已經(jīng)實(shí)施的2個(gè)是區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理，屬于民生和環(huán)境治理項(xiàng)目；正在推進(jìn)的5個(gè)分別是洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬(wàn)畝生態(tài)園、開(kāi)發(fā)區(qū)物流園、文體小鎮(zhèn)、省道121道路等，都屬于生態(tài)類或公共服務(wù)類項(xiàng)目，符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向。8編制PPP初步實(shí)施方案

實(shí)施方案設(shè)置不合理會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本不感興趣。筆者考察了某縣PPP項(xiàng)目庫(kù)，８?jìng)€(gè)項(xiàng)目中有３個(gè)方案設(shè)置有問(wèn)題，主要是將準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目設(shè)置為完全使用者付費(fèi)，風(fēng)險(xiǎn)全部由社會(huì)資本方承擔(dān)，必然導(dǎo)致社會(huì)資本不響應(yīng)。

8.1關(guān)于項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及政府出資人代表

目前常規(guī)做法是，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和行業(yè)特點(diǎn)，由政府授權(quán)行業(yè)主管部門作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；同級(jí)國(guó)有平臺(tái)公司作為政府出資人代表。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是水利局，洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬(wàn)畝生態(tài)園PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是住建局，文體小鎮(zhèn)（制造類）、開(kāi)發(fā)區(qū)物流園PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，121省道實(shí)施機(jī)構(gòu)是交通局。

有些PPP項(xiàng)目在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)密切配合，因此有領(lǐng)導(dǎo)想讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，甚至希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺(tái)公司作為政府方出資代表。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，實(shí)際涉及到兩個(gè)層面，一是哪些機(jī)構(gòu)可以作為ＰＰＰ項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；二是項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任在哪一級(jí)政府。

關(guān)于第一個(gè)層面，查閱所有關(guān)于PPP的政策文件，不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。但是不建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項(xiàng) 8 目實(shí)施機(jī)構(gòu)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目前期手續(xù)辦理、項(xiàng)目管理等權(quán)限都在縣一級(jí)以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)繁雜，專業(yè)人員少，根本無(wú)法勝任，影響辦事效率。例如本地洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，雖然項(xiàng)目位于石集鄉(xiāng)，而且大量拆遷、征地、施工保障必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成，但我們?cè)O(shè)定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是住建局。

關(guān)于第二個(gè)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)平臺(tái)公司可否作為政府出資人代表。從目前政策層面看，沒(méi)有規(guī)范約束。問(wèn)題核心是哪一級(jí)政府承擔(dān)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，這個(gè)與參與入股的政府方代表關(guān)系不大。目前從相關(guān)PPP政策文件的表述看，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理權(quán)都在縣一級(jí)以上政府部門，PPP項(xiàng)目最低應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)支出責(zé)任。目前本地所有PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任都由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)。

8.2關(guān)于PPP項(xiàng)目總投資與建設(shè)成本

8.2.1項(xiàng)目總投資：是指PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目識(shí)別開(kāi)始至項(xiàng)目移交為止，預(yù)計(jì)或?qū)嶋H開(kāi)支的全部投資費(fèi)用。它是PPP項(xiàng)目投資規(guī)?？刂频哪繕?biāo)，也是PPP項(xiàng)目參與方?jīng)Q策、籌劃、執(zhí)行和風(fēng)險(xiǎn)防范的一項(xiàng)極為重要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

8.2.2項(xiàng)目建設(shè)成本：指項(xiàng)目全部建設(shè)成本，分直接費(fèi)（人工費(fèi)、材料費(fèi)、施工機(jī)械使用費(fèi)、其他直接費(fèi)）和施工管理費(fèi)，包含建設(shè)期投資利息。

如果項(xiàng)目在采購(gòu)前設(shè)計(jì)深度僅達(dá)到方案設(shè)計(jì)，則后期項(xiàng)目公司（SPV）在初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段，必須注意控制項(xiàng)目建設(shè)成本，因?yàn)轫?xiàng)目總投資是經(jīng)過(guò)審批的，不得隨意增加。

8.3關(guān)于運(yùn)作方式及合作期限：PPP模式主要包括特許經(jīng)營(yíng) 9 和政府購(gòu)買服務(wù)兩類。

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，建議采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)等方式，合作期20-30年。

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，如城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等，建議采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)等方式，合作期20-30年。本地的區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理采用的都是BOT方式，合作期限30年。

非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，如教育項(xiàng)目、醫(yī)療衛(wèi)生保健項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染治理項(xiàng)目、某些公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（如市政項(xiàng)目）等，其中基礎(chǔ)設(shè)施類的采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)方式，合作期10-15年；其他類的采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)(BOO)方式。比如本地的121省道PPP項(xiàng)目，采用BOT方式，合作期限13年。

此外，存量項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)、移交-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)方式；復(fù)雜的項(xiàng)目可采用設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-移交(DBFOT)方式。本地的洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)稻米博物館，經(jīng)評(píng)估后采用TOT方式運(yùn)作。

對(duì)于建設(shè)內(nèi)容不是完全一體化的項(xiàng)目，可以根據(jù)具體分項(xiàng)性質(zhì)、特點(diǎn)，分類設(shè)定不同的運(yùn)作方式。本地的開(kāi)發(fā)區(qū)物流園PPP項(xiàng)目，屬于公共基礎(chǔ)配套部分，采用BOT方式，其中運(yùn)營(yíng)部分投資采用BOO方式。

8.4關(guān)于付費(fèi)機(jī)制：一定要根據(jù)具體PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)模式、盈利特點(diǎn)等，靈活使用不同的付費(fèi)機(jī)制，讓社會(huì)資本方微利不暴利。有的項(xiàng)目規(guī)模大、內(nèi)容復(fù)雜，在項(xiàng)目分類可以清晰劃分邊界的前提下可使用混合型的付費(fèi)機(jī)制。比如洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)項(xiàng)目，其中生態(tài)廊道屬于無(wú)盈利點(diǎn)的生態(tài)項(xiàng)目，由政府購(gòu)買服務(wù)，小鎮(zhèn)項(xiàng)目有盈利點(diǎn)，但是不足以覆蓋回報(bào)，采用可行性缺口補(bǔ)助。

8.5關(guān)于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制：一般來(lái)說(shuō)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

8.6關(guān)于股權(quán)結(jié)構(gòu)：政府方不控股，一般占股10-20%比較適宜。

9接觸社會(huì)資本并完善實(shí)施方案

初步實(shí)施方案出臺(tái)后，可以開(kāi)始與社會(huì)資本溝通。應(yīng)重視征詢潛在社會(huì)資本方的意見(jiàn)和建議，重視引導(dǎo)社會(huì)資本方形成合理的收益預(yù)期，建立主要依靠市場(chǎng)的投資回報(bào)機(jī)制。10項(xiàng)目的審批與核準(zhǔn)

項(xiàng)目管理分為審批、核準(zhǔn)、備案三種。政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制管理，包含三個(gè)過(guò)程，即項(xiàng)目建議書審批，又稱立項(xiàng)（俗稱路條），可行性研究報(bào)告審批，初步設(shè)計(jì)審批。企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)施核準(zhǔn)或備案管理，因PPP項(xiàng)目涉及公共服務(wù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施，一般采用核準(zhǔn)方式管理。

10.1政府投資項(xiàng)目

10.1.1項(xiàng)目建議書審批：在第3.1條完成。

10.1.2可行性研究報(bào)告審批

10.1.3初步設(shè)計(jì)審批：根據(jù)PPP項(xiàng)目采購(gòu)社會(huì)資本前項(xiàng)目設(shè)計(jì)程度來(lái)確定初步設(shè)計(jì)遞交評(píng)審時(shí)間。

10.2企業(yè)投資項(xiàng)目：實(shí)施核準(zhǔn)，辦理流程：

企業(yè)編制項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告（可委托工程咨詢機(jī)構(gòu)編制，報(bào)告要達(dá)到可行性研究報(bào)告程度）→提供規(guī)劃部門出具的選址意見(jiàn)書（僅指劃撥土地）→提供國(guó)土部門出具的用地預(yù)審意見(jiàn)→發(fā)改部門出具核準(zhǔn)文件。

11進(jìn)一步完善確定項(xiàng)目實(shí)施方案

政府投資項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告審批后，實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告有關(guān)要求，完善并確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。

實(shí)行核準(zhǔn)制的企業(yè)投資項(xiàng)目，經(jīng)核準(zhǔn)后，實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。正常情況下發(fā)改部門不會(huì)提出相關(guān)要求。12項(xiàng)目設(shè)計(jì)

項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)之前須完成工程地質(zhì)勘察。

12.1方案設(shè)計(jì)：在第4條完成。

12.2初步設(shè)計(jì)：依據(jù)可行性研究報(bào)告，進(jìn)一步深化設(shè)計(jì)。

12.3施工設(shè)計(jì)：制作施工圖，作為施工依據(jù)。

根據(jù)不同的PPP項(xiàng)目類型，合理設(shè)定項(xiàng)目采購(gòu)前設(shè)計(jì)深度。目前大致有三種情形：

一是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)做到方案設(shè)計(jì)的深度，項(xiàng)目依法采購(gòu)社會(huì)資本后由項(xiàng)目公司完成初步設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)；二是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)做到初步設(shè)計(jì)的深度，項(xiàng)目依法采購(gòu)社會(huì)資本后由項(xiàng)目公司完成施工圖設(shè)計(jì)；三是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)完成施工圖設(shè)計(jì)。PPP 12 項(xiàng)目采購(gòu)前設(shè)計(jì)深度應(yīng)該根據(jù)不同PPP項(xiàng)目類型確定：

對(duì)于具有通用性，核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整的項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)完全可以完成施工圖設(shè)計(jì)。比如公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施項(xiàng)目。如本地的121省道PPP項(xiàng)目，在采購(gòu)前施工圖和造價(jià)都已完成。

對(duì)于策劃創(chuàng)意要求比較高的或者實(shí)施專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，為了充分發(fā)揮社會(huì)資本的特長(zhǎng)，利用中標(biāo)社會(huì)資本特有的專利（技術(shù)、產(chǎn)品）、工藝或者策劃創(chuàng)意方案，可以在項(xiàng)目采購(gòu)前完成初步方案，或建議采用DBFOT(設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-移交)運(yùn)作方式，比如旅游、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建、供水、污水處理、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)等。柳山稻米小鎮(zhèn)采用的就是采購(gòu)前完成項(xiàng)目初步方案設(shè)計(jì)。

13根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)深度調(diào)整實(shí)施方案數(shù)據(jù)

項(xiàng)目達(dá)到方案設(shè)計(jì)層次的，PPP實(shí)施方案數(shù)據(jù)以可行性研究報(bào)告為準(zhǔn)；項(xiàng)目達(dá)到初步設(shè)計(jì)層次的，PPP實(shí)施方案數(shù)據(jù)以初步設(shè)計(jì)概算為準(zhǔn)；達(dá)到施工設(shè)計(jì)層次的，以施工圖紙預(yù)算為準(zhǔn)。

14社會(huì)資本考察

對(duì)前期接觸的、對(duì)本項(xiàng)目感興趣社會(huì)資本進(jìn)行考察，了解企業(yè)綜合實(shí)力及特長(zhǎng)，并最終聽(tīng)取社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目方案的意見(jiàn)。15實(shí)施方案審核及政府批復(fù)

由項(xiàng)目辦事機(jī)構(gòu)牽頭，會(huì)同項(xiàng)目涉及到的財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土、價(jià)格、公共資源交易管理、審計(jì)、法制等政府相關(guān)部門，對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評(píng)審。

方案經(jīng)評(píng)審后，經(jīng)本級(jí)政府有關(guān)會(huì)議通過(guò)后發(fā)文批復(fù)。

16項(xiàng)目采購(gòu)

16.1采購(gòu)方式：PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)和潛在供應(yīng)商數(shù)量，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。

擬由社會(huì)資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購(gòu)的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方。目前本地PPP項(xiàng)目主要采取公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)社會(huì)資本。

16.2關(guān)于聯(lián)合體：鼓勵(lì)社會(huì)資本方成立聯(lián)合體投標(biāo)。為促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施，建議要求聯(lián)合體牽頭方在聯(lián)合體中控股。同時(shí)，為保障項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)良好，建議要求聯(lián)合體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任方占一定比例股份。為了防止聯(lián)合體成員過(guò)多，給今后合作增加難度，可以設(shè)定投標(biāo)人聯(lián)合體成員數(shù)量限制，一般3家為宜。

16.3資格預(yù)審：通常資格預(yù)審文件編制比較簡(jiǎn)化，潛在投標(biāo)人無(wú)法通過(guò)資格預(yù)審文件了解項(xiàng)目更多的信息，尤其是核心條款。因此，常出現(xiàn)報(bào)名參加資格預(yù)審的企業(yè)數(shù)量多，但在購(gòu)買招標(biāo)文件后，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目不適合本企業(yè)，不參加投標(biāo)，從而導(dǎo)致項(xiàng)目采購(gòu)廢標(biāo)。為此，可以在資格預(yù)審文件《資格預(yù)審公告》章節(jié)，把項(xiàng)目基本信息和核心條款充分披露出來(lái)，讓參加資格預(yù)審的潛在投標(biāo)人更多進(jìn)入投標(biāo)環(huán)節(jié)。

16.3.1投標(biāo)人資格條件：除《政府采購(gòu)法》規(guī)定的基本條件之外，可設(shè)定企業(yè)的資信、業(yè)績(jī)、資質(zhì)資格等特定條件。條件設(shè)置必須與項(xiàng)目需求相匹配，不得設(shè)置歧視性、排他性、不合理?xiàng)l款。盡量減少不必要的資格條件，防止資格審查出差錯(cuò)。

16.3.2資格預(yù)審入圍：分為合格制、有限數(shù)量制。合格制采用符合性審查，符合條件的全部通過(guò)；有限數(shù)量制由評(píng)審小組打分，按分?jǐn)?shù)高低根據(jù)資格預(yù)審文件規(guī)定確定通過(guò)名單。

16.3.3提交資料是原件還是復(fù)印件：一定要簡(jiǎn)化手續(xù)，方便投標(biāo)人，防止在繁雜的手續(xù)上出差錯(cuò)導(dǎo)致申請(qǐng)人資格預(yù)審不通過(guò)。

原則上，能夠網(wǎng)絡(luò)查詢的資料，提交復(fù)印件（加蓋單位公章），比如企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照（三證合一、五證合一）、資質(zhì)資格證等；其它不能網(wǎng)絡(luò)查詢的（或網(wǎng)絡(luò)查詢難以確認(rèn)真?zhèn)蔚模?，提交原件，比如合同、協(xié)議、中標(biāo)通知書、身份證（原件需帶到現(xiàn)場(chǎng)）、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告、企業(yè)各種聲明文件等等。

16.4制作發(fā)售招標(biāo)文件

16.4.1招標(biāo)文件編制：招標(biāo)文件是規(guī)范項(xiàng)目選定社會(huì)資本及項(xiàng)目基本條款的重要文件，合同草案作為招標(biāo)文件的附件，是社會(huì)資本中標(biāo)后簽訂PPP合同的依據(jù)。因此，招標(biāo)文件制定，必須嚴(yán)密、規(guī)范、合法。

16.4.2評(píng)標(biāo)辦法：綜合評(píng)分法，采用百分制。一般評(píng)標(biāo)體系商務(wù)部分70分（其中報(bào)價(jià)30分，企業(yè)資信、業(yè)績(jī)40分），技術(shù)部分30分。采購(gòu)人可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)靈活調(diào)整分值構(gòu)成。

報(bào)價(jià)（30分）是指政府付費(fèi)，可以根據(jù)項(xiàng)目付費(fèi)的算式分別報(bào)價(jià)，也可以根據(jù)缺口補(bǔ)助報(bào)總價(jià)。對(duì)于項(xiàng)目招標(biāo)前設(shè)計(jì)方案成熟，施工圖完備，造價(jià)確定的項(xiàng)目，可以就政府付費(fèi)報(bào)一個(gè)總價(jià)；對(duì)于前期設(shè)計(jì)深度不夠，處于方案設(shè)計(jì)階段的項(xiàng)目，項(xiàng)目的基本數(shù)據(jù)都是估算的，則根據(jù)政府付費(fèi)的構(gòu)成（算式）分別報(bào)單價(jià)（如資本金回報(bào)率、融資利率上浮率、建安費(fèi)下浮 15 率等）。為了防止惡意競(jìng)爭(zhēng)，報(bào)價(jià)應(yīng)設(shè)置限制性規(guī)定。

技術(shù)部分（30分）主要包括投融資方案、投資控制措施、項(xiàng)目公司組建方案、建設(shè)質(zhì)量控制措施、項(xiàng)目建設(shè)安全保證措施、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度保證措施、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、管養(yǎng)維護(hù)方案、項(xiàng)目移交方案等，根據(jù)不同項(xiàng)目情況靈活設(shè)置，都是文字性書面材料，靠評(píng)委主觀打分。

企業(yè)資信、業(yè)績(jī)（綜合實(shí)力，40分），資信主要包括企業(yè)信用、凈資產(chǎn)、總資產(chǎn)、注冊(cè)資本、融資能力、資產(chǎn)負(fù)債率、資質(zhì)資格等；業(yè)績(jī)主要有PPP業(yè)績(jī)、運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)、相關(guān)工程施工業(yè)績(jī)、設(shè)計(jì)業(yè)績(jī)等，根據(jù)項(xiàng)目需求合理設(shè)定。一般工程業(yè)績(jī)要求不超過(guò)項(xiàng)目總投資額的70%。

16.4.3評(píng)標(biāo)：根據(jù)評(píng)審小組打分，采購(gòu)方將按照綜合得分從高到低順序進(jìn)行排序，作為候選投標(biāo)人。采購(gòu)人可以設(shè)定候選投標(biāo)人數(shù)量（比如選前3名作為候選投標(biāo)人）。

16.5結(jié)果確認(rèn)談判：采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組應(yīng)當(dāng)按照評(píng)審報(bào)告推薦的候選社會(huì)資本排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就項(xiàng)目合同中可變的細(xì)節(jié)問(wèn)題進(jìn)行項(xiàng)目合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的候選社會(huì)資本即為預(yù)中標(biāo)、成交社會(huì)資本。確認(rèn)談判不得涉及項(xiàng)目合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行重復(fù)談判。

16.6公示、公告、發(fā)中標(biāo)（成交）通知書：在預(yù)中標(biāo)、成交社會(huì)資本確定后10個(gè)工作日內(nèi)，將預(yù)中標(biāo)、成交結(jié)果進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。

公示期滿無(wú)異議后2個(gè)工作日內(nèi)，將中標(biāo)、成交結(jié)果進(jìn)行公告，同時(shí)發(fā)出中標(biāo)、成交通知書。

16.7合同簽訂：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中標(biāo)、成交社會(huì)資本簽訂經(jīng)本級(jí)人民政府審核同意的PPP項(xiàng)目合同。

需要為PPP項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于繼承PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。

為了盡量減少社會(huì)資本中標(biāo)后與政府方就合同簽訂談判產(chǎn)生過(guò)多分歧，采購(gòu)人對(duì)招標(biāo)文件附件《合同草案》要深入研究、完善，因?yàn)闈撛谕稑?biāo)人一旦購(gòu)買招標(biāo)文件并投標(biāo)，即視為接受招標(biāo)文件的全部條款，在中標(biāo)后簽合同時(shí)，《合同草案》已有的條款不宜再變更。

17項(xiàng)目公司組建及后續(xù)手續(xù)辦理

17.1成立SPV：按照實(shí)施方案規(guī)定的股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本金比例，組建SPV，社會(huì)資本方和政府方項(xiàng)目資本金按規(guī)定到賬。

17.2項(xiàng)目設(shè)計(jì)及投資控制：對(duì)于招標(biāo)前項(xiàng)目處于方案設(shè)計(jì)階段的或采用DBFOT運(yùn)作方式的，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。初步設(shè)計(jì)投資概算和施工圖設(shè)計(jì)階段投資預(yù)算必須嚴(yán)格控制在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案規(guī)定之內(nèi)。必要時(shí)造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)提前介入，與設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)互動(dòng)，控制項(xiàng)目投資成本。比如本地區(qū)域供水PPP項(xiàng)目某增壓泵站設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)單位明顯存在過(guò)度設(shè)計(jì)問(wèn)題，增加成本。

17.3變更前期手續(xù)的項(xiàng)目法人：將項(xiàng)目法人由原來(lái)的國(guó)有平臺(tái)公司（或政府部門）變更為項(xiàng)目公司。

17.4土地使用證辦理（劃撥或招拍掛）：劃撥到項(xiàng)目公司或以項(xiàng)目公司摘牌。

17.5建設(shè)工程規(guī)劃許可證辦理

17.6施工許可證辦理 18.其它手續(xù)辦理

目前大部分地方實(shí)行多圖聯(lián)審、多評(píng)合一，串聯(lián)改并聯(lián)，辦事效率大大提升。

涉及住建、經(jīng)信、衛(wèi)生、安監(jiān)、民防、氣象、消防等部門的圖紙進(jìn)行聯(lián)合審查，做到“多圖聯(lián)審”。企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目前期推進(jìn)階段涉及的節(jié)能評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、碳排放影響評(píng)估、安全評(píng)價(jià)、水土保持方案、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、地震安全性評(píng)價(jià)等實(shí)行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一評(píng)估，由串聯(lián)方式調(diào)整為并聯(lián)方式進(jìn)行，做到“多評(píng)合一”。19監(jiān)理選擇

應(yīng)由項(xiàng)目公司通過(guò)招標(biāo)方式選定，監(jiān)理跟項(xiàng)目公司簽訂合同?？紤]到大部分PPP項(xiàng)目工程施工是由中標(biāo)人聯(lián)合體中承擔(dān)施工義務(wù)一方負(fù)責(zé)的，這樣監(jiān)理的作用會(huì)打折扣，因此，政府方最好引入第三方項(xiàng)目管理公司，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)代表政府方履行管理職能。20造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)介入

20.1項(xiàng)目建設(shè)成本核定：PPP項(xiàng)目工程施工計(jì)價(jià)依據(jù)與經(jīng)過(guò)招標(biāo)的工程施工計(jì)價(jià)依據(jù)不同。經(jīng)過(guò)招投標(biāo)的項(xiàng)目，在施工過(guò)程中，除非清單有漏項(xiàng)或圖紙變更或追加工程，其計(jì)價(jià)依據(jù)就是中標(biāo)價(jià)格。

PPP項(xiàng)目選定社會(huì)資本如果是以招標(biāo)方式選定的，而且社會(huì)資本具有施工資質(zhì)的，則PPP項(xiàng)目工程施工可以不單獨(dú)招標(biāo)，由PPP中標(biāo)的社會(huì)資本自行建設(shè)。在PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)社會(huì)資本 18 過(guò)程中，關(guān)于PPP項(xiàng)目工程計(jì)價(jià)，又分兩種情形：一種是PPP項(xiàng)目采購(gòu)前施工圖完備，清單和造價(jià)已經(jīng)明確，采購(gòu)方根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用（造價(jià)核算，加建設(shè)期利息）、資金占用費(fèi)（設(shè)定限額）、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用（設(shè)定限額）等，設(shè)定PPP項(xiàng)目全合作期總投資，然后根據(jù)項(xiàng)目總投資，設(shè)定政府每年付費(fèi)金額上限，作為PPP項(xiàng)目采購(gòu)社會(huì)資本投標(biāo)報(bào)價(jià)限額。如本地121省道PPP采購(gòu)。這種模式等于PPP項(xiàng)目工程已經(jīng)招標(biāo)程序，只不過(guò)是包含在PPP項(xiàng)目采購(gòu)社會(huì)資本過(guò)程中，而且工程建設(shè)費(fèi)用不單獨(dú)報(bào)價(jià)。另一種是PPP項(xiàng)目采購(gòu)前施工圖未完成，有的處于方案設(shè)計(jì)程度，項(xiàng)目總投資是估算，采購(gòu)方會(huì)設(shè)定PPP工程建安費(fèi)下浮率作為PPP采購(gòu)?fù)稑?biāo)人報(bào)價(jià)，等于是費(fèi)率招標(biāo)，如本地稻米小鎮(zhèn)PPP采購(gòu)。這種情況下，造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)有必要介入，提供跟蹤服務(wù)。

20.2全程跟蹤審計(jì)：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共投資項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督是法定職責(zé)，PPP項(xiàng)目的投資控制應(yīng)該按照政府投資項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的績(jī)效評(píng)價(jià)和考核也是政府方重要職責(zé)，這些都需要專業(yè)的造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)介入。21施工組織

按照建設(shè)計(jì)劃、施工圖和工程承包合同，對(duì)項(xiàng)目組織實(shí)施。22工程竣工驗(yàn)收、決算、審計(jì)

工程項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收是施工全過(guò)程的最后一道程序，也是工程項(xiàng)目管理的最后一項(xiàng)工作。它是建設(shè)投資成果轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用的標(biāo)志，也是全面考核投資效益、檢驗(yàn)設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

工程決算是對(duì)所完成的工程在竣工驗(yàn)收后的最后經(jīng)濟(jì)審 19 核；包括各類工料、機(jī)械設(shè)備及管理費(fèi)用等。

竣工決算審計(jì)：根據(jù)國(guó)家的審計(jì)法和相關(guān)規(guī)定，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目竣工決算進(jìn)行審計(jì)，主要審查概（預(yù)）算在執(zhí)行中是否超支，超支原因，以及有無(wú)其他違紀(jì)行為等等。

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第四篇：PPP項(xiàng)目落地難 發(fā)展重在契約精神

PPP項(xiàng)目落地難發(fā)展重在契約精神

2015年，被政府寄予厚望的PPP模式重回大眾視野。2014年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》；2015年4月21日，由發(fā)改委牽頭制定，與財(cái)政部、住建部、央行四部門聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》；5月22日，《關(guān)于在公共領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》也正式出臺(tái)。

如今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，PPP模式的應(yīng)用初衷或?yàn)榫徑庹呢?cái)政壓力。2014年10月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見(jiàn)》，從PPP模式角度來(lái)看，《意見(jiàn)》明確了“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”，并將“重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域”，PPP模式成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的一種重要途徑。

PPP模式，不僅僅是融資

然而PPP模式并不僅僅是一種融資途徑。PPP模式源自于西方，是指公共部門和社會(huì)資本合作提供公共物品或服務(wù)的一種運(yùn)作方式，屬于運(yùn)作、管理模式的范疇。從成本角度而言，PPP模式不僅引進(jìn)社會(huì)資本，還應(yīng)同時(shí)引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)與項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)不同部門間的通力合作、各司其職，提高項(xiàng)目整體建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率，降低交易過(guò)程中的各項(xiàng)成本。

經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個(gè)概念叫做“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，這種狀態(tài)是指“在沒(méi)有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個(gè)人變得更好”。假設(shè)我們將PPP模式僅僅看做是一種融資模式，為解決資金來(lái)源卻并沒(méi)有發(fā)揮私人部門的其他價(jià)值，便會(huì)出現(xiàn)私人部門將公共部門的資金風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁、自身利益受到損害的可能。這不僅與“帕累托最優(yōu)”相悖，還會(huì)導(dǎo)致的后果就是民營(yíng)企業(yè)從一開(kāi)始就不敢進(jìn)入。

這里不得不提到“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”的前提，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)的前提——社會(huì)各類人群都在不斷追求自身利益最大化。在這個(gè)前提下，不管是政府部門還是企業(yè)，都希望通過(guò)PPP項(xiàng)目的合作來(lái)達(dá)到自身的目的。如果政府和企業(yè)沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)到基于PPP模式的合作關(guān)系是非融資、而是以減少交易費(fèi)用為目的的運(yùn)作模式的話，可能雙方都無(wú)法達(dá)到目標(biāo)。

簽約數(shù)量少，PPP模式落地難

2014年11月，財(cái)政部PPP中心確定了30個(gè)示范項(xiàng)目；國(guó)家發(fā)改委則于2014年5月就推出了80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《中國(guó)PPP 1 模式運(yùn)營(yíng)情況與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》顯示，財(cái)政部推出的30個(gè)示范項(xiàng)目中，除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的項(xiàng)目，與發(fā)改委項(xiàng)目重點(diǎn)保持一致，均重點(diǎn)鼓勵(lì)環(huán)保與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的PPP項(xiàng)目推進(jìn)。

圖表1：發(fā)改委公布的80個(gè)PPP項(xiàng)目領(lǐng)域與地方分布（單位：%）

資料來(lái)源：國(guó)家發(fā)改委 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

圖表2：財(cái)政部公布的30個(gè)PPP項(xiàng)目領(lǐng)域與地方分布（單位：%）

資料來(lái)源：財(cái)政部 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

目前來(lái)看，PPP模式的實(shí)施并不理想。3月19日某研究機(jī)構(gòu)發(fā)布報(bào)告稱，2014年9月，我國(guó)34個(gè)省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬(wàn)億元的PPP項(xiàng)目，但截至2015年3月真正簽約的項(xiàng)目投資金額僅為2100億元，占投資總額的1/8。

筆者分析背后原因有三。其一，盡管政府和企業(yè)都對(duì)PPP模式寄予厚望，但具體如何操作，普遍都有所困惑。如今，發(fā)改委官方網(wǎng)站上已經(jīng)設(shè)立PPP項(xiàng)目專欄，收集一些比較2 成熟的案例以供地方政府和企業(yè)參考。但目前網(wǎng)站的內(nèi)容仍然較少，項(xiàng)目運(yùn)行的過(guò)程和來(lái)龍去脈也不夠詳實(shí)，參考意義有待商榷；其二，PPP項(xiàng)目主要由中央層面主導(dǎo)，具體落實(shí)需要地方政府自行摸索，中央主要負(fù)責(zé)提供政策上的支持。那么問(wèn)題來(lái)了，政策出臺(tái)與實(shí)施尚存空間，有部分地方政府對(duì)于如何操作仍然是一頭霧水；其三，PPP項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)需遵循地方政府與私人部門的關(guān)系平等，而政府與企業(yè)關(guān)系平等如何實(shí)現(xiàn)依然是一個(gè)問(wèn)號(hào)。政府是否會(huì)與企業(yè)坐下來(lái)認(rèn)真商量合同細(xì)則？政府是否會(huì)頻繁變動(dòng)政策？這里又涉及到了一個(gè)古老而嚴(yán)肅的話題——契約精神。

PPP模式要發(fā)展，還需重視契約精神

契約精神在民主法治的形成過(guò)程中有極為重要的作用。無(wú)論在私法或是公法領(lǐng)域，契約精神對(duì)我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家的構(gòu)建和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)都有著積極的作用。PPP模式要發(fā)展，最重要的是需要合作雙方都具備契約精神。

首先，政府需要具有契約精神。部分地方政府在PPP項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行力較弱，有政策隨意修改的風(fēng)險(xiǎn)；此外，地方政府換屆也是令私人部門擔(dān)憂的一個(gè)原因。一些地方政府“不買舊官帳”，之前的PPP項(xiàng)目進(jìn)行到一半如何繼續(xù)，新一屆領(lǐng)導(dǎo)是否會(huì)修改政策？此外，項(xiàng)目如何實(shí)施、政府對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系如何制定，也需要在項(xiàng)目開(kāi)始之前詳細(xì)確定。不能僅憑幾張紙就草率開(kāi)工，事后若項(xiàng)目進(jìn)程中的所作所為無(wú)憑無(wú)據(jù)，也給政府違背最初約定意志的可能。

其次，企業(yè)需要具有契約精神。在PPP項(xiàng)目合作中，政府占主導(dǎo)地位，私人部門看似地位較弱，但在項(xiàng)目的進(jìn)行過(guò)程中，私人部門也存在一定的自主空間。因此，應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)PPP模式中合作雙方進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目進(jìn)程和績(jī)效評(píng)定，實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化，才能使PPP模式順利發(fā)展，得到理想的效果。

本文作者：劉雨萌（前瞻網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究員、分析師）

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第五篇：ppp失敗原因

“鳥(niǎo)巢”是28屆奧運(yùn)會(huì)上，利用ppp模式(Public-Private-Partnership)，即公私合營(yíng)模式建造奧運(yùn)場(chǎng)館的典型，由中信集團(tuán)、城建集團(tuán)、金州控股集團(tuán)三家組成的中信聯(lián)合體與北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司共同組建項(xiàng)目公司，作為國(guó)家體育場(chǎng)的項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交。

在“鳥(niǎo)巢”總計(jì)近32億元的投資中，由中國(guó)中信集團(tuán)公司等四家企業(yè)組成的中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%，北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司代表北京市政府支付剩余的58%，雙方按投資比例組建國(guó)家體育場(chǎng)有限公司，負(fù)責(zé)“鳥(niǎo)巢”的融資、建設(shè)、管理等工作。根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，運(yùn)營(yíng)期間自負(fù)盈虧。期滿后，“鳥(niǎo)巢”由北京市政府收回。PPP大項(xiàng)目“鳥(niǎo)巢”為何半路散伙

從招投標(biāo)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的全程，一系列不符合PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式精神和現(xiàn)行法律法規(guī)的做法，都給項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的最終失敗埋下了伏筆。、“鳥(niǎo)巢”賽后運(yùn)營(yíng)一年，剛剛度過(guò)“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》，對(duì)“鳥(niǎo)巢”經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行股份制改造。中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份；國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等公司高層由北京市國(guó)資委派任。

“鳥(niǎo)巢”項(xiàng)目的失敗出在執(zhí)行過(guò)程中，PPP模式與現(xiàn)行的財(cái)務(wù)、法律等制度還存在矛盾。一方面，“鳥(niǎo)巢”的招標(biāo)流程不完全符合PPP項(xiàng)目要求。將設(shè)計(jì)責(zé)任交給投標(biāo)人是體育場(chǎng)館建設(shè)的重要特點(diǎn)，但在“鳥(niǎo)巢”招標(biāo)過(guò)程中，北京市政府先行招標(biāo)選定了設(shè)計(jì)方案，造成設(shè)計(jì)上對(duì)體育場(chǎng)賽后商業(yè)運(yùn)營(yíng)考慮不足，限制了項(xiàng)目公司在賽后對(duì)“鳥(niǎo)巢”商業(yè)效率的最大化。另一方面，招標(biāo)時(shí)過(guò)于看重融資能力，賽后運(yùn)營(yíng)管理能力沒(méi)有引起足夠重視，中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

此外，國(guó)家體育場(chǎng)的“定位”加上公眾對(duì)PPP模式認(rèn)知不清，直接影響了賽后運(yùn)營(yíng)效益。在PPP執(zhí)行過(guò)程中，PPP模式與現(xiàn)行的一些制度存在矛盾。例如，按照現(xiàn)在會(huì)計(jì)準(zhǔn)則計(jì)提折舊，讓“鳥(niǎo)巢”的盈利計(jì)算成為一個(gè)難題。在30年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，運(yùn)營(yíng)方事實(shí)上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)分紅。

“鳥(niǎo)巢”經(jīng)營(yíng)權(quán)由北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任有限公司重新主導(dǎo)后，逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)金流的平衡，值得充分肯定。“但是政府收回?鳥(niǎo)巢?經(jīng)營(yíng)權(quán)，違背了PPP模式初衷，對(duì)我國(guó)今后大型體育場(chǎng)館PPP模式的推廣存在不利影響。

從案例看導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的主要因素

我們選取了自上世紀(jì)八十年代以來(lái)在中國(guó)實(shí)施的PPP項(xiàng)目中13個(gè)失敗的案例，這些項(xiàng)目主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國(guó)實(shí)行PPP模式的主流領(lǐng)域。從這13個(gè)案例失敗原因的匯總分析，我們認(rèn)為中國(guó)PPP項(xiàng)目的失敗主要是由以下風(fēng)險(xiǎn)造成的：

一、項(xiàng)目唯一性

是指政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的影響是非常大的。

如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開(kāi)工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個(gè)原因可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)橋的高資金回報(bào)率不滿，致使項(xiàng)目面臨唯一性風(fēng)險(xiǎn)和收益不足風(fēng)險(xiǎn)。

鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車輛全部通過(guò)收費(fèi)站，如果因特殊情況不能保證收費(fèi)，政府出資償還外商的投資，同時(shí)保證每年18%的補(bǔ)償。但是 2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過(guò)閩江四橋收費(fèi)站，公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望，而政府又不予兌現(xiàn)回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭。該項(xiàng)目中，投資者遭遇了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)及其后續(xù)的市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致了市場(chǎng)收益不足。

二、法律變更

主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)?yè)p害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國(guó)PPP項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險(xiǎn)。例如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原先計(jì)劃于2002年開(kāi)工，但由于2002年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問(wèn)題的通知》的頒布，項(xiàng)目公司被迫與政府重新就投資回報(bào)率進(jìn)行談判。上海的大場(chǎng)水廠和延安東路隧道也遇到了同樣的問(wèn)題，均被政府回購(gòu)。

三、審批延誤

主要指由于項(xiàng)目的審批程序過(guò)于復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)和成本過(guò)高，且批準(zhǔn)之后，對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項(xiàng)目正常運(yùn)作帶來(lái)威脅。

比如某些行業(yè)里一直存在成本價(jià)格倒掛現(xiàn)象，當(dāng)市場(chǎng)化之后引入外資或民營(yíng)資本后，都需要通過(guò)提價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國(guó)《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過(guò)程很容易造成審批延誤的問(wèn)題。以城市水業(yè)為例，水價(jià)低于成本的狀況表明水價(jià)上漲勢(shì)在必行，但是各地的水價(jià)改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問(wèn)題。

例如，2003年的南京水價(jià)上漲方案在聽(tīng)證會(huì)上未獲通過(guò);上海人大代表也提出反對(duì)水價(jià)上漲的提案，造成上海水價(jià)改革措施遲遲無(wú)法落實(shí)實(shí)施。因此出現(xiàn)了外國(guó)水務(wù)公司從中國(guó)市場(chǎng)撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是，泰晤士水務(wù)出售了其大場(chǎng)水廠的股份，Anglian從北京第十水廠項(xiàng)目中撤出口。

四、政策決策失誤冗長(zhǎng)

是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對(duì)稱等造成項(xiàng)目決策失誤和過(guò)程冗長(zhǎng)。

例如青島威立雅污水處理項(xiàng)目由于當(dāng)?shù)卣畬?duì)PPP的理解和認(rèn)識(shí)有限，政府對(duì)項(xiàng)目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時(shí)間很長(zhǎng)。而且污水處理價(jià)格是在政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)結(jié)構(gòu)不了解的情況下簽訂，價(jià)格較高，后來(lái)政府了解以后又重新要求談判降低價(jià)格。此項(xiàng)目中項(xiàng)目公司利用政府知識(shí)缺陷和錯(cuò)誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，面臨政府決策冗長(zhǎng)的困境口。相類似的在大場(chǎng)水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項(xiàng)目中也存在同樣問(wèn)題。

五、政治反對(duì)

主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起政治甚至公眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。

例如大場(chǎng)水廠和北京第十水廠的水價(jià)問(wèn)題口，由于關(guān)系到公眾利益，而遭到來(lái)自公眾的阻力，政府為了維護(hù)社會(huì)安定和公眾利益也反對(duì)漲價(jià)。

六、政府信用

是指政府不履行或拒絕行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來(lái)直接或間接的危害。

例如在長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目中，匯津公司與長(zhǎng)春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設(shè)立長(zhǎng)春匯津污水處理有限公司，同年長(zhǎng)春市政府制定《長(zhǎng)春匯津污水處理專營(yíng)管理辦法》。2000年底，項(xiàng)目投產(chǎn)后合作運(yùn)行正常。然而，從2002年年中開(kāi)始，排水公司開(kāi)始拖欠合作公司污水處理費(fèi)，長(zhǎng)春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開(kāi)始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費(fèi)。經(jīng)過(guò)近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長(zhǎng)春市政府回購(gòu)而結(jié)束。

再比如在廉江中法供水廠項(xiàng)目中，雙方簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個(gè)關(guān)鍵的不合理問(wèn)題：?jiǎn)栴}一，水量問(wèn)題。合同約定廉江自來(lái)水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購(gòu)水量不得少于6萬(wàn)立方米，且不斷遞增。而當(dāng)年廉江市的消耗量約為2萬(wàn)立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實(shí)的可能性；問(wèn)題二，水價(jià)問(wèn)題。合同規(guī)定起始水價(jià)為1.25元人民幣，水價(jià)隨物價(jià)指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價(jià)為1.20元，此價(jià)格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變。脫離實(shí)際的合同使得廉江市政府和自來(lái)水公司不可能履行合同義務(wù)該水廠被迫閑置，談判結(jié)果至今未有定論。除此之外，遇到政府信用風(fēng)險(xiǎn)的還有江蘇某污水處理廠、長(zhǎng)春匯津污水處理和湖南某電廠等項(xiàng)目。

七、不可抗力

是指合同一方無(wú)法控制，在簽訂合同前無(wú)法合理防范，情況發(fā)生時(shí)，又無(wú)法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等。

例如湖南某電廠于上世紀(jì) 90年代中期由原國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)，西方某跨國(guó)能源投資公司為中標(biāo)人，項(xiàng)目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目前期進(jìn)展良好。但此時(shí)某些西方大國(guó)(包括中標(biāo)公司所在國(guó))轟炸我駐南斯拉夫大使館，對(duì)中國(guó)主權(quán)形成了嚴(yán)重的實(shí)質(zhì)上的侵犯。國(guó)際政治形勢(shì)的突變，使得投標(biāo)人在國(guó)際上或中國(guó)的融資都變得不可能。項(xiàng)目公司因此最終沒(méi)能在延長(zhǎng)的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回了項(xiàng)目并沒(méi)收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒(méi)有再重新招標(biāo)，從而導(dǎo)致了外商在本項(xiàng)目的徹底失敗。

在江蘇某污水處理廠項(xiàng)目關(guān)于投資回報(bào)率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項(xiàng)目公司和政府的談判。

八、融資

是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。

PPP項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會(huì)被取消資格并沒(méi)收投標(biāo)保證金。在湖南某電廠的項(xiàng)目中，發(fā)展商就因沒(méi)能完成融資而被沒(méi)收了投標(biāo)保函。

九、市場(chǎng)收益不足

是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中，天津市政府提供了許多激勵(lì)措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马?xiàng)目收益不足，天津市政府承諾提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒(méi)有明確定義，項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。

另外京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費(fèi)，致使較長(zhǎng)一段時(shí)間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項(xiàng)目中也有類似問(wèn)題。

十、配套設(shè)備服務(wù)提供

指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

在這方面，湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目是一個(gè)典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營(yíng)期20年，經(jīng)營(yíng)期滿后無(wú)償移交給武漢高科(代表市國(guó)資委持有國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán))。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費(fèi)收取等問(wèn)題遲遲未能解決，導(dǎo)致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務(wù)集團(tuán)。

十一、市場(chǎng)需求變化

是指排除唯一性風(fēng)險(xiǎn)以外，由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場(chǎng)需求變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

例如山東中華發(fā)電項(xiàng)目，項(xiàng)目公司于1997年成立，計(jì)劃于2004年最終建成。建成后運(yùn)營(yíng)較為成功，然而山東電力市場(chǎng)的變化，國(guó)內(nèi)電力體制改革對(duì)運(yùn)營(yíng)購(gòu)電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。

第一是電價(jià)問(wèn)題，1998年根據(jù)原國(guó)家計(jì)委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價(jià)；而在2002年10月，菏澤電廠新機(jī)組投入運(yùn)營(yíng)時(shí)，山東省物價(jià)局批復(fù)的價(jià)格是0.32元/度。這一電價(jià)不能滿足項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)；

第二是合同中規(guī)定的“最低購(gòu)電量”也受到威脅，2003年開(kāi)始，山東省計(jì)委將以往中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)間的最低購(gòu)電量5500小時(shí)減為5100小時(shí)。由于合同約束，山東電力集團(tuán)仍須以“計(jì)劃內(nèi)電價(jià)”購(gòu)買5500小時(shí)的電量，價(jià)差由山東電力集團(tuán)自己掏錢填補(bǔ)，這無(wú)疑打擊了山東電力集團(tuán)公司購(gòu)電的積極性悼。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項(xiàng)目中也存在這一風(fēng)險(xiǎn)。

十二、收費(fèi)變更

是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過(guò)高、過(guò)低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

例如，由于電力體制改革和市場(chǎng)需求變化，山東中華發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)收費(fèi)從項(xiàng)目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項(xiàng)目公司的收益受到嚴(yán)重威脅伸。

十三、腐敗

主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財(cái)物，而直接導(dǎo)致項(xiàng)目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時(shí)也加大了政府在將來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)。

例如由香港匯津公司投資興建的沈陽(yáng)第九水廠BOT項(xiàng)目，約定的投資回報(bào)率為：第2-4年，18.50%；第5-14年，21%；第15-20年，11%。如此高的回報(bào)率使得沈陽(yáng)自來(lái)水總公司支付給第九水廠的水價(jià)是2.50/噸，而沈陽(yáng)市1996年的平均供水價(jià)格是1.40/噸。到2000年，沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個(gè)虧損額本來(lái)應(yīng)由政府財(cái)政填平，但沈陽(yáng)市已經(jīng)多年不向自來(lái)水公司給予財(cái)政補(bǔ)貼了。沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司要求更改合同。

經(jīng)過(guò)數(shù)輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動(dòng)如下：由沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權(quán)的50%，投資回報(bào)率也降至14%。這樣變動(dòng)后沈陽(yáng)自來(lái)水廠將來(lái)可以少付兩個(gè)多億。其實(shí)對(duì)外商承諾的高回報(bào)率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽(yáng)投資建設(shè)的八個(gè)水廠被譽(yù)為“沈陽(yáng)水務(wù)黑幕”。

以上是從案例中總結(jié)而來(lái)的導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)，從對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)和案例的描述中也可以看出，一個(gè)項(xiàng)目的失敗往往不是單一風(fēng)險(xiǎn)作用的結(jié)果，而是表現(xiàn)為多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的組合作用。

第一，政府政策承諾變異。政府作 為經(jīng) 營(yíng)性公 共服務(wù)的發(fā)起者，會(huì) 以一定 的優(yōu)惠條件(政策、稅 收以及用地)吸引更多的資金投資者 以多元投資渠 道參與到公共產(chǎn)品的供給上。案例 中政府承諾 提供 商業(yè)土地資金承兌 以及政府還款初步列入市財(cái)政預(yù) 算支出兩種保 障。然而，某個(gè)項(xiàng) 目的進(jìn)展程度是根 據(jù)政府意愿 以及社會(huì)壓力推動(dòng)的，在投資過(guò)程中政

府會(huì)出現(xiàn)政策反復(fù)的現(xiàn)象 :1)預(yù)算還款承諾變 異。D縣處于東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢 區(qū)域，通過(guò)政府協(xié) 商爭(zhēng)

取省級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng) 目可以促進(jìn)本縣發(fā)展，所 以前期 D縣政府承諾將得 到市級(jí)人大財(cái)政預(yù)算決議作 為資金保 障。經(jīng)報(bào)批 上級(jí)部 門，省、市級(jí)人大都不 能提供相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算決議，增信級(jí)別 降低為縣人 大決議。而作為金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，目前的合作模式是 要求政府能夠提供資信較高的誠(chéng)信方案，以便能夠 實(shí)現(xiàn)投資達(dá)到共贏。所 以，在實(shí)質(zhì)性談 判中縣級(jí)人 大決議不能滿足金融機(jī)構(gòu)的增信評(píng)估要求，前后不 一 致的承諾導(dǎo)致了前期的資本方談判停滯，延緩了 整體的合作進(jìn)展。2)土地承諾保障變異。目前我國(guó) 部分地方政府通過(guò)土地財(cái)政拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而 現(xiàn)階段東北經(jīng)濟(jì)整體上增速緩慢，政府土地 財(cái)政 收 入壓力較大，D縣土地使用價(jià)值和土地評(píng)估 能力在 一 定程度上難以估計(jì)，土地是否 能夠進(jìn)一步升值或 者快速實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓仍不確定，加之政府承諾的土地區(qū) 域從縣 內(nèi)商業(yè)用地置換 到高鐵站附近用地，政府承 諾前后不一致和可信度較低 的行 為加劇 了合作的困 難性，埋下了合作破裂的伏筆。

第 二，企業(yè) 初 衷 約 定 變 異。按 照 上 述 約 定，z 公 司為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng) 目實(shí)行預(yù)先墊資，待項(xiàng) 目合 同簽 訂，Z公司對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng) 目開(kāi)始施工建設(shè)，同時(shí) 由 合作雙方共同出資組 建項(xiàng) 目運(yùn)作公 司，負(fù)責(zé)項(xiàng) 目建 設(shè)管理工作。為 了保證 自身利益得 以最 大化，z公 司在合作過(guò) 程 中設(shè)計(jì) “完美” 退 出機(jī)制，改變 了 PPP項(xiàng)目的伙伴關(guān)系的初衷設(shè)想，自身行為發(fā)生變 異 :