第一篇：PPP項目操作流程與運作要點之項目執(zhí)行篇要點

PPP項目操作流程與運作要點之項目執(zhí)行篇

PPP項目操作流程與運作要點之項目執(zhí)行篇 成立項目公司

社會資本可依法設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門（ppp中心）應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。ppp項目公司的股東構成多元化，可更利于降低代理成本、提升項目效率、達到債股平衡。由于ppp項目建設、運營期限長，投資風險較大，需要構建具備多種專業(yè)能力的發(fā)起人組合以滿足項目需求，所以由項目實施機構、技術提供商和金融機構等多方共同投資，持有項目公司股權，可以合理分擔風險，充分利用各方專業(yè)技能，大大降低委托代理風險。項目融資

社會資本或項目公司負責項目融資，包括融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構負責監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府的不當轉移。社會資本或項目公司可以通過銀行貸款、融資租賃、產業(yè)基金、銀行間債券市場債務融資、預期收益質押貸款等形式進行融資。財政部聯(lián)合中國建設銀行等10家機構，共同發(fā)起設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，將作為社會資本方重點支持公共服務領域ppp項目發(fā)展，提高項目融資的可獲得性，有些地方設立了ppp發(fā)展基金，支持ppp項目的融資工作。國家發(fā)改委出臺的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》允許對特許經營項目開展預期收益質押貸款，鼓勵以設立產業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。

國家發(fā)改委與國家開發(fā)銀行印發(fā)的《關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》提出，國家開發(fā)銀行在監(jiān)管政策允許范圍內，將給予ppp項目差異化信貸政策：一是加強信貸規(guī)模的統(tǒng)籌調配，優(yōu)先保障ppp項目的融資需求；二是對符合條件的ppp項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當優(yōu)惠；三是建立綠色通道，加快ppp項目貸款審批；四是支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協(xié)議預期收益、集體土地承包經營權質押貸款等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務，積極創(chuàng)新ppp項目的信貸服務。

通知要求，國家開發(fā)銀行充分發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，積極提供融資顧問及“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構，以銀團貸款、委托貸款等方式，努力拓寬ppp項目融資渠道。此外，官方也鼓勵各地發(fā)展和改革部門引入外資企業(yè)、民營企業(yè)、中央企業(yè)、地方國企等各類市場主體，靈活運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進建立期限匹配、成本適當以及多元可持續(xù)的ppp項目資金保障機制。

按照項目合同約定的時間和要求，社會資本或項目公司未完成融資的，可給予一定寬限期；但如果在寬限期結束后仍然未能完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同。遇系統(tǒng)性金融風險或不可抗力的，政府、社會資本或項目公司各方可根據(jù)項目合同約定，協(xié)商解決。

項目建設

由社會資本成立項目公司，且經過項目融資階段后，便進入了項目正式建設階段，該階段主要有五個方面的流程，包括工程協(xié)調管理、工程招標與分包、進度管理、質量管理和其他管理措施。

（一）工程協(xié)調管理。

ppp項目的參與人由政府、ppp項目公司、投資人、銀行或金融公司以及承擔設計、建設和經營的有關公司組成。政府是ppp項目的控制監(jiān)管主體，對ppp項目起到宏觀的把控以及決定作用；投資人與政府一同為項目的風險承擔主體，投資人以投入的資本承擔有限責任；銀行或金融公司通常為ppp項目的主要債權人，現(xiàn)如今也進一步發(fā)展為ppp項目提供咨詢方案；而ppp項目公司是項目的執(zhí)行主體，在整個項目及所有參與方中處于中心地位，所有關系到ppp項目的融資、分包、建設、驗收、經營管理體制以及償還債務和償付利息都由項目公司負責。

綜上，項目公司應當全面負責所承擔的ppp工程的協(xié)調和管理工作，包括為該工程服務的、相關的設計、勘察和關聯(lián)合同單位等；同時，項目公司應當與工程范圍內各有關單位及政府各職能部門進行協(xié)調，以保證工程的順利實施。

（二）工程招標與分包。

項目公司不可能獨自完成所承攬的ppp項目，因此需要通過工程招標與分包的形式，選擇有資質、有經驗、在工程某一領域有明顯專長的企業(yè)，協(xié)作完成項目的建設。ppp項目工程招標和分包有以下特點：

1.對于非主體和非關鍵工程，才允許分包。項目的主體部分和關鍵性工作，是指一個整體項目中，影響其主要功能的或者獨立發(fā)揮其功能的裝置、設備、構建物主體結構的部分及相關的工作，原則上是不允許分包的。2.承擔對重要的設備、材料的采購及專業(yè)施工單位的確定必須按照《中華人民共和國招投標法》以及工程所屬主管單位的要求完成。

3.項目公司在招標之前必須擬定招標方案報工程所屬主管單位。4.采取勞務分包形式。在ppp項目中，主承包商往往是ppp項目公司的成員，主承包商為了免去直接指揮工人的繁瑣工作，一般采取包工不包料方式，將施工分包給能提供管理勞務的公司。在勞務分包合同中，應明確雙方的責任、義務和權利。

5.若項目公司進行了工程分包，應當對任何分包商的行為或違約，如同項目公司自己的行為或違約一樣承擔責任。

（三）進度管理。

項目公司應當按合同規(guī)定的進度計劃進行進度管理，處理好主體工程與附屬工程的關系、地下工程與地上工程的關系、場外工程和場內工程的關系等，對工程所包含的各階段、各事項進行統(tǒng)籌安排，對不符合進度計劃的工程進度進行修正和督促，以在確保質量的前提下縮短工期，最大程度發(fā)揮投資效益。

ppp項目進度管理的主要內容包括：施工進度計劃的編制和審核、按計劃期編制工程綜合計劃、對進度計劃進行檢查和調整、提交進度報告、進度控制總結。

（四）質量管理。

工程質量直接決定工程竣工后的使用價值，因此項目工程建設全過程中，都必須非常重視質量的管理。對于ppp項目來說更是如此，因為ppp項目具有一定的經營期限，所以一些項目公司在工程質量的控制上，在材料的選購、施工工藝的質量、機械設備的選型等方面，較多注重短期的利益，往往難以保證經營期滿后及項目移交后的工程質量。ppp項目往往是國家的基礎設施，其質量好壞關乎公共財產和公民的利益，因此應當尤其注意。ppp項目中的質量控制缺陷常常表現(xiàn)在項目融資建設成本影響質量、違規(guī)分包影響工程質量、管理和監(jiān)督不力影響工程質量三個方面。ppp項目中，可以通過兩個方面的措施加大對工程質量的保證，分別是以法律及合同約束各方的質量行為、加強政府對ppp項目的監(jiān)督和管理。

（五）其他管理措施。

規(guī)范和遵守周全的管理措施才能保證bot項目的順利開展，其余的管理措施主要包括：安全措施、項目文件管理（施工文件、投資及財務統(tǒng)計報表、技術標準和規(guī)章、竣工圖紙、操作和維修手冊）、職工與勞動管理（人員變動、員工待遇、保障職工職業(yè)健康和安全）。

（六）項目竣工驗收。項目公司應當在規(guī)定的時間內實現(xiàn)ppp項目工程完工，通知建設方進行竣工驗收，并按照建設方的要求協(xié)調和配合項目的試運行。

1.竣工驗收的條件。ppp項目的建設單位收到建設工程竣工報告后，應當組織設計、施工、監(jiān)理等單位進行竣工驗收，工程竣工驗收應當具備下列條件：

（1）項目公司完成建設工程設計和合同約定的各項內容；（2）有完整的技術檔案和施工管理資料；

（3）有工程使用的主要建筑材料、建筑結構配件和設備的進場試驗報告；

（4）有勘察、設計、施工、工程監(jiān)理等單位分別簽署的質量合格文件；

（5）有項目公司簽署的工程保修書。

2.竣工驗收的程序。ppp項目竣工驗收的一般程序是：

（1）在竣工驗收前，項目公司應當完成項目管理工作檔案的初步整理工作，應確保內容齊全，符合項目管理工作檔案歸檔的相關要求；（2）在工程通過竣工驗收之后，項目公司應當向建設單位提交一份有關檢驗結果的證明報告，以及符合國家有關規(guī)定的準備通過檔案驗收的資料；

（3）項目公司在竣工驗收合格的特定時間內，向建設方提供竣工備案所需的資料，以方便建設方備案之用；

（4）如果工程或某標段未能通過竣工驗收，項目公司應當在修復缺陷后，重復進行未通過標段的竣工驗收工作；

（5）當工程根據(jù)合同已通過竣工驗收，且在竣工檔案資料整理完畢后，建設單位應當向項目公司頒發(fā)竣工證書。項目試運營

試運營基本條件評估是確保建設與運營單位順利交接的關鍵步驟，也是確保運營安全的關鍵環(huán)節(jié)。

試運營階段，項目公司可以參考如下步驟進行：

（一）設定項目試運營時間。

中小型項目試運營時間較短，可設定1-3年試運營期限；大型項目則可以設定3-5年試運營時間。

（二）項目運行情況監(jiān)測。試運營期間，通過對項目各項功能性設施運作情況進行監(jiān)測，掌握設施運行安全性、合規(guī)性是否符合標準，確保試運營期間項目運轉正常。

（三）項目效益情況觀察。

及時掌握項目試運營期間效益狀況，分析收益合理性，并且對未來預計收益做出評估，是否符合項目初始設定。

（四）項目問題及完善措施。

試運營期間，應及時發(fā)現(xiàn)項目中存在的問題、政策漏洞等，做出進一步的完善，同時完善規(guī)章制度及組織架構，為后續(xù)正式運營做出充分準備?？冃ПO(jiān)測與支付

項目建成后，項目公司按照項目協(xié)議開展運營和維護，向政府和社會公眾提供服務。在運營和維護階段，各方需要考慮到對ppp項目的績效監(jiān)測及回報問題。項目實施機構應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（ppp中心）備案。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中規(guī)定了ppp項目的3種回報機制，分別為用戶付費、政府付費、用戶付費加可行性缺口補貼。

（一）政府支付。

項目實施機構根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（ppp中心）備案。對于項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行。財政部門和項目實施機構應建立ppp項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。

（二）利益分享、獎勵和懲處。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據(jù)項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據(jù)項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。項目實際績效優(yōu)于約定標準的，項目實施機構應執(zhí)行項目合同約定的獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據(jù)；未達到約定標準的，項目實施機構應執(zhí)行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。合同履約管理

（一）合同修訂、違約與爭議解決。由于履約階段缺少競爭壓力，政府在缺少相稱資源和技能的情況下很難對社會資本的履約能力和履約情況進行有效監(jiān)管；另一方面，由于缺乏有限的爭議解決機制，在政府履約情況不佳時，社會資本也難以采取實際有效措施保護自身權益。因此，在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

合同修訂，按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據(jù)社會經濟環(huán)境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出合同修訂的申請，報政府審核同意后方可執(zhí)行。

違約責任，項目實施機構、社會資本或項目公司各方未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失直至解除項目合同。

爭議解決，在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或向法院提起民事訴訟。

（二）債權人直接介入。

當項目出現(xiàn)重大經營問題或財務風險，威脅或侵害債權人利益時，債權人可依據(jù)與政府、社會資本或項目公司簽訂合同中有關直接介入的協(xié)議或條款，要求社會資本或項目公司改善經營、完善管理。在直接介入?yún)f(xié)議或條款約定期限內，重大風險解除的，債權人應停止介入。應急管理

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。臨時接管項目所產生的一切費用，將根據(jù)項目合同約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司應承擔的臨時接管費用，可以從其應獲終止補償中扣減。政府可以指定合格的第三方機構實施臨時接管。中期評估

公用事業(yè)特許經營項目不是一個時間點的問題，而是一個過程，國內特許經營項目的特許經營期限通常在20至30年之間。同時，特許經營的法律政策環(huán)境也在不斷完善。特許經營合同的簽訂是實現(xiàn)融資完成的先決條件，但合同簽訂后政府主管部門并非就結束了自己的職責。特許經營權授予后，政府的職能主要轉變?yōu)閷μ卦S經營項目的監(jiān)管。對已成功招商的特許經營項目進行中期評估，辨識并分析項目履約情況、履約風險及其防范措施，可以有效掌握一個城市中與居民生活息息相關的公用事業(yè)實施的好壞，有助于項目運行的整體改進和提高。對于政府方而言，中期評估可以幫助其進一步了解項目進展和運營情況，尤其是面對較為專業(yè)和細節(jié)的問題，政府方無法及時完成調研和深入了解，第三方中介機構的專業(yè)評估可就可以發(fā)揮重要作用，為其提供有效的參考信息。同時，中期評估也包括對政府監(jiān)管的檢測，有利于政府調整監(jiān)管的方向和重點，充分發(fā)揮監(jiān)管資源和自身優(yōu)勢。

對項目運作人而言，中期評估是投資者及項目公司從第三方角度了解企業(yè)的依據(jù)。中期評估中介方完成中期評估報告可以為項目運作方提供企業(yè)運營狀況的有效記錄，為企業(yè)自身實現(xiàn)管理和運營的提升打下基礎。同時，中期評估搭建了政企溝通的有效橋梁，對項目運作中發(fā)現(xiàn)的非本身運營的相關困難雙方共同積極尋求解決途徑，是雙方共同推進特許經營項目健康更好發(fā)展的有利工具，對降低項目風險有著重要意義。

因此，項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性。評估方式主要有兩種：一是政府公用事業(yè)主管部門組織相關人員對特許經營項目進行中期評估；二是政府公用事業(yè)主管部門委托咨詢機構作為第三方對特許經營項目進行中期評估。

對于中期評估的內容，其確定依據(jù)主要來源于兩方面，一是相關的政府規(guī)定，二是雙方簽訂的特許經營協(xié)議中的約定?！妒姓檬聵I(yè)特許經營管理辦法》的規(guī)定是“對獲得特許經營權的企業(yè)經營情況進行中期評估”。從該規(guī)定看，中期評估主要應是對特許經營企業(yè)的經營情況進行相關調研評估。

第二篇：PPP項目操作流程

PPP項目運作流程、文本匯總及投融資模式

一、PPP模式概述

1、定義PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

為彌補BOT模式的不足，近年來，出現(xiàn)了一種新的融資模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎設施建設中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。

政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

2、PPP模式的內涵

PPP模式的內涵主要包括以下四個方面：

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權協(xié)議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風險，而且能將民營企業(yè)在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高基礎設施建設的服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市基礎設施的建設和運營，由民營企業(yè)負責項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

3、三大特征

（1）、伙伴關系PPP具有三大特征，第一是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續(xù)。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。

（2）利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關系。

（3）風險共擔伙伴關系作為與市場經濟規(guī)則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關系。無論是市場經濟還是計劃經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領域。由此，風險得以規(guī)避。如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結。

二、PPP項目操作的5個階段、19個步驟

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的5個階段：

1、項目識別

2、項目準備

3、項目采購

4、項目執(zhí)行

5、項目移交

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的19個步驟：

1、項目發(fā)起

2、項目篩選

3、物有所值評價

4、財政承受能力論證

5、管理構架組建

6、實施方案編制

7、實施方案審核

8、資格預審

9、采購文件編制

10、響應文件評審

11、談判與合同簽署

12、項目公司成立

13、融資管理

14、績效監(jiān)測與支付

15、中期評估

16、移交準備

17、性能測試

18、資金交割

19、績效評價

三、PPP項目實施全流程分解

PPP模式在我國處于初級應用階段，政策制定者與實施者均處于探索實踐中，對這種模式的基本操作和流程均有待熟練掌握，對其理解和運用有待深化強化。

1、識別階段識別階段是PPP項目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個項目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項目的計劃到論證，從財政部門、行業(yè)主管到社會資本，都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。識別時，首先要通過總結近期相關領域PPP項目的實施情況，判斷該行業(yè)發(fā)展趨勢；其次要對項目識別階段的一些定義、概念中易于產生分歧之處進行解惑，避免錯誤理解和使用PPP模式；最后落實到執(zhí)行層面，當一個項目經過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎后，那接下來應當由誰來推動相關工作，使項目順利進入準備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。

2、準備階段在項目準備階段，需要進行實施方案編制、物有所值評價和財政承受能力論證等文件。其中，物有所值評價是為了解決項目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項目，減輕政府負債。財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）發(fā)布后，全國各省各縣市為爭取自己的項目進入PPP示范項目庫，通常都會聘請PPP專業(yè)咨詢公司開展項目準備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務內容即為實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等編制工作。采購階段采購方式通常由所在地財政部門最終確定。批準了實施方案，就相當于批準了項目的采購方式。

（1）、競爭性磋商與競爭性談判區(qū)別： 首先，在社會資本方的確定及候選社會資本方的推薦方法及評審標準方面，競爭性談判最終由“價格”決定，而競爭性磋商要看“綜合條件”。

第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規(guī)定，供應商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應無效，而競爭性談判無此明確規(guī)定。

第四，在重新評審標準上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多權利。競爭性談判規(guī)定：“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或代理機構不得以任何理由組織重新評審?！倍偁幮源枭虅t規(guī)定：“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀評分不一致、經磋商小組一致認定評分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機構不得以任何理由組織重新評審；采購人或代理機構不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果。

（2）、競爭性磋商如何應對投資人退出：如果意向投資人在競爭性磋商文件發(fā)出后退出，那本次競爭性磋商無效，應二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請供應商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告。

3、采購流程

（1）、是否必須資格預審：依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條規(guī)定：“PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構應當根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭”。這里的“應當”是強制性規(guī)范，等同于“必須”，所以PPP項目采購必須實行資格預審。

（2）、資格預審具體流程：資格預審公告發(fā)布媒介。資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。

資格預審公告內容。項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定方法和標準，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。

資格預審評審小組。項目實施機構、代理機構應成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3。評審專家可由項目實施機構自行選定，但至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目評審。

資格預審結果。有3家以上社會資本通過資格預審的，可繼續(xù)開展采購文件準備工作；通過不足3家的，應在調整資格預審公告內容后重新組織資格預審；重新資格預審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。

（3）、競爭性磋商采購只有一家供應商符合要求如何處理：根照《財政部關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購買服務項目（含政府和社會資本合作項目），符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，采購活動可繼續(xù)進行；符合要求的供應商（社會資本）只有1家的，采購人（實施機構）或代理機構應終止并重新開展采購。

（4）、競爭性磋商供應商由采購人、評審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發(fā)布。

4、執(zhí)行階段

項目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項目協(xié)議正式簽署完成后的階段，這一階段標志著PPP項目進入實質運行階段。

在實踐中，很多業(yè)內人士認為，項目執(zhí)行階段的核心是項目實施管理，如果把PPP項目采購視為一場婚姻的話，那么對于PPP項目而言，更重要的是如何經營好這段婚姻。因此，項目執(zhí)行階段實施管理是保證項目后期穩(wěn)定運營的有效途徑，穩(wěn)定運營才是判斷PPP項目成功與否的關鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預期會發(fā)生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

5、移交階段根據(jù)對PPP項目運作理解程度的不同，業(yè)界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執(zhí)行完畢（特許經營期滿）后項目資產的移交。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金「2014」113號文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。除113號文規(guī)定外，若PPP項目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交）運作模式，項目開始前的第一T也應屬于移交階段的范圍。即PPP項目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

采購方式合理選取對于政府采購PPP項目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標采購方式。然而，由于PPP項目特點復雜，采購對象多為公共服務，且隨著深化改革，政府采購的環(huán)境也在不斷發(fā)生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項目的重中之重。那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購？其優(yōu)劣勢分別是什么？

公開招標和邀請招標

公開招標

[優(yōu)勢]

程序公開透明：全國范圍內發(fā)布招標公告，開標時當眾開封投標響應文件，開標結束后立即交于專家評審，并最后確定候選人，過程透明規(guī)范。

社會資本方競爭充分：招標前通過社會媒體發(fā)出公告及公開發(fā)售標書，能夠盡量地擴大和保障社會資本方的知情權，使符合條件的社會資本都有充分競爭的機會和權利。

降低成本：因為社會投資人的范圍擴大，符合條件的社會資本會更加多樣化，報價也就多樣化，公開發(fā)布公告，能夠尋找到最佳的社會資本，從而降低成本。

[局限] 適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術經濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經驗的階段，PPP項目中符合這樣條件的項目不多。

招標過程耗時長：從項目審批到公布中標結果，要經過很多程序，花費時間較多。

合同不允許談判：簽訂合同時，不得通過談判改變招投標文件的實質性條件。PPP項目采購評審結束后，采購結果確認談判工作組的工作不涉及招標文件的核心條款。

邀請招標

招標人選擇范圍：邀請招標針對的是已經對本次PPP政府采購項目有所了解的實體，而且事先已經確定了投標人的數(shù)量，即邀請招標中投標人的數(shù)目有限，競爭的范圍有限，招標人擁有的選擇余地相對較小。公開招標是針對一切潛在的法人或其他組織。

公開程度：公開招標中的所有活動都須嚴格按預先制定的程序標準公開進行；邀請招標沒有發(fā)布公告的程序，只是向潛在招標人發(fā)布邀請，因此公開程度沒有公開招標力度大，產生不法行為的可能性也大一些。

時間費用成本：雖然邀請招標不經歷發(fā)布公告環(huán)節(jié)，但還要經歷信息采集環(huán)節(jié)后才能邀請潛在招標人。在此方面，邀請招標的程序較公開招標復雜，時間成本也較大。

邀請招標與公開招標相比，降低了無人投標而導致流標的風險，這對政府采購中一些價格波動較大、專業(yè)性較強商品的采購是很有必要的。

[總結] 總體來說，邀請招標在一定程度上彌補了公開招標的缺陷。在邀請招標過程中，當招標人對新建項目缺乏足夠的經驗，對其技術指標尚無把握時，可通過技術交流會等方式進行信息采集，在收集了大量的技術信息并進行評價后，再向選中的特定法人或組織發(fā)出招標邀請書，邀請被選中的投標人提出詳細的報價。

潛在投標人可由招標方篩選確定，這在某種程度上降低了時間和精力成本，還可防止惡性競爭。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項目專業(yè)性較強、市場上符合參數(shù)要求產品較少、招標數(shù)量較少，以及招標項目具有保密性的情況下，可采用邀請招標采購方式。

單一來源采購

[優(yōu)勢]

1、供貨渠道穩(wěn)定。在單一來源采購中，項目法人與供貨商一般具有長期穩(wěn)定的合作關系，供貨渠道穩(wěn)定。

2、采購程序及操作時間相對較短。因為采購項目只針對一家供應商，無需經過競標比價等這類復雜環(huán)節(jié)，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時間。

[局限]

1、采購價格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競爭機制，而且產品一般都為進口，運費及關稅等附加費較高，致使采購標的價格較高。

2、供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時供給，需提前儲備，因此存在占用采購方庫存資金的現(xiàn)象。

3、過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風險。由于單一來源采購是一對一的關系，如果供貨廠家缺貨，或在運送過程中出現(xiàn)問題，則不能保證采購標的及時供給，存在一定的風險。

4、容易滋生索賄受賄現(xiàn)象。

[總結]

因此，除發(fā)生不可預見的緊急情況外，PPP項目應盡量避免采用單一來源采購方式。

競爭性磋商和競爭性談判

競爭性磋商

[適用范圍]

根據(jù)有關規(guī)定，競爭性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務項目；技術復雜或性質特殊、不能確定詳細規(guī)格或具體要求的；因藝術品采購、專利、專有技術或服務的時間、數(shù)量事先不能確定，不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；按招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款；第四種主要適用于科研項目采購中有效供應商不足三家，以及需要對科技創(chuàng)新進行扶持的項目；第五種主要適用于政府采購工程類項目。

[評審方式]

1、分值設置應與評審因素的量化指標對應，磋商文件中沒有規(guī)定的評審標準不得作為評審依據(jù)。

2、磋商小組成員應獨立評價、打分并匯總得分。

3、貨物項目的價格分值占總分值的比重為30%至60%，服務項目的價格分值占總分值的比重為10%至30%。采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性。

4、價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。其他供應商的價格分統(tǒng)一按照下列公式計算：

報價得分=（磋商基準價/最后磋商報價）×價格權值×100不得去掉最后報價中的最高報價和最低報價。

5、根據(jù)綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應商。

6、評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。

7、評審得分且最后報價相同的，按技術指標優(yōu)劣順序推薦。

競爭性談判

[適用范圍]

根據(jù)《政府采購法》，可采用競爭性談判方式采購的情形有：招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的。

《政府采購非招標采購方式管理辦法》中增加了5種采用競爭性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務；達到公開招標數(shù)額標準、經批準采用非公開招標方式的貨物、服務；非采購人所能預見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的。

[評審方式]

1、談判小組應從質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的供應商中，按報價由低到高的順序提出成交候選人。

2、‘公開招標的貨物、服務采購項目，只有兩家投標人響應時，采購人、代理機構報經本級財政部門批準后可與該2家供應商進行競爭性談判采購。采購人、代理機構應當根據(jù)招標文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進行確認，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。

[總結]

競爭性磋商采購方式更適合PPP項目。在目前PPP項目數(shù)量多、投資金額巨大、政府快速推進的情況下，需要在較短時間內，通過充分協(xié)商談判確定采購需求。同時，PPP項目的中標候選人應該是綜合實力最強，綜合能力最高和信譽最好的社會資本。通過對競爭性談判、競爭性磋商兩種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項目對采購方式的要求，在選擇PPP項目的采購方式時，應重點考慮采用競爭性磋商的采購方式。

四、PPP項目全過程核心法律文本

政府和社會資本合作項目操作流程圖（來源：財政部網(wǎng)站）

PPP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預審文件、采購文件、響應文件、評標文件、談判文本及項目合同等文本。上述文件構成了PPP項目運作實施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內容的基礎上，能科學合理地編制并運用相關文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

（一）、實施方案

1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執(zhí)行方案，是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定，是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據(jù)。

2、實施方案的內容。根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》，項目實施方案主要包括以下內容：項目名稱，項目實施機構，項目建設規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經營協(xié)議框架草案及特許經營期限，特許經營者應當具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經營期限屆滿后資產處置方式，應當明確的其他事項。

（二）、物有所值評價報告

1、物有所值評價的概念。根據(jù)《關于印發(fā)的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。

2、物有所值評價的內容。進行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：（初步）實施方案、項目產出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產的歷史資料、新建或改擴建的（預）可行性研究報告、設計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內容包括：項目基礎信息、評價方法、評價結論和附件。

（三）、財政承受能力論證報告

PPP項目財政承受能力論證工作流程圖（來源：財政部網(wǎng)站）

1、財政承受能力論證的概念。根據(jù)《關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。

2、財政承受能力論證的內容。財政承受能力論證包括責任識別（股權投資、運營補貼、承擔風險、配套投入）、支出測算（依據(jù)實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權結構，測算股權投資支出責任，依據(jù)建設成本、運營成本和利潤水平，測算運營補貼支出責任，依據(jù)比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔風險支出責任，依據(jù)政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責任）、能力評估（財政支出評估、行業(yè)和領域均衡性評估）、信息披露（項目名錄、項目信息、財政支出責任情況）。

（四）、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內容。從實務操作的角度來看，PPP項目資格審查文件的核心內容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內容，在實際操作中應根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

（五）、采購文件（招標文件）

下文的采購文件主要以招標文件為主進行闡述。

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的內容。

（1）、招標文件的一般構成。招標文件一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術條款等。

（2）、實質性要求和條件必須列為招標文件的重要內容。按照《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必須包括項目的技術要求、技術標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、擬簽訂合同的主要條款等實質性要求和條件。也就是說，招標人根據(jù)項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內容作為實質性條款列入招標文件。根據(jù)國務院有關部門已經制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務以及機電產品國際招標投標等管理辦法的規(guī)定，除了《招標投標法》規(guī)定之外，招標文件中的實質性要求和條件還應當包括：明確規(guī)定投標保證金的數(shù)額、方式和交納方法；明確規(guī)定投標有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規(guī)定基礎設施交付期限和提供服務的時間；明確規(guī)定是否允許價格調整及調整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標及相應要求；對采用工程量清單招標的，應當明確規(guī)定提供工程量清單及相應要求；明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。

（六）、響應文件（投標文件）

下文的響應文件主要以投標文件為主進行闡述。

1、投標文件的概念。投標人在通過了招標項目的資格預審以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。

2、投標文件的內容。通常由投標人致函、授權委托書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、技術和管理方案、財務方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

（七）、評審文件

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關規(guī)定順利實施而編制的指導文件。

2、評標文件的內容。評標文件主要包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

（八）、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標結束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行合同細節(jié)談判。在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎。

2、談判文件的內容。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內容及評定標準等事項。在PPP項目的實際操作中，談判的核心內容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。

（九）、項目合同

1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標人（社會投資人）或項目公司依法訂立的約定了雙方權利義務及風險分配的協(xié)議。

2、項目合同的內容。PPP協(xié)議的主要組成內容有：總則、術語定義、特許經營權、項目建設（BOT、BOO形式適用）、項目的運營與維護、項目設施的移交（BOT、TOT形式適用）、雙方的一般權利和義務、違約賠償、終止、變更和轉讓、解釋和爭議的解決等等。

第三篇：PPP項目全操作流程

PPP項目全操作流程及全套法律文件綜述

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀九十年代發(fā)源于英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統(tǒng)意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規(guī)劃、設計合理，管理規(guī)范，運行良好，這種方式既能在一定

程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。

為加大城市基礎設施的投資建設，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨后國務院、財政部和國家發(fā)改委于2014下半年至2015年期間密集發(fā)文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢所趨！

由于PPP項目參與主體眾多，法律關系、交易結構復雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現(xiàn)PPP項目全流程規(guī)范運作，如何明確、具體的規(guī)范各方權利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。筆者根據(jù)相關法律規(guī)定及自己多年來PPP項目的實踐經驗，完成了本文，以期對我國PPP項目的規(guī)范運作添磚加瓦。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現(xiàn)在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項目發(fā)起

根據(jù)PPP項目發(fā)起方式的不同，PPP項目包括政府發(fā)起、社會資本發(fā)起兩種方式。

在政府發(fā)起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；

在社會資本發(fā)起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況、②項目必要性、③項目規(guī)劃、④項目建設條件分析、⑤項目投融資方案等主要內容。

注：由于每一階段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，筆者無法將PPP法律文件的全文在本文中予以體現(xiàn)，本文僅提綱挈領性的對相關文件作簡要綜述，筆者將在后續(xù)文章中陸續(xù)呈現(xiàn)相關全文。

（二）項目篩選

財政部門會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據(jù)篩選結果制定項目和中期開發(fā)計劃。

對于列入開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

在上述過程中，涉及：

1、新建、改建項目 ①《項目可行性研究報告》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》；

2、存量項目 ①《存量公共資產的歷史資料》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》。

（三）物有所值評價

財政部門會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

在上述過程中，涉及：

《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評價結論等主要內容。

（四）財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

在上述過程中，涉及：

《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括①項目基礎信息、②項目投資估算及資金籌措、③項目產出說明、④項目回報機制、⑤政府運營補貼支出、⑥風險承擔支出等主要內容。

二、項目準備階段

（一）管理架構構成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調機制，主要負責項目評審、組織協(xié)調和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

（二）項目實施方案編制

項目實施機構應組織編制項目實施方案。

在上述過程中，涉及：

《項目實施方案》，該文件主要包括：

1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規(guī)模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

2、風險分配基本框架。按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

4、交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

5、合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。

6、監(jiān)管架構。監(jiān)管架構主要包括授權關系和監(jiān)管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

7、采購方式選擇。項目采購應根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預審

項目實施機構應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預審公告》 內容應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點；

2、《資格預審申請》；

3、《資格預審評審

（二）項目采購文件的編制

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續(xù)開展采購文件準備工作。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規(guī)定的內容外，還應明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》；

2、《競爭者須知》；

3、《采購方式說明》；

4、《采購程序說明》；

5、《相應文件編制要求》；

6、《項目合同草案》等。

（三）項目采購邀請及響應文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關規(guī)定執(zhí)行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發(fā)布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。提交響應文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發(fā)出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。

（四）響應文件評審。項目實施機構應按照采購文件規(guī)定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競爭性磋商公告》 應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內容；

2、《補遺文件》；

3、《競爭性磋商相應文件》；

4、《采購需求方案》；

5、《采購需求方案評審報告》等法律文件。

（四）采購談判及項目合同簽訂

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據(jù)采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認談判備忘錄》；

2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現(xiàn)各方權利義務。內容包括（1）定義及解釋、（2）項目的范圍和期限、（3）前提條件、（4）項目的融資、（5）項目用地、（6）項目的建設、（7）項目的運營、（8）項目的維護、（9）股權變更限制、（10）付費機制、（11）履約擔保、（12）政府承諾、（13）保險、（14）守法義務及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監(jiān)督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機制、（18）項目的移交、（19）適用法律及爭議解決、（20）合同附件、（21）其他；

3、《項目合同補充合同》等。

四、項目執(zhí)行階段

（一）項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府轉移。

（三）政府支付及績效監(jiān)測

項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行。財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。項目實施機構應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據(jù)項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據(jù)項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

1、合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據(jù)社會經濟環(huán)境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執(zhí)行。

2、違約責任。項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

3、爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關職能部門應根據(jù)國家相關法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環(huán)境保護和勞動者權益等。社會公眾及項目利益相關方發(fā)現(xiàn)項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監(jiān)督檢查。

在上述過程中，涉及：

1、項目公司設立文件；

2、《融資方案》；

3、《履約保函》；

4、《項目產出績效指標季/年報》；

5、《項目產出說明》；

6、《修訂項目合同申請》等。

五、項目移交階段

（一）移交準備

項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

（二）性能測試

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據(jù)?！?/p>

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續(xù)。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關工作。

（三）績效評價

項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

上述為PPP項目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，從國務院、財政部、國家發(fā)改委到各地方主管部門，各種規(guī)定、通知、指引等PPP法規(guī)層出不窮，且各法規(guī)的發(fā)布主體不統(tǒng)一，各個法規(guī)的側重點亦不盡相同，項目操作流程、相關法律文件多有不一致甚至相沖突之處，我們將在摸索中不斷前行。

第四篇：PPP項目操作流程

一、推行PPP的社會經濟背景

1、形勢所需。

穩(wěn)增長、促改革和惠民生 基礎設施投資需要（城鎮(zhèn)化建設）公共事業(yè)運行效率有待提高

社會資本準入難

政府債務瓶頸（進入償債高峰）政府財政負擔較重

2、時代所需。

適應國家治理現(xiàn)代化的體制機制變革：

制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構 市場在資源配置中的決定性作用 轉變政府職能和建立現(xiàn)代財政制度 依法治國（契約精神）

中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)： 從高速增長轉為中高速增長 改革紅利：混合所有制

二、PPP模式在地方債務中扮演的角色

1、實施PPP模式是投融資模式的改革。PPP是一種能使政府、企業(yè)、社會多方共贏的公共產品提供方式，也是轉變政府職能、創(chuàng) 新預算管理、提升公共服務水平的一次體制機制變革。PPP模式關 鍵在于引入社會資本承擔公共品與服務項目融資、建設、運營等的 大部分工作，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助于地方 債務的治理。

2、實施PPP模式將政府債務轉為企業(yè)債務。國發(fā)〔2014〕43 號和財預〔2014〕351號文，提供了新一屆政府對地方債務治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推 廣使用政府與社會資本合作模式，通過PPP模式將政府債務轉為企業(yè)債務。財政部擬采取公司制PE形式設立中央財政PPP融資支持 資金，為PPP項目開發(fā)、準備階段和融資過程提供資金支持。

3、PPP模式在城鎮(zhèn)化中起重要作用。根據(jù)國務院研究發(fā)展中心 的測算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關的融資需求約為42萬億元。根 據(jù)國發(fā)〔2014〕43號和財預〔2014〕351號文的規(guī)定推演，未來地

方政府性債務主要由一般政府債、專項政府債和PPP債構成?？梢姡瑧獙ξ磥韼资瓿擎?zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。

4、解決政府新增和存量債務的新路徑。從43號文規(guī)定來看，對于新增政府債務，推廣使用PPP模式。鼓勵社會資本通過特許經 營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。對于存量政府債務，在建工程確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融 資。

5、PPP模式具有較大發(fā)展?jié)摿?。一方面?013年中國PPP項 目的累計總投資為1278億美元，與同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013 年城投債的發(fā)行量則高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主 導的融資模式，其發(fā)展空間巨大。

三、PPP模式的內涵

1、國務院提出推廣PPP模式。去年9月，國務院出臺《關于 加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），提供了 新一屆政府對地方債務治理的框架，最大亮點就是提出“推廣使用 政府與社會資本合作模式”，其實指的就是PPP這個東西。10月，財政部印發(fā)《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財 預〔2014〕351號），明確提出“對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式?！?/p>

2、對PPP模式內涵的理解。所謂PPP，全稱叫Public-PrivatePartnerships。第一個“P”（Public）是指政府或政府指定機構，包括所屬企事業(yè)單位；第二個“P”（Private）是指私人組織，不

僅指民營企業(yè)、民間社會組織等社會資本，而且包括中央企業(yè)、市 屬國有企事業(yè)單位；第三個“P”（Partnership）是指合作，不僅是指資金合作，而且包括品牌、技術、管理等其他方面的合作。PPP模式，是各種“政府與社會資本合作”模式的總稱，簡言 之，就是公共部門和民營部門，大家各拿出些銀錢出來，投資于公 共基礎建設。該模式是20世紀90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。

3、PPP模式的實質。PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產品或服務的質量和供給 效率。充分發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)能力、資金優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，由企業(yè)來執(zhí) 行過去主要由政府承擔的部分公共責任和職能。一方面解決政府建設資金不足問題，另一方面解決政府運營效率低的問題，達到既鼓 勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報，又減輕 政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設的目 的。

四、PPP模式的典型結構

PPP模式的一個典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目 的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。

五、PPP模式適用的領域

適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。從國內外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎設施項目（道路、橋 梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事業(yè)項目（供 電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項目）和社會事業(yè)項目（學校、醫(yī)療、養(yǎng)老院等）等領域。

六、項目收入主要來源

七、PPP模式的三大特征

1、伙伴關系。政府購買商品和服務并不必然表明合作伙伴關 系的真實存在和延續(xù)。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業(yè)訂購午餐，但不能構成伙伴關系。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。PPP中民營部門與政府公共部門的伙伴關 系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以 和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目 標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產品或服務的供給。民營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。

2、利益共享。PPP中公共部門與民營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制民營部門可能的高額利潤。其主要原因是，任何PPP項 目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚 至還可能會引起社會混亂。因此，PPP領域應該有盈利，但不應該

有暴利。這種合作可能一搞就是十年、二十年甚至更長時間，有20 年、更長時間持續(xù)的回報，它就不應該是一個有暴利的回報。那么，政府如何與民營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共 享PPP的社會成果，還包括作為參與者的社會資本、民營企業(yè)或機 構取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。

3、風險共擔。在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險 的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著 標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在PPP中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對 方承擔的風險盡可能小。比如在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預 期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分 擔”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體 管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“低效風險”的易發(fā)領 域，由此，政府風險得以規(guī)避。如果每種風險都能由最善于應對該 風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎設施建設項目的成本就能最小化。

八、PPP模式與BOT模式的區(qū)別

人們最熟悉的PPP就是BOT模式，PPP是在BOT理念的基礎上進一步優(yōu)化而衍生出來的。因此，BOT本質上也可視為是PPP的一種。共同點：

1、這兩種融資模式的當事人都包括融資人、出資人、擔保人。

2、這兩種模式都是通過簽訂特許權協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關系的。

3、這兩種模式都以項目運營的盈利償還債務并獲得投資回報，一般都用以項目本身的資產作擔保抵押。不同點：

1、合作關系不同。BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關系，即政府授權私企獨立建造 和經營設施，而不是與政府合作。

PPP通過共同出資特殊目的公司更強調政府與私企利益共享和 風險分擔。

2、組織機構設置不同。

以BOT模式參與項目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級關系 發(fā)生相互作用的。在組織機構中沒有一個相互協(xié)調的機制，不同角 色的參與各方都有各自的利益目標——自身利益最大化，這使得他 們之間很容易產生利益沖突。

PPP模式是一個完整的項目融資概念，但不是對項目融資的徹 底更改，而是對項目生命周期過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以 達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。

3、運行程序不同。

BOT模式運行程序包括：確立項目階段-招投標-成立項目公司-項目融資-項目建設-項目運營管理-項目移交

PPP模式運行程序包括：選擇項目合作公司-確立項目-成立項 目公司-招投標和項目融資-項目建設-項目運行管理-項目移交 兩種模式的不同之處主要在項目前期。PPP模式中私人企業(yè)從 項目論證階段就開始參與項目，而BOT模式則是從項目招標階段才開始參與項目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始終參入其中，而在BOT模式中，在特許協(xié)議簽訂之后，政府對項目的影響力通常 較弱。

此外，BOT的基本模式（建設－經營－轉讓）是政府為項目的 建設和經營提供一種特許權協(xié)議作為融資基礎，由公司作為投資者和經營者安排融資、承擔風險、建設項目，并在有限的時間內經營項目并獲得合理的回報，最后根據(jù)協(xié)議將項目歸還給政府。PPP模 式將更強調由政府和社會資本分擔，有利于降低前期風險。盡管PPP 模式與BOT模式一樣都是由“使用者付費”，但PPP模式更強調公私部門全過程合作，并建立更完善的激勵約束機制。比較對象

短期內資金獲得的難易

較易

程度 項目的所有權 項目經營權 融資成本 融資需要的時間 政府風險 政策風險 對宏觀經濟的影響 適用范圍

部分擁有 部分擁有 一般 較短 一般 一般 有利

擁有

失去（轉交之前）最高 最長 最大 大 利弊兼具 難

PPP

BOT

有長期、穩(wěn)定現(xiàn)有長期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的項

金 流的項目

九、PPP項目操作流程

目

PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確 定、組建項目公司、融資、建設、運行管理等過程，操作流程圖如：

十、運用PPP模式應把握的關鍵環(huán)節(jié)

1、建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作 者”。發(fā)揮投資人在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優(yōu) 勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。

2、建立合理的利益共享機制。通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈 利但不暴利”。

3、建立平等的風險共擔機制。政府和社會 資本應該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技 術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方 共同承擔不可抗力風險。

4、建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。

十一、實施PPP模式的主要優(yōu)點 從總體上講，私人資本靠上了政府關系這棵大樹，投資的安全 性應該更有保障，而政府獲得了私人資本的支持，可使政府財政資 金用于最需要政府出錢的服務領域，有能力做更多事情，改善公共服務。由于雙方都有出資，在整個項目中都可以深度參與，因此也 可以省去些信息不對稱的問題。其優(yōu)點主要有：

1、PPP有助于加快公共基礎設施建設。由于社會資本進入，會 使城市基礎設施、公共設施投資加快。這種加快的過程，不僅不會增加政府債務余額，還會適度減少政府債務。由于市場起作用，社 會法人在起作用，公共設施、基礎設施服務質量可能會更高。

2、PPP有助于地方債務的治理。PPP模式是一種投融資機制，也是一種市場化思維理念。PPP模式關鍵在于引入社會資本承擔公 共品與服務項目融資、建設、運營等的大部分工作，可以放大財政 杠桿效應，與政府直接提供公共品與服務相比，PPP有助于地方債 務的治理。

3、PPP模式能緩解政府增量債務。私人部門承擔項目融資大部 分工作，以換取公共品與服務項目長期特許經營權，政府將部分債 務轉移至私人部門。

4、PPP模式能夠消化政府存量債務。私人部門負責項目運營、維護，其比融資平臺公司直接運營更有效率。政府部門雖需承擔新 建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運營更有效率地運營所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務。

5、PPP分散了部分風險。PPP在項目初期已實現(xiàn)風險分配，政 府承擔部分風險，減少了私人承擔的風險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當項目發(fā)生虧損時，政府與社會資本共同承擔損失。

6、PPP模式有助于推動混合所有制改革。PPP模式擴大了外資、民營企業(yè)、社會資本活動范圍，推動國有企業(yè)進入混合所有制，進 行體制改造。

十二、導致PPP項目失敗的原因

雖然我國實施PPP有不少成功經驗，但也有失敗教訓，其原因 有以下方面。

1、法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導 致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設和運 營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。我國缺少相關法 律，對原先簽訂的PPP項目進行保護。如江蘇某污水處理廠采取BOT 模式融資建設，在合同簽訂后頒布了《國務院辦公廳關于妥善處理 現(xiàn)有保證外方投資固定回收項目有關問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。

2、審批決策周期較長。政府決策程序不規(guī)范等因素，造成PPP項目審批程序過于復雜，決策周期長，成本高。項目批準后，難以 根據(jù)市場的變化對項目的性質和規(guī)模進行調整。在青島威立雅污水 處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁 轉變對項目的態(tài)度導致合同經長時間談判才簽署。

3、社會影響因素較大。PPP項目通常與群眾生活相關，關系到 公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到 來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。再如北京“鳥 巢”和五環(huán)路兩個項目建成后，由于對公益性和免費的呼聲漸高，地方政府頂不住輿論壓力，社會資本按原計劃經營很難持續(xù)下去，最后，地方政府不得不收回經營權，PPP模式以失敗告終。

4、政府信用風險較高。地方政府為加快當?shù)鼗A設施建設，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項 目建成后，政府難以履行合同義務，直接危害合作方的利益。如廉 江中法供水項目，政府與合作方簽訂的《合作經營廉江中法供水有 限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產的第一年每 日購水量不少于6萬立方米，但當年該市自來水日消耗量僅為2萬 立方米，合同難以執(zhí)行。

5、項目配套設施不完善。一些PPP項目，通常需要相應的配 套基礎設施才能運營，如在污水處理廠按合同建成后，管網(wǎng)并沒有配套，就會導致社會資本成了“孤島”，使生產經營陷入困境。

6、政府單方作出決策。龍江環(huán)保集團股份有限公司是黑龍江省規(guī)模最大的水務企業(yè)，擁有16座污水處理廠、1座污泥處理處置廠及2座整建制供水公司。該集團旗下的哈爾濱平房污水處理廠最 初設計時，地方政府部門在未與企業(yè)協(xié)商情況下，自行研究確定的 日污水處理能力達到15萬噸，但實際到現(xiàn)在日污水處理也就6萬

噸。貌似規(guī)模大了，政績多了，可沒那么大的量，結果是企業(yè)的生 產能力大量閑置，成本大幅提高，收益得不到保障。

7、項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資 人新建、改建其他項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益。如在杭州灣跨海大橋建設未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競爭。此 外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補 貼額度與方法無具體規(guī)定。

8、政府信用風險。政府信用是最主要的風險，主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經營期以吸引民營資 本，但最終又因公共機構缺乏承受能力，產生信用風險。如東北一 個污水處理廠項目做了一半，政府不付費了，私營部門一氣之下把 污水放進松花江，結果也遭到了罰款，鬧得不可開交。

十三、發(fā)展PPP模式政府要注意的問題

盡管我國很早就開展PPP模式的嘗試，2013年以來，財政部也在力推這種模式，并得到許多地方政府的響應，但目前要推進這一模式，政府還有大量工作要做。

1、明確政策完善法規(guī)。目前我國嘗試了各種PPP模式，但在 實踐中一直在摸索，還沒有明確的政策和法規(guī)體系。往往一個項目 一個政策，一個地方一套做法。使得企業(yè)有疑慮，地方政府也不敢放開手腳。目前最需要明確的是：哪些項目可以做，哪些領域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模 式的基本操作流程、規(guī)范和法律地位、利益保障等問題。

2、防范形似神不似。有的項目名為實施PPP，其實是一種變相 的高利貸，是債轉股。這種債還是一種剛性兌付的債，收益率比正 常的銀行貸款利息高幾個百分點，政府全部風險兜底。這是不合適 的，要避免。要真正實現(xiàn)社會法人股權投資，而不是變相的高息債。

3、防范投資者的自然壟斷。PPP項目都是重大基礎設施，誰搞 了都很可能出現(xiàn)自然壟斷，一到自然壟斷，這個投資者可能為了效 益，變相提高物價。因此，要防范社會投資者利用公共服務的自然 壟斷亂收費、高收費。

4、防范操作不陽光透明。PPP項目大多涉及公民利益，定價也 多是政府主導。因此，如果不能透明化操作，就很容易造成公民的 不理解，從而引發(fā)各種始料不及的公眾事件。企業(yè)在不斷提高自身 管理水平和運營效率的同時，要充分考慮到各方的感受和認知，要 持續(xù)不斷地加強與各方的溝通，并盡可能讓公眾參與到企業(yè)的管理 和運營過程中。已經有許多經驗和教訓表明，公眾參與PPP項目的 管理，只會提高PPP項目成功的概率和運營效率，而不會增加成本。反之，則可能造成項目的失敗。

5、防范出現(xiàn)“爛尾項目”。社會投資者出現(xiàn)經營危機影響公 共服務項目正常運轉時，政府部門缺乏救急措施。政府搞項目，也 會遇上經濟危機時候的沖擊，企業(yè)也會有這種情況。如果企業(yè)遇上 財務危機，使得PPP項目受到重大影響，不可抗力使原來合同失效，不能說是私人老板干的，我們政府從此不管。一旦這個公共服務項目轉不起來了，最后影響的是社會效果。

6、政府要明確企業(yè)和市場的邊界。一方面要讓企業(yè)賺錢，對 于市政設施不求所有但求所用；另一方面又不能放棄自己責任，尤其是管理責任。政府要建立企業(yè)準入機制、淘汰機制、監(jiān)督機制、激勵與處罰機制，這就是常說的政府與企業(yè)裁判員與運動員的關系。同時要更多地讓公眾參與到PPP項目的管理中來。要防止出現(xiàn) 地方黨政負責人拍腦袋定的調子，就成了PPP合作的準則的現(xiàn)象。

7、雙方需要誠信守約。規(guī)范制定合約，政府與投資人一旦簽署合約都必須嚴格執(zhí)行，防止出現(xiàn)“合同是張紙，簽完隨時改”的 現(xiàn)象，無故違約必須依法賠償。如有的地方政府部門換屆時“新官 不理舊賬”，一些好的政策因政府人事更迭后對項目運營管理不連貫，不遵守雙方約定的項目協(xié)議，大幅加劇了PPP項目投資風險。這是社會資本最怕遇到的事情。如南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式 建設污水處理廠項目，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費，但由于園區(qū)管委會主任更迭，政策很快變成每半年支付水費。由于 項目使用銀行貸款，污水處理廠資金鏈立即十分緊張。

8、做好宣傳和教育工作。在市政項目和政策的實施過程中，市民和公眾因為不知情或不了解完整的信息，往往會產生過激反 應，引發(fā)群體性事件。例如在一些城市因建設PX項目、垃圾焚燒 場等而引發(fā)群體事件。這些事件的引發(fā)，固然有客觀因素，但更多 是因為地方政府在項目建設過程中缺乏有效的信息溝通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引發(fā)民眾誤解，因為是“政 企合作”還是“官商勾結”還真是一個問題。因此，事前進行充分 調研、與相關人員有效溝通、適當補償和進行制度安排，是實施PPP 過程中的必備程序。而這些又只有政府才能更好完成。如臺灣臺北市在建設木柵垃圾焚燒廠時，就做了較為充分的調研。在項目設計時，考慮到為周邊的居民建設高水平的公園，從而得到了當?shù)鼐用竦闹С帧?/p>

十四、發(fā)展PPP模式企業(yè)要注意的問題。

PPP模式在未來5到10年將創(chuàng)造幾萬億的市場機會，這是毋 庸置疑的。這其中不僅包括各種政建設機會，還包括更多的城市運營和管理的市場機會。企業(yè)在參與其中時，一定要重視以下幾個方面的問題。

1、提升專業(yè)化水平。PPP模式的項目看起來蛋糕巨大，如果企 業(yè)頭腦發(fā)熱，一哄而上，可能碰得頭破血流。因為大部分PPP項目 投資量大、周期長，且有許多潛在風險，需要高度的專業(yè)知識和專 業(yè)化能力。如果企業(yè)缺乏這些領域的專業(yè)能力，就意味著風險大于 機遇。同時，目前中國的城市發(fā)展時間較短，與發(fā)達國家相比，城市運營管理的專業(yè)化水平還有相當大的差距，無論是給排水、供電、垃圾處理、交通管理，都有巨大的改善空間。因為市場足夠大，時間足夠長。企業(yè)要在其中一到兩個領域做專、做精。這更要求企業(yè) 不能急功近利，要求企業(yè)有定力，不浮躁。只有這樣才能最終做強 做大。

2、善于利用金融工具和資本市場。PPP模式要求企業(yè)有大量的 先期投入，而收益往往滯后很多年。如果企業(yè)單獨來做，就很難實 施。這也是過去市政項目往往由政府主導的原因。但利用金融工具如資產證券化就可以充分利用資本市場，為企業(yè)帶來持續(xù)的資本流 入，從而支撐企業(yè)長期開展PPP項目投資。

3、合作共贏，控制風險。任何PPP項目，都有潛在的風險。企業(yè)可以利用PPP項目打造一個產業(yè)平臺，將銀行、設備供應商、項目建設者、設計公司以及保險公司、項目運營公司納入到一個體 系中，共同分擔風險，共享收益。這樣，不僅會提升企業(yè)的專業(yè)化程度，也會提升PPP項目的效率。當然，建立這樣一個平臺本身也是一個專業(yè)性極強的工作

4、培育“柔軟”的企業(yè)文化。PPP模式的順利實施，不僅需要 行政推動、法律保障和制度設計，還需要“柔軟”的文化支撐力。就PPP政企伙伴式合作關系而言，合作精神、契約精神和妥協(xié)精神是不能缺失的，這也可稱之為PPP文化支撐三要素，因為“PPP應 該是一段長久的美好婚姻而不是一場熱鬧且短暫的婚禮”。

十五、幾點建議

1、開展對PPP模式學習培訓。目前大家對PPP模式的了解和 認識還處于初級階段。要大力宣傳PPP模式的理念和方法，有關部 門要組織PPP模式培訓學習，邀請通過有關專家學者開展專題講座，系統(tǒng)學習PPP融資模式的概念和內涵，了解國內運用該融資模式建設的重大項目成功案例及其運營管理情況。

2、積極研究設立專門機構。以財政為主，組建國資、發(fā)改、住建、審計、金融、法院等部門參與的工作機構，履行政府和社會 資本合作政策制訂、項目儲備、業(yè)務指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，強化組織保障。

3、建立一支專業(yè)隊伍。“PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻”。在PPP業(yè)界，這是一句非常有名的話。PPP項目是長期的合同，而 且很專業(yè)，政府運作PPP項目要當作專業(yè)的事來管理。為此，要建 立一支專業(yè)性強和技能充實的高素質人才隊伍，對PPP項目建設、運營進行全方位有效監(jiān)管。

4、積極對接上級政策。通過研究上級PPP政策、意見、指南，制定我市運作PPP模式的政策和制度,建立清晰成熟的PPP項目實 施程序和流程。

5、發(fā)揮試點項目示范效應。按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協(xié)商、風險分擔、互利共贏的原則，做好PPP試點項目篩選。選擇在城市建設等一些領域，積極穩(wěn)妥推進PPP試點工作。根據(jù)中央、省里政策，積極申報我市的PPP試點項目，向上爭取政策支持，加快我市項目的建設步伐，力爭在年內開展PPP模式試點。

第五篇：PPP項目設計管理要點

PPP業(yè)務下的設計管理實務

一、PPP業(yè)務下設計管理的重要性及目標

1.國內工程建設投資體制變革及“一帶一路”國際化

國內工程建設投資體制變革，商業(yè)模式和金融創(chuàng)新后大批PPP業(yè)務推進和落地。在PPP模式帶動下，工程技術企業(yè)工程總承包業(yè)務和全過程項目管理咨詢服務的發(fā)展帶來前所未有的機遇。國內投資體制變革與創(chuàng)新（PPP）、投資體制多元化等“ 一帶一路 ”國際化 越來越近、項目管 理模式國 際化等。2.國家部委及行業(yè)政策推動和模式升級

1984-2017年以來，石油、化工、冶金、建材、電力等行業(yè)工程總承包已成為主要的工程建設模式；國家和各級地方政府出臺了一系列的推進工程總承包和全過程工程項目管理法律、法規(guī)、政策、指導意見和標準等。多年以來上海、廣東、浙江、云南、貴州、廣西、湖北等地的行業(yè)主管部門，配套出臺了一系列推進項目管理模式升級的政策和實踐。PPP + EPC/PC + PM 成為主流，國內市場逐步國際化建筑、市政等借助PPP融資模式和設計優(yōu)勢探索EPC等。3.各類企業(yè)做大做強和產業(yè)鏈上下游延伸發(fā)展需要

各類企業(yè)目前業(yè)務以傳統(tǒng)業(yè)務為主，依靠單一的傳統(tǒng)業(yè)務已經不能滿足市場經營和做大做強的需要，充分發(fā)揮專業(yè)技術和項目管理核心競爭力優(yōu)勢向產業(yè)鏈上下游延伸成為必然。很多單位前期嘗試進行了一些PPP、EPC、PM項目的實踐，還處于探索和發(fā)展階段，沒有形成系統(tǒng)的科學的與之相適應的業(yè)務管理的組織架構、職責分工、人員梯隊和管理體系等。

4.PPP與EPC項目中設計管理的重要性

工程設計是整個項目的關鍵環(huán)節(jié)，設計工作對工程質量(設計是工程的靈魂，而設計質量是設計的靈魂)，造價起著決定性作用。充分發(fā)揮設計作為EPC總承包和項目業(yè)主的龍頭作用，加強設計管理、充分開展設計優(yōu)化，對項目業(yè)主和EPC總承包按合同要求順利實現(xiàn)工程移交、對工程投資控制實現(xiàn)甚至超越預期目標顯得尤為重要。項目設計管理工作是一個對相關方進行協(xié)調、多領域專家資源完成整合、多門學科知識實現(xiàn)互補的復雜性系統(tǒng)工程。

（1）PPP項目通過對項目的前期策劃、方案選擇，評估政府財政承受能力，驗證投資可靠性，可以更大程度的規(guī)避風險，實現(xiàn)項目最大收益；

（2）勘察設計工作質量直接決定了項目最終所能達到的質量水準，同時也決定了項目實施投資（費用）水平；勘察設計任務能否按照項目總控計劃的要求順利完成，直接影響工程招標、報建報批和工程建設等后續(xù)工作的實施，PPP項目勘察設計管理是項目建設過程中預控管理的關鍵環(huán)節(jié)；

（3）計文件在工程項目實施過程中的法律權威性極大，它是簽訂合同、組織施工、竣工驗收、結算付款、交付使用等各個環(huán)節(jié)的實際依據(jù)。

（4）PPP項目設計管理階段周期長、接口多、責任重大，直接關系到項目投資和社會經濟效益，過程中需要通過加強設計管理進行控制和協(xié)調。

（5）設計管理可及時協(xié)調設計單位提供相關資料和外部協(xié)作，修改及完善設計目標，盡可能避免設計變更，進而有效控制投資。5.PPP與EPC項目中設計管理的目標

設計方案符合規(guī)范要求、便于工程施工以及運營經濟性好，滿足資控制目標要求；對設計單位進度、質量和現(xiàn)場服務監(jiān)督到位，履約考核到位；監(jiān)督設計單位及時完成設計變更及優(yōu)化文件的編制；嚴格執(zhí)行設計變更程序要求，加強設計優(yōu)化工作；確保節(jié)省投資10‰以上。通過設計管理、組織及控制，保證項目立項時確定的投資、功能 目標的實現(xiàn)；同時在保障實現(xiàn)PPP主合同及補充協(xié)議約定的功能標準、質量、進度、投資目標的前提下，最大限度實現(xiàn)項目效益最大化。

二、PPP業(yè)務下的設計管理的對象與接口 1.PPP業(yè)務下的設計管理的對象

承攬項目設計任務的設計單位，項目設總、專業(yè)負責人和現(xiàn)場設代及設計協(xié)調對象。

2.設計單位設計管理存在的問題

設計單位資質劃分為綜合甲級、行業(yè)和專業(yè)甲乙（丙）級、專項資質根據(jù)需要設置（包括資質和信譽、技術條件、技術裝備以及管理水平，還有最重要的是業(yè)務成果）業(yè)務量整體比較飽和，人員素質比較高，重技術輕管理、商務，勘察、設計業(yè)務管理實質是主要核心技術人員的管理，最大的成本是人力資源成本。2.1管理制度不完善（1）尚未與建立與設計溝通的機制及考核機制，沒有明確設計與總包、項目公司的關系或者沒有做好之間的關系。

（2）設計人員的觀念之交作業(yè)方式開展工作，在現(xiàn)有的設計人員的薪酬體系中主要以計量為薪酬的主要考核指標，沒有動力提升設計質量。

2.2設計人員的觀念及思維

（1）設計單位處于工程行業(yè)的上游，以技術屏障將業(yè)主、施工、咨詢隔離開來，形成了唯我獨尊的思想。

（2）設計人員任務繁重，存在以“交作業(yè)”的方式對待設計工作只關注技術，對設計質量、造價關心較少，造成浪費。

（3）設計人員個人的技術能力制約，設計存在思維定勢，一般項目會采用自己認為較為可靠的方案或者常用的方案，會造成極大的浪費。

2.3設計的信息溝通渠道欠缺

設計按照專業(yè)院所與綜合院所劃分，存在各專業(yè)設計人員相互獨立，各自為政，只在前期設計中存在提資信息溝通，大型項目策劃及多專業(yè)之間也存在溝通信息不暢。

2.4設計審查能力不足

審查人員的能力不足，項目公司、工程總承包單位的設計管理能力薄弱。需要技術、管理和商務綜合型人才。

2.5設計不完善造成項目總造價不可控

施工總包中，業(yè)主的限額設計，后期存在大量簽證及索賠，如果項目公司、工程總承包只從限額設計管控還是遠遠不夠。

3.主要設計人員的管理

（1）人是最核心的因素，設計方應安排符合資格要求的勘察設計人員進行勘察、設計工作，其主要設計人員，特別是設總資質、業(yè)績應有明確要求。

（2）除非項目公司或總包方批準，設計方不得更換設總及主要設計人員。

（3）項目公司或總包方批準更換的，應以同等或更高條件的人員更換。

（4）對不符合要求設計人員，項目公司/總包方要求更換時，設計方應立即更換。

三、PPP業(yè)務下設計管理的思路

1.以優(yōu)選為先，充分考察入庫機制，建立優(yōu)質的資源庫 PPP項目涉及專業(yè)較多、專業(yè)性強要求我們在設計單位的選擇上要更加的嚴謹。什么樣的設計單位才能夠進入PPP項目的采購庫，是我們把控的關鍵，因此對設計單位的考察顯得尤為重要。建立一個好的設計單位資源庫是做好PPP項目設計管理工作的第一步。

2.以合同為綱，充分發(fā)揚契約精神，重視分包合同策劃（1）研究主合同要求，確定設計范圍；

（2）確定設計原則： 技術先進、經濟適用、安全可靠、資源節(jié)約、質量優(yōu)良、進度可控；

（3）根據(jù)PPP項目總進度和施工計劃等確定設計進度；（4）在選擇設計合作方時，特別注重其三方面的能力：一是專業(yè)設計能力及同類經驗，二是對工程規(guī)范標準的理解和應用能力，三是與項目公司、總包方及監(jiān)理工程師等的溝通協(xié)調能力；

（5）確定設計資源投入的合理性；

（6）設計工作場所：公司與工程所在地（工地和項目公司）；（7）標準規(guī)范及法律法規(guī)要求；

（8）工作分工：多家設計單位的協(xié)調，超過2家盡可能指定一家牽頭負責總體；

（9）設計資源投入：項目設總、各 專業(yè)負責人、現(xiàn)場設代等； 3.以管理為本，做好技術監(jiān)督評審，加強過程參與優(yōu)化（1）建立與設計單位常態(tài)工作機制，建立聯(lián)合工作組，明確責任與分工，明確組織結構，建立周工作計劃盤點通報機制與月（季）度/關鍵階段工作協(xié)調會機制 ；

（2）采取措施充分調動設計單位的積極性，推進圖紙交付、設計優(yōu)化方面高度融合，推進平行交叉作業(yè)和現(xiàn)場均衡有序的施工。

（3）主動介入設計單位的設計工作，加強過程中方案評審，優(yōu)選出技術先進、經濟合理的設計方案。

（4）通過超前開展設計優(yōu)化，密切設計與施工、試運行、運營方面的關聯(lián)鏈，減少設計變更數(shù)量

4.以考評為尺，充分體現(xiàn)公平精神，實施階段履約考評（1）PPP項目的設計管理工作就是要建立完善的考察考核機制，合同管理設計單位，做到“前期知底、中期知情、后期知效”。強化過程與階段考核，督促設計單位履約。

（2）設計方案是否合理，項目的實施和后期的運營狀況最能說明問題。建立設計服務后評價體系，對項目實施的成本數(shù)據(jù)進行分析，過程中階段性設計服務考察情況匯總，項目的運營情況進行評估，設置相應的約束性指標，客觀、科學的對設計服務進行評價，通過后期評價結論對采購庫進行調整。