第一篇：事業(yè)單位改制的法律分析

事業(yè)單位改制法律分析

大成律師事務所 錢正清

一、現狀

一般認為，事業(yè)單位是與機關法人、企業(yè)法人、社會團體法人并立的法人類型①②，屬于公益法人，這一點在理論上也基本取得了共識。但并非在事業(yè)單位的法律屬性認識上不存在任何問題。

一是現有事業(yè)單位的法律屬性模糊不清，造成了政事不分、事企不分。如現有事業(yè)單位中的一部分享有行政權利、具有行政職能，在法律性質上應當屬于機關法人；一部分從事生產經營活動、具有營利性，在法律性質上應當屬于企業(yè)法人；還有一部分從事社會公益活動、從屬于行政機關、不具有營利能力的事業(yè)單位法人。

二是公益法人的性質和治理缺乏在法律依據，導致了公益法人治理以及其法律權利義務上的空白。如事業(yè)單位在現有法律理論框架下是私法人還是公法人?，F有事業(yè)單位既有具有私法人性質的企業(yè)法人，也有屬于公法人性質的機關法人，但問題是純?yōu)楣娣ㄈ诵再|的事業(yè)單位是公法人還是私法人，這一點在認識上存在分歧。從現狀看，現有事業(yè)單位中以公益為目的設立、且從事著社會公益性的活動的很難從傳統(tǒng)法人分類中進行定位，如民辦學校等民辦非營利性機構。

對事業(yè)單位進行改革一方面就是要理清事業(yè)單位的法律屬性、建立并完善事業(yè)單位的法人治理結構，另一方面也是社會主義市場經濟體制的客觀要求。事業(yè)單位作為計劃經濟體制下建立和發(fā)展起來的社會主體，與逐步建立的社會主義市場經濟體制還有許多不適應的地方，政事職責不分，社會化程度不高，財政負擔沉重，以及缺乏競爭機制和自我發(fā)展、自我約束機制，發(fā)展和需要有所脫節(jié)，內設機構臃腫、人員結構不合理等問題，還比較普遍地存在。同時，在事業(yè)單位機構編制管理工作中，還存在著多差別審批、盲目發(fā)展、缺乏宏觀規(guī)劃的現象。這不僅降低了事業(yè)單位的活力和效益，使之難以很好地承擔起自身的職責，而且加重了主管部門的管理負擔，不利于政府職能的轉變。為此，要把事業(yè)單位機構改革提到重要的日程。

二、事業(yè)單位改革方式

目前對事業(yè)單位改革的思路探討主要集中在如下方面：

一是分類改革。對于事業(yè)單位改革分類進行，各界存在基本共識，但是在具體類型劃分和分類后改革方向的認識上存在分歧。如山東省出臺的《關于推進事業(yè)單位改革的意見》，對現有事業(yè)單位區(qū)分為行政支持類、社會公益類、經營開發(fā)服務類三種類型③；而浙江紹興在改革中將事業(yè)單位分為生產經營型、社會中介型、技術服務型、行政執(zhí)法型、公益性事業(yè)型五類④；等等⑤。

二是撤銷、重組、出售、企業(yè)化改制、股份合作、行政化等都是不同類型事業(yè)單位改革中備選的模式。如國家改革發(fā)展委員會有關負責人在介紹事業(yè)單位改革的總的調整思路時指出⑥，現有事業(yè)單位能夠撤銷的，在做好相關善后工作的基礎上堅決撤銷；目前已從事大量市場經營活動、企業(yè)色彩比較濃重的和公益性事務較少、可以改制為企業(yè)的，應明確轉變?yōu)槠髽I(yè)；其服務與市場經營活動密切相關、承擔著溝通協調職能的，應明確轉變?yōu)槭袌鲋薪榻M織；對現有由國家財政全額撥款的事業(yè)單位，通過合并、重組進行整合，將其減少到最必要的限度；不宜再由政府出資興辦，且有市場前途的事業(yè)單位，可通過招標拍賣的方式，讓渡給其他投資者；目前已承擔著政府職能且不宜撤銷的，應明確轉變?yōu)檎块T。

三是法人治理結構應發(fā)生變化。事業(yè)單位改革后，無論是改制為企業(yè)還是繼續(xù)作為公益性的事業(yè)單位而存在，都將建立新型的法人治理結構。

四是人事勞動制度要重新確立。對于改革后繼續(xù)存續(xù)的事業(yè)單位，要建立競爭性的勞動人事制度、有效的激勵和約束制度。取消事業(yè)單位的行政級別和管理者的干部身份。全面實行管理者聘任制和全體職員競爭上崗、優(yōu)勝劣汰的制度。

三、事業(yè)單位改革與國有企業(yè)改革比較

事業(yè)單位改革作為改革開放事業(yè)的又一歷史性重大步驟，與正在進行的國有企業(yè)改革在法律上既有相同之處，又存在著區(qū)別。

（一）相同點

無論事業(yè)單位改革還是國有企業(yè)改革都是為了解放生產力、發(fā)展生產力，改革經濟基礎和上層建筑中制約生產力發(fā)展的因素，使其適應生產力發(fā)展的需要，這是改革政策的邏輯起點?！稗D換國有企業(yè)經營機制，建立適應市場經濟要求，產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業(yè)制度”，是國有企業(yè)改革作為經濟體制改革重要內容之一的應有之義；“深化行政管理體制改革”、“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制”是事業(yè)單位改革作為政治體制改革的重要組成部分的指導性目標。

中共十四大將社會主義市場經濟作為我國經濟體制改革的目標，這標志著社會主義市場經濟理論的初步形成。實行市場經濟要求作為市場主體的企業(yè)是具有自身經濟利益的獨立的經濟實體，它以利潤的最大化為直接目的，能夠根據市場價格提供的信號決定自身的經營方針和方向，在市場競爭中承擔優(yōu)勝劣汰的后果。與此同時，權力集中、機構臃腫、政事不分、效率低下的行政管理體制不能保障經濟體制改革的深化進行，阻礙著市場經濟的發(fā)展，政治體制改革作為改革進程中不可缺少的組成部分，對其中的事業(yè)單位進行改革是政治體制改革的應有內容。因此，無論是國有企業(yè)改革還是事業(yè)單位改革都是市場經濟的必然要求。

計劃經濟體制下的政府運用指令性計劃，直接掌握、控制人財物資源，權利主要集中在政府各級行政部門，所有經濟活動都在計劃規(guī)定的范圍內進行，國有企業(yè)是政府的工廠，事業(yè)單位既是政府的工廠，還是政府的直接指揮命令下的社會組織和與政府難以區(qū)分的政策制定者或者政策的執(zhí)行者，其弊端早已顯現。一是政企不分、政事不分，政府對企業(yè)統(tǒng)得過多過死、事業(yè)單位完全附屬于政府；二是忽視商品生產、價值規(guī)律和市場作用、社會公益的供求規(guī)律；三是分配中的平均主義嚴重；四是經濟形式、經營方式單一化。國有企業(yè)改革和事業(yè)單位改革都是要通過改革分別使企業(yè)和事業(yè)單位獨立于政府而成為真正意義上的社會活動主體，同時使政府不得不轉變職能。無論是國有企業(yè)改革還是事業(yè)單位改革，都涉及到巨額的財產處置、大量的債權債務關系轉移、數千萬人員的工作調整與安置，是社會財富和權利義務的再分配，改革的深度、力度、范圍都是不言而喻的，稍有不慎，便會影響到社會的穩(wěn)定。因此，對國有企業(yè)和事業(yè)單位改革都應當在進行深入細致的調查研究的基礎上，設計出一系列周全、穩(wěn)妥、公平、合法的改革方案。以實現在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現代市場體系。同時，提高行政效率、降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

二者都源于政策且都應止于法律，無論是國有企業(yè)改革還是事業(yè)單位改革都是以政策為先導，再經過一段時間的實踐檢驗后，納入法律調整范圍的。

（二）不同點

1.從改革的法律依據看。具體地說，1988年開始施行的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、1994年開始施行的《公司法》、2003年開始施行的《中小企業(yè)促進法》以及《破產法》、《勞動法》、《工會法》和

1992年發(fā)布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制條例》、1991年發(fā)布的《國有資產評估管理辦法》（2001年《關于改革國有資產評估行政管理方式加強資產評估監(jiān)督管理工作的意見》對前者進行了重大改革）、《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》、1998年發(fā)布的《企業(yè)國有產權登記管理辦法》，2003年的《關于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動關系處理辦法》、《關于進一步明確國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制有關問題的通知》、《關于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》、《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》等法律法規(guī)和部委規(guī)章是國有企業(yè)改革的法律依據，上述對國有企業(yè)的法律屬性、資產評估辦法、人員分流安置與補償辦法、國有資產的監(jiān)管、國有企業(yè)的治理結構、改制可以采用的方式方法等分別作了具體的規(guī)定，使國有企業(yè)改革有法可依。雖然國家目前尚未對事業(yè)單位改革制定具有針對性、專門性的法律法規(guī)，但國家已經頒布實施的針對對國有企業(yè)改革的上述法律法規(guī)規(guī)章對事業(yè)單位改革中所面臨的類似法律問題無疑具有參照和指導意義。

2.從改革前后法人地位演變的過程看。國有企業(yè)改革是法律主體的復位，事業(yè)單位改革是法律主體的分化和重新界定。改制前的事業(yè)單位法人理論上屬于公益法人，改革前的國有企業(yè)法人理論上屬于營利法人，但實際上二者都不是具有獨立性、法律實踐意義上的法人，二者在身份上從屬于或者附屬于政府或者政府部門，國家既是國有企業(yè)和事業(yè)單位的出資人，也是國有企業(yè)和事業(yè)單位的實際經營者和最終的法律責任承擔者。改制后，從形式上看事業(yè)單位法人可能分化為機關法人、具有新型法人治理結構的事業(yè)單位法人、建立現代企業(yè)制度的企業(yè)法人，其中既有公法人也有私法人既有公益法人也有營利法人；而改革后國有企業(yè)法人仍然屬于企業(yè)法人、營利法人。

3.從改革前后出資人構成和地位看。國有企業(yè)和事業(yè)單位改革前，政府作為國家的代表是以企業(yè)和事業(yè)單位所有者的身份對國有企業(yè)和事業(yè)單位從經理、領導人任命到生產銷售、職工獎金等日常經營管理等各項活動進行直接干預或者直接參與，沒有明確區(qū)分作為國有企業(yè)和事業(yè)單位設立時的惟一出資人的權利與國有企業(yè)和事業(yè)單位的法人財產權之間的差異。改革后，無論是國有獨資公司、國有控股的股份公司或者有限責任公司，還是繼續(xù)由政府全額撥款的事業(yè)單位或者由政府與社會其他主體共同出資提供設立和日常活動經費的事業(yè)單位，以及完全由除政府之外的社會主體出資設立并提供日常活動經費的事業(yè)單位，政府作為國家代表僅僅可能是出資主體之一，而非惟一的出資主體，即由單一出資主體向出資主體多元化演變（國有獨資公司和國家全額撥款的事業(yè)單位除外）。

4.從法人治理結構看。建立健全完善企業(yè)法人治理結構或者事業(yè)單位法人治理結構是國有企業(yè)或者事業(yè)單位改革的主要目標之一。國有企業(yè)改革，就是要由政府控制下的廠長（經理）負責制轉變成股東會、董事會、監(jiān)事會、經理層分權制衡的現代法人治理結構，實現管理科學化，同時企業(yè)黨組織、職工代表大會、工會發(fā)揮其應有作用。事業(yè)單位改革的目的，一是要對改制為企業(yè)的事業(yè)單位，在總結國有企業(yè)改革的經驗基礎上，直接選擇設立符合市場經濟要求的、具有完善的企業(yè)法人治理結構和現代企業(yè)制度的企業(yè)法人；二是要對仍然保留事業(yè)單位法人性質的事業(yè)單位建立新型的法人治理結構，由政府控制下的事業(yè)單位負責人負責制轉變?yōu)橛沙鲑Y者、業(yè)內專家等代表人士組成的理事會領導下的執(zhí)行人日常負責制度；對于由多元投資形成的事業(yè)單位，也可以參照股份公司的治理結構和制度設計，建立董事會領導下的總經理負責制。形成事業(yè)單位監(jiān)管機構、理事會、執(zhí)行人相互間的有效制衡機制。5.從債權債務和法律責任看。改革前的國有企業(yè)存在比較普遍的虧損，并有大量的債權債務有待清理。但由于責任的最終承擔者往往是作為國家財產所有者代表的政府，因此作為國有財產出資人的權利義務責任與出資后設立的法人的權利義務責任并沒有明確的界定，政府與國有企業(yè)之間構成了事實上的無限連帶責任。國有企業(yè)改革后，政府將只享有與股東相同的權利、只以其出資額為限承擔責任，而改革后的企業(yè)將獨立履行法定和約定的義務并以由出資人出資形成的法人財產獨立承擔責任。

改革前的事業(yè)單位大部分由作為國家代表的政府或者政府部門出資設立，日?；顒咏涃M通常是政府財政全額或部分撥款、或者利用國有資產進行經營獲得營利構成。但是，事業(yè)單位多數雖然具有法人地位，由于其承擔責任的財產幾乎全部是由政府撥款或者利用國有資產營利構成，因此，事業(yè)單位的法律責任同樣幾乎全部是由國有資產和政府來承擔的，責任主體在事實上具有同一性，也是一種連帶責任的表現。改革后，存續(xù)的事業(yè)單位的權利應來源于法律法規(guī)的授權或者政府的具有委托合同性質的特別授權，義務內容則是根據授權或者委托在委托授權的范圍內向社會公眾提供符合法律法規(guī)規(guī)定或者委托合同約定的社會公益服務、從事社會公益活動。根據一般法理，事業(yè)單位在處理委托授權事務時非因自己過錯所造成的損失應由委托人承擔賠償責任。從形式上看，雖然后者也是由政府來承擔法律責任，但此種責任并非連帶性的，而是以受托人無過錯為前提。4.從法人治理結構看。建立健全完善企業(yè)法人治理結構或者事業(yè)單位法人治理結構是國有企業(yè)或者事業(yè)單位改革的主要目標之一。國有企業(yè)改革，就是要由政府控制下的廠長（經理）負責制轉變成股東會、董事會、監(jiān)事會、經理層分權制衡的現代法人治理結構，實現管理科學化，同時企業(yè)黨組織、職工代表大會、工會發(fā)揮其應有作用。事業(yè)單位改革的目的，一是要對改制為企業(yè)的事業(yè)單位，在總結國有企業(yè)改革的經驗基礎上，直接選擇設立符合市場經濟要求的、具有完善的企業(yè)法人治理結構和現代企業(yè)制度的企業(yè)法人；二是要對仍然保留事業(yè)單位法人性質的事業(yè)單位建立新型的法人治理結構，由政府控制下的事業(yè)單位負責人負責制轉變?yōu)橛沙鲑Y者、業(yè)內專家等代表人士組成的理事會領導下的執(zhí)行人日常負責制度；對于由多元投資形成的事業(yè)單位，也可以參照股份公司的治理結構和制度設計，建立董事會領導下的總經理負責制。形成事業(yè)單位監(jiān)管機構、理事會、執(zhí)行人相互間的有效制衡機制。5.從債權債務和法律責任看。改革前的國有企業(yè)存在比較普遍的虧損，并有大量的債權債務有待清理。但由于責任的最終承擔者往往是作為國家財產所有者代表的政府，因此作為國有財產出資人的權利義務責任與出資后設立的法人的權利義務責任并沒有明確的界定，政府與國有企業(yè)之間構成了事實上的無限連帶責任。國有企業(yè)改革后，政府將只享有與股東相同的權利、只以其出資額為限承擔責任，而改革后的企業(yè)將獨立履行法定和約定的義務并以由出資人出資形成的法人財產獨立承擔責任。

改革前的事業(yè)單位大部分由作為國家代表的政府或者政府部門出資設立，日常活動經費通常是政府財政全額或部分撥款、或者利用國有資產進行經營獲得營利構成。但是，事業(yè)單位多數雖然具有法人地位，由于其承擔責任的財產幾乎全部是由政府撥款或者利用國有資產營利構成，因此，事業(yè)單位的法律責任同樣幾乎全部是由國有資產和政府來承擔的，責任主體在事實上具有同一性，也是一種連帶責任的表現。改革后，存續(xù)的事業(yè)單位的權利應來源于法律法規(guī)的授權或者政府的具有委托合同性質的特別授權，義務內容則是根據授權或者委托在委托授權的范圍內向社會公眾提供符合法律法規(guī)規(guī)定或者委托合同約定的社會公益服務、從事社會公益活動。根據一般法理，事業(yè)單位在處理委托授權事務時非因自己過錯所造成的損失應由委托人承擔賠償責任。從形式上看，雖然后者也是由政府來承擔法律責任，但此種責任并非連帶性的，而是以受托人無過錯為前提。

（1）政府和事業(yè)單位之間的行政法律關系的理順。政府和事業(yè)單位之間的關系是伴隨事業(yè)單位改制過程始終的一個基本法律問題。政事分開的實現并不是事業(yè)單位改制中政府和事業(yè)單位關系的最終理順，從法律的角度看，政事分開尚是問題的一半，政事不僅要實現一定法律上的分工，而且要實現政事法治化的合理結合。事業(yè)單位改制和改制后事業(yè)單位的有效運作都離不開政府這一行政性力量的合理干預和推進，但是干預并不是無原則地干涉，相反，政府和事業(yè)單位的結合是一種行政法律規(guī)范下的、合理、有度、有效的相互作用關系。（2）政府和國有資產所有者代理人角色的法律定位。作為行政機關的政府同時充當著國家資產代理人也是事業(yè)單位中的一個核心問題。從某種意義上講，事業(yè)單位改制過程就是實現作為行政機關的政府和作為資產所有者代表的政府角色分立的過程。分立過程必須納入法治化的軌道，理順國家行政機關和國有資產代表機關的行政性甚至是憲法性關系的方式。2.民事法律關系。事業(yè)單位改制的具體實現主要是通過創(chuàng)設、變更、解除各種民事法律關系的形式來完成的，從總體上看是一個民事化的法律過程。概括起來，主要有以下幾大類別：（1）原事業(yè)單位和干部、職工之間的人事及勞動法律關系。事業(yè)單位改制勢必引起原事業(yè)單位和其他干部、職工之間的人事勞動法律關系的調整。

（2）原事業(yè)單位和債權人之間的債權債務關系。事業(yè)單位改制往往涉及法律主體的變更和消滅，因此原事業(yè)單位的債務在改制后如何承擔就成了一個關乎債權人利益的關鍵問題。具體可以分為事業(yè)單位公司制改造過程中的債權保護、原事業(yè)單位產權出售中的債權保護、事業(yè)單位兼并分立中的債權保護、事業(yè)單位破產重組中的破產保護以及事業(yè)單位股份合作制改造過程中的債權保護等幾個環(huán)節(jié)和幾大類民事法律關系。

（3）事業(yè)單位改制過程中的代理和服務合同法律關系。事業(yè)單位改制的順利進行離不開包括律師事務所、會計師事務所、資本運作機構、公證處等中介機構和服務機構的參與（比如進行資產評估、出具法律意見書、擬定改制方案、進行財產和產權轉讓合同公證等）。由此也產生了原事業(yè)單位或改制后的事業(yè)單位或公司與中介服務機構之間的代理或服務合同的民事法律關系的產生。

五、事業(yè)單位改制后的法律后果 事業(yè)單位機構改革的指導思想是：遵循政事分開、推進事業(yè)單位社會化的方向，建立起適應社會主義市場經濟體制需要和符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律、充滿生機與活力的管理體制、運行機制和自我約束機制。改革的基本思路是：確立科學化的總體布局，堅持社會化的發(fā)展方向，推行多樣化的分類管理，實行制度化的總量控制。

事業(yè)單位進行規(guī)范的改制尤其是規(guī)范的股份制、公司制改造后，一般會產生如下幾個方面的法律效力：

（1）事業(yè)單位法人變更或注銷的后果。若事業(yè)單位仍以事業(yè)單位法人存在的，發(fā)生法人（出資人）變更的效力；若事業(yè)單位改制后喪失其法人資格的，則發(fā)生法人注銷的效力。參照最高院司法解釋，對于改制后應該變更或注銷事業(yè)單位法人資格而不進行變更或注銷登記，人民法院應追加真正的責任承擔主體。

（2）事業(yè)單位出資結構的變化。繼續(xù)保留為事業(yè)單位法人的將可能由單一出資主體到出資主體多元化（國有獨資事業(yè)單位除外）。即由國家單一出資轉向國家和公民、法人等民間資本共同出資。

（3）事業(yè)單位改制過程中的代理和服務合同法律關系。事業(yè)單位改制的順利進行離不開包括律師事務所、會計師事務所、資本運作機構、公證處等中介機構和服務機構的參與（比如進行資產評估、出具法律意見書、擬定改制方案、進行財產和產權轉讓合同公證等）。由此也產生了原事業(yè)單位或改制后的事業(yè)單位或公司與中介服務機構之間的代理或服務合同的民事法律關系的產生。

五、事業(yè)單位改制后的法律后果

事業(yè)單位機構改革的指導思想是：遵循政事分開、推進事業(yè)單位社會化的方向，建立起適應社會主義市場經濟體制需要和符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律、充滿生機與活力的管理體制、運行機制和自我約束機制。改革的基本思路是：確立科學化的總體布局，堅持社會化的發(fā)展方向，推行多樣化的分類管理，實行制度化的總量控制。

事業(yè)單位進行規(guī)范的改制尤其是規(guī)范的股份制、公司制改造后，一般會產生如下幾個方面的法律效力：

（1）事業(yè)單位法人變更或注銷的后果。若事業(yè)單位仍以事業(yè)單位法人存在的，發(fā)生法人（出資人）變更的效力；若事業(yè)單位改制后喪失其法人資格的，則發(fā)生法人注銷的效力。參照最高院司法解釋，對于改制后應該變更或注銷事業(yè)單位法人資格而不進行變更或注銷登記，人民法院應追加真正的責任承擔主體。

（2）事業(yè)單位出資結構的變化。繼續(xù)保留為事業(yè)單位法人的將可能由單一出資主體到出資主體多元化（國有獨資事業(yè)單位除外）。即由國家單一出資轉向國家和公民、法人等民間資本共同出資。

①《民法通則》第50 ①《民法通則》第50

日中國機構網改革信息欄目事業(yè)單位改革動態(tài)專題。

第二篇：事業(yè)單位企業(yè)化改制

事業(yè)單位改制為企業(yè)

對事業(yè)單位在轉制、改制過程中涉及的問題，尤其是法律要點做一點功課，以備不時之需。

一、認真調查研究，進行可行性認證

擬改制的事業(yè)單位，應成立改制領導小組或改制辦公室，并聘請律師事務所、會計師事務所、資產評估機構等中介機構，認真調查清楚改制單位的下列情況：

1、調查清楚改制單位的資產情況，包括房產、地產、流動資產、債權債務和財務狀況等；

2、調查清楚改制單位的經營狀況，包括經營范圍、市場前景、營銷網絡等；

3、調查清楚改制單位的人員情況，包括已經離退休的人員、在職職工和臨時工的家庭、生活、工作、思想等情況；

4、調查清楚改制單位的遺留問題，包括遺留的債權、債務、工傷以及待處理的內外關系等問題； 根據上述調查結果，對單位的性質、發(fā)展前景、市場競爭能力、改制的方式和方法等諸方面做好可行性研究，形成可行性研究報告。

二、改制方案的制定和審批

律師在制定改制方案時要注意：改制方案要與現行的相關政策相吻合；要從改制單位的實際出發(fā)，具有可操作性；要充分考慮到改制單位職工的根本利益；要有利于改制轉企后的新企業(yè)健康發(fā)展。改制方案主要由以下十部分組成。

1、改制單位的基本情況，包括單位的設立情況、股東及投資主體情況、單位享有的財政稅收及優(yōu)惠政策等情況。

2、單位資產經營現狀及處置，包括單位的總資產、負債、凈資產；單位現有的資產結構分類；社會管理性資產、社會公益性資產、非經營性資產、經營性資產的數量及負債情況；擬進入改制的經營性資產情況。

3、單位主營產品、產值、利潤等情況。

4、單位職工人數、年齡文化技術結構、在職崗位分布情況。

5、改制后單位組織形式的選擇。

6、單位職工安置補償方案。

7、單位債權債務的處理方案。

8、改制后企業(yè)股本及股權結構安排。

9、改制后企業(yè)的法人治理結構與組織結構。

10、需要控股單位及政府支持的相關政策要求。改制方案涉及到職工權益的事項，應依法召開職工(代表)大會，對于清產核資的結果、改制方案等交由職工大會做成規(guī)范的決議。對職工補償安置等涉及職工切身利益的事項應當經職工代表大會討論通過。改制方案按照內部決策程序進行審議并形成書面決議后報上級主管部門和國資監(jiān)管部門審批。

三、依法開展改制單位的清產核資、資產評估工作 在事業(yè)單位轉制、改制過程中要依法維護國家、集體所有者的合法權益，就必須規(guī)范整個清產核資的操作程序。

（一）改制單位的上級主管部門應加強對清產核資工作的指導和監(jiān)督，在改制單位申請資產評估立項后，由主管部門委托具有資質的中介機構對改制單位進行資產評估。

（二）對涉及到改制單位產權界定、產權交易、資產處置方案的制訂、改制單位的股權結構設置、資產轉讓等行為，應由律師出具法律意見書，確保整個改制、轉制流程的合法性。

（三）加強民主監(jiān)督，資產的評估結果、處置方案等須交由職工大會審議。

（四）對發(fā)生在轉制過程中的違法犯罪行為必須依法處理。

清產核資大體可分四步進行：（1）由改制單位自行組織清理資產；

（2）請具有資質的會計師事務所對改制單位的財務進行審計；

（3）請有資質的評估機構對改制單位的地產、房產、流動資產等進行評估；（4）將改制單位的財務審計、資產評估結果進行公示后，報國資管理部門審核。

四、確定改制后企業(yè)的形式

事業(yè)單位在轉制、改制過程中不能就改制單位的形態(tài)進行“一刀切”，而是要根據各個單位的不同特點來決定其改制的形式;從改制單位的股權設置角度來說，也不能片面強調國有資本全部退出，而要根據各單位的不同情況，有選擇的保留部分國有股份。

根據大多數事業(yè)單位的實際情況，按照現代企業(yè)制度的要求，改制為有限責任公司是一種常見的做法。有限責任公司具有注冊資本要求較低、設立程序簡單、出資方式靈活、治理結構設置靈活、改制成本低等特點，比較適合于那些參股人數較少、企業(yè)資產不是很多的企業(yè)。改制成有限責任公司可以從產權制度改革上一步到位。

五、建立完善的企業(yè)治理結構

在現代企業(yè)制度中，股東會、董事會、監(jiān)事會、經理層各司其職、各行其權。因此事業(yè)單位改制，在改制企業(yè)的公司治理結構的設置上應注意：

（一）依法建立完善的股東會、董事會、監(jiān)事會，制訂具有明確可操作性的企業(yè)章程和議事規(guī)則。這首先從制度上構成了公司治理結構得以順利運行的保證。

（二）在企業(yè)內實行決策層和執(zhí)行層的分離。一般來說，應盡量做到企業(yè)董事長、總經理分設，限制董事會中的經營人員人數，防止形成“內部人控制”的現象。

（三）完善對企業(yè)經營者的監(jiān)督機制。企業(yè)的董事會成員中應包含一定數量的獨立董事，以外部監(jiān)事為監(jiān)事會的主要組成成員，依法加強董事會和監(jiān)事會對經營層的監(jiān)督。

六、改制方案的實施

第一步：公告轉讓項目。改制單位的國有資產轉讓項目，要委托產權交易機構，在省級以上公開發(fā)行的經濟或金融類或與改制單位業(yè)務相關聯的報刊和產權交易機構網站上，公開披露20個工作日，廣泛征集受讓方。

第二步：確定轉讓方式和轉讓價格。信息披露后，經公開征集產生兩個以上受讓方時，轉讓方應當與產權交易機構協商，根據轉讓標的的具體情況采取拍賣或招投標方式組織實施產權交易。

第三步：資產移交。把出讓的國有資產全部移交給受讓人，并辦理好資產移交手續(xù)。需要特別指出的是，涉及改制事業(yè)單位的劃撥土地使用權，應按照國土資源部關于《改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》的規(guī)定，經評估后，可以采取出讓、租賃、作價出資或者授權經營的方式處置。第四步：人員安置。對改制后國家不再擁有國有股份的，要依法解除原單位與職工的聘用（勞動）關系，并依法給予職工相應的經濟補償金（經濟補償金按照職工在事業(yè)單位的工作年限，每滿一年發(fā)給職工改制前12個月的月平均工資）。對改制后國有股份仍處于控股地位的，在與職工重新訂立勞動合同時，不給予經濟補償金或生活補助費。對改制時未聘人員或本人提出自謀職業(yè)，經單位同意而解除勞動關系的，按照規(guī)定給予相應的經濟補償金。改制的事業(yè)單位中按規(guī)定提前退休的職工，應由本人和單位一次性向社會保險機構繳納提前退休年限內的退休費、基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險費。

第五步：企業(yè)設立登記。事業(yè)單位改制為公司，應當依據出資各方簽署的設立協議和法律的規(guī)定繳納注冊資本。然后由投資者向工商行政管理部門申請企業(yè)注冊登記并取得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，事業(yè)單位改制為企業(yè)依法成立。

七、建立新型內部用人制度

事業(yè)單位改制時應簽訂新的勞動合同，實現事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變。實行崗位管理制度、按崗聘用、競爭上崗。建立形式多樣、自主靈活的分配激勵機制。對于企業(yè)經營者，要將短期激勵報酬同長期激勵報酬相結合，可以采取年薪制或股票期權等方式;對于職工，除實行崗績工資制度外，在條件具備的情況下還可實行職工持股制度，充分調動職工的積極性。

第三篇：事業(yè)單位改制如何操作

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事業(yè)單位改制如何操作

我們對國有企業(yè)改制曾經做了大量的調研和實際工作，有不少心得體會，也有很多經驗和教訓?，F在針對事業(yè)單位在轉制、改制過程中涉及到的各個法律要點提出自己的看法，希望能夠為目前進行轉制、改制的事業(yè)單位提供一點幫助。

一、依法開展改制單位的清產核資工作

在事業(yè)單位轉制、改制過程中，堅持公有資產保值增值是一項基本原則。要依法維護國家、集體所有者的合法權益，就必須規(guī)范整個清產核資的操作程序。事業(yè)單位自身的資產產權界定、資產評估本身就是一個十分敏感而又引人關注的問題，特別是有些事業(yè)單位由于歷史的原因，擁有的資產數額十分龐大，這個問題就更加突出。因此如何保證清產核資工作的順利進行，防止某些人利用改制、轉制之機，以各種非法手段侵吞公有資產，是擺在各級領導面前的一個必須認真對待的問題。我們認為，只有加強法律監(jiān)督和控制，才能有效的保證清產核資工作的正常開展。

第一、改制單位的上級主管部門應加強對清產核資工作的指導和監(jiān)督，在改制單位申請資產評估立項后，由主管部門委托具有資質的中介機構對改制單位進行資產評估。

第二、對涉及到改制單位產權界定、產權交易、資產處置方案的制訂、改制單位的股權結構設置、資產轉讓等行為，應由律師出具法律意見書，確保整個改制、轉制流程的合法性。

第三、加強民主監(jiān)督，資產的評估結果、處置方案等須交由職工大會審議。

第四、對發(fā)生在轉制過程中的違法犯罪行為必須依法處理。對于在轉制、改制過程中隱匿資產的行為，一經發(fā)現，就要依法追究當事人法律責任。對于中介機構在承辦業(yè)務時，同改制單位串通作弊、弄虛作假或隱瞞不報，出現重大疏漏、嚴重誤導等導致國有資產重大流失、侵害其他產權主體合法權益的，也應依法追究責任。

二、改制方案的制定要堅持“三公”原則和職工民主管理

同國有企業(yè)改制一樣，事業(yè)單位在改制過程中涉及的改制、轉制方案的制訂實施應堅持 有法律問題，上法律快車http://004km.cn

公開、公平、公正的原則，必須事先將改制方案提交職工(代表)大會審議通過。這既是在政治上保證職工群眾的主人翁地位，調動廣大職工的積極性和創(chuàng)造性，也是在制度上落實職工群眾參與民主管理、民主監(jiān)督。如果這項工作做得不好，往往會影響改制的正常進行，甚至還會給社會帶來不穩(wěn)定的因素。第一、應做好單位職工的思想工作，讓職工群眾真正理解改制的內涵，使他們主動參予到改制過程中來，保證改制工作的順利進行。

第二、應依法召開職工(代表)大會，對于清產核資的結果、改制方案等交由職工大會做成規(guī)范的決議。

第三、在改制過程中切實注意保護職工的合法權益，對涉及職工切身利益的決定應交由工會和職工大會討論并形成決議。：

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第四篇：事業(yè)單位改制方案

事業(yè)單位改制方案

現在針對事業(yè)單位在轉制、改制過程中涉及到的各個法律要點提出自己的看法，希望能夠為目前進行轉制、改制的事業(yè)單位提供一點幫助。

一、依法開展改制單位的清產核資工作

在事業(yè)單位轉制、改制過程中，堅持公有資產保值增值是一項基本原則。要依法維護國家、集體所有者的合法權益，就必須規(guī)范整個清產核資的操作程序。事業(yè)單位自身的資產產權界定、資產評估本身就是一個十分敏感而又引人關注的問題，特別是有些事業(yè)單位由于歷史的原因，擁有的資產數額十分龐大，這個問題就更加突出。因此如何保證清產核資工作的順利進行，防止某些人利用改制、轉制之機，以各種非法手段侵吞公有資產，是擺在各級領導面前的一個必須認真對待的問題。我們認為，只有加強法律監(jiān)督和控制，才能有效的保證清產核資工作的正常開展。

第一、改制單位的上級主管部門應加強對清產核資工作的指導和監(jiān)督，在改制單位申請資產評估立項后，由主管部門委托具有資質的中介機構對改制單位進行資產評估。

第二、對涉及到改制單位產權界定、產權交易、資產處置方案的制訂、改制單位的股權結構設置、資產轉讓等行為，應由律師出具法律意見書，確保整個改制、轉制流程的合法性。

第三、加強民主監(jiān)督，資產的評估結果、處置方案等須交由職工大會審議。

第四、對發(fā)生在轉制過程中的違法犯罪行為必須依法處理。對于在轉制、改制過程中隱匿資產的行為，一經發(fā)現，就要依法追究當事人法律責任。對于中介機構在承辦業(yè)務時，同改制單位串通作弊、弄虛作假或隱瞞不報，出現重大疏漏、嚴重誤導等導致國有資產重大流失、侵害其他產權主體合法權益的，也應依法追究責任。

二、改制方案的制定要堅持“三公”原則和職工民主管理

同國有企業(yè)改制一樣，事業(yè)單位在改制過程中涉及的改制、轉制方案的制訂實施應堅持公開、公平、公正的原則，必須事先將改制方案提交職工(代表)大會審議通過。這既是在政治上保證職工群眾的主人翁地位，調動廣大職工的積極性和創(chuàng)造性，也是在制度上落實職工群眾參與民主管理、民主監(jiān)督。如果這項工作做得不好，往往會影響改制的正常進行，甚至還會給社會帶來不穩(wěn)定的因素。

第一、應做好單位職工的思想工作，讓職工群眾真正理解改制的內涵，使他們主動參予到改制過程中來，保證改制工作的順利進行。第二、應依法召開職工(代表)大會，對于清產核資的結果、改制方案等交由職工大會做成規(guī)范的決議。

第三、在改制過程中切實注意保護職工的合法權益，對涉及職工切身利益的決定應交由工會和職工大會討論并形成決議。

三、建立新型內部用人制度

事業(yè)單位原有的人事制度并不適合于企業(yè)，因此市政府21號文中提出了要切實創(chuàng)新內部用人用工、收入分配機制。

所有單位與職工都要按照國家有關法律、法規(guī)的規(guī)定，在平等自愿、協商一致的基礎上，通過簽訂勞動合同，明確單位和個人的人事關系和權利義務關系，實現事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變，由單純行政管理向法制管理轉變。實行崗位管理制度、按崗聘用、競爭上崗，突破原有的事業(yè)單位國家干部身份制、等級工資制等等。

要建立形式多樣、自主靈活的分配激勵機制也是此次改革的重要內容。對于企業(yè)經營者，要將短期激勵報酬同長期激勵報酬相結合，可以采取年薪制或股票期權等方式；對于職工，除實行崗績工資制度外，在條件具備的情況下還可以實行職工持股制度，充分調動職工的積極性。

四、根據單位不同情況決定企業(yè)形式

由于事業(yè)單位具有分布較廣、類型復雜等特點，在轉制、改制過程中不能就改制單位的形態(tài)進行“一刀切”，而是要根據各個單位的不同特點來決定其改制的形式；從改制單位的股權設置角度來說，也不能片面強調國有資本全部退出，而要根據各單位的不同情況，在鼓勵經營者持大股的前提下，有選擇的保留部分國有股份。

根據大多數事業(yè)單位的實際情況，按照現代企業(yè)制度的要求，改制為有限責任公司是一種常見的做法。有限責任公司具有注冊資本要求較低、設立程序簡單、出資方式靈活、治理結構設置靈活、改制成本低等特點，比較適合于那些參股人數較少、企業(yè)資產不是很多的企業(yè)。改制成有限責任公司可以從產權制度改革上一步到位，有利于企業(yè)的經營層、主要經營者和業(yè)務骨干持大股。

股份合作制企業(yè)是我國由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中發(fā)展出來的、獨具中國特色的企業(yè)組織形式。這種組織形式在歷史上具有積極的意義，但總的來說，仍然是向現代企業(yè)制度過渡的一種中間形態(tài)。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展和企業(yè)規(guī)模的壯大，目前許多股份合作制企業(yè)正走向規(guī)范的股份制。因此，我們認為，除了對那些職工入股愿望強烈、人數較多的單位外，一般不宜再采用這類組織形式。對于那些資產規(guī)模大、經濟效益好的單位，股份有限公司則是最佳的選擇。在設立股份有限公司時，我們認為有必要保留部分國有股份，同時也應積極吸收社會上的各種投資基金的介入。這樣，既能有效地保證國有資產的保值和增值，也能更深地加強企業(yè)同資本市場的聯系，使企業(yè)具有更強的生命力。

五、建立完善的企業(yè)治理結構

此次事業(yè)單位改制的總體目標是建立真正自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨立的企業(yè)法人實體，那么在改制過程中就應該按照現代企業(yè)制度的要求來完善企業(yè)的治理結構，保證企業(yè)未來的正常運轉。

在現代企業(yè)制度中，股東會、董事會、監(jiān)事會、經理層各司其職、各行其權。然而，我國的國有企業(yè)中普通存在的嚴重“內部人控制”、國有股權代表人缺位、董事會與監(jiān)事會監(jiān)督功能弱化等問題，往往容易導致國有資產的流失。因此本次事業(yè)單位改制，在改制企業(yè)的公司治理結構的設置上應注意以下幾點：

第一、依法建立完善的股東會、董事會、監(jiān)事會，制訂具有明確可操作性的企業(yè)章程和議事規(guī)則。這首先從制度上構成了公司治理結構得以順利運行的保證。

第二、在企業(yè)內實行決策層和執(zhí)行層的分離。一般來說，應盡量做到企業(yè)董事長、總經理分設，限制董事會中的經營人員人數，防止形成“內部人控制”的現象。

第三、完善對企業(yè)經營者的監(jiān)督機制。企業(yè)的董事會成員中應包含一定數量的獨立董事，以外部監(jiān)事為監(jiān)事會的主要組成成員，依法加強董事會和監(jiān)事會對經營層的監(jiān)督。

我們對國有企業(yè)改制曾經做了大量的調研和實際工作，有不少心得體會，也有很多經驗和教訓。

第五篇：事業(yè)單位改制事項

事業(yè)單位改制 十一屆全國人大一次會議已于15日的第五次全體會議表決通過《國務院機構改革方案》。最新一期《瞭望》新聞周刊的報道指出，中國的事業(yè)單位改革已經進行多年，此次機構改革方案進一步明確了分類改革的方向。

報道說，新一輪國務院機構改革并不是單兵突進，還統(tǒng)籌考慮了事業(yè)單位的分類改革。在專家看來，根據改革方案，事業(yè)單位將被分成三類。

第一類是主要承擔行政職能的事業(yè)單位，屬于“政事不分”，改革目標是逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構。目前一些實行“參照公務員管理”的事業(yè)單位，其中一部分都具有行政執(zhí)法權，履行行政管理職能。此類事業(yè)單位是否應該回到政府體系或將行政職能劃歸出去，需要明確。

國家行政管理學院宋世明教授指出，事業(yè)單位作為行政執(zhí)法的主體，會導致行政機構的“體外循環(huán)”，不利于規(guī)范執(zhí)法，應當加快改革。對那些承擔行政職能且需要回歸政府機構事業(yè)單位，也應考慮與人事制度改革有機結合起來。

第二類是主要從事生產經營活動的，屬于“事企不分”，改革目標是逐步轉為企業(yè)，走向市場。

第三類是主要從事公益服務的事業(yè)單位，改革目標是整合資源，強化公益屬性，加強政府監(jiān)管。據統(tǒng)計，目前中國有126萬個事業(yè)單位，在3千萬正式職工中，教育、衛(wèi)生和農技服務從業(yè)人員三項相加，占總人數的3/4，其中教育系統(tǒng)人員即達到一半左右?？梢姡平涛男l(wèi)是中國事業(yè)單位的主體。全國政協委員、中國人事科學研究院院長吳江指出，通過分類改革，事業(yè)單位將回歸公益性質，以后的事業(yè)單位將主要以公益性事業(yè)單位為主。

從事公益服務的事業(yè)單位也有很多類型，其資金投入結構上也應有所區(qū)別。國家行政學院教授竹立家說，比如公立醫(yī)院、教育機構等屬于基本服務均等化范疇的事業(yè)單位，是全民都需要的公共服務，政府應該加大投入，以政府支持為主，以糾正公益性服務的事業(yè)單位過度“市場化”，“放權過度、約束不足”等問題。而以各類基金會為代表的事業(yè)單位，服務面相對窄一些，在政府支持之外，主要依靠自籌資金，實現自身功能和發(fā)展。

而同屬于基本公共服務均等化范疇的事業(yè)單位，政府的投入力度也應根據其涉及公共利益程度而有所不同。吳江表示，一些政府和國家控制力度較強的事業(yè)單位，如涉及國家安全的研究機構、直接為國家制定政策服務的研究機構等，它們直接為國家

提供服務，屬于政府購買公共產品，政府的支持力度就大些。另如同樣在衛(wèi)生領域，與公立醫(yī)院相比，衛(wèi)生防疫工作的“市場信號”要低很多，但卻是全民需要的基本公共服務，政府的投入力度自然就要大一些。而公立醫(yī)院的發(fā)展則要通過政府投入和社會保險等多渠道共同擔負