第一篇：《中國的司法改革》讀后感

繼往開來，奮斗不息

——《中國的司法改革》讀后感

民商法學(xué)院研究生2012級第一黨支部 左云帆

2012年10月9日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的司法改革》白皮書，這是中國首次就司法改革問題發(fā)布白皮書。該白皮書的發(fā)表，旨在系統(tǒng)、全面地向國內(nèi)外介紹中國司法改革的情況，展示我國致力于推進建設(shè)中國特色社會主義司法制度的態(tài)度和決心,增進國內(nèi)外對中國司法改革以及法治建設(shè)的了解、認同和支持。在認真閱讀完《中國的司法改革》之后，我的總體感覺是：內(nèi)容全面，語言簡要，資料詳實，態(tài)度客觀。

首先，白皮書的主體內(nèi)容包括五大部分，全面、系統(tǒng)地向我們展示了中國司法改革的歷程和正在進行的各項工作。其中第一部分“司法制度和改革進程”，闡釋了中國司法制度的基本特點和司法改革的目標、原則和進程。這一部分既有對我國司法制度基本構(gòu)成的介紹，也有對新中國成立、尤其是改革開放以來中國在不斷推進司法體制革新的道路上的探索和成就的敘述，可以說是全面、概括地介紹了我國司法改革的歷史與現(xiàn)狀。

第二部分“維護社會公平正義”包括：優(yōu)化司法職權(quán)配置、規(guī)范司法行為、擴大司法公開、加強司法民主和加強檢察機關(guān)的法律監(jiān)督五個小節(jié)。這一部分的標題充分表明了我國司法改革的價值取向——公平和正義。司法是保障公平正義的最后一道防線，任何一個理性的、進步的司法體制都應(yīng)當(dāng)將維護公平正義當(dāng)做自己的價值追求。因此，白皮書從上述五個方面較為細致地介紹了我國的司法改革是如何在實踐中不斷創(chuàng)新，把維護社會公平正義從口號一步步變?yōu)楝F(xiàn)實。

第三部分“加強人權(quán)保障”則更為具體，以制度層面十個實實在在的政策和措施——主要在刑法方面——展示出我國在保障人權(quán)方面的不懈努力。中國社會在未來不管如何發(fā)展，“以人為本”必將是不可動搖的主旋律。司法制度既要順應(yīng)這一大的趨勢，也應(yīng)當(dāng)作為先行者引領(lǐng)方向，用制度的力量去推動人權(quán)保護的不斷進步。

好的制度也需要有高素質(zhì)的人才去實施，司法是實施法律的機關(guān)，無論是法院、檢察院、公安民警還是律師，都有著非常高的專業(yè)知識的要求。反過來，只有擁有更多更優(yōu)秀的法律人才，才能把中國的司法改革道路更好地向前推進。因此，白皮書第四部分“提高司法能力”就從法律職業(yè)準入制度、職業(yè)教育培訓(xùn)和職業(yè)道德建設(shè)、提升經(jīng)費保障能力等方面介紹了我國在司法改革中所做的努力。實際上，中國近年來司法專業(yè)人群的素質(zhì)的不斷提高是大家有目共睹的，這也逐漸反映在司法工作的質(zhì)量上。

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。司法制度對整個社會的影響范圍之廣、程度之深，必然需要服務(wù)于全體人民，保障民眾方便、快捷、低成本地得到司法資源的保護。這就就要求司法工作必須以“以人為本、司法為民”作為根本出發(fā)點和落腳點。第五部分“踐行司法為民”就從多個方面體現(xiàn)了這一理念在實踐中的落實。

其次，《中國的司法改革》白皮書語言簡潔，既能系統(tǒng)地介紹中國司法改革的各個方面，也能憑借其通俗易通、簡明扼要的語言向大眾充分展示。中國是一個大國，中國的司法體制改革毫無疑問也是一項浩大的工程。如何用簡潔的語言讓國內(nèi)外的受眾認識、理解，不單單是一個文字技術(shù)的問題，它還直接關(guān)系到這本第一次公開發(fā)表的白皮書的被接受性——越簡潔的語言，就會被越多的人認可、接受。人當(dāng)然，此書在這一點上處理的很好。

再次，作為首次將我國司法改革的問題加以公開發(fā)表的白皮書，其內(nèi)容具體還是空洞，也會直接影響到外界對它的評價。如果中國的司法改革只能展現(xiàn)它的骨骼，而缺少鮮活的肌肉，這樣一種骨感的機體也不會有多大價值。可喜的是，這本白皮書全文隨處可見具體的數(shù)據(jù)——包括五個直觀的圖表。從全國法院內(nèi)專門成立的審判管理機構(gòu)的數(shù)量，到律師為刑事案件提供辯護的增長率，再到近年全國法律援助案件的經(jīng)費總額，可以說是“該有數(shù)時皆有數(shù)”。有了這些詳細、具體的數(shù)據(jù)，司法改革的各項工作就變得形象而不枯燥，也具有了更強的說服力。

最后，通觀整本白皮書，其用語和反映出的態(tài)度應(yīng)當(dāng)說是相當(dāng)客觀的。既有對現(xiàn)有改革成果的肯定，也不乏對現(xiàn)行狀況的不滿足，甚至對文革十年期間中國司法制度所遭受的嚴重破壞也直言不諱。這樣客觀、務(wù)實的態(tài)度，使得白皮書免于淪為一篇歌功頌德的官樣文章，使得人們對它有了更多的信賴和更長遠的期待。同時，以白皮書的形式向國內(nèi)外做出如此客觀的陳述，也表明了中國司法改革勇于、樂于接受監(jiān)督的態(tài)度和決心。

作為一名法學(xué)專業(yè)的研究生，我對于《中國的司法改革》一書還有更多的關(guān)切。中國的司法體制改革起步晚、起點低，況且還是在走一條前人未曾走過的社會主義法治道路，其經(jīng)歷的曲折和困難可想而知。作為中國政治體制改革的重要組成部分，作為社會公平正義的重要保障，司法改革在整個社會發(fā)展和民族復(fù)興的道路上起著舉足輕重的作用。多年來的歷史實踐和國外的經(jīng)驗告訴我們，法治社會是現(xiàn)代國家發(fā)展的必然趨勢，即便中國這樣一個法治傳統(tǒng)并不算深厚的國家也不能例外。既然如此，我們就應(yīng)當(dāng)以積極的態(tài)度去面對這個艱巨的任務(wù)。

改革開放以來，中國的司法制度在探索中不斷發(fā)展，在發(fā)展中尋求創(chuàng)新，先后在多個方面逐步推進司法改革，取得了不少成就，但也依然存在大量問題。中國社會現(xiàn)在處在社會轉(zhuǎn)

型的關(guān)鍵時期，政治體制改革無法避免，司法制度改革也是大勢所趨，而且在這一特殊的歷史階段有著更多的現(xiàn)實意義、承載著更多的價值追求。中國已經(jīng)基本建立起了社會主義法律體系，但要真正達到和實現(xiàn)法治社會還依然是“路漫漫其修遠兮”。因此，在這樣的時刻總結(jié)過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，確定未來一段時間司法改革的目標和方向，無疑是具有重大意義的：既要增進國內(nèi)外的認識和了解，也要讓改革之內(nèi)的人端正態(tài)度，樹立勇于探索、樂于奉獻、自覺接受監(jiān)督的作風(fēng)。

中國的社會主義司法制度在司法改革的推動下不斷完善，已有的成果應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暎覀兏鼞?yīng)當(dāng)在未來的改革中投注巨大的心血。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展進步，司法改革可能會遇到更多的問題，也可能會發(fā)現(xiàn)更多的機遇。無論如何，改革的步伐不能停，改革的目標在未來相當(dāng)長的一段時間也必然是“建立公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度”。繼往開來，奮斗不息，中國的司法改革必將堅定不移地走下去，完善的司法體制也必將讓全社會充滿公平正義的陽光！

第二篇：中國的司法改革

新華社北京１０月９日電 中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室９日發(fā)表《中國的司法改革》白皮書，全文如下：

中國的司法改革（2012年10月）

中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室

目 錄

前 言

一、司法制度和改革進程

二、維護社會公平正義

三、加強人權(quán)保障

四、提高司法能力

五、踐行司法為民

結(jié)束語

前 言

司法制度是政治制度的重要組成部分，司法公正是社會公正的重要保障。

新中國成立特別是改革開放以來，中國堅持從國情出發(fā)，在承繼中國傳統(tǒng)法律文化優(yōu)秀成果、借鑒人類法治文明的基礎(chǔ)上，探索建立并不斷完善中國特色社會主義司法制度，維護了社會公正，為人類法治文明作出了重要貢獻。中國的司法制度總體上與社會主義初級階段的基本國情相適應(yīng)，符合人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體。同時，隨著改革開放的不斷深入特別是社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展、依法治國基本方略的全面落實和民眾司法需求的日益增長，中國司法制度迫切需要改革、完善和發(fā)展。

近些年來，中國積極、穩(wěn)妥、務(wù)實地推進司法體制和工作機制改革，以維護司法公正為目標，以優(yōu)化司法職權(quán)配置、加強人權(quán)保障、提高司法能力、踐行司法為民為重點，進一步完善中國特色社會主義司法制度，擴大司法民主，推行司法公開，保證司法公正，為中國經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定提供了有力的司法保障。

一、司法制度和改革進程

1949年中華人民共和國建立，開啟了中國司法制度建設(shè)的新紀元。1949年9月頒布的具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》，奠定了新中國的法制基石。1954年制定的《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國人民法院組織法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》等法律、法令，規(guī)定了人民法院、人民檢察院的組織體系和基本職能，確立了合議制度、辯護制度、公開審判制度、人民陪審員制度、法律監(jiān)督制度、人民調(diào)解制度，形成了中國司法制度的基本體系。

20世紀50年代后期以后，特別是“文化大革命”（1966—1976年）十年**期間，中國司法制度一度遭到嚴重破壞。1978年實行改革開放后，中國總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，確立了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針，恢復(fù)重建了司法制度，制定和修訂了一系列基本法律。20世紀90年代，中國確立了依法治國的基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。伴隨著社會進步和民主法治建設(shè)進程，中國司法制度不斷得到完善和發(fā)展。

（一）中國司法制度的基本特點

中國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。人民代表大會制度是中國的政權(quán)組織形式。中國的國體和政體決定了司法權(quán)來自人民、屬于人民、服務(wù)人民。人民法院、人民檢察院由各級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。

人民法院是國家的審判機關(guān)。國家設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院,依法審理民事、刑事、行政訴訟案件，開展民事、行政執(zhí)行和國家賠償?shù)葓?zhí)法活動。最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。在訴訟活動中，實行審判公開、合議、回避、人民陪審員、辯護、兩審終審等制度。

人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。國家設(shè)立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。人民檢察院依法對刑事、民事、行政訴訟實行法律監(jiān)督。

人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，行使權(quán)力情況接受人大監(jiān)督，并自覺接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督和社會的監(jiān)督。

人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，實行分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機關(guān)負責(zé)；檢察、批準逮捕、檢察機關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責(zé)；審判由人民法院負責(zé)。

（二）中國司法改革的目標、原則和進程 改革開放以來，中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，社會公眾的法治意識顯著增強，司法環(huán)境發(fā)生深刻變化，司法工作遇到許多新情況、新問題，現(xiàn)行司法體制和工作機制中存在的不完善、不適應(yīng)問題日益凸顯，需要在改革中逐步完善和發(fā)展。

中國司法改革的根本目標是保障人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，為維護人民群眾合法權(quán)益、維護社會公平正義、維護國家長治久安提供堅強可靠的司法保障。

中國司法改革始終堅持從國情出發(fā)，既博采眾長、又不照抄照搬，既與時俱進、又不盲目冒進；堅持群眾路線，充分體現(xiàn)人民的意愿，著眼于解決民眾不滿意的問題，自覺接受人民的監(jiān)督和檢驗，真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民；堅持依法推進，以憲法和法律規(guī)定為依據(jù)，凡是與現(xiàn)行法律相沖突的，應(yīng)在修改法律后實施；堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、總體規(guī)劃、循序漸進、分步推進。

早在20世紀80年代，中國就開始了以強化庭審功能、擴大審判公開、加強律師辯護、建設(shè)職業(yè)化法官和檢察官隊伍等為重點內(nèi)容的審判方式改革和司法職業(yè)化改革。

從2004年開始，中國啟動了統(tǒng)一規(guī)劃部署和組織實施的大規(guī)模司法改革，從民眾反映強烈的突出問題和影響司法公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，按照公正司法和嚴格執(zhí)法的要求，從司法規(guī)律和特點出發(fā)，完善司法機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。中國司法改革走向整體統(tǒng)籌、有序推進的階段。

從2008年開始，中國啟動了新一輪司法改革，司法改革進入重點深化、系統(tǒng)推進的新階段。改革從民眾司法需求出發(fā)，以維護人民共同利益為根本，以促進社會和諧為主線，以加強權(quán)力監(jiān)督制約為重點，抓住影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，解決體制性、機制性、保障性障礙，從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強司法隊伍建設(shè)、加強司法經(jīng)費保障等四個方面提出具體改革任務(wù)。目前，本輪司法改革的任務(wù)已基本完成，并體現(xiàn)在修訂完善的相關(guān)法律中。隨著中國經(jīng)濟社會的不斷進步與發(fā)展，中國司法改革也將進一步深入推進。

二、維護社會公平正義

維護社會公平正義，是司法改革的價值取向。中國從完善司法機構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置、規(guī)范司法行為、完善訴訟程序、強化司法民主和法律監(jiān)督方面進行改革，努力提高司法機關(guān)維護社會公平正義的能力。

（一）優(yōu)化司法職權(quán)配置

司法職權(quán)配置的合理與優(yōu)化，直接關(guān)系到司法公正的實現(xiàn)。中國從解決影響司法公正的體制性障礙出發(fā)，加強司法機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)制約，理順上下級法院、檢察院的審判、檢察業(yè)務(wù)關(guān)系，規(guī)范完善再審程序，建立統(tǒng)一的執(zhí)行工作體制和司法鑒定管理體制。這些改革提高了司法機關(guān)公正司法的能力，有助于維護社會公平正義，滿足民眾對司法公正的新期待、新要求。

法院實行立案、審判、執(zhí)行分立。各級人民法院在原有的刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭的基礎(chǔ)上增設(shè)立案庭、執(zhí)行局等機構(gòu)，立案、審判和執(zhí)行分別由不同的機構(gòu)負責(zé)，強化內(nèi)設(shè)機構(gòu)職權(quán)行使的相互制約，促進了審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的公正行使。

規(guī)范發(fā)回重審和指定再審。為解決司法實踐中發(fā)回重審、指令再審程序中存在的不規(guī)范問題，2012年修改的民事訴訟法明確規(guī)定，原審人民法院對發(fā)回重審的案件作出判決后，當(dāng)事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審。2012年修改的刑事訴訟法規(guī)定，指令下級法院再審的刑事案件，原則上由原審法院以外的其他法院審理。

規(guī)范完善統(tǒng)一的民事、行政案件執(zhí)行工作體制。法院生效判決和裁定的充分有效執(zhí)行，事關(guān)當(dāng)事人合法權(quán)益的切實保障和司法權(quán)威。近年來，各地法院普遍建立了與公安、檢察、金融、國土、建設(shè)、工商、出入境管理等部門密切配合的執(zhí)行聯(lián)動機制。法院實行執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)分立。高級、中級人民法院建立執(zhí)行指揮中心，統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)執(zhí)行工作，必要時實行提級、跨區(qū)執(zhí)行。執(zhí)行體制改革進一步加強了執(zhí)行權(quán)運行的內(nèi)部制約，提高了執(zhí)行工作的公正和規(guī)范化水平，有效保護了當(dāng)事人合法權(quán)益。

改革職務(wù)犯罪案件審查逮捕程序。為有效防止錯誤逮捕，中國對職務(wù)犯罪案件審查逮捕程序進行了改革，省級以下人民檢察院立案偵查的職務(wù)犯罪案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，由上一級人民檢察院審查決定。這項改革加強了上級人民檢察院對下級人民檢察院執(zhí)法辦案工作的監(jiān)督。

完善司法鑒定管理體制。司法鑒定是在訴訟活動中鑒定人運用科學(xué)技術(shù)或者專門知識，對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷，并提供鑒定意見的活動。改革前，中國的司法鑒定制度存在著立法不完善、管理不規(guī)范、標準不統(tǒng)一等現(xiàn)象。為解決這些問題，2005年中國的立法機關(guān)頒布實施《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》，確立統(tǒng)一的司法鑒定管理體制，實行統(tǒng)一的登記管理制度。國務(wù)院司法行政部門主管全國的鑒定人和鑒定機構(gòu)登記管理工作，省級人民政府司法行政部門負責(zé)鑒定人和鑒定機構(gòu)的審核登記、名冊編制和公告。人民法院和司法行政部門不再設(shè)立司法鑒定機構(gòu)；偵查機關(guān)根據(jù)偵查工作需要設(shè)立的鑒定機構(gòu)，不再面向社會接受委托從事司法鑒定服務(wù)。推行行政管理與行業(yè)協(xié)會自律管理相結(jié)合的管理機制，實施司法鑒定人依法獨立執(zhí)業(yè)制度，提高了鑒定的規(guī)范性和中立性。截至2011年底，中國經(jīng)審核登記的司法鑒定機構(gòu)有5014家，司法鑒定人52812名。

（二）規(guī)范司法行為

社會公平正義的維護應(yīng)當(dāng)落實到每一起案件的辦理過程中，體現(xiàn)在每一個司法行為上。由于中國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、司法人員司法能力存在差異、地方保護主義觀念尚未根除等原因，司法裁量權(quán)的行使不透明、司法行為不規(guī)范等現(xiàn)象依然存在。近年來，中國司法機關(guān)積極推進量刑規(guī)范化改革，建立案例指導(dǎo)制度，加強案件管理，有力促進了司法行為的規(guī)范化。

推進量刑規(guī)范化改革。為了規(guī)范量刑活動，中國最高人民法院在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《人民法院量刑指導(dǎo)意見（試行）》和《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見（試行）》。明確量刑步驟，細分法定刑幅度，明確量刑情節(jié)的量化標準。對于公訴案件，人民檢察院依法提出量刑建議，當(dāng)事人和辯護人、訴訟代理人可以提出量刑意見。在法庭審理中，建立相對獨立的量刑程序，對與定罪、量刑有關(guān)的事實、證據(jù)進行調(diào)查、辯論。人民法院在刑事裁判文書中說明量刑理由。這些改革進一步規(guī)范了量刑裁判權(quán)，保障了量刑活動的公開與公正。

建立案例指導(dǎo)制度。2010年，中國的司法機關(guān)出臺了案例指導(dǎo)制度的相關(guān)規(guī)定，標志著中國特色的案例指導(dǎo)制度得以確立。與英美法系的判例制度不同，中國的案例指導(dǎo)制度是在以成文法為主的法律體系下，運用案例對法律規(guī)定的準確理解和適用進行指導(dǎo)的一種制度。近年來，中國司法機關(guān)選擇法律適用問題比較典型的案例作為指導(dǎo)性案例予以發(fā)布，供各級司法人員處理類似案件時參照。案例指導(dǎo)制度促進了司法自由裁量權(quán)的規(guī)范行使，加強了法律適用的統(tǒng)一性。加強對案件辦理的管理。人民法院、人民檢察院分別成立專門的案件管理機構(gòu)，加強辦案流程管理和質(zhì)量管理。截至2012年5月，全國共有近1400家法院設(shè)立了專門的審判管理機構(gòu)，近1600家檢察院設(shè)立了專門的案件管理機構(gòu)。公安機關(guān)在基層執(zhí)法機構(gòu)普遍配備專（兼）職法制員，對案件辦理情況進行監(jiān)督和檢查。司法機關(guān)普遍建立了案件管理信息化平臺，實行網(wǎng)上辦案、監(jiān)督和考核，提升了案件辦理的規(guī)范化水平。

（三）擴大司法公開

面對社會矛盾多發(fā)、案件數(shù)量大、新情況新問題層出不窮的狀況，中國司法機關(guān)在加強自身建設(shè)的同時，全面推進司法公開，讓司法權(quán)力在陽光下運行，在社會各界的有效監(jiān)督下公開、公平、公正地行使。

擴大公開的事項和內(nèi)容。人民法院將審判公開延伸到立案、庭審、執(zhí)行、聽證、文書、審務(wù)等各個方面。人民檢察院依法充分公開辦案程序、復(fù)查案件工作規(guī)程、訴訟參與人在各訴訟階段的權(quán)利和義務(wù)、法律監(jiān)督結(jié)果。公安機關(guān)、司法行政機關(guān)將主要職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法結(jié)果及警務(wù)工作紀律等向社會廣泛公開。

豐富公開的形式和載體。司法公開從各部門分散發(fā)布，轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的信息服務(wù)窗口集中發(fā)布。公開載體從傳統(tǒng)的公示欄、報刊、宣傳冊等，拓展到網(wǎng)站、博客、微博客、即時通訊工具等網(wǎng)絡(luò)新興媒介。建立健全新聞發(fā)言人和新聞發(fā)布例會制度，及時發(fā)布司法信息。

強化公開的效果和保障。加強裁判和檢察、公安業(yè)務(wù)文書的說理和論證，邀請民眾、專家參與公開聽證、論證過程，開通民意溝通電子郵箱，設(shè)立全國統(tǒng)一的舉報電話，建立部門負責(zé)人接待日，加強司法公開的人力物力保障，確保了司法公開的有序推進和良好效果。

（四）加強司法民主

作為審判機關(guān)的人民法院和法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院，同樣需要發(fā)揚民主，確保公正司法。中國積極建立和完善人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度，為發(fā)展社會主義民主政治、實現(xiàn)人民群眾依法參與國家事務(wù)管理提供了重要保障。

完善人民陪審員制度。人民陪審員制度是社會公眾依法直接參與和監(jiān)督司法的重要方式。2004年中國的立法機關(guān)頒布了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，拓寬人民陪審員的選任來源，從社會各階層、各領(lǐng)域廣泛選任，采用在名冊中隨機抽取的方式確定參審案件的人民陪審員。人民陪審員除在合議庭中不得擔(dān)任審判長外，同法官享有同等權(quán)力，對事實認定、法律適用獨立行使表決權(quán)。各級法院還圍繞陪審職責(zé)開展以審判程序、職業(yè)技能、法治理念等為主要內(nèi)容的培訓(xùn)，提高人民陪審員履職能力。

圖表：2006-2011年人民陪審員參審案件情況 新華社發(fā) 探索建立人民監(jiān)督員制度。2003年，最高人民檢察院啟動人民監(jiān)督員制度試點工作；2010年10月，人民監(jiān)督員制度在全國檢察機關(guān)全面推行。通過從社會各界選任人民監(jiān)督員，依照監(jiān)督程序?qū)θ嗣駲z察院辦理職務(wù)犯罪案件過程中出現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、擬撤銷案件、擬不起訴等情形進行監(jiān)督與評議。從2003年10月至2011年底，各地人民監(jiān)督員共監(jiān)督案件35514件，提出不同意人民檢察院原擬定意見的有1653件，其中908件的人民監(jiān)督員表決意見被人民檢察院采納，占54.93%。

（五）加強檢察機關(guān)的法律監(jiān)督

人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對偵查、審判、執(zhí)行等司法活動進行法律監(jiān)督。中國將加強對司法權(quán)的監(jiān)督制約作為改革重點，并推出加強法律監(jiān)督一系列舉措。

加強對偵查機關(guān)立案、偵查活動的法律監(jiān)督。人民檢察院、公安機關(guān)建立刑事案件信息通報制度和共享平臺，通過審查批捕、受理來信來訪、當(dāng)事人投訴、社會輿論、媒體報道等途徑，及時發(fā)現(xiàn)偵查機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案和不應(yīng)當(dāng)立案而立案的線索并依法審查處理。人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發(fā)現(xiàn)偵查人員以非法方法收集證據(jù)的，在調(diào)查核實的基礎(chǔ)上提出糾正意見，同時強化對審查逮捕、延長或者重新計算偵查羈押期限等環(huán)節(jié)的監(jiān)督。2011年，全國檢察機關(guān)共監(jiān)督立案19786件，對偵查中的違法情況提出糾正意見39432件次。

加強對法院審判活動的法律監(jiān)督。對于已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事、民事、行政案件判決、裁定、調(diào)解，如認為確有錯誤，或者發(fā)現(xiàn)損害國家利益、社會公共利益、違反法定程序影響司法公正的，檢察機關(guān)有權(quán)采取抗訴或者提出檢察建議等監(jiān)督措施。人民法院應(yīng)在收到檢察建議后一個月內(nèi)作出處理并書面回復(fù)。加強對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的法律監(jiān)督。針對近年來看守所、監(jiān)獄內(nèi)發(fā)生的個別惡性事件暴露出來的問題，檢察機關(guān)及時會同有關(guān)部門開展了全國看守所監(jiān)管執(zhí)法專項檢查和全國監(jiān)獄“清查事故隱患，促進安全監(jiān)管”專項活動，促進依法文明監(jiān)管。規(guī)范和加強派駐監(jiān)管場所檢察室建設(shè)，推進與監(jiān)管場所的執(zhí)法信息聯(lián)網(wǎng)和監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)，完善和落實收押檢察、巡視檢察等工作機制，加強對監(jiān)管場所的監(jiān)督。加強對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行活動的監(jiān)督，探索建立刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督機制，開展保外就醫(yī)、看守所械具和禁閉使用情況專項檢察。2012年修改的刑事訴訟法明確規(guī)定，監(jiān)獄、看守所等執(zhí)行機關(guān)向人民法院提出減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的建議或者書面意見的，應(yīng)當(dāng)將建議書或者書面意見副本抄送人民檢察院，人民檢察院可以向人民法院提出書面意見。

加強對司法工作人員瀆職行為的監(jiān)督。檢察機關(guān)對司法工作人員徇私枉法等12種瀆職行為，可以通過調(diào)查核實違法事實、提出糾正違法意見、建議更換辦案人員等措施進行監(jiān)督，依法懲治瀆職行為，維護司法廉潔和公正。

三、加強人權(quán)保障

加強人權(quán)保障是司法改革的重要目標。中國的立法機關(guān)2004年頒布憲法修正案，將“國家尊重和保障人權(quán)”載入憲法；2012年修改的刑事訴訟法將尊重和保障人權(quán)寫入總則。中國司法機關(guān)依法采取有效措施，遏制和防范刑訊逼供，保障犯罪嫌疑人、被告人的辯護權(quán)，保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利，限制適用羈押措施，維護被羈押人的合法權(quán)益，加強未成年犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)益保障，嚴格控制和慎用死刑，健全服刑人員社區(qū)矯正和刑滿釋放人員幫扶制度，完善國家賠償制度，建立刑事被害人救助等制度，努力把司法領(lǐng)域的人權(quán)保障落到實處。

（一）防范和遏制刑訊逼供 完善偵查訊問制度是法治文明的必然要求，也是加強對偵查訊問的有效監(jiān)督、依法保護犯罪嫌疑人合法權(quán)益的重要途徑。中國不斷完善法律，防止和遏制個別司法人員在辦案過程中出現(xiàn)刑訊逼供等違法取證現(xiàn)象。

確立不得強迫自證其罪的原則。2012年修改的刑事訴訟法明確規(guī)定，司法人員在辦案過程中不得強迫任何人證實自己有罪，保障犯罪嫌疑人、被告人供述的自愿性。

制定非法證據(jù)的排除規(guī)則。2012年修改的刑事訴訟法明確規(guī)定，采用刑訊逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法方法收集的證人證言、被害人陳述，應(yīng)當(dāng)予以排除；收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴重影響司法公正，不能補正或者作出合理解釋的，應(yīng)當(dāng)予以排除，并明確了非法證據(jù)排除的具體程序。公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院在偵查、審查起訴和審判階段發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)排除的非法證據(jù)的，都應(yīng)當(dāng)予以排除。

完善拘留、逮捕后送押和訊問制度。拘留后應(yīng)當(dāng)立即將被拘留人送看守所羈押，至遲不得超過24小時。逮捕后應(yīng)當(dāng)立即將被逮捕人送看守所羈押；偵查人員對被羈押人的訊問應(yīng)當(dāng)在看守所內(nèi)進行。結(jié)合司法機關(guān)執(zhí)法信息化建設(shè)，在訊問、羈押、庭審、監(jiān)管場所實行錄音錄像。全面推行偵查訊問過程錄音錄像制度，明確規(guī)定對可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，訊問過程必須進行錄音錄像；錄音或者錄像應(yīng)當(dāng)全程進行，保持完整性。

（二）保障犯罪嫌疑人、被告人的辯護權(quán)

為落實中國憲法規(guī)定的辯護權(quán)而建立的辯護制度，是中國刑事訴訟的一項基本制度，體現(xiàn)了國家對生命、自由等人權(quán)的尊重。近年來，中國改革和完善辯護制度，改變過去司法實踐中“重打擊、輕保護”的觀念，積極發(fā)揮辯護制度保障人權(quán)的作用。

保障犯罪嫌疑人、被告人及時獲得辯護。中國1979年制定的刑事訴訟法規(guī)定，被告人在法院審判階段才有權(quán)委托辯護人。1996年修改的刑事訴訟法明確規(guī)定，犯罪嫌疑人在偵查階段就可以聘請律師提供法律幫助，案件偵查終結(jié)移送檢察機關(guān)后有權(quán)委托辯護人。2012年修改的刑事訴訟法進一步明確規(guī)定，犯罪嫌疑人自被偵查機關(guān)第一次訊問或者被采取強制措施之日起，有權(quán)委托辯護人，被告人有權(quán)隨時委托辯護人。犯罪嫌疑人、被告人在押期間要求委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)達其要求，犯罪嫌疑人、被告人的監(jiān)護人、近親屬也可以代為委托辯護人。

擴大法律援助范圍。為進一步保障犯罪嫌疑人、被告人的辯護權(quán)和其他權(quán)利，2012年修改的刑事訴訟法將法律援助在刑事訴訟中的適用范圍，從審判階段擴大到偵查、審查起訴階段，并擴大了法律援助對象范圍。犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞、未成年人、尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，以及可能被判處無期徒刑、死刑，沒有委托辯護人的，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為其辯護。

強化證人出庭作證義務(wù)。證人出庭對提高庭審質(zhì)量至關(guān)重要。為提高證人出庭率，2012年修改的刑事訴訟法明確了證人必須出庭的范圍，建立了證人出庭作證補助機制。規(guī)定控辯雙方對證人證言有異議，且該證人證言對案件定罪量刑有重大影響的，證人應(yīng)當(dāng)出庭作證。證人因履行作證義務(wù)而支出的交通、食宿等費用，由國家財政予以保障。證人所在單位不得克扣或者變相克扣其工資、獎金及其他福利待遇。完善證人保護制度。對一些嚴重犯罪案件，證人、鑒定人、被害人因在訴訟中作證，本人或者其近親屬人身安全面臨危險的，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取不公開證人信息，不暴露外貌、真實聲音等出庭作證方式，禁止特定的人員接觸證人或者其近親屬，對人身和住宅采取專門保護等措施。

（三）保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利

保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利對于維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，保證案件公正處理至關(guān)重要。針對律師在會見、閱卷、調(diào)查取證等執(zhí)業(yè)活動中存在的困難，近年來，中國修改完善法律，為律師依法執(zhí)業(yè)提供法律保障。

2007年修訂的律師法，對律師參與訴訟特別是刑事訴訟應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利進行了補充和強化。規(guī)定律師在法庭上發(fā)表的代理、辯護意見，除危害國家安全、惡意誹謗他人、嚴重擾亂法庭秩序的言論外，不受法律追究。這些舉措促進了律師辯護職能的有效行使。2006—2011年期間，全國律師共為2454222件刑事案件提供了辯護，比2001—2005年期間增長了54.16%。

及時會見在押犯罪嫌疑人、被告人，并查閱案卷材料和調(diào)查取證，直接關(guān)系到辯護律師在刑事訴訟中辯護職能的發(fā)揮。2012年修改的刑事訴訟法規(guī)定，除極少數(shù)案件外，辯護律師持律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務(wù)所證明和委托書或者法律援助公函，即可會見在押的犯罪嫌疑人、被告人；辯護律師會見犯罪嫌疑人、被告人時不被監(jiān)聽。辯護律師在審查起訴階段，即可查閱、摘抄、復(fù)制本案案卷材料。辯護人有權(quán)申請人民檢察院、人民法院調(diào)取公安機關(guān)、人民檢察院收集的證明犯罪嫌疑人、被告人無罪或者罪輕的證據(jù)材料。同時規(guī)定，辯護人認為公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權(quán)利的，有權(quán)向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院對申訴或者控告應(yīng)當(dāng)及時進行審查，情況屬實的，通知有關(guān)機關(guān)予以糾正。

（四）限制適用羈押措施

為保障社會公眾安全，保障犯罪案件偵查順利進行，中國法律規(guī)定了對犯罪嫌疑人、被告人的羈押和非羈押強制措施，并規(guī)定了嚴格的適用條件。為進一步規(guī)范強制措施的適用，加強對公民權(quán)利的保護，2012年修改的刑事訴訟法對羈押強制措施進行了進一步完善。

細化逮捕條件，嚴格審批程序。刑事訴訟法明確了作為逮捕條件的社會危險性的具體標準。規(guī)定人民檢察院審查批準逮捕，可以訊問犯罪嫌疑人；對是否符合逮捕條件有疑問，犯罪嫌疑人要求當(dāng)面陳述，或者偵查活動可能有重大違法行為的，應(yīng)當(dāng)訊問犯罪嫌疑人。辯護律師提出要求的，應(yīng)當(dāng)聽取辯護律師的意見。這些規(guī)定有利于全面了解案件情況，準確把握逮捕條件，防止錯誤羈押。

建立對在押人員羈押必要性的審查制度。犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對被羈押人的羈押必要性進行審查。發(fā)現(xiàn)不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議有關(guān)司法機關(guān)予以釋放或者變更強制措施。

完善在押犯罪嫌疑人、被告人強制措施的解除、變更程序。人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)對犯罪嫌疑人、被告人采取羈押措施不當(dāng)或者法定羈押期限屆滿的，應(yīng)當(dāng)及時撤銷、變更強制措施或者釋放被羈押人。犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬、辯護人有權(quán)申請變更強制措施，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)作出決定。

擴大監(jiān)視居住的適用，減少羈押。2012年修改的刑事訴訟法將監(jiān)視居住定位為減少羈押的替代措施，將符合逮捕條件，但是患有嚴重疾病、生活不能自理，或者是懷孕或正在哺乳自己嬰兒的婦女，以及系生活不能自理者的唯一撫養(yǎng)人的犯罪嫌疑人、被告人，納入監(jiān)視居住的適用范圍。

（五）保障被羈押人的合法權(quán)益

看守所是中國羈押被依法逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人的刑事羈押機構(gòu)。依法保障在押人員的合法權(quán)益，是提升看守所文明規(guī)范執(zhí)法水平的重要方面，也是保障人權(quán)的現(xiàn)實需要。

中國高度重視改進看守所監(jiān)管水平，嚴格防范刑訊逼供和超期羈押，改善羈押和監(jiān)管條件，改善被羈押人的生活條件，保障被羈押人的合法權(quán)益。被羈押人送入看守所后七日內(nèi)每日進行體表檢查。被羈押人被提訊前后和提解出所及送返看守所時，嚴格實行體表檢查制度。逐步實行被羈押人床位制，推動看守所醫(yī)療服務(wù)社會化，使被羈押人患病能得到及時治療。完善被羈押人投訴和調(diào)查機制，建立被羈押人約見民警、看守所負責(zé)人和駐所檢察官制度，及時受理、調(diào)查處理被羈押人投訴、控告。被羈押人羈押期限即將屆滿的，看守所書面報告檢察院駐看守所檢察室，由其對偵查機關(guān)是否及時釋放被羈押人或者變更強制措施進行監(jiān)督。2008—2011年，全國檢察機關(guān)通過監(jiān)督檢查，糾正看守所違法羈押5473人。大力打擊和防范“牢頭獄霸”，在每個監(jiān)室設(shè)置報警裝置，在押人員被侵犯時能夠及時報警；實行在押人員出看守所談話和跟蹤觀察訪談制度，了解看守所有無“牢頭獄霸”等違法行為；落實主、協(xié)管民警監(jiān)室管理責(zé)任制，對因管理松懈，發(fā)生“牢頭獄霸”致其他在押人員死亡或重傷的，依法依紀追究有關(guān)人員責(zé)任。建立特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督看守所制度，特邀監(jiān)督員可以在工作期間采取不事先告知的方式對看守所履行職責(zé)、執(zhí)法管理等工作進行監(jiān)督。2010年，看守所發(fā)生事故數(shù)量同比下降31.6％。在全國看守所推行被羈押人視頻會見方式，方便家屬探視。建立被羈押人的安全風(fēng)險評估和分別管理制度，加強對被羈押人的心理干預(yù)。堅持“教育、感化、挽救”的工作方針，以管理促教育，寓教育于管理之中，充分體現(xiàn)對被羈押人的人性關(guān)懷，幫助其重塑積極向上的人生信念和健康文明的生活方式。

（六）加強未成年犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)益保障

中國對犯罪的未成年人實行懲戒與保護并舉的措施，盡最大努力促進失足未成年人回歸社會。中國的法律明確了對犯罪的未成年人實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。司法機關(guān)辦理未成年人刑事案件，由熟悉未成年人身心特點的司法人員承擔(dān)；未成年犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人的，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護。對犯罪的未成年人嚴格限制適用逮捕措施，人民檢察院審查批準逮捕和人民法院決定逮捕，應(yīng)當(dāng)訊問未成年犯罪嫌疑人、被告人，聽取辯護律師的意見；對被拘留、逮捕和執(zhí)行刑罰的未成年人與成年人實行分別羈押、分別管理、分別教育。對未成年人刑事案件，在訊問、審判時，應(yīng)當(dāng)通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到場，也可以通知其他成年親屬和所在學(xué)校、單位、居住地基層組織或者未成年人保護組織的代表到場。到場的法定代理人或者其他人員認為辦案人員在訊問、審判或詢問中侵犯未成年人合法權(quán)益的，可以提出意見。訊問筆錄、法庭庭審筆錄應(yīng)當(dāng)交給到場的法定代理人或者其他人員閱讀或者向其宣讀。訊問女性未成年犯罪嫌疑人時，應(yīng)當(dāng)有女性工作人員在場。對犯罪情節(jié)輕微，可能判處一年有期徒刑以下刑罰并有悔罪表現(xiàn)的未成年人，人民檢察院可以作出附條件不起訴的決定。司法機關(guān)可以對未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護教育等情況進行調(diào)查并作為辦案的參考。審判時被告人不滿十八周歲的案件，不公開審理。對犯罪時不滿十八周歲，被判處五年有期徒刑以下刑罰的，實行犯罪記錄封存制度，除司法機關(guān)因辦案需要或者有關(guān)單位根據(jù)國家規(guī)定進行查詢以外，不得向任何單位和個人提供。2011年頒布的《刑法修正案

（八）》明確了對未成年人應(yīng)當(dāng)適用緩刑的條件，規(guī)定了未成年人犯罪不構(gòu)成一般累犯。截至2011年7月，全國已經(jīng)建立少年法庭2331個。2002—2011年，經(jīng)過各方努力，中國未成年人重新犯罪率基本控制在1%—2%。近年來，未成年人犯罪案件呈現(xiàn)下降趨勢，未成年罪犯占全部罪犯的比例逐漸減少。

圖表：2009-2011年人民法院判處未成年人罪犯情況 新華社發(fā)

（七）嚴格控制和慎重適用死刑

中國保留死刑，但嚴格控制和慎重適用死刑。中國刑法規(guī)定死刑只適用于極少數(shù)罪行極其嚴重的犯罪分子，并規(guī)定了嚴格的適用標準。2011年頒布的《刑法修正案

（八）》取消了13個經(jīng)濟性非暴力犯罪的死刑，占死刑罪名總數(shù)的19.1%，規(guī)定對審判時已年滿七十五周歲的人一般不適用死刑，并建立死刑緩期執(zhí)行限制減刑制度，為逐步減少死刑適用創(chuàng)造法律和制度條件。

死刑直接關(guān)系到公民生命權(quán)的剝奪，適用死刑必須慎之又慎。從2007年開始，由最高人民法院統(tǒng)一行使死刑案件的核準權(quán)。中國實行死刑第二審案件全部開庭審理，完善了死刑復(fù)核程序，加強死刑復(fù)核監(jiān)督。最高人民法院復(fù)核死刑案件，應(yīng)當(dāng)訊問被告人，辯護律師提出要求的，應(yīng)當(dāng)聽取辯護律師的意見。最高人民檢察院可以向最高人民法院提出意見。死刑復(fù)核程序的改革，確保了辦理死刑案件的質(zhì)量。自2007年死刑案件核準權(quán)統(tǒng)一由最高人民法院行使以來，中國死刑適用標準更加統(tǒng)一，判處死刑的案件逐步減少。

（八）完善服刑人員社區(qū)矯正和刑滿釋放人員幫扶制度

改善監(jiān)獄執(zhí)法條件，增強教育改造效果。中國努力建設(shè)公正、廉潔、文明、高效的新型監(jiān)獄體制，逐步實現(xiàn)監(jiān)獄“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運行”的改革目標。監(jiān)獄行政運行經(jīng)費、罪犯改造經(jīng)費、罪犯生活費、獄政設(shè)施經(jīng)費等均列入財政預(yù)算，全額保障。監(jiān)獄建立罪犯勞動報酬制度，實行每周五天勞動教育、一天課堂教育、一天休息的教育改造制度，加強道德、文化、技術(shù)教育和勞動就業(yè)技能培訓(xùn)，提高服刑人員刑滿釋放后回歸社會的能力。2008年以來，全國共有126萬名服刑人員在服刑期間完成掃盲和義務(wù)教育課程，5800余人獲得國家承認的大專以上畢業(yè)證書。全國監(jiān)獄開設(shè)各類技術(shù)培訓(xùn)班3萬余個，服刑人員職業(yè)技術(shù)獲證率達到參加培訓(xùn)總數(shù)的75％以上，完成技術(shù)革新近14000項，獲得發(fā)明專利500多項。

開展社區(qū)矯正。近年來，中國致力于刑罰執(zhí)行制度的改革與完善，從2003年開始進行社區(qū)矯正試點，2009年在全國推開，將被判處管制、宣告緩刑、假釋以及暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯放在社區(qū)矯正機構(gòu)，在社會力量的協(xié)助下，矯正其犯罪心理和不良行為，開展社會適應(yīng)性幫扶，促使其順利融入社會。中國的刑法、刑事訴訟法已將社區(qū)矯正確立為一項法律制度。截至2012年6月，全國累計接受社區(qū)矯正人員105.4萬人，解除矯正58.7萬人，社區(qū)矯正人員在矯正期間的再犯罪率為0.2％左右。

加強對刑滿釋放人員的幫扶教育。中國政府關(guān)注并幫助解決刑滿釋放人員在生活、就業(yè)等方面的實際困難。對生活困難且符合條件的人員，及時納入居民最低生活保障范圍；對不符合最低生活保障條件但生活確有困難的，給予臨時救助；對自主創(chuàng)業(yè)的刑滿釋放人員和為其提供就業(yè)崗位的企業(yè)，落實減免稅費政策。據(jù)統(tǒng)計，2008—2011年，全國接受社會救濟的刑滿釋放人員數(shù)量增加了2.7倍。監(jiān)獄服刑人員刑滿釋放后的重新犯罪率始終保持在較低水平。

（九）完善國家賠償制度

中國確立國家賠償制度，對國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)時給公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成的損害，國家依法予以賠償。2010年修改的國家賠償法健全了國家賠償工作機構(gòu)，暢通了賠償請求渠道，擴大了賠償范圍，明確了舉證責(zé)任，增加了精神損害賠償，提高了賠償標準，保障了賠償金及時支付，進一步完善了行政賠償、刑事賠償和非刑事司法賠償制度。近年來，國家刑事賠償標準隨經(jīng)濟社會發(fā)展不斷提高，侵犯公民人身自由權(quán)每日賠償金額從1995年的17.16元人民幣，上升到2012年的162.65元人民幣。2011年，各級法院審結(jié)行政賠償案件（一審）、刑事賠償案件、非刑事司法賠償案件共計6786件；其中，審結(jié)刑事賠償案件868件，賠償金額3067余萬元人民幣，與2009年相比，分別增長16.04%、42.9%。

（十）建立刑事被害人救助制度

近年來，中國積極探索建立對刑事被害人的救助制度，對遭受犯罪行為侵害、無法及時獲得有效賠償、生活陷入困境，特別是因遭受嚴重暴力犯罪侵害，導(dǎo)致嚴重傷殘甚至死亡的刑事被害人或其近親屬，由國家給予適當(dāng)資助。各地根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，確定刑事被害人救助的具體標準和范圍，并將刑事被害人救助工作與落實法律援助、社會保障等相關(guān)制度相銜接，完善了刑事被害人權(quán)益保障體系。2009—2011年，司法機關(guān)共向25996名刑事被害人發(fā)放救助金3.5億余元人民幣，提供法律援助11593件。

四、提高司法能力 提高司法能力，是中國司法改革的重要目標。近年來，中國不斷完善法律職業(yè)準入制度，加強職業(yè)教育培訓(xùn)和職業(yè)道德建設(shè)，改革經(jīng)費保障體制，有效提高了司法能力，為提升司法公信力奠定了堅實基礎(chǔ)。

實行統(tǒng)一的國家司法考試制度。中國建立并不斷完善國家司法考試制度，將初任法官、初任檢察官、取得律師資格和擔(dān)任公證員的考試納入國家司法考試。作為法律職業(yè)準入的國家司法考試制度，在規(guī)范法律職業(yè)人員任職資格、提高司法人員綜合素質(zhì)、推動法律人員職業(yè)化方面發(fā)揮了重要作用。自2002年起，國家司法考試每年舉辦一次，由國家統(tǒng)一組織實施，實現(xiàn)了法律職業(yè)準入制度由分散到統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變。到2011年底，全國共有近50萬人通過國家司法考試，取得法律職業(yè)資格。

建立警察執(zhí)法資格等級考試制度。為提高人民警察的能力素質(zhì)，國家規(guī)定所有在編在職的公安機關(guān)人民警察必須參加執(zhí)法資格考試，未通過考試的不得執(zhí)法。2011年，173萬余名公安民警參加了首次執(zhí)法資格考試，其中169萬人通過考試。

加強司法人員職業(yè)教育培訓(xùn)。為適應(yīng)時代發(fā)展、滿足公眾日益增長的司法需求，中國越來越重視完善司法人員職業(yè)培訓(xùn)制度，不斷提升司法能力。目前，中央和省級司法機關(guān)設(shè)立培訓(xùn)機構(gòu)，制定培訓(xùn)規(guī)劃，把培訓(xùn)范圍拓展到全體司法人員，確立首任必訓(xùn)、晉升必訓(xùn)以及各類專項培訓(xùn)制度。在培訓(xùn)中，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以提升學(xué)歷、傳授理論知識為主的培訓(xùn)模式，選擇有豐富實踐經(jīng)驗和較高理論水平的法官、檢察官、警官擔(dān)任教官，圍繞司法工作實踐中的重點、難點和新情況新問題開展教育培訓(xùn)，不斷強化針對性和實用性。近五年來，全國共培訓(xùn)法官150萬余人次、檢察官75萬人次、公安民警600萬人次。

加強司法人員職業(yè)道德建設(shè)。司法機關(guān)結(jié)合各自工作特點，普遍制定了職業(yè)道德基本準則，從職業(yè)信仰、履職行為、職業(yè)紀律、職業(yè)作風(fēng)、職業(yè)禮儀、職務(wù)外行為等方面，對司法人員道德修養(yǎng)和行為舉止提出具體要求。2011年以來，在司法人員中廣泛開展核心價值觀教育實踐活動，把“忠誠、為民、公正、廉潔”作為共同的價值取向。

加強律師職業(yè)道德建設(shè)。在律師中開展以“嚴格依法、恪守誠信、勤勉盡責(zé)、維護正義”為核心內(nèi)容的律師職業(yè)道德建設(shè)，強化律師協(xié)會的行業(yè)自律作用，建立律師誠信執(zhí)業(yè)制度，完善律師誠信執(zhí)業(yè)的評價、監(jiān)督和失信懲戒機制，促進廣大律師不斷增強維護當(dāng)事人合法權(quán)益、維護法律正確實施、維護社會公平正義的責(zé)任感，提高律師行業(yè)的職業(yè)道德水準和公信力。

圖表：2011年律師隊伍結(jié)構(gòu) 新華社發(fā)

拓展律師發(fā)揮作用的空間。中國借鑒國際上建立公職律師和公司律師制度的經(jīng)驗，2002年以來，國家推行公職律師和公司律師試點，為政府決策和公司重大經(jīng)營提供法律意見，進一步完善了社會律師（包括專職律師和兼職律師）、公職律師、公司律師共同發(fā)展的律師隊伍結(jié)構(gòu)。2007年修訂的律師法完善了律師事務(wù)所組織形式，允許個人開辦律師事務(wù)所，形成國資律師事務(wù)所、合伙律師事務(wù)所和個人律師事務(wù)所共同發(fā)展的格局。截至2011年底，中國有律師事務(wù)所1.82萬家，與2008年相比，增長31.6%，其中合伙律師事務(wù)所1.35萬家，國資律師事務(wù)所1325家，個人律師事務(wù)所3369家；共有律師21.5萬人，其中，專職律師占89.6%，兼職律師占4.5%，公司律師、公職律師、法律援助律師和軍隊律師占5.9%。2011年，全國律師共擔(dān)任法律顧問39.2萬家，與2008年相比，增長24.6%；辦理訴訟案件231.5萬多件，與2008年相比，增長17.7%；辦理非訴訟法律事務(wù)62.5萬多件，與2008年相比，增長17%；承辦法律援助案件近84.5萬件，與2008年相比，增長54.5%。

圖表：2008-2011年律師承擔(dān)各類案件業(yè)務(wù)圖 新華社發(fā)

改革完善司法經(jīng)費保障體制。在2008年啟動的新一輪司法體制改革中，明確提出建立“分類負擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的司法機關(guān)經(jīng)費保障體制。中央和省級政府加大對司法機關(guān)的經(jīng)費投入，確保各級司法機關(guān)的經(jīng)費由財政全額保障，大大提高了基層司法機關(guān)的履職能力。司法機關(guān)依法收取的訴訟費和罰沒收入全部上繳國庫，做到收支脫鉤、罰繳分離，遏制因利益驅(qū)動而亂收濫罰的現(xiàn)象。國家還制定了司法機關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準和裝備配備指導(dǎo)標準，改善辦公、辦案條件，提高信息化、科技化水平，為提升司法能力提供扎實的物質(zhì)保障。

五、踐行司法為民

以人為本、司法為民，是中國司法工作的根本出發(fā)點和落腳點。近年來，中國主動適應(yīng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的新形勢新要求，不斷推進基層司法機構(gòu)建設(shè)，強化司法工作的服務(wù)意識，延伸工作平臺，完善工作流程，切實為人民群眾行使權(quán)利提供便利。

（一）加強基層司法機構(gòu)建設(shè)

司法機關(guān)辦理的絕大部分案件發(fā)生在基層，基層司法機構(gòu)是為民眾提供司法服務(wù)的第一線平臺。各地基層審判、檢察、公安和司法行政機關(guān)大力加強基層人民法庭、檢察室、公安派出所和司法所等派出機構(gòu)建設(shè)，使司法服務(wù)更加貼近民眾、便利民眾。

加強基層人民法庭建設(shè)。人民法庭審理各類案件年均240余萬件，占全國法院一審訴訟案件的三分之一。近年來，為方便當(dāng)事人訴訟，各地基層人民法院對其派出的人民法庭進行了恢復(fù)、新建和調(diào)整，并推行人民法庭直接立案機制，簡化立案程序。全國現(xiàn)有人民法庭近萬個，覆蓋到絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。同時，在邊遠鄉(xiāng)村設(shè)立便民訴訟站、訴訟聯(lián)系點并選聘訴訟聯(lián)絡(luò)員，在人口相對集中的地方設(shè)置巡回審判點，大力推行巡回收案、巡回辦案，最大限度服務(wù)群眾。

加強基層檢察室建設(shè)。各地基層人民檢察院在一些中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置檢察室等派出機構(gòu)，接收群眾舉報、控告、申訴，發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索，對訴訟中的違法問題依法進行法律監(jiān)督，開展犯罪預(yù)防和法制宣傳，參與社會治安綜合治理和平安創(chuàng)建活動，監(jiān)督并配合開展社區(qū)矯正工作。截至目前，全國檢察機關(guān)共有派駐檢察室2758個，檢察聯(lián)絡(luò)站、檢察工作站等其他形式的機構(gòu)9622個。

加強基層公安派出所建設(shè)。公安機關(guān)以加強派出所建設(shè)為載體，深入推進城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，全國現(xiàn)有派出所5萬多個、警務(wù)室17萬多個，實現(xiàn)了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的全覆蓋。警力分布和警務(wù)服務(wù)更加貼近基層、貼近公眾，公安機關(guān)預(yù)防打擊犯罪、駕馭社會治安局勢、服務(wù)群眾的能力明顯提高。2006年以來，全國公安機關(guān)立案的殺人、搶劫、強奸、綁架、傷害等八類嚴重暴力犯罪案件連續(xù)下降，2010年比2009年同比下降9%,2011年同比下降10%。

加強基層司法所建設(shè)。近年來，司法所在原有法制宣傳、法律援助、指導(dǎo)人民調(diào)解、基層法律服務(wù)等職能的基礎(chǔ)上，新增了實施社區(qū)矯正、安置幫教等職能。目前，全國共有司法所4萬多個，覆蓋到絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。2004—2011年，全國司法所累計開展糾紛排查284萬次，參加調(diào)解疑難復(fù)雜糾紛4677萬件，參與接受刑滿釋放人員269萬多人，指導(dǎo)辦理法律援助案件112萬件。

（二）簡化辦案程序

近年來，訴訟案件大幅增加，人民法院在對案件性質(zhì)、繁簡程度綜合考量的基礎(chǔ)上，將案件進行繁簡分流，不同案件適用不同的審理程序，使案件性質(zhì)與審理程序相一致，促進了審判資源配置優(yōu)化和訴訟效率提高。

擴大刑事案件簡易程序的適用范圍。2012年修改的刑事訴訟法將簡易程序的適用范圍，由可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件，擴大到基層人民法院管轄的刑事案件。

推進小額訴訟制度改革。為及時公正維護當(dāng)事人合法權(quán)益，在部分基層人民法院開展小額速裁試點工作。試點法院在雙方當(dāng)事人自愿選擇的前提下，對事實清楚、權(quán)利義務(wù)明確、爭議標的金額較小的簡單民事案件實行一審終審。在認真總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2012年修改的民事訴訟法規(guī)定，基層人民法院審理的簡單的民事案件，爭議標的金額為各省、自治區(qū)、直轄市上就業(yè)人員年平均工資30%以下的民事案件，實行一審終審，從立法上肯定了小額訴訟的改革成果。

探索行政案件簡易程序。人民法院對基本事實清楚、涉及財產(chǎn)金額較小、爭議不大的一審行政案件，在雙方當(dāng)事人同意的前提下，可以實行獨任審理，簡化訴訟程序，立案之日起45日內(nèi)結(jié)案。

（三）建立多元糾紛解決機制

為應(yīng)對社會快速發(fā)展時期社會矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)的狀況，中國立法機關(guān)2010年頒布了《中華人民共和國人民調(diào)解法》。有關(guān)部門建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制，深入推進矛盾糾紛大調(diào)解工作，構(gòu)建起符合國情的多元糾紛解決機制。2012年修改的民事訴訟法增加了先行調(diào)解、調(diào)解協(xié)議司法確認等內(nèi)容，鞏固了司法改革成果。

發(fā)揮人民調(diào)解作用。人民調(diào)解是一項具有中國特色的非訴訟矛盾糾紛解決方式。中國在全國村（居）委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、企事業(yè)單位以及矛盾高發(fā)行業(yè)和領(lǐng)域廣泛設(shè)立人民調(diào)解委員會。截至2011年底，中國有人民調(diào)解組織81.1萬個，調(diào)解員433.6萬名。2011年調(diào)解糾紛893.5萬件，調(diào)解成功率96.9%。

發(fā)揮行政調(diào)解作用。行政機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定，在當(dāng)事人自愿的前提下，對職權(quán)管轄范圍內(nèi)的行政爭議和與職權(quán)相關(guān)的民事糾紛積極進行調(diào)解，使之在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達成一致協(xié)議，促進矛盾糾紛及時、合理解決。

發(fā)揮司法調(diào)解作用。人民法院對受理的民事案件，依職權(quán)或經(jīng)當(dāng)事人申請，在法官的主持下進行調(diào)解，化解糾紛。2011年，全國法院調(diào)解民事案件266.5萬件，調(diào)解撤訴案件174.6萬件。人民檢察院建立健全檢調(diào)對接工作機制，對符合條件的輕微刑事案件、民事申訴案件，由人民調(diào)解組織先行調(diào)解，檢察機關(guān)再根據(jù)調(diào)解情況依法作出決定，共同化解矛盾糾紛。

加強訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制建設(shè)。注重發(fā)揮人民調(diào)解組織、社會團體、律師、專家、仲裁機構(gòu)等的作用，積極推動建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相結(jié)合的“大調(diào)解”工作體系，加強三者之間在程序?qū)?、效力確認、法律指導(dǎo)等方面的協(xié)調(diào)配合。對仲裁等非訴訟糾紛解決機制，人民法院尊重其自身規(guī)律，并在證據(jù)保全、財產(chǎn)保全、強制執(zhí)行等方面依法予以支持。

完善當(dāng)事人和解的公訴案件訴訟程序。對一些因民間糾紛引起的輕微故意犯罪和除瀆職犯罪以外的可能判處七年有期徒刑以下刑罰的過失犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人真誠悔罪，通過向被害人賠償損失、賠禮道歉等方式獲得被害人諒解，被害人自愿和解的，雙方當(dāng)事人可以和解。對于達成和解協(xié)議的案件，人民檢察院可以向人民法院提出從寬處罰的建議，對于犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰的，可以作出不起訴的決定。人民法院可以依法對被告人從寬處罰。

（四）降低當(dāng)事人訴訟成本

國家加快改革和完善訴訟收費制度，2006年出臺了《訴訟費用交納辦法》、《律師服務(wù)收費管理辦法》等規(guī)定，在保障正常司法工作秩序、防止濫用訴權(quán)的同時，大幅降低了當(dāng)事人訴訟成本，顯著緩解了訴訟難、請律師難等問題。

降低訴訟收費。明確限定訴訟費用交納范圍，人民法院只收取案件受理費、申請費。大幅調(diào)整財產(chǎn)、離婚、勞動爭議等與人民群眾密切相關(guān)案件的收費起點和比例、標準，實際收費大大減少。對行政賠償案件等情形免收案件受理費。對行政案件不論是否涉及財產(chǎn)標的，一律按件收費。減免訴訟費用。當(dāng)事人交納訴訟費確有困難的，可以向人民法院申請司法救助，并明確了免交、減交、緩交訴訟費用的情形、程序和比例，保證經(jīng)濟確有困難的當(dāng)事人能夠依法充分行使訴訟權(quán)利。

規(guī)范律師收費。在擴大實行市場調(diào)節(jié)價的律師收費范圍的同時，對代理國家賠償案件及各類訴訟案件的申訴等律師服務(wù)收費，繼續(xù)實行政府指導(dǎo)價，并嚴格規(guī)范律師收費環(huán)節(jié)和程序，在促進律師業(yè)健康發(fā)展的同時，有效保障了當(dāng)事人合法權(quán)益和國家利益。

方便當(dāng)事人訴訟。司法機關(guān)普遍建立訴訟服務(wù)中心、業(yè)務(wù)受理接待中心，建立健全首問負責(zé)、服務(wù)承諾、辦事公開、文明接待等制度；改進訴訟引導(dǎo)、查詢咨詢、訴前調(diào)解、舉報受理等服務(wù)；利用信息技術(shù)，開通服務(wù)熱線，探索推行網(wǎng)上預(yù)約立案、送達、庭審、查詢等便民措施，為公眾提供便利的訴訟環(huán)境。

（五）開展法律援助

中國高度重視法律援助工作，2003年頒布實施《法律援助條例》以來，逐步擴大法律援助覆蓋面，建立健全經(jīng)費保障機制，為經(jīng)濟困難的公民或者特殊案件當(dāng)事人提供免費法律服務(wù)，使越來越多的困難民眾通過法律援助維護了自身合法權(quán)益。近年來，法律援助事項范圍從刑事辯護向就醫(yī)、就業(yè)、就學(xué)等民生事項拓展，經(jīng)濟困難標準參照各地生活保障標準，辦案補貼標準進一步提高，并針對農(nóng)民工、殘疾人、老年人、未成年人、婦女五類特殊群體建立了專項經(jīng)費保障制度。截至2011年底，全國共有3600多個法律援助機構(gòu)，1.4萬名專職法律援助人員、21.5萬名律師和7.3萬名基層法律服務(wù)工作者，28個省、自治區(qū)、直轄市制定了法律援助地方法規(guī)。2009年以來，全國法律援助經(jīng)費年均增幅為26.8%，2011年達12.8億元人民幣，法律援助工作水平隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷提高。

圖表：近年來全國法律援助案件量、咨詢量和經(jīng)費總額 新華社發(fā)

（六）暢通司法機關(guān)與社會公眾溝通渠道

司法機關(guān)高度重視聽取民意，積極保障公眾對司法事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。司法機關(guān)普遍成立專門機構(gòu)加強與人大代表、政協(xié)委員的溝通聯(lián)系，并辦理與司法工作相關(guān)的提案、建議。聘請民主黨派成員、無黨派人士、群眾代表擔(dān)任特約監(jiān)督員、特約檢察員、人民監(jiān)督員、特邀咨詢員等對其工作進行監(jiān)督并聽取意見和建議。設(shè)立網(wǎng)站、微博客等平臺，建立網(wǎng)絡(luò)民意表達和民意調(diào)查機制，方便與公眾溝通交流。通過接待群眾來信來訪、舉辦開放日活動等方式走近公眾。

結(jié)束語

通過司法改革，中國特色社會主義司法制度不斷完善。司法改革促進了司法機關(guān)嚴格、公正、文明、廉潔執(zhí)法，推動了中國司法工作和司法隊伍建設(shè)的科學(xué)發(fā)展，贏得了公眾的認可與支持。實踐不斷發(fā)展，創(chuàng)新永無止境。司法改革是中國政治體制改革的重要組成部分，是中國特色社會主義司法制度的自我完善和發(fā)展，是一項長期而艱巨的任務(wù)，還將隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而逐步深化。建立公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度是司法改革的目標，中國將為此繼續(xù)不懈努力。

第三篇：中國司法改革十年檢討

從我國上個世紀90年代初提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制之時起，中國的司法改革也因形勢的需要而被提到日程上來，屈指算來，這個過程已經(jīng)持續(xù)有十個年頭了?；仡櫴晁痉ǜ母锏臍v程，無論從實踐方面還是在理論研究方面，都可以說是成果頗豐。而在本文中，筆者并不打算過多地為司法改革的過去歌功頌德，只想從我國當(dāng)前的司法改革和學(xué)術(shù)研討的角度出發(fā)，對司法改革十年來的一些作法及理論研究方面提出自己的一些看法，以期為我國的司法改革貢獻綿薄之力，并請各位讀者提出批評意見。

一、司法改革十年歷程簡要回顧

在20世紀90年代的前五年，司法改革的討論主要集中在刑事訴訟方面，尤其集中在法院刑事審判方式的改革。1993年最高人民法院專門制定了《關(guān)于第一審刑事（公訴）案件開庭審判程序的意見》（以下簡稱《意見》），對公訴機關(guān)起訴材料的移送、法庭調(diào)查中公訴人員與審判人員訊問、詢問的時間以及庭審中被告人的權(quán)利等問題作了與當(dāng)時的刑事訴訟法不盡一致的規(guī)定。這個意見幾乎是一開始就遭到了來自檢察機關(guān)的反對，檢察系統(tǒng)接連發(fā)表文章對此作法表示不予接受。最高人民檢察院的態(tài)度很直接也很堅決，認為：辯論式訴訟不符合我國憲法、法律關(guān)于檢察機關(guān)性質(zhì)、地位和公訴人員職責(zé)的規(guī)定?！兑庖姟穼⒎梢?guī)定應(yīng)由審判人員承擔(dān)的法庭調(diào)查任務(wù)全部轉(zhuǎn)給檢察人員，要求出庭的公訴人員進行訊問、詢問，同時賦予了被告人多項法律并未規(guī)定的訴訟權(quán)利，而且還要求幾乎所有的證人、鑒定人必須出庭作證，否則書面證言不能作為定案的根據(jù)等等，這些規(guī)定均與法律相悖，因此，“對于依據(jù)《意見》擅自搞的一些庭審改革試點，檢察機關(guān)的態(tài)度只能是一不參加，二要對違反現(xiàn)行法律的審判活動實施監(jiān)督，依法予以糾正?！碑?dāng)然，在此期間，學(xué)者們也對其他一些具體問題展開了討論，如免予起訴、收容審查的存廢問題，檢察機關(guān)的拘留權(quán)問題，律師參與訴訟的時間與問題等。討論的結(jié)果是1996年刑事訴訟法的重大修改，許多理論觀點、主張及實踐中的作法被法律采納，我國的刑事審判方式由此發(fā)生了極大的變化。

在刑事訴訟法修改施行之后，黨的十五大明確提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的目標，并且指出要“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。在當(dāng)時的社會條件下，因為社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，因而社會對法律規(guī)則的依賴日益增強，人們的法律意識也有了極大的提高。而與此同時，受市場經(jīng)濟的影響，司法活動受地方、部門領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)的情況也較嚴重，司法人員吃拿卡要、枉法裁判等腐敗現(xiàn)象有蔓延的勢頭，引起了社會各階層的不滿。于是，無論是理論界還是實務(wù)界，都把研究的視點描向了宏觀的司法體制方面的改革，即如何確保司法能夠公正、如何確保司法能夠高效等。圍繞著這些問題，司法機關(guān)和理論工作者提出各種各樣的對策措施，對司法獨立的制度性保障、對審判委員會的存廢、對檢察權(quán)的配置、對公檢法三機關(guān)的關(guān)系、對法官的選任、對人大對司法機關(guān)的個案監(jiān)督、對司法機關(guān)的錯案責(zé)任追究制等展開了全方位的討論和改革實踐。

回顧司法改革所走過的10年，所取得的成就是令人贊嘆的，任何一位司法工作者及理論工作者都有理由為此而感到自豪。但是，在自豪的同時，我們還必須靜下心來仔細地想一想，我們的改革實踐、我們的理論研究是否有值得反思的地方，我們是否還應(yīng)該有其他辦法使改革工作做得更好。下文即是筆者對10年司法改革某些方面的檢討，其中既有對司法改革實踐方面的思考，也包括對司法改革學(xué)術(shù)研究方面的反思。

二、關(guān)于司法改革的目標

司法機關(guān)關(guān)于司法改革的迫切動力在很大程度上可以說來自于社會對司法腐敗的強烈不滿，而司法不公的大量出現(xiàn)除了有司法機關(guān)內(nèi)部的原因以外，來自外部力量的干預(yù)、影響是一個不能忽視的重要因素，正是外部的干預(yù)使得司法機關(guān)不能獨立的辦案，不獨立的結(jié)果便是案件的長期拖延、久拖不決和處理結(jié)果的不公正。而這些因素并非能夠單單依靠司法機關(guān)的力量就能予以消除，即使是司法機關(guān)內(nèi)部人員的原因，司法機關(guān)也不一定有實際的權(quán)力對這些違紀違法者進行處理。所以，要消除人們對司法的不滿，就有必要進行司法改革，但是，司法改革的最終目標是什么，是司法公正，還是司法獨立，抑或是公正與高效？對于這個問題，在不同的論述中，大家的主張各異。而司法機關(guān)在多年的改革實踐中，在很長的時期內(nèi)都未能提出明確的指導(dǎo)整個司法改革活動的最終目標。其直接的后果是，改革只是圍繞著社會反映比較強烈、急待解決的問題提出一些修補性的措施，如錯案追究制、人大個案監(jiān)督制等，缺乏一個能夠統(tǒng)領(lǐng)整個司法改革全局的目標。直到最近兩年，才陸續(xù)看到了有關(guān)機關(guān)的“改革綱要”、“工作規(guī)劃”等，這說明我們的改革在最初帶有很大的自發(fā)性。

司法改革為什么要預(yù)先設(shè)定最終的目標？目標相當(dāng)于前進的旗幟，旗幟就是方向，只有預(yù)先確立了目標，才能圍繞著這一目標設(shè)計出各種相互協(xié)調(diào)、相互配套的制度。沒有目標，司法改革就不可能有一個中心，也不可能會有總體的規(guī)劃，當(dāng)然也就難以避免不同領(lǐng)域間的制度發(fā)生沖突的可能性。

那么，我國司法改革的目標應(yīng)當(dāng)定位為什么？從我國當(dāng)前的情況來看，許多司法不公的案件都與來自地方或者部門領(lǐng)導(dǎo)的干涉有很大關(guān)系，而從司法的國際性標準（國際性標準在很大程度上是法治發(fā)達國家的標準）來看，司法獨立是一項基本的司法準則，因此，許多的論文著述都把建立獨立的司法作為我國司法改革的終極目標。但是在我們看來，有必要追問這樣一個問題，即：司法何以必須獨立？如果對此問題不能提供出令人信服的答案，那么要求司法獨立的正當(dāng)性本身就是一個問題，更不用說要作為司法改革的最終目標了。從歷史的發(fā)展沿革和實踐的運行來看，司法應(yīng)當(dāng)獨立的原因在于要保證受過專業(yè)法律訓(xùn)練的司法人員在不受外來干預(yù)的情況下依照法律作出公正的裁判。由此看，司法獨立只有與司法公正相聯(lián)系才有意義，司法獨立只是確保司法公正的一個重要保障制度而已，離開了司法公正的目的，司法獨立的要求便不再具有單獨存在的正當(dāng)根據(jù)，所以，司法獨立自身尚無資格成為指導(dǎo)和統(tǒng)率司法改革全局的最終目標。

那么司法公正是否應(yīng)當(dāng)成為我國司法改革的最終目標？從司法活動存在的根據(jù)分析，之所以存在司法，就是因為需要恢復(fù)在現(xiàn)實中遭到破壞的社會公平和正義，司法是整個社會正義的最后一道防線，公正是司法自身存在的目的；而就目前的中國形勢來看，也急切地呼喚公正的司法，因為當(dāng)前出現(xiàn)的司法不公現(xiàn)象已經(jīng)使得整個社會對司法的不信任到了極其危險的程度。在這個意義上說，司法公正應(yīng)當(dāng)是中國當(dāng)前司法改革的最終目標。有必要指出的是，我們認為提高司法效率也是司法改革所應(yīng)當(dāng)達到的目標，但筆者同時也認為，效率是司法公正的應(yīng)有之義，不可能存在沒有效率的公正。實踐中有的案件可以被拖上十年、八年，這樣即使最終的處理結(jié)果符合法律的實體性規(guī)定，可是誰能說權(quán)利人在這樣的案件中獲得了公正的審判呢？“遲來的正義為非正義”，拖沓、延誤所得到的結(jié)果根本不能被稱為公正，不管其與實體法律的規(guī)定多么相符。

所以筆者認為，我國司法改革的最終目標應(yīng)當(dāng)是確保司法公正，而這里的司法公正包含程序公正、實體公正和司法的高效率。除此之外的某些具體的制度設(shè)計都應(yīng)當(dāng)是圍繞著如何確保和實現(xiàn)司法公正來進行的，當(dāng)然，眾多學(xué)者所提出的保障司法獨立的改革其實也是為了更有利于實現(xiàn)司法公正這一總的目標。

三、關(guān)于司法改革的方式

前文已提出，我國的司法改革在起初是帶有自發(fā)的性質(zhì)的，因而改革的進行更多的是依據(jù)理論界的討論和司法機關(guān)的自我摸索與實踐進行的。而司法改革的目標是要通過改革以實現(xiàn)司法公正，它所涉及的領(lǐng)域不僅僅是司法機關(guān)自身能夠解決的，或者說主要不是司法機關(guān)自身所能夠解決的，它尤其需要來自司法系統(tǒng)之外的機制的調(diào)整和權(quán)力配置的變化，也就是說司法改革需要司法機關(guān)之外的力量介入。

但是迄今為止，我們所看到的司法改革仍然是司法機關(guān)“自身內(nèi)部”的事情，有關(guān)機關(guān)所提出的“改革綱要”、“改革實施意見”等也都是在其內(nèi)部所進行的改革。而且即使是在改革力度最大的法院與檢察院兩家機關(guān)，也沒有體現(xiàn)司法改革目標的同質(zhì)性和改革進程的同步性。最高法院提出的改革目標是確保獨立審判，以實現(xiàn)司法的公正與效率，最高檢察院提出的改革目標是充分發(fā)揮法律監(jiān)督機關(guān)的應(yīng)有職能，加強對偵查、審判工作的法律監(jiān)督。而囿于自身的地位和權(quán)力，對于涉及其他國家機關(guān)的組織體制、權(quán)力配置等全局性的司法制度問題，法檢兩家在各自制定的改革目標中則根本沒有提及，實際上他們也沒有資格論及。另外還須指出的是，法院、檢察院兩家的權(quán)力配置本身就是需要改革的，所以這種由各家自查自改的狀況難免會出現(xiàn)兩家因擴大自家權(quán)力、限制對方權(quán)力而引起的沖突，事實的確也正是如此。此種狀況嚴重影響了司法改革的進度和力度，影響了改革目標的實現(xiàn)。這就又提出了一個問題：我國的司法改革應(yīng)以何種方式進行？是守囿于司法機關(guān)之內(nèi)、對一些具體的零碎制度修修補補呢，還是跳出系統(tǒng)、從整體的國家體制方面統(tǒng)籌考慮？

對此問題的回答需要從改革所要達到的目標來分析，既然將司法改革的目標設(shè)定為實現(xiàn)司法公正，既然改革的實質(zhì)就是要將現(xiàn)存的不合理的因素驅(qū)除，那么我們就必須對現(xiàn)行的制度從整體上予以考察，找出一切不合理的東西，然后再根據(jù)各方面的條件，找出適合我國實踐的制度。否則，就不能從根本上解決問題。有人認為司法改革應(yīng)采取“漸進”的方式，不能盲目追求一步到位；另有人認為改革應(yīng)采取“激進”的方式，一步到位，不能老是“修修補補”；還有人認為改革應(yīng)采取“折衷”的方式，對某些必須改的應(yīng)一步到位，對某些應(yīng)當(dāng)改但條件尚不具備的，可以分階段進行。筆者認為，對司法改革采取上述哪種方式進行是一個可以探討的問題，但是不論采取哪種方式，都必須從宏觀的層面、從整體的角度來設(shè)計、把握我們的司法制度。換句話說，即使采用循序漸進的方式進行改革，也必須統(tǒng)籌設(shè)計未來的整體司法制度的構(gòu)建，從這個意義上說，即便某些制度限于社會環(huán)境、各種條件等的影響不能立即進行改革，也必須將其納入整個司法制度體系中予以通盤考慮，而不能是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

根據(jù)上述的分析可以看出，我國目前正在進行的主要由法院和檢察院兩大機關(guān)各自為政，互不協(xié)調(diào)、互不交流的改革，根本不可能觸及我國的宏觀司法體制，也根本不可能從我國司法制度的整體出發(fā)考慮問題，它們的“改革綱要”、“改革實施意見”等只能對其內(nèi)部的問題作出安排。所以，我們主張改變目前的這種狀況，應(yīng)該由專門的機構(gòu)對司法改革工作進行整體的規(guī)劃。司法改革要改的不僅僅是司法機關(guān)的不合理要素，還包括各級人民代表大會、各級政府及其有關(guān)的職能部門中的不合理要素。如：人大如何更好地選任司法人員、人大如何合理地履行監(jiān)督職責(zé)、被監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任等；再比如：各級政府及其財政、人事、公安等部門應(yīng)當(dāng)與司法機關(guān)保持一種什么樣的關(guān)系，如何將律師的司法行政管理與訴訟程序更好地結(jié)合起來等。這些問題都因牽涉到國家的體制問題，因而應(yīng)由專門的權(quán)威機構(gòu)進行領(lǐng)導(dǎo)與部署才能實施改革。

四、關(guān)于司法改革的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及改革原則

由于司法改革是一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及國家體制、國家機關(guān)、社會環(huán)境等方方面面的問題，因此，應(yīng)當(dāng)有一個直接領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)全國司法改革工作的機構(gòu)。而在我國司法改革進行的十余年時間里，并沒有類似的機構(gòu)承擔(dān)起這個責(zé)任，致使司法改革長期以來缺乏總體的規(guī)劃與部署。

對于這個領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置，學(xué)者們提出了三種方案：一是由中央政法委員會直接領(lǐng)導(dǎo)司法改革，其辦公機構(gòu)即為司法改革的工作機構(gòu)；二是全國人大法律委員會和內(nèi)務(wù)司法委員會聯(lián)合作為司法改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，其辦公機構(gòu)由該兩個委員會抽調(diào)專人組成；三是設(shè)立全國司法改革委員會或全國司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并組建相應(yīng)的工作機構(gòu)。我們認為，上述方案有其可行之處，因為整體性的司法改革必將觸動現(xiàn)行的干部人事、機構(gòu)編制、財政預(yù)算與撥款、權(quán)力的配置等制度。因此，考慮到我國政治體制的實際情況，應(yīng)當(dāng)像當(dāng)年成立憲法修改委員會一樣成立司法改革委員會，該委員會除了應(yīng)由全國人大、法院、檢察院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)參加外，還應(yīng)當(dāng)由中共中央組織部、機構(gòu)編制委員會、國家人事部、財政部等相關(guān)機關(guān)參加，同時吸收有關(guān)專家學(xué)者、協(xié)會團體的代表作為委員或顧問，設(shè)立辦事機構(gòu)并制定相應(yīng)的工作制度和議事規(guī)則。

有了司法改革的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)以后，應(yīng)當(dāng)以什么樣的原則指導(dǎo)改革實踐？在當(dāng)下的改革中，各地紛紛出臺了一些改革措施，應(yīng)該說很多措施的出發(fā)點是好的、積極的，但是卻給人以違法之嫌。比如：2000年9月，有媒體報道了遼寧省撫順市順城區(qū)檢察院辦案零口供規(guī)則。規(guī)則的內(nèi)容確實有媒體所說的“驚世駭俗”的效果：“我們是遼寧省撫順市順城區(qū)檢察院起訴科的檢察官，今天來提審你。如果你認為公安機關(guān)對你認定的事實有誤，你可以作無罪、罪輕的辯解；同時，對我們提出的問題，你可以保持沉默，也就是說，你可以不回答我們提出的問題，下面，我們開始提問。你要求保持沉默嗎？”

在我國理論界和實務(wù)界對是否賦予犯罪嫌疑人、被告人沉默權(quán)的問題上爭論不休之際，在順城區(qū)檢察院起訴科受審的嫌疑人卻比全國其他地區(qū)的嫌疑人有幸提前享受到了這一權(quán)利。對此，我們的疑問是：如果沉默權(quán)如此容易就能夠在實踐中實行的話，理論上的討論、立法時的爭論以及立法上的確立與否還有什么意義？由此又可以引出更大的一個問題是：司法改革應(yīng)當(dāng)在法律的限度內(nèi)進行，還是可以跳出法律的現(xiàn)行規(guī)定、予以適當(dāng)?shù)挠庠胶统埃?/p>

如果認為司法改革只能在現(xiàn)行法律的規(guī)定之內(nèi)進行的話，那還怎么進行改革？改革本來就是要去除現(xiàn)行制度中的不合理因素，不跳出現(xiàn)有的框框能成嗎？而如果認為改革可以突破現(xiàn)有法律，那么各地區(qū)、各部門是否都可以以司法改革為名，制定一些違反法律規(guī)定的所謂“意見”、“規(guī)定”、“措施”等？如果出現(xiàn)這樣的情形，那國家的法律還如何實施、法制建設(shè)將會出現(xiàn)什么的后果？。筆者認為，在這個問題上必須堅持一個明確的原則：絕對不允許各地以司法改革之名違法制定所謂的改革措施，否則將可能出現(xiàn)法制混亂的局面。但是改革又必須跳出現(xiàn)行法律的不合理規(guī)定，怎么辦？這正是我們建議設(shè)置全國司法改革委員會的目的之一。對于那些需要在實踐中實施、但又與法律不甚協(xié)調(diào)的改革措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過全國司法改革委員會科學(xué)論證之后，由全國人大及其常委會以“決定”或者“補充規(guī)定”的形式通過施行，因為全國人大及其常委會“決定”和“補充規(guī)定”具有與法律一樣的效力，這樣就解決了改革與守法的矛盾問題。

五、關(guān)于司法改革學(xué)術(shù)研究方法的反思

在多年的司法改革過程中，理論界提出的各種觀點和主張有力地促進了我國司法改革的實踐工作，為中國的法制建設(shè)作出了極大的貢獻，這一點在任何時候都是不容抹殺的。但是，在新的時代開始之際，理論界要為改革事業(yè)奉獻更多的聰明才智，就必須對自己的過去進行理性地思考，反思在學(xué)術(shù)研究方面還有哪些缺陷以致影響到了對司法改革問題的正確認識。筆者在此只想談一個問題，學(xué)術(shù)研究的方法問題。

中國當(dāng)前的法學(xué)研究中，一個很常見的現(xiàn)象是首先考察外國（一般是西方國家）的法律規(guī)定、制度構(gòu)造，然后指出中國制度中與此不符之處，最后指出中國的法律應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定、制度如何構(gòu)建等。而對于這些規(guī)定、制度在外國存在的背景及相應(yīng)的政治、文化、歷史、人文等環(huán)境卻極少提及，對于中國移植這些規(guī)定、制度可能會在實踐中引發(fā)什么樣的癥狀也很少進行論證，所以許多研究常常是書齋成果。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的一個重要原因是：部分學(xué)者注重比較研究，卻很少進行實證研究（或許是囿于科研經(jīng)費、科研體制等的限制無法進行實證研究）。

筆者指出上述現(xiàn)象并不意味著筆者反對借鑒外國的先進制度，相反，筆者極力主張應(yīng)當(dāng)認真研究國際上通行的司法準則，使我國的司法制度更加文明、更加科學(xué)；同時，筆者指出上述現(xiàn)象也并不意味著筆者贊同凡事都拿“國情”作為拒絕改革的理由，相反，筆者一貫反對那種動輒以“國情不同”為借口的保護部門利益的作法。我們的觀點是，法律制度是經(jīng)驗性很強的知識，它的產(chǎn)生和存在并不是一個人、幾個人在書桌上設(shè)計出來的，它是在社會實踐中形成并在社會實踐中發(fā)展、變化的?，F(xiàn)行的每一項制度都是多種因素，包括政治、經(jīng)濟、社會、文化、歷史、地理等條件綜合作用的產(chǎn)物，所以在一個地方適用效果極佳的制度，到了另一個地方就可能沒有這樣的效果，甚至可能出現(xiàn)相反的效果。那么到底可能會出現(xiàn)什么樣的結(jié)果呢？科學(xué)的做法是首先創(chuàng)造條件對此先行論證，以指導(dǎo)具體的改革實踐。但是從當(dāng)前來看，理論界在這方面的工作還需加強。比如，現(xiàn)在討論最多的刑事案件證人不出庭作證的問題。許多學(xué)者都主張建立西方國家的強制證人出庭作證制度和證人出庭作證的保障制度。對拒不出庭的，要采取罰款、拘留、判處刑罰等強力措施；對于出庭的證人，國家要給予合理的經(jīng)濟補償，同時加強對證人及其親屬的人身、財產(chǎn)權(quán)利的保護等。但是，對于我國刑事案件中證人不出庭的原因是什么？有些文章提出的：中國人傳統(tǒng)的“賤訟”觀念、現(xiàn)行制度下證人得不到經(jīng)濟補償以及害怕被報復(fù)等是否是證人不出庭的主要原因？強制證人出庭是否能夠達到理想的效果？給予證人經(jīng)濟補償是否能夠達到讓證人出庭的目的？給予多少補償才能達到預(yù)計的效果？這些問題都很少有人去進行實地考察，當(dāng)然也沒有確切的數(shù)字比例可以作為立法時的參考。而就筆者在平時與人交談過程中所了解的情況來看，中國大多數(shù)刑事案件的證人不出庭不在于他損失了多少錢（我相信即使國家實行證人經(jīng)濟補償制度，補償?shù)臉藴室埠芸赡軙且粋€并不吸引人的低數(shù)字），而在于對中國人的生活影響極大的“人際關(guān)系”。對于講究相互之間關(guān)系的中國大多數(shù)人、尤其是對于生活空間相對集中的廣大農(nóng)民來說，一旦他在一個刑事案件中作證而使生活圈子中的某人受到刑事處罰，他面對的將不僅僅是當(dāng)事者及其家屬的仇恨，而很可能是來自周圍整個村民的鄙夷和指責(zé)：“那個家伙太不仗義了，把某某都給咬了出來”，接下來的結(jié)果很可能是別人都想法遠離他，他在村里漸漸地被孤立。相信沒有人愿意落得這樣的下場，這遠不是微薄的經(jīng)濟補償所能解決的問題，也不是司法機關(guān)加強對證人的保護使其免受報復(fù)就能夠解決的。那么怎么解決這樣的問題？當(dāng)然是應(yīng)該進行實證的研究，了解大多數(shù)公民的想法，摸清他們在什么情況下會不顧這些因素的影響而出庭作證。而在很多設(shè)計證人作證制度的文章中并沒有體現(xiàn)出作者做了這些工作。論證的方法依然是：“針對我國當(dāng)前如此的現(xiàn)狀，我們應(yīng)當(dāng)借鑒外國的某種制度?！?/p>

要改變當(dāng)前理論研究上的這種弊端，科研經(jīng)費的發(fā)放、科研人員的管理以及理論研究的體制都應(yīng)當(dāng)進行適當(dāng)?shù)母母?，這已經(jīng)超出本文探討的話題了，只能留待有關(guān)部門進行研究。但理論工作者應(yīng)當(dāng)從自身做起，盡力改變上述那種不盡科學(xué)的研究方法，使科研成果真正能夠貫徹到改革的實踐中去。

以上是筆者對10年司法改革的個人反思，當(dāng)然改革還存在其他值得注意的地方，比如改革的口號性大于法律性，類似“讓人民滿意”，“法律效果與社會效果的統(tǒng)一”，“向政協(xié)通報工作”等的標題散見于各種媒體，但卻都不觸及司法改革的具體措施；再比如許多論著中大都會提到要理順黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨只在政治上、組織上領(lǐng)導(dǎo)，在具體業(yè)務(wù)上不干涉，但是究竟有什么樣的規(guī)則能夠保證地方黨組織做到這一點，鮮見有明確具體和可操作性強的建議?？傊?，我國的司法改革在經(jīng)歷了十余年的進程之后，盡管已經(jīng)取得了可喜的進步，但是從改革的長遠考慮，還必須正視其中存在的問題，唯如此，才能取得更大的進步。

第四篇：中國司法改革報告下

中國司法改革報告（2011）（下）

徐昕 北京理工大學(xué)法學(xué)院 教授 , 盧榮榮 西南政法大學(xué) , 黃艷好 北京理工大學(xué)

? 2013-01-13 21:08:20

來源：《政法論壇》 2012 年第 2 期

關(guān)鍵詞: 司法改革/公眾參與/報告/2011

內(nèi)容提要: 自上而下的司法改革雖不斷努力，但效果欠佳，司法改革應(yīng)引入公眾參與。這既有破局性意義，也充分可行。公眾參與將為停滯的司法改革注入全新動力。2008 年底啟動的新一輪司法改革步入收官之年，雖規(guī)模宏大，但司法體制性改革并無進展，大部分改革舉措仍需貫徹落實，并作進一步調(diào)整和完善。

三、檢察改革

2011 年，檢察機關(guān)認真貫徹中央關(guān)于深化司法體制和工作機制改革的總體部署，落實先前的改革舉措，穩(wěn)妥推進檢察體制和工作機制改革。檢察改革仍著力于對外強化法律監(jiān)督，對內(nèi)加強自身監(jiān)督。外部監(jiān)督主要體現(xiàn)為強化民行訴訟和民事執(zhí)行法律監(jiān)督，加強監(jiān)所監(jiān)督，推進刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督，促進行政執(zhí)法與刑事司法銜接；內(nèi)部監(jiān)督主要體現(xiàn)為出臺《關(guān)于強化上級人民檢察院對下級人民檢察院執(zhí)法辦案活動監(jiān)督的若干意見》、《最高人民檢察院關(guān)于加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》和《關(guān)于加強檢察機關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作的意見》等文件。

（一）強化法律監(jiān)督

——強化民行訴訟和民事執(zhí)行法律監(jiān)督

2011 年 5 月，最高人民檢察院和最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》和《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》。前者就檢察機關(guān)對民事審判活動和行政訴訟實行法律監(jiān)督達成共識，肯定并吸收了檢察機關(guān)歷年來探索形成的民行監(jiān)督形式，如再審檢察建議、一般檢察建議、檢察和解、糾正違法通知等，有利于促進法院和檢察院依法獨立公正行使職權(quán)，提升司法公正。后者以試點形式探索民事執(zhí)行的法律監(jiān)督，有助于總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為下一步民事執(zhí)行監(jiān)督制度是否建立、如何運作奠定基礎(chǔ)。

多年以來，檢察機關(guān)不斷加強和深化民行法律監(jiān)督，先后發(fā)布《關(guān)于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》、《關(guān)于完善抗訴工作和職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機制的規(guī)定》、《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》等文件。全國 24 個省級人大常委會作出決議、決定，要求加強訴訟法律監(jiān)督，其中一半明確要求加強對民事執(zhí)行的法律監(jiān)督。部分地方檢察院和法院通過會簽文件的方式，就民行法律監(jiān)督實行某些具有地方特色的做法?！皟筛摺笔状尉兔袷聦徟?、行政訴訟和民事執(zhí)行法律監(jiān)督達成一致并會簽上述兩項文件，旨在落實 2008 年中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》部署的改革內(nèi)容，“完善檢察機關(guān)對民事、行政訴訟和民事執(zhí)行工作實施法律監(jiān)督的范圍和程序”?！睹袷略V訟法修正案（草案）》第一條亦大大強化檢察監(jiān)督，“人民檢察院有權(quán)以檢察建議、抗訴方式對民事訴訟實行法律監(jiān)督?！?/p>

但“兩高”的共識并非事實的全部。任何改革都涉及利益分配和權(quán)力配置，司法改革中的機構(gòu)博弈是公開的秘密。在 20 世紀 80 年代末以來的司法改革中，審判權(quán)有所擴張，檢察權(quán)有所弱化。檢察機關(guān)在“保稅檢、保免訴、保民行、保自偵”的防衛(wèi)中邊保邊退，稅務(wù)檢察權(quán)、免予起訴權(quán)已失，自偵權(quán)的相當(dāng)部分被劃給公安部門，偵查監(jiān)督權(quán)也受到質(zhì)疑，有人提出建立司法令狀制。多年以來，有關(guān)民行法律監(jiān)督的爭論不斷，這兩項文件可視為法檢博弈的新均衡。

盡管出臺了兩項規(guī)定，《民事訴訟法修正案（草案）》強化檢察監(jiān)督的規(guī)定也有望通過，但具體的制度設(shè)計和實踐運作仍需在博弈中不斷調(diào)試。檢察監(jiān)督涉及法院與檢察院之間的職權(quán)劃分，總體上應(yīng)定位于在維護司法的獨立性和終局性基礎(chǔ)上的有限糾錯。當(dāng)前處于矛盾多發(fā)的社會轉(zhuǎn)型期，司法公正和公信不足，可適當(dāng)強調(diào)檢察監(jiān)督職能；但長遠而言，更應(yīng)注重保障司法的獨立性和終局性，將檢察監(jiān)督定位于非常情況下的特殊救濟，強調(diào)檢察機關(guān)支持法院依法獨立行使審判權(quán)，堅持審判救濟程序優(yōu)先和當(dāng)事人處分原則。就民事執(zhí)行檢察監(jiān)督而言，試點改革既需在邏輯上回應(yīng)檢察機關(guān)為何不監(jiān)督黨政機關(guān)的執(zhí)法活動，更需以經(jīng)驗事實回答如何促進“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”問題的解決。

——強化監(jiān)所執(zhí)法監(jiān)督

監(jiān)所是觀察人權(quán)狀況的最佳窗口。近年來，監(jiān)所內(nèi)非正常死亡事件頻繁出現(xiàn)，心源性猝死（陸豐薛錦波）、躲貓貓死（云南李蕎明）、鞋帶自縊死（云南邢鯤）、激動死（陜西王會俠，重慶朱某）、睡夢死（吉林王國春）、睡覺死（浙江何舍彪）、睡姿不對死（福建陳某）、做夢死（江西李文彥）、摔床死（福建溫龍輝）、摔跤死（江西陳緒金）、洗澡死（海南羅靜波）、妊娠死（內(nèi)蒙古郗紅）、如廁死（內(nèi)蒙古任懷光）、遞紙死（內(nèi)蒙古王某）、洗臉死（湖北薛宏福）、喝開水死（河南王亞輝）、沖涼死（河南穆大民）、呼吸死（河北郅國玉）、骷髏死（河北董某）、發(fā)狂死（廣東林立峰）、扯野菜死（云南余某）、摳粉刺死（山東維平）、證據(jù)不足死（四川蒲澤民）、自然死（四川楊秀安）等各種新“死法”不斷上演，暴露出監(jiān)所管理混亂、人權(quán)保障不足、監(jiān)管執(zhí)法不公開、監(jiān)督流于形式、問責(zé)制缺失、管理人員瀆職甚至縱容和培養(yǎng)牢頭獄霸等種種問題。

為此，最高人民檢察院采取措施，試圖改善監(jiān)所執(zhí)法監(jiān)督不力的狀況。2008 年，最高人民檢察院發(fā)布“四個辦法”，包括：《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》、《人民檢察院看守所檢察辦法》、《人民檢察院勞教檢察辦法》和《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》；2009 年，最高人民檢察院、公安部對全國看守所展開為期 5 個月的監(jiān)管執(zhí)法專項檢查，12 月發(fā)布《關(guān)于做好看守所與駐所檢察室監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)建設(shè)工作的通知》，要求看守所監(jiān)控系統(tǒng)與駐所檢察室監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。2010 年，最高人民檢察院采取“明察暗訪”的形式開展監(jiān)所督察行動。2011 年，最高人民檢察院召開全國檢察機關(guān)監(jiān)所檢察信息化建設(shè)現(xiàn)場推進會，推進“兩網(wǎng)一線”信息化建設(shè)，加強派駐檢察工作。截至2011 年 8 月，全國檢察機關(guān)共有 1 152 個駐看守所檢察室實現(xiàn)與看守所監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)，2 246 個派駐檢察室與監(jiān)管單位實現(xiàn)信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，1 273 個駐所檢察室建成與檢察系統(tǒng)專網(wǎng)相連的支線網(wǎng)絡(luò)。

地方檢察院積極探索。例如，河北檢察系統(tǒng)組建 3 個派出檢察院，負責(zé)對本轄區(qū)應(yīng)由市人民檢察院履行監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)管場所實施法律監(jiān)督，旨在促進監(jiān)所監(jiān)督的專職化，履行同步監(jiān)督職能；云南省昆明市檢察院出臺《處置監(jiān)管場所在押人員死亡事件預(yù)案》，規(guī)定對監(jiān)管場所在押人員死亡的處理方法；昆明市官渡區(qū)檢察院實施“監(jiān)督提示卡”，強化對監(jiān)所輕微違法行為監(jiān)督；江西省南豐縣檢察院制定《加強看守所社會開放工作法律監(jiān)督的若干規(guī)定》；南京市檢察機關(guān)要求分管檢察長或檢察長每月一次到所屬駐所檢察室現(xiàn)場辦公；四川省德陽市旌陽區(qū)、江西省上饒縣等檢察院在看守所監(jiān)室內(nèi)設(shè)立檢察信箱等。

上述舉措力度不大，難以解決監(jiān)所執(zhí)法監(jiān)督中的問題。事實上，“躲貓貓”等事件的發(fā)生絕非偶然?？梢酝茰y，類似事件以往同樣發(fā)生過，只是由于信息控制而未能進入公眾視野，未來仍難于避免。小修小補無濟于事，問題的解決取決于監(jiān)所體制改革的推進與深化：改革應(yīng)以保障人權(quán)為目標，強化監(jiān)督，防止警察濫權(quán)；檢察機關(guān)真正獨立行使檢察權(quán)，而不是作為監(jiān)所、公安、地方黨政的代理人；看守所應(yīng)從公安機關(guān)分離，歸屬司法行政機關(guān)，實行羈偵分離；涉及限制人身自由的看守所制度，立法權(quán)應(yīng)回歸全國人大；全面推動“監(jiān)企分開、收支分開”；犯罪嫌疑人和被告人享有沉默權(quán)，訊問時可要求律師在場；切實保障律師的權(quán)利。

——促進行政執(zhí)法與刑事司法銜接

最高人民檢察院會同國務(wù)院法制辦等部門制定《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》。該意見要求行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)和法院做好行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作，建立銜接工作聯(lián)席會議制度，健全案件咨詢制度，建立信息共享平臺，完善銜接工作機制及舉報制度。意見的出臺有利于加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，促進有案不移、有案難移、以罰代刑等突出問題的解決。但該意見仍只是一個框架性文件，如何具體銜接尚需細化和探索；銜接可能帶來制約不足等問題，亦不容忽視。

（二）加強內(nèi)部監(jiān)督

——建立刑事申訴案件公開審查制度

2011 年底，最高人民檢察院通過《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定》，明確對于案件事實、適用法律存在較大爭議，或者有較大社會影響等刑事申訴案件，檢察院可以適用公開審查程序。立案前審查、立案后復(fù)查以及復(fù)查決定的執(zhí)行落實等階段均可采用公開審查方式辦理。如果刑事申訴具有較大爭議，檢察院將邀請與案件沒有利害關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、專家咨詢委員、人民調(diào)解員或者申訴人所在單位、居住地的居民委員會、村民委員會人員以及專家、學(xué)者等其他社會人士參加。刑事申訴案件的公開審查制度是檢察機關(guān)推行檢務(wù)公開、主動接受監(jiān)督的一項制度創(chuàng)新，有利于吸收民眾參與司法，促進申訴案件的息訴罷訪，完善了刑事申訴制度。但由于申訴和信訪面對大量難解的糾紛，以及申訴制度面臨根本性的體制困境，因此，刑事申訴案件公開審查的效果只能取決于各地檢察機關(guān)在夾縫中的貫徹動力。

——強化內(nèi)部監(jiān)督

2011 年，最高人民檢察院制定《關(guān)于強化上級人民檢察院對下級人民檢察院執(zhí)法辦案活動監(jiān)督的若干意見》，加強上級檢察院對下級檢察院的執(zhí)法監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。經(jīng)中央編制辦批準，最高人民檢察院成立案件管理辦公室，對最高人民檢察院的案件流程、案件質(zhì)量和案件統(tǒng)計信息等進行集中管理，并承擔(dān)對全國檢察機關(guān)案件管理工作的指導(dǎo)職責(zé)。案件集中管理有助于規(guī)范執(zhí)法行為，提高辦案質(zhì)量，今后將成為檢察機關(guān)案件管理的主要模式。月，最高人民檢察院《關(guān)于加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的意見》出臺。這是當(dāng)前和今后一段時期加強檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的綱領(lǐng)性文件。該意見強調(diào)了加強內(nèi)部監(jiān)督的重要意義、總體要求和基本原則，細化了監(jiān)督方式和方法，提出了監(jiān)督的“五個重點”：加強對黨的路線方針政策和上級檢察院重大決策部署、決議決定、規(guī)章制度執(zhí)行情況的監(jiān)督；加強對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；加強對執(zhí)法辦案活動的監(jiān)督；加強對干部選拔任用工作的監(jiān)督；加強對重大經(jīng)費開支、政府采購、重大工程項目的監(jiān)督。該意見體現(xiàn)了檢察機關(guān)不斷加強自我監(jiān)督的努力，有助于增強內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)范性和可操作性。但內(nèi)部監(jiān)督畢竟是“自我監(jiān)督”，無論如何加強，都不可能從根本上解決問題。

——推進檢察廉政建設(shè)

檢察機關(guān)自身廉政建設(shè)是內(nèi)部監(jiān)督的重要內(nèi)容。2011 年，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實施辦法》。該辦法整合 2002 年《檢察機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實施辦法》和 2005 年《檢察機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制責(zé)任追究暫行規(guī)定》兩項文件的內(nèi)容，明確了檢察機關(guān)落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的指導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制和目標要求，完善了各級檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，增設(shè)了聯(lián)席會議、檢查考核、責(zé)任追究終身制等規(guī)定，修訂了責(zé)任追究的情形和方式。該辦法既跟進了2010 年修訂的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》的新要求，也注重吸納近年來檢察機關(guān)的實踐經(jīng)驗，可操作性和約束力有所增強。

地方檢察院建立風(fēng)險點評級防控機制、推行執(zhí)法辦案網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺等探索值得關(guān)注。建立風(fēng)險點評級防控機制，是近兩年北京、湖南、黑龍江、山東、重慶、河北等地檢察機關(guān)自查自糾、防控腐敗的新舉措，也是 2012 年最高人民檢察院將著力推行的機制改革。該機制要求查找檢察各部門及崗位在行使職權(quán)、制度機制等方面存在的廉政風(fēng)險點，并進行風(fēng)險等級評定，實行風(fēng)險等級管理。例如，湖南長沙市人民檢察院就公訴處、反貪污賄賂局、瀆職侵權(quán)局等部門及崗位職責(zé)進行風(fēng)險點查找、評估和防控，制定風(fēng)險點等級評估及防控措施一覽表，向當(dāng)事人和律師公布，且風(fēng)險點與懲戒掛鉤、個人考評與個人檔案掛鉤。該機制抓住了防治腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高腐敗成本，使執(zhí)法辦案過程更透明，監(jiān)督更有針對性，是構(gòu)建懲治與預(yù)防腐敗體系的一項較有力的舉措。未來除進一步提高風(fēng)險點查找和等級評估的科學(xué)性、完善有關(guān)責(zé)任和懲戒制度外，特別應(yīng)避免流于形式。天津、黑龍江等地檢察機關(guān)搭建執(zhí)法辦案網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，對檢察官辦案實行全程記錄和監(jiān)管，有利于及時發(fā)現(xiàn)腐敗苗頭，堵住漏洞。

檢察機關(guān)以及任何機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和廉政建設(shè)，都是一項艱巨的工作，僅憑上述機制難以奏效，而需要與限制檢察官權(quán)力、完善檢察官懲戒制度、推行檢務(wù)公開、提高檢察官自律意識等舉措結(jié)合起來，更需要引入有力的外部監(jiān)督，以權(quán)利/權(quán)力制約權(quán)力。

（三）參與加強和創(chuàng)新社會管理

2011 年 7 月，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于加強檢察機關(guān)執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作的意見》，規(guī)定了風(fēng)險評估預(yù)警的指導(dǎo)原則、工作重點、方法步驟等內(nèi)容。加強執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警機制，旨在提高檢察機關(guān)“維穩(wěn)”能力和水平，促使執(zhí)法辦案向化解矛盾延伸。2012 年，檢察機關(guān)將進一步建立健全執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警機制，對于熱點敏感案件，審查逮捕和開展立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督時加強風(fēng)險評估，推行逮捕必要性證明和審查機制。2011 年底，《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能參與加強和創(chuàng)新社會管理的意見》出臺，強調(diào)從重點地區(qū)、重點人群、重點領(lǐng)域著手，拓展方法和途徑，提升參與加強和創(chuàng)新社會管理的能力和水平。兩項意見旨在響應(yīng)中央加強和創(chuàng)新社會管理的號召。

當(dāng)下中國的社會治理模式仍呈現(xiàn)出明顯的階段性、運動化的政治動員特征，階段性領(lǐng)導(dǎo)人在某一階段根據(jù)國內(nèi)外形勢和治理的需要，提出階段性政治任務(wù)，階段性地引領(lǐng)各項階段性工作。前些年，中央強調(diào)和諧社會建設(shè)，司法機關(guān)出臺文件必談社會和諧。近幾年，中央強調(diào)加強和創(chuàng)新社會管理，司法機關(guān)亦積極回應(yīng)，努力參與。盡管兩項意見在一定程度上有利于加大化解社會矛盾的力度，但整體上體現(xiàn)了司法對政治的過度響應(yīng)以及政治對司法的不當(dāng)影響。事實上，社會管理功能已在檢察機關(guān)履行檢察職責(zé)的過程中得以充分實現(xiàn)。過分強調(diào)司法機關(guān)在社會管理中的作用，反而會影響司法功能的發(fā)揮，偏離法治軌道，最終與公平正義的宗旨背道而馳。司法具有強大的功能，司法機關(guān)立足自身特點，充分發(fā)揮司法職能，是促進社會管理創(chuàng)新的最佳手段。因此，司法應(yīng)通過間接的方式參與加強和創(chuàng)新社會管理，而非違反司法規(guī)律，發(fā)揮超司法職能，直接追求社會管理創(chuàng)新、服務(wù)中心工作、服務(wù)地方和服務(wù)大局。檢察機關(guān)應(yīng)堅持檢察立場，固守自身領(lǐng)域，謹慎地履行檢察職責(zé)。更重要的是，黨政應(yīng)尊重司法規(guī)律，正確認識司法的功能及其局限，確保獨立行使檢察權(quán)和審判權(quán)的憲法規(guī)定，而非過度干預(yù)、過高期待。

（四）加強檢察隊伍建設(shè)和基礎(chǔ)建設(shè)

——完善檢察官遴選機制

2011 年 6 月，最高人民檢察院嘗試拓寬檢察官遴選范圍，首次突破高檢院機關(guān)在檢察系統(tǒng)內(nèi)部遴選的限制，面向社會公開選拔 20 名檢察官。選拔要求全程公開透明，更加注重法律專業(yè)背景與基層工作經(jīng)歷，是最高人民檢察院加強檢察官隊伍建設(shè)的一項重要舉措，有利于優(yōu)化檢察官隊伍結(jié)構(gòu)，促進檢察官的專業(yè)化發(fā)展。但面向社會選撥范圍有限，部分職位僅限于地方檢察機關(guān)工作人員報考，并無政策激勵律師和其他法律工作者參與。面向社會尤其是律師群體遴選司法官，是未來司法官遴選機制改革的重要方向。該制度源于英美法系，大陸法國家紛紛借鑒，可謂世界范圍的普遍做法。但目前司法官遴選主要面向系統(tǒng)內(nèi)部，用于上級司法機關(guān)從下級選拔人才。今后，應(yīng)逐步擴大從律師遴選為司法官的規(guī)模，建立從律師到司法官的司法職業(yè)轉(zhuǎn)換機制。期望最高人民檢察院的舉措在全國范圍產(chǎn)生檢察官遴選的示范效應(yīng)。

——完善檢察官職務(wù)序列設(shè)置

2011 年 7 月，中央組織部、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《檢察官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》，提高了檢察官等級與級別的對應(yīng)關(guān)系，明確了地方各級檢察院檢察官職數(shù)比例。根據(jù)該規(guī)定，二級高級檢察官以下對應(yīng)的公務(wù)員級別普遍上浮一級，地方縣級檢察院正科級檢察官比例因而將有較大提升。作為最高人民檢察院努力、與多方反復(fù)協(xié)調(diào)的結(jié)果，該規(guī)定的出臺來之不易。

司法官本應(yīng)單獨設(shè)置職務(wù)序列，與行政級別脫鉤，實行更充分的職業(yè)保障。但在社會整體行政化的框架下，權(quán)力、聲譽、經(jīng)濟資源依行政級別分配，單獨職務(wù)序列的職務(wù)保障制度在短期內(nèi)反而會損害司法人員的利益，故司法機關(guān)和司法人員自身出現(xiàn)抵制并不意外，由此導(dǎo)致這一輪司法改革確定的“司法職業(yè)保障制度改革”事實上被擱淺。應(yīng)當(dāng)明確，包括司法官高薪在內(nèi)的司法職業(yè)保障制度是發(fā)展方向，中短期的陣痛是難免的代價。

——加強基層建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2011 年 3 月，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于進一步加強和改進人民檢察院基層建設(shè)的意見》，要求深入推進基層檢察院的“四化”建設(shè)，提升執(zhí)法公信力；10 月，全國檢察機關(guān)深入貫徹落實全國人大常委會審議意見進一步加強基層建設(shè)電視電話會議召開?；鶎訖z察院是檢察工作的基礎(chǔ)，加強基層建設(shè)抓住了重點。但上述舉措多大程度上可轉(zhuǎn)化為具體行動，仍待觀察，并取決于政法經(jīng)費保障的跟進。

最高人民檢察院制訂《“十二五”時期檢察計財裝備工作發(fā)展規(guī)劃》和《“十二五”時期科技強檢規(guī)劃綱要》。前者明確了“十二五”時期計財裝備工作的指導(dǎo)思想和總體目標，落實了市縣級檢察院公用經(jīng)費保障標準。后者從十項重點檢察工作入手，明確了發(fā)展思路和優(yōu)先主題，規(guī)劃了基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)平臺、檢察機關(guān)視頻中心、檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件、檢察數(shù)據(jù)中心、檢察信息安全保密及檢察信息化標準體系等六項重點系統(tǒng)工程的目標和內(nèi)容。上述文件為近幾年檢察計財裝備、科技強檢工作指明了方向，但相關(guān)事項仍需各地檢察機關(guān)結(jié)合實際予以落實。

（五）地方檢察機關(guān)的改革試點

地方檢察機關(guān)的探索值得重提。除前述例證外，再以未成年人司法制度為例。自設(shè)立首家省級未成年人刑事檢察機構(gòu)后，2011 年上海市檢察機關(guān)全面健全三級檢察機關(guān)未成年人檢察工作體系，理順三級機構(gòu)的關(guān)系，明確職責(zé)，建立起一支 138 名檢察官的未成年人檢察隊伍；10 月，《加強未成年人檢察工作的意見》出臺，內(nèi)容涉及羈押審查、到場監(jiān)護、法律援助、刑事和解、不起訴、分案處理、簡案快審、品格證據(jù)、污點封存、觀護工作、綜合治理等方面，是上海檢察機關(guān)多年來探索的總結(jié)。又如，重慶檢方推行微罪不起訴制度，旨在幫助迷途少年重返校園；廣東省檢察機關(guān)試水未成年人輕罪犯罪紀錄消滅制度和檔案封存保密制度；北京市昌平區(qū)檢察院規(guī)定訊問未成年人要求有律師在場等。

各地檢察機關(guān)的探索為檢察改革帶來了活力。在國家確定的制度框架下，地方司法機關(guān)對于司法改革具有較大的深化和完善空間，應(yīng)積極鼓勵地方司法機關(guān)通過試點推動司法改革，同時及時總結(jié)經(jīng)驗，避免各自為政。

四、司法行政工作

2011 年，司法部司改領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)《司法部 2011 深化司法行政體制和工作機制改革工作要點》和配套的進度安排。司法部宣布，其牽頭的改革律師制度、完善司法考試制度、深化監(jiān)獄體制改革、全面試行社區(qū)矯正工作、改革司法鑒定體制、完善法律援助制度等均取得新進展。但遺憾的是，民眾并未看到任何改革舉措的出臺。司法行政領(lǐng)域的改革主要體現(xiàn)為地方探索。

——加強律師管理

2010 年，律師整風(fēng)運動的開展，《律師事務(wù)所檢查考核辦法》、《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》的實施，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《司法部關(guān)于進一步加強和改進律師工作的意見》，總體上視律師為“麻煩制造者”。這些改變在 2011 年及未來一段時期內(nèi)，勢必加大律師事務(wù)所及律師的風(fēng)險，對本已處境困難的律師行業(yè)產(chǎn)生消極影響。

律師是法治建設(shè)的主力軍。在大力加強律師監(jiān)管的背景下，律師群體透過重大的影響性案件，試圖沖出重圍，在中國法治建設(shè)的舞臺上發(fā)揮作用。李莊案第二季開啟了 2011 年大案的帷幕。在目前的背景下，此案引發(fā)了正義的觸底反彈，許許多多的法律人自發(fā)地發(fā)出聲音，日益分裂的法律職業(yè)共同體特別是律師群體開始凝聚。2011 年 4 月 22 日，在多重因素影響下，重慶檢方撤訴。這是中國法制史應(yīng)該記載的事件。透過這起大案，我們看到了法治中國的微光。正因李莊案，以陳有西、斯偉江等為代表的一批律師開始產(chǎn)生越來越大的社會影響。他們關(guān)注聶樹斌案、北海律師維權(quán)案、南陽楊金德案、貴陽黎慶洪案等熱點案件，組建律師團，參與研討會，發(fā)表演講，建網(wǎng)站，發(fā)微博，就刑事訴訟法修改積極提出意見。最應(yīng)在法治建設(shè)中發(fā)揮重要作用卻長期“被沉默”的律師群體開始發(fā)出聲音。同時，北京、上海等地出臺律師社會責(zé)任報告。年底，金杜律師事務(wù)所與澳大利亞萬盛國際律師事務(wù)所宣布合并，預(yù)計2012 年3 月設(shè)立新所，總部位于香港，在全球五個國家擁有1 800 名律師。這些表明律師自治的條件基本具備，律師群體成為推動律師制度變革的主要動力。

期待司法部實質(zhì)性啟動律師管理體制改革。律師協(xié)會與司法行政機關(guān)完全脫鉤，成為人、財、物等方面真正獨立的社團法人，最終成為真正的律師行業(yè)自律組織。年末，全國律師協(xié)會換屆，王俊峰當(dāng)選為新一任會長。新的一年，全國律師協(xié)會能否有所作為，真正成為律師權(quán)利的保障者，推動律師行業(yè)自律，讓我們拭目以待。

在地方探索方面，例如，海南省人大常委會頒布《海南經(jīng)濟特區(qū)律師執(zhí)業(yè)條例》。該條例明確了海南省人民政府司法行政部門可根據(jù)經(jīng)濟、社會發(fā)展狀況和社會對法律服務(wù)的要求，對律師事務(wù)所的設(shè)立實行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，細化了律師辦理非訴訟法律事務(wù)的權(quán)利義務(wù)，將見證業(yè)務(wù)納入律師執(zhí)業(yè)范圍。又如，針對“黑律師”泛濫導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益保障不足的現(xiàn)象，廣東省東莞市司法局成立“法律服務(wù)稽查隊”，聯(lián)合工商等部門打擊“黑律師”。

——改進法律援助

法律援助事業(yè)緩慢發(fā)展，援助資金投入有所增加。2010 年中央補助地方法律援助辦案?？顝?6000 萬增至1 億元，2011 年繼續(xù)加大投入。自 2012 年，中央專項彩票公益金法律援助項目額度將由 2010 年 5000 萬提高至1 億元。事實上，法律援助仍遠遠不能滿足社會需求，經(jīng)費也未必能用于援助，問題的解決需推行體制性改革，如法律援助機構(gòu)與司法行政部門脫鉤，支持民間法律援助組織的建立，引入民間資金和各類基金會，支持“微博救助流浪乞討兒童”等民間公益法律項目等。

在地方探索方面，針對長期以來法援工作者打著法援的大旗肆意收費的現(xiàn)象，甘肅、長沙等地出臺相關(guān)文件。2011 年 10 月實施的《甘肅省法律援助條例》規(guī)定，擅自終止援助案件和在援助中收費的承辦律師將被處罰。長沙市司法局《關(guān)于加強律師參與法律援助工作的意見》明確要求，長沙市直各律師事務(wù)所律師應(yīng)免費提供法律援助咨詢，對于指派的援助案件，承辦律師應(yīng)提供符合標準的服務(wù)并不得收取受援人任何財物。

除法律援助工作外，其他方面的地方性探索亦有值得關(guān)注之處。例如，近年來浙江省司法廳全面建設(shè)司法行政法律服務(wù)中心，打造基層社會管理創(chuàng)新的新平臺。上海市建立全國首個安置幫教工作經(jīng)費保障制度。作為該制度的主體文件，《關(guān)于進一步加強區(qū)縣刑滿釋放和解除勞教人員安置幫教工作經(jīng)費保障的意見》規(guī)定了從日常辦公到專項業(yè)務(wù)的全方位經(jīng)費保障，內(nèi)容涵蓋工作站運行、刑釋解教人員職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定、刑釋解教人員接送、宣傳、教育、特殊家庭及未成年人“關(guān)愛行動”和志愿者工作等各類支出和專項費用。同時，上海市還努力打造“一站式接待、一條龍服務(wù)”的基層安置幫教服務(wù)窗口，力爭在 2012 年實現(xiàn)工作站覆蓋全市 212個街鎮(zhèn)。

此外，某檢察院的文件曝光，令第三次“小司考”浮出水面。此次考試涉及全國 28 個省、自治區(qū)的貧困縣，僅四川就有 134 個縣區(qū)。這種單獨針對司法在職人員的特權(quán)考試引發(fā)了軒然大波，由此促使社會對司法考試制度的全面檢討。司法考試制度建立以來發(fā)揮了一定作用，但制度弊端突出，對法學(xué)教育的負面導(dǎo)向極大，對法律職業(yè)化發(fā)展貢獻較小，故此呼吁司法部盡快推動司法考試制度的改革。

結(jié)語：司法改革的公眾參與

2008 年底啟動的新一輪司法改革確定 60 項改革任務(wù)，2009 年完成 17 項，2010 年基本完成 30 項，至 2011年底 60 項改革任務(wù)絕大部分已經(jīng)完成。2011 年，法院、檢察院、公安和司法行政部門等根據(jù)中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》確定的司法改革整體規(guī)劃，繼續(xù)有條不紊地推進改革，貫徹落實先前的改革舉措，完成新安排的改革任務(wù)。過去一年，司法改革在某些方面有所進展。例如，刑事訴訟法和民事訴訟法的修改、鐵路司法改革、執(zhí)行權(quán)分權(quán)等舉措成為改革亮點，量刑規(guī)范化改革、發(fā)布首批指導(dǎo)性案例和建立多元化糾紛解決機制等在先前的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進落實，檢察機關(guān)在刑事申訴案件中引入公開審查程序。

但大多數(shù)改革舉措仍是機制改革和工作方法的改進；而絕大部分改革任務(wù)的完成也只是出臺相關(guān)文件。應(yīng)當(dāng)指出，長期以來，出臺文件成為官方評估司法改革任務(wù)是否完成的標志。實際上，這只是改革的第一步。只有司法改革措施切實貫徹，良好運轉(zhuǎn)，才可視為改革任務(wù)的完成。因此，這一輪司法改革的大部分舉措仍需貫徹落實，并作進一步調(diào)整和完善。

新一輪司法改革規(guī)模宏大，相關(guān)部門努力推進，但在改革幾近尾聲之時，卻未見明顯成效。司法體制性改革并無進展，甚至司法行政化等弊病還更為嚴重；司法公正、公信與權(quán)威的狀況一如既往，甚至民眾對司法的失望不斷加深。盡管技術(shù)層面改革的意義不可否定，但改革效果不理想、改革舉措未能獲得民眾認同、改革共識匱乏、改革動力不足等諸多涉及“改革已死”論爭的深層問題，當(dāng)引起全面和深刻反省，進而在中共十八大后重新調(diào)整方案和安排部署。

長期以來，中國司法改革遵循自上而下的改革路徑，由此伴生了司法改革的封閉化和神秘化。司法改革事項被視為“國家機密”。新一輪司法改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》至今未見全文公布；改革的部署、安排和進程，只能從領(lǐng)導(dǎo)講話、會議報道中尋找線索，60 項改革措施只能透過各種線索把握框架；改革的總結(jié)、評估和效果，只能看到“基本完成”之類的描述，難以獲知制度運行的具體細節(jié)。進而，公眾更無法以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c和推動司法改革。實際上，司法改革面臨停滯不前、動力缺失、利益集團障礙等種種問題，與作為司法使用者的民眾缺位緊密相關(guān)。改革效果需民眾評價，改革舉措需民眾認同，改革共識需探討溝通，改革動力需廣泛積蓄。司法改革若要突破瓶頸，首先必須改革司法改革，破除司法改革的封閉化和神秘化，調(diào)整自上而下的改革路徑，引入自下而上的底層動力，鼓勵公眾積極參與。

司法改革的公眾參與，對當(dāng)下中國徘徊不前的司法改革具有破局性的關(guān)鍵意義。

首先，司法改革涉及民眾的權(quán)利保障，作為司法使用者的民眾具有知情權(quán)和參與權(quán)。立法早已公開并面向社會征求意見，民眾積極參與立法。如《個人所得稅法》征集到修法意見 237 684 條，《刑事訴訟法修正案（草案）》收到建議 78 000 余條。司法改革不應(yīng)采取“關(guān)門主義”，司法改革文件應(yīng)當(dāng)公開并面向社會征求意見，鼓勵公眾提出意見和建議。公眾參與是對司法改革的支持，批評建議是對國家和政府的熱愛。

其次，作為新一輪司法改革的亮點，司法公開廣受認同，初步邁入了公開促公正、公正樹公信、公信建權(quán)威的良性循環(huán)。司法公開必然要求司法改革本身的公開。司法改革的公眾參與也是長久以來域外的常規(guī)做法，中國不能置世界潮流而不顧。

再次，當(dāng)下中國司法公信缺失，司法權(quán)威不足，司法改革倍受批評和誤解。司法改革的公開透明，公眾以評論、意見、建議、提案等各種方式參與司法改革的進程，有助于回應(yīng)民眾對司法及其改革的現(xiàn)實需求，及時發(fā)現(xiàn)司法改革的問題，選擇更為緊迫的改革議題，增加改革的社會認同度，提升司法改革乃至政權(quán)的正當(dāng)性。

最后，中國司法改革面臨嚴峻挑戰(zhàn)，民眾普遍認為改革停滯不前，甚至在走回頭路。司法改革的公眾參與將為停滯的司法改革注入全新的動力。民眾是司法制度的消費者，對改革需求有直接和敏銳的把握，對制度完善有強烈的需求，對參與公共事務(wù)有蓬勃的熱情。民眾被壓抑的力量一旦得到解放，將有效解決改革動力不足的問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和信息的廣泛迅速傳播，陽光政府的理念日益深入人心，民主法治的觀念正在生根發(fā)芽，公民意識開始覺醒，公民社會逐漸成長，公民參與公共事務(wù)的熱情不斷高漲。公民參與的力量若能得到適當(dāng)利用，將有效促進社會治理。

對于舉步維艱的司法體制改革而言，司法改革的公眾參與具有充分的可行性。陽光政府、司法公開也是官方二十多年來未曾改變的承諾。在一個共識缺乏的時代，有關(guān)如何推進司法改革的方法論相對容易達成共識。而且，在現(xiàn)有制度框架下，通過科學(xué)引導(dǎo)，司法改革的公眾參與完全可以有序進行，而不會產(chǎn)生任何負面效果。

自上而下的司法改革雖不斷努力，但效果欠佳，司法改革引入公眾參與，上下互動，消除誤解，增加共識，形成合力，有助于改進司法，加速法治和民主建設(shè)的進程。

為了回應(yīng)當(dāng)前司法面臨的緊迫而嚴峻的挑戰(zhàn)，司法改革的公眾參與主要應(yīng)從四方面展開。第一，司法改革的公開化，司法改革的文件、咨詢報告、改革進程、效果評估等相關(guān)信息透過網(wǎng)絡(luò)平臺等各種方式向社會公開。第二，公眾有權(quán)全方位參與批評建議、研究咨詢、議題設(shè)定、意見征集、過程觀察、效果評估等司法改革的全過程。國家為公眾參與司法改革提供條件和保障。特別需要建立司法改革的網(wǎng)絡(luò)平臺，通過網(wǎng)絡(luò)公開司法改革的相關(guān)信息，公眾可利用網(wǎng)絡(luò)等方式提出意見和建議。相關(guān)部門須及時、全面、有效回應(yīng)公眾的討論和意見。第三，破除禁區(qū)，積極支持司法改革研究，鼓勵民間司法改革研究和促進機構(gòu)的建立，提升公眾參與司法改革的能力和有效性。第四，全國人大設(shè)立司法改革委員會，作為國家司法改革的決策機構(gòu)。司法改革委員會吸收法律學(xué)者、律師等不少于一半的民間人士參與。

2012 年是新一輪司法改革的評估年，也是下一輪司法改革的籌劃之年。不難預(yù)測，官方將宣布司法改革成就巨大。但改革成效最終取決于作為司法使用者的民眾的評判，更取決于歷史的評判。2012 年，中共十八大召開，中國政局將發(fā)生一定的改變，司法高層官員變動也可能影響司法改革的方向和進程。期待這些偶然性帶來積極的變化。面對長期停滯的（司法）改革，寄望于偶然性是國家、民眾和法治的悲哀，但透過人治推行法治又是轉(zhuǎn)型社會和中國特色背景下無奈的現(xiàn)實路徑之一。期望 2012 年后啟動一輪實質(zhì)性的司法體制改革，調(diào)整改革路徑，鼓勵公眾參與，引入自下而上的動力，從而推動司法改革逐漸走出停滯不前的困境，最終邁向公正、高效、權(quán)威、獨立的社會主義現(xiàn)代司法制度。

第五篇：中國司法改革報告

中國司法改革報告(2010)(簡本）

Annual Report on China"s Judicial Reform(2010)

徐昕 黃艷好 盧榮榮

2010年，中國司法改革沿著預(yù)定的軌跡緩慢前行。

法院、檢察院、公安、司法行政等部門根據(jù)司法改革整體規(guī)劃，繼續(xù)低調(diào)推進改革。按照中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的部署，2010年是司法改革攻堅年。新一輪司法改革自2008年底啟動以來，經(jīng)過兩年的努力，部分改革有所進步。但備受期待的“攻堅”并沒有出現(xiàn)，2010年的司法改革主要體現(xiàn)為機制改革和工作方法的改進，基本未涉及司法體制的轉(zhuǎn)型。盡管刑事證據(jù)規(guī)則出臺、量刑規(guī)范化改革、案例指導(dǎo)制推行等舉措力度較大，改革司法官遴選制度、規(guī)范上下級法院關(guān)系、規(guī)范扣押凍結(jié)涉案款物工作、加強刑事立案監(jiān)督、出臺《人民調(diào)解法》等改革措施有所深化，但相比上一年，改革步伐更加緩滯，改革理念趨于保守，改革的政治色彩有增無減。總體上，2010年司法改革只是2009年改革的落實和延續(xù)。

一、綜合性改革

完善刑事證據(jù)制度?！蛾P(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》可謂刑事證據(jù)立法的重大進展。兩項規(guī)定體現(xiàn)了中國在遏制刑訊逼供、避免違法取證、維護司法公正、保障人權(quán)等方面的努力。兩項規(guī)定仍存在不足。第一，某些規(guī)定過于模糊。第二，非法證據(jù)的范圍過窄。第三，某些規(guī)則有所保留甚至有所倒退。第四，死刑案件的證據(jù)規(guī)則區(qū)別于其他刑事案件并無必要。第五，不少規(guī)則仍需完善。

此次刑事證據(jù)制度改革可謂對民眾司法需求的積極回應(yīng)，但施行半年以來，無任何跡象表明刑訊逼供得到或可能得到遏制。未來應(yīng)切實執(zhí)行兩項規(guī)定，確立并落實無罪推定、疑罪從無和直接言詞原則，進一步完善訴訟證據(jù)規(guī)則。從根本而言，公民應(yīng)享有沉默權(quán)；律師的權(quán)利應(yīng)得到切實保障；警察權(quán)應(yīng)弱化并受到有力的監(jiān)督制約；檢察權(quán)恰當(dāng)定位從而實現(xiàn)有效的監(jiān)督；司法的獨立性應(yīng)得到切實保障。

量刑規(guī)范化改革。量刑規(guī)范化改革取得重大進展。《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見(試行)》、《關(guān)于加強協(xié)調(diào)配合積極推進量刑規(guī)范化改革的通知》相繼出臺?！兑庖姟费永m(xù)并整合了2009年的改革措施，將量刑納入庭審程序?！锻ㄖ分厣辍兑庖姟返闹饕獌?nèi)容，要求政法部門相互支持和配合。量刑規(guī)范化改革有利于提高量刑的公開性，規(guī)范自由裁量權(quán)，減少“同罪不同罰”現(xiàn)象。

但量刑規(guī)范化改革是一項長期的系統(tǒng)工程，出臺的若干文件不應(yīng)理解為固定模式，而應(yīng)作為改革新起點。未來應(yīng)加大試點力度，注重各地經(jīng)驗的總結(jié)、提煉、統(tǒng)一和推行，逐步建立符合中國國情的量刑模式。

探索建立案例指導(dǎo)制度。案例指導(dǎo)制度最初旨在解決“同案不同判”問題。最高人民檢察院出臺《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，明確了發(fā)布指導(dǎo)性案例的范圍。最高人民法院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》出臺，成為2010年司法改革的重大進展。該規(guī)定明確了指導(dǎo)性案例的條件、推薦、審查、發(fā)布及編纂，確立了指導(dǎo)性案例的參照效力。

昆明市中級法院連續(xù)七年開展指導(dǎo)案例評選；廣東省高級法院建立全省聯(lián)動、層次分明的案例指導(dǎo)體系。四川省梓潼縣檢察院、江蘇省泰州市檢察院、湖南省人民政府、河南省公安廳、司法廳等出臺了相關(guān)規(guī)范性文件。

立法機關(guān)擔(dān)憂指導(dǎo)性案例會導(dǎo)致司法權(quán)沖擊立法權(quán)。事實上，審判堅持成文法優(yōu)先，指導(dǎo)性案例為補充，就能避免。案例指導(dǎo)制度的建設(shè)是一個漸進的過程，應(yīng)重點完善法院的案例指導(dǎo)制度，堅持“兩步走”：初步旨在化解“同案不同判”現(xiàn)象，長遠則應(yīng)充分挖掘其功能，使其逐步上升為正式的法律淵源，最終建立中國特色的判例制度。

未成年人司法制度的改進?！蛾P(guān)于進一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》出臺，要求各級公檢法司建立、鞏固和完善辦理未成年人刑事案件的專門機構(gòu)，擴大保護范圍，加強協(xié)調(diào)配合，健全配套工作制度?！兑庖姟肥嵌嗄旯ぷ鞯目偨Y(jié)和提升，構(gòu)建未成年人司法改革的新平臺。

多年來，未成年人司法改革主要體現(xiàn)為地方性探索，形成了監(jiān)護人或合適成年人到場等多項制度。但公檢法司等各部門的銜接配合是制度順利運作的關(guān)鍵，仍需加強。未來應(yīng)加大試點改革的力度，通過實踐探索不斷總結(jié)和完善各項制度，同時，以刑事司法為出發(fā)點，逐步拓展到民行領(lǐng)域。應(yīng)不斷總結(jié)和提煉試點經(jīng)驗，將成熟的做法上升為立法。

鐵路司法系統(tǒng)的改革。全國鐵路運輸中級法院院長工作會議首次透露鐵路司法系統(tǒng)改革方案規(guī)劃：鐵路法院將從鐵路企業(yè)中剝離，作為專門法院予以保留，并納入國家司法體制，移交所在地省級黨委、省高級法院管理?！捌髽I(yè)辦司法”不符合法治原則，但這是一項復(fù)雜的任務(wù)，涉及人財物等諸多方面。同時，作為專門司法機關(guān)整體保留，是否有利于徹底清除司法企業(yè)化問題，有待觀察。期待有關(guān)方案至少能確保鐵路法院人事及財政獨立于鐵路企業(yè)。

司法官遴選制度改革。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《司法部關(guān)于進一步加強和改進律師工作的意見》，要求從律師中遴選法官和檢察官，推薦優(yōu)秀的律師參政議政。司法官公開遴選制度，特別是從律師和其他法律工作人員中選任司法官，應(yīng)成為未來司法改革的重要方向。但目前司法官遴選制度更多面向司法機關(guān)內(nèi)部，從律師和其他法律工作者中選任的情形有限，今后，除堅持“逐級遴選”的做法外，應(yīng)逐步擴大從律師遴選的規(guī)模，促進從律師到司法官的法律職業(yè)流動機制的形成。

應(yīng)對政法隊伍人力短缺。中央辦公廳牽頭，會同中央政法委組成督查組，圍繞基層司法機關(guān)人才流失等問題進行督查。經(jīng)中央編委批準，最高人民法院為地方法院確定五年增編四萬人的計劃。政法干警招錄培養(yǎng)體制改革招錄人數(shù)有所下降，政策向中西部一些“老、少、邊、窮”和條件特別艱苦的地區(qū)傾斜。

上述舉措未從根本入手，收效甚微。從中短期而言，化解問題可考慮：一是整合司法資源，優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)；二是完善司法官遴選制度和司法官助理制度；三是推遲法官的退休年齡；四是建立獨立的職務(wù)序列和工資制度。長遠而言，應(yīng)建立司法官職業(yè)養(yǎng)成制度、從律師到司法官的司法職業(yè)轉(zhuǎn)換機制，對法學(xué)教育改革進行長遠規(guī)劃。

落實寬嚴相濟刑事政策。寬嚴相濟已成為中國基本的刑事政策。最高人民法院頒布《關(guān)于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》，明確從“嚴”從“寬”處罰的各種情形、寬嚴“相濟”的具體要求及工作機制的完善。但該政策的貫徹落實需繼續(xù)增強可操作性，應(yīng)將該政策的落實逐步滲透到具體的制度建設(shè)中。

加強涉法涉訴信訪工作。最高人民檢察院出臺《關(guān)于深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的實施意見》、最高人民法院發(fā)布《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》力爭做到案結(jié)事了。同時，全國政法機關(guān)開展“涉法涉訴信訪積案清理”活動和“百萬案件評查”活動，各地紛紛將2010年列為“涉法涉訴信訪督辦年”并制定相關(guān)工作方案。

信訪終結(jié)制度的建立和完善看似可以化解纏訪、重復(fù)上訪等問題，但信訪不可能真正被終結(jié)，在“維穩(wěn)”政治任務(wù)的壓力下信訪更難以實現(xiàn)“案結(jié)事了”。涉法涉訴信訪問題的徹底解決需從根本上改革信訪制度，并真正實現(xiàn)社會的公平正義。

二、法院改革

(一)優(yōu)化法院職權(quán)配置

陪審制改革。《關(guān)于人民陪審員參加審判活動若干問題的規(guī)定》和《關(guān)于人民陪審員工作若干問題的答復(fù)》出臺。河南省推行人民陪審團試點，各基層法院配備人民陪審團成員庫，隨機抽取組成人民陪審團參審，其意見在合議庭評議案件時作為參考。該試點對于擴大民眾參與、減少涉法信訪發(fā)揮一定作用，但缺陷明顯，總體上政治考慮高于法律因素，浪漫色彩多于理性設(shè)計。

陪審制改革的整體框架可考慮：立足參審制完善，進行陪審團試點，形成以參審制為基礎(chǔ)、陪審團有限適用為補充的二元陪審模式，或選擇“競爭”勝出的模式推廣。完善陪審制需考慮三大因素：化解制度固有缺陷、借鑒移植國外先進制度設(shè)計、貫徹落實司法民主。目前，可結(jié)合陪審制面臨的急迫問題對陪審員的選任與管理等進行系統(tǒng)改革。

合議制改革。《關(guān)于進一步加強合議庭職責(zé)的若干規(guī)定》，明確了合議庭組成方式、職能分工、內(nèi)部運作、考評機制和責(zé)任分配，旨在化解合議庭行政化和虛置問題，有助于厘清合議庭內(nèi)外的權(quán)責(zé)關(guān)系，強化合議庭職責(zé)。

但該規(guī)定僅完善了部分工作機制，未觸及體制根源，因此并非全面和最終方案。合議制改革牽一發(fā)而動全身。它以審判組織改革為中心，涉及法院的審判管理、人事安排、職業(yè)保障等諸多方面，需要改革審判委員會制度、法院內(nèi)部管理機制等作為配套支撐，最終需要司法體制的根本性變革，如保障合議庭和法官獨立行使審判權(quán)，消解司法的行政化尤其是法院內(nèi)部行政化。

規(guī)范上下級法院關(guān)系。最高人民法院審議通過《關(guān)于規(guī)范上下級人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》，明確了上級法院指導(dǎo)下級法院審判工作的范圍與方式，對案件請示做法進行訴訟化改造，旨在糾正長期以來上下級法院審判業(yè)務(wù)的非正常關(guān)系。

規(guī)范上下級法院的關(guān)系主要涉及法院系統(tǒng)自身，可作為法院改革的突破口。但該舉措改革尚不徹底，未觸及問題的核心?？傮w上，規(guī)范上下級法院之間的關(guān)系，應(yīng)以實現(xiàn)各級法院獨立行使審判權(quán)為目標。具體舉措包括：徹底廢除案件請示制度、限制提級管轄和發(fā)回重審的適用、規(guī)范上下級法院之間的司法行政管理關(guān)系、改革法院績效考評、錯案追究機制等。

建立司法巡查制度?！度嗣穹ㄔ核痉ㄑ膊楣ぷ鲿盒幸?guī)定》出臺，正式建立司法巡查制度。該制度是上級法院對下級法院進行巡回檢查的內(nèi)部監(jiān)督制度，在司法公正保障不足的背景下，短期內(nèi)有助于改進法院管理、提高辦案質(zhì)量。

但該制度透露出中央對地方、上級法院對下級法院的不信任，顯示了法院系統(tǒng)的不自信。難獲取真實信息、暗訪如何運用和規(guī)范、“三不”原則與巡查目標內(nèi)在沖突、巡查結(jié)果納入考核獎懲機制不合理等問題顯而易見。事實上，該制度旨在強化上級法院對下級法院的行政控制，與消解司法行政化的目標背道而馳，是逆司法規(guī)律而動的倒退。但期望司法巡查制度引出司法系統(tǒng)的縱向管理模式，將法官和法院院長的人事任免由上級法院決定。

完善審判管理機制。最高人民法院設(shè)立審判管理辦公室。地方法院改革體現(xiàn)在兩方面：一是設(shè)立審判管理專門機構(gòu)，如河南省登封市法院嘗試“矩陣式”司法審判管理模式；山東省滕州市法院設(shè)立審判監(jiān)督委員會；湖北省秭歸縣法院設(shè)立審判管理局。二是工作機制方面，如山東省東營市中級法院追求無縫隙管理，建立審判質(zhì)量指標體系；四川省成都市中級法院積極探索審判權(quán)與審判管理權(quán)改革。

長期以來，審判管理存在部門銜接不暢，審判事務(wù)分流低效、處理不及時，考核評價體系極不合理等問題，特別是管理行政化現(xiàn)象嚴重。因此，完善審判管理涉及審判權(quán)的優(yōu)化配置，優(yōu)化審判職權(quán)配置也適合從審判管理的完善入手。審判管理涉及上下級法院的關(guān)系、法院內(nèi)部各機構(gòu)和人員之間的職責(zé)劃分，故其關(guān)鍵在于合理界定職權(quán)，建立以審判權(quán)為中心、分工合理、職責(zé)明確、制約平衡的法院權(quán)力結(jié)構(gòu)。這項改革任務(wù)可行但艱巨：可行是因為阻力主要來自于法院自身；艱巨是因為任何自我改革皆缺乏足夠和持續(xù)動力。

執(zhí)行體制及工作機制改革?！蛾P(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見》、《關(guān)于財產(chǎn)刑執(zhí)行問題的若干規(guī)定》出臺；“無執(zhí)行積案法院”活動和“委托執(zhí)行案件專項清理活動”持續(xù)開展；被執(zhí)行人財產(chǎn)報告制度普遍實行。

多年來，執(zhí)行工作機制改革措施不斷推出，但“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”問題未能有效化解。這表明只是工作機制和方法的改進難以徹底解決問題，必須深入推進執(zhí)行體制改革。其中一條重要思路是設(shè)置獨立于法院的專門執(zhí)行機構(gòu)。

死刑復(fù)核程序改革。律師在死刑復(fù)核階段的有效介入和權(quán)利保障問題，因2010年的熱點事件樊奇航案而倍受關(guān)注。作為回應(yīng)，最高人民法院啟動對死刑復(fù)核程序中律師權(quán)益落實的調(diào)研；年底，王勝俊提出將于2011年加快推進死刑復(fù)核程序改革。

自收歸死刑核準權(quán)以來，最高人民法院在控制死刑、完善死刑復(fù)核程序上做了一些努力，但該制度仍需完善，一個重要方面是強化程序的參與性、公開性，改變單方、書面、秘密的復(fù)核方式，加強辯護律師和檢察機關(guān)的參與，防止復(fù)核走過場，避免司法腐敗。

加強涉軍案件審判工作。最高人民法院《關(guān)于進一步加強人民法院涉軍案件審判工作的通知》，要求全國各級法院建立健全涉軍案件審判工作組織機構(gòu)，旨在全面強化涉軍案件審判工作，有利于維護國防利益和軍人軍屬合法權(quán)益。但涉軍案件與普通案件究竟有多大區(qū)別，專門加強涉軍案件審判工作有無必要，值得深思。法院應(yīng)堅持訴訟的平等和對等原則，注重對當(dāng)事人各方權(quán)利的平等保護。

(二)落實司法為民

倡導(dǎo)能動司法。最高人民法院《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》，提出保障和服務(wù)加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“十一個妥善”措施。能動司法被置于“服務(wù)大局”、“司法為民”的框架下，強調(diào)法院主動服務(wù)，違背了司法被動、中立的基本特征，損害司法的正當(dāng)性。

長遠而言，能動司法可向司法能動主義趨近。未來的發(fā)展方向可考慮倡導(dǎo)一種適度、溫和、漸進的司法能動主義。具體發(fā)展可分為司法權(quán)復(fù)位和司法權(quán)擴張兩個階段。首先必須促使司法權(quán)復(fù)位。在此基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)司法權(quán)的擴張：一是支持訴權(quán)的擴張；二是不斷完善案例指導(dǎo)制度；三是建立司法審查制度。

大力推廣巡回審判。巡回辦案的傳統(tǒng)在中國由來已久。1980年代末以后，伴隨法治的成長，巡回審判逐漸淡出法院的工作重點。但近年來該制度出現(xiàn)復(fù)興之勢。《關(guān)于大力推廣巡回審判方便人民群眾訴訟的意見》出臺，強調(diào)新形勢下大力推廣巡回審判的重要意義，要求不同地區(qū)采取不同策略有針對性地開展巡回審判工作。

盡管巡回審判制度的發(fā)展完善有助于便利民眾訴訟、合理配置司法資源、及時解決糾紛，但實踐中也出現(xiàn)法院上門攬案、巡回審判的時間、地點隨意、受案范圍不明確、審判程序不規(guī)范、特別是巡回審判經(jīng)常流于形式等問題。因此，須克服上述問題，明確適用條件、受案范圍、巡回時間、審判地點和基本的程序要求，加強巡回審判的制度化和規(guī)范化建設(shè)。

強化“調(diào)解優(yōu)先”工作原則?！罢{(diào)解優(yōu)先”工作原則有過度重視調(diào)解之嫌，可能導(dǎo)致權(quán)利打折、規(guī)則缺失和司法權(quán)威的削弱。但高人民法院繼續(xù)強化該原則，頒布《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》，規(guī)定了法院調(diào)解工作各個環(huán)節(jié)。

對“調(diào)解優(yōu)先”工作原則應(yīng)作符合司法規(guī)律的解讀，將其定位為“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”基礎(chǔ)上對柔性司法手段的傾向性選擇。應(yīng)將“調(diào)解優(yōu)先”與“調(diào)判結(jié)合”作為不可分割的整體，“調(diào)解優(yōu)先”是步驟，“調(diào)判結(jié)合”是手段。盡管“調(diào)解優(yōu)先”對司法工作造成了一定的負面影響，但在實踐中得到一定的糾偏。

探索司法附設(shè)調(diào)解。大力發(fā)展司法附設(shè)調(diào)解等類型的司法ADR(代替性糾紛解決機制)，是建立健全多元化糾紛解決機制的重要方面。廣東省東莞市第二法院的實踐特別值得關(guān)注，其做法遵循司法規(guī)律，實行“調(diào)審分離”，僅立案調(diào)解由立案庭法官主持，其他調(diào)解皆借助社會力量，“訴訟綠色通道”一直延伸至二審和執(zhí)行階段。盡管目前情況下法官介入稍多，但這是公民社會欠發(fā)達背景下的無奈選擇?？傮w上，該法院在“調(diào)審分離”基礎(chǔ)上大力發(fā)展司法附設(shè)調(diào)解，值得肯定。

開展行政訴訟簡易程序試點。最高人民法院《關(guān)于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》，決定在部分基層法院試點行政訴訟簡易程序。此項試點有助于提高訴訟效率，但不具有緊迫性和普遍意義，僅對極少數(shù)行政案件較多的法院具有積極意義。行政審判面臨的嚴峻挑戰(zhàn)主要是行政訴訟受案范圍小，地方干預(yù)司法，司法公正未獲切實保障，故該領(lǐng)域的改革應(yīng)以擴大司法審查權(quán)范圍、提升司法的獨立性為目標。

立案信訪窗口建設(shè)。最高人民法院《關(guān)于進一步加強人民法院“立案信訪窗口”建設(shè)的若干意見》出臺，力圖促進立案信訪窗口的標準化和規(guī)范化，一定程度上有助于回應(yīng)“立案難”和信訪難題。但這種回應(yīng)僅僅是程序性的工作機制改良而非嘗試化解導(dǎo)致“立案難”和信訪問題的深層原因。

問題的徹底解決需對癥下藥，并涉及司法體制的改革。例如，解決行政訴訟面臨的“立案難”，需從根本提升司法的獨立性；民事訴訟“立案難”的解決，需要通過禁止提高起訴門檻，杜絕“抽屜案”，明文規(guī)定相關(guān)救濟與懲罰條款，修改《民事訴訟法》第108條有關(guān)起訴條件的規(guī)定等舉措來實現(xiàn)。

(三)強化司法監(jiān)督

落實司法公開。最高人民法院首度發(fā)布《人民法院工作報告(2009)》，開展“司法公開宣傳月”活動，下發(fā)《司法公開示范法院標準》，公布100個“司法公開示范法院”，以促進司法公開。地方法院積極落實司法公開，如東莞市第二法院打造“345”司法公開模式；陜西三級法院實現(xiàn)裁判文書全部上網(wǎng)；重慶市高級法院、上海市第二中級法院等發(fā)布系列白皮書；廣州市中級法院采用網(wǎng)絡(luò)直播刑事案件庭審等。

發(fā)布審判白皮書是司法公開一扇窗口，最高人民法院確有必要每年發(fā)布工作報告或?qū)ｍ棇徟邪灼?，但下級法院不宜跟風(fēng)。發(fā)布審判白皮書應(yīng)作為提升司法公信的手段而非“面子工程”，應(yīng)面向公眾，通過媒體公開發(fā)布，并提供網(wǎng)絡(luò)下載。司法公開的落實更體現(xiàn)在法院的日常工作中。未來仍需不斷加強和落實，最終真正實現(xiàn)以公開促公正，以公正促公信。

推進司法廉政建設(shè)。《人民法院工作人員處分條例》、《關(guān)于進一步加強人民法院文化建設(shè)的意見》、《法官職業(yè)道德基本準則》和《法官行為規(guī)范》出臺、司法警察警示教育活動啟動等舉措均可視為法院廉政建設(shè)的一部分，體現(xiàn)了法院推動司法廉政的努力。但這些舉措效果有限，難以形成確保司法廉政的長效機制。未來應(yīng)完善相應(yīng)的發(fā)現(xiàn)、監(jiān)察和懲治機制，建立正面激勵機制。長遠而言，應(yīng)構(gòu)建法官懲戒制度。

三、檢察改革

(一)加強法律監(jiān)督

強化刑事立案監(jiān)督?！蛾P(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》的出臺，明確了刑事立案監(jiān)督的任務(wù)、原則、公安機關(guān)立案的條件、刑事案件信息通報制度、刑事立案監(jiān)督的程序及其保障措施、法律文書的隨案移送等事項。

該規(guī)定一定程度強化刑事立案監(jiān)督，但刑事立案監(jiān)督制度還需完善。要明確監(jiān)督內(nèi)容；建立刑事案件備案審查制；賦予檢察機關(guān)立案監(jiān)督調(diào)查權(quán)、程序選擇權(quán)和違法處分建議權(quán)，明確違法立案的程序性制裁等。

完善審查逮捕程序?！蛾P(guān)于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規(guī)定》出臺。該規(guī)定明確了應(yīng)當(dāng)訊問犯罪嫌疑人的情形、訊問的要求和重點、聽取律師意見的方式等事項。

審查逮捕程序的完善體現(xiàn)了檢察機關(guān)在審查逮捕環(huán)節(jié)訊問犯罪嫌疑人改革的司法化、規(guī)范化走向，較大程度上避免了檢察機關(guān)書面化辦案，有利于及時發(fā)現(xiàn)并糾正偵查活動中的違法行為，特別是刑訊逼供行為。但由于該條文操作彈性大，總體上對違法偵查的監(jiān)督制約有限。未來的改革應(yīng)從兩大方向努力：一是以權(quán)利制約權(quán)力；二是以權(quán)力限制權(quán)力。首先，賦予公民沉默權(quán)，在偵查階段即可獲得律師幫助，完善相關(guān)配套制度，切實保障律師的權(quán)利。其次，堅持以檢察權(quán)和審判權(quán)制約警察權(quán)，提升檢察權(quán)和審判權(quán)的地位，弱化警察權(quán)。最后，真正貫徹落實《憲法》第五條的規(guī)定。

(二)加強對檢察執(zhí)法活動的監(jiān)督制約

規(guī)范扣押、凍結(jié)涉案款物工作?！度嗣駲z察院扣押、凍結(jié)涉案款物工作規(guī)定》出臺。該規(guī)定對職務(wù)犯罪偵查中扣押、凍結(jié)涉案款物的范圍、程序以、當(dāng)事人及利害關(guān)系人權(quán)利保護等作出明確規(guī)定。該規(guī)定有利于規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法透明度，防止執(zhí)法懈怠和腐敗，保護當(dāng)事人合法權(quán)益，是對檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查“無監(jiān)督”現(xiàn)狀的局部糾正。

但該規(guī)定的部分內(nèi)容較為原則，且規(guī)定的貫徹落實僅依賴于檢察機關(guān)的自覺性，因而監(jiān)督效果仍有待觀察。未來改革的方向是需強化當(dāng)事人權(quán)利的保護，特別是從根本上考慮職務(wù)犯罪偵查權(quán)的優(yōu)化配置，如借鑒香港經(jīng)驗設(shè)立廉政公署。

對職務(wù)犯罪案件第一審判決實行上下兩級檢察院同步審查?！蛾P(guān)于加強對職務(wù)犯罪案件第一審判決法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》出臺。該規(guī)定要求檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件第一審判決實行上下兩級檢察院同步審查的工作機制，明確了同步審查的范圍、程序、重點、責(zé)任主體和責(zé)任追究，規(guī)定了意見分歧的處理方式和協(xié)商程序。

該規(guī)定有利于排除案外因素的干擾，實現(xiàn)職務(wù)犯罪案件刑事審判監(jiān)督由“軟”變“硬”，確保職務(wù)犯罪人量刑適當(dāng)、罰當(dāng)其罪。但該制度只是一種“同體監(jiān)督”，無法從根本上解決問題。在改革方向上，需推進司法體制改革，尤其要制約行政權(quán)力，禁止黨政部門干預(yù)司法，進而不斷提升司法的獨立性。此外，應(yīng)進一步完善緩刑、免刑、假釋、取保候?qū)彙⒈Ｍ饩歪t(yī)等制度。

全面推行人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員制度全面實行。以此為契機，人民監(jiān)督員的選任管理、監(jiān)督范圍、程序等規(guī)則有所調(diào)整。人民監(jiān)督員制度的全面實行，一定程度有利于監(jiān)督檢察權(quán)，維護犯罪嫌疑人合法權(quán)益，促進司法民主。

但人民監(jiān)督員制度并未突破以往的固有缺陷，只能歸屬于內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督效果和民主實現(xiàn)程度將相當(dāng)有限。未來改革方向是深化體制外改革。第一，保證參與者的廣泛性和代表性，保證參與途徑的開放性和自由性，保證監(jiān)督者獨立于被監(jiān)督者。第二，保證監(jiān)督范圍的全面性和可行性。第三，完善監(jiān)督程序，保證制度的獨立性和順暢運行。第四，提升監(jiān)督效力。第五，配套制度的支持。

四、司法行政領(lǐng)域的改革

完善人民調(diào)解制度?！度嗣裾{(diào)解法》是中國第一部人民調(diào)解的專門法律。該法是一部保守的法律，多數(shù)條文沿用原有規(guī)定，某些方面甚至有所倒退，也沒有為將來的制度創(chuàng)新留下足夠的空間，立法理念存在方向性誤區(qū)。立法性質(zhì)應(yīng)定位于促進性立法，促進人民調(diào)解工作的開展，尤其是促進調(diào)解組織的發(fā)展。

《人民調(diào)解法》未回應(yīng)人民調(diào)解制度的糾紛解決能力低等問題。當(dāng)下的人民調(diào)解是一種外生型調(diào)解和政府控制型調(diào)解，缺乏民間調(diào)解制度本應(yīng)具有的內(nèi)在活力。人民調(diào)解制度應(yīng)從外生型調(diào)解向內(nèi)生型調(diào)解轉(zhuǎn)變，最終邁向社會自治型人民調(diào)解。要淡化人民調(diào)解與民間調(diào)解的區(qū)別，從半官方調(diào)解轉(zhuǎn)化成真正的民間調(diào)解?！叭嗣裾{(diào)解”的“人民”二字最終可以去掉，所有民間調(diào)解都是“人民的調(diào)解”。應(yīng)制定統(tǒng)一的《調(diào)解法》，培育各類民間調(diào)解組織，鼓勵試點改革。

加強律師管理。司法部下發(fā)《關(guān)于李莊違法違紀案件的通報》，讓整風(fēng)運動席卷全國律師界。該通報引發(fā)了較大爭議，且運動出現(xiàn)蔓延態(tài)勢?！堵蓭熓聞?wù)所檢查考核辦法》和《律師和律師事務(wù)所違法行為處罰辦法》賦予司法行政機關(guān)更大的權(quán)力，加大了對律師事務(wù)所及律師違法行為的懲罰力度。但部分規(guī)定有超越立法權(quán)限之嫌，某些規(guī)定過于苛刻，對已處境困難的律師執(zhí)業(yè)產(chǎn)生了消極影響?！端痉ú筷P(guān)于進一步加強和改進律師工作的意見》可視為律師業(yè)整風(fēng)運動的總結(jié)性文件。

李莊案引出律師業(yè)整風(fēng)運動，也引發(fā)律師執(zhí)業(yè)基本權(quán)利保障的熱議。保障律師權(quán)即保障公民權(quán)，保障律師權(quán)即保衛(wèi)法治。律師制度的改革方向應(yīng)以律師權(quán)利保障為中心。規(guī)范律師執(zhí)業(yè)應(yīng)采取符合司法規(guī)律的方法。長遠而言，政府主導(dǎo)的律師監(jiān)管模式應(yīng)轉(zhuǎn)型為律師行業(yè)自治。目前應(yīng)完善司法行政機關(guān)與律師協(xié)會行業(yè)“兩結(jié)合”的管理體制，對律師和律師事務(wù)所的監(jiān)管職責(zé)應(yīng)逐漸從前者轉(zhuǎn)移到后者。

2010年，中國司法改革進展緩慢。司法改革未觸及司法體制的變動；大多數(shù)改革措施進步不大；公正廉潔執(zhí)法效果欠佳；改革力度有限，步伐放緩；某些方面進一步倒退；司法體制行政化、地方化、官僚化、政治化有增無減，司法獨立性遭受更大損害。

司法改革的政治化邏輯已成桎梏。司法體制是相對獨立的功能區(qū)域，屬于中立性、工具性、功能性的治理技術(shù)問題。改革應(yīng)去政治化。司法的歸司法，政治的歸政治。

司法改革越來越偏好以政治口號為司法政策。維護公平正義才是最好的司法，保障司法公正才是最大的政治。避免法律問題轉(zhuǎn)化為“政治”問題，即使“政治”問題也可納入司法體系并徹底解決。

2011年是實施“十二五”規(guī)劃的開局之年。期待新一年改革直面危機，沖擊司法體制痼疾，實現(xiàn)實質(zhì)性變革。只有解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，堅持司法改革的去政治化，才能走出停滯不前的困境，最終邁向公正、高效、權(quán)威、獨立的社會主義現(xiàn)代司法制度。