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      司法改革年度工作報告
      
        
       時間：2019-05-13 04:11:21下載本文作者：會員上傳
      
      
      
      
      
簡介：寫寫幫文庫小編為你整理了多篇相關的《司法改革年度工作報告》，但愿對你工作學習有幫助，當然你在寫寫幫文庫還可以找到更多《司法改革年度工作報告》。

      
	
      

      第一篇：司法改革年度工作報告
      

      中國司法改革承上啟下的一年,改革開放以來，中國經(jīng)過三十余年的司法建設，特別是二十年的司法改革，形成了較健全的司法制度，樹立了更科學的司法理念，取得了較好的司法效果。但由于司法的重要性和相對保守性、改革的復雜性和相對敏感性，司法改革在波瀾壯闊的改革開放浪潮中呈現(xiàn)相對平穩(wěn)和保守的特征。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視，未來的道路
      仍漫長而艱難。近年來，司法人民性的強調(diào)、調(diào)解政策的轉(zhuǎn)變、“三個至上”的提出等現(xiàn)象導致許多人對司法改革的前景擔憂，甚至認為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進入休整期，邁向司法現(xiàn)代化的大方向不可逆轉(zhuǎn)。實際上，新一輪司法改革已悄然展開。
      11月，中共中央政治局從發(fā)展社會主義民主政治、加快建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略高度，原則同意中央政法委《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》。這是60年來中共中央首次以政治局名義審查并原則同意司法改革事項，也是繼黨的十六大作出推進司法體制改革的戰(zhàn)略決策、確定司法改革以體制和工作機制改革為主、十七大提出“深化司法體制改革”戰(zhàn)略任務之后，首次作出深化改革的戰(zhàn)略部署。中央司法體制改革領導小組隨即對司法改革進行分工部署。最高人民法院和最高人民檢察院迅速跟進，分別出臺《人民法院第三個五年司法改革綱要（-2013）》（下稱“三五綱要”）和《關于貫徹落實〈中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見——關于深化檢察改革-2012年工作規(guī)劃》（下稱“-2012年檢察改革規(guī)劃”），對未來若干年的司法改革進行整體規(guī)劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機制性障礙，部分改革具有較強的政治性和政策性。與前些年相比，法院、檢察院等機構的改革姿態(tài)由積極張揚轉(zhuǎn)為保守低調(diào)，并在不同場合反復強調(diào)這一輪司法改革重在“機制改革”，但現(xiàn)有部分改革措施如優(yōu)化司法職權配置、改革政法經(jīng)費保障機制等其實力度較大，直接涉及司法體制的轉(zhuǎn)型。
      一、綜合性改革
      （一）新一輪司法改革的總體規(guī)劃
      《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》以加強權力監(jiān)督制約為重點，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關鍵環(huán)節(jié)，強調(diào)解決體制性、機制性、保障性障礙，力圖建設公正高效權威的社會主義司法制度。改革內(nèi)容涵蓋優(yōu)化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經(jīng)費保障四大方面，具體包括完善民行案件執(zhí)行體制，推進司法公開，建立刑事被害人救助制度，促進裁判統(tǒng)一，改革完善偵查監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨外人士民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民監(jiān)督員制度，推進社區(qū)矯正工作，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制、紀檢監(jiān)察工作機制、政法經(jīng)費保障體制和管理制度等60項改革任務。
      該意見是及今后一段時期司法改革的總綱，體現(xiàn)了中央對現(xiàn)階段司法改革的整體考慮，反映了中國特色社會主義法治對推進司法改革的內(nèi)在要求，標志著新一輪司法改革的正式啟動。這是1989年民事審判方式改革以來最廣泛的一輪司法改革。目前，60項改革任務全部啟動，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制，完善司法公開、司法考試、人民陪審員制度，加強人大對司法工作的監(jiān)督，建立黨外人士行使民主監(jiān)督司法職能的工作渠道和機制等17項任務已出臺方案并有序推進，其他各項改革正按計劃進行。該意見將司法改革提升到關系黨的執(zhí)政基礎、人民群眾根本利益和政法事業(yè)發(fā)展的高度，體現(xiàn)了中央以更積極主動的姿態(tài)具體推動司法改革的決心。因此，司法職權配置、政法經(jīng)費保障等長期未能有效推進的領域有望取得實質(zhì)性進展。但應正確把握“加強權力監(jiān)督制約”的改革取向，否則可能導致改革違背司法規(guī)律，減損本已低下的司法獨立性程度，進而削弱司法公信和司法權威。同時，對司法人民性的強調(diào)應立足于推進司法民主和建設服務型司法，從政治話語的圣壇走向司法改革的實踐，應以建立完善現(xiàn)代司法制度為主要導向，避免進一步的司法政治化。
      （二）改革和完善政法經(jīng)費保障體制
      加強政法經(jīng)費保障是新一輪司法改革的重要內(nèi)容。政法經(jīng)費保障將由先前地方財政承擔、“分灶吃飯、分級負擔、分級管理”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤健懊鞔_責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類保障政策和公用經(jīng)費正常增長機制。政法經(jīng)費分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費（分日常運行公用和辦案業(yè)務經(jīng)費）、業(yè)務裝備經(jīng)費和基礎設施建設經(jīng)費（分辦公基礎設施建設和業(yè)務基礎設施建設經(jīng)費）。人員經(jīng)費、日常運行公用經(jīng)費、辦公基礎設施建設及維修經(jīng)費由同級財政承擔；辦案（業(yè)務）經(jīng)費、業(yè)務裝備經(jīng)費、業(yè)務基礎設施建設經(jīng)費由中央、省級和同級財政分區(qū)域按責任負擔。中西部困難地區(qū)的人員經(jīng)費可通過中央財政轉(zhuǎn)移支付予以補助；對于中西部地區(qū)的基層機構、維穩(wěn)任務重的地區(qū)和經(jīng)濟困難地區(qū)的地市級機構，提高
      第二篇：司法改革工作報告
      中國司法改革承上啟下的一年,改革開放以來，中國經(jīng)過三十余年的司法建設，特別是二十年的司法改革，形成了較健全的司法制度，樹立了更科學的司法理念，取得了較好的司法效果。但由于司法的重要性和相對保守性、改革的復雜性和相對敏感性，司法改革在波瀾壯闊的改革開放浪潮中呈現(xiàn)相對平穩(wěn)和保守的特征。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視，未來的道路仍漫長而艱難。近年來，司法人民性的強調(diào)、調(diào)解政策的轉(zhuǎn)變、“三個至上”的提出等現(xiàn)象導致許多人對司法改革的前景擔憂，甚至認為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進入休整期，邁向司法現(xiàn)代化的大方向不可逆轉(zhuǎn)。實際上，新一輪司法改革已悄然展開。
      11月，中共中央政治局從發(fā)展社會主義民主政治、加快建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略高度，原則同意中央政法委《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》。這是60年來中共中央首次以政治局名義審查并原則同意司法改革事項，也是繼黨的十六大作出推進司法體制改革的戰(zhàn)略決策、確定司法改革以體制和工作機制改革為主、十七大提出“深化司法體制改革”戰(zhàn)略任務之后，首次作出深化改革的戰(zhàn)略部署。中央司法體制改革領導小組隨即對司法改革進行分工部署。最高人民法院和最高人民檢察院迅速跟進，分別出臺《人民法院第三個五年司法改革綱要（-2013）》（下稱“三五綱要”）和《關于貫徹落實〈中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見——關于深化檢察改革-2012年工作規(guī)劃》（下稱“-2012年檢察改革規(guī)劃”），對未來若干年的司法改革進行整體規(guī)劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機制性障礙，部分改革具有較強的政治性和政策性。與前些年相比，法院、檢察院等機構的改革姿態(tài)由積極張揚轉(zhuǎn)為保守低調(diào)，并在不同場合反復強調(diào)這一輪司法改革重在“機制改革”，但現(xiàn)有部分改革措施如優(yōu)化司法職權配置、改革政法經(jīng)費保障機制等其實力度較大，直接涉及司法體制的轉(zhuǎn)型。
      一、綜合性改革
      （一）新一輪司法改革的總體規(guī)劃
      《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》以加強權力監(jiān)督制約為重點，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關鍵環(huán)節(jié)，強調(diào)解決體制性、機制性、保障性障礙，力圖建設公正高效權威的社會主義司法制度。改革內(nèi)容涵蓋優(yōu)化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經(jīng)費保障四大方面，具體包括完善民行案件執(zhí)行體制，推進司法公開，建立刑事被害人救助制度，促進裁判統(tǒng)一，改革完善偵查監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨外人士民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民監(jiān)督員制度，推進社區(qū)矯正工作，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制、紀檢監(jiān)察工作機制、政法經(jīng)費保障體制和管理制度等60項改革任務。
      該意見是及今后一段時期司法改革的總綱，體現(xiàn)了中央對現(xiàn)階段司法改革的整體考慮，反映了中國特色社會主義法治對推進司法改革的內(nèi)在要求，標志著新一輪司法改革的正式啟動。這是1989年民事審判方式改革以來最廣泛的一輪司法改革。目前，60項改革任務全部啟動，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制，完善司法公開、司法考試、人民陪審員制度，加強人大對司法工作的監(jiān)督，建立黨外人士行使民主監(jiān)督司法職能的工作渠道和機制等17項任務已出臺方案并有序推進，其他各項改革正按計劃進行。該意見將司法改革提升到關系黨的執(zhí)政基礎、人民群眾根本利益和政法事業(yè)發(fā)展的高度，體現(xiàn)了中央以更積極主動的姿態(tài)具體推動司法改革的決心。因此，司法職權配置、政法經(jīng)費保障等長期未能有效推進的領域有望取得實質(zhì)性進展。但應正確把握“加強權力監(jiān)督制約”的改革取向，否則可能導致改革違背司法規(guī)律，減損本已低下的司法獨立性程度，進而削弱司法公信和司法權威。同時，對司法人民性的強調(diào)應立足于推進司法民主和建設服務型司法，從政治話語的圣壇走向司法改革的實踐，應以建立完善現(xiàn)代司法制度為主要導向，避免進一步的司法政治化。
      （二）改革和完善政法經(jīng)費保障體制
      加強政法經(jīng)費保障是新一輪司法改革的重要內(nèi)容。政法經(jīng)費保障將由先前地方財政承擔、“分灶吃飯、分級負擔、分級管理”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤健懊鞔_責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類保障政策和公用經(jīng)費正常增長機制。政法經(jīng)費分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費（分日常運行公用和辦案業(yè)務經(jīng)費）、業(yè)務裝備經(jīng)費和基礎設施建設經(jīng)費（分辦公基礎設施建設和業(yè)務基礎設施建設經(jīng)費）。人員經(jīng)費、日常運行公用經(jīng)費、辦公基礎設施建設及維修經(jīng)費由同級財政承擔；辦案（業(yè)務）經(jīng)費、業(yè)務裝備經(jīng)費、業(yè)務基礎設施建設經(jīng)費由中央、省級和同級財政分區(qū)域按責任負擔。中西部困難地區(qū)的人員經(jīng)費可通過中央財政轉(zhuǎn)移支付予以補助；對于中西部地區(qū)的基層機構、維穩(wěn)任務重的地區(qū)和經(jīng)濟困難地區(qū)的地市級機構，提高<來源于：> [文*秘*范*文] http://ＷＷＷ.ＧerenjianＬi.com
      中央和省級財政負擔公用費用和業(yè)務裝備費用的比例，同時辦公基礎設施建設經(jīng)費可由中央、省級和同級政府財政分區(qū)域比例負擔。，政法經(jīng)費保障體制改革經(jīng)過較長時間的調(diào)研論證，改革工作進入實施階段，中央和省級政法轉(zhuǎn)移支付資金大幅增加，基層政法機關經(jīng)費保障水平有較大提高，“亂收費、亂罰款、亂攤派”、“收支明脫暗掛”等現(xiàn)象有所減少，《關于加強政法經(jīng)費保障工作的意見》及財政部、各省級政策措施相繼出臺。目前，政法經(jīng)費保障問題基本解決，政法機關如何管理、運用經(jīng)費從而促進司法的公正、高效和權威，成為評估改革成效的重要因素。
      政法經(jīng)費保障的加強，對促進司法建設，突破改革瓶頸，解決原有政法經(jīng)費保障體制下的司法地方化、政法經(jīng)費不足及不均衡、“收支兩條線”執(zhí)行不到位、部分機關選擇性辦案甚至以案牟利等問題具有重要意義。這項改革還可能引出司法機關縱向管理的新模式。但期待之中仍有憂慮。首先，改革的實施效果有待觀察。盡管中央和省級部門基本建立了相應的指標體系，但由于“分類負擔”涉及中央與地方事權、財權的劃分，涉及分項目、分區(qū)域、分部門投入等諸多問題，如何實現(xiàn)區(qū)別對待和總體平衡，如何落實具體方案，仍存在一定的復雜性。完善經(jīng)費使用監(jiān)督機制更成為緊迫任務。其次，當前的改革方案仍是階段性的，政法經(jīng)費保障體制及司法的地方化并無根本變化，政法經(jīng)費保障體制有待更為徹底的改革。長遠而言，應以促進司法權的統(tǒng)一、獨立、公正行使為目標，在司法體制逐步改革的基礎上，明確司法權屬于中央事權，由中央統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費。當前，可考慮根據(jù)事權與財權相統(tǒng)一的原則進行試點改革，由中央和省級統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費，緩解較為嚴重的司法地方化問題。最后，加強政法經(jīng)費保障還需司法人事管理、設置跨區(qū)域司法機構等改革措施配套，才能從根本上消解司法地方化，從而促進司法公正、提升司法權威。
      （三）鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制
      “企業(yè)辦司法”不符合法治原則，鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制的呼聲由來已久。早在，中央司法體制改革領導小組就提出，改革鐵路、交通、民航等部門和企業(yè)管理公檢法的體制，將其納入國家司法管理體系。但因各方利益牽制，這一改革到才進入實質(zhì)性操作階段。7月，鐵路公安民警公務員過渡工作會議召開；9月，鐵路公安機關轉(zhuǎn)制人員考試結(jié)束，其身份由企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務員。但機構、財政分離等轉(zhuǎn)制工作尚處于籌備協(xié)調(diào)階段，目前鐵路公安機關的人、財、權尚無實質(zhì)變化，且須經(jīng)公安部和鐵道部共管的過渡期。雖然最高人民法院副院長江必新表示，鐵路法院管理體制改革取得階段性成果，最高人民檢察院也要求加強省級檢察院對鐵路檢察工作的領導，做好改革過渡期的組織協(xié)調(diào)工作，但至今仍未出臺鐵路法檢轉(zhuǎn)制的具體安排。
      鐵路公檢法是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。建國初，鑒于鐵路是國家大動脈、運輸跨區(qū)域、社會治安不穩(wěn)定等因素，我國模仿蘇聯(lián)建制設置了鐵路公檢法機關，管轄鐵路沿線車、站、途中、鐵路工廠、企業(yè)、鐵路院校等發(fā)生的各類案件。長期以來，鐵路公檢法由于人事財務受控于鐵路部門，存在較嚴重的部門保護主義和企業(yè)本位主義，涉鐵案件中偏向鐵路部門的司法不公問題尤為突出。例如，列車長黃建成將疑有精神病的民工曹大和捆綁致死只被判緩刑，16位公民聯(lián)合上書全國人大要求對鐵路司法權進行違憲審查，集中反映了民眾長期以來對鐵路公檢法的質(zhì)疑。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制是理順司法體制的重要改革，有助于化解鐵路公檢法既當運動員又當裁判員造成的程序不公，消除司法企業(yè)化的弊端，促進司法統(tǒng)一，維護司法權威。
      這項改革面臨多重困難，尤其是復雜的利益調(diào)整。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制不僅涉及鐵路部門和鐵路公檢法，還涉及地方與中央的利益調(diào)整。鐵路部門是否愿意果斷交出該項行使多年的權力、鐵路公檢法轉(zhuǎn)制后保持原有建制還是將人員分流到地方公檢法、經(jīng)費開支如何與政法經(jīng)費保障體制改革相銜接等問題，亟需進一步研究和解決。盡管大部分鐵路公檢法人員從企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務員的積極性較高，但部分地區(qū)轉(zhuǎn)制后收入降低的情況也可能影響改制的順利進行。復雜的利益調(diào)整也是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、鐵路部門等轉(zhuǎn)制相關部門在披露改革方案及其進展上“猶抱琵琶半遮面”的根源。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制勢在必行，但這是一個漸進的過程，須妥善協(xié)調(diào)各方利益，逐步推進。從鐵路公安人事轉(zhuǎn)制這個突破口出發(fā)，期望鐵路法檢在及時跟進，加快改革步伐，增強改革透明度。此外，同樣摻雜部門利益的林業(yè)法院、農(nóng)墾法院等，也應一律納入國家司法體系，實現(xiàn)全面的司法“去企業(yè)化”。
      （四）完善政法干警招錄培養(yǎng)體制
      政法隊伍建設重基層、重中西部，如全國政法系統(tǒng)啟動新中國成立以來基層公檢法司“一把手”的首次輪訓；國家司法考試繼續(xù)適當放寬西部地區(qū)考試報名條件與合格分數(shù)線；新疆、西藏等地試點單獨組織在職法律職業(yè)人員國家司法統(tǒng)一考試。政法干警招錄培養(yǎng)體制改革也旨在化解中西部和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層政法人才的斷層問題。是改革試點的第二年，6月《政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點工作實施方案》出臺，試點范圍從14個中西部省區(qū)市擴展至除北京、天津和上海外的28個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設兵團，招錄人數(shù)從上年5160人增至23068人，重點從部隊退役士兵和普通高校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，畢業(yè)合格者將嚴格依據(jù)定向崗位和培養(yǎng)協(xié)議到基層政法機關工作。
      這項改革通過政法干警的招錄培養(yǎng)和定向輸出，力圖提升政法隊伍素質(zhì)，促進司法職業(yè)化。多年來，中國法學教育與司法官的職業(yè)養(yǎng)成機制存在嚴重缺陷，這項“帶編入學、學成入職”同時解決工作和學歷問題的改革成為突破這種雙重困境的有益嘗試，有利于部分化解當前法學教育與社會需求脫節(jié)的問題。從退役士兵和大專院校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，還有利于緩解大學畢業(yè)生就業(yè)與退伍軍人安置兩大難題。但這項強調(diào)政治素質(zhì)、培訓期短、工具性強、不要求專業(yè)背景的人才培養(yǎng)機制能否有效推進司法職業(yè)化，能否杜絕任何名義的改派、借調(diào)、抽調(diào)而將人才真正充實于欠發(fā)達地區(qū)，能否解決長期以來基層政法機關進人不規(guī)范問題，是否會加劇法科畢業(yè)生的就業(yè)難，是否會對既有國家司法統(tǒng)一考試制度造成沖擊，特別是長遠而言是否符合司法規(guī)律并有助于推進司法現(xiàn)代化進程，仍有待觀察，但不必寄予過高期望。當前，該項改革仍處于試點階段，下一步改革應更多考慮吸收法治國家較為成熟的司法官職業(yè)養(yǎng)成經(jīng)驗，特別是建立從律師到司法官的司法職業(yè)轉(zhuǎn)換機制和完善司法官遴選制度，并對法學教育改革進行長遠規(guī)劃，實現(xiàn)向法律職業(yè)教育的轉(zhuǎn)型。
      （五）落實寬嚴相濟刑事政策
      底全國政法工作會議提出寬嚴相濟的刑事政策，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》重申該項政策，對一貫的“嚴打”政策進行糾偏?！霸搶拕t寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，罰當其罪”已成為近年來刑事司法工作的指導原則和刑事司法改革的重要內(nèi)容。刑事和解制度的探索進入新階段，少年司法制度進一步發(fā)展，社區(qū)矯正工作全面推進，《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節(jié)若干問題的意見》實施，巨額財產(chǎn)來源不明犯罪和網(wǎng)絡犯罪的法律規(guī)定進一步完善。最高人民檢察院于出臺《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》，最高人民法院《關于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》有望于出臺。該政策將在未來若干年的刑事司法改革中延續(xù)并可能上升為法律制度。
      ——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年來刑事司法改革的熱點。地方司法機關早已開始探索。例如，牡丹江鐵路運輸法院審結(jié)的孟廣虎故意傷害案可視為國內(nèi)辯訴交易及刑事和解第一案，《湖南省人民檢察院關于檢察機關適用刑事和解辦理刑事案件的規(guī)定（試行）》出臺，揚州市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關于刑事和解工作的若干意見（試行）》。，最高人民法院將刑事和解明確列為改革措施之一，各地司法機關也加大了對刑事和解的探索力度。例如，長沙市岳麓區(qū)人民檢察院首創(chuàng)的刑事和解“檢調(diào)對接”機制在浙江、山東、河南、四川等地推行，檢察機關可在當事人自愿的基礎上將規(guī)定范圍的刑事案件民事部分委托人民調(diào)解組織調(diào)解，調(diào)解成功的，可依法作出不批準逮捕、不起訴或建議公安機關撤銷案件等刑事處理決定。但這些做法引來了一些質(zhì)疑，鄭州市中級人民法院因刑事和解而輕判孟偉故意殺人一案，再次引發(fā)“花錢買刑”的激烈爭議。盡管如此，刑事和解的實踐探索仍在繼續(xù)并進入制度完善階段。例如，北京市第一中級人民法院公布《關于規(guī)范刑事審判中刑事和解工作的若干指導意見》，規(guī)定在自訴案件和侵犯個人權益的刑事案中，法院可在案犯與被害人達成諒解的前提下對案犯從輕或免予處罰。鄭州市中級人民法院等司法機關也出臺了類似規(guī)定。但目前各地的實踐探索和制度規(guī)定仍有較大差異，可能產(chǎn)生一些“同案不同判”現(xiàn)象，增加社會對刑事和解的質(zhì)疑。
      刑事和解具有補償被害人、促進犯罪人回歸社會、恢復因犯罪而受損的社會關系、防止再次犯罪、促進案件審前分流、減少短期自由刑適用、降低司法成本并最終促進社會和諧的功能，但一定程度上也沖擊了法律面前人人平等和罪刑法定原則，富人可以“花錢買刑”而窮人只能承受刑罰，這可能會放縱甚至激勵富人犯罪，削弱刑罰的威懾力。此外，被害人諒解能否以及多大程度上可抵消刑罰，犯罪對社會公益的危害如何平衡；經(jīng)濟賠償是否會成為被告人對被害人的“要挾”工具；重罪和死刑案件能否適用刑事和解；刑事和解擴大了司法自由裁量權而可能產(chǎn)生功能異化；實踐探索的主體不
      一、標準各異、結(jié)果不同進而影響司法公平和公正等問題亦需考慮。問題的解決方向是立足中國實際，借鑒比較法經(jīng)驗，盡快統(tǒng)一刑事和解規(guī)則，或至少先就刑事和解的原則、案件、條件、程序、對量刑的影響等重要問題出臺指導性意見。
      ——繼續(xù)推進少年司法改革。自1984年首個少年刑事合議庭成立以來，少年法庭經(jīng)歷了從專門合議庭向?qū)ｉT審判庭、從刑庭向綜合庭、從基層法院設置向部分中級法院也設置的發(fā)展過程，形成了圓桌審判、暫緩判決、輕微犯罪的非犯罪化裁定、監(jiān)管令、社會調(diào)查報告、回訪考察等獨具特色的審判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在對以往改革進行階段性總結(jié)的基礎上，“三五綱要”將“配合有關部門有條件地建立未成年人輕罪犯罪記錄消滅制度，明確其條件、期限、程序和法律后果”作為落實寬嚴相濟刑事司法政策的重要內(nèi)容，最高人民法院提出貫徹“堅持、完善、改革、發(fā)展”的方針，從探索設立少年法院等方面強化少年司法改革。目前，全國共建立2219個少年法庭，31個省區(qū)市高級人民法院建立少年法庭指導小組，地方三級法院少年法庭組織機構基本形成。而上海、河北、重慶、寧波、四川、山東等地已先行展開建立未成年人犯罪前科消滅制度的地方改革，如封存犯罪（刑事污點）記錄、出具前科消滅證明書、作出消滅前科的裁定等，取得了較好的實踐經(jīng)驗和社會效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于應對犯罪結(jié)構年輕化、低齡化、暴力化等日益嚴重的狀況，有利于更好地矯正青少年犯罪、塑造溫情的法院形象和促進未成年人保護。目前，少年司法改革應進一步完善地方三級法院少年法庭的設置，探索建立少年法院，在《關于審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的基礎上改革完善相應立法特別是合理確定受案范圍，化解少年綜合庭設置與審判組織專門化、法官綜合素質(zhì)有限的矛盾，在進一步研究試點的基礎上探索建立未成年人輕罪記錄消滅制度和確定合理的少年犯年齡，并在兼顧各地特色的基礎上統(tǒng)一、規(guī)范某些制度和做法。
      其他司法機關也積極參與少年司法改革，如檢察院建立專門機構，加強民行訴訟中未成年人合法權益的保護，建立適合未成年人特點的審查逮捕、審查起訴等辦案方式，加強對不捕、不訴未成年人的幫教和挽救工作。未成年人輕罪記錄消滅制度也緣于檢察機關的呼吁，上海市檢察機關自以來試點的未成年人案件刑事污點限制公開制度為此積累了一定的經(jīng)驗。，最高人民檢察院還把“完善未成年人犯罪案件辦案方式，積極探索有利于化解矛盾糾紛、修復社會關系的工作機制”列為檢察工作的主要安排。司法行政機關加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法機關的少年司法改革仍各自為政，下一步應以少年審判為核心，積極探索各機關少年司法改革措施的銜接機制。
      此外，《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節(jié)若干問題的意見》針對當前職務犯罪案件呈現(xiàn)緩刑、免予刑事處罰等輕刑適用率偏高的趨勢，明確規(guī)定職務犯罪案件的自首、立功等量刑情節(jié)的認定和運用。該意見兼具規(guī)范法官自由裁量權、落實寬嚴相濟司法政策的雙重意義，有利于遏制法檢機關在自首、立功等量刑情節(jié)認定和運用中的不當情形，統(tǒng)一地方意見分歧較大的問題，保證刑罰適用的統(tǒng)一性和嚴肅性。
      （六）規(guī)范涉法涉訴信訪
      信訪是多年來各級黨政部門面臨的難題，司法機關亦不例外。以來，全國政法機關對涉法涉訴信訪問題進行多次集中處理，但效果欠佳。為此，中央政法委出臺《關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，以“案結(jié)事了、息訴罷訪”為工作目標，提出加強源頭治理、強化排查化解、規(guī)范工作流程、下移工作重心、落實司法救助、加強協(xié)調(diào)配合、嚴格責任查究，特別是建立涉法涉訴信訪終結(jié)制、完善調(diào)解銜接，并規(guī)定中央派出巡回接訪組、各級政法機關主要領導定期接訪、帶案下訪、網(wǎng)絡受訪等便民舉措，強調(diào)把解決問題放在首位，把問題解決在源頭，要求嚴肅處理非法代理上訪牟利和教唆鼓動非正常上訪行為，力圖強化正常信訪秩序和實現(xiàn)信訪壓力下移。
      該意見是《信訪條例》外關于涉法涉訴信訪工作的又一重要文件，一定程度上有利于緩解上層的信訪壓力，強化基層責任，引導民眾理性信訪。但在矛盾多發(fā)、利益格局失衡、社會不公突出、糾紛預防和化解體系不完善、信訪體制問題重重的社會轉(zhuǎn)型背景下，信訪壓力不可能得到徹底改變。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等體制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和權威，涉法涉訴信訪問題就難以有效化解，該意見的效用相當有限，相關改革也只能是權宜之計。信訪壓力下移還可能導致地方采取非常對策，如深圳市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關于依法處理非正常上訪行為的通知》，規(guī)定可對14種“非正常上訪行為”處以行政拘留、勞動教養(yǎng)乃至刑事責任，明顯越權。
      信訪作為吸納不滿和避免沖突升級的疏導機制，擔負著特殊功能。中短期內(nèi)應予改革完善，既保證民眾更便利地通過信訪實現(xiàn)正義，又較好地維護黨政及司法權威。但鑒于信訪與法治精神的背離，長遠而言可考慮廢除，或?qū)⑵鋸氐赘脑鞛檠a救性的常規(guī)權利救濟機制。當下應重點關注：切實保護信訪人的合法權益；改變信訪工作業(yè)績考核制度，完善信訪工作制度；促進社會公平和司法公正，從源頭上減少信訪的產(chǎn)生。中期的改革方向是逐步集中、整合資源，更有效地處理和疏導信訪。具體方案為削弱政府各部門的信訪功能，逐步過渡到由專門的信訪部門處理信訪事務，使信訪發(fā)展為一種專門性糾紛處理機制，同時提升信訪層級，逐步撤銷國家機關各部門信訪機構，縣級僅保留信訪局，進而設置中央、省、地（市）三級信訪機構。長遠的改革方案，可考慮借鑒瑞典等國的申訴專員制度，建立專門性信訪處理機構，設中央和省兩級申訴專員公署，實行兩級申訴制度。英國衡平法院最初的功能有些類似于信訪，旨在為不能通過常規(guī)途徑救濟的情形提供伸冤機會，后來逐漸發(fā)展為一套正式的司法程序，最終于19世紀實現(xiàn)與普通法院的合并。信訪機構亦可逐步專業(yè)化，最終改造為準司法性申訴機構。此項改革是一個長期、復雜的系統(tǒng)工程，涉及更深層次的經(jīng)濟、社會、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、調(diào)解、行政處理等常規(guī)性糾紛解決機制的完善相配合。
      二、法院改革，法院貫徹《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，集中針對法院工作機制存在的問題，轉(zhuǎn)變理念、改革制度并創(chuàng)新舉措，出臺了“三五綱要”，并通過優(yōu)化審判和執(zhí)行權配置、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開、深化量刑程序改革、規(guī)范司法行為、完善司法便民、落實寬嚴相濟刑事政策等措施，著力推進法院改革。
      （一）法院改革整體規(guī)劃
      底，全國高級人民法院院長會議提出當前和今后一個時期司法改革的十項任務：優(yōu)化職權配置；完善審判委員會制度；落實寬嚴相濟刑事政策；建立刑事被害人救助制度；建立多元化糾紛解決機制；改革執(zhí)行工作體制；加強法官職業(yè)保障；完善陪審員與法警制度；完善審判管理體系；全面落實審判公開原則。這些任務貫徹中央精神，延續(xù)并深化了前一階段的法院改革?！蛾P于深化人民法院司法體制與工作機制改革的實施意見》隨后出臺，進一步明確了法院改革的任務安排，要求各級法院按照中央的總體部署和最高人民法院的統(tǒng)一要求，根據(jù)本地實際，制定具體改革方案和實施步驟，嚴格落實責任。
      這些改革任務隨后被納入“三五綱要”?！叭寰V要”的內(nèi)容包括優(yōu)化法院職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強法院隊伍建設、加強法院經(jīng)費保障和健全司法為民工作機制五大方面，每一方面包含多項改革任務。“三五綱要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基礎上，結(jié)合法院實際情況制定的今后五年法院改革的綱領性文件，標志著新一輪法院改革工作的全面啟動。作為“三五”的開局之年，《人民法院工作要點》將司法改革列為工作重點。但與《人民法院第二個五年改革綱要（-）》（下稱“二五綱要”）相比，“三五綱要”在某些方面有所倒退：“二五綱要”以司法的專業(yè)化為方向，更著力追求司法的中立性、被動性、公開性、終局性和獨立性；而“三五綱要”更強調(diào)司法的人民性，更強調(diào)滿足民眾的司法需求，更關注民眾對法院工作的外在評價，黨的領導、服務大局等政治性要求得到進一步強調(diào)和拔高。
      （二）優(yōu)化法院職權配置
      合理配置司法職權涉及司法的體制、機制和程序改革，是中國司法改革的主線之一。優(yōu)化司法職權配置，既涉及法院、檢察院等司法機關之間的職權配置，也涉及各司法機關內(nèi)部的職權配置。前者旨在進一步完善各政法機關之間分工負責、互相配合、互相制約的體制和機制，這一輪改革將主要涉及偵查監(jiān)督的改革完善，部分刑事案件偵查權從檢察院轉(zhuǎn)由公安機關或其他機關實施，看守所從公安機關劃歸司法行政機關等。就法院而言，優(yōu)化司法職權配置的改革舉措主要包括：
      ——量刑改革?！岸寰V要”提出研究制定犯罪的量刑指導意見，健全完善相對獨立的量刑程序。，“三五綱要”再次要求進行量刑程序改革，《人民法院量刑指導意見（試行）》和《人民法院量刑程序指導意見（試行）》隨后出臺，120多家指定法院展開量刑規(guī)范化試點，蕪湖市中級人民法院、日照市東港區(qū)人民法院、北京市東城區(qū)人民法院、揚州市邗江區(qū)人民法院、上海市長寧區(qū)人民法院等相繼啟動量刑程序改革“計劃外試點”。試點旨在保障司法公正，規(guī)范自由裁量權，將量刑納入法庭審理程序，增強量刑的公開性和透明度，實現(xiàn)量刑公正和均衡，減少“同罪不同罰”的情形，促進法律的統(tǒng)一適用。建立相對獨立的量刑程序，實現(xiàn)定罪程序與量刑程序分離是改革的核心內(nèi)容，而改革傳統(tǒng)經(jīng)驗量刑法，建立一套“以定量分析為主、定性分析為輔”科學規(guī)范的量刑方法涉及量刑改革的實體方面。此外，一些地方嘗試的量刑答辯程序、量刑理由公開也是促進量刑公正的重要方面。，許多試點法院的量刑活動更公正、均衡，“重定罪、輕量刑”的觀念有所轉(zhuǎn)變，判決結(jié)果與試點前的量刑情況總體平衡，上訴率、抗訴率及二審改判、發(fā)回重審率均有所降低。但試點也遇到諸如被告人不認罪案件、公訴人不出庭的簡易程序案件如何適用量刑答辯程序等問題。在較為粗放的現(xiàn)行刑罰制度下，涉及量刑程序、標準、方法等內(nèi)容的量刑改革將是一個長期的過程，需要與立法機關對刑罰種類、基準和幅度的細化規(guī)定，檢察機關的量刑建議改革等相銜接，也需要進一步明確各類犯罪行為的基準刑及各種量刑情節(jié)的調(diào)節(jié)幅度，并抑制量刑程序獨立所導致的效率降低，還需要進一步做好量刑理由的闡明工作，應在不斷總結(jié)經(jīng)驗、加強實證研究的基礎上完善制度。
      ——執(zhí)行體制及工作機制改革。，中央政法委和最高人民法院在全國開展集中清理執(zhí)行積案活動；最高人民法院總結(jié)提出清理執(zhí)行積案“十個嚴禁”工作原則；紀檢監(jiān)察部門加大對不當干預法院執(zhí)行工作的監(jiān)督力度；初步建立黨委政法委組織協(xié)調(diào)、法院主辦、有關部門配合、社會各界參與的執(zhí)行聯(lián)動工作機制；執(zhí)行審查權與實施權分由法院不同的內(nèi)設機構行使；法院執(zhí)行網(wǎng)絡系統(tǒng)與中國人民銀行征信局聯(lián)網(wǎng)，與公安部身份證采集系統(tǒng)、出入境信息登記、人民幣銀行賬戶結(jié)算管理系統(tǒng)等對接正在協(xié)調(diào)中；底前受理的有財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件基本執(zhí)結(jié)，“執(zhí)行難”問題得到部分緩解。近十多年來，“運動式”清理執(zhí)行積案活動多次開展，但“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”仍是困擾法院乃至政法工作的難題。解決問題的方向是完善制度，規(guī)范執(zhí)行人員的執(zhí)法行為，建立適當?shù)膱?zhí)行威懾和激勵機制，促使義務人自動履行。
      “三五綱要”將“改革和完善民事、行政案件執(zhí)行體制”作為優(yōu)化法院職權配置的重要內(nèi)容。在《民事訴訟法》執(zhí)行程序的重大修改及最高人民法院出臺執(zhí)行程序司法解釋的基礎上，最高人民法院頒行《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》、《人民法院委托評估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》，《人民法院執(zhí)行案件流程管理規(guī)則（試行）》、《關于建立和完善國家執(zhí)行聯(lián)動威懾機制若干問題的意見》等規(guī)范性文件也即將出臺。
      《人民法院委托評估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》有利于分散相關權利，對重點執(zhí)行環(huán)節(jié)加強監(jiān)督，規(guī)范法院執(zhí)行行為。《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》是近幾年執(zhí)行體制和工作機制改革的指導性文件。其內(nèi)容包括優(yōu)化執(zhí)行權配置、強化執(zhí)行監(jiān)督制約、建立快速反應機制、完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機制、建立有效的執(zhí)行信訪處理機制、加快執(zhí)行聯(lián)動機制建設等，強調(diào)從法院內(nèi)部分離執(zhí)行審查權和實施權、調(diào)動立審執(zhí)等多方面力量支持執(zhí)行，從外部借力構建執(zhí)行聯(lián)動機制，從內(nèi)外兩方面強化執(zhí)行監(jiān)督。該意見有利于規(guī)范執(zhí)行程序和執(zhí)行行為，形成統(tǒng)一的執(zhí)行工作體制。實際上，該意見規(guī)定的許多制度和做法早已實施，但需要進一步完善和制度化。例如，通過設立執(zhí)行指揮中心等方式建立執(zhí)行快速反應機制，建立執(zhí)行聯(lián)動機制，建設全國法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，開通全國法院被執(zhí)行人信息查詢網(wǎng)上平臺，建立法官違紀違法舉報中心網(wǎng)站，設立專門的執(zhí)行監(jiān)督員、廉政監(jiān)察員等。
      地方法院也積極探索，如重慶市高級人民法院出臺《關于進一步加強和改進全市法院執(zhí)行工作的意見》，將執(zhí)行權細化為啟動權、實施權、裁決權和監(jiān)督權，實行分設執(zhí)行機構、執(zhí)行法官輪崗等措施，并構建當事人監(jiān)督、特邀監(jiān)督員監(jiān)督、人民陪審員參與執(zhí)行、設立專職廉政監(jiān)察員、社會組織或個人申請監(jiān)督的立體化執(zhí)行監(jiān)督體系。但這些監(jiān)督體系皆屬柔性監(jiān)督，難以實現(xiàn)理想的監(jiān)督效果。從全國普遍的情況來看，執(zhí)行權的細分也許有助于加強內(nèi)部監(jiān)督和提高執(zhí)行質(zhì)量，但也可能降低執(zhí)行效率，不利于解決“執(zhí)行難”問題，而且執(zhí)行權的分權局限于法院執(zhí)行部門內(nèi)，實踐中難免存在裁決與執(zhí)行相混同、先執(zhí)行后補裁決甚至各環(huán)節(jié)協(xié)同進行“暗箱操作”等情形，可能導致執(zhí)行分權流于形式。
      除“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”等長期難以解決的問題外，執(zhí)行體制及工作機制改革還需解決執(zhí)行權的定位、性質(zhì)、執(zhí)行檢察監(jiān)督等理論問題。執(zhí)行權可分為執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權，前者屬于審判權范疇，后者具有行政權的性質(zhì)。執(zhí)行權由法院行使并無不妥，但從效率方面考慮，其定位和歸屬并非不可討論。關于民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督，仍需進一步研究?？傮w上，執(zhí)行權的優(yōu)化配置不僅需要符合司法規(guī)律，更要能夠解決實際問題，應針對執(zhí)行工作中存在的問題進行深入研討，推動改革朝著正確的方向邁進。
      ——再審的職權優(yōu)化配置。出臺《關于受理審查民事申請再審案件的若干意見》，旨在規(guī)范法院處理相關案件的工作流程，細化再審程序，強調(diào)提審優(yōu)先。這是對《民事訴訟法》再審程序修改和相關司法解釋的細化。為應對申訴、信訪涌向高級別法院和民事申請再審案件上提一級所帶來的立案壓力，最高人民法院立案庭分設為立案一庭、立案二庭，一庭負責受理申訴、涉訴信訪案件和一般立案工作，二庭專門負責審查再審申請。內(nèi)部機構及分工調(diào)整便于通過分類管理優(yōu)化立案工作機制，并可能對下級法院形成示范。總體上，再審程序的改革有限，實質(zhì)只是先前改革的延續(xù)和部分的機制完善，而且諸如限制以相同理由再次申請再審等規(guī)定還引發(fā)了一些爭議。
      再審涉及法院與檢察院、上下級法院及法院內(nèi)部的職權配置，其制度設計應堅持在維護司法終局性的基礎上有限糾錯。再審程序的改革仍有較大空間，如法院依職權啟動再審的權力應當取消，當事人申請再審徹底改造為再審之訴，進一步明確再審標準等。近年來幾乎未動的刑事再審制度亦需在啟動主體、事由、程序等方面進行完善。當前處于矛盾多發(fā)的社會轉(zhuǎn)型期，司法公信力不足，可適當強調(diào)再審的依法糾錯功能，但長遠而言更應注重保障司法的終局性，將再審定位于非常情況下的特殊救濟，有些無害之錯可以忽略，而一般性糾錯交由審級制度完成。當然，審級制度也必須進行重大改革。
      ——優(yōu)化職權配置的地方探索。各地法院積極探索內(nèi)部職權的優(yōu)化配置。例如，成都市中級人民法院建立審判權與審判管理權的制約監(jiān)督機制，以案件流程管理為主線，運用信息化等手段，形成點、線、面相結(jié)合的“兩權”運行模式。該項改革一定程度上規(guī)范了審委會、院長、庭長、合議庭、法官的職責，有利于解決審判權與審判管理權定位不明、權限不清、職責錯位、機制缺失等問題。又如，各地法院積極探索環(huán)保審判。自貴陽市設立環(huán)境保護審判庭以來，無錫、昆明、玉溪等地法院相繼效仿。底，云南召開全省法院環(huán)境保護審判庭建設及案件審理座談會，制定了環(huán)保案件“審判指南”，將環(huán)境公益訴訟主體拓展為“檢察院及在我國境內(nèi)經(jīng)過依法登記的、以保護環(huán)境為目的的公益性社會團體”。而貴州清鎮(zhèn)法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)國土局的環(huán)境行政公益訴訟，開創(chuàng)了社團提起公益訴訟的先河。環(huán)境保護審判庭的設立，特別是公益訴訟原告資格的放寬，有利于推動環(huán)境司法保護，促進民眾參與司法。
      法院職權的優(yōu)化配置，縱向涉及上下級法院的關系，橫向涉及不同地域法院的管轄權安排，法院內(nèi)部涉及不同機構和人員之間的職責劃分。應合理界定職權，建立以審判權為中心，分工合理、職責明確、制約平衡的法院權力結(jié)構，形成配置科學、運行順暢、公開透明的司法工作機制。這項改革任務相當艱巨，改革阻力主要來自于法院自身，如上下級法院關系的調(diào)整主要以上級法院放棄對下級法院的諸多權力為前提，法院內(nèi)部審委會、院長、庭長、合議庭、審判長、法官、法官助理、書記員、管理人員、輔助人員之間的職責劃分須以限制“領導”的權力為基礎，因此，只要法院系統(tǒng)尤其是最高人民法院下定決心，完全有可能逐步實現(xiàn)法院職權的優(yōu)化配置。
      （三）規(guī)范司法行為
      規(guī)范司法行為是提升司法公信的主要途徑。在《關于進一步加強人民法院反腐倡廉建設的意見》、《人民法院監(jiān)察工作條例》和新修訂的《人民法院紀律處分條例》基礎上，最高人民法院制定“五個嚴禁”、提出反腐倡廉九項重點、建立廉政監(jiān)察員制度、出臺整肅院風院紀的三項規(guī)定，地方如重慶還嘗試在市級司法機關領導干部中率先試點官員財產(chǎn)申報制度，進一步加強司法廉政建設，規(guī)范司法行為，并通過案例指導制等方式促進司法統(tǒng)一。
      ——推進司法廉政建設?！拔鍌€嚴禁”直指易滋生司法腐敗的主要方面和環(huán)節(jié)，以禁令方式約束法官行為，包括嚴禁接受案件當事人及相關人員請客送禮，嚴禁違反規(guī)定與律師進行不正當交往，嚴禁插手過問他人辦理的案件，嚴禁在委托評估、拍賣等活動中徇私舞弊，嚴禁泄露審判工作秘密?！拔鍌€嚴禁”只是對法官基本行為規(guī)范的重申，這本身就表明維護司法廉潔任務的艱巨性。為落實禁令，最高人民法院開通法官違法違紀舉報中心網(wǎng)站，要求各級法院向社會公布具有24小時自動接聽功能的舉報電話。至年底，各級法院共處理違反“五個嚴禁”規(guī)定的干警319人，其中120人移送司法處理。若能繼續(xù)切實執(zhí)行，做到信息公開，及時回復，適時通報查處情況，并給予舉報人進一步申訴的機會，該禁令可在一定程度上震懾腐敗、整肅隊伍、重塑法官形象。未來應建立科學的法官懲戒制度，這比禁令更能促進司法行為的規(guī)范。
      反腐倡廉九項重點提出強化紀律、完善監(jiān)督、改革制度等要求，指明法院本反腐工作的重心，是《關于進一步加強人民法院反腐倡廉建設的意見》的延續(xù)和落實，也是近期法院廉政工作的實施綱領。但長遠而言，應完善反腐倡廉長效機制，構建職權明確、監(jiān)督到位、追究有力的責任體系，緊抓權力行使的關鍵環(huán)節(jié)，加強對領導干部、腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)部門和崗位的監(jiān)督，而不限于問題嚴重時的集中整改。廉政監(jiān)察員制度是法院針對違法違紀易發(fā)多發(fā)的審判、執(zhí)行部門設立專人監(jiān)控的內(nèi)部監(jiān)督舉措，由一定級別的資深法官擔任廉政監(jiān)察員，通過廉政教育、檢查監(jiān)督、指導咨詢、報告問題等方式協(xié)助部門主要負責人和院監(jiān)察部門開展反腐倡廉工作。截止初，全國已有2392個法院建立廉政監(jiān)察員制度，配備24521名廉政監(jiān)察員。但該制度缺陷明顯，如自己監(jiān)督自己，廉政監(jiān)察員的副職身份決定其對部門領導的服從，監(jiān)督效力最強莫過于啟動監(jiān)察程序，因而很可能流于形式，難以實現(xiàn)有效的內(nèi)部監(jiān)督。最高人民法院自2月起執(zhí)行考勤、著裝、機關行政管理三項規(guī)定，整肅院風院紀，各級法院相繼效仿。此舉旨在重塑法官和法院形象，對改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不僅在于著裝規(guī)范、紀律嚴明，更在于司法公正。維護司法廉潔應從根本入手，小修小補成效不大。
      ——促進司法裁判的統(tǒng)一。，最高人民法院首次發(fā)布知識產(chǎn)權案件報告，匯集了上審結(jié)的23件典型案件的判理摘要。這些案例在事實認定、法律適用等方面具有一定的示范功能。該舉措可視為法院探索案例指導制的一部分。成都孫偉銘醉駕案定為以危險方法危害公共安全罪的判例，各地法院紛紛參照，最高人民法院就此案相關問題征求各方意見、形成共識并召開新聞發(fā)布會詳解個案判決的做法，可視為指導性案例形成和發(fā)布機制的一種探索。此外，廣東省高級人民法院率先探索建立省級案例指導制度，形成全省聯(lián)動、層次分明的案例指導體系。
      “二五綱要”明確提出建立和完善案例指導制度，但該任務尚未完成。中國建立案例指導制符合兩大法系的融合趨勢，具備司法的案例傳統(tǒng)、法院的實踐經(jīng)驗等有利基礎，但也面臨操作性和體制性困難，如存在可能沖擊立法權的擔憂。實際上，案例指導制旨在彌補成文法的不足，確立統(tǒng)一的司法標準，降低地方差異對司法的不當影響并規(guī)范法官的自由裁量權，只是立法陰影下適度的能動司法，只要法律適用堅持成文法優(yōu)先、指導性案例為補充，就不會導致司法權沖擊立法權。指導性案例的效力是關鍵問題，當前應賦予其事實上的拘束力，而不作為正式的法律淵源。制度建設應堅持“兩步走”：當下的直接目標是化解較為嚴重的“同案不同判”現(xiàn)象，并重視案例指導制運行條件的培育，如完善判決公開制度、建立判例匯編和發(fā)布平臺等；長遠而言應全方位、多層次挖掘其功能，實現(xiàn)司法靈活性與立法嚴謹性的結(jié)合，促進司法統(tǒng)一。
      （四）建立健全多元化糾紛解決機制
      轉(zhuǎn)型時期的沖突頻繁發(fā)生，并日益呈現(xiàn)多樣化、復雜化、擴大化、激烈化等特征，通過適當途徑及時有效化解糾紛成為國家和社會的重大任務。從20世紀末開始，特別是“構建社會主義和諧社會”提出以來，多元化糾紛解決機制日益受到重視。，中央政法委與全國人大法工委牽頭，最高人民法院、國務院法制辦、司法部等共同參與的多元化糾紛解決機制改革項目啟動。，最高人民法院將其作為重點改革項目，倡導各級法院積極探索。，“三五綱要”將其列為“健全司法為民工作機制”的重要內(nèi)容，力求打造“黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動”的多元化糾紛解決機制，并將調(diào)解作為重中之重，提出“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的司法政策，出臺《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，積極推進多元化糾紛解決機制的實踐探索。
      ——“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”。1980年代初到90年代中后期，伴隨法治的成長，調(diào)解為法治中心的觀念所抑制而受到輕視，效用明顯下降。21世紀初，由于法院案件壓力增大、“建設和諧社會”目標的提出等原因，調(diào)解的功能重獲重視。-，最高人民法院相繼頒布《關于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》、《關于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，司法部頒行《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，提出“能調(diào)則調(diào)，當判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”十六字方針。，《最高人民法院工作報告》提出“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”，7月全國法院調(diào)解工作經(jīng)驗交流會予以重申。
      調(diào)解在多元化糾紛解決機制中占據(jù)核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有關調(diào)解的司法政策有過度重視之嫌，可能導致權利打折、規(guī)則缺失和司法權威的削弱。實踐中，部分法院為迎合上級、追求“政績”，進一步放大了“調(diào)解優(yōu)先”的負面效應：調(diào)解被簡單地與“和諧”、“為民”相等同；調(diào)解率成為法院、庭室、法官個人績效考核的重要指標；不少法院過于強調(diào)立案調(diào)解、庭前調(diào)解，倡導建立多次、多輪、多級的調(diào)解機制；重復調(diào)解、久調(diào)不決等情形增多；少數(shù)法院甚至宣稱創(chuàng)造了“零判決”等。這導致部分學者甚至司法人員產(chǎn)生司法改革正在倒退的擔憂，法院畢竟不是“調(diào)解院”。有必要區(qū)分法院內(nèi)外的調(diào)解，法院外調(diào)解無論如何強調(diào)都不過分，法院調(diào)解則應適度，“能調(diào)則調(diào)，當判則判”?！罢{(diào)解優(yōu)先”的司法政策和調(diào)解率的硬性要求值得反思。
      ——促進訴訟與非訴訟機制的銜接?！蛾P于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》完善了訴訟與仲裁、行政調(diào)處、調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，賦予行政機關、商事和行業(yè)調(diào)解組織的調(diào)解協(xié)議以合同效力，明確了法院確認和執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的程序，規(guī)定勞動爭議調(diào)解協(xié)議亦可申請司法確認。該意見是法院推動多元化糾紛解決機制建設的重大階段性成果，其實質(zhì)是法院對“大調(diào)解”張開懷抱，通過構建訴訟與非訴訟銜接機制，發(fā)揮審判權的引導和規(guī)范作用，力圖充分調(diào)動社會資源化解糾紛，緩解法院的案件壓力。但健全多元化糾紛解決機制、促進其相互銜接的主導職責在于地方黨政，法院只是其中一環(huán)，其主要職責是審判，更強調(diào)為社會確立規(guī)則。賦予調(diào)解協(xié)議以合同效力有助于提升調(diào)解的地位，但效力有限且長期存在爭議。長遠而言，可考慮有條件地賦予人民調(diào)解等調(diào)解協(xié)議直接的法律效力，但這須以保證調(diào)解質(zhì)量為前提。目前可考慮增加調(diào)解前置的案件類型，或?qū)Σ糠纸?jīng)過調(diào)解的案件實行一審終審。同時注意，法院在訴訟與非訴訟機制的銜接中不僅應對非訴訟糾紛解決機制給予指導和支持，也應履行相應的法律監(jiān)督職責。
      ——探索設立社區(qū)法官。，在司法為民的主旋律下，一些地方法院積極探索設立社區(qū)法官。不同于個別地方將在職法官派駐社區(qū)的做法，上海市楊浦區(qū)人民法院聘用一批具有較深法律專業(yè)背景、較強責任心和協(xié)調(diào)能力的退休法官并將其派駐各社區(qū)街鎮(zhèn)，與人民調(diào)解組織相銜接，主要從事調(diào)解、預立案和訴訟指導工作。作為司法機關與社區(qū)居民之間的橋梁，這些退休法官被親切稱為“社區(qū)法官”。此舉在推進訴調(diào)對接、延伸司法功能、化解矛盾糾紛、緩解司法壓力、節(jié)約司法資源等方面取得一定成效。盡管這一地方性改革并未引起較大反響，但社區(qū)法官的理念卻是革命性的，其出現(xiàn)及發(fā)展動向值得關注。
      社區(qū)法官的設立在理論上提出司法權的社會化問題，在實踐中暗示了司法制度改進的一大方向——大力發(fā)展司法adr（代替性糾紛解決機制），這也是建立健全多元化糾紛解決機制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、靈活等合理因素，或直接設立司法adr，使司法救濟機制更具彈性和可接近性。各種形式的司法adr皆可探索，如強制性訴前調(diào)解，法院調(diào)解的社會化，民間調(diào)解機構、退休法官等主持或參與法院調(diào)解，借鑒英國民事訴訟中的訴前議定書制度建立訴前和解制度，借鑒美國的早期中立評價聘請專業(yè)人士對訴訟風險進行評估，法院設立糾紛解決咨詢機構，法院附設的仲裁，甚至私人法官。私人法官是糾紛當事人共同聘請的糾紛解決人，一般由退休法官擔任，由法院指定或當事人從名單中挑選。法院附設的私人法官，其裁決即具有法定拘束力，當事人可上訴，亦可約定一裁終局，生效裁決可申請強制執(zhí)行。期待更多法院在司法adr領域進行積極探索，特別是嘗試設立私人法官，這可能有助于回應轉(zhuǎn)型時期巨大的司法需求，打破國家對司法權的壟斷，與職業(yè)法官形成競爭進而促進司法公正，并有利于探索建立符合中國國情的新型社區(qū)治理模式。
      （五）大力推進司法公開
      司法公開是憲政的基本要求，也是司法改革的亮點之一。3月全國法院被執(zhí)行人信息查詢平臺開通，9月全國首家案件庭審直播的“北京法院直播網(wǎng)”開通，年底《關于司法公開的六項規(guī)定》和《關于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》出臺。各地法院努力探索，目前有11家高級法院、97家中級法院、472家基層法院建立裁判文書上網(wǎng)制度，裁判文書上網(wǎng)20余萬件；河南三級法院183個新聞與政務網(wǎng)站全部開通，三級法院全部實現(xiàn)裁判文書上網(wǎng)；成都高新區(qū)法院構建“開放式6+1”審判公開模式等。作為一種防止司法不公、濫權和懈怠的約束機制，使司法人員免受不當指責的保護機制以及促進司法行為規(guī)范的激勵機制，司法公開有助于落實司法監(jiān)督、限制司法濫權、保障司法廉潔、體現(xiàn)司法民主、貫徹司法為民、提升司法公信、建設司法權威、確保司法公正，從而實現(xiàn)公開促公正、公正樹公信、公信建權威的良性循環(huán)。
      ——強化司法公開。《關于司法公開的六項規(guī)定》明確要求立案、庭審、執(zhí)行、聽證、文書、審務必須依法、及時和全面公開，并試圖建立過問案件登記、說情干擾警示、監(jiān)督情況通報等制度?？傮w而言，該規(guī)定擴大了司法公開范圍，拓寬了司法公開渠道，有利于統(tǒng)一各地法院的公開舉措，保障民眾對審判、執(zhí)行等法院工作的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，規(guī)范司法行為，保障司法公正。但“過問公開”等制度只是當下審判獨立遭遇太多干預的無奈舉措，作為極具中國特色的做法，實踐中也曾成為維護審判獨立的策略和壓力轉(zhuǎn)移機制，但納入正式制度后其效果必然有限，它們無法抵擋對司法的體制性干預，最多只會使“過問”、“說情”等采取更隱秘的方式。審判公開是1980年代末以來中國司法改革的切入點，也一直是司法改革的重要內(nèi)容。隨著傳媒的迅猛發(fā)展，諸如蕪湖中院“關門審判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民眾對司法透明的要求日益強烈，完善司法公開制度成為回應社會需求的重要方面。的司法公開改革措施，從庭審公開擴展到全方位的司法公開，從過程公開為主到過程與結(jié)果公開相結(jié)合，從權力實施轉(zhuǎn)向作為訴訟權利和民主權利保障的司法公開。但這項規(guī)定能否全面落實并取得良好效果，仍有待觀察。
      在大力強化司法公開的前提下，也應注意：第一，司法公開本身并非目的，而是實現(xiàn)司法公正、提升司法公信的手段。司法不應為公開而公開，公開的內(nèi)容和程度應考慮司法規(guī)律、民眾需求、當事人訴權及私隱保護、影響法院形象及公信的因素等。第二，不應對司法公開的功能期待過高。司法公開強調(diào)過程與結(jié)果的公開，但司法運作還存在一套非正式規(guī)則，若不解決這一問題，司法無論多么公開透明，也很難提升司法公信。第三，司法公開與司法公信互相促進，除強調(diào)各種司法公開的技術性規(guī)則外，特別要從當下司法公信和權威失落的根本原因入手解決問題。司法公開不僅是對民眾司法需求的滿足，也是培育民眾法治意識和司法公信的重要途徑。第四，保障當事人和民眾對司法公開“技術”的接近。第五，盡管改革措施較為先進，但仍不夠具體明確，實踐中還需進一步探索，而且關鍵在于貫徹落實。
      ——協(xié)調(diào)司法與媒體的關系?！蛾P于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》規(guī)范了媒體旁聽和采訪報道制度，明確了法院新聞宣傳的統(tǒng)一管理部門和對外口徑，建立了法院與媒體及其主管部門固定的溝通聯(lián)絡機制，強調(diào)法院為媒體采訪提供便利，也規(guī)定了媒體的責任。法院應重視媒體的作用，不限制采訪并積極提供必要協(xié)助，但無需過于遷就媒體，審判場所座席不足應優(yōu)先保證媒體的需要但不必設立媒體席；媒體應遵守相關紀律和職業(yè)道德，真實客觀地報道案件，違法應承擔相應責任。該規(guī)定遠不能達到目標，而只是促進司法與媒體良性互動的一項努力，在某種意義上還顯露出法院面對媒體一定程度的“自衛(wèi)”姿態(tài)，特別是第九條有關媒體責任的規(guī)定引發(fā)了限制媒體報道的擔憂，甚至有超越法院職權范圍之嫌。如何促進兩者的良性互動，既杜絕媒體審判又保證新聞自由，仍需在不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題的過程中逐漸磨合。此外，3.84億網(wǎng)民匯成的網(wǎng)絡輿情對司法的影響越來越大，既保持司法中立又考慮網(wǎng)絡輿情成為司法機關必須面對的難題。該規(guī)定未考慮網(wǎng)絡輿情是一個重大缺陷。而無論面對媒體監(jiān)督還是網(wǎng)絡輿情，確保司法公正、加強司法公開、及時溝通回應皆是法院實現(xiàn)與媒體、網(wǎng)絡良性互動的主要途徑。
      （六）司法為民
      近年來司法機關傾力打造司法為民形象，“三五綱要”將“健全司法為民工作機制”列為今后五年內(nèi)司法改革的重點，司法為民成為司法改革的主旋律。推進司法公開、健全多元化糾紛解決機制等都被列為司法為民的重要內(nèi)容，鑒于相關改革自成體系，報告單獨討論。此處重點評述法院的司法便民、司法與民意的溝通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出臺《關于進一步加強司法便民工作的若干意見》和《關于進一步加強民意溝通工作的意見》，積極探索涉訴信訪處理機制，全國法院廣泛深入開展“人民法官為人民”活動，“為大局服務、為人民司法”成為法院工作主題，司法救助制度、行政訴訟立案保障等工作也得到發(fā)展完善。這些改革包含了服務型司法理念，有助于民眾接近司法和正義。
      ——加強司法便民。司法便民是司法為民的重要方面，是建設服務型司法、方便民眾利用司法、實現(xiàn)法律效果與社會效果相統(tǒng)一的重要途徑?！蛾P于進一步加強司法便民工作的若干意見》從加強訴訟服務、司法公開、監(jiān)督管理，強調(diào)依法簡化程序、調(diào)查取證和促進司法大眾化等方面著手，要求各級法院設立專門的訴訟服務部門，建立非工作日立案和信訪接待、上門立案、遠程立案、訴訟風險提示、繁簡分流與速裁等制度，加強巡回辦案、審限監(jiān)督、司法協(xié)助、司法救助等工作。這一系列措施體現(xiàn)了司法的人文關懷，是當前及今后一段時期司法便民工作的實施綱領。許多地方法院積極探索，如《江蘇法院第三個五年改革實施意見（-2013）》強調(diào)為當事人提供“一站式”全程訴訟服務，全省法院皆設立訴訟服務中心；上海、廣東、山東、福建、黑龍江、湖南等地進一步整體推進“立案信訪窗口”建設；貴州出臺《司法便民三十三項具體措施》；重慶法院以128個法庭為中心，建立庭、站、點、員四位一體，覆蓋全轄區(qū)的便民訴訟網(wǎng)絡。
      司法便民、調(diào)解優(yōu)先等司法為民舉措，體現(xiàn)了人民司法的要求。在司法為民等政治性口號的激勵下，一些法院走得更遠，尤其以陜西隴縣“能動主義八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高級人民法院張立勇院長“放下法槌、脫下法袍”的言論為代表。上述部分做法背離了現(xiàn)代司法制度的要求，以損害司法的中立性和被動性作為司法便民的代價，很可能損害司法的正當性。但司法便民若定位于促進民眾實效性接近司法，則可融入司法改革的世界潮流，因為這不僅是中國也是世界各國數(shù)十年來司法改革的基本目標。關鍵是通過建設服務型司法，促進以馬錫五審判方式為集中體現(xiàn)的人民司法與以對抗制為基本特征的現(xiàn)代司法制度有機結(jié)合，既吸取馬錫五審判方式中的服務理念，也堅持現(xiàn)代司法制度的基本規(guī)律。服務型司法是近幾十年來世界范圍內(nèi)盛行的司法理念之一，強調(diào)法院是提供司法服務的專門機構，訴訟當事人是納稅人和司法服務的利用者?；谠摾砟睿ㄔ簯诓粨p害司法中立性、被動性和獨立性的基礎上，采取各種便民措施，促進民眾更快捷、更低成本、更實效性地接近司法和正義。
      ——促進司法與民意的溝通?！蛾P于進一步加強民意溝通工作的意見》從12個方面加強民意溝通工作，強調(diào)拓寬和暢通民意的溝通渠道，有利于促進民眾與法院的良性互動，方便民眾及時了解進而認同、信任和支持法院工作，幫助法院及時掌握民眾對法院工作的真實感受和想法，從而改進司法工作。為落實該意見，最高人民法院相繼開通民意溝通電子郵箱和法官違法違紀舉報中心網(wǎng)站、實行新聞發(fā)布會月度例會制度、下發(fā)《關于通過網(wǎng)絡途徑加強民意溝通工作的通知》、以多種形式征求各界代表意見、推進網(wǎng)站建設、實行開放日等。各級法院積極行動，目前有855家法院開通民意溝通電子信箱；所有高級人民法院皆在法官違法違紀舉報中心網(wǎng)站公布舉報電話和電子信箱；最高人民法院整理民意溝通郵箱開通以來至11月22日收到的7641封郵件，并概括為5類31個問題逐一回復。
      健全良性互動的民意溝通機制既是踐行司法為民、推進司法民主的關鍵，也是落實司法公開、優(yōu)化司法決策、提升司法效果的重要保障，有利于促進司法廉潔、提升司法公信。司法與民意的溝通應注意：第一，民意的反映、整理和吸納應逐漸制度化、規(guī)范化，既拓寬民眾的表達渠道，也形成理性的民意甄別和回應機制。正義網(wǎng)等媒體建立輿情監(jiān)測系統(tǒng)，借助軟件進行輿情監(jiān)測和分析的做法值得借鑒。第二，發(fā)現(xiàn)真實的民意并將其轉(zhuǎn)化為司法決策的參考因素，但須注意保持民意影響與審判獨立的平衡。第三，通過民意溝通機制釋放民眾不滿，合理引導民意，維護法治。例如，年初彭北京訴諸決斗事件，因法院利用各種方式澄清真相并加強宣傳，事件得以較快平息。而鄧玉嬌案，即使法院迎合民意作出輕判，仍遭遇強烈質(zhì)疑。其實，民眾并非一定要追求特定的審判結(jié)果，而是期望司法的公開、透明和公正。草率的審判會導致司法過程缺乏正當性，而法院簡單地屈從民意、不作理性回應將進一步削弱司法權威，加劇民眾對司法的不信任。故應加強民意溝通、司法公開、判決說理、司法民主等制度建設，在維護司法權威和法治原則的基礎上尊重并對民意進行理性引導。
      ——建立健全刑事被害人救助制度。該制度是司法救助制度的重要部分，落實人權保障的重要方面。當下中國處于刑事案件高發(fā)期，刑事被害人已形成一個龐大群體，他們中80%以上無法從被告人方獲得賠償，引發(fā)了較嚴重的社會問題?！蛾P于進一步加強刑事審判工作的決定》、《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》和“三五綱要”都明確提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等八個單位制定下發(fā)《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》，規(guī)定救助工作的管理主體、程序、標準、與社會救助的關系，明確了救助實施機構、經(jīng)費來源、救助范圍、條件、標準及救助程序，各地救助資金由地方各級政府財政統(tǒng)籌安排并鼓勵社會捐助，公檢法可就各自所轄刑事案件向當?shù)卣ㄎ岢霰缓θ司戎暾?，由政法委統(tǒng)一審批。目前，全國半數(shù)以上省份制定了實施辦法。如云南出臺《涉訴特困人員救助辦法》，建立政府主導、法院推動、民政和社保、衛(wèi)生等部門相銜接的刑事被害人救助機制（及執(zhí)行救助機制），形成“救濟＋低保＋醫(yī)保＋就業(yè)救助＋住房救助”的全面救助方式；常州法院構建保障被害人訴訟參與、關注被害人物質(zhì)損失、撫慰被害人心靈創(chuàng)傷、促進被告人主動賠償并以司法救助基金為補充的救助機制。
      該意見及各地法院的積極探索在一定程度上有利于實現(xiàn)有效的司法救助，撫慰、緩解被害人及其近親屬的身心創(chuàng)傷及經(jīng)濟困境，使其恢復正常生活，化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。建立穩(wěn)定可靠的資金來源是該制度得以正常運行和穩(wěn)定發(fā)展的關鍵。目前，各地被害人救助資金的來源有所不同。福州、珠海等地由財政撥款；臺州等地集聚了政府撥款、社會捐贈、基金孳息和其他資金；部分試點地方尚無穩(wěn)定的資金來源，依靠干警、社會捐贈或者向財政、民政部門爭取單項經(jīng)費。中央與地方應積極展開被害人救助制度的探索實踐，尤其應研究解決經(jīng)費保障問題。地方保障只是一個方面，中央應加大投入力度，逐步建立中央主導、地方支持、社會參與的救濟基金籌措模式。目前，該制度的發(fā)展完善可與刑事和解的改革探索相結(jié)合，并考慮在充分調(diào)研的基礎上納入立法。長遠而言，應有條件、分階段過渡到刑事被害人國家補償制度。但這一制度的完善涉及司法權配置、救助基金籌措、社會保障體制等難題，可謂任重而道遠。
      三、檢察改革
      是檢察院恢復重建30年后新一輪司法改革的開局之年。檢察機關按照《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》精神，以加強權力監(jiān)督制約為改革重點，對外強化法律監(jiān)督職能，對內(nèi)加強自身監(jiān)督，自上而下、循序漸進、有組織、更理性地推進檢察體制與工作機制改革。
      （一）檢察改革整體規(guī)劃
      “-2012年檢察改革規(guī)劃”明確了深化檢察改革的總體目標和五項原則，指出今后一段時期深化檢察改革的重點是強化法律監(jiān)督和自身監(jiān)督。規(guī)劃包括五方面40項深化檢察改革的任務：優(yōu)化檢察職權配置，改革和完善法律監(jiān)督的范圍、程序和措施，加強訴訟監(jiān)督；改革和完善檢察院接受監(jiān)督制約制度，規(guī)范執(zhí)法行為；完善檢察工作中貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的制度和措施，創(chuàng)新檢察工作機制；改革和完善檢察組織體系和檢察干部管理制度，加強隊伍建設；落實政法經(jīng)費保障體制改革的總體部署。該規(guī)劃是中央司法體制改革的意見精神在檢察工作中的具體化，涉及檢察體制和工作機制改革的多個層面，是未來若干年檢察改革的指南，對新一輪檢察改革具有重要的規(guī)范和指導作用。截至底，最高人民檢察院已完成4項改革牽頭任務（共11個子項目）中的6個子項目，同時積極配合其他改革任務牽頭單位，推動各項協(xié)辦改革任務進程。檢察改革規(guī)劃所確定的各項改革也取得一定進展。
      （二）優(yōu)化檢察職權配置
      ——職務犯罪案件逮捕決定權上提一級。這是《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》確定的一項重大改革。9月，《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》出臺，明確要求省級以下檢察院立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應報請上一級檢察院審查決定，并詳細規(guī)定了下級檢察院報請審查逮捕程序、上一級檢察院審查決定逮捕程序、追捕程序、發(fā)現(xiàn)不應逮捕的糾正程序、下級檢察院不服不捕報請重新審查程序、逮捕擔任各級人大代表的犯罪嫌疑人的報請許可程序、人民監(jiān)督員監(jiān)督程序、報請延長偵查羈押期限程序及通過檢察專網(wǎng)報送案卷材料等。此外，最高人民檢察院即將出臺幾項偵查監(jiān)督措施，涉及改革對公安機關偵查活動的監(jiān)督，變傳統(tǒng)的線性審查程序為檢察機關居中，包括公安機關和犯罪嫌疑人的三角模式，以及加強對偵查活動中搜查、扣押、凍結(jié)等措施的監(jiān)督等。
      職務犯罪案件逮捕決定權上提一級是近年來力度最大的一項檢察改革，是優(yōu)化檢察職權配置、強化檢察內(nèi)部監(jiān)督、保障自偵案件質(zhì)量的重要舉措，一定程度上有利于解決同一檢察機關同時行使偵查、逮捕、起訴權而造成的權力集中、監(jiān)督弱化等問題，保障職務犯罪嫌疑人的合法權利，減少可能的地方干擾，檢察機關的偵查監(jiān)督活動也更符合司法規(guī)律。改革后，檢察機關審查逮捕的主體、報請和決定審查逮捕的程序與方式，傳統(tǒng)的偵查觀念和模式，上下級檢察機關之間的配合和銜接機制等都有所轉(zhuǎn)變，對偵查工作和偵查監(jiān)督工作都提出了新的更高要求，但實施效果仍有待觀察，有關逮捕決定權及偵查監(jiān)督權的配置、檢察機關偵查監(jiān)督部門的職能甚至稱謂、上下級檢察院均要對職務犯罪案件逮捕意見書進行審查而導致辦案時間緊迫以及建立捕后跟蹤監(jiān)督機制等問題，仍值得進一步研究。目前，可考慮以權力行使的司法化為改革方向，配合偵查監(jiān)督的工作機制改革，進一步化解該權力配置和行使不盡合理所引發(fā)的超期羈押、審前羈押率過高、“以捕代偵”等問題。此外，該項改革要求人民監(jiān)督員制度及律師介入程序作出相應調(diào)整，還應補充省市兩級檢察機關的辦案力量，逐步建立健全相應的電子檢務網(wǎng)絡和遠程視頻訊問系統(tǒng)。
      ——量刑建議改革試點。量刑建議試點始于1999年北京市東城區(qū)人民檢察院試行“公訴人當庭發(fā)表量刑意見”；《人民檢察院量刑建議試點工作實施意見》出臺，該制度成為刑事司法改革的一項重要內(nèi)容；最高人民檢察院根據(jù)《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，將“推行量刑建議制度，會同有關部門推動將量刑納入法庭審理程序”確定為公訴機制改革的重要項目，改革試點工作在北京、上海、浙江、重慶、四川、湖南、廣東、福建、江蘇等地更為廣泛和深入地展開。相關規(guī)范性文件有望在不久的將來出臺。量刑建議是檢察機關提出的具體訴訟請求，量刑建議權是一種司法請求權，是公訴權的重要權能。在大多數(shù)國家和地區(qū)，檢察機關都擁有量刑建議權。我國的量刑建議改革實質(zhì)是公訴權回歸完整的體現(xiàn)，有利于從機制上規(guī)范和制約法院的自由裁量權，保障量刑公正，減少“同案不同判”，同時提高訴訟效率，節(jié)省司法資源。但實踐中，量刑建議試點對習慣“只求罪，不問刑”的公訴人員提出了挑戰(zhàn)，而如何解釋和處理法院判決與量刑建議不一的情形，消除當事人和民眾的誤解與質(zhì)疑，亦需進一步研究。此外，作為一項探索性改革，各地量刑建議試點的操作模式、建議標準不一，實際效果也有較大區(qū)別。目前，量刑建議試點仍處于初期，應逐步確定合理的實體量刑基準，細化量刑規(guī)則，通過提升檢察官素質(zhì)、加強對量刑建議的內(nèi)部和外部制約，保障建議的全面、客觀、公正和準確，并注意與法院量刑改革相銜接。《刑事訴訟法》的再修改應科學構建量刑建議制度，使其與刑事被告人、辯護人的量刑請求和辯護意見一起，形成對量刑裁決權的合理制約。
      ——加強訴訟監(jiān)督。在深入貫徹《關于在公訴工作中全面加強訴訟監(jiān)督的意見》的基礎上，檢察機關對應立案而不立案、已立案偵查但未移送審查起訴的案件、法院獨任審理的案件、刑事自訴案件、二審書面審理后改變一審判決的案件以及法院自行決定再審的案件等處于監(jiān)督盲區(qū)的案件加大監(jiān)督力度，著力監(jiān)督糾正有罪不究、以罰代刑、量刑畸輕畸重、違法立案、刑訊逼供等突出問題，切實防止放縱犯罪和冤枉無辜。2月，最高人民檢察院檢察委員會審議通過《關于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》（初印發(fā)），要求各級檢察院進一步加強對訴訟活動的法律監(jiān)督工作，重點是加強對刑事立案、偵查活動、刑事審判、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動、民事和行政訴訟的監(jiān)督，并對完善監(jiān)督機制、強化監(jiān)督措施提出了具體要求，包括完善檢察長列席審委會制度，明確、規(guī)范檢察機關調(diào)閱審判卷宗材料、調(diào)查違法行為的程序，加大依法查辦執(zhí)法不嚴、司法不公、違法辦案背后的職務犯罪力度等。7月，最高人民檢察院《關于完善抗訴工作和職務犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機制的規(guī)定》出臺，明確抗訴工作與職務犯罪偵查工作由檢察機關不同業(yè)務部門負責承辦，力圖規(guī)范檢察機關內(nèi)設各部門的權力行使，強化檢察機關抗訴工作的內(nèi)部監(jiān)督。湖北、黑龍江、上海等地人大也先后制定《關于加強檢察機關法律監(jiān)督工作的決定》，積極支持檢察院依法履行法律監(jiān)督職責。北京市石景山區(qū)還探索實施訴訟監(jiān)督報告制度，將發(fā)往被監(jiān)督單位的訴訟監(jiān)督法律文書連同被監(jiān)督單位回函向同級黨委和人大常委會報告?zhèn)浒?。這一制度極具中國特色，但不符合檢察制度的內(nèi)在規(guī)律。
      訴訟監(jiān)督是檢察工作的重要內(nèi)容。近年來訴訟監(jiān)督機制不斷改革完善，但仍存在監(jiān)督措施缺失、力度不夠、效果甚微等問題。在司法公正缺乏足夠保障的轉(zhuǎn)型期，應完善監(jiān)督措施，強化監(jiān)督力度。但應當區(qū)分對偵查活動和對審判活動的監(jiān)督，前者須大力加強，后者則應控制在適當?shù)某潭?，調(diào)整和完善監(jiān)督程序，減少檢察機關身份與職能的沖突，防止訴訟監(jiān)督對審判獨立可能造成的不利影響。長遠而言，應考慮監(jiān)督權的優(yōu)化配置問題，從根本上化解檢察機關在訴訟監(jiān)督中的角色尷尬。
      ——促進檢察建議工作。依法明確、規(guī)范檢察機關提出檢察建議的程序是中央司法體制改革意見中一項重要內(nèi)容。由于缺乏明確規(guī)定，檢察建議的提出長期以來大量存在不規(guī)范和隨意現(xiàn)象。，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，界定了檢察建議的性質(zhì)和適用范圍，明確了提出檢察建議的原則、適用范圍、制發(fā)主體、內(nèi)容要求、發(fā)送對象、審批程序、督促落實、歸口管理與統(tǒng)計等內(nèi)容。該規(guī)定是今后檢察建議工作的指導性文件，某種意義上有利于檢察機關通過非訴訟措施服務大局，參與社會治安綜合治理，宣傳法制，促進社會管理，預防和減少違法犯罪，增強辦案效果，促進法律正確實施。
      檢察建議可能針對法院，也可能針對其他單位。后者體現(xiàn)了檢察機關的司法外職能；前者是一種非對抗性的訴訟監(jiān)督，有助于在保持法檢良好關系的前提下發(fā)揮更好的監(jiān)督效果，在短期內(nèi)可進一步完善和適用，但中長期而言可考慮廢除。總體而言，檢察院和法院的司法建議是極具中國特色的制度，主要體現(xiàn)了司法機關的司法外職能。它表明司法機關的職責并非單純定位于司法，而是作為國家治理系統(tǒng)的一部分，主動或被動扮演社會角色和政治角色，發(fā)揮社會職能和政治職能，實現(xiàn)法律效果、社會效果與政治效果的統(tǒng)一。司法建議制度雖小，卻顯示了當下中國司法制度的關鍵信息，即以職權主義、能動司法、“為大局服務”、強調(diào)司法的社會效果和司法外職能為特征的建議型司法。司法機關是否應承擔司法外職能，承擔何種職能，如何承擔，值得深入探討。但長遠而言，司法應當回歸司法本身的職能。
      此外，深化檢察委員會制度改革也是檢察職權優(yōu)化配置的重要內(nèi)容。最高人民檢察院制定了《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》，對于切實提高檢察委員會的議事能力和決策水平，促進檢察委員會民主決策、科學決策、依法決策，保證依法正確行使檢察權，推動檢察工作科學發(fā)展具有一定意義。但這并非終點，檢察委員會制度仍需進行較大改革。檢察機關還健全規(guī)范了檢察機關審查逮捕訊問犯罪嫌疑人制度，制定《人民檢察院辦理審查逮捕案件訊問犯罪嫌疑人的規(guī)定（試行）》并報中央政法委審批。該規(guī)定實施后將有利于檢察機關全面了解案情，正確掌握逮捕標準，及時發(fā)現(xiàn)偵查中的違法行為，維護犯罪嫌疑人的合法權益。為充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，促進依法行政，最高人民檢察院作出《關于行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作情況及落實相關司法改革任務的建議》，協(xié)助國務院法制辦推進行政執(zhí)法與刑事司法的銜接改革，推動建立“網(wǎng)上銜接，信息共享”機制，督促行政執(zhí)法機關及時移送涉嫌犯罪案件。
      （三）強化完善民主監(jiān)督
      加強對檢察院自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約是今后一段時期深化檢察改革的重點之一，具體涉及人大、政協(xié)、特約檢察員、人民監(jiān)督員等民主監(jiān)督制度的強化和完善。為此，最高人民檢察院制定發(fā)布《關于進一步做好向全國人大常委會的專項工作報告有關工作的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士聯(lián)絡工作辦法》等文件，檢察機關接受各界民主監(jiān)督的工作進一步制度化、規(guī)范化。近年來，這一領域的重點是深化人民監(jiān)督員制度改革。該制度已寫入《中國人權事業(yè)的進展》、《中國的民主政治建設》、《中國的法治建設》白皮書及《國家人權行動計劃（-2012年）》。2月，最高人民檢察院人民監(jiān)督員制度試點工作領導小組在專題調(diào)研基礎上，形成深化人民監(jiān)督員制度改革的實施意見并報中央政法委。人民監(jiān)督員制度試點有可能結(jié)束，全國檢察機關將全面推行人民監(jiān)督員制度。一些地方繼續(xù)推進人民監(jiān)督員制度改革。如四川廣安在檢校合作的基礎上推出以強化制度外部性為目標的人民監(jiān)督員制度“廣安模式”，就人民監(jiān)督員的選任管理、監(jiān)督范圍、程序、效力形成了系統(tǒng)的制度經(jīng)驗并穩(wěn)步推廣；湖南株洲由市政法委牽頭，市人大、政協(xié)、總工會、婦聯(lián)等單位負責人參與組成工作委員會，負責人民監(jiān)督員的選任和管理。這項改革一定程度上有利于監(jiān)督檢察權的行使，維護犯罪嫌疑人合法權益，促進民眾對司法的參與。
      自試點至今，人民監(jiān)督員制度已從局部試點實現(xiàn)全國推廣。全國現(xiàn)有3137個檢察院開展試點，選任人民監(jiān)督員2.1萬多名，監(jiān)督“三類案件”和不依法辦案情形2.8萬多件。但從試點情況來看，這項制度發(fā)展較為緩慢，與政治上所宣揚的高度和重要性有較大差距：第一，盡管廣安等地早在就開始體制外試點，但絕大多數(shù)地區(qū)仍由檢察機關選任人民監(jiān)督員，“自己請人監(jiān)督自己”；第二，監(jiān)督范圍限于“三類案件”、“五種情形”，但內(nèi)部監(jiān)督的加強使“三類案件”大幅減少，“五種情形”的監(jiān)督又難以進行，監(jiān)督范圍須從必要性和可行性出發(fā)進行調(diào)整；第三，監(jiān)督程序的外部性、獨立性、公正性難以保證；第四，監(jiān)督效力不足，而效力卻是制度發(fā)展的關鍵。檢察機關擔心強化監(jiān)督效力會影響檢察權的獨立行使，其實監(jiān)督范圍有限，監(jiān)督后持反對意見的更有限，在經(jīng)過一定的溝通程序后，人民監(jiān)督員仍對檢察機關的處理持反對意見的，應予采納。這不會沖擊檢察權的獨立行使而恰恰是司法民主的真實體現(xiàn)。人民陪審員可行使關乎案件最終處理的審判權，人民監(jiān)督員為何不可以在有限范圍、有限程序內(nèi)作出有約束力的決定？當然，監(jiān)督效力可逐步提升，內(nèi)容上從強調(diào)程序剛性逐步走向?qū)嶓w剛性，策略上從目前由檢察長決定改為檢察機關應當尊重、最后發(fā)展為應當采納監(jiān)督意見。目前，不少地方的人民監(jiān)督員制度試點處于停滯狀態(tài)，如何突破目前制度的發(fā)展瓶頸，急需有關部門認真研究并指明方向。
      （四）加強檢察隊伍建設和基層建設，加強檢察隊伍建設主要體現(xiàn)在強化檢察教育培訓、規(guī)范化建設和檢察官職業(yè)道德修養(yǎng)三方面?！?2012年大規(guī)模推進檢察教育培訓工作的實施意見》提出加強檢察教育培訓工作的總體思路、基本目標、基本原則和工作要求，強調(diào)提升法律監(jiān)督能力，向西部和基層檢察院傾斜，培訓趨于規(guī)?；?、規(guī)范化，將對未來的檢察工作產(chǎn)生一定影響。但該意見只是以往教育培訓工作的延續(xù)和強化。《人民檢察院規(guī)范化管理體系指導性標準》、《檢察業(yè)務工作操作標準（范本）》的制定以及在全國56個基層檢察院展開的規(guī)范化試點，一定程度上有助于檢察機關提升管理水平，推動規(guī)范化建設?！稒z察官職業(yè)道德基本準則（試行）》以“忠誠、公正、清廉、文明”為核心，要求檢察官初任、晉升時宣誓并踐行誓言，自覺遵守回避制度、妥善處理個人事務、不牟取不正當利益并注意職業(yè)形象和言談舉止。該準則是對既有《檢察官職業(yè)道德規(guī)范》的完善，有利于促進檢察官的自律，改進檢察官的執(zhí)法理念、作風和禮儀，培育其職業(yè)共同體意識。但道德規(guī)范是柔性約束，健全檢察官懲戒制度、完善檢察工作的內(nèi)外監(jiān)督、落實責任追究在目前更為重要。
      《-2012年基層人民檢察院建設規(guī)劃》要求各級檢察機關積極推進基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化、隊伍專業(yè)化、管理科學化和保障現(xiàn)代化的“四化”建設，就主要任務作出加強思想政治、檢察業(yè)務、領導班子、檢察隊伍、檢務保障建設五方面的指引?；鶎訖z察院是檢察工作的基礎，關乎檢察事業(yè)的整體發(fā)展。檢察改革把基層建設放在戰(zhàn)略位置，抓住了重點。但該規(guī)劃的出臺只是第一步，其落實情況有待觀察，并在相當程度上取決于政法經(jīng)費保障體制的進展，而且須結(jié)合實際出臺若干具體實施意見和配套措施。
      此外，檢察機關還大力推進司法便民。年初，最高人民檢察院修訂《人民檢察院舉報工作規(guī)定》并發(fā)布《關于開通12309全國檢察機關統(tǒng)一舉報電話的通知》，正式開通全國檢察機關統(tǒng)一舉報電話，健全舉報、控告、投訴、申訴的辦理、督察和反饋機制，為群眾舉報或咨詢提供便利。但受制于有限的技術條件，許多檢察機關仍未完成統(tǒng)一舉報電話平臺的建設。而對舉報的回復、處理、適時通報查處情況及對舉報人的保護等民眾更關心的問題，仍需建立健全相關制度。檢察機關還大力落實寬嚴相濟刑事政策，積極探索刑事和解制度，推進少年司法改革，相關舉措和評述參見法院改革部分。
      四、司法行政領域的改革
      ——全面試行社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正是刑事執(zhí)行體制和刑罰執(zhí)行方式的革新，也是社會治安綜合治理工程的重要方面。自試點以來，我國累計接收社區(qū)服刑人員37.8萬，解除矯正18.5萬，并探索形成強調(diào)政府主導的北京模式和偏重社會力量參與的上海模式等地方經(jīng)驗。10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合召開全國社區(qū)矯正工作會議，總結(jié)試點經(jīng)驗，部署在全國試行社區(qū)矯正工作，聯(lián)合下發(fā)《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》。
      該意見對協(xié)調(diào)社區(qū)矯正試行工作、健全制度與機構、緩和立法缺位的尷尬有所助益，有利于推進我國非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，落實寬嚴相濟的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主義傳統(tǒng)根深蒂固，社區(qū)發(fā)展極不成熟，民間組織發(fā)育不良，參與社區(qū)矯正的民間團體和志愿者不多，民眾對社區(qū)矯正的認可度和積極性不高等原因，我國社區(qū)矯正總體發(fā)展水平較低，在部分試行地區(qū)甚至形同虛設。社區(qū)矯正工作是一項系統(tǒng)工程，涉及審判、刑罰執(zhí)行、社區(qū)管理、勞動就業(yè)、社會保障和群眾工作等方方面面。應加大探索力度，深入研究社區(qū)矯正的裁決、監(jiān)督與執(zhí)行，逐步解決其當前面臨的國家立法、經(jīng)費來源、隊伍建設和制度完善四大問題。應學習國外先進經(jīng)驗，如澳大利亞的個性矯正模式、荷蘭未成年人矯正的會商模式、美國成熟社區(qū)中的自治模式等，并立足中國實際，就社區(qū)矯正工作的主導機構、社區(qū)矯正力量及社會輔助力量的建設、社區(qū)矯正工作的有效開展、與原有刑罰體系合理銜接、各種配套制度等方面進一步積累經(jīng)驗。目前，可構建由司法行政機關主導、社會團體積極參與的一體化社區(qū)矯正工作體系，兼顧對犯罪人的教育改造和幫助服務。司法行政機關實施社區(qū)刑罰執(zhí)行權，對罪犯實施必要的監(jiān)管。社會團體通過政府購買服務等方式實現(xiàn)對罪犯的技能培訓和教育幫扶。長遠而言，應在制度逐漸完善的基礎上制定《社區(qū)矯正法》。
      ——監(jiān)所體制改革取得一定進展。早在初，國務院就批轉(zhuǎn)司法部關于監(jiān)獄體制改革試點工作指導意見，提出“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運行”的改革目標，并在上海、湖南等14個省份試點，但成效不明顯。，隨著政法經(jīng)費保障體制的改革，第一次在全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)監(jiān)獄經(jīng)費按標準財政全額保障。開始實行改革的17個非試點省份和新疆生產(chǎn)建設兵團中，14個省份組建了監(jiān)獄企業(yè)集團公司，“監(jiān)企合一”體制部分瓦解。各地基本實現(xiàn)監(jiān)獄執(zhí)法經(jīng)費支出與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)收入分開運行，監(jiān)社分離也穩(wěn)步推進。
      鑒于云南“躲貓貓”事件暴露監(jiān)所體制的諸多問題，如監(jiān)所管理制度混亂、人權保障不足、管理人員瀆職甚至縱容培養(yǎng)牢頭獄霸、以權謀私、監(jiān)管執(zhí)法不公開、監(jiān)督流于形式、問責制度缺失等，最高人民檢察院、公安部對全國看守所展開為期5個月的監(jiān)管執(zhí)法專項檢查；中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合公布《關于加強和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》；公安部監(jiān)所管理局出臺《看守所防范和打擊“牢頭獄霸”十條規(guī)定》，建立收押告知、被監(jiān)管人員受虐報警和監(jiān)室巡視監(jiān)控等制度；最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)《關于做好看守所與駐所檢察室監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)建設工作的通知》，看守所監(jiān)控系統(tǒng)與駐所檢察室監(jiān)控設備將聯(lián)網(wǎng)，以實現(xiàn)檢察機關對看守所執(zhí)法活動的動態(tài)監(jiān)督。但這些舉措力度不大且限于局部，監(jiān)所問題仍迫切需要通過監(jiān)所體制和工作機制改革予以解決。除全面推動監(jiān)企分開、收支分開等改革措施外，還應根據(jù)《國家人權行動計劃（-）》的要求切實保護“被羈押者的權利”，完善監(jiān)管執(zhí)法公開和監(jiān)管事故公開制度，健全舉報箱、舉報電話、監(jiān)所領導接待日、執(zhí)法監(jiān)督員、實時檢察監(jiān)督、約見駐監(jiān)所檢察官及適當?shù)拿耖g監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督機制，強化問責和懲戒機制；涉及限制人身自由的看守所制度立法權應回歸全國人大，看守所應從公安機關分離并歸屬司法行政機關，實行羈偵分離。盡管改革涉及較多方面，難以一蹴而就，但11月國務院法制辦公布的《拘留所條例（征求意見稿）》已提及拘留所與看守所相分離，并強調(diào)執(zhí)行拘留活動應接受檢察監(jiān)督。，監(jiān)所管理問題有望通過制度完善得以部分緩解。
      ——大力推行法律援助十項便民措施。5月，司法部決定在全國開展“法律援助便民服務”主題活動，全面推行法律援助十項便民措施：努力擴大法律援助覆蓋面；建立健全法律援助便民服務窗口；拓寬申請渠道；做好接待咨詢工作；簡化受理審查程序；方便群眾異地申請；建立受援人聯(lián)系告知制度；選擇有利于受援人的服務方式；提高服務質(zhì)量；主動接受受援人和社會監(jiān)督。6月，第五次全國法律援助工作會議召開，***提出法律援助的“三個納入”，即各級黨政要把法律援助納入各地經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、納入黨和政府主導的維護群眾權益機制，把法律援助經(jīng)費納入同級政府財政預算。7月，《關于加強和改進法律援助工作的意見》出臺。
      自1994年法律援助制度建立以來，該項工作取得了一定進展，但還面臨諸多困難。法律援助經(jīng)費捉襟見肘，地區(qū)和層級之間不平衡的狀況并無明顯改觀，法律援助服務的覆蓋面、服務水平等遠不能滿足社會需求。特別是法律援助制度存在各種體制性障礙：由于經(jīng)費主要由地方財政保障，法律援助是一個“非創(chuàng)收”的弱勢部門，不能給地方帶來直接的好處，地方政府還可能不喜歡弱勢群體的“維權”，以及許多地方財力有限等原因，各級地方政府不可能增加太多經(jīng)費；即使經(jīng)費有所增加，在當前的司法行政體制下也難以完全用于法律援助業(yè)務；法律援助的需求與供給缺乏有效的溝通平臺，雖然許多公益組織提供法律援助，但政府擔心其帶來麻煩而予以嚴格限制，制約了公益法律援助組織的發(fā)展，加劇了法律援助需求與供給的落差。因此，法律援助制度必須進行體制性改革。
      此外，司法鑒定管理體制改革有所進展，司法部積極貫徹中央政法委《關于進一步完善司法鑒定管理體制遴選國家級司法鑒定機構的意見》，完善司法鑒定機構認證機制，牽頭成立中央政法各部門共同參加的國家級司法鑒定機構遴選委員會，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一組織開展遴選工作，確定了10家國家級司法鑒定機構。《人民調(diào)解法（草案）》報送國務院審核，各地繼續(xù)推進人民調(diào)解制度的完善，如四川廣安構建了以市縣區(qū)調(diào)解聯(lián)合會和人民調(diào)解委員會為龍頭、以專業(yè)和行業(yè)調(diào)解委員會為補充的市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級調(diào)解網(wǎng)絡體系，力圖整合全國各地人民調(diào)解的先進經(jīng)驗，實現(xiàn)多種糾紛解決機制的有效銜接，打造人民調(diào)解的“廣安模式”。
      結(jié)語，根據(jù)中央政法委《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，法院、檢察院制定了今后五年的改革綱要，法院、檢察院、司法行政部門等司法機關在近二十年改革成果的基礎上總結(jié)反思，有條不紊地推進改革。過去一年，司法改革在諸多方面有所進展。政法經(jīng)費保障體制改革、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開、促進司法便民、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建議改革、職務犯罪案件逮捕決定權上提一級、全面試行社區(qū)矯正工作等舉措成為改革亮點。盡管政法經(jīng)費保障體制改革、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制等改革力度仍需加大，最終效果有待觀察，但改革方向已明確并啟動實施，近兩年內(nèi)應該可以取得較大進展。
      不可否認，中國的司法改革仍然任重而道遠。的大部分改革舉措需切實貫徹，并接受實踐檢驗，作進一步的調(diào)整和完善；絕大部分改革措施只是司法工作機制的調(diào)整，甚至只是工作方法的改變，未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端；部分改革如規(guī)范涉法涉訴信訪、推進司法廉政建設等只是權宜之計；某些司法理念如法院強調(diào)“調(diào)解優(yōu)先”需要糾正，對司法人民性的過度重視亦需反思；某些方面如審判委員會及案件請示制度的改革有所倒退，甚至可能強化了司法體制的固有弊端，尤其是司法的獨立性遭受了更大的損害。但憂慮之中希望仍在：司法改革趨緩，卻依然前行；盡管有反復和不足，但邁向法治和司法現(xiàn)代化卻是大勢所趨。
      自1989年民事審判方式改革推行以來，司法改革大致可分為初步展開（1989年-1998年）和全面系統(tǒng)推進（1998年-）兩階段。啟動的新一輪司法改革，總體上屬于1998年以來的第二波司法改革之延續(xù)，其任務、目標和特征基本相近。稍有不同的是，這一輪司法改革具有鞏固深化、承上啟下的特點，既是對前十年司法改革成果的反思、改進和提升，也是為未來司法改革的攻堅戰(zhàn)奠定基礎。從更長遠的歷史視野來看，中國司法改革應置于晚清以來中國社會轉(zhuǎn)型及變法圖強的大背景下來思考。晚清以來的司法建設一直貫穿著從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的司法現(xiàn)代化主題，因此，1989年以來的司法改革整體上構成中國司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度為主要特征的司法建設。在此過程中，三大元素——來自西方的現(xiàn)代司法元素（以對抗制和形式理性為特征），源于幾千年深厚歷史的中國傳統(tǒng)司法元素（以行政司法合一、情理法結(jié)合及和平解決糾紛為特征），自1920年代登上歷史舞臺的中國共產(chǎn)黨所引入的社會主義元素（以“司法為民”的馬錫五審判方式為特征）——相互沖擊、相互影響、相互交融，構成百余年來決定中國司法制度特征和走向的核心力量。中國司法改革的歷史、現(xiàn)實與未來正是這三大元素趨向合理配置的過程。未來中國的司法改革將以現(xiàn)代司法元素的擴張為主要方向，融合傳統(tǒng)司法和社會主義司法兩大元素的優(yōu)勢，一個具有中國特色的社會主義現(xiàn)代司法制度將由此形成。
      是司法改革的攻堅年，圍繞社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作，新安排了30項改革任務，有望在優(yōu)化司法職權配置上實現(xiàn)重點突破，在規(guī)范司法行為、監(jiān)督制約權力、健全多元化糾紛解決機制方面取得新進展，在規(guī)范自由裁量權、重構上下級司法機關的關系、完善民事行政訴訟簡易程序、完善刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度、加強司法職業(yè)保障、完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀的銜接機制、規(guī)范司法警察管理機制、完善政法業(yè)務裝備配備標準等方面出臺新舉措。我們期待新一年的司法改革立足國情，借鑒國外經(jīng)驗，向既符合司法發(fā)展規(guī)律又體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性并傳承中華優(yōu)良傳統(tǒng)的社會主義現(xiàn)代司法制度繼續(xù)邁進，使中國司法制度不僅適合國情和具有中國特色，也具備現(xiàn)代司法制度所必需的公正、效率、權威、中立、獨立等特征。我們更期待，中國未來十年的司法改革取得突破性進展。我們相信，這是一個走向法治的新時代。司法改革的道路盡管會有阻礙和曲折，但法治理想已深入人心，邁向現(xiàn)代司法制度的目標不可逆轉(zhuǎn)。
      第三篇：司法改革工作報告
      中國司法改革承上啟下的一年,改革開放以來，中國經(jīng)過三十余年的司法建設，特別是二十年的司法改革，形成了較健全的司法制度，樹立了更科學的司法理念，取得了較好的司法效果。但由于司法的重要性和相對保守性、改革的復雜性和相對敏感性，司法改革在波瀾壯闊的改革開放浪潮中呈現(xiàn)相對平穩(wěn)和保守的特征。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視，未來的道路仍漫長而艱難。近年來，司法人民性的強調(diào)、調(diào)解政策的轉(zhuǎn)變、“三個至上”的提出等現(xiàn)象導致許多人對司法改革的前景擔憂，甚至認為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進入休整期，邁向司法現(xiàn)代化的大方向不可逆轉(zhuǎn)。實際上，新一輪司法改革已悄然展開。
      11月，中共中央政治局從發(fā)展社會主義民主政治、加快建設社會主義法治國家的戰(zhàn)略高度，原則同意中央政法委《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》。這是60年來中共中央首次以政治局名義審查并原則同意司法改革事項，也是繼黨的xx大作出推進司法體制改革的戰(zhàn)略決策、確定司法改革以體制和工作機制改革為主、xx大提出“深化司法體制改革”戰(zhàn)略任務之后，首次作出深化改革的戰(zhàn)略部署。中央司法體制改革領導小組隨即對司法改革進行分工部署。最高人民法院和最高人民檢察院迅速跟進，分別出臺《人民法院第三個五年司法改革綱要（-2013）》（下稱“三五綱要”）和《關于貫徹落實〈中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見——關于深化檢察改革-2012年工作規(guī)劃》（下稱“-2012年檢察改革規(guī)劃”），對未來若干年的司法改革進行整體規(guī)劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機制性障礙，部分改革具有較強的政治性和政策性。與前些年相比，法院、檢察院等機構的改革姿態(tài)由積極張揚轉(zhuǎn)為保守低調(diào)，并在不同場合反復強調(diào)這一輪司法改革重在“機制改革”，但現(xiàn)有部分改革措施如優(yōu)化司法職權配置、改革政法經(jīng)費保障機制等其實力度較大，直接涉及司法體制的轉(zhuǎn)型。
      一、綜合性改革
      （一）新一輪司法改革的總體規(guī)劃
      《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》以加強權力監(jiān)督制約為重點，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關鍵環(huán)節(jié)，強調(diào)解決體制性、機制性、保障性障礙，力圖建設公正高效權威的社會主義司法制度。改革內(nèi)容涵蓋優(yōu)化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經(jīng)費保障四大方面，具體包括完善民行案件執(zhí)行體制，推進司法公開，建立刑事被害人救助制度，促進裁判統(tǒng)一，改革完善偵查監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨外人士民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民監(jiān)督員制度，推進社區(qū)矯正工作，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制、紀檢監(jiān)察工作機制、政法經(jīng)費保障體制和管理制度等60項改革任務。
      該意見是及今后一段時期司法改革的總綱，體現(xiàn)了中央對現(xiàn)階段司法改革的整體考慮，反映了中國特色社會主義法治對推進司法改革的內(nèi)在要求，標志著新一輪司法改革的正式啟動。這是1989年民事審判方式改革以來最廣泛的一輪司法改革。目前，60項改革任務全部啟動，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制，完善司法公開、司法考試、人民陪審員制度，加強人大對司法工作的監(jiān)督，建立黨外人士行使民主監(jiān)督司法職能的工作渠道和機制等17項任務已出臺方案并有序推進，其他各項改革正按計劃進行。該意見將司法改革提升到關系黨的執(zhí)政基礎、人民群眾根本利益和政法事業(yè)發(fā)展的高度，體現(xiàn)了中央以更積極主動的姿態(tài)具體推動司法改革的決心。因此，司法職權配置、政法經(jīng)費保障等長期未能有效推進的領域有望取得實質(zhì)性進展。但應正確把握“加強權力監(jiān)督制約”的改革取向，否則可能導致改革違背司法規(guī)律，減損本已低下的司法獨立性程度，進而削弱司法公信和司法權威。同時，對司法人民性的強調(diào)應立足于推進司法民主和建設服務型司法，從政治話語的圣壇走向司法改革的實踐，應以建立完善現(xiàn)代司法制度為主要導向，避免進一步的司法政治化。
      （二）改革和完善政法經(jīng)費保障體制
      加強政法經(jīng)費保障是新一輪司法改革的重要內(nèi)容。政法經(jīng)費保障將由先前地方財政承擔、“分灶吃飯、分級負擔、分級管理”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤健懊鞔_責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類保障政策和公用經(jīng)費正常增長機制。政法經(jīng)費分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費（分日常運行公用和辦案業(yè)務經(jīng)費）、業(yè)務裝備經(jīng)費和基礎設施建設經(jīng)費（分辦公基礎設施建設和業(yè)務基礎設施建設經(jīng)費）。人員經(jīng)費、日常運行公用經(jīng)費、辦公基礎設施建設及維修經(jīng)費由同級財政承擔；辦案（業(yè)務）經(jīng)費、業(yè)務裝備經(jīng)費、業(yè)務基礎設施建設經(jīng)費由中央、省級和同級財政分區(qū)域按責任負擔。中西部困難地區(qū)的人員經(jīng)費可通過中央財政轉(zhuǎn)移支付予以補助；對于中西部地區(qū)的基層機構、維穩(wěn)任務重的地區(qū)和經(jīng)濟困難地區(qū)的地市級機構，提高中央和省級財政負擔公用費用和業(yè)務裝備費用的比例，同時辦公基礎設施建設經(jīng)費可由中央、省級和同級政府財政分區(qū)域比例負擔。，政法經(jīng)費保障體制改革經(jīng)過較長時間的調(diào)研論證，改革工作進入實施階段，中央和省級政法轉(zhuǎn)移支付資金大幅增加，基層政法機關經(jīng)費保障水平有較大提高，“亂收費、亂罰款、亂攤派”、“收支明脫暗掛”等現(xiàn)象有所減少，《關于加強政法經(jīng)費保障工作的意見》及財政部、各省級政策措施相繼出臺。目前，政法經(jīng)費保障問題基本解決，政法機關如何管理、運用經(jīng)費從而促進司法的公正、高效和權威，成為評估改革成效的重要因素。
      政法經(jīng)費保障的加強，對促進司法建設，突破改革瓶頸，解決原有政法經(jīng)費保障體制下的司法地方化、政法經(jīng)費不足及不均衡、“收支兩條線”執(zhí)行不到位、部分機關選擇性辦案甚至以案牟利等問題具有重要意義。這項改革還可能引出司法機關縱向管理的新模式。但期待之中仍有憂慮。首先，改革的實施效果有待觀察。盡管中央和省級部門基本建立了相應的指標體系，但由于“分類負擔”涉及中央與地方事權、財權的劃分，涉及分項目、分區(qū)域、分部門投入等諸多問題，如何實現(xiàn)區(qū)別對待和總體平衡，如何落實具體方案，仍存在一定的復雜性。完善經(jīng)費使用監(jiān)督機制更成為緊迫任務。其次，當前的改革方案仍是階段性的，政法經(jīng)費保障體制及司法的地方化并無根本變化，政法經(jīng)費保障體制有待更為徹底的改革。長遠而言，應以促進司法權的統(tǒng)一、獨立、公正行使為目標，在司法體制逐步改革的基礎上，明確司法權屬于中央事權，由中央統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費。當前，可考慮根據(jù)事權與財權相統(tǒng)一的原則進行試點改革，由中央和省級統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費，緩解較為嚴重的司法地方化問題。最后，加強政法經(jīng)費保障還需司法人事管理、設置跨區(qū)域司法機構等改革措施配套，才能從根本上消解司法地方化，從而促進司法公正、提升司法權威。
      （三）鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制
      “企業(yè)辦司法”不符合法治原則，鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制的呼聲由來已久。早在，中央司法體制改革領導小組就提出，改革鐵路、交通、民航等部門和企業(yè)管理公檢法的體制，將其納入國家司法管理體系。但因各方利益牽制，這一改革到才進入實質(zhì)性操作階段。7月，鐵路公安民警公務員過渡工作會議召開；9月，鐵路公安機關轉(zhuǎn)制人員考試結(jié)束，其身份由企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務員。但機構、財政分離等轉(zhuǎn)制工作尚處于籌備協(xié)調(diào)階段，目前鐵路公安機關的人、財、權尚無實質(zhì)變化，且須經(jīng)公安部和鐵道部共管的過渡期。雖然最高人民法院副院長江必新表示，鐵路法院管理體制改革取得階段性成果，最高人民檢察院也要求加強省級檢察院對鐵路檢察工作的領導，做好改革過渡期的組織協(xié)調(diào)工作，但至今仍未出臺鐵路法檢轉(zhuǎn)制的具體安排。
      鐵路公檢法是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。建國初，鑒于鐵路是國家大動脈、運輸跨區(qū)域、社會治安不穩(wěn)定等因素，我國模仿蘇聯(lián)建制設置了鐵路公檢法機關，管轄鐵路沿線車、站、途中、鐵路工廠、企業(yè)、鐵路院校等發(fā)生的各類案件。長期以來，鐵路公檢法由于人事財務受控于鐵路部門，存在較嚴重的部門保護主義和企業(yè)本位主義，涉鐵案件中偏向鐵路部門的司法不公問題尤為突出。例如，列車長黃建成將疑有精神病的民工曹大和捆綁致死只被判緩刑，16位公民聯(lián)合上書全國人大要求對鐵路司法權進行違憲審查，集中反映了民眾長期以來對鐵路公檢法的質(zhì)疑。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制是理順司法體制的重要改革，有助于化解鐵路公檢法既當運動員又當裁判員造成的程序不公，消除司法企業(yè)化的弊端，促進司法統(tǒng)一，維護司法權威。
      這項改革面臨多重困難，尤其是復雜的利益調(diào)整。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制不僅涉及鐵路部門和鐵路公檢法，還涉及地方與中央的利益調(diào)整。鐵路部門是否愿意果斷交出該項行使多年的權力、鐵路公檢法轉(zhuǎn)制后保持原有建制還是將人員分流到地方公檢法、經(jīng)費開支如何與政法經(jīng)費保障體制改革相銜接等問題，亟需進一步研究和解決。盡管大部分鐵路公檢法人員從企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務員的積極性較高，但部分地區(qū)轉(zhuǎn)制后收入降低的情況也可能影響改制的順利進行。復雜的利益調(diào)整也是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、鐵路部門等轉(zhuǎn)制相關部門在披露改革方案及其進展上“猶抱琵琶半遮面”的根源。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制勢在必行，但這是一個漸進的過程，須妥善協(xié)調(diào)各方利益，逐步推進。從鐵路公安人事轉(zhuǎn)制這個突破口出發(fā)，期望鐵路法檢在及時跟進，加快改革步伐，增強改革透明度。此外，同樣摻雜部門利益的林業(yè)法院、農(nóng)墾法院等，也應一律納入國家司法體系，實現(xiàn)全面的司法“去企業(yè)化”。
      （四）完善政法干警招錄培養(yǎng)體制
      政法隊伍建設重基層、重中西部，如全國政法系統(tǒng)啟動新中國成立以來基層公檢法司“一把手”的首次輪訓；國家司法考試繼續(xù)適當放寬西部地區(qū)考試報名條件與合格分數(shù)線；新疆、西藏等地試點單獨組織在職法律職業(yè)人員國家司法統(tǒng)一考試。政法干警招錄培養(yǎng)體制改革也旨在化解中西部和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層政法人才的斷層問題。是改革試點的第二年，6月《政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點工作實施方案》出臺，試點范圍從14個中西部省區(qū)市擴展至除北京、天津和上海外的28個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設兵團，招錄人數(shù)從上年5160人增至23068人，重點從部隊退役士兵和普通高校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，畢業(yè)合格者將嚴格依據(jù)定向崗位和培養(yǎng)協(xié)議到基層政法機關工作。
      這項改革通過政法干警的招錄培養(yǎng)和定向輸出，力圖提升政法隊伍素質(zhì)，促進司法職業(yè)化。多年來，中國法學教育與司法官的職業(yè)養(yǎng)成機制存在嚴重缺陷，這項“帶編入學、學成入職”同時解決工作和學歷問題的改革成為突破這種雙重困境的有益嘗試，有利于部分化解當前法學教育與社會需求脫節(jié)的問題。從退役士兵和大專院校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，還有利于緩解大學畢業(yè)生就業(yè)與退伍軍人安置兩大難題。但這項強調(diào)政治素質(zhì)、培訓期短、工具性強、不要求專業(yè)背景的人才培養(yǎng)機制能否有效推進司法職業(yè)化，能否杜絕任何名義的改派、借調(diào)、抽調(diào)而將人才真正充實于欠發(fā)達地區(qū)，能否解決長期以來基層政法機關進人不規(guī)范問題，是否會加劇法科畢業(yè)生的就業(yè)難，是否會對既有國家司法統(tǒng)一考試制度造成沖擊，特別是長遠而言是否符合司法規(guī)律并有助于推進司法現(xiàn)代化進程，仍有待觀察，但不必寄予過高期望。當前，該項改革仍處于試點階段，下一步改革應更多考慮吸收法治國家較為成熟的司法官職業(yè)養(yǎng)成經(jīng)驗，特別是建立從律師到司法官的司法職業(yè)轉(zhuǎn)換機制和完善司法官遴選制度，并對法學教育改革進行長遠規(guī)劃，實現(xiàn)向法律職業(yè)教育的轉(zhuǎn)型。
      （五）落實寬嚴相濟刑事政策
      底全國政法工作會議提出寬嚴相濟的刑事政策，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》重申該項政策，對一貫的“嚴打”政策進行糾偏?！霸搶拕t寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，罰當其罪”已成為近年來刑事司法工作的指導原則和刑事司法改革的重要內(nèi)容。刑事和解制度的探索進入新階段，少年司法制度進一步發(fā)展，社區(qū)矯正工作全面推進，《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節(jié)若干問題的意見》實施，巨額財產(chǎn)來源不明犯罪和網(wǎng)絡犯罪的法律規(guī)定進一步完善。最高人民檢察院于出臺《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》，最高人民法院《關于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》有望于出臺。該政策將在未來若干年的刑事司法改革中延續(xù)并可能上升為法律制度。
      ——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年來刑事司法改革的熱點。地方司法機關早已開始探索。例如，牡丹江鐵路運輸法院審結(jié)的孟廣虎故意傷害案可視為國內(nèi)辯訴交易及刑事和解第一案，《湖南省人民檢察院關于檢察機關適用刑事和解辦理刑事案件的規(guī)定（試行）》出臺，揚州市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關于刑事和解工作的若干意見（試行）》。，最高人民法院將刑事和解明確列為改革措施之一，各地司法機關也加大了對刑事和解的探索力度。例如，長沙市岳麓區(qū)人民檢察院首創(chuàng)的刑事和解“檢調(diào)對接”機制在浙江、山東、河南、四川等地推行，檢察機關可在當事人自愿的基礎上將規(guī)定范圍的刑事案件民事部分委托人民調(diào)解組織調(diào)解，調(diào)解成功的，可依法作出不批準逮捕、不起訴或建議公安機關撤銷案件等刑事處理決定。但這些做法引來了一些質(zhì)疑，鄭州市中級人民法院因刑事和解而輕判孟偉故意殺人一案，再次引發(fā)“花錢買刑”的激烈爭議。盡管如此，刑事和解的實踐探索仍在繼續(xù)并進入制度完善階段。例如，北京市第一中級人民法院公布《關于規(guī)范刑事審判中刑事和解工作的若干指導意見》，規(guī)定在自訴案件和侵犯個人權益的刑事案中，法院可在案犯與被害人達成諒解的前提下對案犯從輕或免予處罰。鄭州市中級人民法院等司法機關也出臺了類似規(guī)定。但目前各地的實踐探索和制度規(guī)定仍有較大差異，可能產(chǎn)生一些“同案不同判”現(xiàn)象，增加社會對刑事和解的質(zhì)疑。
      刑事和解具有補償被害人、促進犯罪人回歸社會、恢復因犯罪而受損的社會關系、防止再次犯罪、促進案件審前分流、減少短期自由刑適用、降低司法成本并最終促進社會和諧的功能，但一定程度上也沖擊了法律面前人人平等和罪刑法定原則，富人可以“花錢買刑”而窮人只能承受刑罰，這可能會放縱甚至激勵富人犯罪，削弱刑罰的威懾力。此外，被害人諒解能否以及多大程度上可抵消刑罰，犯罪對社會公益的危害如何平衡；經(jīng)濟賠償是否會成為被告人對被害人的“要挾”工具；重罪和死刑案件能否適用刑事和解；刑事和解擴大了司法自由裁量權而可能產(chǎn)生功能異化；實踐探索的主體不
      一、標準各異、結(jié)果不同進而影響司法公平和公正等問題亦需考慮。問題的解決方向是立足中國實際，借鑒比較法經(jīng)驗，盡快統(tǒng)一刑事和解規(guī)則，或至少先就刑事和解的原則、案件、條件、程序、對量刑的影響等重要問題出臺指導性意見。
      ——繼續(xù)推進少年司法改革。自1984年首個少年刑事合議庭成立以來，少年法庭經(jīng)歷了從專門合議庭向?qū)ｉT審判庭、從刑庭向綜合庭、從基層法院設置向部分中級法院也設置的發(fā)展過程，形成了圓桌審判、暫緩判決、輕微犯罪的非犯罪化裁定、監(jiān)管令、社會調(diào)查報告、回訪考察等獨具特色的審判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在對以往改革進行階段性總結(jié)的基礎上，“三五綱要”將“配合有關部門有條件地建立未成年人輕罪犯罪記錄消滅制度，明確其條件、期限、程序和法律后果”作為落實寬嚴相濟刑事司法政策的重要內(nèi)容，最高人民法院提出貫徹“堅持、完善、改革、發(fā)展”的方針，從探索設立少年法院等方面強化少年司法改革。目前，全國共建立2219個少年法庭，31個省區(qū)市高級人民法院建立少年法庭指導小組，地方三級法院少年法庭組織機構基本形成。而上海、河北、重慶、寧波、四川、山東等地已先行展開建立未成年人犯罪前科消滅制度的地方改革，如封存犯罪（刑事污點）記錄、出具前科消滅證明書、作出消滅前科的裁定等，取得了較好的實踐經(jīng)驗和社會效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于應對犯罪結(jié)構年輕化、低齡化、暴力化等日益嚴重的狀況，有利于更好地矯正青少年犯罪、塑造溫情的法院形象和促進未成年人保護。目前，少年司法改革應進一步完善地方三級法院少年法庭的設置，探索建立少年法院，在《關于審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的基礎上改革完善相應立法特別是合理確定受案范圍，化解少年綜合庭設置與審判組織專門化、法官綜合素質(zhì)有限的矛盾，在進一步研究試點的基礎上探索建立未成年人輕罪記錄消滅制度和確定合理的少年犯年齡，并在兼顧各地特色的基礎上統(tǒng)一、規(guī)范某些制度和做法。
      其他司法機關也積極參與少年司法改革，如檢察院建立專門機構，加強民行訴訟中未成年人合法權益的保護，建立適合未成年人特點的審查逮捕、審查起訴等辦案方式，加強對不捕、不訴未成年人的幫教和挽救工作。未成年人輕罪記錄消滅制度也緣于檢察機關的呼吁，上海市檢察機關自以來試點的未成年人案件刑事污點限制公開制度為此積累了一定的經(jīng)驗。，最高人民檢察院還把“完善未成年人犯罪案件辦案方式，積極探索有利于化解矛盾糾紛、修復社會關系的工作機制”列為檢察工作的主要安排。司法行政機關加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法機關的少年司法改革仍各自為政，下一步應以少年審判為核心，積極探索各機關少年司法改革措施的銜接機制。
      此外，《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節(jié)若干問題的意見》針對當前職務犯罪案件呈現(xiàn)緩刑、免予刑事處罰等輕刑適用率偏高的趨勢，明確規(guī)定職務犯罪案件的自首、立功等量刑情節(jié)的認定和運用。該意見兼具規(guī)范法官自由裁量權、落實寬嚴相濟司法政策的雙重意義，有利于遏制法檢機關在自首、立功等量刑情節(jié)認定和運用中的不當情形，統(tǒng)一地方意見分歧較大的問題，保證刑罰適用的統(tǒng)一性和嚴肅性。
      （六）規(guī)范涉法涉訴信訪
      信訪是多年來各級黨政部門面臨的難題，司法機關亦不例外。以來，全國政法機關對涉法涉訴信訪問題進行多次集中處理，但效果欠佳。為此，中央政法委出臺《關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，以“案結(jié)事了、息訴罷訪”為工作目標，提出加強源頭治理、強化排查化解、規(guī)范工作流程、下移工作重心、落實司法救助、加強協(xié)調(diào)配合、嚴格責任查究，特別是建立涉法涉訴信訪終結(jié)制、完善調(diào)解銜接，并規(guī)定中央派出巡回接訪組、各級政法機關主要領導定期接訪、帶案下訪、網(wǎng)絡受訪等便民舉措，強調(diào)把解決問題放在首位，把問題解決在源頭，要求嚴肅處理非法代理上訪牟利和教唆鼓動非正常上訪行為，力圖強化正常信訪秩序和實現(xiàn)信訪壓力下移。
      該意見是《信訪條例》外關于涉法涉訴信訪工作的又一重要文件，一定程度上有利于緩解上層的信訪壓力，強化基層責任，引導民眾理性信訪。但在矛盾多發(fā)、利益格局失衡、社會不公突出、糾紛預防和化解體系不完善、信訪體制問題重重的社會轉(zhuǎn)型背景下，信訪壓力不可能得到徹底改變。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等體制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和權威，涉法涉訴信訪問題就難以有效化解，該意見的效用相當有限，相關改革也只能是權宜之計。信訪壓力下移還可能導致地方采取非常對策，如深圳市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關于依法處理非正常上訪行為的通知》，規(guī)定可對14種“非正常上訪行為”處以行政拘留、勞動教養(yǎng)乃至刑事責任，明顯越權。
      信訪作為吸納不滿和避免沖突升級的疏導機制，擔負著特殊功能。中短期內(nèi)應予改革完善，既保證民眾更便利地通過信訪實現(xiàn)正義，又較好地維護黨政及司法權威。但鑒于信訪與法治精神的背離，長遠而言可考慮廢除，或?qū)⑵鋸氐赘脑鞛檠a救性的常規(guī)權利救濟機制。當下應重點關注：切實保護信訪人的合法權益；改變信訪工作業(yè)績考核制度，完善信訪工作制度；促進社會公平和司法公正，從源頭上減少信訪的產(chǎn)生。中期的改革方向是逐步集中、整合資源，更有效地處理和疏導信訪。具體方案為削弱政府各部門的信訪功能，逐步過渡到由專門的信訪部門處理信訪事務，使信訪發(fā)展為一種專門性糾紛處理機制，同時提升信訪層級，逐步撤銷國家機關各部門信訪機構，縣級僅保留信訪局，進而設置中央、省、地（市）三級信訪機構。長遠的改革方案，可考慮借鑒瑞典等國的申訴專員制度，建立專門性信訪處理機構，設中央和省兩級申訴專員公署，實行兩級申訴制度。英國衡平法院最初的功能有些類似于信訪，旨在為不能通過常規(guī)途徑救濟的情形提供伸冤機會，后來逐漸發(fā)展為一套正式的司法程序，最終于19世紀實現(xiàn)與普通法院的合并。信訪機構亦可逐步專業(yè)化，最終改造為準司法性申訴機構。此項改革是一個長期、復雜的系統(tǒng)工程，涉及更深層次的經(jīng)濟、社會、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、調(diào)解、行政處理等常規(guī)性糾紛解決機制的完善相配合。
      二、法院改革，法院貫徹《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，集中針對法院工作機制存在的問題，轉(zhuǎn)變理念、改革制度并創(chuàng)新舉措，出臺了“三五綱要”，并通過優(yōu)化審判和執(zhí)行權配置、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開、深化量刑程序改革、規(guī)范司法行為、完善司法便民、落實寬嚴相濟刑事政策等措施，著力推進法院改革。
      （一）法院改革整體規(guī)劃
      底，全國高級人民法院院長會議提出當前和今后一個時期司法改革的十項任務：優(yōu)化職權配置；完善審判委員會制度；落實寬嚴相濟刑事政策；建立刑事被害人救助制度；建立多元化糾紛解決機制；改革執(zhí)行工作體制；加強法官職業(yè)保障；完善陪審員與法警制度；完善審判管理體系；全面落實審判公開原則。這些任務貫徹中央精神，延續(xù)并深化了前一階段的法院改革?！蛾P于深化人民法院司法體制與工作機制改革的實施意見》隨后出臺，進一步明確了法院改革的任務安排，要求各級法院按照中央的總體部署和最高人民法院的統(tǒng)一要求，根據(jù)本地實際，制定具體改革方案和實施步驟，嚴格落實責任。
      這些改革任務隨后被納入“三五綱要”。“三五綱要”的內(nèi)容包括優(yōu)化法院職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強法院隊伍建設、加強法院經(jīng)費保障和健全司法為民工作機制五大方面，每一方面包含多項改革任務?！叭寰V要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基礎上，結(jié)合法院實際情況制定的今后五年法院改革的綱領性文件，標志著新一輪法院改革工作的全面啟動。作為“三五”的開局之年，《人民法院工作要點》將司法改革列為工作重點。但與《人民法院第二個五年改革綱要（-）》（下稱“二五綱要”）相比，“三五綱要”在某些方面有所倒退：“二五綱要”以司法的專業(yè)化為方向，更著力追求司法的中立性、被動性、公開性、終局性和獨立性；而“三五綱要”更強調(diào)司法的人民性，更強調(diào)滿足民眾的司法需求，更關注民眾對法院工作的外在評價，黨的領導、服務大局等政治性要求得到進一步強調(diào)和拔高。
      （二）優(yōu)化法院職權配置
      合理配置司法職權涉及司法的體制、機制和程序改革，是中國司法改革的主線之一。優(yōu)化司法職權配置，既涉及法院、檢察院等司法機關之間的職權配置，也涉及各司法機關內(nèi)部的職權配置。前者旨在進一步完善各政法機關之間分工負責、互相配合、互相制約的體制和機制，這一輪改革將主要涉及偵查監(jiān)督的改革完善，部分刑事案件偵查權從檢察院轉(zhuǎn)由公安機關或其他機關實施，看守所從公安機關劃歸司法行政機關等。就法院而言，優(yōu)化司法職權配置的改革舉措主要包括：
      ——量刑改革?！岸寰V要”提出研究制定犯罪的量刑指導意見，健全完善相對獨立的量刑程序。，“三五綱要”再次要求進行量刑程序改革，《人民法院量刑指導意見（試行）》和《人民法院量刑程序指導意見（試行）》隨后出臺，120多家指定法院展開量刑規(guī)范化試點，蕪湖市中級人民法院、日照市東港區(qū)人民法院、北京市東城區(qū)人民法院、揚州市邗江區(qū)人民法院、上海市長寧區(qū)人民法院等相繼啟動量刑程序改革“計劃外試點”。試點旨在保障司法公正，規(guī)范自由裁量權，將量刑納入法庭審理程序，增強量刑的公開性和透明度，實現(xiàn)量刑公正和均衡，減少“同罪不同罰”的情形，促進法律的統(tǒng)一適用。建立相對獨立的量刑程序，實現(xiàn)定罪程序與量刑程序分離是改革的核心內(nèi)容，而改革傳統(tǒng)經(jīng)驗量刑法，建立一套“以定量分析為主、定性分析為輔”科學規(guī)范的量刑方法涉及量刑改革的實體方面。此外，一些地方嘗試的量刑答辯程序、量刑理由公開也是促進量刑公正的重要方面。，許多試點法院的量刑活動更公正、均衡，“重定罪、輕量刑”的觀念有所轉(zhuǎn)變，判決結(jié)果與試點前的量刑情況總體平衡，上訴率、抗訴率及二審改判、發(fā)回重審率均有所降低。但試點也遇到諸如被告人不認罪案件、公訴人不出庭的簡易程序案件如何適用量刑答辯程序等問題。在較為粗放的現(xiàn)行刑罰制度下，涉及量刑程序、標準、方法等內(nèi)容的量刑改革將是一個長期的過程，需要與立法機關對刑罰種類、基準和幅度的細化規(guī)定，檢察機關的量刑建議改革等相銜接，也需要進一步明確各類犯罪行為的基準刑及各種量刑情節(jié)的調(diào)節(jié)幅度，并抑制量刑程序獨立所導致的效率降低，還需要進一步做好量刑理由的闡明工作，應在不斷總結(jié)經(jīng)驗、加強實證研究的基礎上完善制度。
      ——執(zhí)行體制及工作機制改革。，中央政法委和最高人民法院在全國開展集中清理執(zhí)行積案活動；最高人民法院總結(jié)提出清理執(zhí)行積案“十個嚴禁”工作原則；紀檢監(jiān)察部門加大對不當干預法院執(zhí)行工作的監(jiān)督力度；初步建立黨委政法委組織協(xié)調(diào)、法院主辦、有關部門配合、社會各界參與的執(zhí)行聯(lián)動工作機制；執(zhí)行審查權與實施權分由法院不同的內(nèi)設機構行使；法院執(zhí)行網(wǎng)絡系統(tǒng)與中國人民銀行征信局聯(lián)網(wǎng)，與公安部身份證采集系統(tǒng)、出入境信息登記、人民幣銀行賬戶結(jié)算管理系統(tǒng)等對接正在協(xié)調(diào)中；底前受理的有財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件基本執(zhí)結(jié)，“執(zhí)行難”問題得到部分緩解。近十多年來，“運動式”清理執(zhí)行積案活動多次開展，但“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”仍是困擾法院乃至政法工作的難題。解決問題的方向是完善制度，規(guī)范執(zhí)行人員的執(zhí)法行為，建立適當?shù)膱?zhí)行威懾和激勵機制，促使義務人自動履行。
      “三五綱要”將“改革和完善民事、行政案件執(zhí)行體制”作為優(yōu)化法院職權配置的重要內(nèi)容。在《民事訴訟法》執(zhí)行程序的重大修改及最高人民法院出臺執(zhí)行程序司法解釋的基礎上，最高人民法院頒行《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》、《人民法院委托評估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》，《人民法院執(zhí)行案件流程管理規(guī)則（試行）》、《關于建立和完善國家執(zhí)行聯(lián)動威懾機制若干問題的意見》等規(guī)范性文件也即將出臺。
      《人民法院委托評估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》有利于分散相關權利，對重點執(zhí)行環(huán)節(jié)加強監(jiān)督，規(guī)范法院執(zhí)行行為。《關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》是近幾年執(zhí)行體制和工作機制改革的指導性文件。其內(nèi)容包括優(yōu)化執(zhí)行權配置、強化執(zhí)行監(jiān)督制約、建立快速反應機制、完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機制、建立有效的執(zhí)行信訪處理機制、加快執(zhí)行聯(lián)動機制建設等，強調(diào)從法院內(nèi)部分離執(zhí)行審查權和實施權、調(diào)動立審執(zhí)等多方面力量支持執(zhí)行，從外部借力構建執(zhí)行聯(lián)動機制，從內(nèi)外兩方面強化執(zhí)行監(jiān)督。該意見有利于規(guī)范執(zhí)行程序和執(zhí)行行為，形成統(tǒng)一的執(zhí)行工作體制。實際上，該意見規(guī)定的許多制度和做法早已實施，但需要進一步完善和制度化。例如，通過設立執(zhí)行指揮中心等方式建立執(zhí)行快速反應機制，建立執(zhí)行聯(lián)動機制，建設全國法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，開通全國法院被執(zhí)行人信息查詢網(wǎng)上平臺，建立法官違紀違法舉報中心網(wǎng)站，設立專門的執(zhí)行監(jiān)督員、廉政監(jiān)察員等。
      地方法院也積極探索，如重慶市高級人民法院出臺《關于進一步加強和改進全市法院執(zhí)行工作的意見》，將執(zhí)行權細化為啟動權、實施權、裁決權和監(jiān)督權，實行分設執(zhí)行機構、執(zhí)行法官輪崗等措施，并構建當事人監(jiān)督、特邀監(jiān)督員監(jiān)督、人民陪審員參與執(zhí)行、設立專職廉政監(jiān)察員、社會組織或個人申請監(jiān)督的立體化執(zhí)行監(jiān)督體系。但這些監(jiān)督體系皆屬柔性監(jiān)督，難以實現(xiàn)理想的監(jiān)督效果。從全國普遍的情況來看，執(zhí)行權的細分也許有助于加強內(nèi)部監(jiān)督和提高執(zhí)行質(zhì)量，但也可能降低執(zhí)行效率，不利于解決“執(zhí)行難”問題，而且執(zhí)行權的分權局限于法院執(zhí)行部門內(nèi)，實踐中難免存在裁決與執(zhí)行相混同、先執(zhí)行后補裁決甚至各環(huán)節(jié)協(xié)同進行“暗箱操作”等情形，可能導致執(zhí)行分權流于形式。
      除“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”等長期難以解決的問題外，執(zhí)行體制及工作機制改革還需解決執(zhí)行權的定位、性質(zhì)、執(zhí)行檢察監(jiān)督等理論問題。執(zhí)行權可分為執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權，前者屬于審判權范疇，后者具有行政權的性質(zhì)。執(zhí)行權由法院行使并無不妥，但從效率方面考慮，其定位和歸屬并非不可討論。關于民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督，仍需進一步研究。總體上，執(zhí)行權的優(yōu)化配置不僅需要符合司法規(guī)律，更要能夠解決實際問題，應針對執(zhí)行工作中存在的問題進行深入研討，推動改革朝著正確的方向邁進。
      ——再審的職權優(yōu)化配置。出臺《關于受理審查民事申請再審案件的若干意見》，旨在規(guī)范法院處理相關案件的工作流程，細化再審程序，強調(diào)提審優(yōu)先。這是對《民事訴訟法》再審程序修改和相關司法解釋的細化。為應對申訴、信訪涌向高級別法院和民事申請再審案件上提一級所帶來的立案壓力，最高人民法院立案庭分設為立案一庭、立案二庭，一庭負責受理申訴、涉訴信訪案件和一般立案工作，二庭專門負責審查再審申請。內(nèi)部機構及分工調(diào)整便于通過分類管理優(yōu)化立案工作機制，并可能對下級法院形成示范?？傮w上，再審程序的改革有限，實質(zhì)只是先前改革的延續(xù)和部分的機制完善，而且諸如限制以相同理由再次申請再審等規(guī)定還引發(fā)了一些爭議。
      再審涉及法院與檢察院、上下級法院及法院內(nèi)部的職權配置，其制度設計應堅持在維護司法終局性的基礎上有限糾錯。再審程序的改革仍有較大空間，如法院依職權啟動再審的權力應當取消，當事人申請再審徹底改造為再審之訴，進一步明確再審標準等。近年來幾乎未動的刑事再審制度亦需在啟動主體、事由、程序等方面進行完善。當前處于矛盾多發(fā)的社會轉(zhuǎn)型期，司法公信力不足，可適當強調(diào)再審的依法糾錯功能，但長遠而言更應注重保障司法的終局性，將再審定位于非常情況下的特殊救濟，有些無害之錯可以忽略，而一般性糾錯交由審級制度完成。當然，審級制度也必須進行重大改革。
      ——優(yōu)化職權配置的地方探索。各地法院積極探索內(nèi)部職權的優(yōu)化配置。例如，成都市中級人民法院建立審判權與審判管理權的制約監(jiān)督機制，以案件流程管理為主線，運用信息化等手段，形成點、線、面相結(jié)合的“兩權”運行模式。該項改革一定程度上規(guī)范了審委會、院長、庭長、合議庭、法官的職責，有利于解決審判權與審判管理權定位不明、權限不清、職責錯位、機制缺失等問題。又如，各地法院積極探索環(huán)保審判。自貴陽市設立環(huán)境保護審判庭以來，無錫、昆明、玉溪等地法院相繼效仿。底，云南召開全省法院環(huán)境保護審判庭建設及案件審理座談會，制定了環(huán)保案件“審判指南”，將環(huán)境公益訴訟主體拓展為“檢察院及在我國境內(nèi)經(jīng)過依法登記的、以保護環(huán)境為目的的公益性社會團體”。而貴州清鎮(zhèn)法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)國土局的環(huán)境行政公益訴訟，開創(chuàng)了社團提起公益訴訟的先河。環(huán)境保護審判庭的設立，特別是公益訴訟原告資格的放寬，有利于推動環(huán)境司法保護，促進民眾參與司法。
      法院職權的優(yōu)化配置，縱向涉及上下級法院的關系，橫向涉及不同地域法院的管轄權安排，法院內(nèi)部涉及不同機構和人員之間的職責劃分。應合理界定職權，建立以審判權為中心，分工合理、職責明確、制約平衡的法院權力結(jié)構，形成配置科學、運行順暢、公開透明的司法工作機制。這項改革任務相當艱巨，改革阻力主要來自于法院自身，如上下級法院關系的調(diào)整主要以上級法院放棄對下級法院的諸多權力為前提，法院內(nèi)部審委會、院長、庭長、合議庭、審判長、法官、法官助理、書記員、管理人員、輔助人員之間的職責劃分須以限制“領導”的權力為基礎，因此，只要法院系統(tǒng)尤其是最高人民法院下定決心，完全有可能逐步實現(xiàn)法院職權的優(yōu)化配置。
      （三）規(guī)范司法行為
      規(guī)范司法行為是提升司法公信的主要途徑。在《關于進一步加強人民法院反腐倡廉建設的意見》、《人民法院監(jiān)察工作條例》和新修訂的《人民法院紀律處分條例》基礎上，最高人民法院制定“五個嚴禁”、提出反腐倡廉九項重點、建立廉政監(jiān)察員制度、出臺整肅院風院紀的三項規(guī)定，地方如重慶還嘗試在市級司法機關領導干部中率先試點官員財產(chǎn)申報制度，進一步加強司法廉政建設，規(guī)范司法行為，并通過案例指導制等方式促進司法統(tǒng)一。
      ——推進司法廉政建設?！拔鍌€嚴禁”直指易滋生司法腐敗的主要方面和環(huán)節(jié)，以禁令方式約束法官行為，包括嚴禁接受案件當事人及相關人員請客送禮，嚴禁違反規(guī)定與律師進行不正當交往，嚴禁插手過問他人辦理的案件，嚴禁在委托評估、拍賣等活動中徇私舞弊，嚴禁泄露審判工作秘密?！拔鍌€嚴禁”只是對法官基本行為規(guī)范的重申，這本身就表明維護司法廉潔任務的艱巨性。為落實禁令，最高人民法院開通法官違法違紀舉報中心網(wǎng)站，要求各級法院向社會公布具有24小時自動接聽功能的舉報電話。至年底，各級法院共處理違反“五個嚴禁”規(guī)定的干警319人，其中120人移送司法處理。若能繼續(xù)切實執(zhí)行，做到信息公開，及時回復，適時通報查處情況，并給予舉報人進一步申訴的機會，該禁令可在一定程度上震懾腐敗、整肅隊伍、重塑法官形象。未來應建立科學的法官懲戒制度，這比禁令更能促進司法行為的規(guī)范。
      反腐倡廉九項重點提出強化紀律、完善監(jiān)督、改革制度等要求，指明法院本反腐工作的重心，是《關于進一步加強人民法院反腐倡廉建設的意見》的延續(xù)和落實，也是近期法院廉政工作的實施綱領。但長遠而言，應完善反腐倡廉長效機制，構建職權明確、監(jiān)督到位、追究有力的責任體系，緊抓權力行使的關鍵環(huán)節(jié)，加強對領導干部、腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)部門和崗位的監(jiān)督，而不限于問題嚴重時的集中整改。廉政監(jiān)察員制度是法院針對違法違紀易發(fā)多發(fā)的審判、執(zhí)行部門設立專人監(jiān)控的內(nèi)部監(jiān)督舉措，由一定級別的資深法官擔任廉政監(jiān)察員，通過廉政教育、檢查監(jiān)督、指導咨詢、報告問題等方式協(xié)助部門主要負責人和院監(jiān)察部門開展反腐倡廉工作。截止初，全國已有2392個法院建立廉政監(jiān)察員制度，配備24521名廉政監(jiān)察員。但該制度缺陷明顯，如自己監(jiān)督自己，廉政監(jiān)察員的副職身份決定其對部門領導的服從，監(jiān)督效力最強莫過于啟動監(jiān)察程序，因而很可能流于形式，難以實現(xiàn)有效的內(nèi)部監(jiān)督。最高人民法院自2月起執(zhí)行考勤、著裝、機關行政管理三項規(guī)定，整肅院風院紀，各級法院相繼效仿。此舉旨在重塑法官和法院形象，對改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不僅在于著裝規(guī)范、紀律嚴明，更在于司法公正。維護司法廉潔應從根本入手，小修小補成效不大。
      ——促進司法裁判的統(tǒng)一。，最高人民法院首次發(fā)布知識產(chǎn)權案件報告，匯集了上審結(jié)的23件典型案件的判理摘要。這些案例在事實認定、法律適用等方面具有一定的示范功能。該舉措可視為法院探索案例指導制的一部分。成都孫偉銘醉駕案定為以危險方法危害公共安全罪的判例，各地法院紛紛參照，最高人民法院就此案相關問題征求各方意見、形成共識并召開新聞發(fā)布會詳解個案判決的做法，可視為指導性案例形成和發(fā)布機制的一種探索。此外，廣東省高級人民法院率先探索建立省級案例指導制度，形成全省聯(lián)動、層次分明的案例指導體系。
      “二五綱要”明確提出建立和完善案例指導制度，但該任務尚未完成。中國建立案例指導制符合兩大法系的融合趨勢，具備司法的案例傳統(tǒng)、法院的實踐經(jīng)驗等有利基礎，但也面臨操作性和體制性困難，如存在可能沖擊立法權的擔憂。實際上，案例指導制旨在彌補成文法的不足，確立統(tǒng)一的司法標準，降低地方差異對司法的不當影響并規(guī)范法官的自由裁量權，只是立法陰影下適度的能動司法，只要法律適用堅持成文法優(yōu)先、指導性案例為補充，就不會導致司法權沖擊立法權。指導性案例的效力是關鍵問題，當前應賦予其事實上的拘束力，而不作為正式的法律淵源。制度建設應堅持“兩步走”：當下的直接目標是化解較為嚴重的“同案不同判”現(xiàn)象，并重視案例指導制運行條件的培育，如完善判決公開制度、建立判例匯編和發(fā)布平臺等；長遠而言應全方位、多層次挖掘其功能，實現(xiàn)司法靈活性與立法嚴謹性的結(jié)合，促進司法統(tǒng)一。
      （四）建立健全多元化糾紛解決機制
      轉(zhuǎn)型時期的沖突頻繁發(fā)生，并日益呈現(xiàn)多樣化、復雜化、擴大化、激烈化等特征，通過適當途徑及時有效化解糾紛成為國家和社會的重大任務。從20世紀末開始，特別是“構建社會主義和諧社會”提出以來，多元化糾紛解決機制日益受到重視。，中央政法委與全國人大法工委牽頭，最高人民法院、國務院法制辦、司法部等共同參與的多元化糾紛解決機制改革項目啟動。，最高人民法院將其作為重點改革項目，倡導各級法院積極探索。，“三五綱要”將其列為“健全司法為民工作機制”的重要內(nèi)容，力求打造“黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動”的多元化糾紛解決機制，并將調(diào)解作為重中之重，提出“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的司法政策，出臺《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，積極推進多元化糾紛解決機制的實踐探索。
      ——“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”。1980年代初到90年代中后期，伴隨法治的成長，調(diào)解為法治中心的觀念所抑制而受到輕視，效用明顯下降。21世紀初，由于法院案件壓力增大、“建設和諧社會”目標的提出等原因，調(diào)解的功能重獲重視。-，最高人民法院相繼頒布《關于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》、《關于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，司法部頒行《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，提出“能調(diào)則調(diào)，當判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”十六字方針。，《最高人民法院工作報告》提出“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”，7月全國法院調(diào)解工作經(jīng)驗交流會予以重申。
      調(diào)解在多元化糾紛解決機制中占據(jù)核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有關調(diào)解的司法政策有過度重視之嫌，可能導致權利打折、規(guī)則缺失和司法權威的削弱。實踐中，部分法院為迎合上級、追求“政績”，進一步放大了“調(diào)解優(yōu)先”的負面效應：調(diào)解被簡單地與“和諧”、“為民”相等同；調(diào)解率成為法院、庭室、法官個人績效考核的重要指標；不少法院過于強調(diào)立案調(diào)解、庭前調(diào)解，倡導建立多次、多輪、多級的調(diào)解機制；重復調(diào)解、久調(diào)不決等情形增多；少數(shù)法院甚至宣稱創(chuàng)造了“零判決”等。這導致部分學者甚至司法人員產(chǎn)生司法改革正在倒退的擔憂，法院畢竟不是“調(diào)解院”。有必要區(qū)分法院內(nèi)外的調(diào)解，法院外調(diào)解無論如何強調(diào)都不過分，法院調(diào)解則應適度，“能調(diào)則調(diào)，當判則判”?！罢{(diào)解優(yōu)先”的司法政策和調(diào)解率的硬性要求值得反思。
      ——強化司法公開?！蛾P于司法公開的六項規(guī)定》明確要求立案、庭審、執(zhí)行、聽證、文書、審務必須依法、及時和全面公開，并試圖建立過問案件登記、說情干擾警示、監(jiān)督情況通報等制度?？傮w而言，該規(guī)定擴大了司法公開范圍，拓寬了司法公開渠道，有利于統(tǒng)一各地法院的公開舉措，保障民眾對審判、執(zhí)行等法院工作的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，規(guī)范司法行為，保障司法公正。但“過問公開”等制度只是當下審判獨立遭遇太多干預的無奈舉措，作為極具中國特色的做法，實踐中也曾成為維護審判獨立的策略和壓力轉(zhuǎn)移機制，但納入正式制度后其效果必然有限，它們無法抵擋對司法的體制性干預，最多只會使“過問”、“說情”等采取更隱秘的方式。審判公開是1980年代末以來中國司法改革的切入點，也一直是司法改革的重要內(nèi)容。隨著傳媒的迅猛發(fā)展，諸如蕪湖中院“關門審判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民眾對司法透明的要求日益強烈，完善司法公開制度成為回應社會需求的重要方面。的司法公開改革措施，從庭審公開擴展到全方位的司法公開，從過程公開為主到過程與結(jié)果公開相結(jié)合，從權力實施轉(zhuǎn)向作為訴訟權利和民主權利保障的司法公開。但這項規(guī)定能否全面落實并取得良好效果，仍有待觀察。
      在大力強化司法公開的前提下，也應注意：第一，司法公開本身并非目的，而是實現(xiàn)司法公正、提升司法公信的手段。司法不應為公開而公開，公開的內(nèi)容和程度應考慮司法規(guī)律、民眾需求、當事人訴權及私隱保護、影響法院形象及公信的因素等。第二，不應對司法公開的功能期待過高。司法公開強調(diào)過程與結(jié)果的公開，但司法運作還存在一套非正式規(guī)則，若不解決這一問題，司法無論多么公開透明，也很難提升司法公信。第三，司法公開與司法公信互相促進，除強調(diào)各種司法公開的技術性規(guī)則外，特別要從當下司法公信和權威失落的根本原因入手解決問題。司法公開不僅是對民眾司法需求的滿足，也是培育民眾法治意識和司法公信的重要途徑。第四，保障當事人和民眾對司法公開“技術”的接近。第五，盡管改革措施較為先進，但仍不夠具體明確，實踐中還需進一步探索，而且關鍵在于貫徹落實。
      ——協(xié)調(diào)司法與媒體的關系?！蛾P于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》規(guī)范了媒體旁聽和采訪報道制度，明確了法院新聞宣傳的統(tǒng)一管理部門和對外口徑，建立了法院與媒體及其主管部門固定的溝通聯(lián)絡機制，強調(diào)法院為媒體采訪提供便利，也規(guī)定了媒體的責任。法院應重視媒體的作用，不限制采訪并積極提供必要協(xié)助，但無需過于遷就媒體，審判場所座席不足應優(yōu)先保證媒體的需要但不必設立媒體席；媒體應遵守相關紀律和職業(yè)道德，真實客觀地報道案件，違法應承擔相應責任。該規(guī)定遠不能達到目標，而只是促進司法與媒體良性互動的一項努力，在某種意義上還顯露出法院面對媒體一定程度的“自衛(wèi)”姿態(tài)，特別是第九條有關媒體責任的規(guī)定引發(fā)了限制媒體報道的擔憂，甚至有超越法院職權范圍之嫌。如何促進兩者的良性互動，既杜絕媒體審判又保證新聞自由，仍需在不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題的過程中逐漸磨合。此外，3.84億網(wǎng)民匯成的網(wǎng)絡輿情對司法的影響越來越大，既保持司法中立又考慮網(wǎng)絡輿情成為司法機關必須面對的難題。該規(guī)定未考慮網(wǎng)絡輿情是一個重大缺陷。而無論面對媒體監(jiān)督還是網(wǎng)絡輿情，確保司法公正、加強司法公開、及時溝通回應皆是法院實現(xiàn)與媒體、網(wǎng)絡良性互動的主要途徑。
      （六）司法為民
      近年來司法機關傾力打造司法為民形象，“三五綱要”將“健全司法為民工作機制”列為今后五年內(nèi)司法改革的重點，司法為民成為司法改革的主旋律。推進司法公開、健全多元化糾紛解決機制等都被列為司法為民的重要內(nèi)容，鑒于相關改革自成體系，報告單獨討論。此處重點評述法院的司法便民、司法與民意的溝通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出臺《關于進一步加強司法便民工作的若干意見》和《關于進一步加強民意溝通工作的意見》，積極探索涉訴信訪處理機制，全國法院廣泛深入開展“人民法官為人民”活動，“為大局服務、為人民司法”成為法院工作主題，司法救助制度、行政訴訟立案保障等工作也得到發(fā)展完善。這些改革包含了服務型司法理念，有助于民眾接近司法和正義。
      ——加強司法便民。司法便民是司法為民的重要方面，是建設服務型司法、方便民眾利用司法、實現(xiàn)法律效果與社會效果相統(tǒng)一的重要途徑?！蛾P于進一步加強司法便民工作的若干意見》從加強訴訟服務、司法公開、監(jiān)督管理，強調(diào)依法簡化程序、調(diào)查取證和促進司法大眾化等方面著手，要求各級法院設立專門的訴訟服務部門，建立非工作日立案和信訪接待、上門立案、遠程立案、訴訟風險提示、繁簡分流與速裁等制度，加強巡回辦案、審限監(jiān)督、司法協(xié)助、司法救助等工作。這一系列措施體現(xiàn)了司法的人文關懷，是當前及今后一段時期司法便民工作的實施綱領。許多地方法院積極探索，如《江蘇法院第三個五年改革實施意見（-2013）》強調(diào)為當事人提供“一站式”全程訴訟服務，全省法院皆設立訴訟服務中心；上海、廣東、山東、福建、黑龍江、湖南等地進一步整體推進“立案信訪窗口”建設；貴州出臺《司法便民三十三項具體措施》；重慶法院以128個法庭為中心，建立庭、站、點、員四位一體，覆蓋全轄區(qū)的便民訴訟網(wǎng)絡。
      司法便民、調(diào)解優(yōu)先等司法為民舉措，體現(xiàn)了人民司法的要求。在司法為民等政治性口號的激勵下，一些法院走得更遠，尤其以陜西隴縣“能動主義八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高級人民法院張立勇院長“放下法槌、脫下法袍”的言論為代表。上述部分做法背離了現(xiàn)代司法制度的要求，以損害司法的中立性和被動性作為司法便民的代價，很可能損害司法的正當性。但司法便民若定位于促進民眾實效性接近司法，則可融入司法改革的世界潮流，因為這不僅是中國也是世界各國數(shù)十年來司法改革的基本目標。關鍵是通過建設服務型司法，促進以馬錫五審判方式為集中體現(xiàn)的人民司法與以對抗制為基本特征的現(xiàn)代司法制度有機結(jié)合，既吸取馬錫五審判方式中的服務理念，也堅持現(xiàn)代司法制度的基本規(guī)律。服務型司法是近幾十年來世界范圍內(nèi)盛行的司法理念之一，強調(diào)法院是提供司法服務的專門機構，訴訟當事人是納稅人和司法服務的利用者?；谠摾砟睿ㄔ簯诓粨p害司法中立性、被動性和獨立性的基礎上，采取各種便民措施，促進民眾更快捷、更低成本、更實效性地接近司法和正義。
      ——促進司法與民意的溝通?！蛾P于進一步加強民意溝通工作的意見》從12個方面加強民意溝通工作，強調(diào)拓寬和暢通民意的溝通渠道，有利于促進民眾與法院的良性互動，方便民眾及時了解進而認同、信任和支持法院工作，幫助法院及時掌握民眾對法院工作的真實感受和想法，從而改進司法工作。為落實該意見，最高人民法院相繼開通民意溝通電子郵箱和法官違法違紀舉報中心網(wǎng)站、實行新聞發(fā)布會月度例會制度、下發(fā)《關于通過網(wǎng)絡途徑加強民意溝通工作的通知》、以多種形式征求各界代表意見、推進網(wǎng)站建設、實行開放日等。各級法院積極行動，目前有855家法院開通民意溝通電子信箱；所有高級人民法院皆在法官違法違紀舉報中心網(wǎng)站公布舉報電話和電子信箱；最高人民法院整理民意溝通郵箱開通以來至11月22日收到的7641封郵件，并概括為5類31個問題逐一回復。
      健全良性互動的民意溝通機制既是踐行司法為民、推進司法民主的關鍵，也是落實司法公開、優(yōu)化司法決策、提升司法效果的重要保障，有利于促進司法廉潔、提升司法公信。司法與民意的溝通應注意：第一，民意的反映、整理和吸納應逐漸制度化、規(guī)范化，既拓寬民眾的表達渠道，也形成理性的民意甄別和回應機制。正義網(wǎng)等媒體建立輿情監(jiān)測系統(tǒng)，借助軟件進行輿情監(jiān)測和分析的做法值得借鑒。第二，發(fā)現(xiàn)真實的民意并將其轉(zhuǎn)化為司法決策的參考因素，但須注意保持民意影響與審判獨立的平衡。第三，通過民意溝通機制釋放民眾不滿，合理引導民意，維護法治。例如，年初彭北京訴諸決斗事件，因法院利用各種方式澄清真相并加強宣傳，事件得以較快平息。而鄧玉嬌案，即使法院迎合民意作出輕判，仍遭遇強烈質(zhì)疑。其實，民眾并非一定要追求特定的審判結(jié)果，而是期望司法的公開、透明和公正。草率的審判會導致司法過程缺乏正當性，而法院簡單地屈從民意、不作理性回應將進一步削弱司法權威，加劇民眾對司法的不信任。故應加強民意溝通、司法公開、判決說理、司法民主等制度建設，在維護司法權威和法治原則的基礎上尊重并對民意進行理性引導。
      ——建立健全刑事被害人救助制度。該制度是司法救助制度的重要部分，落實人權保障的重要方面。當下中國處于刑事案件高發(fā)期，刑事被害人已形成一個龐大群體，他們中80%以上無法從被告人方獲得賠償，引發(fā)了較嚴重的社會問題。《關于進一步加強刑事審判工作的決定》、《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》和“三五綱要”都明確提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等八個單位制定下發(fā)《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》，規(guī)定救助工作的管理主體、程序、標準、與社會救助的關系，明確了救助實施機構、經(jīng)費來源、救助范圍、條件、標準及救助程序，各地救助資金由地方各級政府財政統(tǒng)籌安排并鼓勵社會捐助，公檢法可就各自所轄刑事案件向當?shù)卣ㄎ岢霰缓θ司戎暾?，由政法委統(tǒng)一審批。目前，全國半數(shù)以上省份制定了實施辦法。如云南出臺《涉訴特困人員救助辦法》，建立政府主導、法院推動、民政和社保、衛(wèi)生等部門相銜接的刑事被害人救助機制（及執(zhí)行救助機制），形成“救濟＋低保＋醫(yī)保＋就業(yè)救助＋住房救助”的全面救助方式；常州法院構建保障被害人訴訟參與、關注被害人物質(zhì)損失、撫慰被害人心靈創(chuàng)傷、促進被告人主動賠償并以司法救助基金為補充的救助機制。
      該意見及各地法院的積極探索在一定程度上有利于實現(xiàn)有效的司法救助，撫慰、緩解被害人及其近親屬的身心創(chuàng)傷及經(jīng)濟困境，使其恢復正常生活，化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。建立穩(wěn)定可靠的資金來源是該制度得以正常運行和穩(wěn)定發(fā)展的關鍵。目前，各地被害人救助資金的來源有所不同。福州、珠海等地由財政撥款；臺州等地集聚了政府撥款、社會捐贈、基金孳息和其他資金；部分試點地方尚無穩(wěn)定的資金來源，依靠干警、社會捐贈或者向財政、民政部門爭取單項經(jīng)費。中央與地方應積極展開被害人救助制度的探索實踐，尤其應研究解決經(jīng)費保障問題。地方保障只是一個方面，中央應加大投入力度，逐步建立中央主導、地方支持、社會參與的救濟基金籌措模式。目前，該制度的發(fā)展完善可與刑事和解的改革探索相結(jié)合，并考慮在充分調(diào)研的基礎上納入立法。長遠而言，應有條件、分階段過渡到刑事被害人國家補償制度。但這一制度的完善涉及司法權配置、救助基金籌措、社會保障體制等難題，可謂任重而道遠。
      ——量刑建議改革試點。量刑建議試點始于1999年北京市東城區(qū)人民檢察院試行“公訴人當庭發(fā)表量刑意見”；《人民檢察院量刑建議試點工作實施意見》出臺，該制度成為刑事司法改革的一項重要內(nèi)容；最高人民檢察院根據(jù)《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，將“推行量刑建議制度，會同有關部門推動將量刑納入法庭審理程序”確定為公訴機制改革的重要項目，改革試點工作在北京、上海、浙江、重慶、四川、湖南、廣東、福建、江蘇等地更為廣泛和深入地展開。相關規(guī)范性文件有望在不久的將來出臺。量刑建議是檢察機關提出的具體訴訟請求，量刑建議權是一種司法請求權，是公訴權的重要權能。在大多數(shù)國家和地區(qū)，檢察機關都擁有量刑建議權。我國的量刑建議改革實質(zhì)是公訴權回歸完整的體現(xiàn)，有利于從機制上規(guī)范和制約法院的自由裁量權，保障量刑公正，減少“同案不同判”，同時提高訴訟效率，節(jié)省司法資源。但實踐中，量刑建議試點對習慣“只求罪，不問刑”的公訴人員提出了挑戰(zhàn)，而如何解釋和處理法院判決與量刑建議不一的情形，消除當事人和民眾的誤解與質(zhì)疑，亦需進一步研究。此外，作為一項探索性改革，各地量刑建議試點的操作模式、建議標準不一，實際效果也有較大區(qū)別。目前，量刑建議試點仍處于初期，應逐步確定合理的實體量刑基準，細化量刑規(guī)則，通過提升檢察官素質(zhì)、加強對量刑建議的內(nèi)部和外部制約，保障建議的全面、客觀、公正和準確，并注意與法院量刑改革相銜接?！缎淌略V訟法》的再修改應科學構建量刑建議制度，使其與刑事被告人、辯護人的量刑請求和辯護意見一起，形成對量刑裁決權的合理制約。
      ——加強訴訟監(jiān)督。在深入貫徹《關于在公訴工作中全面加強訴訟監(jiān)督的意見》的基礎上，檢察機關對應立案而不立案、已立案偵查但未移送審查起訴的案件、法院獨任審理的案件、刑事自訴案件、二審書面審理后改變一審判決的案件以及法院自行決定再審的案件等處于監(jiān)督盲區(qū)的案件加大監(jiān)督力度，著力監(jiān)督糾正有罪不究、以罰代刑、量刑畸輕畸重、違法立案、刑訊逼供等突出問題，切實防止放縱犯罪和冤枉無辜。2月，最高人民檢察院檢察委員會審議通過《關于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》（初印發(fā)），要求各級檢察院進一步加強對訴訟活動的法律監(jiān)督工作，重點是加強對刑事立案、偵查活動、刑事審判、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動、民事和行政訴訟的監(jiān)督，并對完善監(jiān)督機制、強化監(jiān)督措施提出了具體要求，包括完善檢察長列席審委會制度，明確、規(guī)范檢察機關調(diào)閱審判卷宗材料、調(diào)查違法行為的程序，加大依法查辦執(zhí)法不嚴、司法不公、違法辦案背后的職務犯罪力度等。7月，最高人民檢察院《關于完善抗訴工作和職務犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機制的規(guī)定》出臺，明確抗訴工作與職務犯罪偵查工作由檢察機關不同業(yè)務部門負責承辦，力圖規(guī)范檢察機關內(nèi)設各部門的權力行使，強化檢察機關抗訴工作的內(nèi)部監(jiān)督。湖北、黑龍江、上海等地人大也先后制定《關于加強檢察機關法律監(jiān)督工作的決定》，積極支持檢察院依法履行法律監(jiān)督職責。北京市石景山區(qū)還探索實施訴訟監(jiān)督報告制度，將發(fā)往被監(jiān)督單位的訴訟監(jiān)督法律文書連同被監(jiān)督單位回函向同級黨委和人大常委會報告?zhèn)浒浮＿@一制度極具中國特色，但不符合檢察制度的內(nèi)在規(guī)律。
      訴訟監(jiān)督是檢察工作的重要內(nèi)容。近年來訴訟監(jiān)督機制不斷改革完善，但仍存在監(jiān)督措施缺失、力度不夠、效果甚微等問題。在司法公正缺乏足夠保障的轉(zhuǎn)型期，應完善監(jiān)督措施，強化監(jiān)督力度。但應當區(qū)分對偵查活動和對審判活動的監(jiān)督，前者須大力加強，后者則應控制在適當?shù)某潭龋{(diào)整和完善監(jiān)督程序，減少檢察機關身份與職能的沖突，防止訴訟監(jiān)督對審判獨立可能造成的不利影響。長遠而言，應考慮監(jiān)督權的優(yōu)化配置問題，從根本上化解檢察機關在訴訟監(jiān)督中的角色尷尬。
      ——促進檢察建議工作。依法明確、規(guī)范檢察機關提出檢察建議的程序是中央司法體制改革意見中一項重要內(nèi)容。由于缺乏明確規(guī)定，檢察建議的提出長期以來大量存在不規(guī)范和隨意現(xiàn)象。，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，界定了檢察建議的性質(zhì)和適用范圍，明確了提出檢察建議的原則、適用范圍、制發(fā)主體、內(nèi)容要求、發(fā)送對象、審批程序、督促落實、歸口管理與統(tǒng)計等內(nèi)容。該規(guī)定是今后檢察建議工作的指導性文件，某種意義上有利于檢察機關通過非訴訟措施服務大局，參與社會治安綜合治理，宣傳法制，促進社會管理，預防和減少違法犯罪，增強辦案效果，促進法律正確實施。
      檢察建議可能針對法院，也可能針對其他單位。后者體現(xiàn)了檢察機關的司法外職能；前者是一種非對抗性的訴訟監(jiān)督，有助于在保持法檢良好關系的前提下發(fā)揮更好的監(jiān)督效果，在短期內(nèi)可進一步完善和適用，但中長期而言可考慮廢除。總體而言，檢察院和法院的司法建議是極具中國特色的制度，主要體現(xiàn)了司法機關的司法外職能。它表明司法機關的職責并非單純定位于司法，而是作為國家治理系統(tǒng)的一部分，主動或被動扮演社會角色和政治角色，發(fā)揮社會職能和政治職能，實現(xiàn)法律效果、社會效果與政治效果的統(tǒng)一。司法建議制度雖小，卻顯示了當下中國司法制度的關鍵信息，即以職權主義、能動司法、“為大局服務”、強調(diào)司法的社會效果和司法外職能為特征的建議型司法。司法機關是否應承擔司法外職能，承擔何種職能，如何承擔，值得深入探討。但長遠而言，司法應當回歸司法本身的職能。
      此外，深化檢察委員會制度改革也是檢察職權優(yōu)化配置的重要內(nèi)容。最高人民檢察院制定了《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》，對于切實提高檢察委員會的議事能力和決策水平，促進檢察委員會民主決策、科學決策、依法決策，保證依法正確行使檢察權，推動檢察工作科學發(fā)展具有一定意義。但這并非終點，檢察委員會制度仍需進行較大改革。檢察機關還健全規(guī)范了檢察機關審查逮捕訊問犯罪嫌疑人制度，制定《人民檢察院辦理審查逮捕案件訊問犯罪嫌疑人的規(guī)定（試行）》并報中央政法委審批。該規(guī)定實施后將有利于檢察機關全面了解案情，正確掌握逮捕標準，及時發(fā)現(xiàn)偵查中的違法行為，維護犯罪嫌疑人的合法權益。為充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，促進依法行政，最高人民檢察院作出《關于行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作情況及落實相關司法改革任務的建議》，協(xié)助國務院法制辦推進行政執(zhí)法與刑事司法的銜接改革，推動建立“網(wǎng)上銜接，信息共享”機制，督促行政執(zhí)法機關及時移送涉嫌犯罪案件。
      （三）強化完善民主監(jiān)督
      加強對檢察院自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約是今后一段時期深化檢察改革的重點之一，具體涉及人大、政協(xié)、特約檢察員、人民監(jiān)督員等民主監(jiān)督制度的強化和完善。為此，最高人民檢察院制定發(fā)布《關于進一步做好向全國人大常委會的專項工作報告有關工作的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士聯(lián)絡工作辦法》等文件，檢察機關接受各界民主監(jiān)督的工作進一步制度化、規(guī)范化。近年來，這一領域的重點是深化人民監(jiān)督員制度改革。該制度已寫入《中國人權事業(yè)的進展》、《中國的民主政治建設》、《中國的法治建設》白皮書及《國家人權行動計劃（-2012年）》。2月，最高人民檢察院人民監(jiān)督員制度試點工作領導小組在專題調(diào)研基礎上，形成深化人民監(jiān)督員制度改革的實施意見并報中央政法委。人民監(jiān)督員制度試點有可能結(jié)束，全國檢察機關將全面推行人民監(jiān)督員制度。一些地方繼續(xù)推進人民監(jiān)督員制度改革。如四川廣安在檢校合作的基礎上推出以強化制度外部性為目標的人民監(jiān)督員制度“廣安模式”，就人民監(jiān)督員的選任管理、監(jiān)督范圍、程序、效力形成了系統(tǒng)的制度經(jīng)驗并穩(wěn)步推廣；湖南株洲由市政法委牽頭，市人大、政協(xié)、總工會、婦聯(lián)等單位負責人參與組成工作委員會，負責人民監(jiān)督員的選任和管理。這項改革一定程度上有利于監(jiān)督檢察權的行使，維護犯罪嫌疑人合法權益，促進民眾對司法的參與。
      自試點至今，人民監(jiān)督員制度已從局部試點實現(xiàn)全國推廣。全國現(xiàn)有3137個檢察院開展試點，選任人民監(jiān)督員2.1萬多名，監(jiān)督“三類案件”和不依法辦案情形2.8萬多件。但從試點情況來看，這項制度發(fā)展較為緩慢，與政治上所宣揚的高度和重要性有較大差距：第一，盡管廣安等地早在就開始體制外試點，但絕大多數(shù)地區(qū)仍由檢察機關選任人民監(jiān)督員，“自己請人監(jiān)督自己”；第二，監(jiān)督范圍限于“三類案件”、“五種情形”，但內(nèi)部監(jiān)督的加強使“三類案件”大幅減少，“五種情形”的監(jiān)督又難以進行，監(jiān)督范圍須從必要性和可行性出發(fā)進行調(diào)整；第三，監(jiān)督程序的外部性、獨立性、公正性難以保證；第四，監(jiān)督效力不足，而效力卻是制度發(fā)展的關鍵。檢察機關擔心強化監(jiān)督效力會影響檢察權的獨立行使，其實監(jiān)督范圍有限，監(jiān)督后持反對意見的更有限，在經(jīng)過一定的溝通程序后，人民監(jiān)督員仍對檢察機關的處理持反對意見的，應予采納。這不會沖擊檢察權的獨立行使而恰恰是司法民主的真實體現(xiàn)。人民陪審員可行使關乎案件最終處理的審判權，人民監(jiān)督員為何不可以在有限范圍、有限程序內(nèi)作出有約束力的決定？當然，監(jiān)督效力可逐步提升，內(nèi)容上從強調(diào)程序剛性逐步走向?qū)嶓w剛性，策略上從目前由檢察長決定改為檢察機關應當尊重、最后發(fā)展為應當采納監(jiān)督意見。目前，不少地方的人民監(jiān)督員制度試點處于停滯狀態(tài)，如何突破目前制度的發(fā)展瓶頸，急需有關部門認真研究并指明方向。
      （四）加強檢察隊伍建設和基層建設，加強檢察隊伍建設主要體現(xiàn)在強化檢察教育培訓、規(guī)范化建設和檢察官職業(yè)道德修養(yǎng)三方面?！?2012年大規(guī)模推進檢察教育培訓工作的實施意見》提出加強檢察教育培訓工作的總體思路、基本目標、基本原則和工作要求，強調(diào)提升法律監(jiān)督能力，向西部和基層檢察院傾斜，培訓趨于規(guī)?；?、規(guī)范化，將對未來的檢察工作產(chǎn)生一定影響。但該意見只是以往教育培訓工作的延續(xù)和強化。《人民檢察院規(guī)范化管理體系指導性標準》、《檢察業(yè)務工作操作標準（范本）》的制定以及在全國56個基層檢察院展開的規(guī)范化試點，一定程度上有助于檢察機關提升管理水平，推動規(guī)范化建設。《檢察官職業(yè)道德基本準則（試行）》以“忠誠、公正、清廉、文明”為核心，要求檢察官初任、晉升時宣誓并踐行誓言，自覺遵守回避制度、妥善處理個人事務、不牟取不正當利益并注意職業(yè)形象和言談舉止。該準則是對既有《檢察官職業(yè)道德規(guī)范》的完善，有利于促進檢察官的自律，改進檢察官的執(zhí)法理念、作風和禮儀，培育其職業(yè)共同體意識。但道德規(guī)范是柔性約束，健全檢察官懲戒制度、完善檢察工作的內(nèi)外監(jiān)督、落實責任追究在目前更為重要。
      《-2012年基層人民檢察院建設規(guī)劃》要求各級檢察機關積極推進基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化、隊伍專業(yè)化、管理科學化和保障現(xiàn)代化的“四化”建設，就主要任務作出加強思想政治、檢察業(yè)務、領導班子、檢察隊伍、檢務保障建設五方面的指引?；鶎訖z察院是檢察工作的基礎，關乎檢察事業(yè)的整體發(fā)展。檢察改革把基層建設放在戰(zhàn)略位置，抓住了重點。但該規(guī)劃的出臺只是第一步，其落實情況有待觀察，并在相當程度上取決于政法經(jīng)費保障體制的進展，而且須結(jié)合實際出臺若干具體實施意見和配套措施。
      此外，檢察機關還大力推進司法便民。年初，最高人民檢察院修訂《人民檢察院舉報工作規(guī)定》并發(fā)布《關于開通12309全國檢察機關統(tǒng)一舉報電話的通知》，正式開通全國檢察機關統(tǒng)一舉報電話，健全舉報、控告、投訴、申訴的辦理、督察和反饋機制，為群眾舉報或咨詢提供便利。但受制于有限的技術條件，許多檢察機關仍未完成統(tǒng)一舉報電話平臺的建設。而對舉報的回復、處理、適時通報查處情況及對舉報人的保護等民眾更關心的問題，仍需建立健全相關制度。檢察機關還大力落實寬嚴相濟刑事政策，積極探索刑事和解制度，推進少年司法改革，相關舉措和評述參見法院改革部分。
      四、司法行政領域的改革
      ——全面試行社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正是刑事執(zhí)行體制和刑罰執(zhí)行方式的革新，也是社會治安綜合治理工程的重要方面。自試點以來，我國累計接收社區(qū)服刑人員37.8萬，解除矯正18.5萬，并探索形成強調(diào)政府主導的北京模式和偏重社會力量參與的上海模式等地方經(jīng)驗。10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合召開全國社區(qū)矯正工作會議，總結(jié)試點經(jīng)驗，部署在全國試行社區(qū)矯正工作，聯(lián)合下發(fā)《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》。
      該意見對協(xié)調(diào)社區(qū)矯正試行工作、健全制度與機構、緩和立法缺位的尷尬有所助益，有利于推進我國非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，落實寬嚴相濟的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主義傳統(tǒng)根深蒂固，社區(qū)發(fā)展極不成熟，民間組織發(fā)育不良，參與社區(qū)矯正的民間團體和志愿者不多，民眾對社區(qū)矯正的認可度和積極性不高等原因，我國社區(qū)矯正總體發(fā)展水平較低，在部分試行地區(qū)甚至形同虛設。社區(qū)矯正工作是一項系統(tǒng)工程，涉及審判、刑罰執(zhí)行、社區(qū)管理、勞動就業(yè)、社會保障和群眾工作等方方面面。應加大探索力度，深入研究社區(qū)矯正的裁決、監(jiān)督與執(zhí)行，逐步解決其當前面臨的國家立法、經(jīng)費來源、隊伍建設和制度完善四大問題。應學習國外先進經(jīng)驗，如澳大利亞的個性矯正模式、荷蘭未成年人矯正的會商模式、美國成熟社區(qū)中的自治模式等，并立足中國實際，就社區(qū)矯正工作的主導機構、社區(qū)矯正力量及社會輔助力量的建設、社區(qū)矯正工作的有效開展、與原有刑罰體系合理銜接、各種配套制度等方面進一步積累經(jīng)驗。目前，可構建由司法行政機關主導、社會團體積極參與的一體化社區(qū)矯正工作體系，兼顧對犯罪人的教育改造和幫助服務。司法行政機關實施社區(qū)刑罰執(zhí)行權，對罪犯實施必要的監(jiān)管。社會團體通過政府購買服務等方式實現(xiàn)對罪犯的技能培訓和教育幫扶。長遠而言，應在制度逐漸完善的基礎上制定《社區(qū)矯正法》。
      ——監(jiān)所體制改革取得一定進展。早在初，國務院就批轉(zhuǎn)司法部關于監(jiān)獄體制改革試點工作指導意見，提出“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運行”的改革目標，并在上海、湖南等14個省份試點，但成效不明顯。，隨著政法經(jīng)費保障體制的改革，第一次在全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)監(jiān)獄經(jīng)費按標準財政全額保障。開始實行改革的17個非試點省份和新疆生產(chǎn)建設兵團中，14個省份組建了監(jiān)獄企業(yè)集團公司，“監(jiān)企合一”體制部分瓦解。各地基本實現(xiàn)監(jiān)獄執(zhí)法經(jīng)費支出與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)收入分開運行，監(jiān)社分離也穩(wěn)步推進。
      鑒于云南“躲貓貓”事件暴露監(jiān)所體制的諸多問題，如監(jiān)所管理制度混亂、人權保障不足、管理人員瀆職甚至縱容培養(yǎng)牢頭獄霸、以權謀私、監(jiān)管執(zhí)法不公開、監(jiān)督流于形式、問責制度缺失等，最高人民檢察院、公安部對全國看守所展開為期5個月的監(jiān)管執(zhí)法專項檢查；中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合公布《關于加強和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》；公安部監(jiān)所管理局出臺《看守所防范和打擊“牢頭獄霸”十條規(guī)定》，建立收押告知、被監(jiān)管人員受虐報警和監(jiān)室巡視監(jiān)控等制度；最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)《關于做好看守所與駐所檢察室監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)建設工作的通知》，看守所監(jiān)控系統(tǒng)與駐所檢察室監(jiān)控設備將聯(lián)網(wǎng)，以實現(xiàn)檢察機關對看守所執(zhí)法活動的動態(tài)監(jiān)督。但這些舉措力度不大且限于局部，監(jiān)所問題仍迫切需要通過監(jiān)所體制和工作機制改革予以解決。除全面推動監(jiān)企分開、收支分開等改革措施外，還應根據(jù)《國家人權行動計劃（-）》的要求切實保護“被羈押者的權利”，完善監(jiān)管執(zhí)法公開和監(jiān)管事故公開制度，健全舉報箱、舉報電話、監(jiān)所領導接待日、執(zhí)法監(jiān)督員、實時檢察監(jiān)督、約見駐監(jiān)所檢察官及適當?shù)拿耖g監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督機制，強化問責和懲戒機制；涉及限制人身自由的看守所制度立法權應回歸全國人大，看守所應從公安機關分離并歸屬司法行政機關，實行羈偵分離。盡管改革涉及較多方面，難以一蹴而就，但11月國務院法制辦公布的《拘留所條例（征求意見稿）》已提及拘留所與看守所相分離，并強調(diào)執(zhí)行拘留活動應接受檢察監(jiān)督。，監(jiān)所管理問題有望通過制度完善得以部分緩解。
      ——大力推行法律援助十項便民措施。5月，司法部決定在全國開展“法律援助便民服務”主題活動，全面推行法律援助十項便民措施：努力擴大法律援助覆蓋面；建立健全法律援助便民服務窗口；拓寬申請渠道；做好接待咨詢工作；簡化受理審查程序；方便群眾異地申請；建立受援人聯(lián)系告知制度；選擇有利于受援人的服務方式；提高服務質(zhì)量；主動接受受援人和社會監(jiān)督。6月，第五次全國法律援助工作會議召開，xx提出法律援助的“三個納入”，即各級黨政要把法律援助納入各地經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、納入黨和政府主導的維護群眾權益機制，把法律援助經(jīng)費納入同級政府財政預算。7月，《關于加強和改進法律援助工作的意見》出臺。
      自1994年法律援助制度建立以來，該項工作取得了一定進展，但還面臨諸多困難。法律援助經(jīng)費捉襟見肘，地區(qū)和層級之間不平衡的狀況并無明顯改觀，法律援助服務的覆蓋面、服務水平等遠不能滿足社會需求。特別是法律援助制度存在各種體制性障礙：由于經(jīng)費主要由地方財政保障，法律援助是一個“非創(chuàng)收”的弱勢部門，不能給地方帶來直接的好處，地方政府還可能不喜歡弱勢群體的“維權”，以及許多地方財力有限等原因，各級地方政府不可能增加太多經(jīng)費；即使經(jīng)費有所增加，在當前的司法行政體制下也難以完全用于法律援助業(yè)務；法律援助的需求與供給缺乏有效的溝通平臺，雖然許多公益組織提供法律援助，但政府擔心其帶來麻煩而予以嚴格限制，制約了公益法律援助組織的發(fā)展，加劇了法律援助需求與供給的落差。因此，法律援助制度必須進行體制性改革。
      此外，司法鑒定管理體制改革有所進展，司法部積極貫徹中央政法委《關于進一步完善司法鑒定管理體制遴選國家級司法鑒定機構的意見》，完善司法鑒定機構認證機制，牽頭成立中央政法各部門共同參加的國家級司法鑒定機構遴選委員會，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一組織開展遴選工作，確定了10家國家級司法鑒定機構。《人民調(diào)解法（草案）》報送國務院審核，各地繼續(xù)推進人民調(diào)解制度的完善，如四川廣安構建了以市縣區(qū)調(diào)解聯(lián)合會和人民調(diào)解委員會為龍頭、以專業(yè)和行業(yè)調(diào)解委員會為補充的市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級調(diào)解網(wǎng)絡體系，力圖整合全國各地人民調(diào)解的先進經(jīng)驗，實現(xiàn)多種糾紛解決機制的有效銜接，打造人民調(diào)解的“廣安模式”。
      結(jié)語，根據(jù)中央政法委《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，法院、檢察院制定了今后五年的改革綱要，法院、檢察院、司法行政部門等司法機關在近二十年改革成果的基礎上總結(jié)反思，有條不紊地推進改革。過去一年，司法改革在諸多方面有所進展。政法經(jīng)費保障體制改革、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開、促進司法便民、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建議改革、職務犯罪案件逮捕決定權上提一級、全面試行社區(qū)矯正工作等舉措成為改革亮點。盡管政法經(jīng)費保障體制改革、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制等改革力度仍需加大，最終效果有待觀察，但改革方向已明確并啟動實施，近兩年內(nèi)應該可以取得較大進展。
      不可否認，中國的司法改革仍然任重而道遠。的大部分改革舉措需切實貫徹，并接受實踐檢驗，作進一步的調(diào)整和完善；絕大部分改革措施只是司法工作機制的調(diào)整，甚至只是工作方法的改變，未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端；部分改革如規(guī)范涉法涉訴信訪、推進司法廉政建設等只是權宜之計；某些司法理念如法院強調(diào)“調(diào)解優(yōu)先”需要糾正，對司法人民性的過度重視亦需反思；某些方面如審判委員會及案件請示制度的改革有所倒退，甚至可能強化了司法體制的固有弊端，尤其是司法的獨立性遭受了更大的損害。但憂慮之中希望仍在：司法改革趨緩，卻依然前行；盡管有反復和不足，但邁向法治和司法現(xiàn)代化卻是大勢所趨。
      自1989年民事審判方式改革推行以來，司法改革大致可分為初步展開（1989年-1998年）和全面系統(tǒng)推進（1998年-）兩階段。啟動的新一輪司法改革，總體上屬于1998年以來的第二波司法改革之延續(xù)，其任務、目標和特征基本相近。稍有不同的是，這一輪司法改革具有鞏固深化、承上啟下的特點，既是對前十年司法改革成果的反思、改進和提升，也是為未來司法改革的攻堅戰(zhàn)奠定基礎。從更長遠的歷史視野來看，中國司法改革應置于晚清以來中國社會轉(zhuǎn)型及變法圖強的大背景下來思考。晚清以來的司法建設一直貫穿著從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的司法現(xiàn)代化主題，因此，1989年以來的司法改革整體上構成中國司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度為主要特征的司法建設。在此過程中，三大元素——來自西方的現(xiàn)代司法元素（以對抗制和形式理性為特征），源于幾千年深厚歷史的中國傳統(tǒng)司法元素（以行政司法合一、情理法結(jié)合及和平解決糾紛為特征），自1920年代登上歷史舞臺的中國共產(chǎn)黨所引入的社會主義元素（以“司法為民”的馬錫五審判方式為特征）——相互沖擊、相互影響、相互交融，構成百余年來決定中國司法制度特征和走向的核心力量。中國司法改革的歷史、現(xiàn)實與未來正是這三大元素趨向合理配置的過程。未來中國的司法改革將以現(xiàn)代司法元素的擴張為主要方向，融合傳統(tǒng)司法和社會主義司法兩大元素的優(yōu)勢，一個具有中國特色的社會主義現(xiàn)代司法制度將由此形成。
      是司法改革的攻堅年，圍繞社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作，新安排了30項改革任務，有望在優(yōu)化司法職權配置上實現(xiàn)重點突破，在規(guī)范司法行為、監(jiān)督制約權力、健全多元化糾紛解決機制方面取得新進展，在規(guī)范自由裁量權、重構上下級司法機關的關系、完善民事行政訴訟簡易程序、完善刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度、加強司法職業(yè)保障、完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀的銜接機制、規(guī)范司法警察管理機制、完善政法業(yè)務裝備配備標準等方面出臺新舉措。我們期待新一年的司法改革立足國情，借鑒國外經(jīng)驗，向既符合司法發(fā)展規(guī)律又體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性并傳承中華優(yōu)良傳統(tǒng)的社會主義現(xiàn)代司法制度繼續(xù)邁進，使中國司法制度不僅適合國情和具有中國特色，也具備現(xiàn)代司法制度所必需的公正、效率、權威、中立、獨立等特征。我們更期待，中國未來十年的司法改革取得突破性進展。我們相信，這是一個走向法治的新時代。司法改革的道路盡管會有阻礙和曲折，但法治理想已深入人心，邁向現(xiàn)代司法制度的目標不可逆轉(zhuǎn)。
      第四篇：司法改革
      申論熱詞：司法改革
      廣東法院系統(tǒng)當前正推行一系列“去行政化”改革，頗受輿論關注。廣東省高級人民法院院長鄭鄂表示，司法不公的原因絕大多數(shù)并不是因為司法腐敗。而“司法行政化是導致司法公信力下降的因素之一”。
      司法機關與行政機關在性質(zhì)、職能、權屬、運轉(zhuǎn)等方面均存在較大區(qū)別，用行政化的方式管理司法、運作司法，將不可避免地給司法的獨立性、中立性、被動性和程序性等，都帶來傷害。
      應當說，司法高層曾對“司法去行政化”改革給予了關注。在最高人民法院于1999年出臺的《人民法院第一個五年改革綱要(1999-2003)》中，明確指出，“審判工作的行政管理模式，不適應審判工作的特點和規(guī)律，嚴重影響人民法院職能作用的充分發(fā)揮?！贬槍Υ?，在這個以及后一個法院改革“五年綱要”中，均不乏“司法去行政化”的具體舉措出臺。這10年的司法改革，大致可以用“去行政化”、“去地方化”和“去大眾化”來概括?？陀^評價，司法機關在“去行政化”上雖然作出過頗多努力，但進展始終不大。個中原因或就在于，這并不是最高法院一家所能決定的改革。比如，若取消法官們的行政職級，他們拿什么去套工資與福利?一個簡單的方案是，按司法職業(yè)的特點另立司法職級。而接下來的問題則是：誰認可你這一套?
      不僅司法官員的去行政化步履維艱，司法活動的去行政化同樣阻礙重重。法院內(nèi)部的“個案請示”被認為是司法行政化的最典型表征。“法院改革二五綱要”曾明確要求應“逐步取消，并進行訴訟化改造”。但到了“法院改革三五綱要”，又變成了“規(guī)范下級法院向上級法院的請示報告制度”。用“規(guī)范”來替代了 “取消”，無疑是認同了行政化的“個案請示”，而在事實上將司法固有的審級制度給人為架空了。
      這種改革的反復無疑在向我們傳遞出司法去行政化任重道遠的信息。在這樣的背景下，廣東法院系統(tǒng)所堅持的去行政化實踐，顯得更加不易。當務之急，是如何將這些可貴的改革經(jīng)驗向全省，乃至向全國法院系統(tǒng)推廣。這仍然需要頂層設計和自上而下的推動。司法體制改革的緊迫性，也不僅在于當下的司法公信堪憂。還因為中國是在司法權威尚未確立的基礎上，就遭遇到了一個自媒體時代。司法的信息壟斷、知識壟斷和權力壟斷被迅速打破，普通民眾也擁有了更多、更便捷評議司法的輿論平臺。司法一方面必須要面向民眾，另一方面，又必須盡快回到司法的原點，回到依法獨立行使審判權的憲法原則上來。司法去行政化是整個司法體制改革的重要組成部分，但絕不是最難的那部分。由此破局，當為可行的選擇。期盼“法院改革四五綱要”能夠正視和吸納廣東法院系統(tǒng)在去行政化上的諸多經(jīng)驗，切實推動司法體制變革的到來。
      第五篇：司法改革
      中國法院網(wǎng)訊(張先明)7月9日上午，最高人民法院在山東省濟南市召開新聞發(fā)布會，公開向社會發(fā)布《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（以下簡稱“四五改革綱要”）。最高人民法院司法改革領導小組辦公室主任賀小榮應邀出席發(fā)布會，全面介紹了“四五改革綱要”的總體思路、主要內(nèi)容和推進措施。
      一、總體思路和主要特點
      談及“四五改革綱要”的制訂起因時，賀小榮表示，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署。中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標、原則，確定了各項改革任務的路線圖和時間表。中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，對若干重點難點問題確定了政策導向。為貫徹黨的十八屆三中全會精神，進一步深化司法體制改革，最高人民法院結(jié)合法院工作實際，在深入開展調(diào)研、廣泛征求意見基礎上，研究制定了“四五改革綱要”，并報中央審批同意。
      作為指導未來五年法院改革工作的重要綱領性文件，賀小榮指出，“四五改革綱要”明確了改革的總體思路，即：緊緊圍繞讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的目標，始終堅持司法為民公正司法工作主線，著力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，確保人民法院依法獨立公正行使審判權，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，著力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系，為建設法治中國、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供強有力的司法保障。
      賀小榮表示，“四五改革綱要”在謀篇布局與內(nèi)容設置上體現(xiàn)了四個重要特點：一是整體性。綱要提出的改革舉措嚴格與黨的十八屆三中全會決定和中央司改意見“對表”，是對中央改革任務的分解、延伸與細化，兼顧了人民法院牽頭和參加的各項任務。凡是人民法院牽頭的改革任務，綱要表述較為詳細，并提出了明確要求；凡是人民法院配合中央其他部門推進的改革任務，綱要表述較為原則，側(cè)重協(xié)同推進。二是系統(tǒng)性。綱要充分考慮了改革舉措之間的關聯(lián)性，在內(nèi)容設置、進度安排、成果形式上能夠相互呼應，確保改革穩(wěn)妥有序推進。三是科學性。綱要內(nèi)容主次分明，堅持以問題為導向，將建立符合司法職業(yè)特點的法院人員管理制度作為重要抓手，將健全審判責任制作為關鍵環(huán)節(jié)，做到整體推進與重點突破相結(jié)合。四是連續(xù)性。綱要立足中國國情，科學研判形勢，在總結(jié)梳理人民法院之前三個“五年改革綱要”的成果經(jīng)驗基礎上，結(jié)合前期試點工作，確定了需要繼續(xù)推進的項目和需要調(diào)整的內(nèi)容。
      二、主要內(nèi)容
      圍繞建立具有中國特色的社會主義審判權力運行體系這一關鍵目標，“四五改革綱要”針對8個重點領域，提出了45項改革舉措。
      1.深化法院人事管理改革
      長期以來，我國對法官沿用普通公務員管理模式，不能充分體現(xiàn)司法職業(yè)特點，也不利于把優(yōu)秀人才留在審判一線。針對上述問題，“四五改革綱要”提出，要堅持以法官為中心、以服務審判工作為重心，建立分類科學、結(jié)構合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度。
      賀小榮指出，為了深化法院人事管理改革，“四五改革綱要”提出的主要改革措施有：一是配合省以下法院人事統(tǒng)管改革，推動在省一級設立法官遴選委員會，從專業(yè)角度提出法官人選，由組織人事、紀檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程序任免。二是推進法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理。與之配套的，則是拓寬審判輔助人員的來源渠道，建立審判輔助人員的正常增補機制，減少法官事務性工作負擔。三是建立法官員額制，對法官在編制限額內(nèi)實行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質(zhì)人才能夠充實到審判一線。四是完善法官等級定期晉升機制，確保一線辦案法官即使不擔任領導職務，也可以正常晉升至較高的法官等級。五是完善法官選任制度，針對不同層級的法院，設置不同的法官任職條件。初任法官首先到基層人民法院任職，上級法院法官原則上從下一級法院遴選產(chǎn)生。
      2.探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度
      為維護國家法制統(tǒng)一，優(yōu)化司法資源配置，“四五改革綱要”就建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度作出了安排。
      賀小榮表示，這一制度的主要措施有四項：一是在管轄制度方面，通過提級管轄和指定管轄，確保行政案件、跨行政區(qū)劃的民商事案件和環(huán)境保護案件得到公正審理。二是在法院管理方面，鞏固鐵路運輸法院管理體制改革成果，將林業(yè)法院、農(nóng)墾法院統(tǒng)一納入國家司法管理體系，改革部門、企業(yè)管理法院的體制。三是在機構設置方面，建立上級法院在重大、疑難、復雜案件較多的地方派出巡回法庭工作機制。進一步推動環(huán)境資源審判機構建設。四是在法院設置方面，推動在知識產(chǎn)權案件較集中的地區(qū)設立知識產(chǎn)權法院。
      3.健全審判權力運行機制
      讓審理者裁判、由裁判者負責，這是司法規(guī)律的客觀要求。近年來，司法機關為完善司法權力運行機制，進行了許多積極探索，也取得了一定成效，但仍存在內(nèi)部層層審批，辦案權責不明等問題。針對上述問題，“四五改革綱要”將完善主審法官、合議庭辦案責任制作為關鍵環(huán)節(jié)，推動建立權責明晰、權責一致、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權力運行機制。
      賀小榮指出，在完善審判責任制方面，主要措施有五項：一是完善主審法官、合議庭辦案機制。選拔政治素質(zhì)好、辦案能力強、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗豐富的審判人員擔任主審法官，作為獨任法官或合議庭中的審判長。完善合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環(huán)節(jié)中的共同參與和制約監(jiān)督機制。二是改革裁判文書簽發(fā)機制，主審法官獨任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長簽發(fā)。三是建立科學合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績評價體系，實現(xiàn)法官評價機制、問責機制、懲戒機制與退出機制的有效銜接。四是科學界定合議庭成員的責任，既要確保其獨立發(fā)表意見，也要明確其個人意見、履職行為在案件處理結(jié)果中的責任。五是建立法官懲戒制度，設立法官懲戒委員會，既確保法官的違紀違法行為及時得到應有懲戒，又保障其辯解、舉證、申請復議和申訴的權利。
      賀小榮表示，主審法官、合議庭審判責任制與院、庭長的審判監(jiān)督制約機制并不是對立關系。為了確保司法公正，“四五改革綱要”提出要進一步完善審判監(jiān)督制約機制，主要措施有五項：一是在加強專業(yè)化合議庭建設基礎上，實行隨機分案為主、指定分案為輔的案件分配制度，建立分案情況內(nèi)部公示制度。二是對于變更審判組織或承辦法官的，應當說明理由并公示。三是規(guī)范案件審理程序變更、審限變更的審查報批制度。四是規(guī)范院、庭長對重大、疑難、復雜案件的監(jiān)督機制，建立院、庭長在監(jiān)督活動中形成的全部文書入卷存檔制度。五是依托現(xiàn)代信息化手段，建立主審法官、合議庭行使審判權與院、庭長行使監(jiān)督權的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機制，確保監(jiān)督不缺位、監(jiān)督不越位、監(jiān)督必留痕、失職必擔責。
      4.加大人權司法保障力度
      為強化對公民人身權利、財產(chǎn)權利和訴訟權利的司法保障，“四五改革綱要”提出要建立和完善以庭審為中心的審判機制，有效發(fā)揮審判對偵查、起訴的制約和引導作用，確保司法公正。
      賀小榮表示，為了加大人權司法保障力度，“四五改革綱要”主要制訂了五項措施：一是嚴格實行非法證據(jù)排除規(guī)則，進一步明確排除非法證據(jù)的程序和標準。二是建立對被告人、罪犯的辯解、申訴和控告認真審查、及時處理的機制。完善審判環(huán)節(jié)重視律師辯護、代理意見工作機制。三是健全司法過錯追究機制，統(tǒng)一司法過錯責任認定標準。四是規(guī)范處理涉案財物的司法程序，明確人民法院處理涉案財物的范圍、標準和程序。五是進一步完善輕微刑事案件快速辦理機制。在立法機關的授權和監(jiān)督下，有序推進刑事案件速裁程序改革。
      5.進一步深化司法公開
      最高人民法院已于去年啟動審判流程公開、裁判文書公開和執(zhí)行信息公開三大平臺建設。在前期工作基礎上，“四五改革綱要”對深化司法公開工作提出了更高的要求。
      賀小榮表示，為了進一步深化司法公開，“四五改革綱要”主要制訂了四項措施：1.完善庭審公開制度。建立庭審公告和旁聽席位信息的公示與預約制度。推進庭審全程同步錄音錄像。規(guī)范以圖文、視頻等方式直播庭審的范圍和程序。
      2.完善審判信息數(shù)據(jù)庫，方便當事人自案件受理之日起，在線獲取立案信息和審
      判流程節(jié)點信息。3.繼續(xù)加強中國裁判文書網(wǎng)網(wǎng)站建設，嚴格按照“以公開為原則，不公開為例外”的要求，實現(xiàn)四級人民法院依法應當公開的生效裁判文書統(tǒng)一在中國裁判文書網(wǎng)公布。4.整合各類執(zhí)行信息，方便當事人在線了解執(zhí)行工作進展，實現(xiàn)執(zhí)行信息公開平臺與各類征信平臺的有效對接。
      6.明確四級法院職能定位
      為合理定位四級法院職能，“四五改革綱要”提出要建立定位科學、職能明確、監(jiān)督得力、運行有效的審級制度。
      賀小榮表示，這一改革的主要措施有四項。一是進一步改革民商事案件級別管轄制度，逐步改變主要以訴訟標的額確定案件級別管轄的做法，將絕大多數(shù)普通民商事一審案件的管轄權下放至基層人民法院，輔之以加強人民法庭和訴訟服務中心建設，強化基層人民法院化解矛盾的職能。二是規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關系。完善提級管轄制度，明確一審案件管轄權從下級法院向上級法院轉(zhuǎn)移的條件、范圍和程序，充分發(fā)揮中級、高級人民法院通過提級審理重大、疑難、復雜和新類型案件，指導類案審判工作，確保法律統(tǒng)一適用的功能，壓縮個案請示空間。三是改革法院考評機制，廢止沒有實際效果的考評指標和措施，取消違反司法規(guī)律的排名排序做法，消除不同審級法院之間的行政化。四是推進最高人民法院內(nèi)設機構改革，建立真正符合最高人民法院法律職能的機構設置模式。同時，最高人民法院還將建立將本院作出的裁判轉(zhuǎn)化為指導性判例的機制，充分發(fā)揮其確保法律統(tǒng)一正確實施、維護國家法制統(tǒng)一的職能。
      7.健全司法行政事務保障機制
      賀小榮表示，“四五改革綱要”立足審判權的中央事權屬性，就健全法院司法行政事務保障機制推出了一系列有力舉措：一是配合中央有關部門，推動省級以下地方法院經(jīng)費統(tǒng)一管理機制改革。二是嚴格“收支兩條線”管理，地方各級人民法院收取的訴訟費、罰金、沒收的財物，以及追繳的贓款贓物等，統(tǒng)一上繳省級國庫。三是推進法院內(nèi)設機構改革。建立以服務審判工作為重心的機構設置模式和人員配置方式。完善人民法院購買社會服務的工作機制，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。四是深化司法統(tǒng)計改革，以“大數(shù)據(jù)、大格局、大服務”理念為指導，建立司法信息大數(shù)據(jù)中心。
      8.推進涉法涉訴信訪改革
      賀小榮指出，“四五改革綱要”提出建立訴訪分離、終結(jié)有序的涉訴信訪工作機制，主要措施有四項。一是完善訴訪分離工作機制，明確訴訪分離的標準、范圍和程序。二是建立就地接訪督導機制，創(chuàng)新網(wǎng)絡辦理信訪機制。三是探索建立律師為主體的社會第三方參與機制，增強涉訴信訪矛盾多元化解合力。四是推動完善司法救助制度，研究出臺人民法院司法救助實施細則，切實發(fā)揮司法救助在幫扶群眾、化解矛盾中的積極作用。
      三、落實和推進
      賀小榮透露，為認真貫徹中央決策部署，有重點、有步驟、有秩序地抓好落實和推進改革工作，最高人民法院成立了司法改革領導小組，由最高人民法院院長周強同志擔任組長，負責研究確定改革要點、審議改革方案、聽取進度匯報、討論重大問題。最高人民法院司法改革領導小組辦公室作為具體辦事機構，負責“四五改革綱要”的組織協(xié)調(diào)、實施推進、試點管理、督促檢查和評估總結(jié)工作，并及時向中央全面深化改革領導小組辦公室、中央司法改革領導小組辦公室報告改革進展、請示重要事項。
      賀小榮表示，“四五改革綱要”發(fā)布后，最高人民法院將配套推出貫徹實施方案，明確各項改革措施的牽頭部門和參加部門，科學確定路線圖和時間表，建立情況通報、督導檢查、評估總結(jié)制度，做到每項改革任務都有布置、有督促、有檢查，確保各項任務不折不扣完成。
       
      
    
      

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