第一篇：司法改革年度工作報(bào)告

中國(guó)司法改革承上啟下的一年,改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)過(guò)三十余年的司法建設(shè)，特別是二十年的司法改革，形成了較健全的司法制度，樹立了更科學(xué)的司法理念，取得了較好的司法效果。但由于司法的重要性和相對(duì)保守性、改革的復(fù)雜性和相對(duì)敏感性，司法改革在波瀾壯闊的改革開放浪潮中呈現(xiàn)相對(duì)平穩(wěn)和保守的特征。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視，未來(lái)的道路仍漫長(zhǎng)而艱難。近年來(lái)，司法人民性的強(qiáng)調(diào)、調(diào)解政策的轉(zhuǎn)變、“三個(gè)至上”的提出等現(xiàn)象導(dǎo)致許多人對(duì)司法改革的前景擔(dān)憂，甚至認(rèn)為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進(jìn)入休整期，邁向司法現(xiàn)代化的大方向不可逆轉(zhuǎn)。實(shí)際上，新一輪司法改革已悄然展開。

11月，中共中央政治局從發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略高度，原則同意中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。這是60年來(lái)中共中央首次以政治局名義審查并原則同意司法改革事項(xiàng)，也是繼黨的十六大作出推進(jìn)司法體制改革的戰(zhàn)略決策、確定司法改革以體制和工作機(jī)制改革為主、十七大提出“深化司法體制改革”戰(zhàn)略任務(wù)之后，首次作出深化改革的戰(zhàn)略部署。中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組隨即對(duì)司法改革進(jìn)行分工部署。最高人民法院和最高人民檢察院迅速跟進(jìn)，分別出臺(tái)《人民法院第三個(gè)五年司法改革綱要（-2013）》（下稱“三五綱要”）和《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)——關(guān)于深化檢察改革-2012年工作規(guī)劃》（下稱“-2012年檢察改革規(guī)劃”），對(duì)未來(lái)若干年的司法改革進(jìn)行整體規(guī)劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機(jī)制性障礙，部分改革具有較強(qiáng)的政治性和政策性。與前些年相比，法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的改革姿態(tài)由積極張揚(yáng)轉(zhuǎn)為保守低調(diào)，并在不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一輪司法改革重在“機(jī)制改革”，但現(xiàn)有部分改革措施如優(yōu)化司法職權(quán)配置、改革政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等其實(shí)力度較大，直接涉及司法體制的轉(zhuǎn)型。

一、綜合性改革

（一）新一輪司法改革的總體規(guī)劃

《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)解決體制性、機(jī)制性、保障性障礙，力圖建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。改革內(nèi)容涵蓋優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障四大方面，具體包括完善民行案件執(zhí)行體制，推進(jìn)司法公開，建立刑事被害人救助制度，促進(jìn)裁判統(tǒng)一，改革完善偵查監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨外人士民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民監(jiān)督員制度，推進(jìn)社區(qū)矯正工作，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制、紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制、政法經(jīng)費(fèi)保障體制和管理制度等60項(xiàng)改革任務(wù)。

該意見(jiàn)是及今后一段時(shí)期司法改革的總綱，體現(xiàn)了中央對(duì)現(xiàn)階段司法改革的整體考慮，反映了中國(guó)特色社會(huì)主義法治對(duì)推進(jìn)司法改革的內(nèi)在要求，標(biāo)志著新一輪司法改革的正式啟動(dòng)。這是1989年民事審判方式改革以來(lái)最廣泛的一輪司法改革。目前，60項(xiàng)改革任務(wù)全部啟動(dòng)，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制，完善司法公開、司法考試、人民陪審員制度，加強(qiáng)人大對(duì)司法工作的監(jiān)督，建立黨外人士行使民主監(jiān)督司法職能的工作渠道和機(jī)制等17項(xiàng)任務(wù)已出臺(tái)方案并有序推進(jìn)，其他各項(xiàng)改革正按計(jì)劃進(jìn)行。該意見(jiàn)將司法改革提升到關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、人民群眾根本利益和政法事業(yè)發(fā)展的高度，體現(xiàn)了中央以更積極主動(dòng)的姿態(tài)具體推動(dòng)司法改革的決心。因此，司法職權(quán)配置、政法經(jīng)費(fèi)保障等長(zhǎng)期未能有效推進(jìn)的領(lǐng)域有望取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但應(yīng)正確把握“加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約”的改革取向，否則可能導(dǎo)致改革違背司法規(guī)律，減損本已低下的司法獨(dú)立性程度，進(jìn)而削弱司法公信和司法權(quán)威。同時(shí)，對(duì)司法人民性的強(qiáng)調(diào)應(yīng)立足于推進(jìn)司法民主和建設(shè)服務(wù)型司法，從政治話語(yǔ)的圣壇走向司法改革的實(shí)踐，應(yīng)以建立完善現(xiàn)代司法制度為主要導(dǎo)向，避免進(jìn)一步的司法政治化。

（二）改革和完善政法經(jīng)費(fèi)保障體制

加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障是新一輪司法改革的重要內(nèi)容。政法經(jīng)費(fèi)保障將由先前地方財(cái)政承擔(dān)、“分灶吃飯、分級(jí)負(fù)擔(dān)、分級(jí)管理”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤健懊鞔_責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類保障政策和公用經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制。政法經(jīng)費(fèi)分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)（分日常運(yùn)行公用和辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)）、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)（分辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)）。人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)、辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維修經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政承擔(dān)；辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政分區(qū)域按責(zé)任負(fù)擔(dān)。中西部困難地區(qū)的人員經(jīng)費(fèi)可通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助；對(duì)于中西部地區(qū)的基層機(jī)構(gòu)、維穩(wěn)任務(wù)重的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的地市級(jí)機(jī)構(gòu)，提高<來(lái)源于：> [文*秘*范*文] http://ＷＷＷ.ＧerenjianＬi.com

中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)公用費(fèi)用和業(yè)務(wù)裝備費(fèi)用的比例，同時(shí)辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)可由中央、省級(jí)和同級(jí)政府財(cái)政分區(qū)域比例負(fù)擔(dān)。，政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)研論證，改革工作進(jìn)入實(shí)施階段，中央和省級(jí)政法轉(zhuǎn)移支付資金大幅增加，基層政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障水平有較大提高，“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”、“收支明脫暗掛”等現(xiàn)象有所減少，《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見(jiàn)》及財(cái)政部、各省級(jí)政策措施相繼出臺(tái)。目前，政法經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題基本解決，政法機(jī)關(guān)如何管理、運(yùn)用經(jīng)費(fèi)從而促進(jìn)司法的公正、高效和權(quán)威，成為評(píng)估改革成效的重要因素。

政法經(jīng)費(fèi)保障的加強(qiáng)，對(duì)促進(jìn)司法建設(shè)，突破改革瓶頸，解決原有政法經(jīng)費(fèi)保障體制下的司法地方化、政法經(jīng)費(fèi)不足及不均衡、“收支兩條線”執(zhí)行不到位、部分機(jī)關(guān)選擇性辦案甚至以案牟利等問(wèn)題具有重要意義。這項(xiàng)改革還可能引出司法機(jī)關(guān)縱向管理的新模式。但期待之中仍有憂慮。首先，改革的實(shí)施效果有待觀察。盡管中央和省級(jí)部門基本建立了相應(yīng)的指標(biāo)體系，但由于“分類負(fù)擔(dān)”涉及中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分，涉及分項(xiàng)目、分區(qū)域、分部門投入等諸多問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)別對(duì)待和總體平衡，如何落實(shí)具體方案，仍存在一定的復(fù)雜性。完善經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制更成為緊迫任務(wù)。其次，當(dāng)前的改革方案仍是階段性的，政法經(jīng)費(fèi)保障體制及司法的地方化并無(wú)根本變化，政法經(jīng)費(fèi)保障體制有待更為徹底的改革。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)以促進(jìn)司法權(quán)的統(tǒng)一、獨(dú)立、公正行使為目標(biāo)，在司法體制逐步改革的基礎(chǔ)上，明確司法權(quán)屬于中央事權(quán)，由中央統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前，可考慮根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則進(jìn)行試點(diǎn)改革，由中央和省級(jí)統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費(fèi)，緩解較為嚴(yán)重的司法地方化問(wèn)題。最后，加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障還需司法人事管理、設(shè)置跨區(qū)域司法機(jī)構(gòu)等改革措施配套，才能從根本上消解司法地方化，從而促進(jìn)司法公正、提升司法權(quán)威。

（三）鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制

“企業(yè)辦司法”不符合法治原則，鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制的呼聲由來(lái)已久。早在，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組就提出，改革鐵路、交通、民航等部門和企業(yè)管理公檢法的體制，將其納入國(guó)家司法管理體系。但因各方利益牽制，這一改革到才進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。7月，鐵路公安民警公務(wù)員過(guò)渡工作會(huì)議召開；9月，鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員考試結(jié)束，其身份由企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務(wù)員。但機(jī)構(gòu)、財(cái)政分離等轉(zhuǎn)制工作尚處于籌備協(xié)調(diào)階段，目前鐵路公安機(jī)關(guān)的人、財(cái)、權(quán)尚無(wú)實(shí)質(zhì)變化，且須經(jīng)公安部和鐵道部共管的過(guò)渡期。雖然最高人民法院副院長(zhǎng)江必新表示，鐵路法院管理體制改革取得階段性成果，最高人民檢察院也要求加強(qiáng)省級(jí)檢察院對(duì)鐵路檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)，做好改革過(guò)渡期的組織協(xié)調(diào)工作，但至今仍未出臺(tái)鐵路法檢轉(zhuǎn)制的具體安排。

鐵路公檢法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。建國(guó)初，鑒于鐵路是國(guó)家大動(dòng)脈、運(yùn)輸跨區(qū)域、社會(huì)治安不穩(wěn)定等因素，我國(guó)模仿蘇聯(lián)建制設(shè)置了鐵路公檢法機(jī)關(guān)，管轄鐵路沿線車、站、途中、鐵路工廠、企業(yè)、鐵路院校等發(fā)生的各類案件。長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路公檢法由于人事財(cái)務(wù)受控于鐵路部門，存在較嚴(yán)重的部門保護(hù)主義和企業(yè)本位主義，涉鐵案件中偏向鐵路部門的司法不公問(wèn)題尤為突出。例如，列車長(zhǎng)黃建成將疑有精神病的民工曹大和捆綁致死只被判緩刑，16位公民聯(lián)合上書全國(guó)人大要求對(duì)鐵路司法權(quán)進(jìn)行違憲審查，集中反映了民眾長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)鐵路公檢法的質(zhì)疑。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制是理順?biāo)痉w制的重要改革，有助于化解鐵路公檢法既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員造成的程序不公，消除司法企業(yè)化的弊端，促進(jìn)司法統(tǒng)一，維護(hù)司法權(quán)威。

這項(xiàng)改革面臨多重困難，尤其是復(fù)雜的利益調(diào)整。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制不僅涉及鐵路部門和鐵路公檢法，還涉及地方與中央的利益調(diào)整。鐵路部門是否愿意果斷交出該項(xiàng)行使多年的權(quán)力、鐵路公檢法轉(zhuǎn)制后保持原有建制還是將人員分流到地方公檢法、經(jīng)費(fèi)開支如何與政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革相銜接等問(wèn)題，亟需進(jìn)一步研究和解決。盡管大部分鐵路公檢法人員從企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務(wù)員的積極性較高，但部分地區(qū)轉(zhuǎn)制后收入降低的情況也可能影響改制的順利進(jìn)行。復(fù)雜的利益調(diào)整也是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、鐵路部門等轉(zhuǎn)制相關(guān)部門在披露改革方案及其進(jìn)展上“猶抱琵琶半遮面”的根源。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制勢(shì)在必行，但這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，須妥善協(xié)調(diào)各方利益，逐步推進(jìn)。從鐵路公安人事轉(zhuǎn)制這個(gè)突破口出發(fā)，期望鐵路法檢在及時(shí)跟進(jìn)，加快改革步伐，增強(qiáng)改革透明度。此外，同樣摻雜部門利益的林業(yè)法院、農(nóng)墾法院等，也應(yīng)一律納入國(guó)家司法體系，實(shí)現(xiàn)全面的司法“去企業(yè)化”。

（四）完善政法干警招錄培養(yǎng)體制

政法隊(duì)伍建設(shè)重基層、重中西部，如全國(guó)政法系統(tǒng)啟動(dòng)新中國(guó)成立以來(lái)基層公檢法司“一把手”的首次輪訓(xùn)；國(guó)家司法考試?yán)^續(xù)適當(dāng)放寬西部地區(qū)考試報(bào)名條件與合格分?jǐn)?shù)線；新疆、西藏等地試點(diǎn)單獨(dú)組織在職法律職業(yè)人員國(guó)家司法統(tǒng)一考試。政法干警招錄培養(yǎng)體制改革也旨在化解中西部和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政法人才的斷層問(wèn)題。是改革試點(diǎn)的第二年，6月《政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》出臺(tái)，試點(diǎn)范圍從14個(gè)中西部省區(qū)市擴(kuò)展至除北京、天津和上海外的28個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，招錄人數(shù)從上年5160人增至23068人，重點(diǎn)從部隊(duì)退役士兵和普通高校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，畢業(yè)合格者將嚴(yán)格依據(jù)定向崗位和培養(yǎng)協(xié)議到基層政法機(jī)關(guān)工作。

這項(xiàng)改革通過(guò)政法干警的招錄培養(yǎng)和定向輸出，力圖提升政法隊(duì)伍素質(zhì)，促進(jìn)司法職業(yè)化。多年來(lái)，中國(guó)法學(xué)教育與司法官的職業(yè)養(yǎng)成機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷，這項(xiàng)“帶編入學(xué)、學(xué)成入職”同時(shí)解決工作和學(xué)歷問(wèn)題的改革成為突破這種雙重困境的有益嘗試，有利于部分化解當(dāng)前法學(xué)教育與社會(huì)需求脫節(jié)的問(wèn)題。從退役士兵和大專院校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，還有利于緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)與退伍軍人安置兩大難題。但這項(xiàng)強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)、培訓(xùn)期短、工具性強(qiáng)、不要求專業(yè)背景的人才培養(yǎng)機(jī)制能否有效推進(jìn)司法職業(yè)化，能否杜絕任何名義的改派、借調(diào)、抽調(diào)而將人才真正充實(shí)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，能否解決長(zhǎng)期以來(lái)基層政法機(jī)關(guān)進(jìn)人不規(guī)范問(wèn)題，是否會(huì)加劇法科畢業(yè)生的就業(yè)難，是否會(huì)對(duì)既有國(guó)家司法統(tǒng)一考試制度造成沖擊，特別是長(zhǎng)遠(yuǎn)而言是否符合司法規(guī)律并有助于推進(jìn)司法現(xiàn)代化進(jìn)程，仍有待觀察，但不必寄予過(guò)高期望。當(dāng)前，該項(xiàng)改革仍處于試點(diǎn)階段，下一步改革應(yīng)更多考慮吸收法治國(guó)家較為成熟的司法官職業(yè)養(yǎng)成經(jīng)驗(yàn)，特別是建立從律師到司法官的司法職業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制和完善司法官遴選制度，并對(duì)法學(xué)教育改革進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)向法律職業(yè)教育的轉(zhuǎn)型。

（五）落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策

底全國(guó)政法工作會(huì)議提出寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》重申該項(xiàng)政策，對(duì)一貫的“嚴(yán)打”政策進(jìn)行糾偏?！霸搶拕t寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，寬嚴(yán)相濟(jì)，罰當(dāng)其罪”已成為近年來(lái)刑事司法工作的指導(dǎo)原則和刑事司法改革的重要內(nèi)容。刑事和解制度的探索進(jìn)入新階段，少年司法制度進(jìn)一步發(fā)展，社區(qū)矯正工作全面推進(jìn)，《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認(rèn)定自首、立功等量刑情節(jié)若干問(wèn)題的意見(jiàn)》實(shí)施，巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪的法律規(guī)定進(jìn)一步完善。最高人民檢察院于出臺(tái)《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見(jiàn)》，最高人民法院《關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的若干意見(jiàn)》有望于出臺(tái)。該政策將在未來(lái)若干年的刑事司法改革中延續(xù)并可能上升為法律制度。

——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年來(lái)刑事司法改革的熱點(diǎn)。地方司法機(jī)關(guān)早已開始探索。例如，牡丹江鐵路運(yùn)輸法院審結(jié)的孟廣虎故意傷害案可視為國(guó)內(nèi)辯訴交易及刑事和解第一案，《湖南省人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)適用刑事和解辦理刑事案件的規(guī)定（試行）》出臺(tái)，揚(yáng)州市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于刑事和解工作的若干意見(jiàn)（試行）》。，最高人民法院將刑事和解明確列為改革措施之一，各地司法機(jī)關(guān)也加大了對(duì)刑事和解的探索力度。例如，長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)人民檢察院首創(chuàng)的刑事和解“檢調(diào)對(duì)接”機(jī)制在浙江、山東、河南、四川等地推行，檢察機(jī)關(guān)可在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上將規(guī)定范圍的刑事案件民事部分委托人民調(diào)解組織調(diào)解，調(diào)解成功的，可依法作出不批準(zhǔn)逮捕、不起訴或建議公安機(jī)關(guān)撤銷案件等刑事處理決定。但這些做法引來(lái)了一些質(zhì)疑，鄭州市中級(jí)人民法院因刑事和解而輕判孟偉故意殺人一案，再次引發(fā)“花錢買刑”的激烈爭(zhēng)議。盡管如此，刑事和解的實(shí)踐探索仍在繼續(xù)并進(jìn)入制度完善階段。例如，北京市第一中級(jí)人民法院公布《關(guān)于規(guī)范刑事審判中刑事和解工作的若干指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)定在自訴案件和侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)益的刑事案中，法院可在案犯與被害人達(dá)成諒解的前提下對(duì)案犯從輕或免予處罰。鄭州市中級(jí)人民法院等司法機(jī)關(guān)也出臺(tái)了類似規(guī)定。但目前各地的實(shí)踐探索和制度規(guī)定仍有較大差異，可能產(chǎn)生一些“同案不同判”現(xiàn)象，增加社會(huì)對(duì)刑事和解的質(zhì)疑。

刑事和解具有補(bǔ)償被害人、促進(jìn)犯罪人回歸社會(huì)、恢復(fù)因犯罪而受損的社會(huì)關(guān)系、防止再次犯罪、促進(jìn)案件審前分流、減少短期自由刑適用、降低司法成本并最終促進(jìn)社會(huì)和諧的功能，但一定程度上也沖擊了法律面前人人平等和罪刑法定原則，富人可以“花錢買刑”而窮人只能承受刑罰，這可能會(huì)放縱甚至激勵(lì)富人犯罪，削弱刑罰的威懾力。此外，被害人諒解能否以及多大程度上可抵消刑罰，犯罪對(duì)社會(huì)公益的危害如何平衡；經(jīng)濟(jì)賠償是否會(huì)成為被告人對(duì)被害人的“要挾”工具；重罪和死刑案件能否適用刑事和解；刑事和解擴(kuò)大了司法自由裁量權(quán)而可能產(chǎn)生功能異化；實(shí)踐探索的主體不

一、標(biāo)準(zhǔn)各異、結(jié)果不同進(jìn)而影響司法公平和公正等問(wèn)題亦需考慮。問(wèn)題的解決方向是立足中國(guó)實(shí)際，借鑒比較法經(jīng)驗(yàn)，盡快統(tǒng)一刑事和解規(guī)則，或至少先就刑事和解的原則、案件、條件、程序、對(duì)量刑的影響等重要問(wèn)題出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)。

——繼續(xù)推進(jìn)少年司法改革。自1984年首個(gè)少年刑事合議庭成立以來(lái)，少年法庭經(jīng)歷了從專門合議庭向?qū)ｉT審判庭、從刑庭向綜合庭、從基層法院設(shè)置向部分中級(jí)法院也設(shè)置的發(fā)展過(guò)程，形成了圓桌審判、暫緩判決、輕微犯罪的非犯罪化裁定、監(jiān)管令、社會(huì)調(diào)查報(bào)告、回訪考察等獨(dú)具特色的審判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在對(duì)以往改革進(jìn)行階段性總結(jié)的基礎(chǔ)上，“三五綱要”將“配合有關(guān)部門有條件地建立未成年人輕罪犯罪記錄消滅制度，明確其條件、期限、程序和法律后果”作為落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的重要內(nèi)容，最高人民法院提出貫徹“堅(jiān)持、完善、改革、發(fā)展”的方針，從探索設(shè)立少年法院等方面強(qiáng)化少年司法改革。目前，全國(guó)共建立2219個(gè)少年法庭，31個(gè)省區(qū)市高級(jí)人民法院建立少年法庭指導(dǎo)小組，地方三級(jí)法院少年法庭組織機(jī)構(gòu)基本形成。而上海、河北、重慶、寧波、四川、山東等地已先行展開建立未成年人犯罪前科消滅制度的地方改革，如封存犯罪（刑事污點(diǎn)）記錄、出具前科消滅證明書、作出消滅前科的裁定等，取得了較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于應(yīng)對(duì)犯罪結(jié)構(gòu)年輕化、低齡化、暴力化等日益嚴(yán)重的狀況，有利于更好地矯正青少年犯罪、塑造溫情的法院形象和促進(jìn)未成年人保護(hù)。目前，少年司法改革應(yīng)進(jìn)一步完善地方三級(jí)法院少年法庭的設(shè)置，探索建立少年法院，在《關(guān)于審理未成年人刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》的基礎(chǔ)上改革完善相應(yīng)立法特別是合理確定受案范圍，化解少年綜合庭設(shè)置與審判組織專門化、法官綜合素質(zhì)有限的矛盾，在進(jìn)一步研究試點(diǎn)的基礎(chǔ)上探索建立未成年人輕罪記錄消滅制度和確定合理的少年犯年齡，并在兼顧各地特色的基礎(chǔ)上統(tǒng)一、規(guī)范某些制度和做法。

其他司法機(jī)關(guān)也積極參與少年司法改革，如檢察院建立專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)民行訴訟中未成年人合法權(quán)益的保護(hù)，建立適合未成年人特點(diǎn)的審查逮捕、審查起訴等辦案方式，加強(qiáng)對(duì)不捕、不訴未成年人的幫教和挽救工作。未成年人輕罪記錄消滅制度也緣于檢察機(jī)關(guān)的呼吁，上海市檢察機(jī)關(guān)自以來(lái)試點(diǎn)的未成年人案件刑事污點(diǎn)限制公開制度為此積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。，最高人民檢察院還把“完善未成年人犯罪案件辦案方式，積極探索有利于化解矛盾糾紛、修復(fù)社會(huì)關(guān)系的工作機(jī)制”列為年度檢察工作的主要安排。司法行政機(jī)關(guān)加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法機(jī)關(guān)的少年司法改革仍各自為政，下一步應(yīng)以少年審判為核心，積極探索各機(jī)關(guān)少年司法改革措施的銜接機(jī)制。

此外，《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認(rèn)定自首、立功等量刑情節(jié)若干問(wèn)題的意見(jiàn)》針對(duì)當(dāng)前職務(wù)犯罪案件呈現(xiàn)緩刑、免予刑事處罰等輕刑適用率偏高的趨勢(shì)，明確規(guī)定職務(wù)犯罪案件的自首、立功等量刑情節(jié)的認(rèn)定和運(yùn)用。該意見(jiàn)兼具規(guī)范法官自由裁量權(quán)、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)司法政策的雙重意義，有利于遏制法檢機(jī)關(guān)在自首、立功等量刑情節(jié)認(rèn)定和運(yùn)用中的不當(dāng)情形，統(tǒng)一地方意見(jiàn)分歧較大的問(wèn)題，保證刑罰適用的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

（六）規(guī)范涉法涉訴信訪

信訪是多年來(lái)各級(jí)黨政部門面臨的難題，司法機(jī)關(guān)亦不例外。以來(lái)，全國(guó)政法機(jī)關(guān)對(duì)涉法涉訴信訪問(wèn)題進(jìn)行多次集中處理，但效果欠佳。為此，中央政法委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》，以“案結(jié)事了、息訴罷訪”為工作目標(biāo)，提出加強(qiáng)源頭治理、強(qiáng)化排查化解、規(guī)范工作流程、下移工作重心、落實(shí)司法救助、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、嚴(yán)格責(zé)任查究，特別是建立涉法涉訴信訪終結(jié)制、完善調(diào)解銜接，并規(guī)定中央派出巡回接訪組、各級(jí)政法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)定期接訪、帶案下訪、網(wǎng)絡(luò)受訪等便民舉措，強(qiáng)調(diào)把解決問(wèn)題放在首位，把問(wèn)題解決在源頭，要求嚴(yán)肅處理非法代理上訪牟利和教唆鼓動(dòng)非正常上訪行為，力圖強(qiáng)化正常信訪秩序和實(shí)現(xiàn)信訪壓力下移。

該意見(jiàn)是《信訪條例》外關(guān)于涉法涉訴信訪工作的又一重要文件，一定程度上有利于緩解上層的信訪壓力，強(qiáng)化基層責(zé)任，引導(dǎo)民眾理性信訪。但在矛盾多發(fā)、利益格局失衡、社會(huì)不公突出、糾紛預(yù)防和化解體系不完善、信訪體制問(wèn)題重重的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，信訪壓力不可能得到徹底改變。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等體制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和權(quán)威，涉法涉訴信訪問(wèn)題就難以有效化解，該意見(jiàn)的效用相當(dāng)有限，相關(guān)改革也只能是權(quán)宜之計(jì)。信訪壓力下移還可能導(dǎo)致地方采取非常對(duì)策，如深圳市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法處理非正常上訪行為的通知》，規(guī)定可對(duì)14種“非正常上訪行為”處以行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)乃至刑事責(zé)任，明顯越權(quán)。

信訪作為吸納不滿和避免沖突升級(jí)的疏導(dǎo)機(jī)制，擔(dān)負(fù)著特殊功能。中短期內(nèi)應(yīng)予改革完善，既保證民眾更便利地通過(guò)信訪實(shí)現(xiàn)正義，又較好地維護(hù)黨政及司法權(quán)威。但鑒于信訪與法治精神的背離，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言可考慮廢除，或?qū)⑵鋸氐赘脑鞛檠a(bǔ)救性的常規(guī)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)下應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：切實(shí)保護(hù)信訪人的合法權(quán)益；改變信訪工作業(yè)績(jī)考核制度，完善信訪工作制度；促進(jìn)社會(huì)公平和司法公正，從源頭上減少信訪的產(chǎn)生。中期的改革方向是逐步集中、整合資源，更有效地處理和疏導(dǎo)信訪。具體方案為削弱政府各部門的信訪功能，逐步過(guò)渡到由專門的信訪部門處理信訪事務(wù)，使信訪發(fā)展為一種專門性糾紛處理機(jī)制，同時(shí)提升信訪層級(jí)，逐步撤銷國(guó)家機(jī)關(guān)各部門信訪機(jī)構(gòu)，縣級(jí)僅保留信訪局，進(jìn)而設(shè)置中央、省、地（市）三級(jí)信訪機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革方案，可考慮借鑒瑞典等國(guó)的申訴專員制度，建立專門性信訪處理機(jī)構(gòu)，設(shè)中央和省兩級(jí)申訴專員公署，實(shí)行兩級(jí)申訴制度。英國(guó)衡平法院最初的功能有些類似于信訪，旨在為不能通過(guò)常規(guī)途徑救濟(jì)的情形提供伸冤機(jī)會(huì)，后來(lái)逐漸發(fā)展為一套正式的司法程序，最終于19世紀(jì)實(shí)現(xiàn)與普通法院的合并。信訪機(jī)構(gòu)亦可逐步專業(yè)化，最終改造為準(zhǔn)司法性申訴機(jī)構(gòu)。此項(xiàng)改革是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及更深層次的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、調(diào)解、行政處理等常規(guī)性糾紛解決機(jī)制的完善相配合。

二、法院改革，法院貫徹《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，集中針對(duì)法院工作機(jī)制存在的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變理念、改革制度并創(chuàng)新舉措，出臺(tái)了“三五綱要”，并通過(guò)優(yōu)化審判和執(zhí)行權(quán)配置、建立健全多元化糾紛解決機(jī)制、強(qiáng)化司法公開、深化量刑程序改革、規(guī)范司法行為、完善司法便民、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策等措施，著力推進(jìn)法院改革。

（一）法院改革整體規(guī)劃

底，全國(guó)高級(jí)人民法院院長(zhǎng)會(huì)議提出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期司法改革的十項(xiàng)任務(wù)：優(yōu)化職權(quán)配置；完善審判委員會(huì)制度；落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策；建立刑事被害人救助制度；建立多元化糾紛解決機(jī)制；改革執(zhí)行工作體制；加強(qiáng)法官職業(yè)保障；完善陪審員與法警制度；完善審判管理體系；全面落實(shí)審判公開原則。這些任務(wù)貫徹中央精神，延續(xù)并深化了前一階段的法院改革?！蛾P(guān)于深化人民法院司法體制與工作機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》隨后出臺(tái)，進(jìn)一步明確了法院改革的任務(wù)安排，要求各級(jí)法院按照中央的總體部署和最高人民法院的統(tǒng)一要求，根據(jù)本地實(shí)際，制定具體改革方案和實(shí)施步驟，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任。

這些改革任務(wù)隨后被納入“三五綱要”?！叭寰V要”的內(nèi)容包括優(yōu)化法院職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)法院隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)法院經(jīng)費(fèi)保障和健全司法為民工作機(jī)制五大方面，每一方面包含多項(xiàng)改革任務(wù)?！叭寰V要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基礎(chǔ)上，結(jié)合法院實(shí)際情況制定的今后五年法院改革的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著新一輪法院改革工作的全面啟動(dòng)。作為“三五”的開局之年，《人民法院工作要點(diǎn)》將司法改革列為工作重點(diǎn)。但與《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（-）》（下稱“二五綱要”）相比，“三五綱要”在某些方面有所倒退：“二五綱要”以司法的專業(yè)化為方向，更著力追求司法的中立性、被動(dòng)性、公開性、終局性和獨(dú)立性；而“三五綱要”更強(qiáng)調(diào)司法的人民性，更強(qiáng)調(diào)滿足民眾的司法需求，更關(guān)注民眾對(duì)法院工作的外在評(píng)價(jià)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)大局等政治性要求得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和拔高。

（二）優(yōu)化法院職權(quán)配置

合理配置司法職權(quán)涉及司法的體制、機(jī)制和程序改革，是中國(guó)司法改革的主線之一。優(yōu)化司法職權(quán)配置，既涉及法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)之間的職權(quán)配置，也涉及各司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)配置。前者旨在進(jìn)一步完善各政法機(jī)關(guān)之間分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的體制和機(jī)制，這一輪改革將主要涉及偵查監(jiān)督的改革完善，部分刑事案件偵查權(quán)從檢察院轉(zhuǎn)由公安機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)實(shí)施，看守所從公安機(jī)關(guān)劃歸司法行政機(jī)關(guān)等。就法院而言，優(yōu)化司法職權(quán)配置的改革舉措主要包括：

——量刑改革?！岸寰V要”提出研究制定犯罪的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)，健全完善相對(duì)獨(dú)立的量刑程序。，“三五綱要”再次要求進(jìn)行量刑程序改革，《人民法院量刑指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》和《人民法院量刑程序指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》隨后出臺(tái)，120多家指定法院展開量刑規(guī)范化試點(diǎn)，蕪湖市中級(jí)人民法院、日照市東港區(qū)人民法院、北京市東城區(qū)人民法院、揚(yáng)州市邗江區(qū)人民法院、上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院等相繼啟動(dòng)量刑程序改革“計(jì)劃外試點(diǎn)”。試點(diǎn)旨在保障司法公正，規(guī)范自由裁量權(quán)，將量刑納入法庭審理程序，增強(qiáng)量刑的公開性和透明度，實(shí)現(xiàn)量刑公正和均衡，減少“同罪不同罰”的情形，促進(jìn)法律的統(tǒng)一適用。建立相對(duì)獨(dú)立的量刑程序，實(shí)現(xiàn)定罪程序與量刑程序分離是改革的核心內(nèi)容，而改革傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)量刑法，建立一套“以定量分析為主、定性分析為輔”科學(xué)規(guī)范的量刑方法涉及量刑改革的實(shí)體方面。此外，一些地方嘗試的量刑答辯程序、量刑理由公開也是促進(jìn)量刑公正的重要方面。，許多試點(diǎn)法院的量刑活動(dòng)更公正、均衡，“重定罪、輕量刑”的觀念有所轉(zhuǎn)變，判決結(jié)果與試點(diǎn)前的量刑情況總體平衡，上訴率、抗訴率及二審改判、發(fā)回重審率均有所降低。但試點(diǎn)也遇到諸如被告人不認(rèn)罪案件、公訴人不出庭的簡(jiǎn)易程序案件如何適用量刑答辯程序等問(wèn)題。在較為粗放的現(xiàn)行刑罰制度下，涉及量刑程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法等內(nèi)容的量刑改革將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要與立法機(jī)關(guān)對(duì)刑罰種類、基準(zhǔn)和幅度的細(xì)化規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的量刑建議改革等相銜接，也需要進(jìn)一步明確各類犯罪行為的基準(zhǔn)刑及各種量刑情節(jié)的調(diào)節(jié)幅度，并抑制量刑程序獨(dú)立所導(dǎo)致的效率降低，還需要進(jìn)一步做好量刑理由的闡明工作，應(yīng)在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)實(shí)證研究的基礎(chǔ)上完善制度。

——執(zhí)行體制及工作機(jī)制改革。，中央政法委和最高人民法院在全國(guó)開展集中清理執(zhí)行積案活動(dòng)；最高人民法院總結(jié)提出清理執(zhí)行積案“十個(gè)嚴(yán)禁”工作原則；紀(jì)檢監(jiān)察部門加大對(duì)不當(dāng)干預(yù)法院執(zhí)行工作的監(jiān)督力度；初步建立黨委政法委組織協(xié)調(diào)、法院主辦、有關(guān)部門配合、社會(huì)各界參與的執(zhí)行聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制；執(zhí)行審查權(quán)與實(shí)施權(quán)分由法院不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使；法院執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與中國(guó)人民銀行征信局聯(lián)網(wǎng)，與公安部身份證采集系統(tǒng)、出入境信息登記、人民幣銀行賬戶結(jié)算管理系統(tǒng)等對(duì)接正在協(xié)調(diào)中；底前受理的有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件基本執(zhí)結(jié)，“執(zhí)行難”問(wèn)題得到部分緩解。近十多年來(lái)，“運(yùn)動(dòng)式”清理執(zhí)行積案活動(dòng)多次開展，但“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”仍是困擾法院乃至政法工作的難題。解決問(wèn)題的方向是完善制度，規(guī)范執(zhí)行人員的執(zhí)法行為，建立適當(dāng)?shù)膱?zhí)行威懾和激勵(lì)機(jī)制，促使義務(wù)人自動(dòng)履行。

“三五綱要”將“改革和完善民事、行政案件執(zhí)行體制”作為優(yōu)化法院職權(quán)配置的重要內(nèi)容。在《民事訴訟法》執(zhí)行程序的重大修改及最高人民法院出臺(tái)執(zhí)行程序司法解釋的基礎(chǔ)上，最高人民法院頒行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》、《人民法院委托評(píng)估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》，《人民法院執(zhí)行案件流程管理規(guī)則（試行）》、《關(guān)于建立和完善國(guó)家執(zhí)行聯(lián)動(dòng)威懾機(jī)制若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件也即將出臺(tái)。

《人民法院委托評(píng)估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》有利于分散相關(guān)權(quán)利，對(duì)重點(diǎn)執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范法院執(zhí)行行為?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》是近幾年執(zhí)行體制和工作機(jī)制改革的指導(dǎo)性文件。其內(nèi)容包括優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置、強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督制約、建立快速反應(yīng)機(jī)制、完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機(jī)制、建立有效的執(zhí)行信訪處理機(jī)制、加快執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)等，強(qiáng)調(diào)從法院內(nèi)部分離執(zhí)行審查權(quán)和實(shí)施權(quán)、調(diào)動(dòng)立審執(zhí)等多方面力量支持執(zhí)行，從外部借力構(gòu)建執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從內(nèi)外兩方面強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督。該意見(jiàn)有利于規(guī)范執(zhí)行程序和執(zhí)行行為，形成統(tǒng)一的執(zhí)行工作體制。實(shí)際上，該意見(jiàn)規(guī)定的許多制度和做法早已實(shí)施，但需要進(jìn)一步完善和制度化。例如，通過(guò)設(shè)立執(zhí)行指揮中心等方式建立執(zhí)行快速反應(yīng)機(jī)制，建立執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建設(shè)全國(guó)法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，開通全國(guó)法院被執(zhí)行人信息查詢網(wǎng)上平臺(tái)，建立法官違紀(jì)違法舉報(bào)中心網(wǎng)站，設(shè)立專門的執(zhí)行監(jiān)督員、廉政監(jiān)察員等。

地方法院也積極探索，如重慶市高級(jí)人民法院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)全市法院執(zhí)行工作的意見(jiàn)》，將執(zhí)行權(quán)細(xì)化為啟動(dòng)權(quán)、實(shí)施權(quán)、裁決權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)行分設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行法官輪崗等措施，并構(gòu)建當(dāng)事人監(jiān)督、特邀監(jiān)督員監(jiān)督、人民陪審員參與執(zhí)行、設(shè)立專職廉政監(jiān)察員、社會(huì)組織或個(gè)人申請(qǐng)監(jiān)督的立體化執(zhí)行監(jiān)督體系。但這些監(jiān)督體系皆屬柔性監(jiān)督，難以實(shí)現(xiàn)理想的監(jiān)督效果。從全國(guó)普遍的情況來(lái)看，執(zhí)行權(quán)的細(xì)分也許有助于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和提高執(zhí)行質(zhì)量，但也可能降低執(zhí)行效率，不利于解決“執(zhí)行難”問(wèn)題，而且執(zhí)行權(quán)的分權(quán)局限于法院執(zhí)行部門內(nèi)，實(shí)踐中難免存在裁決與執(zhí)行相混同、先執(zhí)行后補(bǔ)裁決甚至各環(huán)節(jié)協(xié)同進(jìn)行“暗箱操作”等情形，可能導(dǎo)致執(zhí)行分權(quán)流于形式。

除“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”等長(zhǎng)期難以解決的問(wèn)題外，執(zhí)行體制及工作機(jī)制改革還需解決執(zhí)行權(quán)的定位、性質(zhì)、執(zhí)行檢察監(jiān)督等理論問(wèn)題。執(zhí)行權(quán)可分為執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)，前者屬于審判權(quán)范疇，后者具有行政權(quán)的性質(zhì)。執(zhí)行權(quán)由法院行使并無(wú)不妥，但從效率方面考慮，其定位和歸屬并非不可討論。關(guān)于民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督，仍需進(jìn)一步研究。總體上，執(zhí)行權(quán)的優(yōu)化配置不僅需要符合司法規(guī)律，更要能夠解決實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)針對(duì)執(zhí)行工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入研討，推動(dòng)改革朝著正確的方向邁進(jìn)。

——再審的職權(quán)優(yōu)化配置。出臺(tái)《關(guān)于受理審查民事申請(qǐng)?jiān)賹彴讣娜舾梢庖?jiàn)》，旨在規(guī)范法院處理相關(guān)案件的工作流程，細(xì)化再審程序，強(qiáng)調(diào)提審優(yōu)先。這是對(duì)《民事訴訟法》再審程序修改和相關(guān)司法解釋的細(xì)化。為應(yīng)對(duì)申訴、信訪涌向高級(jí)別法院和民事申請(qǐng)?jiān)賹彴讣咸嵋患?jí)所帶來(lái)的立案壓力，最高人民法院立案庭分設(shè)為立案一庭、立案二庭，一庭負(fù)責(zé)受理申訴、涉訴信訪案件和一般立案工作，二庭專門負(fù)責(zé)審查再審申請(qǐng)。內(nèi)部機(jī)構(gòu)及分工調(diào)整便于通過(guò)分類管理優(yōu)化立案工作機(jī)制，并可能對(duì)下級(jí)法院形成示范。總體上，再審程序的改革有限，實(shí)質(zhì)只是先前改革的延續(xù)和部分的機(jī)制完善，而且諸如限制以相同理由再次申請(qǐng)?jiān)賹彽纫?guī)定還引發(fā)了一些爭(zhēng)議。

再審涉及法院與檢察院、上下級(jí)法院及法院內(nèi)部的職權(quán)配置，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持在維護(hù)司法終局性的基礎(chǔ)上有限糾錯(cuò)。再審程序的改革仍有較大空間，如法院依職權(quán)啟動(dòng)再審的權(quán)力應(yīng)當(dāng)取消，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹弿氐赘脑鞛樵賹徶V，進(jìn)一步明確再審標(biāo)準(zhǔn)等。近年來(lái)幾乎未動(dòng)的刑事再審制度亦需在啟動(dòng)主體、事由、程序等方面進(jìn)行完善。當(dāng)前處于矛盾多發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，司法公信力不足，可適當(dāng)強(qiáng)調(diào)再審的依法糾錯(cuò)功能，但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言更應(yīng)注重保障司法的終局性，將再審定位于非常情況下的特殊救濟(jì)，有些無(wú)害之錯(cuò)可以忽略，而一般性糾錯(cuò)交由審級(jí)制度完成。當(dāng)然，審級(jí)制度也必須進(jìn)行重大改革。

——優(yōu)化職權(quán)配置的地方探索。各地法院積極探索內(nèi)部職權(quán)的優(yōu)化配置。例如，成都市中級(jí)人民法院建立審判權(quán)與審判管理權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制，以案件流程管理為主線，運(yùn)用信息化等手段，形成點(diǎn)、線、面相結(jié)合的“兩權(quán)”運(yùn)行模式。該項(xiàng)改革一定程度上規(guī)范了審委會(huì)、院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、合議庭、法官的職責(zé)，有利于解決審判權(quán)與審判管理權(quán)定位不明、權(quán)限不清、職責(zé)錯(cuò)位、機(jī)制缺失等問(wèn)題。又如，各地法院積極探索環(huán)保審判。自貴陽(yáng)市設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭以來(lái)，無(wú)錫、昆明、玉溪等地法院相繼效仿。底，云南召開全省法院環(huán)境保護(hù)審判庭建設(shè)及案件審理座談會(huì)，制定了環(huán)保案件“審判指南”，將環(huán)境公益訴訟主體拓展為“檢察院及在我國(guó)境內(nèi)經(jīng)過(guò)依法登記的、以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體”。而貴州清鎮(zhèn)法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)國(guó)土局的環(huán)境行政公益訴訟，開創(chuàng)了社團(tuán)提起公益訴訟的先河。環(huán)境保護(hù)審判庭的設(shè)立，特別是公益訴訟原告資格的放寬，有利于推動(dòng)環(huán)境司法保護(hù)，促進(jìn)民眾參與司法。

法院職權(quán)的優(yōu)化配置，縱向涉及上下級(jí)法院的關(guān)系，橫向涉及不同地域法院的管轄權(quán)安排，法院內(nèi)部涉及不同機(jī)構(gòu)和人員之間的職責(zé)劃分。應(yīng)合理界定職權(quán)，建立以審判權(quán)為中心，分工合理、職責(zé)明確、制約平衡的法院權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成配置科學(xué)、運(yùn)行順暢、公開透明的司法工作機(jī)制。這項(xiàng)改革任務(wù)相當(dāng)艱巨，改革阻力主要來(lái)自于法院自身，如上下級(jí)法院關(guān)系的調(diào)整主要以上級(jí)法院放棄對(duì)下級(jí)法院的諸多權(quán)力為前提，法院內(nèi)部審委會(huì)、院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、合議庭、審判長(zhǎng)、法官、法官助理、書記員、管理人員、輔助人員之間的職責(zé)劃分須以限制“領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力為基礎(chǔ)，因此，只要法院系統(tǒng)尤其是最高人民法院下定決心，完全有可能逐步實(shí)現(xiàn)法院職權(quán)的優(yōu)化配置。

（三）規(guī)范司法行為

規(guī)范司法行為是提升司法公信的主要途徑。在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》、《人民法院監(jiān)察工作條例》和新修訂的《人民法院紀(jì)律處分條例》基礎(chǔ)上，最高人民法院制定“五個(gè)嚴(yán)禁”、提出反腐倡廉九項(xiàng)重點(diǎn)、建立廉政監(jiān)察員制度、出臺(tái)整肅院風(fēng)院紀(jì)的三項(xiàng)規(guī)定，地方如重慶還嘗試在市級(jí)司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部中率先試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)司法廉政建設(shè)，規(guī)范司法行為，并通過(guò)案例指導(dǎo)制等方式促進(jìn)司法統(tǒng)一。

——推進(jìn)司法廉政建設(shè)。“五個(gè)嚴(yán)禁”直指易滋生司法腐敗的主要方面和環(huán)節(jié)，以禁令方式約束法官行為，包括嚴(yán)禁接受案件當(dāng)事人及相關(guān)人員請(qǐng)客送禮，嚴(yán)禁違反規(guī)定與律師進(jìn)行不正當(dāng)交往，嚴(yán)禁插手過(guò)問(wèn)他人辦理的案件，嚴(yán)禁在委托評(píng)估、拍賣等活動(dòng)中徇私舞弊，嚴(yán)禁泄露審判工作秘密?！拔鍌€(gè)嚴(yán)禁”只是對(duì)法官基本行為規(guī)范的重申，這本身就表明維護(hù)司法廉潔任務(wù)的艱巨性。為落實(shí)禁令，最高人民法院開通法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心網(wǎng)站，要求各級(jí)法院向社會(huì)公布具有24小時(shí)自動(dòng)接聽(tīng)功能的舉報(bào)電話。至年底，各級(jí)法院共處理違反“五個(gè)嚴(yán)禁”規(guī)定的干警319人，其中120人移送司法處理。若能繼續(xù)切實(shí)執(zhí)行，做到信息公開，及時(shí)回復(fù)，適時(shí)通報(bào)查處情況，并給予舉報(bào)人進(jìn)一步申訴的機(jī)會(huì)，該禁令可在一定程度上震懾腐敗、整肅隊(duì)伍、重塑法官形象。未來(lái)應(yīng)建立科學(xué)的法官懲戒制度，這比禁令更能促進(jìn)司法行為的規(guī)范。

反腐倡廉九項(xiàng)重點(diǎn)提出強(qiáng)化紀(jì)律、完善監(jiān)督、改革制度等要求，指明法院本年度反腐工作的重心，是《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》的延續(xù)和落實(shí)，也是近期法院廉政工作的實(shí)施綱領(lǐng)。但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)完善反腐倡廉長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建職權(quán)明確、監(jiān)督到位、追究有力的責(zé)任體系，緊抓權(quán)力行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)部門和崗位的監(jiān)督，而不限于問(wèn)題嚴(yán)重時(shí)的集中整改。廉政監(jiān)察員制度是法院針對(duì)違法違紀(jì)易發(fā)多發(fā)的審判、執(zhí)行部門設(shè)立專人監(jiān)控的內(nèi)部監(jiān)督舉措，由一定級(jí)別的資深法官擔(dān)任廉政監(jiān)察員，通過(guò)廉政教育、檢查監(jiān)督、指導(dǎo)咨詢、報(bào)告問(wèn)題等方式協(xié)助部門主要負(fù)責(zé)人和院監(jiān)察部門開展反腐倡廉工作。截止初，全國(guó)已有2392個(gè)法院建立廉政監(jiān)察員制度，配備24521名廉政監(jiān)察員。但該制度缺陷明顯，如自己監(jiān)督自己，廉政監(jiān)察員的副職身份決定其對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)的服從，監(jiān)督效力最強(qiáng)莫過(guò)于啟動(dòng)監(jiān)察程序，因而很可能流于形式，難以實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部監(jiān)督。最高人民法院自2月起執(zhí)行考勤、著裝、機(jī)關(guān)行政管理三項(xiàng)規(guī)定，整肅院風(fēng)院紀(jì)，各級(jí)法院相繼效仿。此舉旨在重塑法官和法院形象，對(duì)改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不僅在于著裝規(guī)范、紀(jì)律嚴(yán)明，更在于司法公正。維護(hù)司法廉潔應(yīng)從根本入手，小修小補(bǔ)成效不大。

——促進(jìn)司法裁判的統(tǒng)一。，最高人民法院首次發(fā)布知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件年度報(bào)告，匯集了上年度審結(jié)的23件典型案件的判理摘要。這些案例在事實(shí)認(rèn)定、法律適用等方面具有一定的示范功能。該舉措可視為法院探索案例指導(dǎo)制的一部分。成都孫偉銘醉駕案定為以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪的判例，各地法院紛紛參照，最高人民法院就此案相關(guān)問(wèn)題征求各方意見(jiàn)、形成共識(shí)并召開新聞發(fā)布會(huì)詳解個(gè)案判決的做法，可視為指導(dǎo)性案例形成和發(fā)布機(jī)制的一種探索。此外，廣東省高級(jí)人民法院率先探索建立省級(jí)案例指導(dǎo)制度，形成全省聯(lián)動(dòng)、層次分明的案例指導(dǎo)體系。

“二五綱要”明確提出建立和完善案例指導(dǎo)制度，但該任務(wù)尚未完成。中國(guó)建立案例指導(dǎo)制符合兩大法系的融合趨勢(shì)，具備司法的案例傳統(tǒng)、法院的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等有利基礎(chǔ)，但也面臨操作性和體制性困難，如存在可能沖擊立法權(quán)的擔(dān)憂。實(shí)際上，案例指導(dǎo)制旨在彌補(bǔ)成文法的不足，確立統(tǒng)一的司法標(biāo)準(zhǔn)，降低地方差異對(duì)司法的不當(dāng)影響并規(guī)范法官的自由裁量權(quán)，只是立法陰影下適度的能動(dòng)司法，只要法律適用堅(jiān)持成文法優(yōu)先、指導(dǎo)性案例為補(bǔ)充，就不會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)沖擊立法權(quán)。指導(dǎo)性案例的效力是關(guān)鍵問(wèn)題，當(dāng)前應(yīng)賦予其事實(shí)上的拘束力，而不作為正式的法律淵源。制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“兩步走”：當(dāng)下的直接目標(biāo)是化解較為嚴(yán)重的“同案不同判”現(xiàn)象，并重視案例指導(dǎo)制運(yùn)行條件的培育，如完善判決公開制度、建立判例匯編和發(fā)布平臺(tái)等；長(zhǎng)遠(yuǎn)而言應(yīng)全方位、多層次挖掘其功能，實(shí)現(xiàn)司法靈活性與立法嚴(yán)謹(jǐn)性的結(jié)合，促進(jìn)司法統(tǒng)一。

（四）建立健全多元化糾紛解決機(jī)制

轉(zhuǎn)型時(shí)期的沖突頻繁發(fā)生，并日益呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化、擴(kuò)大化、激烈化等特征，通過(guò)適當(dāng)途徑及時(shí)有效化解糾紛成為國(guó)家和社會(huì)的重大任務(wù)。從20世紀(jì)末開始，特別是“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”提出以來(lái)，多元化糾紛解決機(jī)制日益受到重視。，中央政法委與全國(guó)人大法工委牽頭，最高人民法院、國(guó)務(wù)院法制辦、司法部等共同參與的多元化糾紛解決機(jī)制改革項(xiàng)目啟動(dòng)。，最高人民法院將其作為年度重點(diǎn)改革項(xiàng)目，倡導(dǎo)各級(jí)法院積極探索。，“三五綱要”將其列為“健全司法為民工作機(jī)制”的重要內(nèi)容，力求打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動(dòng)”的多元化糾紛解決機(jī)制，并將調(diào)解作為重中之重，提出“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的司法政策，出臺(tái)《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》，積極推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐探索。

——“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”。1980年代初到90年代中后期，伴隨法治的成長(zhǎng)，調(diào)解為法治中心的觀念所抑制而受到輕視，效用明顯下降。21世紀(jì)初，由于法院案件壓力增大、“建設(shè)和諧社會(huì)”目標(biāo)的提出等原因，調(diào)解的功能重獲重視。-，最高人民法院相繼頒布《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》、《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》，司法部頒行《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，提出“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”十六字方針。，《最高人民法院工作報(bào)告》提出“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”，7月全國(guó)法院調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)予以重申。

調(diào)解在多元化糾紛解決機(jī)制中占據(jù)核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有關(guān)調(diào)解的司法政策有過(guò)度重視之嫌，可能導(dǎo)致權(quán)利打折、規(guī)則缺失和司法權(quán)威的削弱。實(shí)踐中，部分法院為迎合上級(jí)、追求“政績(jī)”，進(jìn)一步放大了“調(diào)解優(yōu)先”的負(fù)面效應(yīng)：調(diào)解被簡(jiǎn)單地與“和諧”、“為民”相等同；調(diào)解率成為法院、庭室、法官個(gè)人績(jī)效考核的重要指標(biāo)；不少法院過(guò)于強(qiáng)調(diào)立案調(diào)解、庭前調(diào)解，倡導(dǎo)建立多次、多輪、多級(jí)的調(diào)解機(jī)制；重復(fù)調(diào)解、久調(diào)不決等情形增多；少數(shù)法院甚至宣稱創(chuàng)造了“零判決”等。這導(dǎo)致部分學(xué)者甚至司法人員產(chǎn)生司法改革正在倒退的擔(dān)憂，法院畢竟不是“調(diào)解院”。有必要區(qū)分法院內(nèi)外的調(diào)解，法院外調(diào)解無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分，法院調(diào)解則應(yīng)適度，“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”。“調(diào)解優(yōu)先”的司法政策和調(diào)解率的硬性要求值得反思。

——促進(jìn)訴訟與非訴訟機(jī)制的銜接?！蛾P(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》完善了訴訟與仲裁、行政調(diào)處、調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制，賦予行政機(jī)關(guān)、商事和行業(yè)調(diào)解組織的調(diào)解協(xié)議以合同效力，明確了法院確認(rèn)和執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的程序，規(guī)定勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議亦可申請(qǐng)司法確認(rèn)。該意見(jiàn)是法院推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的重大階段性成果，其實(shí)質(zhì)是法院對(duì)“大調(diào)解”張開懷抱，通過(guò)構(gòu)建訴訟與非訴訟銜接機(jī)制，發(fā)揮審判權(quán)的引導(dǎo)和規(guī)范作用，力圖充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源化解糾紛，緩解法院的案件壓力。但健全多元化糾紛解決機(jī)制、促進(jìn)其相互銜接的主導(dǎo)職責(zé)在于地方黨政，法院只是其中一環(huán)，其主要職責(zé)是審判，更強(qiáng)調(diào)為社會(huì)確立規(guī)則。賦予調(diào)解協(xié)議以合同效力有助于提升調(diào)解的地位，但效力有限且長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，可考慮有條件地賦予人民調(diào)解等調(diào)解協(xié)議直接的法律效力，但這須以保證調(diào)解質(zhì)量為前提。目前可考慮增加調(diào)解前置的案件類型，或?qū)Σ糠纸?jīng)過(guò)調(diào)解的案件實(shí)行一審終審。同時(shí)注意，法院在訴訟與非訴訟機(jī)制的銜接中不僅應(yīng)對(duì)非訴訟糾紛解決機(jī)制給予指導(dǎo)和支持，也應(yīng)履行相應(yīng)的法律監(jiān)督職責(zé)。

——探索設(shè)立社區(qū)法官。，在司法為民的主旋律下，一些地方法院積極探索設(shè)立社區(qū)法官。不同于個(gè)別地方將在職法官派駐社區(qū)的做法，上海市楊浦區(qū)人民法院聘用一批具有較深法律專業(yè)背景、較強(qiáng)責(zé)任心和協(xié)調(diào)能力的退休法官并將其派駐各社區(qū)街鎮(zhèn)，與人民調(diào)解組織相銜接，主要從事調(diào)解、預(yù)立案和訴訟指導(dǎo)工作。作為司法機(jī)關(guān)與社區(qū)居民之間的橋梁，這些退休法官被親切稱為“社區(qū)法官”。此舉在推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接、延伸司法功能、化解矛盾糾紛、緩解司法壓力、節(jié)約司法資源等方面取得一定成效。盡管這一地方性改革并未引起較大反響，但社區(qū)法官的理念卻是革命性的，其出現(xiàn)及發(fā)展動(dòng)向值得關(guān)注。

社區(qū)法官的設(shè)立在理論上提出司法權(quán)的社會(huì)化問(wèn)題，在實(shí)踐中暗示了司法制度改進(jìn)的一大方向——大力發(fā)展司法adr（代替性糾紛解決機(jī)制），這也是建立健全多元化糾紛解決機(jī)制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、靈活等合理因素，或直接設(shè)立司法adr，使司法救濟(jì)機(jī)制更具彈性和可接近性。各種形式的司法adr皆可探索，如強(qiáng)制性訴前調(diào)解，法院調(diào)解的社會(huì)化，民間調(diào)解機(jī)構(gòu)、退休法官等主持或參與法院調(diào)解，借鑒英國(guó)民事訴訟中的訴前議定書制度建立訴前和解制度，借鑒美國(guó)的早期中立評(píng)價(jià)聘請(qǐng)專業(yè)人士對(duì)訴訟風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，法院設(shè)立糾紛解決咨詢機(jī)構(gòu)，法院附設(shè)的仲裁，甚至私人法官。私人法官是糾紛當(dāng)事人共同聘請(qǐng)的糾紛解決人，一般由退休法官擔(dān)任，由法院指定或當(dāng)事人從名單中挑選。法院附設(shè)的私人法官，其裁決即具有法定拘束力，當(dāng)事人可上訴，亦可約定一裁終局，生效裁決可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。期待更多法院在司法adr領(lǐng)域進(jìn)行積極探索，特別是嘗試設(shè)立私人法官，這可能有助于回應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期巨大的司法需求，打破國(guó)家對(duì)司法權(quán)的壟斷，與職業(yè)法官形成競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)而促進(jìn)司法公正，并有利于探索建立符合中國(guó)國(guó)情的新型社區(qū)治理模式。

（五）大力推進(jìn)司法公開

司法公開是憲政的基本要求，也是司法改革的亮點(diǎn)之一。3月全國(guó)法院被執(zhí)行人信息查詢平臺(tái)開通，9月全國(guó)首家案件庭審直播的“北京法院直播網(wǎng)”開通，年底《關(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》和《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》出臺(tái)。各地法院努力探索，目前有11家高級(jí)法院、97家中級(jí)法院、472家基層法院建立裁判文書上網(wǎng)制度，裁判文書上網(wǎng)20余萬(wàn)件；河南三級(jí)法院183個(gè)新聞與政務(wù)網(wǎng)站全部開通，三級(jí)法院全部實(shí)現(xiàn)裁判文書上網(wǎng)；成都高新區(qū)法院構(gòu)建“開放式6+1”審判公開模式等。作為一種防止司法不公、濫權(quán)和懈怠的約束機(jī)制，使司法人員免受不當(dāng)指責(zé)的保護(hù)機(jī)制以及促進(jìn)司法行為規(guī)范的激勵(lì)機(jī)制，司法公開有助于落實(shí)司法監(jiān)督、限制司法濫權(quán)、保障司法廉潔、體現(xiàn)司法民主、貫徹司法為民、提升司法公信、建設(shè)司法權(quán)威、確保司法公正，從而實(shí)現(xiàn)公開促公正、公正樹公信、公信建權(quán)威的良性循環(huán)。

——強(qiáng)化司法公開?！蛾P(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》明確要求立案、庭審、執(zhí)行、聽(tīng)證、文書、審務(wù)必須依法、及時(shí)和全面公開，并試圖建立過(guò)問(wèn)案件登記、說(shuō)情干擾警示、監(jiān)督情況通報(bào)等制度?？傮w而言，該規(guī)定擴(kuò)大了司法公開范圍，拓寬了司法公開渠道，有利于統(tǒng)一各地法院的公開舉措，保障民眾對(duì)審判、執(zhí)行等法院工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)范司法行為，保障司法公正。但“過(guò)問(wèn)公開”等制度只是當(dāng)下審判獨(dú)立遭遇太多干預(yù)的無(wú)奈舉措，作為極具中國(guó)特色的做法，實(shí)踐中也曾成為維護(hù)審判獨(dú)立的策略和壓力轉(zhuǎn)移機(jī)制，但納入正式制度后其效果必然有限，它們無(wú)法抵擋對(duì)司法的體制性干預(yù)，最多只會(huì)使“過(guò)問(wèn)”、“說(shuō)情”等采取更隱秘的方式。審判公開是1980年代末以來(lái)中國(guó)司法改革的切入點(diǎn)，也一直是司法改革的重要內(nèi)容。隨著傳媒的迅猛發(fā)展，諸如蕪湖中院“關(guān)門審判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民眾對(duì)司法透明的要求日益強(qiáng)烈，完善司法公開制度成為回應(yīng)社會(huì)需求的重要方面。的司法公開改革措施，從庭審公開擴(kuò)展到全方位的司法公開，從過(guò)程公開為主到過(guò)程與結(jié)果公開相結(jié)合，從權(quán)力實(shí)施轉(zhuǎn)向作為訴訟權(quán)利和民主權(quán)利保障的司法公開。但這項(xiàng)規(guī)定能否全面落實(shí)并取得良好效果，仍有待觀察。

在大力強(qiáng)化司法公開的前提下，也應(yīng)注意：第一，司法公開本身并非目的，而是實(shí)現(xiàn)司法公正、提升司法公信的手段。司法不應(yīng)為公開而公開，公開的內(nèi)容和程度應(yīng)考慮司法規(guī)律、民眾需求、當(dāng)事人訴權(quán)及私隱保護(hù)、影響法院形象及公信的因素等。第二，不應(yīng)對(duì)司法公開的功能期待過(guò)高。司法公開強(qiáng)調(diào)過(guò)程與結(jié)果的公開，但司法運(yùn)作還存在一套非正式規(guī)則，若不解決這一問(wèn)題，司法無(wú)論多么公開透明，也很難提升司法公信。第三，司法公開與司法公信互相促進(jìn)，除強(qiáng)調(diào)各種司法公開的技術(shù)性規(guī)則外，特別要從當(dāng)下司法公信和權(quán)威失落的根本原因入手解決問(wèn)題。司法公開不僅是對(duì)民眾司法需求的滿足，也是培育民眾法治意識(shí)和司法公信的重要途徑。第四，保障當(dāng)事人和民眾對(duì)司法公開“技術(shù)”的接近。第五，盡管改革措施較為先進(jìn)，但仍不夠具體明確，實(shí)踐中還需進(jìn)一步探索，而且關(guān)鍵在于貫徹落實(shí)。

——協(xié)調(diào)司法與媒體的關(guān)系。《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》規(guī)范了媒體旁聽(tīng)和采訪報(bào)道制度，明確了法院新聞宣傳的統(tǒng)一管理部門和對(duì)外口徑，建立了法院與媒體及其主管部門固定的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)法院為媒體采訪提供便利，也規(guī)定了媒體的責(zé)任。法院應(yīng)重視媒體的作用，不限制采訪并積極提供必要協(xié)助，但無(wú)需過(guò)于遷就媒體，審判場(chǎng)所座席不足應(yīng)優(yōu)先保證媒體的需要但不必設(shè)立媒體席；媒體應(yīng)遵守相關(guān)紀(jì)律和職業(yè)道德，真實(shí)客觀地報(bào)道案件，違法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。該規(guī)定遠(yuǎn)不能達(dá)到目標(biāo)，而只是促進(jìn)司法與媒體良性互動(dòng)的一項(xiàng)努力，在某種意義上還顯露出法院面對(duì)媒體一定程度的“自衛(wèi)”姿態(tài)，特別是第九條有關(guān)媒體責(zé)任的規(guī)定引發(fā)了限制媒體報(bào)道的擔(dān)憂，甚至有超越法院職權(quán)范圍之嫌。如何促進(jìn)兩者的良性互動(dòng)，既杜絕媒體審判又保證新聞自由，仍需在不斷發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題的過(guò)程中逐漸磨合。此外，3.84億網(wǎng)民匯成的網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)司法的影響越來(lái)越大，既保持司法中立又考慮網(wǎng)絡(luò)輿情成為司法機(jī)關(guān)必須面對(duì)的難題。該規(guī)定未考慮網(wǎng)絡(luò)輿情是一個(gè)重大缺陷。而無(wú)論面對(duì)媒體監(jiān)督還是網(wǎng)絡(luò)輿情，確保司法公正、加強(qiáng)司法公開、及時(shí)溝通回應(yīng)皆是法院實(shí)現(xiàn)與媒體、網(wǎng)絡(luò)良性互動(dòng)的主要途徑。

（六）司法為民

近年來(lái)司法機(jī)關(guān)傾力打造司法為民形象，“三五綱要”將“健全司法為民工作機(jī)制”列為今后五年內(nèi)司法改革的重點(diǎn)，司法為民成為司法改革的主旋律。推進(jìn)司法公開、健全多元化糾紛解決機(jī)制等都被列為司法為民的重要內(nèi)容，鑒于相關(guān)改革自成體系，報(bào)告單獨(dú)討論。此處重點(diǎn)評(píng)述法院的司法便民、司法與民意的溝通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民意溝通工作的意見(jiàn)》，積極探索涉訴信訪處理機(jī)制，全國(guó)法院廣泛深入開展“人民法官為人民”活動(dòng)，“為大局服務(wù)、為人民司法”成為法院工作主題，司法救助制度、行政訴訟立案保障等工作也得到發(fā)展完善。這些改革包含了服務(wù)型司法理念，有助于民眾接近司法和正義。

——加強(qiáng)司法便民。司法便民是司法為民的重要方面，是建設(shè)服務(wù)型司法、方便民眾利用司法、實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的重要途徑。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見(jiàn)》從加強(qiáng)訴訟服務(wù)、司法公開、監(jiān)督管理，強(qiáng)調(diào)依法簡(jiǎn)化程序、調(diào)查取證和促進(jìn)司法大眾化等方面著手，要求各級(jí)法院設(shè)立專門的訴訟服務(wù)部門，建立非工作日立案和信訪接待、上門立案、遠(yuǎn)程立案、訴訟風(fēng)險(xiǎn)提示、繁簡(jiǎn)分流與速裁等制度，加強(qiáng)巡回辦案、審限監(jiān)督、司法協(xié)助、司法救助等工作。這一系列措施體現(xiàn)了司法的人文關(guān)懷，是當(dāng)前及今后一段時(shí)期司法便民工作的實(shí)施綱領(lǐng)。許多地方法院積極探索，如《江蘇法院第三個(gè)五年改革實(shí)施意見(jiàn)（-2013）》強(qiáng)調(diào)為當(dāng)事人提供“一站式”全程訴訟服務(wù)，全省法院皆設(shè)立訴訟服務(wù)中心；上海、廣東、山東、福建、黑龍江、湖南等地進(jìn)一步整體推進(jìn)“立案信訪窗口”建設(shè)；貴州出臺(tái)《司法便民三十三項(xiàng)具體措施》；重慶法院以128個(gè)法庭為中心，建立庭、站、點(diǎn)、員四位一體，覆蓋全轄區(qū)的便民訴訟網(wǎng)絡(luò)。

司法便民、調(diào)解優(yōu)先等司法為民舉措，體現(xiàn)了人民司法的要求。在司法為民等政治性口號(hào)的激勵(lì)下，一些法院走得更遠(yuǎn)，尤其以陜西隴縣“能動(dòng)主義八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高級(jí)人民法院張立勇院長(zhǎng)“放下法槌、脫下法袍”的言論為代表。上述部分做法背離了現(xiàn)代司法制度的要求，以損害司法的中立性和被動(dòng)性作為司法便民的代價(jià)，很可能損害司法的正當(dāng)性。但司法便民若定位于促進(jìn)民眾實(shí)效性接近司法，則可融入司法改革的世界潮流，因?yàn)檫@不僅是中國(guó)也是世界各國(guó)數(shù)十年來(lái)司法改革的基本目標(biāo)。關(guān)鍵是通過(guò)建設(shè)服務(wù)型司法，促進(jìn)以馬錫五審判方式為集中體現(xiàn)的人民司法與以對(duì)抗制為基本特征的現(xiàn)代司法制度有機(jī)結(jié)合，既吸取馬錫五審判方式中的服務(wù)理念，也堅(jiān)持現(xiàn)代司法制度的基本規(guī)律。服務(wù)型司法是近幾十年來(lái)世界范圍內(nèi)盛行的司法理念之一，強(qiáng)調(diào)法院是提供司法服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，訴訟當(dāng)事人是納稅人和司法服務(wù)的利用者。基于該理念，法院應(yīng)在不損害司法中立性、被動(dòng)性和獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，采取各種便民措施，促進(jìn)民眾更快捷、更低成本、更實(shí)效性地接近司法和正義。

——促進(jìn)司法與民意的溝通?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民意溝通工作的意見(jiàn)》從12個(gè)方面加強(qiáng)民意溝通工作，強(qiáng)調(diào)拓寬和暢通民意的溝通渠道，有利于促進(jìn)民眾與法院的良性互動(dòng)，方便民眾及時(shí)了解進(jìn)而認(rèn)同、信任和支持法院工作，幫助法院及時(shí)掌握民眾對(duì)法院工作的真實(shí)感受和想法，從而改進(jìn)司法工作。為落實(shí)該意見(jiàn)，最高人民法院相繼開通民意溝通電子郵箱和法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心網(wǎng)站、實(shí)行新聞發(fā)布會(huì)月度例會(huì)制度、下發(fā)《關(guān)于通過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑加強(qiáng)民意溝通工作的通知》、以多種形式征求各界代表意見(jiàn)、推進(jìn)網(wǎng)站建設(shè)、實(shí)行開放日等。各級(jí)法院積極行動(dòng)，目前有855家法院開通民意溝通電子信箱；所有高級(jí)人民法院皆在法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心網(wǎng)站公布舉報(bào)電話和電子信箱；最高人民法院整理民意溝通郵箱開通以來(lái)至11月22日收到的7641封郵件，并概括為5類31個(gè)問(wèn)題逐一回復(fù)。

健全良性互動(dòng)的民意溝通機(jī)制既是踐行司法為民、推進(jìn)司法民主的關(guān)鍵，也是落實(shí)司法公開、優(yōu)化司法決策、提升司法效果的重要保障，有利于促進(jìn)司法廉潔、提升司法公信。司法與民意的溝通應(yīng)注意：第一，民意的反映、整理和吸納應(yīng)逐漸制度化、規(guī)范化，既拓寬民眾的表達(dá)渠道，也形成理性的民意甄別和回應(yīng)機(jī)制。正義網(wǎng)等媒體建立輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，借助軟件進(jìn)行輿情監(jiān)測(cè)和分析的做法值得借鑒。第二，發(fā)現(xiàn)真實(shí)的民意并將其轉(zhuǎn)化為司法決策的參考因素，但須注意保持民意影響與審判獨(dú)立的平衡。第三，通過(guò)民意溝通機(jī)制釋放民眾不滿，合理引導(dǎo)民意，維護(hù)法治。例如，年初彭北京訴諸決斗事件，因法院利用各種方式澄清真相并加強(qiáng)宣傳，事件得以較快平息。而鄧玉嬌案，即使法院迎合民意作出輕判，仍遭遇強(qiáng)烈質(zhì)疑。其實(shí)，民眾并非一定要追求特定的審判結(jié)果，而是期望司法的公開、透明和公正。草率的審判會(huì)導(dǎo)致司法過(guò)程缺乏正當(dāng)性，而法院簡(jiǎn)單地屈從民意、不作理性回應(yīng)將進(jìn)一步削弱司法權(quán)威，加劇民眾對(duì)司法的不信任。故應(yīng)加強(qiáng)民意溝通、司法公開、判決說(shuō)理、司法民主等制度建設(shè)，在維護(hù)司法權(quán)威和法治原則的基礎(chǔ)上尊重并對(duì)民意進(jìn)行理性引導(dǎo)。

——建立健全刑事被害人救助制度。該制度是司法救助制度的重要部分，落實(shí)人權(quán)保障的重要方面。當(dāng)下中國(guó)處于刑事案件高發(fā)期，刑事被害人已形成一個(gè)龐大群體，他們中80%以上無(wú)法從被告人方獲得賠償，引發(fā)了較嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑事審判工作的決定》、《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》和“三五綱要”都明確提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等八個(gè)單位制定下發(fā)《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見(jiàn)》，規(guī)定救助工作的管理主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)、與社會(huì)救助的關(guān)系，明確了救助實(shí)施機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、救助范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)及救助程序，各地救助資金由地方各級(jí)政府財(cái)政統(tǒng)籌安排并鼓勵(lì)社會(huì)捐助，公檢法可就各自所轄刑事案件向當(dāng)?shù)卣ㄎ岢霰缓θ司戎暾?qǐng)，由政法委統(tǒng)一審批。目前，全國(guó)半數(shù)以上省份制定了實(shí)施辦法。如云南出臺(tái)《涉訴特困人員救助辦法》，建立政府主導(dǎo)、法院推動(dòng)、民政和社保、衛(wèi)生等部門相銜接的刑事被害人救助機(jī)制（及執(zhí)行救助機(jī)制），形成“救濟(jì)＋低保＋醫(yī)保＋就業(yè)救助＋住房救助”的全面救助方式；常州法院構(gòu)建保障被害人訴訟參與、關(guān)注被害人物質(zhì)損失、撫慰被害人心靈創(chuàng)傷、促進(jìn)被告人主動(dòng)賠償并以司法救助基金為補(bǔ)充的救助機(jī)制。

該意見(jiàn)及各地法院的積極探索在一定程度上有利于實(shí)現(xiàn)有效的司法救助，撫慰、緩解被害人及其近親屬的身心創(chuàng)傷及經(jīng)濟(jì)困境，使其恢復(fù)正常生活，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。建立穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源是該制度得以正常運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。目前，各地被害人救助資金的來(lái)源有所不同。福州、珠海等地由財(cái)政撥款；臺(tái)州等地集聚了政府撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、基金孳息和其他資金；部分試點(diǎn)地方尚無(wú)穩(wěn)定的資金來(lái)源，依靠干警、社會(huì)捐贈(zèng)或者向財(cái)政、民政部門爭(zhēng)取單項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。中央與地方應(yīng)積極展開被害人救助制度的探索實(shí)踐，尤其應(yīng)研究解決經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。地方保障只是一個(gè)方面，中央應(yīng)加大投入力度，逐步建立中央主導(dǎo)、地方支持、社會(huì)參與的救濟(jì)基金籌措模式。目前，該制度的發(fā)展完善可與刑事和解的改革探索相結(jié)合，并考慮在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上納入立法。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)有條件、分階段過(guò)渡到刑事被害人國(guó)家補(bǔ)償制度。但這一制度的完善涉及司法權(quán)配置、救助基金籌措、社會(huì)保障體制等難題，可謂任重而道遠(yuǎn)。

三、檢察改革

是檢察院恢復(fù)重建30年后新一輪司法改革的開局之年。檢察機(jī)關(guān)按照《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》精神，以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為改革重點(diǎn)，對(duì)外強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)自身監(jiān)督，自上而下、循序漸進(jìn)、有組織、更理性地推進(jìn)檢察體制與工作機(jī)制改革。

（一）檢察改革整體規(guī)劃

“-2012年檢察改革規(guī)劃”明確了深化檢察改革的總體目標(biāo)和五項(xiàng)原則，指出今后一段時(shí)期深化檢察改革的重點(diǎn)是強(qiáng)化法律監(jiān)督和自身監(jiān)督。規(guī)劃包括五方面40項(xiàng)深化檢察改革的任務(wù)：優(yōu)化檢察職權(quán)配置，改革和完善法律監(jiān)督的范圍、程序和措施，加強(qiáng)訴訟監(jiān)督；改革和完善檢察院接受監(jiān)督制約制度，規(guī)范執(zhí)法行為；完善檢察工作中貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的制度和措施，創(chuàng)新檢察工作機(jī)制；改革和完善檢察組織體系和檢察干部管理制度，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)；落實(shí)政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革的總體部署。該規(guī)劃是中央司法體制改革的意見(jiàn)精神在檢察工作中的具體化，涉及檢察體制和工作機(jī)制改革的多個(gè)層面，是未來(lái)若干年檢察改革的指南，對(duì)新一輪檢察改革具有重要的規(guī)范和指導(dǎo)作用。截至底，最高人民檢察院已完成4項(xiàng)改革牽頭任務(wù)（共11個(gè)子項(xiàng)目）中的6個(gè)子項(xiàng)目，同時(shí)積極配合其他改革任務(wù)牽頭單位，推動(dòng)各項(xiàng)協(xié)辦改革任務(wù)進(jìn)程。檢察改革規(guī)劃所確定的各項(xiàng)改革也取得一定進(jìn)展。

（二）優(yōu)化檢察職權(quán)配置

——職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級(jí)。這是《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》確定的一項(xiàng)重大改革。9月，《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院立案?jìng)刹榈陌讣缮弦患?jí)人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》出臺(tái)，明確要求省級(jí)以下檢察院立案?jìng)刹榈陌讣?，需要逮捕犯罪嫌疑人的，?yīng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檢察院審查決定，并詳細(xì)規(guī)定了下級(jí)檢察院報(bào)請(qǐng)審查逮捕程序、上一級(jí)檢察院審查決定逮捕程序、追捕程序、發(fā)現(xiàn)不應(yīng)逮捕的糾正程序、下級(jí)檢察院不服不捕報(bào)請(qǐng)重新審查程序、逮捕擔(dān)任各級(jí)人大代表的犯罪嫌疑人的報(bào)請(qǐng)?jiān)S可程序、人民監(jiān)督員監(jiān)督程序、報(bào)請(qǐng)延長(zhǎng)偵查羈押期限程序及通過(guò)檢察專網(wǎng)報(bào)送案卷材料等。此外，最高人民檢察院即將出臺(tái)幾項(xiàng)偵查監(jiān)督措施，涉及改革對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督，變傳統(tǒng)的線性審查程序?yàn)闄z察機(jī)關(guān)居中，包括公安機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人的三角模式，以及加強(qiáng)對(duì)偵查活動(dòng)中搜查、扣押、凍結(jié)等措施的監(jiān)督等。

職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級(jí)是近年來(lái)力度最大的一項(xiàng)檢察改革，是優(yōu)化檢察職權(quán)配置、強(qiáng)化檢察內(nèi)部監(jiān)督、保障自偵案件質(zhì)量的重要舉措，一定程度上有利于解決同一檢察機(jī)關(guān)同時(shí)行使偵查、逮捕、起訴權(quán)而造成的權(quán)力集中、監(jiān)督弱化等問(wèn)題，保障職務(wù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)利，減少可能的地方干擾，檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督活動(dòng)也更符合司法規(guī)律。改革后，檢察機(jī)關(guān)審查逮捕的主體、報(bào)請(qǐng)和決定審查逮捕的程序與方式，傳統(tǒng)的偵查觀念和模式，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的配合和銜接機(jī)制等都有所轉(zhuǎn)變，對(duì)偵查工作和偵查監(jiān)督工作都提出了新的更高要求，但實(shí)施效果仍有待觀察，有關(guān)逮捕決定權(quán)及偵查監(jiān)督權(quán)的配置、檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門的職能甚至稱謂、上下級(jí)檢察院均要對(duì)職務(wù)犯罪案件逮捕意見(jiàn)書進(jìn)行審查而導(dǎo)致辦案時(shí)間緊迫以及建立捕后跟蹤監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題，仍值得進(jìn)一步研究。目前，可考慮以權(quán)力行使的司法化為改革方向，配合偵查監(jiān)督的工作機(jī)制改革，進(jìn)一步化解該權(quán)力配置和行使不盡合理所引發(fā)的超期羈押、審前羈押率過(guò)高、“以捕代偵”等問(wèn)題。此外，該項(xiàng)改革要求人民監(jiān)督員制度及律師介入程序作出相應(yīng)調(diào)整，還應(yīng)補(bǔ)充省市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的辦案力量，逐步建立健全相應(yīng)的電子檢務(wù)網(wǎng)絡(luò)和遠(yuǎn)程視頻訊問(wèn)系統(tǒng)。

——量刑建議改革試點(diǎn)。量刑建議試點(diǎn)始于1999年北京市東城區(qū)人民檢察院試行“公訴人當(dāng)庭發(fā)表量刑意見(jiàn)”；《人民檢察院量刑建議試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)，該制度成為刑事司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容；最高人民檢察院根據(jù)《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，將“推行量刑建議制度，會(huì)同有關(guān)部門推動(dòng)將量刑納入法庭審理程序”確定為公訴機(jī)制改革的重要項(xiàng)目，改革試點(diǎn)工作在北京、上海、浙江、重慶、四川、湖南、廣東、福建、江蘇等地更為廣泛和深入地展開。相關(guān)規(guī)范性文件有望在不久的將來(lái)出臺(tái)。量刑建議是檢察機(jī)關(guān)提出的具體訴訟請(qǐng)求，量刑建議權(quán)是一種司法請(qǐng)求權(quán)，是公訴權(quán)的重要權(quán)能。在大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)都擁有量刑建議權(quán)。我國(guó)的量刑建議改革實(shí)質(zhì)是公訴權(quán)回歸完整的體現(xiàn)，有利于從機(jī)制上規(guī)范和制約法院的自由裁量權(quán)，保障量刑公正，減少“同案不同判”，同時(shí)提高訴訟效率，節(jié)省司法資源。但實(shí)踐中，量刑建議試點(diǎn)對(duì)習(xí)慣“只求罪，不問(wèn)刑”的公訴人員提出了挑戰(zhàn)，而如何解釋和處理法院判決與量刑建議不一的情形，消除當(dāng)事人和民眾的誤解與質(zhì)疑，亦需進(jìn)一步研究。此外，作為一項(xiàng)探索性改革，各地量刑建議試點(diǎn)的操作模式、建議標(biāo)準(zhǔn)不一，實(shí)際效果也有較大區(qū)別。目前，量刑建議試點(diǎn)仍處于初期，應(yīng)逐步確定合理的實(shí)體量刑基準(zhǔn)，細(xì)化量刑規(guī)則，通過(guò)提升檢察官素質(zhì)、加強(qiáng)對(duì)量刑建議的內(nèi)部和外部制約，保障建議的全面、客觀、公正和準(zhǔn)確，并注意與法院量刑改革相銜接?！缎淌略V訟法》的再修改應(yīng)科學(xué)構(gòu)建量刑建議制度，使其與刑事被告人、辯護(hù)人的量刑請(qǐng)求和辯護(hù)意見(jiàn)一起，形成對(duì)量刑裁決權(quán)的合理制約。

——加強(qiáng)訴訟監(jiān)督。在深入貫徹《關(guān)于在公訴工作中全面加強(qiáng)訴訟監(jiān)督的意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)立案而不立案、已立案?jìng)刹榈匆扑蛯彶槠鹪V的案件、法院獨(dú)任審理的案件、刑事自訴案件、二審書面審理后改變一審判決的案件以及法院自行決定再審的案件等處于監(jiān)督盲區(qū)的案件加大監(jiān)督力度，著力監(jiān)督糾正有罪不究、以罰代刑、量刑畸輕畸重、違法立案、刑訊逼供等突出問(wèn)題，切實(shí)防止放縱犯罪和冤枉無(wú)辜。2月，最高人民檢察院檢察委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（初印發(fā)），要求各級(jí)檢察院進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)刑事立案、偵查活動(dòng)、刑事審判、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)、民事和行政訴訟的監(jiān)督，并對(duì)完善監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督措施提出了具體要求，包括完善檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度，明確、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱審判卷宗材料、調(diào)查違法行為的程序，加大依法查辦執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、違法辦案背后的職務(wù)犯罪力度等。7月，最高人民檢察院《關(guān)于完善抗訴工作和職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)定》出臺(tái)，明確抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作由檢察機(jī)關(guān)不同業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)承辦，力圖規(guī)范檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)各部門的權(quán)力行使，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)抗訴工作的內(nèi)部監(jiān)督。湖北、黑龍江、上海等地人大也先后制定《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》，積極支持檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)。北京市石景山區(qū)還探索實(shí)施訴訟監(jiān)督報(bào)告制度，將發(fā)往被監(jiān)督單位的訴訟監(jiān)督法律文書連同被監(jiān)督單位回函向同級(jí)黨委和人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒?。這一制度極具中國(guó)特色，但不符合檢察制度的內(nèi)在規(guī)律。

訴訟監(jiān)督是檢察工作的重要內(nèi)容。近年來(lái)訴訟監(jiān)督機(jī)制不斷改革完善，但仍存在監(jiān)督措施缺失、力度不夠、效果甚微等問(wèn)題。在司法公正缺乏足夠保障的轉(zhuǎn)型期，應(yīng)完善監(jiān)督措施，強(qiáng)化監(jiān)督力度。但應(yīng)當(dāng)區(qū)分對(duì)偵查活動(dòng)和對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督，前者須大力加強(qiáng)，后者則應(yīng)控制在適當(dāng)?shù)某潭?，調(diào)整和完善監(jiān)督程序，減少檢察機(jī)關(guān)身份與職能的沖突，防止訴訟監(jiān)督對(duì)審判獨(dú)立可能造成的不利影響。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)考慮監(jiān)督權(quán)的優(yōu)化配置問(wèn)題，從根本上化解檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中的角色尷尬。

——促進(jìn)檢察建議工作。依法明確、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的程序是中央司法體制改革意見(jiàn)中一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于缺乏明確規(guī)定，檢察建議的提出長(zhǎng)期以來(lái)大量存在不規(guī)范和隨意現(xiàn)象。，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，界定了檢察建議的性質(zhì)和適用范圍，明確了提出檢察建議的原則、適用范圍、制發(fā)主體、內(nèi)容要求、發(fā)送對(duì)象、審批程序、督促落實(shí)、歸口管理與統(tǒng)計(jì)等內(nèi)容。該規(guī)定是今后檢察建議工作的指導(dǎo)性文件，某種意義上有利于檢察機(jī)關(guān)通過(guò)非訴訟措施服務(wù)大局，參與社會(huì)治安綜合治理，宣傳法制，促進(jìn)社會(huì)管理，預(yù)防和減少違法犯罪，增強(qiáng)辦案效果，促進(jìn)法律正確實(shí)施。

檢察建議可能針對(duì)法院，也可能針對(duì)其他單位。后者體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的司法外職能；前者是一種非對(duì)抗性的訴訟監(jiān)督，有助于在保持法檢良好關(guān)系的前提下發(fā)揮更好的監(jiān)督效果，在短期內(nèi)可進(jìn)一步完善和適用，但中長(zhǎng)期而言可考慮廢除?？傮w而言，檢察院和法院的司法建議是極具中國(guó)特色的制度，主要體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)的司法外職能。它表明司法機(jī)關(guān)的職責(zé)并非單純定位于司法，而是作為國(guó)家治理系統(tǒng)的一部分，主動(dòng)或被動(dòng)扮演社會(huì)角色和政治角色，發(fā)揮社會(huì)職能和政治職能，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果與政治效果的統(tǒng)一。司法建議制度雖小，卻顯示了當(dāng)下中國(guó)司法制度的關(guān)鍵信息，即以職權(quán)主義、能動(dòng)司法、“為大局服務(wù)”、強(qiáng)調(diào)司法的社會(huì)效果和司法外職能為特征的建議型司法。司法機(jī)關(guān)是否應(yīng)承擔(dān)司法外職能，承擔(dān)何種職能，如何承擔(dān)，值得深入探討。但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，司法應(yīng)當(dāng)回歸司法本身的職能。

此外，深化檢察委員會(huì)制度改革也是檢察職權(quán)優(yōu)化配置的重要內(nèi)容。最高人民檢察院制定了《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》，對(duì)于切實(shí)提高檢察委員會(huì)的議事能力和決策水平，促進(jìn)檢察委員會(huì)民主決策、科學(xué)決策、依法決策，保證依法正確行使檢察權(quán)，推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展具有一定意義。但這并非終點(diǎn)，檢察委員會(huì)制度仍需進(jìn)行較大改革。檢察機(jī)關(guān)還健全規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)審查逮捕訊問(wèn)犯罪嫌疑人制度，制定《人民檢察院辦理審查逮捕案件訊問(wèn)犯罪嫌疑人的規(guī)定（試行）》并報(bào)中央政法委審批。該規(guī)定實(shí)施后將有利于檢察機(jī)關(guān)全面了解案情，正確掌握逮捕標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偵查中的違法行為，維護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。為充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，促進(jìn)依法行政，最高人民檢察院作出《關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作情況及落實(shí)相關(guān)司法改革任務(wù)的建議》，協(xié)助國(guó)務(wù)院法制辦推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接改革，推動(dòng)建立“網(wǎng)上銜接，信息共享”機(jī)制，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪案件。

（三）強(qiáng)化完善民主監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)檢察院自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督制約是今后一段時(shí)期深化檢察改革的重點(diǎn)之一，具體涉及人大、政協(xié)、特約檢察員、人民監(jiān)督員等民主監(jiān)督制度的強(qiáng)化和完善。為此，最高人民檢察院制定發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好向全國(guó)人大常委會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告有關(guān)工作的意見(jiàn)》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)和無(wú)黨派人士聯(lián)絡(luò)工作辦法》等文件，檢察機(jī)關(guān)接受各界民主監(jiān)督的工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。近年來(lái)，這一領(lǐng)域的重點(diǎn)是深化人民監(jiān)督員制度改革。該制度已寫入《中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》、《中國(guó)的民主政治建設(shè)》、《中國(guó)的法治建設(shè)》白皮書及《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（-2012年）》。2月，最高人民檢察院人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組在專題調(diào)研基礎(chǔ)上，形成深化人民監(jiān)督員制度改革的實(shí)施意見(jiàn)并報(bào)中央政法委。人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)有可能結(jié)束，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)將全面推行人民監(jiān)督員制度。一些地方繼續(xù)推進(jìn)人民監(jiān)督員制度改革。如四川廣安在檢校合作的基礎(chǔ)上推出以強(qiáng)化制度外部性為目標(biāo)的人民監(jiān)督員制度“廣安模式”，就人民監(jiān)督員的選任管理、監(jiān)督范圍、程序、效力形成了系統(tǒng)的制度經(jīng)驗(yàn)并穩(wěn)步推廣；湖南株洲由市政法委牽頭，市人大、政協(xié)、總工會(huì)、婦聯(lián)等單位負(fù)責(zé)人參與組成工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任和管理。這項(xiàng)改革一定程度上有利于監(jiān)督檢察權(quán)的行使，維護(hù)犯罪嫌疑人合法權(quán)益，促進(jìn)民眾對(duì)司法的參與。

自試點(diǎn)至今，人民監(jiān)督員制度已從局部試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)推廣。全國(guó)現(xiàn)有3137個(gè)檢察院開展試點(diǎn)，選任人民監(jiān)督員2.1萬(wàn)多名，監(jiān)督“三類案件”和不依法辦案情形2.8萬(wàn)多件。但從試點(diǎn)情況來(lái)看，這項(xiàng)制度發(fā)展較為緩慢，與政治上所宣揚(yáng)的高度和重要性有較大差距：第一，盡管廣安等地早在就開始體制外試點(diǎn)，但絕大多數(shù)地區(qū)仍由檢察機(jī)關(guān)選任人民監(jiān)督員，“自己請(qǐng)人監(jiān)督自己”；第二，監(jiān)督范圍限于“三類案件”、“五種情形”，但內(nèi)部監(jiān)督的加強(qiáng)使“三類案件”大幅減少，“五種情形”的監(jiān)督又難以進(jìn)行，監(jiān)督范圍須從必要性和可行性出發(fā)進(jìn)行調(diào)整；第三，監(jiān)督程序的外部性、獨(dú)立性、公正性難以保證；第四，監(jiān)督效力不足，而效力卻是制度發(fā)展的關(guān)鍵。檢察機(jī)關(guān)擔(dān)心強(qiáng)化監(jiān)督效力會(huì)影響檢察權(quán)的獨(dú)立行使，其實(shí)監(jiān)督范圍有限，監(jiān)督后持反對(duì)意見(jiàn)的更有限，在經(jīng)過(guò)一定的溝通程序后，人民監(jiān)督員仍對(duì)檢察機(jī)關(guān)的處理持反對(duì)意見(jiàn)的，應(yīng)予采納。這不會(huì)沖擊檢察權(quán)的獨(dú)立行使而恰恰是司法民主的真實(shí)體現(xiàn)。人民陪審員可行使關(guān)乎案件最終處理的審判權(quán)，人民監(jiān)督員為何不可以在有限范圍、有限程序內(nèi)作出有約束力的決定？當(dāng)然，監(jiān)督效力可逐步提升，內(nèi)容上從強(qiáng)調(diào)程序剛性逐步走向?qū)嶓w剛性，策略上從目前由檢察長(zhǎng)決定改為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重、最后發(fā)展為應(yīng)當(dāng)采納監(jiān)督意見(jiàn)。目前，不少地方的人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)處于停滯狀態(tài)，如何突破目前制度的發(fā)展瓶頸，急需有關(guān)部門認(rèn)真研究并指明方向。

（四）加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)和基層建設(shè)，加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)主要體現(xiàn)在強(qiáng)化檢察教育培訓(xùn)、規(guī)范化建設(shè)和檢察官職業(yè)道德修養(yǎng)三方面。《-2012年大規(guī)模推進(jìn)檢察教育培訓(xùn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》提出加強(qiáng)檢察教育培訓(xùn)工作的總體思路、基本目標(biāo)、基本原則和工作要求，強(qiáng)調(diào)提升法律監(jiān)督能力，向西部和基層檢察院傾斜，培訓(xùn)趨于規(guī)?；?、規(guī)范化，將對(duì)未來(lái)的檢察工作產(chǎn)生一定影響。但該意見(jiàn)只是以往教育培訓(xùn)工作的延續(xù)和強(qiáng)化。《人民檢察院規(guī)范化管理體系指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)》、《檢察業(yè)務(wù)工作操作標(biāo)準(zhǔn)（范本）》的制定以及在全國(guó)56個(gè)基層檢察院展開的規(guī)范化試點(diǎn)，一定程度上有助于檢察機(jī)關(guān)提升管理水平，推動(dòng)規(guī)范化建設(shè)?！稒z察官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則（試行）》以“忠誠(chéng)、公正、清廉、文明”為核心，要求檢察官初任、晉升時(shí)宣誓并踐行誓言，自覺(jué)遵守回避制度、妥善處理個(gè)人事務(wù)、不牟取不正當(dāng)利益并注意職業(yè)形象和言談舉止。該準(zhǔn)則是對(duì)既有《檢察官職業(yè)道德規(guī)范》的完善，有利于促進(jìn)檢察官的自律，改進(jìn)檢察官的執(zhí)法理念、作風(fēng)和禮儀，培育其職業(yè)共同體意識(shí)。但道德規(guī)范是柔性約束，健全檢察官懲戒制度、完善檢察工作的內(nèi)外監(jiān)督、落實(shí)責(zé)任追究在目前更為重要。

《-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極推進(jìn)基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍專業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現(xiàn)代化的“四化”建設(shè)，就主要任務(wù)作出加強(qiáng)思想政治、檢察業(yè)務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)班子、檢察隊(duì)伍、檢務(wù)保障建設(shè)五方面的指引?；鶎訖z察院是檢察工作的基礎(chǔ)，關(guān)乎檢察事業(yè)的整體發(fā)展。檢察改革把基層建設(shè)放在戰(zhàn)略位置，抓住了重點(diǎn)。但該規(guī)劃的出臺(tái)只是第一步，其落實(shí)情況有待觀察，并在相當(dāng)程度上取決于政法經(jīng)費(fèi)保障體制的進(jìn)展，而且須結(jié)合實(shí)際出臺(tái)若干具體實(shí)施意見(jiàn)和配套措施。

此外，檢察機(jī)關(guān)還大力推進(jìn)司法便民。年初，最高人民檢察院修訂《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》并發(fā)布《關(guān)于開通12309全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一舉報(bào)電話的通知》，正式開通全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一舉報(bào)電話，健全舉報(bào)、控告、投訴、申訴的辦理、督察和反饋機(jī)制，為群眾舉報(bào)或咨詢提供便利。但受制于有限的技術(shù)條件，許多檢察機(jī)關(guān)仍未完成統(tǒng)一舉報(bào)電話平臺(tái)的建設(shè)。而對(duì)舉報(bào)的回復(fù)、處理、適時(shí)通報(bào)查處情況及對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)等民眾更關(guān)心的問(wèn)題，仍需建立健全相關(guān)制度。檢察機(jī)關(guān)還大力落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，積極探索刑事和解制度，推進(jìn)少年司法改革，相關(guān)舉措和評(píng)述參見(jiàn)法院改革部分。

四、司法行政領(lǐng)域的改革

——全面試行社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正是刑事執(zhí)行體制和刑罰執(zhí)行方式的革新，也是社會(huì)治安綜合治理工程的重要方面。自試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)累計(jì)接收社區(qū)服刑人員37.8萬(wàn)，解除矯正18.5萬(wàn)，并探索形成強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的北京模式和偏重社會(huì)力量參與的上海模式等地方經(jīng)驗(yàn)。10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合召開全國(guó)社區(qū)矯正工作會(huì)議，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，部署在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作，聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作的意見(jiàn)》。

該意見(jiàn)對(duì)協(xié)調(diào)社區(qū)矯正試行工作、健全制度與機(jī)構(gòu)、緩和立法缺位的尷尬有所助益，有利于推進(jìn)我國(guó)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主義傳統(tǒng)根深蒂固，社區(qū)發(fā)展極不成熟，民間組織發(fā)育不良，參與社區(qū)矯正的民間團(tuán)體和志愿者不多，民眾對(duì)社區(qū)矯正的認(rèn)可度和積極性不高等原因，我國(guó)社區(qū)矯正總體發(fā)展水平較低，在部分試行地區(qū)甚至形同虛設(shè)。社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及審判、刑罰執(zhí)行、社區(qū)管理、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障和群眾工作等方方面面。應(yīng)加大探索力度，深入研究社區(qū)矯正的裁決、監(jiān)督與執(zhí)行，逐步解決其當(dāng)前面臨的國(guó)家立法、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、隊(duì)伍建設(shè)和制度完善四大問(wèn)題。應(yīng)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如澳大利亞的個(gè)性矯正模式、荷蘭未成年人矯正的會(huì)商模式、美國(guó)成熟社區(qū)中的自治模式等，并立足中國(guó)實(shí)際，就社區(qū)矯正工作的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、社區(qū)矯正力量及社會(huì)輔助力量的建設(shè)、社區(qū)矯正工作的有效開展、與原有刑罰體系合理銜接、各種配套制度等方面進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)。目前，可構(gòu)建由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)團(tuán)體積極參與的一體化社區(qū)矯正工作體系，兼顧對(duì)犯罪人的教育改造和幫助服務(wù)。司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施社區(qū)刑罰執(zhí)行權(quán)，對(duì)罪犯實(shí)施必要的監(jiān)管。社會(huì)團(tuán)體通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)罪犯的技能培訓(xùn)和教育幫扶。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)在制度逐漸完善的基礎(chǔ)上制定《社區(qū)矯正法》。

——監(jiān)所體制改革取得一定進(jìn)展。早在初，國(guó)務(wù)院就批轉(zhuǎn)司法部關(guān)于監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)，提出“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”的改革目標(biāo)，并在上海、湖南等14個(gè)省份試點(diǎn)，但成效不明顯。，隨著政法經(jīng)費(fèi)保障體制的改革，第一次在全國(guó)范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政全額保障。開始實(shí)行改革的17個(gè)非試點(diǎn)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中，14個(gè)省份組建了監(jiān)獄企業(yè)集團(tuán)公司，“監(jiān)企合一”體制部分瓦解。各地基本實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄執(zhí)法經(jīng)費(fèi)支出與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)收入分開運(yùn)行，監(jiān)社分離也穩(wěn)步推進(jìn)。

鑒于云南“躲貓貓”事件暴露監(jiān)所體制的諸多問(wèn)題，如監(jiān)所管理制度混亂、人權(quán)保障不足、管理人員瀆職甚至縱容培養(yǎng)牢頭獄霸、以權(quán)謀私、監(jiān)管執(zhí)法不公開、監(jiān)督流于形式、問(wèn)責(zé)制度缺失等，最高人民檢察院、公安部對(duì)全國(guó)看守所展開為期5個(gè)月的監(jiān)管執(zhí)法專項(xiàng)檢查；中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合公布《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見(jiàn)》；公安部監(jiān)所管理局出臺(tái)《看守所防范和打擊“牢頭獄霸”十條規(guī)定》，建立收押告知、被監(jiān)管人員受虐報(bào)警和監(jiān)室巡視監(jiān)控等制度；最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好看守所與駐所檢察室監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)建設(shè)工作的通知》，看守所監(jiān)控系統(tǒng)與駐所檢察室監(jiān)控設(shè)備將聯(lián)網(wǎng)，以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)看守所執(zhí)法活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。但這些舉措力度不大且限于局部，監(jiān)所問(wèn)題仍迫切需要通過(guò)監(jiān)所體制和工作機(jī)制改革予以解決。除全面推動(dòng)監(jiān)企分開、收支分開等改革措施外，還應(yīng)根據(jù)《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（-）》的要求切實(shí)保護(hù)“被羈押者的權(quán)利”，完善監(jiān)管執(zhí)法公開和監(jiān)管事故公開制度，健全舉報(bào)箱、舉報(bào)電話、監(jiān)所領(lǐng)導(dǎo)接待日、執(zhí)法監(jiān)督員、實(shí)時(shí)檢察監(jiān)督、約見(jiàn)駐監(jiān)所檢察官及適當(dāng)?shù)拿耖g監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)和懲戒機(jī)制；涉及限制人身自由的看守所制度立法權(quán)應(yīng)回歸全國(guó)人大，看守所應(yīng)從公安機(jī)關(guān)分離并歸屬司法行政機(jī)關(guān)，實(shí)行羈偵分離。盡管改革涉及較多方面，難以一蹴而就，但11月國(guó)務(wù)院法制辦公布的《拘留所條例（征求意見(jiàn)稿）》已提及拘留所與看守所相分離，并強(qiáng)調(diào)執(zhí)行拘留活動(dòng)應(yīng)接受檢察監(jiān)督。，監(jiān)所管理問(wèn)題有望通過(guò)制度完善得以部分緩解。

——大力推行法律援助十項(xiàng)便民措施。5月，司法部決定在全國(guó)開展“法律援助便民服務(wù)”主題活動(dòng)，全面推行法律援助十項(xiàng)便民措施：努力擴(kuò)大法律援助覆蓋面；建立健全法律援助便民服務(wù)窗口；拓寬申請(qǐng)渠道；做好接待咨詢工作；簡(jiǎn)化受理審查程序；方便群眾異地申請(qǐng)；建立受援人聯(lián)系告知制度；選擇有利于受援人的服務(wù)方式；提高服務(wù)質(zhì)量；主動(dòng)接受受援人和社會(huì)監(jiān)督。6月，第五次全國(guó)法律援助工作會(huì)議召開，***提出法律援助的“三個(gè)納入”，即各級(jí)黨政要把法律援助納入各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、納入黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，把法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。7月，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的意見(jiàn)》出臺(tái)。

自1994年法律援助制度建立以來(lái)，該項(xiàng)工作取得了一定進(jìn)展，但還面臨諸多困難。法律援助經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，地區(qū)和層級(jí)之間不平衡的狀況并無(wú)明顯改觀，法律援助服務(wù)的覆蓋面、服務(wù)水平等遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求。特別是法律援助制度存在各種體制性障礙：由于經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政保障，法律援助是一個(gè)“非創(chuàng)收”的弱勢(shì)部門，不能給地方帶來(lái)直接的好處，地方政府還可能不喜歡弱勢(shì)群體的“維權(quán)”，以及許多地方財(cái)力有限等原因，各級(jí)地方政府不可能增加太多經(jīng)費(fèi)；即使經(jīng)費(fèi)有所增加，在當(dāng)前的司法行政體制下也難以完全用于法律援助業(yè)務(wù)；法律援助的需求與供給缺乏有效的溝通平臺(tái)，雖然許多公益組織提供法律援助，但政府擔(dān)心其帶來(lái)麻煩而予以嚴(yán)格限制，制約了公益法律援助組織的發(fā)展，加劇了法律援助需求與供給的落差。因此，法律援助制度必須進(jìn)行體制性改革。

此外，司法鑒定管理體制改革有所進(jìn)展，司法部積極貫徹中央政法委《關(guān)于進(jìn)一步完善司法鑒定管理體制遴選國(guó)家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》，完善司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)證機(jī)制，牽頭成立中央政法各部門共同參加的國(guó)家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)遴選委員會(huì)，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一組織開展遴選工作，確定了10家國(guó)家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)。《人民調(diào)解法（草案）》報(bào)送國(guó)務(wù)院審核，各地繼續(xù)推進(jìn)人民調(diào)解制度的完善，如四川廣安構(gòu)建了以市縣區(qū)調(diào)解聯(lián)合會(huì)和人民調(diào)解委員會(huì)為龍頭、以專業(yè)和行業(yè)調(diào)解委員會(huì)為補(bǔ)充的市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，力圖整合全國(guó)各地人民調(diào)解的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)多種糾紛解決機(jī)制的有效銜接，打造人民調(diào)解的“廣安模式”。

結(jié)語(yǔ)，根據(jù)中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，法院、檢察院制定了今后五年的改革綱要，法院、檢察院、司法行政部門等司法機(jī)關(guān)在近二十年改革成果的基礎(chǔ)上總結(jié)反思，有條不紊地推進(jìn)改革。過(guò)去一年，司法改革在諸多方面有所進(jìn)展。政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革、建立健全多元化糾紛解決機(jī)制、強(qiáng)化司法公開、促進(jìn)司法便民、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建議改革、職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級(jí)、全面試行社區(qū)矯正工作等舉措成為改革亮點(diǎn)。盡管政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制等改革力度仍需加大，最終效果有待觀察，但改革方向已明確并啟動(dòng)實(shí)施，近兩年內(nèi)應(yīng)該可以取得較大進(jìn)展。

不可否認(rèn)，中國(guó)的司法改革仍然任重而道遠(yuǎn)。的大部分改革舉措需切實(shí)貫徹，并接受實(shí)踐檢驗(yàn)，作進(jìn)一步的調(diào)整和完善；絕大部分改革措施只是司法工作機(jī)制的調(diào)整，甚至只是工作方法的改變，未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端；部分改革如規(guī)范涉法涉訴信訪、推進(jìn)司法廉政建設(shè)等只是權(quán)宜之計(jì)；某些司法理念如法院強(qiáng)調(diào)“調(diào)解優(yōu)先”需要糾正，對(duì)司法人民性的過(guò)度重視亦需反思；某些方面如審判委員會(huì)及案件請(qǐng)示制度的改革有所倒退，甚至可能強(qiáng)化了司法體制的固有弊端，尤其是司法的獨(dú)立性遭受了更大的損害。但憂慮之中希望仍在：司法改革趨緩，卻依然前行；盡管有反復(fù)和不足，但邁向法治和司法現(xiàn)代化卻是大勢(shì)所趨。

自1989年民事審判方式改革推行以來(lái)，司法改革大致可分為初步展開（1989年-1998年）和全面系統(tǒng)推進(jìn)（1998年-）兩階段。啟動(dòng)的新一輪司法改革，總體上屬于1998年以來(lái)的第二波司法改革之延續(xù)，其任務(wù)、目標(biāo)和特征基本相近。稍有不同的是，這一輪司法改革具有鞏固深化、承上啟下的特點(diǎn)，既是對(duì)前十年司法改革成果的反思、改進(jìn)和提升，也是為未來(lái)司法改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史視野來(lái)看，中國(guó)司法改革應(yīng)置于晚清以來(lái)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型及變法圖強(qiáng)的大背景下來(lái)思考。晚清以來(lái)的司法建設(shè)一直貫穿著從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的司法現(xiàn)代化主題，因此，1989年以來(lái)的司法改革整體上構(gòu)成中國(guó)司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度為主要特征的司法建設(shè)。在此過(guò)程中，三大元素——來(lái)自西方的現(xiàn)代司法元素（以對(duì)抗制和形式理性為特征），源于幾千年深厚歷史的中國(guó)傳統(tǒng)司法元素（以行政司法合一、情理法結(jié)合及和平解決糾紛為特征），自1920年代登上歷史舞臺(tái)的中國(guó)共產(chǎn)黨所引入的社會(huì)主義元素（以“司法為民”的馬錫五審判方式為特征）——相互沖擊、相互影響、相互交融，構(gòu)成百余年來(lái)決定中國(guó)司法制度特征和走向的核心力量。中國(guó)司法改革的歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)正是這三大元素趨向合理配置的過(guò)程。未來(lái)中國(guó)的司法改革將以現(xiàn)代司法元素的擴(kuò)張為主要方向，融合傳統(tǒng)司法和社會(huì)主義司法兩大元素的優(yōu)勢(shì)，一個(gè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代司法制度將由此形成。

是司法改革的攻堅(jiān)年，圍繞社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，新安排了30項(xiàng)改革任務(wù)，有望在優(yōu)化司法職權(quán)配置上實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，在規(guī)范司法行為、監(jiān)督制約權(quán)力、健全多元化糾紛解決機(jī)制方面取得新進(jìn)展，在規(guī)范自由裁量權(quán)、重構(gòu)上下級(jí)司法機(jī)關(guān)的關(guān)系、完善民事行政訴訟簡(jiǎn)易程序、完善刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度、加強(qiáng)司法職業(yè)保障、完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的銜接機(jī)制、規(guī)范司法警察管理機(jī)制、完善政法業(yè)務(wù)裝備配備標(biāo)準(zhǔn)等方面出臺(tái)新舉措。我們期待新一年的司法改革立足國(guó)情，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，向既符合司法發(fā)展規(guī)律又體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性并傳承中華優(yōu)良傳統(tǒng)的社會(huì)主義現(xiàn)代司法制度繼續(xù)邁進(jìn)，使中國(guó)司法制度不僅適合國(guó)情和具有中國(guó)特色，也具備現(xiàn)代司法制度所必需的公正、效率、權(quán)威、中立、獨(dú)立等特征。我們更期待，中國(guó)未來(lái)十年的司法改革取得突破性進(jìn)展。我們相信，這是一個(gè)走向法治的新時(shí)代。司法改革的道路盡管會(huì)有阻礙和曲折，但法治理想已深入人心，邁向現(xiàn)代司法制度的目標(biāo)不可逆轉(zhuǎn)。

第二篇：司法改革工作報(bào)告

中國(guó)司法改革承上啟下的一年,改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)過(guò)三十余年的司法建設(shè)，特別是二十年的司法改革，形成了較健全的司法制度，樹立了更科學(xué)的司法理念，取得了較好的司法效果。但由于司法的重要性和相對(duì)保守性、改革的復(fù)雜性和相對(duì)敏感性，司法改革在波瀾壯闊的改革開放浪潮中呈現(xiàn)相對(duì)平穩(wěn)和保守的特征。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視，未來(lái)的道路

仍漫長(zhǎng)而艱難。近年來(lái)，司法人民性的強(qiáng)調(diào)、調(diào)解政策的轉(zhuǎn)變、“三個(gè)至上”的提出等現(xiàn)象導(dǎo)致許多人對(duì)司法改革的前景擔(dān)憂，甚至認(rèn)為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進(jìn)入休整期，邁向司法現(xiàn)代化的大方向不可逆轉(zhuǎn)。實(shí)際上，新一輪司法改革已悄然展開。

11月，中共中央政治局從發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略高度，原則同意中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。這是60年來(lái)中共中央首次以政治局名義審查并原則同意司法改革事項(xiàng)，也是繼黨的十六大作出推進(jìn)司法體制改革的戰(zhàn)略決策、確定司法改革以體制和工作機(jī)制改革為主、十七大提出“深化司法體制改革”戰(zhàn)略任務(wù)之后，首次作出深化改革的戰(zhàn)略部署。中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組隨即對(duì)司法改革進(jìn)行分工部署。最高人民法院和最高人民檢察院迅速跟進(jìn)，分別出臺(tái)《人民法院第三個(gè)五年司法改革綱要（-2013）》（下稱“三五綱要”）和《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)——關(guān)于深化檢察改革-2012年工作規(guī)劃》（下稱“-2012年檢察改革規(guī)劃”），對(duì)未來(lái)若干年的司法改革進(jìn)行整體規(guī)劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機(jī)制性障礙，部分改革具有較強(qiáng)的政治性和政策性。與前些年相比，法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的改革姿態(tài)由積極張揚(yáng)轉(zhuǎn)為保守低調(diào)，并在不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一輪司法改革重在“機(jī)制改革”，但現(xiàn)有部分改革措施如優(yōu)化司法職權(quán)配置、改革政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等其實(shí)力度較大，直接涉及司法體制的轉(zhuǎn)型。

一、綜合性改革

（一）新一輪司法改革的總體規(guī)劃

《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)解決體制性、機(jī)制性、保障性障礙，力圖建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。改革內(nèi)容涵蓋優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障四大方面，具體包括完善民行案件執(zhí)行體制，推進(jìn)司法公開，建立刑事被害人救助制度，促進(jìn)裁判統(tǒng)一，改革完善偵查監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨外人士民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民監(jiān)督員制度，推進(jìn)社區(qū)矯正工作，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制、紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制、政法經(jīng)費(fèi)保障體制和管理制度等60項(xiàng)改革任務(wù)。

該意見(jiàn)是及今后一段時(shí)期司法改革的總綱，體現(xiàn)了中央對(duì)現(xiàn)階段司法改革的整體考慮，反映了中國(guó)特色社會(huì)主義法治對(duì)推進(jìn)司法改革的內(nèi)在要求，標(biāo)志著新一輪司法改革的正式啟動(dòng)。這是1989年民事審判方式改革以來(lái)最廣泛的一輪司法改革。目前，60項(xiàng)改革任務(wù)全部啟動(dòng)，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制，完善司法公開、司法考試、人民陪審員制度，加強(qiáng)人大對(duì)司法工作的監(jiān)督，建立黨外人士行使民主監(jiān)督司法職能的工作渠道和機(jī)制等17項(xiàng)任務(wù)已出臺(tái)方案并有序推進(jìn)，其他各項(xiàng)改革正按計(jì)劃進(jìn)行。該意見(jiàn)將司法改革提升到關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、人民群眾根本利益和政法事業(yè)發(fā)展的高度，體現(xiàn)了中央以更積極主動(dòng)的姿態(tài)具體推動(dòng)司法改革的決心。因此，司法職權(quán)配置、政法經(jīng)費(fèi)保障等長(zhǎng)期未能有效推進(jìn)的領(lǐng)域有望取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但應(yīng)正確把握“加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約”的改革取向，否則可能導(dǎo)致改革違背司法規(guī)律，減損本已低下的司法獨(dú)立性程度，進(jìn)而削弱司法公信和司法權(quán)威。同時(shí)，對(duì)司法人民性的強(qiáng)調(diào)應(yīng)立足于推進(jìn)司法民主和建設(shè)服務(wù)型司法，從政治話語(yǔ)的圣壇走向司法改革的實(shí)踐，應(yīng)以建立完善現(xiàn)代司法制度為主要導(dǎo)向，避免進(jìn)一步的司法政治化。

（二）改革和完善政法經(jīng)費(fèi)保障體制

加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障是新一輪司法改革的重要內(nèi)容。政法經(jīng)費(fèi)保障將由先前地方財(cái)政承擔(dān)、“分灶吃飯、分級(jí)負(fù)擔(dān)、分級(jí)管理”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤健懊鞔_責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類保障政策和公用經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制。政法經(jīng)費(fèi)分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)（分日常運(yùn)行公用和辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)）、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)（分辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)）。人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)、辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維修經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政承擔(dān)；辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政分區(qū)域按責(zé)任負(fù)擔(dān)。中西部困難地區(qū)的人員經(jīng)費(fèi)可通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助；對(duì)于中西部地區(qū)的基層機(jī)構(gòu)、維穩(wěn)任務(wù)重的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的地市級(jí)機(jī)構(gòu)，提高

第三篇：司法改革工作報(bào)告

中國(guó)司法改革承上啟下的一年,改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)過(guò)三十余年的司法建設(shè)，特別是二十年的司法改革，形成了較健全的司法制度，樹立了更科學(xué)的司法理念，取得了較好的司法效果。但由于司法的重要性和相對(duì)保守性、改革的復(fù)雜性和相對(duì)敏感性，司法改革在波瀾壯闊的改革開放浪潮中呈現(xiàn)相對(duì)平穩(wěn)和保守的特征。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視，未來(lái)的道路仍漫長(zhǎng)而艱難。近年來(lái)，司法人民性的強(qiáng)調(diào)、調(diào)解政策的轉(zhuǎn)變、“三個(gè)至上”的提出等現(xiàn)象導(dǎo)致許多人對(duì)司法改革的前景擔(dān)憂，甚至認(rèn)為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進(jìn)入休整期，邁向司法現(xiàn)代化的大方向不可逆轉(zhuǎn)。實(shí)際上，新一輪司法改革已悄然展開。

11月，中共中央政治局從發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略高度，原則同意中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。這是60年來(lái)中共中央首次以政治局名義審查并原則同意司法改革事項(xiàng)，也是繼黨的xx大作出推進(jìn)司法體制改革的戰(zhàn)略決策、確定司法改革以體制和工作機(jī)制改革為主、xx大提出“深化司法體制改革”戰(zhàn)略任務(wù)之后，首次作出深化改革的戰(zhàn)略部署。中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組隨即對(duì)司法改革進(jìn)行分工部署。最高人民法院和最高人民檢察院迅速跟進(jìn)，分別出臺(tái)《人民法院第三個(gè)五年司法改革綱要（-2013）》（下稱“三五綱要”）和《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)——關(guān)于深化檢察改革-2012年工作規(guī)劃》（下稱“-2012年檢察改革規(guī)劃”），對(duì)未來(lái)若干年的司法改革進(jìn)行整體規(guī)劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機(jī)制性障礙，部分改革具有較強(qiáng)的政治性和政策性。與前些年相比，法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的改革姿態(tài)由積極張揚(yáng)轉(zhuǎn)為保守低調(diào)，并在不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一輪司法改革重在“機(jī)制改革”，但現(xiàn)有部分改革措施如優(yōu)化司法職權(quán)配置、改革政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等其實(shí)力度較大，直接涉及司法體制的轉(zhuǎn)型。

一、綜合性改革

（一）新一輪司法改革的總體規(guī)劃

《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)解決體制性、機(jī)制性、保障性障礙，力圖建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。改革內(nèi)容涵蓋優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障四大方面，具體包括完善民行案件執(zhí)行體制，推進(jìn)司法公開，建立刑事被害人救助制度，促進(jìn)裁判統(tǒng)一，改革完善偵查監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨外人士民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民監(jiān)督員制度，推進(jìn)社區(qū)矯正工作，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制、紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制、政法經(jīng)費(fèi)保障體制和管理制度等60項(xiàng)改革任務(wù)。

該意見(jiàn)是及今后一段時(shí)期司法改革的總綱，體現(xiàn)了中央對(duì)現(xiàn)階段司法改革的整體考慮，反映了中國(guó)特色社會(huì)主義法治對(duì)推進(jìn)司法改革的內(nèi)在要求，標(biāo)志著新一輪司法改革的正式啟動(dòng)。這是1989年民事審判方式改革以來(lái)最廣泛的一輪司法改革。目前，60項(xiàng)改革任務(wù)全部啟動(dòng)，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制，完善司法公開、司法考試、人民陪審員制度，加強(qiáng)人大對(duì)司法工作的監(jiān)督，建立黨外人士行使民主監(jiān)督司法職能的工作渠道和機(jī)制等17項(xiàng)任務(wù)已出臺(tái)方案并有序推進(jìn)，其他各項(xiàng)改革正按計(jì)劃進(jìn)行。該意見(jiàn)將司法改革提升到關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、人民群眾根本利益和政法事業(yè)發(fā)展的高度，體現(xiàn)了中央以更積極主動(dòng)的姿態(tài)具體推動(dòng)司法改革的決心。因此，司法職權(quán)配置、政法經(jīng)費(fèi)保障等長(zhǎng)期未能有效推進(jìn)的領(lǐng)域有望取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但應(yīng)正確把握“加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約”的改革取向，否則可能導(dǎo)致改革違背司法規(guī)律，減損本已低下的司法獨(dú)立性程度，進(jìn)而削弱司法公信和司法權(quán)威。同時(shí)，對(duì)司法人民性的強(qiáng)調(diào)應(yīng)立足于推進(jìn)司法民主和建設(shè)服務(wù)型司法，從政治話語(yǔ)的圣壇走向司法改革的實(shí)踐，應(yīng)以建立完善現(xiàn)代司法制度為主要導(dǎo)向，避免進(jìn)一步的司法政治化。

（二）改革和完善政法經(jīng)費(fèi)保障體制

加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障是新一輪司法改革的重要內(nèi)容。政法經(jīng)費(fèi)保障將由先前地方財(cái)政承擔(dān)、“分灶吃飯、分級(jí)負(fù)擔(dān)、分級(jí)管理”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤健懊鞔_責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類保障政策和公用經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制。政法經(jīng)費(fèi)分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)（分日常運(yùn)行公用和辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)）、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)（分辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)）。人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)、辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維修經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政承擔(dān)；辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政分區(qū)域按責(zé)任負(fù)擔(dān)。中西部困難地區(qū)的人員經(jīng)費(fèi)可通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助；對(duì)于中西部地區(qū)的基層機(jī)構(gòu)、維穩(wěn)任務(wù)重的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的地市級(jí)機(jī)構(gòu)，提高中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)公用費(fèi)用和業(yè)務(wù)裝備費(fèi)用的比例，同時(shí)辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)可由中央、省級(jí)和同級(jí)政府財(cái)政分區(qū)域比例負(fù)擔(dān)。，政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)研論證，改革工作進(jìn)入實(shí)施階段，中央和省級(jí)政法轉(zhuǎn)移支付資金大幅增加，基層政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障水平有較大提高，“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”、“收支明脫暗掛”等現(xiàn)象有所減少，《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見(jiàn)》及財(cái)政部、各省級(jí)政策措施相繼出臺(tái)。目前，政法經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題基本解決，政法機(jī)關(guān)如何管理、運(yùn)用經(jīng)費(fèi)從而促進(jìn)司法的公正、高效和權(quán)威，成為評(píng)估改革成效的重要因素。

政法經(jīng)費(fèi)保障的加強(qiáng)，對(duì)促進(jìn)司法建設(shè)，突破改革瓶頸，解決原有政法經(jīng)費(fèi)保障體制下的司法地方化、政法經(jīng)費(fèi)不足及不均衡、“收支兩條線”執(zhí)行不到位、部分機(jī)關(guān)選擇性辦案甚至以案牟利等問(wèn)題具有重要意義。這項(xiàng)改革還可能引出司法機(jī)關(guān)縱向管理的新模式。但期待之中仍有憂慮。首先，改革的實(shí)施效果有待觀察。盡管中央和省級(jí)部門基本建立了相應(yīng)的指標(biāo)體系，但由于“分類負(fù)擔(dān)”涉及中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分，涉及分項(xiàng)目、分區(qū)域、分部門投入等諸多問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)別對(duì)待和總體平衡，如何落實(shí)具體方案，仍存在一定的復(fù)雜性。完善經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制更成為緊迫任務(wù)。其次，當(dāng)前的改革方案仍是階段性的，政法經(jīng)費(fèi)保障體制及司法的地方化并無(wú)根本變化，政法經(jīng)費(fèi)保障體制有待更為徹底的改革。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)以促進(jìn)司法權(quán)的統(tǒng)一、獨(dú)立、公正行使為目標(biāo)，在司法體制逐步改革的基礎(chǔ)上，明確司法權(quán)屬于中央事權(quán)，由中央統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前，可考慮根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則進(jìn)行試點(diǎn)改革，由中央和省級(jí)統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費(fèi)，緩解較為嚴(yán)重的司法地方化問(wèn)題。最后，加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障還需司法人事管理、設(shè)置跨區(qū)域司法機(jī)構(gòu)等改革措施配套，才能從根本上消解司法地方化，從而促進(jìn)司法公正、提升司法權(quán)威。

（三）鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制

“企業(yè)辦司法”不符合法治原則，鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制的呼聲由來(lái)已久。早在，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組就提出，改革鐵路、交通、民航等部門和企業(yè)管理公檢法的體制，將其納入國(guó)家司法管理體系。但因各方利益牽制，這一改革到才進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。7月，鐵路公安民警公務(wù)員過(guò)渡工作會(huì)議召開；9月，鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員考試結(jié)束，其身份由企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務(wù)員。但機(jī)構(gòu)、財(cái)政分離等轉(zhuǎn)制工作尚處于籌備協(xié)調(diào)階段，目前鐵路公安機(jī)關(guān)的人、財(cái)、權(quán)尚無(wú)實(shí)質(zhì)變化，且須經(jīng)公安部和鐵道部共管的過(guò)渡期。雖然最高人民法院副院長(zhǎng)江必新表示，鐵路法院管理體制改革取得階段性成果，最高人民檢察院也要求加強(qiáng)省級(jí)檢察院對(duì)鐵路檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)，做好改革過(guò)渡期的組織協(xié)調(diào)工作，但至今仍未出臺(tái)鐵路法檢轉(zhuǎn)制的具體安排。

鐵路公檢法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。建國(guó)初，鑒于鐵路是國(guó)家大動(dòng)脈、運(yùn)輸跨區(qū)域、社會(huì)治安不穩(wěn)定等因素，我國(guó)模仿蘇聯(lián)建制設(shè)置了鐵路公檢法機(jī)關(guān)，管轄鐵路沿線車、站、途中、鐵路工廠、企業(yè)、鐵路院校等發(fā)生的各類案件。長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路公檢法由于人事財(cái)務(wù)受控于鐵路部門，存在較嚴(yán)重的部門保護(hù)主義和企業(yè)本位主義，涉鐵案件中偏向鐵路部門的司法不公問(wèn)題尤為突出。例如，列車長(zhǎng)黃建成將疑有精神病的民工曹大和捆綁致死只被判緩刑，16位公民聯(lián)合上書全國(guó)人大要求對(duì)鐵路司法權(quán)進(jìn)行違憲審查，集中反映了民眾長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)鐵路公檢法的質(zhì)疑。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制是理順?biāo)痉w制的重要改革，有助于化解鐵路公檢法既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員造成的程序不公，消除司法企業(yè)化的弊端，促進(jìn)司法統(tǒng)一，維護(hù)司法權(quán)威。

這項(xiàng)改革面臨多重困難，尤其是復(fù)雜的利益調(diào)整。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制不僅涉及鐵路部門和鐵路公檢法，還涉及地方與中央的利益調(diào)整。鐵路部門是否愿意果斷交出該項(xiàng)行使多年的權(quán)力、鐵路公檢法轉(zhuǎn)制后保持原有建制還是將人員分流到地方公檢法、經(jīng)費(fèi)開支如何與政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革相銜接等問(wèn)題，亟需進(jìn)一步研究和解決。盡管大部分鐵路公檢法人員從企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務(wù)員的積極性較高，但部分地區(qū)轉(zhuǎn)制后收入降低的情況也可能影響改制的順利進(jìn)行。復(fù)雜的利益調(diào)整也是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、鐵路部門等轉(zhuǎn)制相關(guān)部門在披露改革方案及其進(jìn)展上“猶抱琵琶半遮面”的根源。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制勢(shì)在必行，但這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，須妥善協(xié)調(diào)各方利益，逐步推進(jìn)。從鐵路公安人事轉(zhuǎn)制這個(gè)突破口出發(fā)，期望鐵路法檢在及時(shí)跟進(jìn)，加快改革步伐，增強(qiáng)改革透明度。此外，同樣摻雜部門利益的林業(yè)法院、農(nóng)墾法院等，也應(yīng)一律納入國(guó)家司法體系，實(shí)現(xiàn)全面的司法“去企業(yè)化”。

（四）完善政法干警招錄培養(yǎng)體制

政法隊(duì)伍建設(shè)重基層、重中西部，如全國(guó)政法系統(tǒng)啟動(dòng)新中國(guó)成立以來(lái)基層公檢法司“一把手”的首次輪訓(xùn)；國(guó)家司法考試?yán)^續(xù)適當(dāng)放寬西部地區(qū)考試報(bào)名條件與合格分?jǐn)?shù)線；新疆、西藏等地試點(diǎn)單獨(dú)組織在職法律職業(yè)人員國(guó)家司法統(tǒng)一考試。政法干警招錄培養(yǎng)體制改革也旨在化解中西部和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政法人才的斷層問(wèn)題。是改革試點(diǎn)的第二年，6月《政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》出臺(tái)，試點(diǎn)范圍從14個(gè)中西部省區(qū)市擴(kuò)展至除北京、天津和上海外的28個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，招錄人數(shù)從上年5160人增至23068人，重點(diǎn)從部隊(duì)退役士兵和普通高校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，畢業(yè)合格者將嚴(yán)格依據(jù)定向崗位和培養(yǎng)協(xié)議到基層政法機(jī)關(guān)工作。

這項(xiàng)改革通過(guò)政法干警的招錄培養(yǎng)和定向輸出，力圖提升政法隊(duì)伍素質(zhì)，促進(jìn)司法職業(yè)化。多年來(lái)，中國(guó)法學(xué)教育與司法官的職業(yè)養(yǎng)成機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷，這項(xiàng)“帶編入學(xué)、學(xué)成入職”同時(shí)解決工作和學(xué)歷問(wèn)題的改革成為突破這種雙重困境的有益嘗試，有利于部分化解當(dāng)前法學(xué)教育與社會(huì)需求脫節(jié)的問(wèn)題。從退役士兵和大專院校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，還有利于緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)與退伍軍人安置兩大難題。但這項(xiàng)強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)、培訓(xùn)期短、工具性強(qiáng)、不要求專業(yè)背景的人才培養(yǎng)機(jī)制能否有效推進(jìn)司法職業(yè)化，能否杜絕任何名義的改派、借調(diào)、抽調(diào)而將人才真正充實(shí)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，能否解決長(zhǎng)期以來(lái)基層政法機(jī)關(guān)進(jìn)人不規(guī)范問(wèn)題，是否會(huì)加劇法科畢業(yè)生的就業(yè)難，是否會(huì)對(duì)既有國(guó)家司法統(tǒng)一考試制度造成沖擊，特別是長(zhǎng)遠(yuǎn)而言是否符合司法規(guī)律并有助于推進(jìn)司法現(xiàn)代化進(jìn)程，仍有待觀察，但不必寄予過(guò)高期望。當(dāng)前，該項(xiàng)改革仍處于試點(diǎn)階段，下一步改革應(yīng)更多考慮吸收法治國(guó)家較為成熟的司法官職業(yè)養(yǎng)成經(jīng)驗(yàn)，特別是建立從律師到司法官的司法職業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制和完善司法官遴選制度，并對(duì)法學(xué)教育改革進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)向法律職業(yè)教育的轉(zhuǎn)型。

（五）落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策

底全國(guó)政法工作會(huì)議提出寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》重申該項(xiàng)政策，對(duì)一貫的“嚴(yán)打”政策進(jìn)行糾偏。“該寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，寬嚴(yán)相濟(jì)，罰當(dāng)其罪”已成為近年來(lái)刑事司法工作的指導(dǎo)原則和刑事司法改革的重要內(nèi)容。刑事和解制度的探索進(jìn)入新階段，少年司法制度進(jìn)一步發(fā)展，社區(qū)矯正工作全面推進(jìn)，《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認(rèn)定自首、立功等量刑情節(jié)若干問(wèn)題的意見(jiàn)》實(shí)施，巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪的法律規(guī)定進(jìn)一步完善。最高人民檢察院于出臺(tái)《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見(jiàn)》，最高人民法院《關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的若干意見(jiàn)》有望于出臺(tái)。該政策將在未來(lái)若干年的刑事司法改革中延續(xù)并可能上升為法律制度。

——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年來(lái)刑事司法改革的熱點(diǎn)。地方司法機(jī)關(guān)早已開始探索。例如，牡丹江鐵路運(yùn)輸法院審結(jié)的孟廣虎故意傷害案可視為國(guó)內(nèi)辯訴交易及刑事和解第一案，《湖南省人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)適用刑事和解辦理刑事案件的規(guī)定（試行）》出臺(tái)，揚(yáng)州市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于刑事和解工作的若干意見(jiàn)（試行）》。，最高人民法院將刑事和解明確列為改革措施之一，各地司法機(jī)關(guān)也加大了對(duì)刑事和解的探索力度。例如，長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)人民檢察院首創(chuàng)的刑事和解“檢調(diào)對(duì)接”機(jī)制在浙江、山東、河南、四川等地推行，檢察機(jī)關(guān)可在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上將規(guī)定范圍的刑事案件民事部分委托人民調(diào)解組織調(diào)解，調(diào)解成功的，可依法作出不批準(zhǔn)逮捕、不起訴或建議公安機(jī)關(guān)撤銷案件等刑事處理決定。但這些做法引來(lái)了一些質(zhì)疑，鄭州市中級(jí)人民法院因刑事和解而輕判孟偉故意殺人一案，再次引發(fā)“花錢買刑”的激烈爭(zhēng)議。盡管如此，刑事和解的實(shí)踐探索仍在繼續(xù)并進(jìn)入制度完善階段。例如，北京市第一中級(jí)人民法院公布《關(guān)于規(guī)范刑事審判中刑事和解工作的若干指導(dǎo)意見(jiàn)》，規(guī)定在自訴案件和侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)益的刑事案中，法院可在案犯與被害人達(dá)成諒解的前提下對(duì)案犯從輕或免予處罰。鄭州市中級(jí)人民法院等司法機(jī)關(guān)也出臺(tái)了類似規(guī)定。但目前各地的實(shí)踐探索和制度規(guī)定仍有較大差異，可能產(chǎn)生一些“同案不同判”現(xiàn)象，增加社會(huì)對(duì)刑事和解的質(zhì)疑。

刑事和解具有補(bǔ)償被害人、促進(jìn)犯罪人回歸社會(huì)、恢復(fù)因犯罪而受損的社會(huì)關(guān)系、防止再次犯罪、促進(jìn)案件審前分流、減少短期自由刑適用、降低司法成本并最終促進(jìn)社會(huì)和諧的功能，但一定程度上也沖擊了法律面前人人平等和罪刑法定原則，富人可以“花錢買刑”而窮人只能承受刑罰，這可能會(huì)放縱甚至激勵(lì)富人犯罪，削弱刑罰的威懾力。此外，被害人諒解能否以及多大程度上可抵消刑罰，犯罪對(duì)社會(huì)公益的危害如何平衡；經(jīng)濟(jì)賠償是否會(huì)成為被告人對(duì)被害人的“要挾”工具；重罪和死刑案件能否適用刑事和解；刑事和解擴(kuò)大了司法自由裁量權(quán)而可能產(chǎn)生功能異化；實(shí)踐探索的主體不

一、標(biāo)準(zhǔn)各異、結(jié)果不同進(jìn)而影響司法公平和公正等問(wèn)題亦需考慮。問(wèn)題的解決方向是立足中國(guó)實(shí)際，借鑒比較法經(jīng)驗(yàn)，盡快統(tǒng)一刑事和解規(guī)則，或至少先就刑事和解的原則、案件、條件、程序、對(duì)量刑的影響等重要問(wèn)題出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)。

——繼續(xù)推進(jìn)少年司法改革。自1984年首個(gè)少年刑事合議庭成立以來(lái)，少年法庭經(jīng)歷了從專門合議庭向?qū)ｉT審判庭、從刑庭向綜合庭、從基層法院設(shè)置向部分中級(jí)法院也設(shè)置的發(fā)展過(guò)程，形成了圓桌審判、暫緩判決、輕微犯罪的非犯罪化裁定、監(jiān)管令、社會(huì)調(diào)查報(bào)告、回訪考察等獨(dú)具特色的審判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在對(duì)以往改革進(jìn)行階段性總結(jié)的基礎(chǔ)上，“三五綱要”將“配合有關(guān)部門有條件地建立未成年人輕罪犯罪記錄消滅制度，明確其條件、期限、程序和法律后果”作為落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的重要內(nèi)容，最高人民法院提出貫徹“堅(jiān)持、完善、改革、發(fā)展”的方針，從探索設(shè)立少年法院等方面強(qiáng)化少年司法改革。目前，全國(guó)共建立2219個(gè)少年法庭，31個(gè)省區(qū)市高級(jí)人民法院建立少年法庭指導(dǎo)小組，地方三級(jí)法院少年法庭組織機(jī)構(gòu)基本形成。而上海、河北、重慶、寧波、四川、山東等地已先行展開建立未成年人犯罪前科消滅制度的地方改革，如封存犯罪（刑事污點(diǎn)）記錄、出具前科消滅證明書、作出消滅前科的裁定等，取得了較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于應(yīng)對(duì)犯罪結(jié)構(gòu)年輕化、低齡化、暴力化等日益嚴(yán)重的狀況，有利于更好地矯正青少年犯罪、塑造溫情的法院形象和促進(jìn)未成年人保護(hù)。目前，少年司法改革應(yīng)進(jìn)一步完善地方三級(jí)法院少年法庭的設(shè)置，探索建立少年法院，在《關(guān)于審理未成年人刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》的基礎(chǔ)上改革完善相應(yīng)立法特別是合理確定受案范圍，化解少年綜合庭設(shè)置與審判組織專門化、法官綜合素質(zhì)有限的矛盾，在進(jìn)一步研究試點(diǎn)的基礎(chǔ)上探索建立未成年人輕罪記錄消滅制度和確定合理的少年犯年齡，并在兼顧各地特色的基礎(chǔ)上統(tǒng)一、規(guī)范某些制度和做法。

其他司法機(jī)關(guān)也積極參與少年司法改革，如檢察院建立專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)民行訴訟中未成年人合法權(quán)益的保護(hù)，建立適合未成年人特點(diǎn)的審查逮捕、審查起訴等辦案方式，加強(qiáng)對(duì)不捕、不訴未成年人的幫教和挽救工作。未成年人輕罪記錄消滅制度也緣于檢察機(jī)關(guān)的呼吁，上海市檢察機(jī)關(guān)自以來(lái)試點(diǎn)的未成年人案件刑事污點(diǎn)限制公開制度為此積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。，最高人民檢察院還把“完善未成年人犯罪案件辦案方式，積極探索有利于化解矛盾糾紛、修復(fù)社會(huì)關(guān)系的工作機(jī)制”列為檢察工作的主要安排。司法行政機(jī)關(guān)加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法機(jī)關(guān)的少年司法改革仍各自為政，下一步應(yīng)以少年審判為核心，積極探索各機(jī)關(guān)少年司法改革措施的銜接機(jī)制。

此外，《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認(rèn)定自首、立功等量刑情節(jié)若干問(wèn)題的意見(jiàn)》針對(duì)當(dāng)前職務(wù)犯罪案件呈現(xiàn)緩刑、免予刑事處罰等輕刑適用率偏高的趨勢(shì)，明確規(guī)定職務(wù)犯罪案件的自首、立功等量刑情節(jié)的認(rèn)定和運(yùn)用。該意見(jiàn)兼具規(guī)范法官自由裁量權(quán)、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)司法政策的雙重意義，有利于遏制法檢機(jī)關(guān)在自首、立功等量刑情節(jié)認(rèn)定和運(yùn)用中的不當(dāng)情形，統(tǒng)一地方意見(jiàn)分歧較大的問(wèn)題，保證刑罰適用的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

（六）規(guī)范涉法涉訴信訪

信訪是多年來(lái)各級(jí)黨政部門面臨的難題，司法機(jī)關(guān)亦不例外。以來(lái)，全國(guó)政法機(jī)關(guān)對(duì)涉法涉訴信訪問(wèn)題進(jìn)行多次集中處理，但效果欠佳。為此，中央政法委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》，以“案結(jié)事了、息訴罷訪”為工作目標(biāo)，提出加強(qiáng)源頭治理、強(qiáng)化排查化解、規(guī)范工作流程、下移工作重心、落實(shí)司法救助、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、嚴(yán)格責(zé)任查究，特別是建立涉法涉訴信訪終結(jié)制、完善調(diào)解銜接，并規(guī)定中央派出巡回接訪組、各級(jí)政法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)定期接訪、帶案下訪、網(wǎng)絡(luò)受訪等便民舉措，強(qiáng)調(diào)把解決問(wèn)題放在首位，把問(wèn)題解決在源頭，要求嚴(yán)肅處理非法代理上訪牟利和教唆鼓動(dòng)非正常上訪行為，力圖強(qiáng)化正常信訪秩序和實(shí)現(xiàn)信訪壓力下移。

該意見(jiàn)是《信訪條例》外關(guān)于涉法涉訴信訪工作的又一重要文件，一定程度上有利于緩解上層的信訪壓力，強(qiáng)化基層責(zé)任，引導(dǎo)民眾理性信訪。但在矛盾多發(fā)、利益格局失衡、社會(huì)不公突出、糾紛預(yù)防和化解體系不完善、信訪體制問(wèn)題重重的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，信訪壓力不可能得到徹底改變。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等體制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和權(quán)威，涉法涉訴信訪問(wèn)題就難以有效化解，該意見(jiàn)的效用相當(dāng)有限，相關(guān)改革也只能是權(quán)宜之計(jì)。信訪壓力下移還可能導(dǎo)致地方采取非常對(duì)策，如深圳市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法處理非正常上訪行為的通知》，規(guī)定可對(duì)14種“非正常上訪行為”處以行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)乃至刑事責(zé)任，明顯越權(quán)。

信訪作為吸納不滿和避免沖突升級(jí)的疏導(dǎo)機(jī)制，擔(dān)負(fù)著特殊功能。中短期內(nèi)應(yīng)予改革完善，既保證民眾更便利地通過(guò)信訪實(shí)現(xiàn)正義，又較好地維護(hù)黨政及司法權(quán)威。但鑒于信訪與法治精神的背離，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言可考慮廢除，或?qū)⑵鋸氐赘脑鞛檠a(bǔ)救性的常規(guī)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)下應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：切實(shí)保護(hù)信訪人的合法權(quán)益；改變信訪工作業(yè)績(jī)考核制度，完善信訪工作制度；促進(jìn)社會(huì)公平和司法公正，從源頭上減少信訪的產(chǎn)生。中期的改革方向是逐步集中、整合資源，更有效地處理和疏導(dǎo)信訪。具體方案為削弱政府各部門的信訪功能，逐步過(guò)渡到由專門的信訪部門處理信訪事務(wù)，使信訪發(fā)展為一種專門性糾紛處理機(jī)制，同時(shí)提升信訪層級(jí)，逐步撤銷國(guó)家機(jī)關(guān)各部門信訪機(jī)構(gòu)，縣級(jí)僅保留信訪局，進(jìn)而設(shè)置中央、省、地（市）三級(jí)信訪機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革方案，可考慮借鑒瑞典等國(guó)的申訴專員制度，建立專門性信訪處理機(jī)構(gòu)，設(shè)中央和省兩級(jí)申訴專員公署，實(shí)行兩級(jí)申訴制度。英國(guó)衡平法院最初的功能有些類似于信訪，旨在為不能通過(guò)常規(guī)途徑救濟(jì)的情形提供伸冤機(jī)會(huì)，后來(lái)逐漸發(fā)展為一套正式的司法程序，最終于19世紀(jì)實(shí)現(xiàn)與普通法院的合并。信訪機(jī)構(gòu)亦可逐步專業(yè)化，最終改造為準(zhǔn)司法性申訴機(jī)構(gòu)。此項(xiàng)改革是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及更深層次的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、調(diào)解、行政處理等常規(guī)性糾紛解決機(jī)制的完善相配合。

二、法院改革，法院貫徹《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，集中針對(duì)法院工作機(jī)制存在的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變理念、改革制度并創(chuàng)新舉措，出臺(tái)了“三五綱要”，并通過(guò)優(yōu)化審判和執(zhí)行權(quán)配置、建立健全多元化糾紛解決機(jī)制、強(qiáng)化司法公開、深化量刑程序改革、規(guī)范司法行為、完善司法便民、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策等措施，著力推進(jìn)法院改革。

（一）法院改革整體規(guī)劃

底，全國(guó)高級(jí)人民法院院長(zhǎng)會(huì)議提出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期司法改革的十項(xiàng)任務(wù)：優(yōu)化職權(quán)配置；完善審判委員會(huì)制度；落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策；建立刑事被害人救助制度；建立多元化糾紛解決機(jī)制；改革執(zhí)行工作體制；加強(qiáng)法官職業(yè)保障；完善陪審員與法警制度；完善審判管理體系；全面落實(shí)審判公開原則。這些任務(wù)貫徹中央精神，延續(xù)并深化了前一階段的法院改革?！蛾P(guān)于深化人民法院司法體制與工作機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》隨后出臺(tái)，進(jìn)一步明確了法院改革的任務(wù)安排，要求各級(jí)法院按照中央的總體部署和最高人民法院的統(tǒng)一要求，根據(jù)本地實(shí)際，制定具體改革方案和實(shí)施步驟，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任。

這些改革任務(wù)隨后被納入“三五綱要”。“三五綱要”的內(nèi)容包括優(yōu)化法院職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)法院隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)法院經(jīng)費(fèi)保障和健全司法為民工作機(jī)制五大方面，每一方面包含多項(xiàng)改革任務(wù)。“三五綱要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基礎(chǔ)上，結(jié)合法院實(shí)際情況制定的今后五年法院改革的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著新一輪法院改革工作的全面啟動(dòng)。作為“三五”的開局之年，《人民法院工作要點(diǎn)》將司法改革列為工作重點(diǎn)。但與《人民法院第二個(gè)五年改革綱要（-）》（下稱“二五綱要”）相比，“三五綱要”在某些方面有所倒退：“二五綱要”以司法的專業(yè)化為方向，更著力追求司法的中立性、被動(dòng)性、公開性、終局性和獨(dú)立性；而“三五綱要”更強(qiáng)調(diào)司法的人民性，更強(qiáng)調(diào)滿足民眾的司法需求，更關(guān)注民眾對(duì)法院工作的外在評(píng)價(jià)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)大局等政治性要求得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和拔高。

（二）優(yōu)化法院職權(quán)配置

合理配置司法職權(quán)涉及司法的體制、機(jī)制和程序改革，是中國(guó)司法改革的主線之一。優(yōu)化司法職權(quán)配置，既涉及法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)之間的職權(quán)配置，也涉及各司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)配置。前者旨在進(jìn)一步完善各政法機(jī)關(guān)之間分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的體制和機(jī)制，這一輪改革將主要涉及偵查監(jiān)督的改革完善，部分刑事案件偵查權(quán)從檢察院轉(zhuǎn)由公安機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)實(shí)施，看守所從公安機(jī)關(guān)劃歸司法行政機(jī)關(guān)等。就法院而言，優(yōu)化司法職權(quán)配置的改革舉措主要包括：

——量刑改革?！岸寰V要”提出研究制定犯罪的量刑指導(dǎo)意見(jiàn)，健全完善相對(duì)獨(dú)立的量刑程序。，“三五綱要”再次要求進(jìn)行量刑程序改革，《人民法院量刑指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》和《人民法院量刑程序指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》隨后出臺(tái)，120多家指定法院展開量刑規(guī)范化試點(diǎn)，蕪湖市中級(jí)人民法院、日照市東港區(qū)人民法院、北京市東城區(qū)人民法院、揚(yáng)州市邗江區(qū)人民法院、上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院等相繼啟動(dòng)量刑程序改革“計(jì)劃外試點(diǎn)”。試點(diǎn)旨在保障司法公正，規(guī)范自由裁量權(quán)，將量刑納入法庭審理程序，增強(qiáng)量刑的公開性和透明度，實(shí)現(xiàn)量刑公正和均衡，減少“同罪不同罰”的情形，促進(jìn)法律的統(tǒng)一適用。建立相對(duì)獨(dú)立的量刑程序，實(shí)現(xiàn)定罪程序與量刑程序分離是改革的核心內(nèi)容，而改革傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)量刑法，建立一套“以定量分析為主、定性分析為輔”科學(xué)規(guī)范的量刑方法涉及量刑改革的實(shí)體方面。此外，一些地方嘗試的量刑答辯程序、量刑理由公開也是促進(jìn)量刑公正的重要方面。，許多試點(diǎn)法院的量刑活動(dòng)更公正、均衡，“重定罪、輕量刑”的觀念有所轉(zhuǎn)變，判決結(jié)果與試點(diǎn)前的量刑情況總體平衡，上訴率、抗訴率及二審改判、發(fā)回重審率均有所降低。但試點(diǎn)也遇到諸如被告人不認(rèn)罪案件、公訴人不出庭的簡(jiǎn)易程序案件如何適用量刑答辯程序等問(wèn)題。在較為粗放的現(xiàn)行刑罰制度下，涉及量刑程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法等內(nèi)容的量刑改革將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要與立法機(jī)關(guān)對(duì)刑罰種類、基準(zhǔn)和幅度的細(xì)化規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的量刑建議改革等相銜接，也需要進(jìn)一步明確各類犯罪行為的基準(zhǔn)刑及各種量刑情節(jié)的調(diào)節(jié)幅度，并抑制量刑程序獨(dú)立所導(dǎo)致的效率降低，還需要進(jìn)一步做好量刑理由的闡明工作，應(yīng)在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)實(shí)證研究的基礎(chǔ)上完善制度。

——執(zhí)行體制及工作機(jī)制改革。，中央政法委和最高人民法院在全國(guó)開展集中清理執(zhí)行積案活動(dòng)；最高人民法院總結(jié)提出清理執(zhí)行積案“十個(gè)嚴(yán)禁”工作原則；紀(jì)檢監(jiān)察部門加大對(duì)不當(dāng)干預(yù)法院執(zhí)行工作的監(jiān)督力度；初步建立黨委政法委組織協(xié)調(diào)、法院主辦、有關(guān)部門配合、社會(huì)各界參與的執(zhí)行聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制；執(zhí)行審查權(quán)與實(shí)施權(quán)分由法院不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使；法院執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與中國(guó)人民銀行征信局聯(lián)網(wǎng)，與公安部身份證采集系統(tǒng)、出入境信息登記、人民幣銀行賬戶結(jié)算管理系統(tǒng)等對(duì)接正在協(xié)調(diào)中；底前受理的有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件基本執(zhí)結(jié)，“執(zhí)行難”問(wèn)題得到部分緩解。近十多年來(lái)，“運(yùn)動(dòng)式”清理執(zhí)行積案活動(dòng)多次開展，但“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”仍是困擾法院乃至政法工作的難題。解決問(wèn)題的方向是完善制度，規(guī)范執(zhí)行人員的執(zhí)法行為，建立適當(dāng)?shù)膱?zhí)行威懾和激勵(lì)機(jī)制，促使義務(wù)人自動(dòng)履行。

“三五綱要”將“改革和完善民事、行政案件執(zhí)行體制”作為優(yōu)化法院職權(quán)配置的重要內(nèi)容。在《民事訴訟法》執(zhí)行程序的重大修改及最高人民法院出臺(tái)執(zhí)行程序司法解釋的基礎(chǔ)上，最高人民法院頒行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》、《人民法院委托評(píng)估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》，《人民法院執(zhí)行案件流程管理規(guī)則（試行）》、《關(guān)于建立和完善國(guó)家執(zhí)行聯(lián)動(dòng)威懾機(jī)制若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件也即將出臺(tái)。

《人民法院委托評(píng)估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》有利于分散相關(guān)權(quán)利，對(duì)重點(diǎn)執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范法院執(zhí)行行為?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見(jiàn)》是近幾年執(zhí)行體制和工作機(jī)制改革的指導(dǎo)性文件。其內(nèi)容包括優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置、強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督制約、建立快速反應(yīng)機(jī)制、完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機(jī)制、建立有效的執(zhí)行信訪處理機(jī)制、加快執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)等，強(qiáng)調(diào)從法院內(nèi)部分離執(zhí)行審查權(quán)和實(shí)施權(quán)、調(diào)動(dòng)立審執(zhí)等多方面力量支持執(zhí)行，從外部借力構(gòu)建執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從內(nèi)外兩方面強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督。該意見(jiàn)有利于規(guī)范執(zhí)行程序和執(zhí)行行為，形成統(tǒng)一的執(zhí)行工作體制。實(shí)際上，該意見(jiàn)規(guī)定的許多制度和做法早已實(shí)施，但需要進(jìn)一步完善和制度化。例如，通過(guò)設(shè)立執(zhí)行指揮中心等方式建立執(zhí)行快速反應(yīng)機(jī)制，建立執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建設(shè)全國(guó)法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，開通全國(guó)法院被執(zhí)行人信息查詢網(wǎng)上平臺(tái)，建立法官違紀(jì)違法舉報(bào)中心網(wǎng)站，設(shè)立專門的執(zhí)行監(jiān)督員、廉政監(jiān)察員等。

地方法院也積極探索，如重慶市高級(jí)人民法院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)全市法院執(zhí)行工作的意見(jiàn)》，將執(zhí)行權(quán)細(xì)化為啟動(dòng)權(quán)、實(shí)施權(quán)、裁決權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)行分設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行法官輪崗等措施，并構(gòu)建當(dāng)事人監(jiān)督、特邀監(jiān)督員監(jiān)督、人民陪審員參與執(zhí)行、設(shè)立專職廉政監(jiān)察員、社會(huì)組織或個(gè)人申請(qǐng)監(jiān)督的立體化執(zhí)行監(jiān)督體系。但這些監(jiān)督體系皆屬柔性監(jiān)督，難以實(shí)現(xiàn)理想的監(jiān)督效果。從全國(guó)普遍的情況來(lái)看，執(zhí)行權(quán)的細(xì)分也許有助于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和提高執(zhí)行質(zhì)量，但也可能降低執(zhí)行效率，不利于解決“執(zhí)行難”問(wèn)題，而且執(zhí)行權(quán)的分權(quán)局限于法院執(zhí)行部門內(nèi)，實(shí)踐中難免存在裁決與執(zhí)行相混同、先執(zhí)行后補(bǔ)裁決甚至各環(huán)節(jié)協(xié)同進(jìn)行“暗箱操作”等情形，可能導(dǎo)致執(zhí)行分權(quán)流于形式。

除“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”等長(zhǎng)期難以解決的問(wèn)題外，執(zhí)行體制及工作機(jī)制改革還需解決執(zhí)行權(quán)的定位、性質(zhì)、執(zhí)行檢察監(jiān)督等理論問(wèn)題。執(zhí)行權(quán)可分為執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)，前者屬于審判權(quán)范疇，后者具有行政權(quán)的性質(zhì)。執(zhí)行權(quán)由法院行使并無(wú)不妥，但從效率方面考慮，其定位和歸屬并非不可討論。關(guān)于民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督，仍需進(jìn)一步研究?？傮w上，執(zhí)行權(quán)的優(yōu)化配置不僅需要符合司法規(guī)律，更要能夠解決實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)針對(duì)執(zhí)行工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入研討，推動(dòng)改革朝著正確的方向邁進(jìn)。

——再審的職權(quán)優(yōu)化配置。出臺(tái)《關(guān)于受理審查民事申請(qǐng)?jiān)賹彴讣娜舾梢庖?jiàn)》，旨在規(guī)范法院處理相關(guān)案件的工作流程，細(xì)化再審程序，強(qiáng)調(diào)提審優(yōu)先。這是對(duì)《民事訴訟法》再審程序修改和相關(guān)司法解釋的細(xì)化。為應(yīng)對(duì)申訴、信訪涌向高級(jí)別法院和民事申請(qǐng)?jiān)賹彴讣咸嵋患?jí)所帶來(lái)的立案壓力，最高人民法院立案庭分設(shè)為立案一庭、立案二庭，一庭負(fù)責(zé)受理申訴、涉訴信訪案件和一般立案工作，二庭專門負(fù)責(zé)審查再審申請(qǐng)。內(nèi)部機(jī)構(gòu)及分工調(diào)整便于通過(guò)分類管理優(yōu)化立案工作機(jī)制，并可能對(duì)下級(jí)法院形成示范。總體上，再審程序的改革有限，實(shí)質(zhì)只是先前改革的延續(xù)和部分的機(jī)制完善，而且諸如限制以相同理由再次申請(qǐng)?jiān)賹彽纫?guī)定還引發(fā)了一些爭(zhēng)議。

再審涉及法院與檢察院、上下級(jí)法院及法院內(nèi)部的職權(quán)配置，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持在維護(hù)司法終局性的基礎(chǔ)上有限糾錯(cuò)。再審程序的改革仍有較大空間，如法院依職權(quán)啟動(dòng)再審的權(quán)力應(yīng)當(dāng)取消，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹弿氐赘脑鞛樵賹徶V，進(jìn)一步明確再審標(biāo)準(zhǔn)等。近年來(lái)幾乎未動(dòng)的刑事再審制度亦需在啟動(dòng)主體、事由、程序等方面進(jìn)行完善。當(dāng)前處于矛盾多發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，司法公信力不足，可適當(dāng)強(qiáng)調(diào)再審的依法糾錯(cuò)功能，但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言更應(yīng)注重保障司法的終局性，將再審定位于非常情況下的特殊救濟(jì)，有些無(wú)害之錯(cuò)可以忽略，而一般性糾錯(cuò)交由審級(jí)制度完成。當(dāng)然，審級(jí)制度也必須進(jìn)行重大改革。

——優(yōu)化職權(quán)配置的地方探索。各地法院積極探索內(nèi)部職權(quán)的優(yōu)化配置。例如，成都市中級(jí)人民法院建立審判權(quán)與審判管理權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制，以案件流程管理為主線，運(yùn)用信息化等手段，形成點(diǎn)、線、面相結(jié)合的“兩權(quán)”運(yùn)行模式。該項(xiàng)改革一定程度上規(guī)范了審委會(huì)、院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、合議庭、法官的職責(zé)，有利于解決審判權(quán)與審判管理權(quán)定位不明、權(quán)限不清、職責(zé)錯(cuò)位、機(jī)制缺失等問(wèn)題。又如，各地法院積極探索環(huán)保審判。自貴陽(yáng)市設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭以來(lái)，無(wú)錫、昆明、玉溪等地法院相繼效仿。底，云南召開全省法院環(huán)境保護(hù)審判庭建設(shè)及案件審理座談會(huì)，制定了環(huán)保案件“審判指南”，將環(huán)境公益訴訟主體拓展為“檢察院及在我國(guó)境內(nèi)經(jīng)過(guò)依法登記的、以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體”。而貴州清鎮(zhèn)法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)國(guó)土局的環(huán)境行政公益訴訟，開創(chuàng)了社團(tuán)提起公益訴訟的先河。環(huán)境保護(hù)審判庭的設(shè)立，特別是公益訴訟原告資格的放寬，有利于推動(dòng)環(huán)境司法保護(hù)，促進(jìn)民眾參與司法。

法院職權(quán)的優(yōu)化配置，縱向涉及上下級(jí)法院的關(guān)系，橫向涉及不同地域法院的管轄權(quán)安排，法院內(nèi)部涉及不同機(jī)構(gòu)和人員之間的職責(zé)劃分。應(yīng)合理界定職權(quán)，建立以審判權(quán)為中心，分工合理、職責(zé)明確、制約平衡的法院權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成配置科學(xué)、運(yùn)行順暢、公開透明的司法工作機(jī)制。這項(xiàng)改革任務(wù)相當(dāng)艱巨，改革阻力主要來(lái)自于法院自身，如上下級(jí)法院關(guān)系的調(diào)整主要以上級(jí)法院放棄對(duì)下級(jí)法院的諸多權(quán)力為前提，法院內(nèi)部審委會(huì)、院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、合議庭、審判長(zhǎng)、法官、法官助理、書記員、管理人員、輔助人員之間的職責(zé)劃分須以限制“領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力為基礎(chǔ)，因此，只要法院系統(tǒng)尤其是最高人民法院下定決心，完全有可能逐步實(shí)現(xiàn)法院職權(quán)的優(yōu)化配置。

（三）規(guī)范司法行為

規(guī)范司法行為是提升司法公信的主要途徑。在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》、《人民法院監(jiān)察工作條例》和新修訂的《人民法院紀(jì)律處分條例》基礎(chǔ)上，最高人民法院制定“五個(gè)嚴(yán)禁”、提出反腐倡廉九項(xiàng)重點(diǎn)、建立廉政監(jiān)察員制度、出臺(tái)整肅院風(fēng)院紀(jì)的三項(xiàng)規(guī)定，地方如重慶還嘗試在市級(jí)司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部中率先試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)司法廉政建設(shè)，規(guī)范司法行為，并通過(guò)案例指導(dǎo)制等方式促進(jìn)司法統(tǒng)一。

——推進(jìn)司法廉政建設(shè)?！拔鍌€(gè)嚴(yán)禁”直指易滋生司法腐敗的主要方面和環(huán)節(jié)，以禁令方式約束法官行為，包括嚴(yán)禁接受案件當(dāng)事人及相關(guān)人員請(qǐng)客送禮，嚴(yán)禁違反規(guī)定與律師進(jìn)行不正當(dāng)交往，嚴(yán)禁插手過(guò)問(wèn)他人辦理的案件，嚴(yán)禁在委托評(píng)估、拍賣等活動(dòng)中徇私舞弊，嚴(yán)禁泄露審判工作秘密?！拔鍌€(gè)嚴(yán)禁”只是對(duì)法官基本行為規(guī)范的重申，這本身就表明維護(hù)司法廉潔任務(wù)的艱巨性。為落實(shí)禁令，最高人民法院開通法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心網(wǎng)站，要求各級(jí)法院向社會(huì)公布具有24小時(shí)自動(dòng)接聽(tīng)功能的舉報(bào)電話。至年底，各級(jí)法院共處理違反“五個(gè)嚴(yán)禁”規(guī)定的干警319人，其中120人移送司法處理。若能繼續(xù)切實(shí)執(zhí)行，做到信息公開，及時(shí)回復(fù)，適時(shí)通報(bào)查處情況，并給予舉報(bào)人進(jìn)一步申訴的機(jī)會(huì)，該禁令可在一定程度上震懾腐敗、整肅隊(duì)伍、重塑法官形象。未來(lái)應(yīng)建立科學(xué)的法官懲戒制度，這比禁令更能促進(jìn)司法行為的規(guī)范。

反腐倡廉九項(xiàng)重點(diǎn)提出強(qiáng)化紀(jì)律、完善監(jiān)督、改革制度等要求，指明法院本反腐工作的重心，是《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院反腐倡廉建設(shè)的意見(jiàn)》的延續(xù)和落實(shí)，也是近期法院廉政工作的實(shí)施綱領(lǐng)。但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)完善反腐倡廉長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建職權(quán)明確、監(jiān)督到位、追究有力的責(zé)任體系，緊抓權(quán)力行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)部門和崗位的監(jiān)督，而不限于問(wèn)題嚴(yán)重時(shí)的集中整改。廉政監(jiān)察員制度是法院針對(duì)違法違紀(jì)易發(fā)多發(fā)的審判、執(zhí)行部門設(shè)立專人監(jiān)控的內(nèi)部監(jiān)督舉措，由一定級(jí)別的資深法官擔(dān)任廉政監(jiān)察員，通過(guò)廉政教育、檢查監(jiān)督、指導(dǎo)咨詢、報(bào)告問(wèn)題等方式協(xié)助部門主要負(fù)責(zé)人和院監(jiān)察部門開展反腐倡廉工作。截止初，全國(guó)已有2392個(gè)法院建立廉政監(jiān)察員制度，配備24521名廉政監(jiān)察員。但該制度缺陷明顯，如自己監(jiān)督自己，廉政監(jiān)察員的副職身份決定其對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)的服從，監(jiān)督效力最強(qiáng)莫過(guò)于啟動(dòng)監(jiān)察程序，因而很可能流于形式，難以實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部監(jiān)督。最高人民法院自2月起執(zhí)行考勤、著裝、機(jī)關(guān)行政管理三項(xiàng)規(guī)定，整肅院風(fēng)院紀(jì)，各級(jí)法院相繼效仿。此舉旨在重塑法官和法院形象，對(duì)改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不僅在于著裝規(guī)范、紀(jì)律嚴(yán)明，更在于司法公正。維護(hù)司法廉潔應(yīng)從根本入手，小修小補(bǔ)成效不大。

——促進(jìn)司法裁判的統(tǒng)一。，最高人民法院首次發(fā)布知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件報(bào)告，匯集了上審結(jié)的23件典型案件的判理摘要。這些案例在事實(shí)認(rèn)定、法律適用等方面具有一定的示范功能。該舉措可視為法院探索案例指導(dǎo)制的一部分。成都孫偉銘醉駕案定為以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪的判例，各地法院紛紛參照，最高人民法院就此案相關(guān)問(wèn)題征求各方意見(jiàn)、形成共識(shí)并召開新聞發(fā)布會(huì)詳解個(gè)案判決的做法，可視為指導(dǎo)性案例形成和發(fā)布機(jī)制的一種探索。此外，廣東省高級(jí)人民法院率先探索建立省級(jí)案例指導(dǎo)制度，形成全省聯(lián)動(dòng)、層次分明的案例指導(dǎo)體系。

“二五綱要”明確提出建立和完善案例指導(dǎo)制度，但該任務(wù)尚未完成。中國(guó)建立案例指導(dǎo)制符合兩大法系的融合趨勢(shì)，具備司法的案例傳統(tǒng)、法院的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等有利基礎(chǔ)，但也面臨操作性和體制性困難，如存在可能沖擊立法權(quán)的擔(dān)憂。實(shí)際上，案例指導(dǎo)制旨在彌補(bǔ)成文法的不足，確立統(tǒng)一的司法標(biāo)準(zhǔn)，降低地方差異對(duì)司法的不當(dāng)影響并規(guī)范法官的自由裁量權(quán)，只是立法陰影下適度的能動(dòng)司法，只要法律適用堅(jiān)持成文法優(yōu)先、指導(dǎo)性案例為補(bǔ)充，就不會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)沖擊立法權(quán)。指導(dǎo)性案例的效力是關(guān)鍵問(wèn)題，當(dāng)前應(yīng)賦予其事實(shí)上的拘束力，而不作為正式的法律淵源。制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“兩步走”：當(dāng)下的直接目標(biāo)是化解較為嚴(yán)重的“同案不同判”現(xiàn)象，并重視案例指導(dǎo)制運(yùn)行條件的培育，如完善判決公開制度、建立判例匯編和發(fā)布平臺(tái)等；長(zhǎng)遠(yuǎn)而言應(yīng)全方位、多層次挖掘其功能，實(shí)現(xiàn)司法靈活性與立法嚴(yán)謹(jǐn)性的結(jié)合，促進(jìn)司法統(tǒng)一。

（四）建立健全多元化糾紛解決機(jī)制

轉(zhuǎn)型時(shí)期的沖突頻繁發(fā)生，并日益呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化、擴(kuò)大化、激烈化等特征，通過(guò)適當(dāng)途徑及時(shí)有效化解糾紛成為國(guó)家和社會(huì)的重大任務(wù)。從20世紀(jì)末開始，特別是“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”提出以來(lái)，多元化糾紛解決機(jī)制日益受到重視。，中央政法委與全國(guó)人大法工委牽頭，最高人民法院、國(guó)務(wù)院法制辦、司法部等共同參與的多元化糾紛解決機(jī)制改革項(xiàng)目啟動(dòng)。，最高人民法院將其作為重點(diǎn)改革項(xiàng)目，倡導(dǎo)各級(jí)法院積極探索。，“三五綱要”將其列為“健全司法為民工作機(jī)制”的重要內(nèi)容，力求打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動(dòng)”的多元化糾紛解決機(jī)制，并將調(diào)解作為重中之重，提出“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的司法政策，出臺(tái)《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》，積極推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐探索。

——“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”。1980年代初到90年代中后期，伴隨法治的成長(zhǎng)，調(diào)解為法治中心的觀念所抑制而受到輕視，效用明顯下降。21世紀(jì)初，由于法院案件壓力增大、“建設(shè)和諧社會(huì)”目標(biāo)的提出等原因，調(diào)解的功能重獲重視。-，最高人民法院相繼頒布《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》、《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》，司法部頒行《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，提出“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”十六字方針。，《最高人民法院工作報(bào)告》提出“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”，7月全國(guó)法院調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)予以重申。

調(diào)解在多元化糾紛解決機(jī)制中占據(jù)核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有關(guān)調(diào)解的司法政策有過(guò)度重視之嫌，可能導(dǎo)致權(quán)利打折、規(guī)則缺失和司法權(quán)威的削弱。實(shí)踐中，部分法院為迎合上級(jí)、追求“政績(jī)”，進(jìn)一步放大了“調(diào)解優(yōu)先”的負(fù)面效應(yīng)：調(diào)解被簡(jiǎn)單地與“和諧”、“為民”相等同；調(diào)解率成為法院、庭室、法官個(gè)人績(jī)效考核的重要指標(biāo)；不少法院過(guò)于強(qiáng)調(diào)立案調(diào)解、庭前調(diào)解，倡導(dǎo)建立多次、多輪、多級(jí)的調(diào)解機(jī)制；重復(fù)調(diào)解、久調(diào)不決等情形增多；少數(shù)法院甚至宣稱創(chuàng)造了“零判決”等。這導(dǎo)致部分學(xué)者甚至司法人員產(chǎn)生司法改革正在倒退的擔(dān)憂，法院畢竟不是“調(diào)解院”。有必要區(qū)分法院內(nèi)外的調(diào)解，法院外調(diào)解無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分，法院調(diào)解則應(yīng)適度，“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”?！罢{(diào)解優(yōu)先”的司法政策和調(diào)解率的硬性要求值得反思。

——強(qiáng)化司法公開?！蛾P(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》明確要求立案、庭審、執(zhí)行、聽(tīng)證、文書、審務(wù)必須依法、及時(shí)和全面公開，并試圖建立過(guò)問(wèn)案件登記、說(shuō)情干擾警示、監(jiān)督情況通報(bào)等制度?？傮w而言，該規(guī)定擴(kuò)大了司法公開范圍，拓寬了司法公開渠道，有利于統(tǒng)一各地法院的公開舉措，保障民眾對(duì)審判、執(zhí)行等法院工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)范司法行為，保障司法公正。但“過(guò)問(wèn)公開”等制度只是當(dāng)下審判獨(dú)立遭遇太多干預(yù)的無(wú)奈舉措，作為極具中國(guó)特色的做法，實(shí)踐中也曾成為維護(hù)審判獨(dú)立的策略和壓力轉(zhuǎn)移機(jī)制，但納入正式制度后其效果必然有限，它們無(wú)法抵擋對(duì)司法的體制性干預(yù)，最多只會(huì)使“過(guò)問(wèn)”、“說(shuō)情”等采取更隱秘的方式。審判公開是1980年代末以來(lái)中國(guó)司法改革的切入點(diǎn)，也一直是司法改革的重要內(nèi)容。隨著傳媒的迅猛發(fā)展，諸如蕪湖中院“關(guān)門審判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民眾對(duì)司法透明的要求日益強(qiáng)烈，完善司法公開制度成為回應(yīng)社會(huì)需求的重要方面。的司法公開改革措施，從庭審公開擴(kuò)展到全方位的司法公開，從過(guò)程公開為主到過(guò)程與結(jié)果公開相結(jié)合，從權(quán)力實(shí)施轉(zhuǎn)向作為訴訟權(quán)利和民主權(quán)利保障的司法公開。但這項(xiàng)規(guī)定能否全面落實(shí)并取得良好效果，仍有待觀察。

在大力強(qiáng)化司法公開的前提下，也應(yīng)注意：第一，司法公開本身并非目的，而是實(shí)現(xiàn)司法公正、提升司法公信的手段。司法不應(yīng)為公開而公開，公開的內(nèi)容和程度應(yīng)考慮司法規(guī)律、民眾需求、當(dāng)事人訴權(quán)及私隱保護(hù)、影響法院形象及公信的因素等。第二，不應(yīng)對(duì)司法公開的功能期待過(guò)高。司法公開強(qiáng)調(diào)過(guò)程與結(jié)果的公開，但司法運(yùn)作還存在一套非正式規(guī)則，若不解決這一問(wèn)題，司法無(wú)論多么公開透明，也很難提升司法公信。第三，司法公開與司法公信互相促進(jìn)，除強(qiáng)調(diào)各種司法公開的技術(shù)性規(guī)則外，特別要從當(dāng)下司法公信和權(quán)威失落的根本原因入手解決問(wèn)題。司法公開不僅是對(duì)民眾司法需求的滿足，也是培育民眾法治意識(shí)和司法公信的重要途徑。第四，保障當(dāng)事人和民眾對(duì)司法公開“技術(shù)”的接近。第五，盡管改革措施較為先進(jìn)，但仍不夠具體明確，實(shí)踐中還需進(jìn)一步探索，而且關(guān)鍵在于貫徹落實(shí)。

——協(xié)調(diào)司法與媒體的關(guān)系。《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》規(guī)范了媒體旁聽(tīng)和采訪報(bào)道制度，明確了法院新聞宣傳的統(tǒng)一管理部門和對(duì)外口徑，建立了法院與媒體及其主管部門固定的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)法院為媒體采訪提供便利，也規(guī)定了媒體的責(zé)任。法院應(yīng)重視媒體的作用，不限制采訪并積極提供必要協(xié)助，但無(wú)需過(guò)于遷就媒體，審判場(chǎng)所座席不足應(yīng)優(yōu)先保證媒體的需要但不必設(shè)立媒體席；媒體應(yīng)遵守相關(guān)紀(jì)律和職業(yè)道德，真實(shí)客觀地報(bào)道案件，違法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。該規(guī)定遠(yuǎn)不能達(dá)到目標(biāo)，而只是促進(jìn)司法與媒體良性互動(dòng)的一項(xiàng)努力，在某種意義上還顯露出法院面對(duì)媒體一定程度的“自衛(wèi)”姿態(tài)，特別是第九條有關(guān)媒體責(zé)任的規(guī)定引發(fā)了限制媒體報(bào)道的擔(dān)憂，甚至有超越法院職權(quán)范圍之嫌。如何促進(jìn)兩者的良性互動(dòng)，既杜絕媒體審判又保證新聞自由，仍需在不斷發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題的過(guò)程中逐漸磨合。此外，3.84億網(wǎng)民匯成的網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)司法的影響越來(lái)越大，既保持司法中立又考慮網(wǎng)絡(luò)輿情成為司法機(jī)關(guān)必須面對(duì)的難題。該規(guī)定未考慮網(wǎng)絡(luò)輿情是一個(gè)重大缺陷。而無(wú)論面對(duì)媒體監(jiān)督還是網(wǎng)絡(luò)輿情，確保司法公正、加強(qiáng)司法公開、及時(shí)溝通回應(yīng)皆是法院實(shí)現(xiàn)與媒體、網(wǎng)絡(luò)良性互動(dòng)的主要途徑。

（六）司法為民

近年來(lái)司法機(jī)關(guān)傾力打造司法為民形象，“三五綱要”將“健全司法為民工作機(jī)制”列為今后五年內(nèi)司法改革的重點(diǎn)，司法為民成為司法改革的主旋律。推進(jìn)司法公開、健全多元化糾紛解決機(jī)制等都被列為司法為民的重要內(nèi)容，鑒于相關(guān)改革自成體系，報(bào)告單獨(dú)討論。此處重點(diǎn)評(píng)述法院的司法便民、司法與民意的溝通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民意溝通工作的意見(jiàn)》，積極探索涉訴信訪處理機(jī)制，全國(guó)法院廣泛深入開展“人民法官為人民”活動(dòng)，“為大局服務(wù)、為人民司法”成為法院工作主題，司法救助制度、行政訴訟立案保障等工作也得到發(fā)展完善。這些改革包含了服務(wù)型司法理念，有助于民眾接近司法和正義。

——加強(qiáng)司法便民。司法便民是司法為民的重要方面，是建設(shè)服務(wù)型司法、方便民眾利用司法、實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的重要途徑?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見(jiàn)》從加強(qiáng)訴訟服務(wù)、司法公開、監(jiān)督管理，強(qiáng)調(diào)依法簡(jiǎn)化程序、調(diào)查取證和促進(jìn)司法大眾化等方面著手，要求各級(jí)法院設(shè)立專門的訴訟服務(wù)部門，建立非工作日立案和信訪接待、上門立案、遠(yuǎn)程立案、訴訟風(fēng)險(xiǎn)提示、繁簡(jiǎn)分流與速裁等制度，加強(qiáng)巡回辦案、審限監(jiān)督、司法協(xié)助、司法救助等工作。這一系列措施體現(xiàn)了司法的人文關(guān)懷，是當(dāng)前及今后一段時(shí)期司法便民工作的實(shí)施綱領(lǐng)。許多地方法院積極探索，如《江蘇法院第三個(gè)五年改革實(shí)施意見(jiàn)（-2013）》強(qiáng)調(diào)為當(dāng)事人提供“一站式”全程訴訟服務(wù)，全省法院皆設(shè)立訴訟服務(wù)中心；上海、廣東、山東、福建、黑龍江、湖南等地進(jìn)一步整體推進(jìn)“立案信訪窗口”建設(shè)；貴州出臺(tái)《司法便民三十三項(xiàng)具體措施》；重慶法院以128個(gè)法庭為中心，建立庭、站、點(diǎn)、員四位一體，覆蓋全轄區(qū)的便民訴訟網(wǎng)絡(luò)。

司法便民、調(diào)解優(yōu)先等司法為民舉措，體現(xiàn)了人民司法的要求。在司法為民等政治性口號(hào)的激勵(lì)下，一些法院走得更遠(yuǎn)，尤其以陜西隴縣“能動(dòng)主義八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高級(jí)人民法院張立勇院長(zhǎng)“放下法槌、脫下法袍”的言論為代表。上述部分做法背離了現(xiàn)代司法制度的要求，以損害司法的中立性和被動(dòng)性作為司法便民的代價(jià)，很可能損害司法的正當(dāng)性。但司法便民若定位于促進(jìn)民眾實(shí)效性接近司法，則可融入司法改革的世界潮流，因?yàn)檫@不僅是中國(guó)也是世界各國(guó)數(shù)十年來(lái)司法改革的基本目標(biāo)。關(guān)鍵是通過(guò)建設(shè)服務(wù)型司法，促進(jìn)以馬錫五審判方式為集中體現(xiàn)的人民司法與以對(duì)抗制為基本特征的現(xiàn)代司法制度有機(jī)結(jié)合，既吸取馬錫五審判方式中的服務(wù)理念，也堅(jiān)持現(xiàn)代司法制度的基本規(guī)律。服務(wù)型司法是近幾十年來(lái)世界范圍內(nèi)盛行的司法理念之一，強(qiáng)調(diào)法院是提供司法服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，訴訟當(dāng)事人是納稅人和司法服務(wù)的利用者。基于該理念，法院應(yīng)在不損害司法中立性、被動(dòng)性和獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，采取各種便民措施，促進(jìn)民眾更快捷、更低成本、更實(shí)效性地接近司法和正義。

——促進(jìn)司法與民意的溝通。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民意溝通工作的意見(jiàn)》從12個(gè)方面加強(qiáng)民意溝通工作，強(qiáng)調(diào)拓寬和暢通民意的溝通渠道，有利于促進(jìn)民眾與法院的良性互動(dòng)，方便民眾及時(shí)了解進(jìn)而認(rèn)同、信任和支持法院工作，幫助法院及時(shí)掌握民眾對(duì)法院工作的真實(shí)感受和想法，從而改進(jìn)司法工作。為落實(shí)該意見(jiàn)，最高人民法院相繼開通民意溝通電子郵箱和法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心網(wǎng)站、實(shí)行新聞發(fā)布會(huì)月度例會(huì)制度、下發(fā)《關(guān)于通過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑加強(qiáng)民意溝通工作的通知》、以多種形式征求各界代表意見(jiàn)、推進(jìn)網(wǎng)站建設(shè)、實(shí)行開放日等。各級(jí)法院積極行動(dòng)，目前有855家法院開通民意溝通電子信箱；所有高級(jí)人民法院皆在法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心網(wǎng)站公布舉報(bào)電話和電子信箱；最高人民法院整理民意溝通郵箱開通以來(lái)至11月22日收到的7641封郵件，并概括為5類31個(gè)問(wèn)題逐一回復(fù)。

健全良性互動(dòng)的民意溝通機(jī)制既是踐行司法為民、推進(jìn)司法民主的關(guān)鍵，也是落實(shí)司法公開、優(yōu)化司法決策、提升司法效果的重要保障，有利于促進(jìn)司法廉潔、提升司法公信。司法與民意的溝通應(yīng)注意：第一，民意的反映、整理和吸納應(yīng)逐漸制度化、規(guī)范化，既拓寬民眾的表達(dá)渠道，也形成理性的民意甄別和回應(yīng)機(jī)制。正義網(wǎng)等媒體建立輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，借助軟件進(jìn)行輿情監(jiān)測(cè)和分析的做法值得借鑒。第二，發(fā)現(xiàn)真實(shí)的民意并將其轉(zhuǎn)化為司法決策的參考因素，但須注意保持民意影響與審判獨(dú)立的平衡。第三，通過(guò)民意溝通機(jī)制釋放民眾不滿，合理引導(dǎo)民意，維護(hù)法治。例如，年初彭北京訴諸決斗事件，因法院利用各種方式澄清真相并加強(qiáng)宣傳，事件得以較快平息。而鄧玉嬌案，即使法院迎合民意作出輕判，仍遭遇強(qiáng)烈質(zhì)疑。其實(shí)，民眾并非一定要追求特定的審判結(jié)果，而是期望司法的公開、透明和公正。草率的審判會(huì)導(dǎo)致司法過(guò)程缺乏正當(dāng)性，而法院簡(jiǎn)單地屈從民意、不作理性回應(yīng)將進(jìn)一步削弱司法權(quán)威，加劇民眾對(duì)司法的不信任。故應(yīng)加強(qiáng)民意溝通、司法公開、判決說(shuō)理、司法民主等制度建設(shè)，在維護(hù)司法權(quán)威和法治原則的基礎(chǔ)上尊重并對(duì)民意進(jìn)行理性引導(dǎo)。

——建立健全刑事被害人救助制度。該制度是司法救助制度的重要部分，落實(shí)人權(quán)保障的重要方面。當(dāng)下中國(guó)處于刑事案件高發(fā)期，刑事被害人已形成一個(gè)龐大群體，他們中80%以上無(wú)法從被告人方獲得賠償，引發(fā)了較嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑事審判工作的決定》、《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》和“三五綱要”都明確提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等八個(gè)單位制定下發(fā)《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見(jiàn)》，規(guī)定救助工作的管理主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)、與社會(huì)救助的關(guān)系，明確了救助實(shí)施機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、救助范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)及救助程序，各地救助資金由地方各級(jí)政府財(cái)政統(tǒng)籌安排并鼓勵(lì)社會(huì)捐助，公檢法可就各自所轄刑事案件向當(dāng)?shù)卣ㄎ岢霰缓θ司戎暾?qǐng)，由政法委統(tǒng)一審批。目前，全國(guó)半數(shù)以上省份制定了實(shí)施辦法。如云南出臺(tái)《涉訴特困人員救助辦法》，建立政府主導(dǎo)、法院推動(dòng)、民政和社保、衛(wèi)生等部門相銜接的刑事被害人救助機(jī)制（及執(zhí)行救助機(jī)制），形成“救濟(jì)＋低保＋醫(yī)保＋就業(yè)救助＋住房救助”的全面救助方式；常州法院構(gòu)建保障被害人訴訟參與、關(guān)注被害人物質(zhì)損失、撫慰被害人心靈創(chuàng)傷、促進(jìn)被告人主動(dòng)賠償并以司法救助基金為補(bǔ)充的救助機(jī)制。

該意見(jiàn)及各地法院的積極探索在一定程度上有利于實(shí)現(xiàn)有效的司法救助，撫慰、緩解被害人及其近親屬的身心創(chuàng)傷及經(jīng)濟(jì)困境，使其恢復(fù)正常生活，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。建立穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源是該制度得以正常運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。目前，各地被害人救助資金的來(lái)源有所不同。福州、珠海等地由財(cái)政撥款；臺(tái)州等地集聚了政府撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、基金孳息和其他資金；部分試點(diǎn)地方尚無(wú)穩(wěn)定的資金來(lái)源，依靠干警、社會(huì)捐贈(zèng)或者向財(cái)政、民政部門爭(zhēng)取單項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。中央與地方應(yīng)積極展開被害人救助制度的探索實(shí)踐，尤其應(yīng)研究解決經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。地方保障只是一個(gè)方面，中央應(yīng)加大投入力度，逐步建立中央主導(dǎo)、地方支持、社會(huì)參與的救濟(jì)基金籌措模式。目前，該制度的發(fā)展完善可與刑事和解的改革探索相結(jié)合，并考慮在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上納入立法。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)有條件、分階段過(guò)渡到刑事被害人國(guó)家補(bǔ)償制度。但這一制度的完善涉及司法權(quán)配置、救助基金籌措、社會(huì)保障體制等難題，可謂任重而道遠(yuǎn)。

——量刑建議改革試點(diǎn)。量刑建議試點(diǎn)始于1999年北京市東城區(qū)人民檢察院試行“公訴人當(dāng)庭發(fā)表量刑意見(jiàn)”；《人民檢察院量刑建議試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)，該制度成為刑事司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容；最高人民檢察院根據(jù)《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，將“推行量刑建議制度，會(huì)同有關(guān)部門推動(dòng)將量刑納入法庭審理程序”確定為公訴機(jī)制改革的重要項(xiàng)目，改革試點(diǎn)工作在北京、上海、浙江、重慶、四川、湖南、廣東、福建、江蘇等地更為廣泛和深入地展開。相關(guān)規(guī)范性文件有望在不久的將來(lái)出臺(tái)。量刑建議是檢察機(jī)關(guān)提出的具體訴訟請(qǐng)求，量刑建議權(quán)是一種司法請(qǐng)求權(quán)，是公訴權(quán)的重要權(quán)能。在大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)都擁有量刑建議權(quán)。我國(guó)的量刑建議改革實(shí)質(zhì)是公訴權(quán)回歸完整的體現(xiàn)，有利于從機(jī)制上規(guī)范和制約法院的自由裁量權(quán)，保障量刑公正，減少“同案不同判”，同時(shí)提高訴訟效率，節(jié)省司法資源。但實(shí)踐中，量刑建議試點(diǎn)對(duì)習(xí)慣“只求罪，不問(wèn)刑”的公訴人員提出了挑戰(zhàn)，而如何解釋和處理法院判決與量刑建議不一的情形，消除當(dāng)事人和民眾的誤解與質(zhì)疑，亦需進(jìn)一步研究。此外，作為一項(xiàng)探索性改革，各地量刑建議試點(diǎn)的操作模式、建議標(biāo)準(zhǔn)不一，實(shí)際效果也有較大區(qū)別。目前，量刑建議試點(diǎn)仍處于初期，應(yīng)逐步確定合理的實(shí)體量刑基準(zhǔn)，細(xì)化量刑規(guī)則，通過(guò)提升檢察官素質(zhì)、加強(qiáng)對(duì)量刑建議的內(nèi)部和外部制約，保障建議的全面、客觀、公正和準(zhǔn)確，并注意與法院量刑改革相銜接?！缎淌略V訟法》的再修改應(yīng)科學(xué)構(gòu)建量刑建議制度，使其與刑事被告人、辯護(hù)人的量刑請(qǐng)求和辯護(hù)意見(jiàn)一起，形成對(duì)量刑裁決權(quán)的合理制約。

——加強(qiáng)訴訟監(jiān)督。在深入貫徹《關(guān)于在公訴工作中全面加強(qiáng)訴訟監(jiān)督的意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)立案而不立案、已立案?jìng)刹榈匆扑蛯彶槠鹪V的案件、法院獨(dú)任審理的案件、刑事自訴案件、二審書面審理后改變一審判決的案件以及法院自行決定再審的案件等處于監(jiān)督盲區(qū)的案件加大監(jiān)督力度，著力監(jiān)督糾正有罪不究、以罰代刑、量刑畸輕畸重、違法立案、刑訊逼供等突出問(wèn)題，切實(shí)防止放縱犯罪和冤枉無(wú)辜。2月，最高人民檢察院檢察委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（初印發(fā)），要求各級(jí)檢察院進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)刑事立案、偵查活動(dòng)、刑事審判、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)、民事和行政訴訟的監(jiān)督，并對(duì)完善監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督措施提出了具體要求，包括完善檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度，明確、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱審判卷宗材料、調(diào)查違法行為的程序，加大依法查辦執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、違法辦案背后的職務(wù)犯罪力度等。7月，最高人民檢察院《關(guān)于完善抗訴工作和職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)定》出臺(tái)，明確抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作由檢察機(jī)關(guān)不同業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)承辦，力圖規(guī)范檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)各部門的權(quán)力行使，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)抗訴工作的內(nèi)部監(jiān)督。湖北、黑龍江、上海等地人大也先后制定《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》，積極支持檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)。北京市石景山區(qū)還探索實(shí)施訴訟監(jiān)督報(bào)告制度，將發(fā)往被監(jiān)督單位的訴訟監(jiān)督法律文書連同被監(jiān)督單位回函向同級(jí)黨委和人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒浮＿@一制度極具中國(guó)特色，但不符合檢察制度的內(nèi)在規(guī)律。

訴訟監(jiān)督是檢察工作的重要內(nèi)容。近年來(lái)訴訟監(jiān)督機(jī)制不斷改革完善，但仍存在監(jiān)督措施缺失、力度不夠、效果甚微等問(wèn)題。在司法公正缺乏足夠保障的轉(zhuǎn)型期，應(yīng)完善監(jiān)督措施，強(qiáng)化監(jiān)督力度。但應(yīng)當(dāng)區(qū)分對(duì)偵查活動(dòng)和對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督，前者須大力加強(qiáng)，后者則應(yīng)控制在適當(dāng)?shù)某潭?，調(diào)整和完善監(jiān)督程序，減少檢察機(jī)關(guān)身份與職能的沖突，防止訴訟監(jiān)督對(duì)審判獨(dú)立可能造成的不利影響。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)考慮監(jiān)督權(quán)的優(yōu)化配置問(wèn)題，從根本上化解檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中的角色尷尬。

——促進(jìn)檢察建議工作。依法明確、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的程序是中央司法體制改革意見(jiàn)中一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于缺乏明確規(guī)定，檢察建議的提出長(zhǎng)期以來(lái)大量存在不規(guī)范和隨意現(xiàn)象。，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，界定了檢察建議的性質(zhì)和適用范圍，明確了提出檢察建議的原則、適用范圍、制發(fā)主體、內(nèi)容要求、發(fā)送對(duì)象、審批程序、督促落實(shí)、歸口管理與統(tǒng)計(jì)等內(nèi)容。該規(guī)定是今后檢察建議工作的指導(dǎo)性文件，某種意義上有利于檢察機(jī)關(guān)通過(guò)非訴訟措施服務(wù)大局，參與社會(huì)治安綜合治理，宣傳法制，促進(jìn)社會(huì)管理，預(yù)防和減少違法犯罪，增強(qiáng)辦案效果，促進(jìn)法律正確實(shí)施。

檢察建議可能針對(duì)法院，也可能針對(duì)其他單位。后者體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的司法外職能；前者是一種非對(duì)抗性的訴訟監(jiān)督，有助于在保持法檢良好關(guān)系的前提下發(fā)揮更好的監(jiān)督效果，在短期內(nèi)可進(jìn)一步完善和適用，但中長(zhǎng)期而言可考慮廢除?？傮w而言，檢察院和法院的司法建議是極具中國(guó)特色的制度，主要體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)的司法外職能。它表明司法機(jī)關(guān)的職責(zé)并非單純定位于司法，而是作為國(guó)家治理系統(tǒng)的一部分，主動(dòng)或被動(dòng)扮演社會(huì)角色和政治角色，發(fā)揮社會(huì)職能和政治職能，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果與政治效果的統(tǒng)一。司法建議制度雖小，卻顯示了當(dāng)下中國(guó)司法制度的關(guān)鍵信息，即以職權(quán)主義、能動(dòng)司法、“為大局服務(wù)”、強(qiáng)調(diào)司法的社會(huì)效果和司法外職能為特征的建議型司法。司法機(jī)關(guān)是否應(yīng)承擔(dān)司法外職能，承擔(dān)何種職能，如何承擔(dān)，值得深入探討。但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，司法應(yīng)當(dāng)回歸司法本身的職能。

此外，深化檢察委員會(huì)制度改革也是檢察職權(quán)優(yōu)化配置的重要內(nèi)容。最高人民檢察院制定了《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》，對(duì)于切實(shí)提高檢察委員會(huì)的議事能力和決策水平，促進(jìn)檢察委員會(huì)民主決策、科學(xué)決策、依法決策，保證依法正確行使檢察權(quán)，推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展具有一定意義。但這并非終點(diǎn)，檢察委員會(huì)制度仍需進(jìn)行較大改革。檢察機(jī)關(guān)還健全規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)審查逮捕訊問(wèn)犯罪嫌疑人制度，制定《人民檢察院辦理審查逮捕案件訊問(wèn)犯罪嫌疑人的規(guī)定（試行）》并報(bào)中央政法委審批。該規(guī)定實(shí)施后將有利于檢察機(jī)關(guān)全面了解案情，正確掌握逮捕標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偵查中的違法行為，維護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。為充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，促進(jìn)依法行政，最高人民檢察院作出《關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作情況及落實(shí)相關(guān)司法改革任務(wù)的建議》，協(xié)助國(guó)務(wù)院法制辦推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接改革，推動(dòng)建立“網(wǎng)上銜接，信息共享”機(jī)制，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪案件。

（三）強(qiáng)化完善民主監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)檢察院自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督制約是今后一段時(shí)期深化檢察改革的重點(diǎn)之一，具體涉及人大、政協(xié)、特約檢察員、人民監(jiān)督員等民主監(jiān)督制度的強(qiáng)化和完善。為此，最高人民檢察院制定發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好向全國(guó)人大常委會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告有關(guān)工作的意見(jiàn)》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)和無(wú)黨派人士聯(lián)絡(luò)工作辦法》等文件，檢察機(jī)關(guān)接受各界民主監(jiān)督的工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。近年來(lái)，這一領(lǐng)域的重點(diǎn)是深化人民監(jiān)督員制度改革。該制度已寫入《中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》、《中國(guó)的民主政治建設(shè)》、《中國(guó)的法治建設(shè)》白皮書及《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（-2012年）》。2月，最高人民檢察院人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組在專題調(diào)研基礎(chǔ)上，形成深化人民監(jiān)督員制度改革的實(shí)施意見(jiàn)并報(bào)中央政法委。人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)有可能結(jié)束，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)將全面推行人民監(jiān)督員制度。一些地方繼續(xù)推進(jìn)人民監(jiān)督員制度改革。如四川廣安在檢校合作的基礎(chǔ)上推出以強(qiáng)化制度外部性為目標(biāo)的人民監(jiān)督員制度“廣安模式”，就人民監(jiān)督員的選任管理、監(jiān)督范圍、程序、效力形成了系統(tǒng)的制度經(jīng)驗(yàn)并穩(wěn)步推廣；湖南株洲由市政法委牽頭，市人大、政協(xié)、總工會(huì)、婦聯(lián)等單位負(fù)責(zé)人參與組成工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任和管理。這項(xiàng)改革一定程度上有利于監(jiān)督檢察權(quán)的行使，維護(hù)犯罪嫌疑人合法權(quán)益，促進(jìn)民眾對(duì)司法的參與。

自試點(diǎn)至今，人民監(jiān)督員制度已從局部試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)推廣。全國(guó)現(xiàn)有3137個(gè)檢察院開展試點(diǎn)，選任人民監(jiān)督員2.1萬(wàn)多名，監(jiān)督“三類案件”和不依法辦案情形2.8萬(wàn)多件。但從試點(diǎn)情況來(lái)看，這項(xiàng)制度發(fā)展較為緩慢，與政治上所宣揚(yáng)的高度和重要性有較大差距：第一，盡管廣安等地早在就開始體制外試點(diǎn)，但絕大多數(shù)地區(qū)仍由檢察機(jī)關(guān)選任人民監(jiān)督員，“自己請(qǐng)人監(jiān)督自己”；第二，監(jiān)督范圍限于“三類案件”、“五種情形”，但內(nèi)部監(jiān)督的加強(qiáng)使“三類案件”大幅減少，“五種情形”的監(jiān)督又難以進(jìn)行，監(jiān)督范圍須從必要性和可行性出發(fā)進(jìn)行調(diào)整；第三，監(jiān)督程序的外部性、獨(dú)立性、公正性難以保證；第四，監(jiān)督效力不足，而效力卻是制度發(fā)展的關(guān)鍵。檢察機(jī)關(guān)擔(dān)心強(qiáng)化監(jiān)督效力會(huì)影響檢察權(quán)的獨(dú)立行使，其實(shí)監(jiān)督范圍有限，監(jiān)督后持反對(duì)意見(jiàn)的更有限，在經(jīng)過(guò)一定的溝通程序后，人民監(jiān)督員仍對(duì)檢察機(jī)關(guān)的處理持反對(duì)意見(jiàn)的，應(yīng)予采納。這不會(huì)沖擊檢察權(quán)的獨(dú)立行使而恰恰是司法民主的真實(shí)體現(xiàn)。人民陪審員可行使關(guān)乎案件最終處理的審判權(quán)，人民監(jiān)督員為何不可以在有限范圍、有限程序內(nèi)作出有約束力的決定？當(dāng)然，監(jiān)督效力可逐步提升，內(nèi)容上從強(qiáng)調(diào)程序剛性逐步走向?qū)嶓w剛性，策略上從目前由檢察長(zhǎng)決定改為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重、最后發(fā)展為應(yīng)當(dāng)采納監(jiān)督意見(jiàn)。目前，不少地方的人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)處于停滯狀態(tài)，如何突破目前制度的發(fā)展瓶頸，急需有關(guān)部門認(rèn)真研究并指明方向。

（四）加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)和基層建設(shè)，加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)主要體現(xiàn)在強(qiáng)化檢察教育培訓(xùn)、規(guī)范化建設(shè)和檢察官職業(yè)道德修養(yǎng)三方面。《-2012年大規(guī)模推進(jìn)檢察教育培訓(xùn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》提出加強(qiáng)檢察教育培訓(xùn)工作的總體思路、基本目標(biāo)、基本原則和工作要求，強(qiáng)調(diào)提升法律監(jiān)督能力，向西部和基層檢察院傾斜，培訓(xùn)趨于規(guī)模化、規(guī)范化，將對(duì)未來(lái)的檢察工作產(chǎn)生一定影響。但該意見(jiàn)只是以往教育培訓(xùn)工作的延續(xù)和強(qiáng)化?！度嗣駲z察院規(guī)范化管理體系指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)》、《檢察業(yè)務(wù)工作操作標(biāo)準(zhǔn)（范本）》的制定以及在全國(guó)56個(gè)基層檢察院展開的規(guī)范化試點(diǎn)，一定程度上有助于檢察機(jī)關(guān)提升管理水平，推動(dòng)規(guī)范化建設(shè)?！稒z察官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則（試行）》以“忠誠(chéng)、公正、清廉、文明”為核心，要求檢察官初任、晉升時(shí)宣誓并踐行誓言，自覺(jué)遵守回避制度、妥善處理個(gè)人事務(wù)、不牟取不正當(dāng)利益并注意職業(yè)形象和言談舉止。該準(zhǔn)則是對(duì)既有《檢察官職業(yè)道德規(guī)范》的完善，有利于促進(jìn)檢察官的自律，改進(jìn)檢察官的執(zhí)法理念、作風(fēng)和禮儀，培育其職業(yè)共同體意識(shí)。但道德規(guī)范是柔性約束，健全檢察官懲戒制度、完善檢察工作的內(nèi)外監(jiān)督、落實(shí)責(zé)任追究在目前更為重要。

《-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極推進(jìn)基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍專業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現(xiàn)代化的“四化”建設(shè)，就主要任務(wù)作出加強(qiáng)思想政治、檢察業(yè)務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)班子、檢察隊(duì)伍、檢務(wù)保障建設(shè)五方面的指引。基層檢察院是檢察工作的基礎(chǔ)，關(guān)乎檢察事業(yè)的整體發(fā)展。檢察改革把基層建設(shè)放在戰(zhàn)略位置，抓住了重點(diǎn)。但該規(guī)劃的出臺(tái)只是第一步，其落實(shí)情況有待觀察，并在相當(dāng)程度上取決于政法經(jīng)費(fèi)保障體制的進(jìn)展，而且須結(jié)合實(shí)際出臺(tái)若干具體實(shí)施意見(jiàn)和配套措施。

此外，檢察機(jī)關(guān)還大力推進(jìn)司法便民。年初，最高人民檢察院修訂《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》并發(fā)布《關(guān)于開通12309全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一舉報(bào)電話的通知》，正式開通全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一舉報(bào)電話，健全舉報(bào)、控告、投訴、申訴的辦理、督察和反饋機(jī)制，為群眾舉報(bào)或咨詢提供便利。但受制于有限的技術(shù)條件，許多檢察機(jī)關(guān)仍未完成統(tǒng)一舉報(bào)電話平臺(tái)的建設(shè)。而對(duì)舉報(bào)的回復(fù)、處理、適時(shí)通報(bào)查處情況及對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)等民眾更關(guān)心的問(wèn)題，仍需建立健全相關(guān)制度。檢察機(jī)關(guān)還大力落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，積極探索刑事和解制度，推進(jìn)少年司法改革，相關(guān)舉措和評(píng)述參見(jiàn)法院改革部分。

四、司法行政領(lǐng)域的改革

——全面試行社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正是刑事執(zhí)行體制和刑罰執(zhí)行方式的革新，也是社會(huì)治安綜合治理工程的重要方面。自試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)累計(jì)接收社區(qū)服刑人員37.8萬(wàn)，解除矯正18.5萬(wàn)，并探索形成強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的北京模式和偏重社會(huì)力量參與的上海模式等地方經(jīng)驗(yàn)。10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合召開全國(guó)社區(qū)矯正工作會(huì)議，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，部署在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作，聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作的意見(jiàn)》。

該意見(jiàn)對(duì)協(xié)調(diào)社區(qū)矯正試行工作、健全制度與機(jī)構(gòu)、緩和立法缺位的尷尬有所助益，有利于推進(jìn)我國(guó)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主義傳統(tǒng)根深蒂固，社區(qū)發(fā)展極不成熟，民間組織發(fā)育不良，參與社區(qū)矯正的民間團(tuán)體和志愿者不多，民眾對(duì)社區(qū)矯正的認(rèn)可度和積極性不高等原因，我國(guó)社區(qū)矯正總體發(fā)展水平較低，在部分試行地區(qū)甚至形同虛設(shè)。社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及審判、刑罰執(zhí)行、社區(qū)管理、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障和群眾工作等方方面面。應(yīng)加大探索力度，深入研究社區(qū)矯正的裁決、監(jiān)督與執(zhí)行，逐步解決其當(dāng)前面臨的國(guó)家立法、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、隊(duì)伍建設(shè)和制度完善四大問(wèn)題。應(yīng)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如澳大利亞的個(gè)性矯正模式、荷蘭未成年人矯正的會(huì)商模式、美國(guó)成熟社區(qū)中的自治模式等，并立足中國(guó)實(shí)際，就社區(qū)矯正工作的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、社區(qū)矯正力量及社會(huì)輔助力量的建設(shè)、社區(qū)矯正工作的有效開展、與原有刑罰體系合理銜接、各種配套制度等方面進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)。目前，可構(gòu)建由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)團(tuán)體積極參與的一體化社區(qū)矯正工作體系，兼顧對(duì)犯罪人的教育改造和幫助服務(wù)。司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施社區(qū)刑罰執(zhí)行權(quán)，對(duì)罪犯實(shí)施必要的監(jiān)管。社會(huì)團(tuán)體通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)罪犯的技能培訓(xùn)和教育幫扶。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)在制度逐漸完善的基礎(chǔ)上制定《社區(qū)矯正法》。

——監(jiān)所體制改革取得一定進(jìn)展。早在初，國(guó)務(wù)院就批轉(zhuǎn)司法部關(guān)于監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)，提出“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”的改革目標(biāo)，并在上海、湖南等14個(gè)省份試點(diǎn)，但成效不明顯。，隨著政法經(jīng)費(fèi)保障體制的改革，第一次在全國(guó)范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政全額保障。開始實(shí)行改革的17個(gè)非試點(diǎn)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中，14個(gè)省份組建了監(jiān)獄企業(yè)集團(tuán)公司，“監(jiān)企合一”體制部分瓦解。各地基本實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄執(zhí)法經(jīng)費(fèi)支出與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)收入分開運(yùn)行，監(jiān)社分離也穩(wěn)步推進(jìn)。

鑒于云南“躲貓貓”事件暴露監(jiān)所體制的諸多問(wèn)題，如監(jiān)所管理制度混亂、人權(quán)保障不足、管理人員瀆職甚至縱容培養(yǎng)牢頭獄霸、以權(quán)謀私、監(jiān)管執(zhí)法不公開、監(jiān)督流于形式、問(wèn)責(zé)制度缺失等，最高人民檢察院、公安部對(duì)全國(guó)看守所展開為期5個(gè)月的監(jiān)管執(zhí)法專項(xiàng)檢查；中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合公布《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見(jiàn)》；公安部監(jiān)所管理局出臺(tái)《看守所防范和打擊“牢頭獄霸”十條規(guī)定》，建立收押告知、被監(jiān)管人員受虐報(bào)警和監(jiān)室巡視監(jiān)控等制度；最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好看守所與駐所檢察室監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)建設(shè)工作的通知》，看守所監(jiān)控系統(tǒng)與駐所檢察室監(jiān)控設(shè)備將聯(lián)網(wǎng)，以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)看守所執(zhí)法活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。但這些舉措力度不大且限于局部，監(jiān)所問(wèn)題仍迫切需要通過(guò)監(jiān)所體制和工作機(jī)制改革予以解決。除全面推動(dòng)監(jiān)企分開、收支分開等改革措施外，還應(yīng)根據(jù)《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（-）》的要求切實(shí)保護(hù)“被羈押者的權(quán)利”，完善監(jiān)管執(zhí)法公開和監(jiān)管事故公開制度，健全舉報(bào)箱、舉報(bào)電話、監(jiān)所領(lǐng)導(dǎo)接待日、執(zhí)法監(jiān)督員、實(shí)時(shí)檢察監(jiān)督、約見(jiàn)駐監(jiān)所檢察官及適當(dāng)?shù)拿耖g監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)和懲戒機(jī)制；涉及限制人身自由的看守所制度立法權(quán)應(yīng)回歸全國(guó)人大，看守所應(yīng)從公安機(jī)關(guān)分離并歸屬司法行政機(jī)關(guān)，實(shí)行羈偵分離。盡管改革涉及較多方面，難以一蹴而就，但11月國(guó)務(wù)院法制辦公布的《拘留所條例（征求意見(jiàn)稿）》已提及拘留所與看守所相分離，并強(qiáng)調(diào)執(zhí)行拘留活動(dòng)應(yīng)接受檢察監(jiān)督。，監(jiān)所管理問(wèn)題有望通過(guò)制度完善得以部分緩解。

——大力推行法律援助十項(xiàng)便民措施。5月，司法部決定在全國(guó)開展“法律援助便民服務(wù)”主題活動(dòng)，全面推行法律援助十項(xiàng)便民措施：努力擴(kuò)大法律援助覆蓋面；建立健全法律援助便民服務(wù)窗口；拓寬申請(qǐng)渠道；做好接待咨詢工作；簡(jiǎn)化受理審查程序；方便群眾異地申請(qǐng)；建立受援人聯(lián)系告知制度；選擇有利于受援人的服務(wù)方式；提高服務(wù)質(zhì)量；主動(dòng)接受受援人和社會(huì)監(jiān)督。6月，第五次全國(guó)法律援助工作會(huì)議召開，xx提出法律援助的“三個(gè)納入”，即各級(jí)黨政要把法律援助納入各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、納入黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，把法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。7月，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的意見(jiàn)》出臺(tái)。

自1994年法律援助制度建立以來(lái)，該項(xiàng)工作取得了一定進(jìn)展，但還面臨諸多困難。法律援助經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，地區(qū)和層級(jí)之間不平衡的狀況并無(wú)明顯改觀，法律援助服務(wù)的覆蓋面、服務(wù)水平等遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求。特別是法律援助制度存在各種體制性障礙：由于經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政保障，法律援助是一個(gè)“非創(chuàng)收”的弱勢(shì)部門，不能給地方帶來(lái)直接的好處，地方政府還可能不喜歡弱勢(shì)群體的“維權(quán)”，以及許多地方財(cái)力有限等原因，各級(jí)地方政府不可能增加太多經(jīng)費(fèi)；即使經(jīng)費(fèi)有所增加，在當(dāng)前的司法行政體制下也難以完全用于法律援助業(yè)務(wù)；法律援助的需求與供給缺乏有效的溝通平臺(tái)，雖然許多公益組織提供法律援助，但政府擔(dān)心其帶來(lái)麻煩而予以嚴(yán)格限制，制約了公益法律援助組織的發(fā)展，加劇了法律援助需求與供給的落差。因此，法律援助制度必須進(jìn)行體制性改革。

此外，司法鑒定管理體制改革有所進(jìn)展，司法部積極貫徹中央政法委《關(guān)于進(jìn)一步完善司法鑒定管理體制遴選國(guó)家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》，完善司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)證機(jī)制，牽頭成立中央政法各部門共同參加的國(guó)家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)遴選委員會(huì)，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一組織開展遴選工作，確定了10家國(guó)家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)?！度嗣裾{(diào)解法（草案）》報(bào)送國(guó)務(wù)院審核，各地繼續(xù)推進(jìn)人民調(diào)解制度的完善，如四川廣安構(gòu)建了以市縣區(qū)調(diào)解聯(lián)合會(huì)和人民調(diào)解委員會(huì)為龍頭、以專業(yè)和行業(yè)調(diào)解委員會(huì)為補(bǔ)充的市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，力圖整合全國(guó)各地人民調(diào)解的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)多種糾紛解決機(jī)制的有效銜接，打造人民調(diào)解的“廣安模式”。

結(jié)語(yǔ)，根據(jù)中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，法院、檢察院制定了今后五年的改革綱要，法院、檢察院、司法行政部門等司法機(jī)關(guān)在近二十年改革成果的基礎(chǔ)上總結(jié)反思，有條不紊地推進(jìn)改革。過(guò)去一年，司法改革在諸多方面有所進(jìn)展。政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革、建立健全多元化糾紛解決機(jī)制、強(qiáng)化司法公開、促進(jìn)司法便民、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建議改革、職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級(jí)、全面試行社區(qū)矯正工作等舉措成為改革亮點(diǎn)。盡管政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制等改革力度仍需加大，最終效果有待觀察，但改革方向已明確并啟動(dòng)實(shí)施，近兩年內(nèi)應(yīng)該可以取得較大進(jìn)展。

不可否認(rèn)，中國(guó)的司法改革仍然任重而道遠(yuǎn)。的大部分改革舉措需切實(shí)貫徹，并接受實(shí)踐檢驗(yàn)，作進(jìn)一步的調(diào)整和完善；絕大部分改革措施只是司法工作機(jī)制的調(diào)整，甚至只是工作方法的改變，未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端；部分改革如規(guī)范涉法涉訴信訪、推進(jìn)司法廉政建設(shè)等只是權(quán)宜之計(jì)；某些司法理念如法院強(qiáng)調(diào)“調(diào)解優(yōu)先”需要糾正，對(duì)司法人民性的過(guò)度重視亦需反思；某些方面如審判委員會(huì)及案件請(qǐng)示制度的改革有所倒退，甚至可能強(qiáng)化了司法體制的固有弊端，尤其是司法的獨(dú)立性遭受了更大的損害。但憂慮之中希望仍在：司法改革趨緩，卻依然前行；盡管有反復(fù)和不足，但邁向法治和司法現(xiàn)代化卻是大勢(shì)所趨。

自1989年民事審判方式改革推行以來(lái)，司法改革大致可分為初步展開（1989年-1998年）和全面系統(tǒng)推進(jìn)（1998年-）兩階段。啟動(dòng)的新一輪司法改革，總體上屬于1998年以來(lái)的第二波司法改革之延續(xù)，其任務(wù)、目標(biāo)和特征基本相近。稍有不同的是，這一輪司法改革具有鞏固深化、承上啟下的特點(diǎn)，既是對(duì)前十年司法改革成果的反思、改進(jìn)和提升，也是為未來(lái)司法改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史視野來(lái)看，中國(guó)司法改革應(yīng)置于晚清以來(lái)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型及變法圖強(qiáng)的大背景下來(lái)思考。晚清以來(lái)的司法建設(shè)一直貫穿著從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的司法現(xiàn)代化主題，因此，1989年以來(lái)的司法改革整體上構(gòu)成中國(guó)司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度為主要特征的司法建設(shè)。在此過(guò)程中，三大元素——來(lái)自西方的現(xiàn)代司法元素（以對(duì)抗制和形式理性為特征），源于幾千年深厚歷史的中國(guó)傳統(tǒng)司法元素（以行政司法合一、情理法結(jié)合及和平解決糾紛為特征），自1920年代登上歷史舞臺(tái)的中國(guó)共產(chǎn)黨所引入的社會(huì)主義元素（以“司法為民”的馬錫五審判方式為特征）——相互沖擊、相互影響、相互交融，構(gòu)成百余年來(lái)決定中國(guó)司法制度特征和走向的核心力量。中國(guó)司法改革的歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)正是這三大元素趨向合理配置的過(guò)程。未來(lái)中國(guó)的司法改革將以現(xiàn)代司法元素的擴(kuò)張為主要方向，融合傳統(tǒng)司法和社會(huì)主義司法兩大元素的優(yōu)勢(shì)，一個(gè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代司法制度將由此形成。

是司法改革的攻堅(jiān)年，圍繞社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，新安排了30項(xiàng)改革任務(wù)，有望在優(yōu)化司法職權(quán)配置上實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，在規(guī)范司法行為、監(jiān)督制約權(quán)力、健全多元化糾紛解決機(jī)制方面取得新進(jìn)展，在規(guī)范自由裁量權(quán)、重構(gòu)上下級(jí)司法機(jī)關(guān)的關(guān)系、完善民事行政訴訟簡(jiǎn)易程序、完善刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度、加強(qiáng)司法職業(yè)保障、完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的銜接機(jī)制、規(guī)范司法警察管理機(jī)制、完善政法業(yè)務(wù)裝備配備標(biāo)準(zhǔn)等方面出臺(tái)新舉措。我們期待新一年的司法改革立足國(guó)情，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，向既符合司法發(fā)展規(guī)律又體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性并傳承中華優(yōu)良傳統(tǒng)的社會(huì)主義現(xiàn)代司法制度繼續(xù)邁進(jìn)，使中國(guó)司法制度不僅適合國(guó)情和具有中國(guó)特色，也具備現(xiàn)代司法制度所必需的公正、效率、權(quán)威、中立、獨(dú)立等特征。我們更期待，中國(guó)未來(lái)十年的司法改革取得突破性進(jìn)展。我們相信，這是一個(gè)走向法治的新時(shí)代。司法改革的道路盡管會(huì)有阻礙和曲折，但法治理想已深入人心，邁向現(xiàn)代司法制度的目標(biāo)不可逆轉(zhuǎn)。

第四篇：司法改革

申論熱詞：司法改革

廣東法院系統(tǒng)當(dāng)前正推行一系列“去行政化”改革，頗受輿論關(guān)注。廣東省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)鄭鄂表示，司法不公的原因絕大多數(shù)并不是因?yàn)樗痉ǜ瘮?。而“司法行政化是?dǎo)致司法公信力下降的因素之一”。

司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在性質(zhì)、職能、權(quán)屬、運(yùn)轉(zhuǎn)等方面均存在較大區(qū)別，用行政化的方式管理司法、運(yùn)作司法，將不可避免地給司法的獨(dú)立性、中立性、被動(dòng)性和程序性等，都帶來(lái)傷害。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，司法高層曾對(duì)“司法去行政化”改革給予了關(guān)注。在最高人民法院于1999年出臺(tái)的《人民法院第一個(gè)五年改革綱要(1999-2003)》中，明確指出，“審判工作的行政管理模式，不適應(yīng)審判工作的特點(diǎn)和規(guī)律，嚴(yán)重影響人民法院職能作用的充分發(fā)揮?！贬槍?duì)此，在這個(gè)以及后一個(gè)法院改革“五年綱要”中，均不乏“司法去行政化”的具體舉措出臺(tái)。這10年的司法改革，大致可以用“去行政化”、“去地方化”和“去大眾化”來(lái)概括?？陀^評(píng)價(jià)，司法機(jī)關(guān)在“去行政化”上雖然作出過(guò)頗多努力，但進(jìn)展始終不大。個(gè)中原因或就在于，這并不是最高法院一家所能決定的改革。比如，若取消法官們的行政職級(jí)，他們拿什么去套工資與福利?一個(gè)簡(jiǎn)單的方案是，按司法職業(yè)的特點(diǎn)另立司法職級(jí)。而接下來(lái)的問(wèn)題則是：誰(shuí)認(rèn)可你這一套?

不僅司法官員的去行政化步履維艱，司法活動(dòng)的去行政化同樣阻礙重重。法院內(nèi)部的“個(gè)案請(qǐng)示”被認(rèn)為是司法行政化的最典型表征。“法院改革二五綱要”曾明確要求應(yīng)“逐步取消，并進(jìn)行訴訟化改造”。但到了“法院改革三五綱要”，又變成了“規(guī)范下級(jí)法院向上級(jí)法院的請(qǐng)示報(bào)告制度”。用“規(guī)范”來(lái)替代了 “取消”，無(wú)疑是認(rèn)同了行政化的“個(gè)案請(qǐng)示”，而在事實(shí)上將司法固有的審級(jí)制度給人為架空了。

這種改革的反復(fù)無(wú)疑在向我們傳遞出司法去行政化任重道遠(yuǎn)的信息。在這樣的背景下，廣東法院系統(tǒng)所堅(jiān)持的去行政化實(shí)踐，顯得更加不易。當(dāng)務(wù)之急，是如何將這些可貴的改革經(jīng)驗(yàn)向全省，乃至向全國(guó)法院系統(tǒng)推廣。這仍然需要頂層設(shè)計(jì)和自上而下的推動(dòng)。司法體制改革的緊迫性，也不僅在于當(dāng)下的司法公信堪憂。還因?yàn)橹袊?guó)是在司法權(quán)威尚未確立的基礎(chǔ)上，就遭遇到了一個(gè)自媒體時(shí)代。司法的信息壟斷、知識(shí)壟斷和權(quán)力壟斷被迅速打破，普通民眾也擁有了更多、更便捷評(píng)議司法的輿論平臺(tái)。司法一方面必須要面向民眾，另一方面，又必須盡快回到司法的原點(diǎn)，回到依法獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法原則上來(lái)。司法去行政化是整個(gè)司法體制改革的重要組成部分，但絕不是最難的那部分。由此破局，當(dāng)為可行的選擇。期盼“法院改革四五綱要”能夠正視和吸納廣東法院系統(tǒng)在去行政化上的諸多經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)推動(dòng)司法體制變革的到來(lái)。

第五篇：司法改革

中國(guó)法院網(wǎng)訊(張先明)7月9日上午，最高人民法院在山東省濟(jì)南市召開新聞發(fā)布會(huì)，公開向社會(huì)發(fā)布《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》（以下簡(jiǎn)稱“四五改革綱要”）。最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任賀小榮應(yīng)邀出席發(fā)布會(huì)，全面介紹了“四五改革綱要”的總體思路、主要內(nèi)容和推進(jìn)措施。

一、總體思路和主要特點(diǎn)

談及“四五改革綱要”的制訂起因時(shí)，賀小榮表示，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)深化司法體制改革作了全面部署。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革的意見(jiàn)及貫徹實(shí)施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標(biāo)、原則，確定了各項(xiàng)改革任務(wù)的路線圖和時(shí)間表。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，對(duì)若干重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題確定了政策導(dǎo)向。為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神，進(jìn)一步深化司法體制改革，最高人民法院結(jié)合法院工作實(shí)際，在深入開展調(diào)研、廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上，研究制定了“四五改革綱要”，并報(bào)中央審批同意。

作為指導(dǎo)未來(lái)五年法院改革工作的重要綱領(lǐng)性文件，賀小榮指出，“四五改革綱要”明確了改革的總體思路，即：緊緊圍繞讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義的目標(biāo)，始終堅(jiān)持司法為民公正司法工作主線，著力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問(wèn)題，確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，著力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到2018年初步建成具有中國(guó)特色的社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系，為建設(shè)法治中國(guó)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供強(qiáng)有力的司法保障。

賀小榮表示，“四五改革綱要”在謀篇布局與內(nèi)容設(shè)置上體現(xiàn)了四個(gè)重要特點(diǎn)：一是整體性。綱要提出的改革舉措嚴(yán)格與黨的十八屆三中全會(huì)決定和中央司改意見(jiàn)“對(duì)表”，是對(duì)中央改革任務(wù)的分解、延伸與細(xì)化，兼顧了人民法院牽頭和參加的各項(xiàng)任務(wù)。凡是人民法院牽頭的改革任務(wù)，綱要表述較為詳細(xì)，并提出了明確要求；凡是人民法院配合中央其他部門推進(jìn)的改革任務(wù)，綱要表述較為原則，側(cè)重協(xié)同推進(jìn)。二是系統(tǒng)性。綱要充分考慮了改革舉措之間的關(guān)聯(lián)性，在內(nèi)容設(shè)置、進(jìn)度安排、成果形式上能夠相互呼應(yīng)，確保改革穩(wěn)妥有序推進(jìn)。三是科學(xué)性。綱要內(nèi)容主次分明，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，將建立符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法院人員管理制度作為重要抓手，將健全審判責(zé)任制作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合。四是連續(xù)性。綱要立足中國(guó)國(guó)情，科學(xué)研判形勢(shì)，在總結(jié)梳理人民法院之前三個(gè)“五年改革綱要”的成果經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合前期試點(diǎn)工作，確定了需要繼續(xù)推進(jìn)的項(xiàng)目和需要調(diào)整的內(nèi)容。

二、主要內(nèi)容

圍繞建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系這一關(guān)鍵目標(biāo)，“四五改革綱要”針對(duì)8個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，提出了45項(xiàng)改革舉措。

1.深化法院人事管理改革

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)法官沿用普通公務(wù)員管理模式，不能充分體現(xiàn)司法職業(yè)特點(diǎn)，也不利于把優(yōu)秀人才留在審判一線。針對(duì)上述問(wèn)題，“四五改革綱要”提出，要堅(jiān)持以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心，建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度。

賀小榮指出，為了深化法院人事管理改革，“四五改革綱要”提出的主要改革措施有：一是配合省以下法院人事統(tǒng)管改革，推動(dòng)在省一級(jí)設(shè)立法官遴選委員會(huì)，從專業(yè)角度提出法官人選，由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，人大依照法律程序任免。二是推進(jìn)法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實(shí)行分類管理。與之配套的，則是拓寬審判輔助人員的來(lái)源渠道，建立審判輔助人員的正常增補(bǔ)機(jī)制，減少法官事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)。三是建立法官員額制，對(duì)法官在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質(zhì)人才能夠充實(shí)到審判一線。四是完善法官等級(jí)定期晉升機(jī)制，確保一線辦案法官即使不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，也可以正常晉升至較高的法官等級(jí)。五是完善法官選任制度，針對(duì)不同層級(jí)的法院，設(shè)置不同的法官任職條件。初任法官首先到基層人民法院任職，上級(jí)法院法官原則上從下一級(jí)法院遴選產(chǎn)生。

2.探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度

為維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，優(yōu)化司法資源配置，“四五改革綱要”就建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度作出了安排。

賀小榮表示，這一制度的主要措施有四項(xiàng)：一是在管轄制度方面，通過(guò)提級(jí)管轄和指定管轄，確保行政案件、跨行政區(qū)劃的民商事案件和環(huán)境保護(hù)案件得到公正審理。二是在法院管理方面，鞏固鐵路運(yùn)輸法院管理體制改革成果，將林業(yè)法院、農(nóng)墾法院統(tǒng)一納入國(guó)家司法管理體系，改革部門、企業(yè)管理法院的體制。三是在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，建立上級(jí)法院在重大、疑難、復(fù)雜案件較多的地方派出巡回法庭工作機(jī)制。進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)建設(shè)。四是在法院設(shè)置方面，推動(dòng)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件較集中的地區(qū)設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院。

3.健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)，這是司法規(guī)律的客觀要求。近年來(lái)，司法機(jī)關(guān)為完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)行了許多積極探索，也取得了一定成效，但仍存在內(nèi)部層層審批，辦案權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，“四五改革綱要”將完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)建立權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)一致、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

賀小榮指出，在完善審判責(zé)任制方面，主要措施有五項(xiàng)：一是完善主審法官、合議庭辦案機(jī)制。選拔政治素質(zhì)好、辦案能力強(qiáng)、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員擔(dān)任主審法官，作為獨(dú)任法官或合議庭中的審判長(zhǎng)。完善合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環(huán)節(jié)中的共同參與和制約監(jiān)督機(jī)制。二是改革裁判文書簽發(fā)機(jī)制，主審法官獨(dú)任審理案件的裁判文書，不再由院、庭長(zhǎng)簽發(fā)。三是建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)法官評(píng)價(jià)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、懲戒機(jī)制與退出機(jī)制的有效銜接。四是科學(xué)界定合議庭成員的責(zé)任，既要確保其獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，也要明確其個(gè)人意見(jiàn)、履職行為在案件處理結(jié)果中的責(zé)任。五是建立法官懲戒制度，設(shè)立法官懲戒委員會(huì)，既確保法官的違紀(jì)違法行為及時(shí)得到應(yīng)有懲戒，又保障其辯解、舉證、申請(qǐng)復(fù)議和申訴的權(quán)利。

賀小榮表示，主審法官、合議庭審判責(zé)任制與院、庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督制約機(jī)制并不是對(duì)立關(guān)系。為了確保司法公正，“四五改革綱要”提出要進(jìn)一步完善審判監(jiān)督制約機(jī)制，主要措施有五項(xiàng)：一是在加強(qiáng)專業(yè)化合議庭建設(shè)基礎(chǔ)上，實(shí)行隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件分配制度，建立分案情況內(nèi)部公示制度。二是對(duì)于變更審判組織或承辦法官的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由并公示。三是規(guī)范案件審理程序變更、審限變更的審查報(bào)批制度。四是規(guī)范院、庭長(zhǎng)對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件的監(jiān)督機(jī)制，建立院、庭長(zhǎng)在監(jiān)督活動(dòng)中形成的全部文書入卷存檔制度。五是依托現(xiàn)代信息化手段，建立主審法官、合議庭行使審判權(quán)與院、庭長(zhǎng)行使監(jiān)督權(quán)的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機(jī)制，確保監(jiān)督不缺位、監(jiān)督不越位、監(jiān)督必留痕、失職必?fù)?dān)責(zé)。

4.加大人權(quán)司法保障力度

為強(qiáng)化對(duì)公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和訴訟權(quán)利的司法保障，“四五改革綱要”提出要建立和完善以庭審為中心的審判機(jī)制，有效發(fā)揮審判對(duì)偵查、起訴的制約和引導(dǎo)作用，確保司法公正。

賀小榮表示，為了加大人權(quán)司法保障力度，“四五改革綱要”主要制訂了五項(xiàng)措施：一是嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則，進(jìn)一步明確排除非法證據(jù)的程序和標(biāo)準(zhǔn)。二是建立對(duì)被告人、罪犯的辯解、申訴和控告認(rèn)真審查、及時(shí)處理的機(jī)制。完善審判環(huán)節(jié)重視律師辯護(hù)、代理意見(jiàn)工作機(jī)制。三是健全司法過(guò)錯(cuò)追究機(jī)制，統(tǒng)一司法過(guò)錯(cuò)責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。四是規(guī)范處理涉案財(cái)物的司法程序，明確人民法院處理涉案財(cái)物的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序。五是進(jìn)一步完善輕微刑事案件快速辦理機(jī)制。在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)和監(jiān)督下，有序推進(jìn)刑事案件速裁程序改革。

5.進(jìn)一步深化司法公開

最高人民法院已于去年啟動(dòng)審判流程公開、裁判文書公開和執(zhí)行信息公開三大平臺(tái)建設(shè)。在前期工作基礎(chǔ)上，“四五改革綱要”對(duì)深化司法公開工作提出了更高的要求。

賀小榮表示，為了進(jìn)一步深化司法公開，“四五改革綱要”主要制訂了四項(xiàng)措施：1.完善庭審公開制度。建立庭審公告和旁聽(tīng)席位信息的公示與預(yù)約制度。推進(jìn)庭審全程同步錄音錄像。規(guī)范以圖文、視頻等方式直播庭審的范圍和程序。

2.完善審判信息數(shù)據(jù)庫(kù)，方便當(dāng)事人自案件受理之日起，在線獲取立案信息和審

判流程節(jié)點(diǎn)信息。3.繼續(xù)加強(qiáng)中國(guó)裁判文書網(wǎng)網(wǎng)站建設(shè)，嚴(yán)格按照“以公開為原則，不公開為例外”的要求，實(shí)現(xiàn)四級(jí)人民法院依法應(yīng)當(dāng)公開的生效裁判文書統(tǒng)一在中國(guó)裁判文書網(wǎng)公布。4.整合各類執(zhí)行信息，方便當(dāng)事人在線了解執(zhí)行工作進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行信息公開平臺(tái)與各類征信平臺(tái)的有效對(duì)接。

6.明確四級(jí)法院職能定位

為合理定位四級(jí)法院職能，“四五改革綱要”提出要建立定位科學(xué)、職能明確、監(jiān)督得力、運(yùn)行有效的審級(jí)制度。

賀小榮表示，這一改革的主要措施有四項(xiàng)。一是進(jìn)一步改革民商事案件級(jí)別管轄制度，逐步改變主要以訴訟標(biāo)的額確定案件級(jí)別管轄的做法，將絕大多數(shù)普通民商事一審案件的管轄權(quán)下放至基層人民法院，輔之以加強(qiáng)人民法庭和訴訟服務(wù)中心建設(shè)，強(qiáng)化基層人民法院化解矛盾的職能。二是規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系。完善提級(jí)管轄制度，明確一審案件管轄權(quán)從下級(jí)法院向上級(jí)法院轉(zhuǎn)移的條件、范圍和程序，充分發(fā)揮中級(jí)、高級(jí)人民法院通過(guò)提級(jí)審理重大、疑難、復(fù)雜和新類型案件，指導(dǎo)類案審判工作，確保法律統(tǒng)一適用的功能，壓縮個(gè)案請(qǐng)示空間。三是改革法院考評(píng)機(jī)制，廢止沒(méi)有實(shí)際效果的考評(píng)指標(biāo)和措施，取消違反司法規(guī)律的排名排序做法，消除不同審級(jí)法院之間的行政化。四是推進(jìn)最高人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，建立真正符合最高人民法院法律職能的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。同時(shí)，最高人民法院還將建立將本院作出的裁判轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)性判例的機(jī)制，充分發(fā)揮其確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的職能。

7.健全司法行政事務(wù)保障機(jī)制

賀小榮表示，“四五改革綱要”立足審判權(quán)的中央事權(quán)屬性，就健全法院司法行政事務(wù)保障機(jī)制推出了一系列有力舉措：一是配合中央有關(guān)部門，推動(dòng)省級(jí)以下地方法院經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理機(jī)制改革。二是嚴(yán)格“收支兩條線”管理，地方各級(jí)人民法院收取的訴訟費(fèi)、罰金、沒(méi)收的財(cái)物，以及追繳的贓款贓物等，統(tǒng)一上繳省級(jí)國(guó)庫(kù)。三是推進(jìn)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。建立以服務(wù)審判工作為重心的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式和人員配置方式。完善人民法院購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的工作機(jī)制，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。四是深化司法統(tǒng)計(jì)改革，以“大數(shù)據(jù)、大格局、大服務(wù)”理念為指導(dǎo)，建立司法信息大數(shù)據(jù)中心。

8.推進(jìn)涉法涉訴信訪改革

賀小榮指出，“四五改革綱要”提出建立訴訪分離、終結(jié)有序的涉訴信訪工作機(jī)制，主要措施有四項(xiàng)。一是完善訴訪分離工作機(jī)制，明確訴訪分離的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序。二是建立就地接訪督導(dǎo)機(jī)制，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)辦理信訪機(jī)制。三是探索建立律師為主體的社會(huì)第三方參與機(jī)制，增強(qiáng)涉訴信訪矛盾多元化解合力。四是推動(dòng)完善司法救助制度，研究出臺(tái)人民法院司法救助實(shí)施細(xì)則，切實(shí)發(fā)揮司法救助在幫扶群眾、化解矛盾中的積極作用。

三、落實(shí)和推進(jìn)

賀小榮透露，為認(rèn)真貫徹中央決策部署，有重點(diǎn)、有步驟、有秩序地抓好落實(shí)和推進(jìn)改革工作，最高人民法院成立了司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)同志擔(dān)任組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)研究確定改革要點(diǎn)、審議改革方案、聽(tīng)取進(jìn)度匯報(bào)、討論重大問(wèn)題。最高人民法院司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為具體辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)“四五改革綱要”的組織協(xié)調(diào)、實(shí)施推進(jìn)、試點(diǎn)管理、督促檢查和評(píng)估總結(jié)工作，并及時(shí)向中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)告改革進(jìn)展、請(qǐng)示重要事項(xiàng)。

賀小榮表示，“四五改革綱要”發(fā)布后，最高人民法院將配套推出貫徹實(shí)施方案，明確各項(xiàng)改革措施的牽頭部門和參加部門，科學(xué)確定路線圖和時(shí)間表，建立情況通報(bào)、督導(dǎo)檢查、評(píng)估總結(jié)制度，做到每項(xiàng)改革任務(wù)都有布置、有督促、有檢查，確保各項(xiàng)任務(wù)不折不扣完成。