第一篇：關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中醫(yī)療問題的調(diào)查報告

關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中醫(yī)療問題的調(diào) 查 報 告

阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要醫(yī)療問題

問題一：衛(wèi)生資源配置過于集中，城鄉(xiāng)差距過大，據(jù)2009年的數(shù)字，沁陽市有公立私立醫(yī)院11家，數(shù)量約為全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的總和，比周圍同級縣市高出許多。由于沁陽市醫(yī)療衛(wèi)生資源配置過于集中在城市，80%的高級職稱醫(yī)生都集中在城市醫(yī)院，城鄉(xiāng)差距過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院雖然也有一定的人員但醫(yī)療條件差無法滿足社區(qū)居民的基本醫(yī)療需求?？床‰y的問題長期困擾百姓。

問題二：醫(yī)療人才資源分配不合理，沁陽市的醫(yī)療衛(wèi)生人才主要集中在市區(qū)的幾家大醫(yī)院?；鶎俞t(yī)院人才十分匱乏。近年來我市基本醫(yī)院招收的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，許多在工作一段時間后離開醫(yī)院，流向其他單位，不僅流失了人才，更帶走了許多病人。調(diào)整醫(yī)療人才的配置和分流，是亟待解決的問題之一。

問題三：公共衛(wèi)生建設(shè)存在嚴(yán)重缺陷 公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制不完善、衛(wèi)生資源分割嚴(yán)重，屬地化管理難以實現(xiàn)等；目前婦幼保健、嬰幼兒的計劃免疫、計劃生育、傳染病防治、家庭護(hù)理等項工作主要靠一級醫(yī)院和村衛(wèi)生室承擔(dān)，這些單位的醫(yī)護(hù)人員，由于經(jīng)費不足，基本上是自負(fù)盈虧，其工作效率和質(zhì)量難以提高；康復(fù)治療、健康教育、精神和心理衛(wèi)生和疾病的防治、老年病的治療和護(hù)理、慢性病治療和監(jiān)控、重大疾?。ò┌Y、高血壓病、動脈硬化、糖尿病、慢性肺心病等）的普查等項工作均屬于公共衛(wèi)生范疇，但這些工作的實施在醫(yī)改前基本為空白。

問題四：農(nóng)村缺醫(yī)少藥，即使參加合作醫(yī)療者每人每年可支配經(jīng)費也十分有限，處于勉強維持狀態(tài)。多數(shù)農(nóng)村的村衛(wèi)生室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院僅靠開藥賺取批零差價維持開診，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院房屋陳舊、設(shè)備簡陋。農(nóng)村缺醫(yī)少藥情況十分嚴(yán)重。

問題五：政府投入不足，在政府財政分權(quán)政策的影響下，農(nóng)村公共衛(wèi)生的籌資責(zé)任轉(zhuǎn)移到下級政府機構(gòu)，從而使地區(qū)間的差異明顯加大。但目前農(nóng)村衛(wèi)生投入主要由地方政府承擔(dān)，地方財政有困難，每年對農(nóng)村衛(wèi)生增加的投入十分有限，而承擔(dān)公共衛(wèi)生工作的一級醫(yī)院所獲資金甚少。

設(shè)想和建議

出臺公共衛(wèi)生法，依法建立公共衛(wèi)生體系 公共衛(wèi)生建設(shè)關(guān)系到最廣大人民的切身利益，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)。

改革財政投入體制，確立公共財政對公共衛(wèi)生建設(shè)的支撐作用 一是建議重點對承擔(dān)公共衛(wèi)生體系基礎(chǔ)作用的一級醫(yī)院和社區(qū)、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療站給予保障，確保構(gòu)建公共衛(wèi)生體系的資金需求。另外，要發(fā)揮縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級政府的積極性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，不斷、穩(wěn)步加大對醫(yī)療衛(wèi)生的投入數(shù)額，使醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)、社會進(jìn)步相協(xié)調(diào)。二是基層一級醫(yī)院和村衛(wèi)生室提高服務(wù)能力，使其在婦幼保健、嬰幼兒的計劃免疫、計劃生育、傳染病防治、家庭護(hù)理、康復(fù)治療、健康教育、老年病的治療和護(hù)理、精神和心理衛(wèi)生和疾病的防治、慢性病治療和監(jiān)控、上報各種基本數(shù)據(jù)、配合上級醫(yī)院實施重大疾病的普查等公共衛(wèi)生方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

實現(xiàn)群眾小病去衛(wèi)生點（村衛(wèi)生所）或一級醫(yī)院，大病到市醫(yī)院，疑難重癥到?？漆t(yī)院或大醫(yī)院的重點學(xué)科診治。為縮小的城鄉(xiāng)差異，在醫(yī)院布局上應(yīng)該以群眾看病就近、方便、經(jīng)濟(jì)和有效為原則，實現(xiàn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源的統(tǒng)籌，以城市帶動鄉(xiāng)村，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

深化醫(yī)療體制改革，實現(xiàn)屬地化管理 一是衛(wèi)生行政部門應(yīng)堅持有所為，有所不為的原則。建議政府重點抓好一級基層醫(yī)院，對二級醫(yī)院放開，鼓勵他們深入基層。二是多渠道解決人才配置問題。城鄉(xiāng)醫(yī)療實現(xiàn)統(tǒng)籌的關(guān)鍵是醫(yī)療人才配備問題，所以，必須下大力量解決農(nóng)村和基層醫(yī)院人才短缺和斷檔問題。建議制定鼓勵人才流向基層和農(nóng)村的適宜政策。利用經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，吸引合格的醫(yī)療人才到基層的醫(yī)院服務(wù)。

二0一0年七月十八日

第二篇：關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中醫(yī)療問題的調(diào)查報告

關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中醫(yī)療問題的調(diào)

查報告

關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中醫(yī)療問題的調(diào)查報告 當(dāng)前，我國醫(yī)療行業(yè)存在的許多問題已經(jīng)成為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵之一。為打破傳統(tǒng)的城、鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，中國農(nóng)工民主黨北京市委在北京市市委書記劉淇的委托下成立了專門的調(diào)研組，走訪了城區(qū)一、二、三級醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心；考察了西三旗、天通苑地區(qū)等發(fā)展較快的城鄉(xiāng)結(jié)合部；并深入到大興、順義、房山、昌平、懷柔等郊區(qū)進(jìn)行調(diào)研；設(shè)計并隨機發(fā)放居民調(diào)查問卷數(shù)百份；多次召開專題研討會，取得了第一手資料。比較全面的掌握了北京市城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生 的現(xiàn)狀和問題?，F(xiàn)將調(diào)研報告刊登如下，供參考。

阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要醫(yī)療問題 問題一：城鄉(xiāng)衛(wèi)生發(fā)展不公平、不協(xié)調(diào)從衛(wèi)生需求看：經(jīng)對全市農(nóng)民1999-年人均醫(yī)藥費用支出情況進(jìn)行調(diào)查，農(nóng)民平均每年醫(yī)藥費用297元；城市職工醫(yī)療保險年人均同期醫(yī)藥費用1976元。從基本醫(yī)療的保障水平看：，北京市新型農(nóng)村合作醫(yī)療由政府、村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民三方籌資總額億元,大病統(tǒng)籌覆蓋191萬農(nóng)民;城市職工醫(yī)療保險籌資總額44億元,大病統(tǒng)籌覆蓋不足300萬人。從衛(wèi)生資源可及性看：城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源分布城鄉(xiāng)差異大，目前，城市以街道為單位衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達(dá)到90%以上，居民步行5―10分鐘、郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民步行15―20分鐘可以到達(dá)醫(yī)療機構(gòu)；偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民就醫(yī)時間平均超過30分鐘，最遠(yuǎn)地區(qū)平均超過60分鐘。從衛(wèi)生資源品質(zhì)看：根據(jù)的統(tǒng)計，北京市有三級醫(yī)院52所，其中分布在城區(qū)46所，郊區(qū)6所，山區(qū)0

所；二級醫(yī)院107所，城區(qū)56所，郊區(qū)24所，山區(qū)27所；一級醫(yī)院366所，城區(qū)220所，郊區(qū)55所，山區(qū)91所。從衛(wèi)生技術(shù)人員的分布情況看：全市共有衛(wèi)生技術(shù)人員90815人。其中三級醫(yī)療單位有衛(wèi)生技術(shù)人員46402人，城區(qū)45736人，郊區(qū)1214人，山區(qū)1452人；二級醫(yī)療單位有衛(wèi)生技術(shù)人員29686人，城區(qū)14787人，郊區(qū)7563人，山區(qū)7336人；一級醫(yī)療單位有衛(wèi)生技術(shù)人員14727人，城區(qū)10144人，郊區(qū)1931人，山區(qū)2652人。從部分設(shè)施看：全市醫(yī)療單位實有床位數(shù)69381張，城區(qū)49354張，郊區(qū)10166張，山區(qū)9861張；全市醫(yī)療單位實有萬元以上設(shè)備臺數(shù)為68367臺，城區(qū)50227臺，郊區(qū)4733臺，山區(qū)3407臺。

問題二：衛(wèi)生資源配置過于集中，城鄉(xiāng)差距過大據(jù)的數(shù)字，北京市有52所三級大型醫(yī)院，數(shù)量約為上海市的2倍，一般省會城市的10倍。著名專家多，醫(yī)療水平居全國領(lǐng)先地位，在某些方面居國

際先進(jìn)水平。由于北京市醫(yī)療衛(wèi)生資源配置過于集中在城市中心，城鄉(xiāng)差距過大，大型醫(yī)院主要位于城市中心區(qū),如：從米市大街到崇文門短短數(shù)百米之內(nèi)就有協(xié)和醫(yī)院、同仁醫(yī)院和北京醫(yī)院三所三級甲等醫(yī)院。但新建居民區(qū)大部分位于城鄉(xiāng)結(jié)合部,如：天通苑、回龍觀、望京小區(qū)、西三旗、西紅門等，但這些地區(qū)無一所三級醫(yī)院。據(jù)調(diào)查，天通苑地區(qū)擁有30萬人口，目前有14家醫(yī)療水平不等的醫(yī)院和2家藥店，但無法滿足社區(qū)居民的基本醫(yī)療需求?？床‰y的問題長期困擾百姓。問題三：醫(yī)療人才資源分配不合理北京市的醫(yī)療衛(wèi)生人才主要集中在三級大型醫(yī)院?；鶎俞t(yī)院、尤其農(nóng)村地區(qū)人才十分匱乏。近年來我市郊區(qū)和農(nóng)村醫(yī)院招收的應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生，絕大多數(shù)工作2-5年期間離開醫(yī)院，流向其他行業(yè)。調(diào)整醫(yī)療人才的配置和分流，是亟待解決的問題之一。問題四：公共衛(wèi)生建設(shè)存在嚴(yán)重缺陷公

共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制不完善、衛(wèi)生資源分割嚴(yán)重，屬地化管理難以實現(xiàn)等；目前婦幼保健、嬰幼兒的計劃免疫、計劃生育、傳染病防治、家庭護(hù)理等項工作主要靠一級醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生站承擔(dān)，這些醫(yī)護(hù)人員都屬于集體所有制、自負(fù)盈虧，由于經(jīng)費不足，其工作效率和質(zhì)量難以提高；康復(fù)治療、健康教育、精神和心理衛(wèi)生和疾病的防治、老年病的治療和護(hù)理、慢性病治療和監(jiān)控、重大疾病的普查等項工作均屬于公共衛(wèi)生范疇，但這些工作的實施基本為空白。問題五：醫(yī)療體制改革滯后，醫(yī)療管理體制不順北京市公立醫(yī)院存在產(chǎn)權(quán)虛化的問題，醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)主要對上負(fù)責(zé)，一線醫(yī)生、護(hù)士和技術(shù)員相對不足，醫(yī)院內(nèi)部管理層和后勤人員龐大，醫(yī)院管理沒有進(jìn)行成本核算等方面的問題，使醫(yī)院運營效率不高，浪費較大。近年來，有少數(shù)民營、外資醫(yī)院進(jìn)入北京市，但是其規(guī)模均較小，對北京市醫(yī)療機構(gòu)的整體影響很小。雖然伴隨我國的發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生工作進(jìn)行了一些改革，但與其他行業(yè)相比，改革滯后。此外，北京市61所三級大型醫(yī)院分屬衛(wèi)生部、中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院、北京大學(xué)、北京市、中國中醫(yī)研究院、中醫(yī)藥大學(xué)、解放軍及其他部委等八個系統(tǒng)，直接導(dǎo)致北京市醫(yī)院條塊分割管理體制不順，醫(yī)療機構(gòu)之間無直接關(guān)系，未形成網(wǎng)絡(luò)，沒有實現(xiàn)各負(fù)其責(zé)。問題六：農(nóng)村缺醫(yī)少藥據(jù)統(tǒng)計，目前僅40%的本市農(nóng)民參加了新型合作醫(yī)療，即使參加合作醫(yī)療者每人每年可支配經(jīng)費也僅在60-90元之間，處于勉強維持狀態(tài)。多數(shù)農(nóng)村的村衛(wèi)生室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院僅靠開藥賺取批零差價維持開診，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院房屋陳舊、設(shè)備簡陋。農(nóng)村缺醫(yī)少藥情況十分嚴(yán)重。問題七：政府投入不足，資金使用不合理在政府財政分權(quán)政策的影響下，農(nóng)村公共衛(wèi)生的籌資責(zé)任轉(zhuǎn)移到下級政府機構(gòu)，從而使地區(qū)間的差異明顯加大。政府衛(wèi)生預(yù)算支出在城鄉(xiāng)之間的分配極不

合理。1991-，我國政府衛(wèi)生預(yù)算支出增加了億元，而用于農(nóng)村的衛(wèi)生支出僅增加了億元，在增加資金中僅占%。中央明確要求今后中央及地方政府每年增加的衛(wèi)生事業(yè)費主要用于發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，但目前農(nóng)村衛(wèi)生投入主要由地方政府承擔(dān)，部分區(qū)財政有困難，每年對農(nóng)村衛(wèi)生增加的投入十分有限。北京市的衛(wèi)生投入流向，大部分資金支持了三級醫(yī)院，而承擔(dān)公共衛(wèi)生工作的一級醫(yī)院所獲資金甚少。

問題八：各項政策相互不銜接由于醫(yī)院、醫(yī)療保險與藥品的相關(guān)政策不協(xié)調(diào)，百姓即使常規(guī)取藥，也得去大醫(yī)院，而中小醫(yī)院無人光顧。設(shè)想和建議

立即著手編制區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生規(guī)劃按照“兩軸-兩帶-多中心”的城市空間新格局，立即著手進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生體系的中長期規(guī)劃；換言之，在北京規(guī)劃整體修編工作中加入醫(yī)療衛(wèi)生規(guī)劃的內(nèi)容。出臺公共衛(wèi)生法，依法建立公共衛(wèi)生體

系公共衛(wèi)生建設(shè)關(guān)系到最廣大人民的切身利益，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)。據(jù)了解，北京市政府的公共衛(wèi)生建設(shè)行動方案中沒有提到制訂公共衛(wèi)生法，建議盡快出臺并依法建立公共衛(wèi)生體系。

改革財政投入體制，確立公共財政對公共衛(wèi)生建設(shè)的支撐作用一是建議重點對承擔(dān)公共衛(wèi)生體系基礎(chǔ)作用的一級醫(yī)院和社區(qū)、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療站給予保障，確保構(gòu)建公共衛(wèi)生體系的資金需求。另外，要發(fā)揮市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府的積極性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，不斷、穩(wěn)步加大對醫(yī)療衛(wèi)生的投入數(shù)額，使醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)、社會進(jìn)步相協(xié)調(diào)。二是基層一級醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生站提高服務(wù)能力，使其在婦幼保健、嬰幼兒的計劃免疫、計劃生育、傳染病防治、家庭護(hù)理、康復(fù)治療、健康教育、老年病的治療和護(hù)理、精神和心理衛(wèi)生和疾病的防治、慢性病治療和監(jiān)控、上報各種基本數(shù)據(jù)、配合上級醫(yī)院實施重大疾病的

普查等公共衛(wèi)生方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用。據(jù)調(diào)查，大興區(qū)突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作思路，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)和村衛(wèi)生服務(wù)站，在創(chuàng)建全國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)示范區(qū)復(fù)核中得到全國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)專家的肯定，值得全市各區(qū)、縣借鑒。三是建立承擔(dān)公共衛(wèi)生任務(wù)的補償機制。根據(jù)城市化發(fā)展進(jìn)程，調(diào)整北京市醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的布局一是按照本市城鄉(xiāng)人口分布、居住區(qū)和交通等情況，調(diào)整本市醫(yī)療機構(gòu)的地理布局，可考慮將醫(yī)療機構(gòu)分為：a區(qū)、b區(qū)和c區(qū)三類，在城鄉(xiāng)結(jié)合部設(shè)立三級醫(yī)院。二是北京市可利用首都豐富的醫(yī)療衛(wèi)生資源，在順義、大興、門頭溝和昌平區(qū)，以城市中心區(qū)的三級甲等大型醫(yī)院為依托，分別建立4個醫(yī)療機構(gòu)，每個醫(yī)療機構(gòu)可以滿足大約50萬人口的基本醫(yī)療需求。采取此種模式具有6大優(yōu)勢：有效借助著名醫(yī)院的品牌效應(yīng)；大醫(yī)院可以從人力、物力全力支持，保證醫(yī)療質(zhì)量；大醫(yī)院的專家可以出診，方便群眾；與大醫(yī)院集中

采購醫(yī)療設(shè)備、材料，有助于降低醫(yī)院的運營成本，提高效率；減少不同級別醫(yī)院的轉(zhuǎn)診環(huán)節(jié)，避免重復(fù)檢查和重復(fù)書寫病歷，對搶救病人十分有利；可實行雙向轉(zhuǎn)診制度，實現(xiàn)資源共享。

更新本市醫(yī)療網(wǎng)我國現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)是條塊分割的管理體制，因此一、二、三級醫(yī)院網(wǎng)絡(luò)未能發(fā)揮有效作用。北京市應(yīng)考慮重新建立層次清楚的三級或者二級醫(yī)療網(wǎng)，實現(xiàn)群眾小病去衛(wèi)生點或一級醫(yī)院，大病到大醫(yī)院，疑難重癥到?？漆t(yī)院或大醫(yī)院的重點學(xué)科診治。為縮小北京市的城鄉(xiāng)差異，在醫(yī)院布局上應(yīng)該以群眾看病就近、方便、經(jīng)濟(jì)和有效為原則，實現(xiàn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源的統(tǒng)籌，以城市帶動鄉(xiāng)村，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

加速轉(zhuǎn)變各級政府衛(wèi)生行政部門的職能建議政府的醫(yī)療衛(wèi)生行政管理部門的職能切實轉(zhuǎn)移到加強公共衛(wèi)生的管理上來。實現(xiàn)吳儀副總理在4月8日全國衛(wèi)生工作會議上提出的各級政府衛(wèi)生行政

部門轉(zhuǎn)變職能的要求。即從微觀管理到宏觀管理、從直接管理到間接管理、從行政管理到依法管理、從單位管理到行業(yè)管理的轉(zhuǎn)變。

深化醫(yī)療體制改革，實現(xiàn)屬地化管理一是建議立即著手進(jìn)行公立三級大型醫(yī)院的所有制改造。可先選取1或2個市屬三級甲等醫(yī)院借鑒其他系統(tǒng)國營企業(yè)股份制改造的正反兩方面的經(jīng)驗，進(jìn)行試點。二是建議打破條塊分割的管理體制，縱向整合三級醫(yī)療機構(gòu)，以1所市屬三級甲等醫(yī)院為龍頭，組建責(zé)、權(quán)、利一體化的醫(yī)院集團(tuán)，覆蓋1-2所二級醫(yī)院和5-10所一級醫(yī)院。既能支援基層醫(yī)院，保證有高水平的醫(yī)務(wù)人員服務(wù)于基層和農(nóng)村，也有助于公共衛(wèi)生體系的建設(shè)。三是衛(wèi)生行政部門應(yīng)堅持有所為，有所不為的原則。建議政府抓兩頭，放中間。重點抓好一級基層醫(yī)院和三級1 2 下一頁

第三篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的幾個問題和誤區(qū)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的幾個問題和誤區(qū)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會的根本要求，是黨中央從戰(zhàn)略全局出發(fā)做出的重大決策。2010年中央一號文件，把加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度作為重要主題，與時俱進(jìn)地提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既要鼓勵積極探索，大膽實踐，又要把握好方向，防止走形變樣。一些地方以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為名，統(tǒng)農(nóng)村的土地資源多，籌農(nóng)村的公共服務(wù)少；統(tǒng)城市的建設(shè)項目多，籌農(nóng)村的民生工程少。這些做法背離了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的宗旨。從根本上講，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，公平對待農(nóng)民，使農(nóng)民獲得平等的教育、就業(yè)、公共服務(wù)和社會保障等權(quán)益，提高農(nóng)民的社會地位，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享改革發(fā)展成果。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在政策部署上，要把握好以下三大問題。

第一，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先要在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化上綜合運籌。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路、農(nóng)村能源、農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化等基本公共服務(wù)。要促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件大致均等，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量大幅度提升。全面實行免費的農(nóng)村職業(yè)教育，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度。進(jìn)一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高政府和農(nóng)民個人籌資標(biāo)準(zhǔn)，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)民提供安全價廉的基本醫(yī)療服務(wù)，加強農(nóng)村婦幼保健，全面實施農(nóng)村婦女住院分娩補助政策，使農(nóng)民享有公共衛(wèi)生服務(wù)水平得到進(jìn)一步提高。完善農(nóng)村最低生活保障制度，健全農(nóng)村社會救助體系，加快建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大扶貧政策覆蓋范圍，對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策，實現(xiàn)扶貧和低保兩項制度有效銜接。建立健全農(nóng)村文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和文化服務(wù)機制，大力發(fā)展公益性文化事業(yè)。近年來，無論是財政對“三農(nóng)”投入總量、增量，還是增幅，都是較高的。但財政支農(nóng)資金比重總體上處于波動和下降狀態(tài)，財政支農(nóng)力度與國家財力的增長狀況還不相匹配。不能光看財政支農(nóng)資金總量和增速，還要看比重和口徑。2003年至2008年，中央財政支農(nóng)資金占財政支出的比重分別為：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相對于農(nóng)村人口規(guī)模和農(nóng)民對公共服務(wù)的龐大需求而言，財政在農(nóng)村投的錢不算多，公共財政的陽光還沒有真正做到普照農(nóng)村。隨著我國財力的增強，要更加自覺、更大幅度地調(diào)整國民收入分配格局和國家財政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共財政資源在城鄉(xiāng)均衡配置，完善對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的財政支持與補貼政策，全面提高財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的保障水平，鞏固和完善強農(nóng)惠農(nóng)政策。要盡快制定和完善有關(guān)法律法規(guī)，明確界定財政總支出中“三農(nóng)”支出的內(nèi)涵，強化法律約束，建立財政資金“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機制，力爭在“十二五”期間末將中央財政支農(nóng)資金占財政收入的比重提高到10%以上。抓緊劃分中央與地方的支農(nóng)事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，建立中央與地方財權(quán)和事權(quán)相匹配的財政支農(nóng)體制。積極利用財政貼息、補助等手段，引導(dǎo)社會資金投向農(nóng)村。創(chuàng)新農(nóng)村投融資體制，拓寬“三農(nóng)”投入來源渠道。根據(jù)財政支農(nóng)目標(biāo)和重點，有效整合財政支農(nóng)資金，突出財政支農(nóng)資金的公共性，健全政府農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督機制，發(fā)揮資金使用的綜合效果。

第二，農(nóng)民工的市民化問題。城鎮(zhèn)化的一個根本標(biāo)志就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并沉淀在城鎮(zhèn)，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居，并使之向市民轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重大舉措。我國農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農(nóng)民工成為主體，他們對土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式已日趨城市化，融入城市的意愿強烈。針對農(nóng)民就業(yè)和轉(zhuǎn)移政策，實際上過去30年可以劃分為三個階段：上世紀(jì)80年代的政策基調(diào)就是消除離土的限制。因為在改革開放前，農(nóng)民沒有自由轉(zhuǎn)移就業(yè)的權(quán)利，80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，促進(jìn)了農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移；90年代的政策基調(diào)是消除農(nóng)民離鄉(xiāng)的限制。90年代初農(nóng)民工規(guī)模只有幾百萬人，1993年才不到2000萬人，現(xiàn)在外出就業(yè)是1.5億多人，90年代后政策有了根本性調(diào)整，消除了農(nóng)民流動就業(yè)的限制。進(jìn)入新世紀(jì)，我國政策基調(diào)正在向消除農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居限制的方向轉(zhuǎn)變。這個方向符合億萬農(nóng)民工的意愿，符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律。今年一號文件一個很大的亮點就是明確提出，要創(chuàng)造條件，要讓一部分農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工在城市定居，在城市落戶。已經(jīng)有13個省市區(qū)宣布改革戶籍制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，實行新的戶口制度。但大部分省市區(qū)的戶口制度改革是形式上的、表面的，沒有給農(nóng)村人口提供與城市人同等的享受公共服務(wù)的權(quán)利。戶籍制度改革的正確方向，就是把戶籍的登記與公共服務(wù)的提供脫鉤。不能只給有了戶口的人提供公共服務(wù)，將來的公共服務(wù)提供要與居住直接結(jié)合在一起，讓符合條件的農(nóng)民工享受同等權(quán)利和待遇。農(nóng)民工是最需要改善居住條件的社會群體，目前，大部分農(nóng)民工集中在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部租房，居住條件惡劣。形成適合農(nóng)民工特點的住房供應(yīng)體系和政策體系，是農(nóng)民工融入城市需要解決的一個大問題。要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。當(dāng)然，當(dāng)前的重點是從中小城市和小城鎮(zhèn)做起。農(nóng)民工真的要成為市民，首選的是中小城市和小城鎮(zhèn)，他們在大城市打工，但最終希望在當(dāng)?shù)乜h城買房定居。

第三，農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難點、焦點、分歧點都在土地問題上。我國農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地迅速擴(kuò)張，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用土地的過程，不是一個平等的、協(xié)商的產(chǎn)權(quán)交易過程，征地范圍過寬，征地補償辦法不合理，征地程序忽視農(nóng)民意愿，失地農(nóng)民生活無著落、長遠(yuǎn)生計缺乏保障。近幾年，在國家實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度背景下，不少地區(qū)開始推行宅基地和村莊整理，將節(jié)省出的部分土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地。農(nóng)村土地整理為工業(yè)和城市發(fā)展騰出了空間，在一定程度上促進(jìn)了土地集約利用與新農(nóng)村建設(shè)，但也存在著農(nóng)民和集體土地權(quán)益得不到有效保障等一系列問題。關(guān)于土地問題，還是要回到現(xiàn)實當(dāng)中來。什么是現(xiàn)實當(dāng)中土地的真問題，什么是農(nóng)民真正關(guān)心的土地問題？城里人議論很多農(nóng)村土地問題，對農(nóng)民來講，可能根本不是一個問題。

根據(jù)觀察，關(guān)于農(nóng)村土地問題在認(rèn)識和實踐中存在三個誤區(qū)。第一個誤區(qū)是片面強調(diào)搞土地的規(guī)模經(jīng)營，片面強調(diào)要流轉(zhuǎn)土地。2005年我們在全國2749個村莊做了一個調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有23%的農(nóng)戶發(fā)生過土地流轉(zhuǎn)。到農(nóng)民那里問，有沒有想多種地的？有很多；有沒有農(nóng)民不想種地，找不到租種的？幾乎沒有，農(nóng)民不想種總會有辦法流轉(zhuǎn)出去，這說明，農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)是比較充分的。

第二個誤區(qū)是片面強調(diào)農(nóng)民當(dāng)了市民，拿土地?fù)Q戶口和住房，拿土地?fù)Q保障。這個問題在現(xiàn)實當(dāng)中非常復(fù)雜。根據(jù)土地承包法規(guī)定，農(nóng)民在設(shè)區(qū)的地級市以上城市落戶要放棄家庭承包地。南京市要給50個優(yōu)秀農(nóng)民工落戶，但只有一個農(nóng)民辦了落戶手續(xù)。農(nóng)民講，家里還有十幾畝地，把土地就這么放棄了，給一個城鎮(zhèn)戶口，不劃算。因此，首先要明確土地是一種權(quán)利，是一種物權(quán)，拿著土地權(quán)利去換戶口，對農(nóng)民這可能是一個更大的損害。這個問題理論上要把它說透，在現(xiàn)實操作中才不出偏差。鄂爾多斯東勝區(qū)搞了一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)，就是要讓農(nóng)民成為新型市民后，農(nóng)村的土地權(quán)利沒有任何改變，城鎮(zhèn)居民能享受的所有權(quán)利都可以享受，而且比城鎮(zhèn)居民還要優(yōu)惠。在一定階段這種做法是有意義的，是有價值的。農(nóng)民剛到城里來，就把農(nóng)村的承包地、宅基地都給拿走，一旦不適應(yīng)，連個退路都沒有。

第三個誤區(qū)是一講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是強調(diào)城市建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤。這個掛鉤的規(guī)模是非常大的，當(dāng)項目來了，沒有建設(shè)用地指標(biāo)了，就要讓農(nóng)民把宅基地?fù)v騰出來，土地騰出來以后大都轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。從研究的角度來講，我們要看得更長遠(yuǎn)一點，農(nóng)村龐大的建設(shè)用地背后是一個巨大的利益調(diào)整。農(nóng)民可能只看到三、五年，房子比原來漂亮了，但沒有看到土地如果真的權(quán)利明晰以后，可以給社區(qū)集體，給農(nóng)民帶來一個長遠(yuǎn)的巨大利益。在土地問題上，如果現(xiàn)在操之過急，沒有一個規(guī)范，最后把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)沒了，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)統(tǒng)沒了。

土地制度事關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)營制度鞏固，事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定大局，需要關(guān)注什么是農(nóng)民關(guān)心的真問題。局部地區(qū)可以做一些實驗，可以做一些探索，但是一定要意識到有一些探索可能會有風(fēng)險，在推廣這些經(jīng)驗的時候，學(xué)術(shù)界在總結(jié)這些經(jīng)驗的時候一定要非常謹(jǐn)慎。要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識，明確政策方向。一是切實穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。全面頒發(fā)農(nóng)戶長久擁有的具有明確法律效力的土地承包權(quán)證書，確保農(nóng)民不喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要保證農(nóng)民是經(jīng)營主體和受益主體。在現(xiàn)階段，不應(yīng)提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，以防止出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶和大規(guī)模土地兼并現(xiàn)象。二是在農(nóng)民變市民過程中，不能把農(nóng)民的土地權(quán)益“變沒了”。從我國的基本國情看，現(xiàn)階段讓農(nóng)民以放棄土地為代價，獲得市民身份并享受與市民一樣的待遇是不現(xiàn)實的。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)民市民化是一個漫長的過程，在這個過程中，既要創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民在城市里能夠住有所居、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，又允許農(nóng)民繼續(xù)享有對承包地的權(quán)益，以此作為應(yīng)對不確定性及各種風(fēng)險的生存保障，讓農(nóng)民“既進(jìn)得了城，又回得了鄉(xiāng)”?！凹抑杏械兀M(jìn)退有據(jù)”。這是保護(hù)農(nóng)民利益的需要，也是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。三是在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”實施過程中，要切實保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地權(quán)益。特別是在農(nóng)村土地整理過程中，首先要把增加優(yōu)質(zhì)耕地作為目標(biāo)，節(jié)省出來的建設(shè)用地，要優(yōu)先滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要，不能把增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為土地整理的主要目的。

第四篇：在統(tǒng)籌發(fā)展中增加城鄉(xiāng)居民收入

在統(tǒng)籌發(fā)展中增加城鄉(xiāng)居民收入

戴福生

2011年第3期 ——社會建設(shè)

麻城市委、市政府以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為平臺，通過政策幫扶、項目拉動、資金投入、社會保障、鼓勵創(chuàng)業(yè)和加大扶貧開發(fā)力度，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民收入較快增加，人民生活水平和質(zhì)量不斷提高。2007年-2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入增速連續(xù)四年位于黃岡市和全省前列，城鄉(xiāng)居民收入提前兩年完成“十一五”規(guī)劃目標(biāo)。

一、落實惠民政策，保障居民增收。認(rèn)真落實強農(nóng)惠民政策，發(fā)放“種田”補貼。把糧食、良種、油菜、棉花、農(nóng)資、農(nóng)機和退耕還林等政策補貼落實到位，2008年以來，共發(fā)放各類惠農(nóng)資金12.51億元，農(nóng)民人均受益2000元。發(fā)放“用（沼）氣”補貼。大力推進(jìn)農(nóng)村沼氣工程建設(shè)，共補貼資金3000萬元，有2萬余農(nóng)戶收益。發(fā)放“家電”補貼。開展“家電下鄉(xiāng)”、“汽車摩托車下鄉(xiāng)”活動，有18.6萬農(nóng)戶享受了家電補貼，有4.7 萬農(nóng)戶享受了摩托車補貼。發(fā)放“住房”補貼。實施農(nóng)村危房改造和城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)，共發(fā)放危改資金和廉租房補貼1.2億元，2000余農(nóng)戶和近1000城鎮(zhèn)戶受益。發(fā)放“讀書”補貼。義務(wù)教育免書費111萬人次，困難學(xué)生獲寄宿生活補助16萬人次、8000萬元，中職生享受國家助學(xué)金4萬人次、3000萬元。搶抓國家應(yīng)對國際金融危機“擴(kuò)內(nèi)需、增投入、上項目”機遇，共爭取國家投資項目164個、無償資金近2億元，有力地保障和改善了民生。

二、發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)居民增收。2008年以來，我們突出發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，著力夯實居民增收基礎(chǔ)。一是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)增收。重點培育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、群眾有共識、市場前景好的“三鄉(xiāng)三業(yè)”（中國菊花之鄉(xiāng)、中國油茶之鄉(xiāng)、中國板栗之鄉(xiāng)，蔬菜產(chǎn)業(yè)、畜牧產(chǎn)業(yè)、桑茶藥產(chǎn)業(yè)），著力把“三鄉(xiāng)”推向全國，使“三業(yè)”叫響華中。市財政每年拿出400萬元對“三鄉(xiāng)三業(yè)”基地建設(shè)進(jìn)行獎補扶持，基地面積達(dá)到110萬畝，覆蓋全市95%以上農(nóng)戶。2010年“三鄉(xiāng)三業(yè)”實現(xiàn)總產(chǎn)值40.4億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重70%，帶動從事種植的農(nóng)民通過“三鄉(xiāng)三業(yè)”，人均增收180元?！叭l(xiāng)三業(yè)”有農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)82家，其中規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)32家，2010年完成產(chǎn)值18.2億元。建成菊花、板栗、蔬菜等10大專業(yè)市場，年成交額超過15億元，帶動從事加工和市場銷售的農(nóng)民人均增收300元。特色農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民增收的主渠道。注冊有“福田白菊”、“東木”老米酒等50宗農(nóng)產(chǎn)品注冊商標(biāo)，“麻城福白菊”成功申報國家地理標(biāo)志證明商標(biāo)，“麻城黑山羊”通過國家品種資源鑒定，“麻城茶油”獲國家地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社145家，合作社成員7900人，帶動農(nóng)戶8.8萬戶，戶平增收1000元以上。二是做旺旅游業(yè)增收。我們推進(jìn)“三山（龜峰山、五腦山、九龍山）一村（杏花村）一線（紅色精品旅游線路）一大片（鄉(xiāng)村農(nóng)家樂）”6大旅游板塊建設(shè)，開發(fā)生態(tài)游、紅色游和人文游，著力打造“杜鵑花城”品牌，突出“人間四月天，麻城看杜鵑”旅游節(jié)。全市直接從事旅游服務(wù)的業(yè)主1600余戶，從業(yè)人數(shù)1萬余人。麻城旅游業(yè)呈后發(fā)快進(jìn)態(tài)勢。旅游賞花期，人如潮，車成龍，賓館酒店爆滿，土特產(chǎn)供不應(yīng)求。龜峰山村興辦農(nóng)家樂38家，商鋪28家，運輸戶口12家，全村勞動力實現(xiàn)景區(qū)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，戶均旅游收入3萬余元，居民人均收入2010年增長到8000元，成為麻城富裕村、湖北旅游名村。

三、完善社會保障健全社會救助體系，促進(jìn)居民增收。加大投入，不斷擴(kuò)大社保覆蓋面。2007年以來，本級財政每年用于民生支出占總支出85%，用于社保各項配套和補助資金6700萬元。全市有4.78萬人參加基本養(yǎng)老保險，24萬人參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。新農(nóng)合參合率從2007年的84.29%提高到2010年的98.4%，住院補償率從36.8%提高到50.12%。進(jìn)一步健全社會救助體系?；窘⒁跃用竦捅?、農(nóng)村“五?！睘橹攸c，以醫(yī)療、住房、災(zāi)害、教育等專項救助為輔助，以慈善救助、社會幫扶為補充，覆蓋全市困難人群的社會救助體系，做到困有所幫、難有所救、需有所助。城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理達(dá)到省A級標(biāo)準(zhǔn)。2006年以來，共發(fā)放低保金近2億元，實施醫(yī)療救助1.2萬余人次。城鎮(zhèn)低保對象1.18萬戶、3.1萬人；農(nóng)村低保完成5次擴(kuò)面，低保戶達(dá)3.6萬戶、7.3萬人，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

四、開展全民創(chuàng)業(yè)發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，推動居民增收。我們出臺推進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)36條意見，2007年以來，財政每年安排200萬元創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金，幫助有創(chuàng)業(yè)意愿的城鄉(xiāng)居民自主創(chuàng)業(yè)。重點打開山門、城門、校門、廠門，幫助農(nóng)民圓創(chuàng)業(yè)夢、市民夢、求學(xué)夢、就業(yè)夢。4年來，通過創(chuàng)業(yè)行動，新增就業(yè)3萬人，帶動1200余戶家庭走上致富路。做大做強勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)“打工”增收。大力實施職業(yè)技能培訓(xùn)，著力打造“麻城海員”、“麻城幼師”、“麻城地勤”等勞務(wù)品牌，提高外出務(wù)工人員的技能和競爭能力。先后輸送海員1100余名，人均年收入6萬元以上。2007年，“麻城海員”被國家勞動保障部授予“全國優(yōu)秀勞務(wù)品牌”稱號。深入開展“新型農(nóng)民科技培訓(xùn)”、“農(nóng)村實用人才培訓(xùn)”、“溫暖工程”和“送科技下鄉(xiāng)”活動，每年培訓(xùn)農(nóng)民10萬人次以上，提高了農(nóng)民科技素質(zhì)和務(wù)農(nóng)技能。全市共轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力26萬多人，年勞務(wù)經(jīng)濟(jì)凈收入超過26億元，年人均勞務(wù)收入過萬元。

五、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，擴(kuò)大居民增收渠道。大力開展小城鎮(zhèn)建設(shè)試點。放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，引導(dǎo)農(nóng)民到鎮(zhèn)進(jìn)城興辦實業(yè)實現(xiàn)增收。從2009年起，市政府每年預(yù)算100萬元，用于編制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃；每年預(yù)算300萬元支持宋埠、白果、順河等試點鎮(zhèn)建設(shè)；預(yù)算500萬元發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)。2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)規(guī)模企業(yè)發(fā)展到94家，完成工業(yè)產(chǎn)值28.85億元，吸納1.2萬余人就業(yè)，成為居民增收的重要渠道。在大力發(fā)展城鄉(xiāng)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的同時，因地制宜發(fā)展信息中介、房地產(chǎn)、金融保險等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，不斷增加就業(yè)容量，擴(kuò)大居民增收渠道。大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。積極探索資源依托型、產(chǎn)業(yè)帶動型、服務(wù)創(chuàng)收型、招商引資型、互助合作型等發(fā)展模式，壯大村級經(jīng)濟(jì)，打造了“旅游型”、“商貿(mào)型”、“工業(yè)型”、“城郊型”產(chǎn)業(yè)新村，有效帶動城鄉(xiāng)居民增收。城郊西畈村充分利用區(qū)位優(yōu)勢，投資3000萬元建成300畝汽配工業(yè)園，入駐企業(yè)28家，安排就業(yè)1000余人，年實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值3.6億元、稅收800萬元，年租金收入120萬元，村民人均純收入6730元，成為遠(yuǎn)近聞名的工業(yè)強村。城中陵園村靈活采用BOT等投資模式，開發(fā)建造桂源、新東方等大型酒店，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)增加到1.2億元。城西村開發(fā)建造準(zhǔn)4A級天吉新時代大酒店，成立首家股民合作社，村民年人均分紅近千元。

六、加大扶貧開發(fā)力度，夯實居民增收基礎(chǔ)。麻城弘揚艱苦奮斗、自強不息的老區(qū)精神，大力實施整村推進(jìn)為主體的扶貧開發(fā)，以解決群眾生產(chǎn)生活困難為著力點，不斷夯實可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收致富的基礎(chǔ)，扶貧開發(fā)取得了明顯成效。2007年來，共投入扶貧和老區(qū)建設(shè)資金5000余萬元，中央彩票公益金扶貧項目資金2125萬元，啟動了348個貧困村整村推進(jìn)計劃，實施完成360多個產(chǎn)業(yè)扶貧項目，貧困村人均增收500元；共減少貧困人口11.1萬人，大大加快了貧困人口脫貧進(jìn)程?！?/p>

（作者系中共麻城市委常委、辦公室主任）

第五篇：在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中妥善解決失地農(nóng)民問題

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中妥善解決失地農(nóng)民問題

2007-11-23 信息來源：國研網(wǎng) 作者：姜曉亭

視力保護(hù)色：【大 中 小】【打印本頁】【關(guān)閉窗口】我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，人地關(guān)系高度緊張，走工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化道路是歷史的必然，也是西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民的重要途徑。然而，由于種種原因，部分失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保障，合理訴求得不到妥善解決，因征地而引發(fā)的矛盾糾紛成為當(dāng)前涉農(nóng)群體性事件重要的“導(dǎo)火索”，少數(shù)地方甚至出現(xiàn)了發(fā)展越快、征地拆遷越多、貧困群體數(shù)量越大、矛盾越突出的現(xiàn)象。

一、我國土地制度的歷史演進(jìn)

（一）土地權(quán)屬。建國以來，我國土地制度經(jīng)過了三次大的變革。第一次是新中國成立之初的土地改革，這次改革沒收了一切大地主、大官僚的土地并無償分配給農(nóng)民。第二次1952年農(nóng)業(yè)合作化運動以后，農(nóng)民個體所有的土地改變?yōu)榧w所有，并實行集體勞動，統(tǒng)一經(jīng)營。第三次是1978年黨十一屆三中全會以來，全國農(nóng)村土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在土地集體所有的前提下，農(nóng)民通過承包方式擁有土地的使用權(quán)。我國城市土地的所有權(quán)一直歸國家所有。

（二）土地使用制度。建國以來直至1986年《土地管理法》出臺之前，政府高度壟斷土地資源，土地使用模式只有行政劃撥一種。1986年《土地管理法》出臺之后，土地作為特殊商品進(jìn)入市場，土地行政劃撥和有償出讓兩種方式并行；國家行使土地征用權(quán)，所有需將農(nóng)村集體土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，必須依法先由國家征收或征用農(nóng)村集體土地，再依法進(jìn)行劃撥或出讓。2002年，國土資源部11號令明確規(guī)定經(jīng)營性用地必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，土地市場秩序逐漸得到規(guī)范，加快推進(jìn)土地資源向資本轉(zhuǎn)變形成共識。

（三）征地費用。征地費用主要包括征地補償安置費、新增建設(shè)用地有償使用費、征用土地管理費、耕地開墾費等四項。征地補償安置費包括土地補償費、安置補助費以及土地上附著物和青苗補償費，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置補助費由所在集體經(jīng)濟(jì)組織、接受農(nóng)業(yè)人口的用人單位收取后統(tǒng)一安置，或一次性發(fā)給失地農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)民自謀職業(yè)，實行“人隨地走、貨幣安置”。征地補償安置費計算方式和標(biāo)準(zhǔn)為：土地補償費和安置補助費按被征耕地前三年平均年產(chǎn)值一定倍數(shù)補償，青苗附著物按各地政府頒布的標(biāo)準(zhǔn)按實補償。新增建設(shè)用地有償使用費、征用土地管理費、耕地開墾費依法由各級人民政府和國土部門收取。

二、失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生、現(xiàn)狀和根源

中國正在向工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化大步邁進(jìn)。工業(yè)化和城市化離不開農(nóng)業(yè)的大力支持，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也必須以集約化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為前提。在這個過程中，以土地為主的生產(chǎn)要素被重新優(yōu)化配置，利益格局被重新調(diào)整，部分農(nóng)業(yè)用地、居住用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地和城市建設(shè)用地，大量農(nóng)民離開土地變?yōu)槌鞘芯用?，形成農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)民市民化趨勢。目前，全國失地農(nóng)民保守估計約有4000萬人，預(yù)計到2030年將超過1億人；1999年1月1日以來，四川省約有失地農(nóng)民248萬人，其中農(nóng)轉(zhuǎn)非156萬人。

若干年來，部分失地農(nóng)民的利益得不到有效保障，一些失地農(nóng)民生活十分困難，不僅沒有從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中受益，反而變相地作出了犧牲，承擔(dān)了發(fā)展的成本，成為征地過程中的利益受損者。這些農(nóng)民普遍面臨三大難題。一是住房問題導(dǎo)致部分失地農(nóng)民返貧。由于補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，加上拖欠和建材、勞務(wù)價格持續(xù)上漲等因素，部分失地農(nóng)民重置新房資金缺口多達(dá)50%左右。一些失地農(nóng)民將大部分征地補償安置費用于必要的建房支出，短則3、5月，長則3、5年后就所剩無幾。二是就業(yè)率低。受文化、技能、年齡、資本和政策性因素限制，部分失地農(nóng)民就業(yè)困難大、渠道窄，而現(xiàn)行制度不能保障被征收生產(chǎn)性用地按地平解決失地農(nóng)民就業(yè)，城市、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目也不可能為他們提供大量的就業(yè)崗位。一些農(nóng)民失去了土地這個賴以生存的生產(chǎn)資料和勞動對象，就成為城鎮(zhèn)新的失業(yè)者，這個群體的規(guī)模正隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快而不斷擴(kuò)大。三是失地農(nóng)民社會保障制度基本是空白。多數(shù)失地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民后，沒有被納入“三條保障線”范疇，就業(yè)、社保等方面未與城鎮(zhèn)居民一視同仁。部分失地農(nóng)民成了“三無”農(nóng)民：種田無地、就業(yè)無崗、低保無份，生活在城市邊緣，成為新的弱勢群體。特別是處于退休年齡階段的失地農(nóng)民，基本沒有勞動能力和收入來源，成為家庭的負(fù)擔(dān)，生活最為堪憂。

部分失地農(nóng)民之所以成為“問題”，有其特有的淵源。首先是征地制度本身存在缺陷?，F(xiàn)有征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)不合理，土地年產(chǎn)值定價偏低，以此作為征地補償，既不能客觀反映被征占地本身的產(chǎn)出價值，又不能體現(xiàn)不同地區(qū)和地塊的級差地租，更不能體現(xiàn)土地增值收益和土地收入的永續(xù)性；房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不足以讓被拆遷人重置新房。在補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、就業(yè)和社會保障制度缺位的前提下對失地農(nóng)民實行一次性貨幣安置，自然難以保障失地農(nóng)民的生存和發(fā)展。其次是由于認(rèn)識滯后，我國還沒有形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制和制度環(huán)境，部分地方特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往片面地向農(nóng)村索取，而忽視了農(nóng)民的利益。此外，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方政府財力十分有限，對解決失地農(nóng)民問題心有余而力不足，也是失地農(nóng)民問題日積月累成社會問題的一個客觀因素?？傊?，失地農(nóng)民是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一種必然現(xiàn)象，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化必然產(chǎn)生失地農(nóng)民，但并不產(chǎn)生失地農(nóng)民問題；在工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，一些農(nóng)民正當(dāng)合法的權(quán)益沒有得到充分的保障，才是產(chǎn)生失地農(nóng)民問題的根源。而部分失地農(nóng)民無地可種、無工可打、無保可依、無房可住等問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到發(fā)展和穩(wěn)定大局，到了非解決不可的時候了。

三、解決失地農(nóng)民問題的根本出路

解決失地農(nóng)民問題，根本出路在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極構(gòu)建城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移相互促進(jìn)的良性循環(huán)機制，給失地農(nóng)民平等的市場經(jīng)濟(jì)主體地位，千方百計保障他們的合法利益和長遠(yuǎn)生計，讓他們居住有房、保險有份、就業(yè)有門、生活水平不斷提高，真正成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的受益者、參與者和擁護(hù)者。

（一）提高補償安置標(biāo)準(zhǔn)和資金保障能力。要按照“既確保失地農(nóng)民不因失地而影響原有生活水平，又符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律”的原則，調(diào)整征地青苗和地上附著物補償辦法，提高土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，制定合理的片區(qū)綜合地價，保證失地農(nóng)民等面積重置新房和社會保障等支出的需要；可以考慮推行留地安置、集體土地入股、農(nóng)用地依法流轉(zhuǎn)等失地農(nóng)民補償安置辦法。征地拆遷補償安置資金來源主渠道為土地收益。在財政并不富裕的西部地區(qū)，提高征地拆遷補償安置水平，必須在土地上做文章。要深刻領(lǐng)會落實“三個轉(zhuǎn)變”的精神，積極挖掘政府可經(jīng)營土地資源，大力推進(jìn)土地資源市場化配置，經(jīng)營性用地100%招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，商業(yè)用地100%拍賣出讓，用市場化理念和價格杠桿充分體現(xiàn)土地資源的價值，提高政府的土地收益，從而擴(kuò)大征地調(diào)節(jié)基金規(guī)模。

（二）扎實抓好失地農(nóng)民的住房安置。要讓失地農(nóng)民“居者有其屋”，確保他們不因住房問題影響生活質(zhì)量。一是要完善房屋拆遷管理辦法和程序。按照“先補償安置，后拆遷建設(shè)”的原則，用制度規(guī)范房屋評估、拆遷和安置行為，保障拆遷雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。二是要妥善做好安置工作。房屋拆遷安置補償可實行統(tǒng)建還房、劃地自建、貨幣補償、產(chǎn)權(quán)補償?shù)刃问?，供被拆遷人自主選擇。無論選擇哪種安置方式，都要超前進(jìn)行拆遷安置，確保補償?shù)綉?、到人，?yán)禁“打白條”，并確保被拆遷群眾過渡期間的基本居住和生活條件。三是要改進(jìn)還房小區(qū)建設(shè)管理辦法。還房小區(qū)要納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，努力達(dá)到既方便群眾生活、又有利于增加就業(yè)、保障經(jīng)營收益和加強管理服務(wù)的要求。

（三）建立失地農(nóng)民社會保障制度。要按照“以土地?fù)Q保障”的思路，建立失地農(nóng)民社會保障制度，延續(xù)土地的社會保障功能，讓失地農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所依，免除后顧之憂。失地農(nóng)民社會保障制度要包括三層內(nèi)容：一是低保。要將所有符合條件的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，確保應(yīng)保盡保；將符合條件的農(nóng)村失地農(nóng)民納入農(nóng)村最低生活保障。二是養(yǎng)老保險。要采取政府補貼、征地單位代繳等方式，將被征地的土地補償費和安置補助費統(tǒng)籌用于解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險等問題。不足部分應(yīng)由各級財政按比例分?jǐn)偠档住Ｈ鞘I(yè)保險。要建立失地農(nóng)民失業(yè)登記制度，由征地單位為在勞動年齡段、已參加養(yǎng)老保險且符合其他規(guī)定條件的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員辦理失業(yè)保險，由社保機構(gòu)發(fā)放失業(yè)保險金。需要特別提出的是，由于西部地區(qū)財政保障能力普遍不強，失地農(nóng)民社會保障應(yīng)納入省級以上統(tǒng)籌，確保失地農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民平等的社會保障待遇。

（四）積極扶持失地農(nóng)民就業(yè)。就業(yè)是民生之本。農(nóng)民失地等于失業(yè)，要讓他們心甘情

愿離開土地，必須實行勞動就業(yè)城鄉(xiāng)一體化，努力幫助失地農(nóng)民解決就業(yè)問題，順利轉(zhuǎn)型成為城鎮(zhèn)居民。一是統(tǒng)一就業(yè)扶持政策。要將失地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)社區(qū)管理和就業(yè)服務(wù)范圍，給予他們與城鎮(zhèn)下崗職工同等的就業(yè)、稅費減免、貸款等扶持政策，讓他們免費享受職業(yè)介紹和再就業(yè)培訓(xùn)。二是積極安置就業(yè)。要積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，扶持引導(dǎo)生產(chǎn)性企業(yè)按地平勞動力解決失地農(nóng)民就業(yè)，大量開發(fā)準(zhǔn)入門檻低、適合農(nóng)民就業(yè)的公益性或生產(chǎn)性崗位，通過用地企業(yè)安置、推薦就業(yè)、勞務(wù)輸出等多種方式進(jìn)行就業(yè)安置，特別是要努力確保為“零就業(yè)”戶提供一個就業(yè)崗位。三是鼓勵自謀職業(yè)。要扶持引導(dǎo)失地農(nóng)民通過非全日制、臨時性、季節(jié)性、彈性工作等靈活多樣形式實現(xiàn)就業(yè)，對選擇貨幣安置自主就業(yè)形式的失地農(nóng)民，要給予其與城鎮(zhèn)下崗職工同等的就業(yè)扶持政策，符合條件的要優(yōu)先給予其小額貸款支持。四是劃地自建（統(tǒng)建）保障其收入。城鎮(zhèn)要統(tǒng)一規(guī)劃失地農(nóng)民還房小區(qū)，留出一塊土地解決失地農(nóng)民的生存問題。對選擇劃地自建（統(tǒng)建）安置方式的失地農(nóng)民，要給予每人一定面積的商住建設(shè)用地，讓他們通過自建經(jīng)營門市和住房出租，獲得比較穩(wěn)定可靠的收入。

（五）大力推進(jìn)土地資源節(jié)約和集約化利用。節(jié)約和集約利用土地資源是在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，適當(dāng)減少失地農(nóng)民增量，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本的戰(zhàn)略選擇。在努力保障建設(shè)和發(fā)展用地的同時，主要應(yīng)采取三條措施提高土地資源開發(fā)利用效益。一是提高單位土地投資密度，科學(xué)測算土地投資控制指標(biāo)，合理限制工業(yè)和建設(shè)用地占地規(guī)模，全面推行工業(yè)集中發(fā)展，積極鼓勵企業(yè)利用現(xiàn)有土地進(jìn)行改擴(kuò)建，在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不批建低容積率高檔住宅區(qū)，全面提高單位土地投資密度、建筑密度和容積率。二是盤活存量土地，大力清理和收儲閑置土地，充分挖掘存量土地的潛力。三是做大土地增量，通過土地利用總體規(guī)劃修編，合理配置和優(yōu)化各區(qū)域土地資源功能；通過農(nóng)田水利基本建設(shè)，開發(fā)整理國有河灘地等未利用地，做大農(nóng)用地和建設(shè)用地規(guī)模。

（六）建立工作保障機制。要建立組織保障、紀(jì)律保障、經(jīng)費保障、制度保障、督查推進(jìn)“四保障一推動”工作機制，標(biāo)本兼治，重點治本。工作中要堅持“兩手抓”，一手抓彌補歷史欠帳，切實解決征地拆遷補償安置中的補償不到位、安置不落實和其他應(yīng)該解決而且能夠解決的問題，爭取群眾的理解和支持；一手抓制度建設(shè)，制定規(guī)范性文件，強化征地拆遷程序管理，建立征地調(diào)節(jié)基金，建立失地農(nóng)民就業(yè)安置和社會保障制度，讓失地農(nóng)民的合法利益得到制度性保證，形成預(yù)防失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的長效機制。