第一篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中司法的基本功能定位思考

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中司法的基本功能定位思考—社會(huì)主義法治理念的新實(shí)踐

轉(zhuǎn)載日期：2012-7-18 22:53:00 來源：互聯(lián)網(wǎng)

鄭鵬

[內(nèi)容摘要]

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是由黨委和政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工程。介于法院與政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中角色與定位的差異，法院應(yīng)當(dāng)從其司法功能最基本定位的角度，切實(shí)承擔(dān)和履行對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的服務(wù)與保障職責(zé)。在服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的特定歷史背景下，法院的基本司法功能定位就是要妥善化解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中帶有改革試驗(yàn)區(qū)階段性特征的各類紛爭，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧，從而為黨的中心工作和發(fā)展大局營造一個(gè)良好的外部司法環(huán)境。同時(shí)，法院在釋放基本司法功能過程中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化服務(wù)中心工作的大局意識(shí)，堅(jiān)持法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的社會(huì)價(jià)值考量觀，協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系，尋求一個(gè)改革效率追求與社會(huì)公正穩(wěn)定之間的一個(gè)最佳平衡點(diǎn)。

[正文]

引言

2007年6月7日，重慶市被國務(wù)院正式批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)；6月27日，國務(wù)院又審議并原則通過《二OO七至二O二O年重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》。這樣的戰(zhàn)略安排，既是國家對(duì)重慶過去十年探索的肯定，也是國家在新的歷史階段推進(jìn)西部大開發(fā)，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。黨的十七大更進(jìn)一步提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，建立以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局。重慶要實(shí)現(xiàn)“加快”和“率先”的發(fā)展目標(biāo)，迎來了一個(gè)黃金發(fā)展期。面對(duì)這一歷史機(jī)遇，人民法院以什么樣的司法策略來作出積極的回應(yīng)，為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)及構(gòu)建和諧重慶提供有力的司法保障，是當(dāng)前所面臨的一個(gè)重大課題。

一、“新特區(qū)”，重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史機(jī)遇。

長期以來，盡管國家一直致力于解決“三農(nóng)”問題，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分治的格局并未改變，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然沒有得到根本解決，城鄉(xiāng)之間、不同地域之間的發(fā)展差距甚至還有拉大的趨勢(shì)。改革開放三十年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模已躋身于世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國之列，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)橫亙于當(dāng)今中國，成為時(shí)代發(fā)展強(qiáng)音中的一個(gè)極不和諧的音符，更增添了中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)未來穩(wěn)定發(fā)展的不確定因素。

在這樣的歷史背景下，重慶和成都設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)則具有了鮮明的時(shí)代特征。從基本要求看，我國以往所進(jìn)行的改革主要著眼于“效率”優(yōu)先，讓一部份人、一部份地區(qū)先富起來，而重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試驗(yàn)則主要著眼于“兼顧公平”，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，共同富裕，完成破解城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的歷史使命。正因?yàn)橹貞c改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立非同過去，才有國外媒體評(píng)論說，重慶“新特區(qū)”將起到推動(dòng)西部大開發(fā)的巨大動(dòng)力和試驗(yàn)場作用，并成為中國改革開放過程中的第三個(gè)關(guān)鍵臺(tái)階。

重慶大城市大農(nóng)村大庫區(qū)并存，53%的常住人口在農(nóng)村，占戶籍人口25%左右的農(nóng)民工奔波于城市農(nóng)村之間。“小馬拉大車”，城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)力不強(qiáng)，是特殊的市情，必然決定了重慶將從自身的實(shí)際出發(fā)走出一條重慶的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革之路。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，將是重慶加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革之路的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，人民法院如何作出積極的回應(yīng)，充分運(yùn)用和發(fā)揮審判職能，服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障改革試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，責(zé)任與使命重大。

二、服務(wù)與保障，法院司法功能的回應(yīng)策略。

當(dāng)前，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷形成，不斷擴(kuò)展，市場主體的多元化，交易方式的轉(zhuǎn)變，社會(huì)正由傳統(tǒng)的權(quán)力、利益、主體的一元格局走向多元格局的轉(zhuǎn)型期社會(huì)。轉(zhuǎn)型期的社會(huì)，人們的價(jià)值觀念日趨多元，社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，不同的利益日趨分化，矛盾與沖突日趨增多。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)，其本質(zhì)在于改革，通過變革既有的不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的機(jī)制、政策，建立適應(yīng)和促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新制度體系。這種變革勢(shì)必打破既有的利益平衡，觸及既有的利益格局，使本處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的改革試驗(yàn)區(qū)的社會(huì)沖突更加突顯出一種鮮明的時(shí)代及地域特點(diǎn)，在事實(shí)上也為實(shí)現(xiàn)與發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的人民法院的司法功能提供了一個(gè)釋放和擴(kuò)張的機(jī)會(huì)與空間。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中司法功能的定位。

找準(zhǔn)法院在服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的功能定位，才能厘定法院的保障職責(zé)，提高司法權(quán)威?！盃幾h的解決是司法的首要職能”，而“法院是為了解決糾紛而設(shè)立的機(jī)構(gòu)”，[i]糾紛解決和司法裁判是司法職能天然的最本質(zhì)含義。法院的功能定位首先解決糾紛，維護(hù)維定。所謂解決糾紛的職能，即以一套定份止?fàn)帣C(jī)制的功效及價(jià)值，其意旨在對(duì)個(gè)案進(jìn)行公正的司法處理，實(shí)現(xiàn)司法對(duì)社會(huì)沖突和民間糾紛的最終解決理想。現(xiàn)代意義上的司法即是以法院為核心并以當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ)和國家強(qiáng)制力為最后保證的，以解決糾紛為基本功能的一種法律活動(dòng)。從司法的性質(zhì)看，其功能是調(diào)整矛盾，解決糾紛，而其所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)，在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)和公眾對(duì)公平、正義、自由秩序等法律價(jià)值的期盼。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程當(dāng)中，農(nóng)村人口向城市遷徙、集中，加速了城市化的進(jìn)程，同時(shí)，隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也將朝著規(guī)?；?、集約化的趨勢(shì)發(fā)展，這也將使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)處于不斷的發(fā)展變遷中，人們的生產(chǎn)、生活方式及價(jià)值觀念將發(fā)生改變。包括一些已經(jīng)根植于頑強(qiáng)鄉(xiāng)土社會(huì)被人們當(dāng)作維持社會(huì)秩序的一些諸如道德準(zhǔn)則、公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、民風(fēng)習(xí)俗等行為準(zhǔn)則，都將會(huì)遇到一些新的價(jià)值觀、信仰的沖突。當(dāng)這些習(xí)慣法、道德準(zhǔn)則、個(gè)人權(quán)威等信仰與國家制度、以城市價(jià)值觀為主導(dǎo)的新的價(jià)值體系發(fā)生沖突時(shí)，極易給人們帶來對(duì)城市的不適應(yīng)，產(chǎn)生復(fù)雜的、艱難的思想抉擇，引發(fā)社會(huì)秩序的不穩(wěn)定因素，表現(xiàn)在司法領(lǐng)域，是產(chǎn)生諸多的帶有試驗(yàn)區(qū)階段性特征的矛盾和糾紛。這種糾紛通常不是大規(guī)模進(jìn)入司法程序，而是首先通過個(gè)案嘗試獲取司法認(rèn)同的方式潛入。一旦稍有疏忽，個(gè)案的裁判效應(yīng)將會(huì)使隱藏在其后的糾紛大量出現(xiàn)，甚至引發(fā)群體性訴訟，影響社會(huì)穩(wěn)定。[ii]

秩序的存在是人類一切活動(dòng)的必要前提。秩序構(gòu)成了人類理想的要素和社會(huì)活動(dòng)的基本目標(biāo)。[iii]有秩序的社會(huì)不一定就是和諧的社會(huì)，但和諧社會(huì)一定是秩序良好的社會(huì)，秩序是和諧的必要條件，也是重要特征。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)打破舊的社會(huì)秩序平衡，涌現(xiàn)或隱藏各式新的社會(huì)矛盾糾紛，要建立和維護(hù)一個(gè)新的秩序平衡，需要法院司法功能的介入和釋放，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正為目標(biāo)，以國家的強(qiáng)制力為后盾，發(fā)揮社會(huì)矛盾減壓閥的社會(huì)矛盾、糾紛解決功能，從而為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)秩序井然的外部司法環(huán)境。強(qiáng)調(diào)秩序的任務(wù)就在于通過調(diào)整各種互相沖突的利益，減少人們之間的相互摩擦和無謂的犧牲，以使社會(huì)成員在最少阻礙和浪費(fèi)的情況下享受各種資源，[iv]符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)公平與效率兼顧的主要目標(biāo)。法院通過一次次的司法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，同時(shí)贏得司法權(quán)威和公眾對(duì)法治的信仰，使司法功能得到擴(kuò)張，讓民眾把司法作為定紛止?fàn)?，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)和諧的自覺選擇。與此同時(shí)，法外救濟(jì)的方法如游行、圍攻、上訪等方法也將下降到最低，正常的社會(huì)秩序?qū)⒌玫骄S持。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中司法的民生關(guān)注。

司法在服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮定紛止?fàn)幝毮艿耐瑫r(shí)加強(qiáng)對(duì)民生的關(guān)注，是中國當(dāng)代法治應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的以人為本、民生訴求和社會(huì)和諧的要求。應(yīng)當(dāng)著手從兩個(gè)方面予以加強(qiáng)和發(fā)展。首先，在司法理念的層面上應(yīng)當(dāng)確立平等保護(hù)的權(quán)利觀。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)在于打破城鄉(xiāng)分治的格局，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛

盾的命題，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，共同富裕。從某種意義上講，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程也是一場鄉(xiāng)村城市化的過程，在人口上，農(nóng)村人口逐步向城市、城鎮(zhèn)集中；在地理上，地理學(xué)上的城市地域逐漸向農(nóng)村擴(kuò)張；在經(jīng)濟(jì)學(xué)上則表現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐漸向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化；而從法學(xué)意義上來說，城市化則是一場權(quán)利平等的運(yùn)動(dòng)，即由僅由部份城市居民享有的“市民權(quán)利”向惠及包括農(nóng)村居民的公民權(quán)利轉(zhuǎn)化的過程。黨的十六屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，現(xiàn)在，國務(wù)院批準(zhǔn)在重慶設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，從國家的層面上為重慶確立了城市化和新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略，重慶的城市化進(jìn)入了一個(gè)加速期，那么，以所謂城市價(jià)值為主導(dǎo)的法律一元秩序的權(quán)利保護(hù)觀將不可避免。表現(xiàn)在司法領(lǐng)域，給予城鄉(xiāng)居民平等權(quán)利保護(hù)將成為司法保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在要求?？梢灶A(yù)見，在權(quán)利平等保護(hù)的理念指導(dǎo)下，諸如“城鄉(xiāng)同命不同價(jià)”等帶有明顯城鄉(xiāng)二元價(jià)值觀色彩的法律難題將迎刃而解。其次是構(gòu)建司法為民的工作機(jī)制，在司法實(shí)務(wù)中的技術(shù)性救濟(jì)手段上扶弱限強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)一種實(shí)質(zhì)意義上的平等。一直以來，在城鄉(xiāng)分治的二元格局下本身就積累了許多矛盾和問題，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革試驗(yàn)中，還會(huì)出現(xiàn)一些帶有階段性特征的新矛盾，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的壓力進(jìn)一步增大。一是要建立一種和諧社會(huì)語境下的權(quán)利、利益表達(dá)機(jī)制，引導(dǎo)公眾通過正當(dāng)?shù)那辣磉_(dá)訴求，從而達(dá)到科學(xué)引流、疏導(dǎo)社會(huì)矛盾的目的。從司法的層面上講就是要解決好民眾打官司難的問題，適度擴(kuò)大受理案件范圍，合理確定訴訟成本，將司法訴訟作為一項(xiàng)所有人均可以接近和享有的社會(huì)福利，從而使得社會(huì)變革期所積蓄的社會(huì)壓力得到釋放。二是要奉行相對(duì)積極的司法中立原則，改革和完善訴訟模式。具體表現(xiàn)在法院應(yīng)當(dāng)運(yùn)用多種舉措為民眾提供訴訟便利與服務(wù)，比如恰當(dāng)?shù)男惺贯屆鳈?quán)進(jìn)行訴訟指導(dǎo)、提供司法救助，改善司法作風(fēng)等。而平等地保護(hù)當(dāng)事人享有的司法福利，還需要對(duì)弱勢(shì)一方的當(dāng)事人提供更多廣義上的司法救助，尤其是對(duì)下崗工人、民工、殘疾人等弱勢(shì)群體予以應(yīng)有的人文關(guān)懷。社會(huì)弱勢(shì)群體在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下是客觀存在的，這一群體維權(quán)意識(shí)、法律常識(shí)薄弱，訴訟能力有限，其維權(quán)的難度往往很大，更需要司法的人文關(guān)懷，從而提升司法面向社會(huì)公眾的親和力。

（三）積極構(gòu)筑解決糾紛的新格局，找準(zhǔn)調(diào)判定位。

被動(dòng)性是司法的本質(zhì)屬性之一，“不告不理”則是訴訟法的基本原則。然而，如果過于機(jī)械、片面地強(qiáng)調(diào)司法的被動(dòng)性則并不符合當(dāng)前的實(shí)際。一個(gè)成熟的法治社會(huì)，糾紛解決機(jī)制通常由訴訟、仲裁、行政處理、民間調(diào)解等多元化形式構(gòu)成。在服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的視野下，多元化解決糾紛機(jī)制，尤其是大調(diào)解機(jī)制，有利于整合各種社會(huì)資源，能夠?qū)⒎?、民間習(xí)俗，文化傳統(tǒng)等因素融于糾紛解決當(dāng)中，作為化解糾紛的一種創(chuàng)新機(jī)制，是傳統(tǒng)人民調(diào)解制度的拓展和延伸。人民法院出于社會(huì)責(zé)任積極參與大調(diào)解機(jī)制，主動(dòng)將訴訟調(diào)解融入大調(diào)解格局中，全方位、多層面地探索和實(shí)踐訴調(diào)對(duì)接，必將進(jìn)一步強(qiáng)化法院的訴訟調(diào)解功能，形成多元化的糾紛解決機(jī)制。由于試驗(yàn)區(qū)的特殊定位，決定了其改革舉措有很強(qiáng)的政策性、臨時(shí)性及變動(dòng)性，對(duì)于一些國家立法并未覆蓋的領(lǐng)域而司法不予解決或無力解決的矛盾，多元化調(diào)解機(jī)制的適用，則具備了法律成本的優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，大調(diào)解的糾紛解決機(jī)制不單是解決法院司法資源短缺，減輕法院的訴訟壓力，還為民眾糾紛解決的需求提供了更多的選擇機(jī)會(huì)。訴調(diào)對(duì)接制度，將法院的司法功能向社會(huì)推進(jìn)，無形中降低了司法的成本，擴(kuò)大了司法的范圍，增進(jìn)了民眾的司法參與度。從另一角度講，不單純僅僅依靠司法來解決糾紛，而是在國家許可的范圍內(nèi)更多地培養(yǎng)自治性的糾紛解決機(jī)制，能夠有效地彌補(bǔ)法律對(duì)社會(huì)的規(guī)制不足，逐步培養(yǎng)社會(huì)自治能力的發(fā)展。不言而喻，訴調(diào)對(duì)接的糾紛解決機(jī)制，對(duì)化解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的矛盾糾紛預(yù)備了更多的選項(xiàng)，從而有效地避免因矛盾激化引起的社會(huì)震蕩。

三、服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展命題下司法的社會(huì)價(jià)值考量——法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

“兩個(gè)效果的統(tǒng)一”成為當(dāng)前人民法院的一項(xiàng)基本司法政策和指導(dǎo)思想，這與我國法律適用的現(xiàn)狀以及我國社會(huì)正處于一個(gè)急劇變革的轉(zhuǎn)型期相關(guān)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)是一場旨在解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的社

會(huì)、經(jīng)濟(jì)深刻變革，是一個(gè)轉(zhuǎn)變思想觀念、創(chuàng)新體制機(jī)制，改變發(fā)展模式的持續(xù)改變過程。不破不成其為改革，不闖不稱其為試驗(yàn)，改革試驗(yàn)必須打破一些既存的條條框框。由于法律具有穩(wěn)定性及滯后性，而政策具有靈活性與先行性，司法實(shí)踐中極有可能出現(xiàn)改革試驗(yàn)政策與現(xiàn)行法律的沖突問題。同時(shí)，改革突破不可避免會(huì)有失誤、失敗，并對(duì)部份市場主體的利益帶來損失，導(dǎo)致發(fā)生權(quán)益之爭和矛盾沖突。如何正確處理政策與法律的關(guān)系，如何評(píng)價(jià)改革試驗(yàn)措施的法律后果，都對(duì)司法帶來了壓力和挑戰(zhàn)。[v]在這種背景下，人民法院既要通過嚴(yán)格的法律適用來厲行法治，又要在法律適用中能夠反映出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需求，能夠適應(yīng)社會(huì)變革所帶來變化，綜合各種社會(huì)價(jià)值考量。

法律是穩(wěn)定的，它既不可能無所不包，也不可能預(yù)見到一切可能的事情，加之成文法與法俱來的滯后性，使得任何法律都不可避免地存在缺漏和盲區(qū)，所反映的社會(huì)關(guān)系亦具有一定的局限性。而社會(huì)是發(fā)展的，處于轉(zhuǎn)型期的社會(huì)更是一種超前的發(fā)展。美國著名法官卡多佐曾指出，法律作為社會(huì)控制的一種工具，最重要的是司法的作用。法律作為社會(huì)制度體系中的一個(gè)子系統(tǒng)必須符合特定的社會(huì)制度道德原則—社會(huì)正義原則，同時(shí)法律又必須能夠?yàn)樽非笞罴焉鐣?huì)效益提供利益方案。任何司法不僅要接受社會(huì)的價(jià)值評(píng)判，有時(shí)還要發(fā)揮社會(huì)價(jià)值的引導(dǎo)作用。機(jī)械的法律適用不能適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的司法實(shí)際，因?yàn)?，人民法院的司法行為并非只是拘泥于法律條文本身的意義，運(yùn)用邏輯推理方式來推斷當(dāng)事人之間矛盾糾紛，同時(shí)，還必須關(guān)注社會(huì)的評(píng)價(jià)和司法的效果。具體到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，由于許多糾紛糾纏著法理與情理的沖突、法律滯后與政策超前的矛盾、糾紛的群體性與個(gè)案的示范性的勾連，許多糾紛不能單獨(dú)地從法律條文的角度予以厘清，否則不僅不能使糾紛得到妥善地解決，反而會(huì)使司法處置不當(dāng)進(jìn)一步激化矛盾。由此，對(duì)情理、政策以及個(gè)案的示范性的考量必然構(gòu)成法官思維的有機(jī)組成部份，以避免單純追求個(gè)案公正導(dǎo)致對(duì)系統(tǒng)性后果的忽略，造成不好的司法效果。[vi]

四、對(duì)部份統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的法律難題的思考

（一）關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)問題

農(nóng)民工這個(gè)社會(huì)群體，奔波于城市與農(nóng)村之間，一方面，他們?yōu)橹袊墓I(yè)化，城市化和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，另一方面，則由于長期形成的城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)問題，農(nóng)民工因?yàn)闆]有城市戶籍，以一種城鄉(xiāng)不等價(jià)、不合理的交換方式，成為城市的邊緣群體、弱勢(shì)群體。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展則是致力于消除城鄉(xiāng)二元格局，縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。要從根本上解決農(nóng)民工問題，將是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，囿于司法的有限性，相當(dāng)一部的工作超出了司法活動(dòng)的邊界，是司法所力不能及。但是，對(duì)于農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)，司法并非無所作為，亦必須有所作為。

農(nóng)民工體制長期以來的種種弊端，已形成了諸多的社會(huì)問題與經(jīng)濟(jì)問題，進(jìn)而演化積累了種種矛盾糾紛，都直接影響到城鄉(xiāng)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。首先，人民法院應(yīng)當(dāng)高度重視農(nóng)民工問題在司法領(lǐng)域的具體反映，在立案、審判、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)建立健全農(nóng)民工權(quán)益的司法保護(hù)機(jī)制，著手消化在舊體制下積累的矛盾，防范在社會(huì)變革中產(chǎn)生的新矛盾。其次，由于農(nóng)民工的權(quán)利結(jié)構(gòu)層次發(fā)生了根本變化，已從最初的勞動(dòng)權(quán)、獲得報(bào)酬權(quán)等生存性權(quán)利提升到市民權(quán)、平等權(quán)等發(fā)展性權(quán)利。[vii]因此，司法保護(hù)的策略也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展，平等保護(hù)的司法理念是保障與服務(wù)的關(guān)鍵。

（二）關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律思考

對(duì)于主導(dǎo)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的決策層而言，做好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這篇大文章，推進(jìn)以規(guī)模化、專業(yè)化、集約化為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，調(diào)動(dòng)城市資金、技術(shù)、人才要素向農(nóng)村流動(dòng)，是盤活統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這盤棋的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。基于此，市、區(qū)縣政府及相關(guān)部門均選擇在這個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域開啟了改革試驗(yàn)的“破冰之旅”。其中尤以重慶市工商局在2007年7月1日推出的《服務(wù)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)施

意見》中允許以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資入股的規(guī)定引發(fā)了社會(huì)的普遍爭議和巨大關(guān)注。

從某種角度而言，土地新政的出臺(tái)，體現(xiàn)了政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中所發(fā)揮的強(qiáng)有力的支本配與指導(dǎo)作用。在這樣的背景下，如何加強(qiáng)對(duì)這種支配、指導(dǎo)的法律規(guī)制，妥善處理由此而引發(fā)的矛盾糾紛，則是法院服務(wù)大局的司法職責(zé)之所在。首先，要找準(zhǔn)涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律邊界。就構(gòu)成我國相關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律框架而言，現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、司法解釋包括有：1999年《土地管理法》、2002年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、2006年《農(nóng)業(yè)合作社法》、2007年《物權(quán)法》、2007年國務(wù)院頒布的《農(nóng)業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》、2005年最高法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等等。目前，有關(guān)立法均明確規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的“依法流轉(zhuǎn)”的基本原則，即承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式）均須依照全國人大及常委會(huì)制定的法律或國務(wù)院制定的行政法規(guī)進(jìn)行，并作了嚴(yán)格的限制性規(guī)定，如限制流轉(zhuǎn)的程序與對(duì)象，不得改變土地用途等。在厘清法律的基礎(chǔ)上，在具體處理農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛案件等司法實(shí)務(wù)工作中，要有服務(wù)發(fā)展的意識(shí)。對(duì)法律沒有明令禁止或是規(guī)定不詳時(shí)，而出臺(tái)的富有遠(yuǎn)見與前瞻性的土地政策，應(yīng)持支持和合理審查的態(tài)度，堅(jiān)持法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的價(jià)值考量標(biāo)準(zhǔn)，找準(zhǔn)最佳的利益平衡點(diǎn)。其次，則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守法律的底線。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)中，守住耕地與糧食的底線，既是法律的底線，也是政策的底線。因此，還應(yīng)當(dāng)加大司法的審查與制裁力度，制裁違法侵占耕地和基本農(nóng)田的行為，制裁擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的行為。

結(jié)語

在當(dāng)前和今后相當(dāng)一個(gè)時(shí)期，建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是總攬我市工作的主線，是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貫徹落實(shí)“314”總體部署的工作大局，是黨的中心工作。伴隨著改革試驗(yàn)帶來的幸福與陣痛，可以預(yù)見，城鄉(xiāng)二元分化的隔閡將日趨淡化，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展將更具活力，民眾的主體意識(shí)、政治意識(shí)將逐步覺醒。在社會(huì)變革過程中各階層以及各個(gè)不同社會(huì)主體之間錯(cuò)綜復(fù)雜的利益矛盾和沖突將直接或間接地反映到司法領(lǐng)域。圍繞“314”總體部署和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)對(duì)法院工作的新要求提供有力的司法保障，則是當(dāng)前總攬全市法院工作的主線。法律與地方發(fā)展政策之間的沖突，經(jīng)濟(jì)超前發(fā)展與法律規(guī)范滯后之間的矛盾，均有可能使法院的司法活動(dòng)面臨新格局、新挑戰(zhàn)，甚至無所適從。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，用正確的司法理念和價(jià)值導(dǎo)向清理司法活動(dòng)中的錯(cuò)誤思想和模糊認(rèn)識(shí)，正本清源，就顯得尤為迫切和需要。服務(wù)和保障統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，則為人民法院在發(fā)揮司法功能上提供了一個(gè)實(shí)踐社會(huì)主義法治理念的新平臺(tái)。

[i] ［美］彼得·G·倫斯特洛姆：《美國法律辭典》，賀衛(wèi)方等譯，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第2～3頁。

[ii] 牛敏：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的司法策略”，載《當(dāng)代法官》2007年第5期第3頁。

[iii] 4張文顯主編：“馬克思主義法理學(xué)-理論、方法和前沿”，高等教育出版社，2003年8月，226頁。

[v] 重慶高級(jí)法院課題組：“人民法院服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的思考及策略”，載《重慶審判》2007年第4期第3頁。

[vi]牛敏：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的司法策略”，載《當(dāng)代法官》2007年第5期第4頁。

[vii]重慶高級(jí)法院課題組：“人民法院服務(wù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的思考及策略”，載《重慶審

判》2007年第4期第5頁。

第二篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中職務(wù)犯罪防范的思考

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中職務(wù)犯罪防范的思考http:// 添加日期：2011-05-18 14:38:46 來源：拍案網(wǎng)--延安市洛川縣檢察院

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城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是黨的十七大提出關(guān)于加快我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略部署，黨的十七屆三中全會(huì)明確確立“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略”，進(jìn)一步對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度建設(shè)和工作舉措作出了全面部署。為了認(rèn)真貫徹黨的十七大精神，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化，拉近城鄉(xiāng)距離，提高、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，省委將延安市確定為率先發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)，這一重大戰(zhàn)略部署給全市檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，全面提升檢察工作綜合能力提供了重大的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇。面臨新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，檢察機(jī)關(guān)如何改進(jìn)工作方法，如何立足檢察職能，有效懲治職務(wù)犯罪，有效防治和減少我縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中國家工作人員和其他依法從事公務(wù)人員的職務(wù)犯罪，為我縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革營造良好的法治環(huán)境，確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化經(jīng)濟(jì)建設(shè)正常有序進(jìn)行，提升檢察機(jī)關(guān)形象，提升檢察機(jī)關(guān)的公信力。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，極易產(chǎn)生的職務(wù)犯罪的主要表現(xiàn)形式

按照延安市政府城鄉(xiāng)統(tǒng)籌總體方案的要求，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革過程中，要實(shí)施“城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“街景改造”、“土地流轉(zhuǎn)”、“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、“生態(tài)環(huán)境建設(shè)”等任務(wù)，通過調(diào)研我們認(rèn)為在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展初期，因制度不健全、措施不到位、銜接不配套等不利因素的存在，因此極易在：①工程建設(shè)領(lǐng)域中，工程的審批、招投標(biāo)及資金使用上滋生貪污賄賂、瀆職失職等職務(wù)犯罪;②涉農(nóng)領(lǐng)域，在農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)等工程領(lǐng)域，支農(nóng)惠農(nóng)專項(xiàng)資金管理上，包括：退耕還林補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、專項(xiàng)扶貧資金及醫(yī)改、社會(huì)保障、征地拆遷占用補(bǔ)償、土地使用權(quán)出讓、舊村改造中的土地整理，虛報(bào)、虛增及資金撥付、管理和發(fā)放上存在的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪;③財(cái)政金融部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的材料采購、統(tǒng)籌建設(shè)投資資金管理、撥付中的貪污賄賂、挪用等職務(wù)犯罪;④土地管理部門，土地開發(fā)領(lǐng)域中，對(duì)土地整理、土地使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)過程中的貪污土地整理中的工程款或收受承接土地整理施工方賄賂，或貪污土地出讓費(fèi)等的職務(wù)犯罪;⑤教育、科技、衛(wèi)生等部門人員在服務(wù)“三農(nóng)”過程中發(fā)生的職務(wù)犯罪。具體表現(xiàn)有：

(一)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等工程建設(shè)領(lǐng)域

我們通過對(duì)近年來查辦建筑工程領(lǐng)域職務(wù)犯罪案例的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)：①在工程建設(shè)前期掌管審批“一書兩證”的城建部門工作人員利用審批工程建設(shè)項(xiàng)目選址、用地性質(zhì)、容積率等規(guī)劃事項(xiàng)的職務(wù)便利，違法審核有問題的規(guī)劃方案，為請(qǐng)托人謀取利益，從中收受賄賂，或拖延審批;②工程招投標(biāo)上將公開招標(biāo)的項(xiàng)目擅自邀請(qǐng)招標(biāo)，將工程總額拆分到國家規(guī)定的公開招標(biāo)限額以下，只對(duì)主體工程實(shí)行招投標(biāo)，而將大量附屬工程、計(jì)劃外工程和裝飾工程不列入招標(biāo)范圍，直接承包給施工單位，從中收受賄賂，或預(yù)先設(shè)定有利于請(qǐng)托人的技術(shù)要求、資格條件、投票報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，以不合理的條件限制、排斥潛在投標(biāo)人，違法違規(guī)泄漏與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)情況和資料，人中收受賄賂;③施工過程中，施工管理、監(jiān)督人員利用監(jiān)督工程進(jìn)度、質(zhì)量等職權(quán)向施工單位吃拿卡要;④施工單位為達(dá)到偷工減料、以次充好之目的，腐蝕施工監(jiān)督管理人員。⑤工程驗(yàn)收中賄賂有關(guān)人員，以便把不合格工程驗(yàn)為合格工程或評(píng)為優(yōu)質(zhì)工程;⑥工程的設(shè)備、材料采購環(huán)節(jié)中，有些生產(chǎn)廠家、銷售商家通過賄買個(gè)別采購人員的非法手段，與負(fù)責(zé)采購的人員進(jìn)行權(quán)錢交易，達(dá)到推銷質(zhì)量低劣的材料設(shè)備的目的。⑦工程預(yù)決算中利用審核權(quán)高套定額，從而侵吞建設(shè)資金。

(二)涉農(nóng)領(lǐng)域。在農(nóng)村村鎮(zhèn)建設(shè)、道路交通建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、廣播電視“村村通”、電網(wǎng)改造、飲水工程、沼氣利用等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程領(lǐng)域發(fā)生的工作人員插手工程建設(shè)審批、招投標(biāo)等環(huán)節(jié)中內(nèi)定中標(biāo)人的貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件;在涉及“三農(nóng)”的財(cái)政性建設(shè)資金、糧農(nóng)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金、扶貧開發(fā)資金等支農(nóng)惠農(nóng)資金分配、審批、管理、發(fā)放過程中發(fā)生的財(cái)政金融部門對(duì)惠農(nóng)資金的截留挪用或貪污或在撥付上濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪案件;村基層干部在落實(shí)惠民政策上，弄虛作假領(lǐng)取直補(bǔ)資金，表現(xiàn)最多的是一些村干部多報(bào)、虛報(bào)退耕還林面積、糧食直補(bǔ)面積、或虛報(bào)醫(yī)保戶、低保戶等社保資金的審報(bào)、管理、發(fā)放上貪污截留挪用，或收受賄賂或?yàn)E用職權(quán)。

(三)土地征用、拆遷、整理及開發(fā)領(lǐng)域

1、通過查辦的青蘭高速公路征地占用補(bǔ)償中的職務(wù)犯罪案件分析，作為農(nóng)村基層組織人員的村干部協(xié)助政府從事公務(wù)過程中，利用職務(wù)之便貪污、受賄，甚至濫用職權(quán)，致使國家財(cái)產(chǎn)流失表現(xiàn)以下兩個(gè)方面：①對(duì)征地補(bǔ)償款進(jìn)行管理和發(fā)放，村干部或多或少給村民發(fā)了一些，村民也不知道自己到底該得多少，進(jìn)而將部分補(bǔ)償款收入個(gè)人囊中，或拖延發(fā)放時(shí)間收受補(bǔ)償戶賄賂，或通過虛報(bào)土地面積、虛列征地農(nóng)戶等手段向政府多報(bào)征地補(bǔ)償款，然后冒名或編造假名領(lǐng)取補(bǔ)償款據(jù)為己有;②利用征地補(bǔ)償中確認(rèn)、完善土地承包經(jīng)營權(quán)合同之機(jī)，給附著物補(bǔ)償戶發(fā)難，侵占財(cái)物，如今年查辦的王某、李某二人貪污罪，二人利用村委會(huì)組織人員身份，在對(duì)附著物賠償戶進(jìn)行完善土地承包經(jīng)營合同時(shí)，以村委會(huì)名義向附著物賠償戶索要現(xiàn)金，后據(jù)為已有。

2、掌管土地征用權(quán)的征遷領(lǐng)導(dǎo)小組中的部分人員，以及協(xié)助此項(xiàng)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府國家工作人員濫用職權(quán)，相互串通，把違章栽種在村集體組織土地中的村民個(gè)人附著物，依照法律不應(yīng)賠償?shù)牟糠郑_認(rèn)為合法后騙取國家補(bǔ)償資金。

3、在征地拆遷中，個(gè)別國家工作人員及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級(jí)負(fù)責(zé)征地拆遷的干部采用欺上瞞下的方法套取國家資金，主要表現(xiàn)在：①采用上多下少的方法克扣農(nóng)民拆遷補(bǔ)償資金;②虛列支出方法私分集體拆遷補(bǔ)償資金;③利用拆遷丈量、測(cè)算和管理、發(fā)放拆遷補(bǔ)償費(fèi)權(quán)利，收受承拆戶賄賂后，濫用職權(quán)給承拆戶多報(bào)被拆遷面積，數(shù)量，這樣勢(shì)必會(huì)造成國家大量資金流失;④管理、發(fā)放拆遷補(bǔ)償費(fèi)中貪污，收受賄賂或挪用拆遷款;⑤偽造拆遷合同，虛構(gòu)拆遷項(xiàng)目、虛增拆遷數(shù)量或虛增工程款騙取國家資金，或土地管理部門的工作人員濫用職權(quán)，采取欺騙手段，偽造建設(shè)許可證等文書，虛增拆遷面積，虛構(gòu)拆遷補(bǔ)償戶，收受他人賄賂為他人謀取不正當(dāng)利益的濫用職權(quán)犯罪。

4、國土資源管理部門在舊村還田、空心村改造等土地整理及土地使用劃撥、出讓過程中的職務(wù)犯罪表現(xiàn)在：從土地部門對(duì)土地整理項(xiàng)目工作流程看，項(xiàng)目的管理基本上是國土資

源部門自己立項(xiàng)，自己監(jiān)管、自己驗(yàn)收，自己拔付工程款，握有實(shí)權(quán)的工作人員“一權(quán)獨(dú)大”，一些工程包工頭為了謀取暴利，甘愿金錢鋪路向土管人員巨額行賄;土地開發(fā)利用中，土地管理部門工作人員違反土地管理法規(guī)，將單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行拆分審批，或違法決定低價(jià)招商、改變土地用途，隱瞞建設(shè)用地的地類，更改地籍檔案違法審批，辦理土地出讓手續(xù)、發(fā)放土地使用證等;或在招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓土地使用權(quán)而違法采取協(xié)議方式等出讓手段達(dá)到壓低或抬高土地出讓金價(jià)格的目的，從中貪污或收受賄賂。或在土地出讓金證估過程中濫用職權(quán)，調(diào)低評(píng)估參數(shù)，給國家造成土地出讓金過程中，為請(qǐng)托人謀取利益收受賄賂;

(四)教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域

1、在完善公共教育服務(wù)體系中，①掌管一定權(quán)利的工作人員利用大宗采購公共教育服務(wù)設(shè)施、文化體育教學(xué)用品、輔導(dǎo)資料之便占有資金或虛開、高開售貨發(fā)票貪污資金，或收取供貨方回扣，或?yàn)E用職權(quán)以次充好，以假亂真;②利用工程建設(shè)發(fā)包、結(jié)算之機(jī)，大肆受賄;③利用人事職權(quán)進(jìn)行權(quán)錢交易。

2、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化發(fā)展中的職務(wù)犯罪表現(xiàn)在：①“醫(yī)藥”不分，以藥養(yǎng)醫(yī)，少數(shù)醫(yī)務(wù)人員利用開處方的便利，推銷藥品;②新合療醫(yī)革中，虛設(shè)或虛增住院手續(xù)進(jìn)行貪污，負(fù)責(zé)管理新合療的工作人員對(duì)合療費(fèi)截留、貪污或挪用;③醫(yī)藥采購人員或領(lǐng)導(dǎo)在藥品及醫(yī)療器械采購中高抬價(jià)格貪污或收受對(duì)方回扣，如我院今年查辦的一鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生中心醫(yī)院院長，在為本院藥品采購上，高開藥品銷貨單價(jià)，貪污單位公款。

(五)政府物資采購、資金管理領(lǐng)域。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，涉及財(cái)政金融系統(tǒng)部門在資金管理環(huán)節(jié)中，利用職務(wù)之便，巧立名目、拖延撥付工程款或巧立名目，少撥不撥工程款等方式索賄受賄;在物資采購環(huán)節(jié)中，惡意拆分項(xiàng)目、限定采購特殊規(guī)則、變相指定品牌，逃避采用招標(biāo)投標(biāo)方式采購物資，從中收受賄賂，在采用招標(biāo)投票方式采購物資的過程中，違法向請(qǐng)托人泄漏內(nèi)幕信息，出具失實(shí)或不公正的評(píng)標(biāo)意見，從中收受賄賂;單獨(dú)或與物資供應(yīng)商

相互勾結(jié)，偽造發(fā)票、重復(fù)報(bào)賬、提高材料單價(jià)、編造業(yè)務(wù)，從中貪污;或違法驗(yàn)收入庫數(shù)量短缺、質(zhì)量殘次、混淆品牌、降低檔次的工程建設(shè)物資，為物資供應(yīng)商謀取不正當(dāng)利益，從中收受賄賂。

二、建立職務(wù)犯罪社會(huì)化預(yù)防體系，是遏制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中職務(wù)犯罪發(fā)生的唯一有效途徑

黨十七大、十七屆三中全會(huì)精神和高檢院工作部署，把職務(wù)犯罪預(yù)防工作納入了黨和國家反腐敗斗爭總格局，要求檢察機(jī)關(guān)在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督下，依靠有關(guān)部門和全社會(huì)的支持、配合和參與，實(shí)現(xiàn)專門預(yù)防與系統(tǒng)預(yù)防、檢察機(jī)關(guān)預(yù)防與社會(huì)預(yù)防的有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)職務(wù)犯罪預(yù)防工作社會(huì)化。按照標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐倡廉方針，以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)，有效地開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作。就如何推進(jìn)職務(wù)犯罪預(yù)防工作進(jìn)程，創(chuàng)新、建立和完善相應(yīng)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作機(jī)制，更好地服從、服務(wù)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作大局。

(一)科學(xué)設(shè)計(jì)和構(gòu)建職務(wù)犯罪預(yù)防工作機(jī)構(gòu)與職責(zé)機(jī)制

1、建立職務(wù)犯罪預(yù)防工作聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。參照西安市《預(yù)防職務(wù)犯罪工作條例》和中共紀(jì)委關(guān)于《懲治、預(yù)防職務(wù)犯罪工作的指導(dǎo)、教育、監(jiān)督要求》，建議延安市預(yù)防職務(wù)犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)日常工作，紀(jì)工委設(shè)置預(yù)防職務(wù)犯罪工作小組，落實(shí)專職工作人員，統(tǒng)一部署所分管行業(yè)預(yù)防職務(wù)犯罪工作;各系統(tǒng)、單位成立預(yù)防職務(wù)犯罪工作辦公室，工作實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪工作負(fù)總責(zé)，其他負(fù)責(zé)人根據(jù)分工各負(fù)其責(zé)。各系統(tǒng)、各單位要制定預(yù)防職務(wù)犯罪廉政教育培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)工作人員進(jìn)行思想政治教育、廉政教育和法制教育;建立健全內(nèi)部管理制度，在容易發(fā)生職務(wù)犯罪的崗位和環(huán)節(jié)制定預(yù)防職務(wù)犯罪制度，進(jìn)行監(jiān)督和制約;如實(shí)向檢察機(jī)關(guān)提供有關(guān)情況和資料;督促、檢查所屬單位的預(yù)防職務(wù)犯罪工作;及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)移送涉嫌職務(wù)犯罪案件;交流有關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的信息;使各單位內(nèi)部黨員干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部始終保持清醒頭腦，不犯錯(cuò)誤或少犯失職、瀆職錯(cuò)誤。

2、在縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的職務(wù)犯罪預(yù)防工作機(jī)構(gòu)，完善職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)設(shè)置的缺陷。檢察機(jī)關(guān)一直在努力探尋社會(huì)化預(yù)防的機(jī)制和模式，2000年7月，最高人民檢察院成立職務(wù)犯罪預(yù)防廳，將預(yù)防部門從反貪污賄賂部門中獨(dú)立出來，成立了與反貪部門平行的預(yù)防部門?；鶎釉河捎谑軝C(jī)構(gòu)編制的限制，沒有專門的職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)編制，職務(wù)犯罪預(yù)防工作一直由反貪污賄賂局代行其職，沒有配備專門的人員，機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備上的問題，使我們檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪預(yù)防工作中一直處于尷尬的境地，客觀上影響著預(yù)防工作質(zhì)量。建立和完善檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作機(jī)構(gòu)，推進(jìn)預(yù)防工作專業(yè)化建設(shè)，提高預(yù)防工作能力，全面提升預(yù)防水平，卓有成效地開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，為我縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防工作中的指導(dǎo)監(jiān)督作用。

3、建立健全預(yù)防工作規(guī)范化管理機(jī)制。由黨委政府以文件的方式，將職務(wù)犯罪預(yù)防工作納入各單位崗位目標(biāo)責(zé)任制中，實(shí)行年終考核，對(duì)發(fā)生職務(wù)犯罪的單位，實(shí)行一票否決制。檢察機(jī)關(guān)在黨委預(yù)防職務(wù)犯罪工作小組領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮指導(dǎo)、教育、監(jiān)督職能;對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作進(jìn)行總結(jié)，并在各單位推廣預(yù)防工作經(jīng)驗(yàn);系統(tǒng)開展職務(wù)犯罪預(yù)防宣傳、教育和咨詢;

統(tǒng)一負(fù)責(zé)與各單位預(yù)防組織的聯(lián)系，建立預(yù)防聯(lián)席制度，與各單位定期召開職務(wù)犯罪預(yù)防聯(lián)席會(huì)議，了解預(yù)防工作情況;綜合分析一個(gè)時(shí)期職務(wù)犯罪發(fā)生的特點(diǎn)規(guī)律，開展系統(tǒng)預(yù)防和對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目及政府采購等開展專項(xiàng)預(yù)防;歸口管理職務(wù)犯罪預(yù)防工作檢察建議，負(fù)責(zé)檢察建議的審核、編號(hào)備案;負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪預(yù)防工作信息的收集、研究和利用;負(fù)責(zé)預(yù)防統(tǒng)計(jì)，評(píng)估、考核預(yù)防效果;負(fù)責(zé)制定檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作規(guī)劃、和一個(gè)時(shí)期職務(wù)犯罪預(yù)防工作方案;統(tǒng)一掌握檢察機(jī)關(guān)開展預(yù)防工作情況，進(jìn)行系統(tǒng)、宏觀預(yù)防對(duì)策研究，組織開展預(yù)防理論研究;負(fù)責(zé)行賄犯罪檔案的建立、查詢工作。

(二)建立健全職務(wù)犯罪預(yù)防工作運(yùn)行機(jī)制

1、科學(xué)設(shè)計(jì)和建設(shè)、健全職務(wù)犯罪預(yù)防制度。從近幾年我們查處的職務(wù)犯罪案件情況看,重要原因之一就在于存在產(chǎn)生職務(wù)犯罪的制度環(huán)境。例如工程公開招投標(biāo)制度，雖然有明確的規(guī)定，但對(duì)違反招投標(biāo)制度如何處罰沒有強(qiáng)硬的制度措施，導(dǎo)致至今仍存在許多單位自行定標(biāo)的現(xiàn)象，給職務(wù)犯罪創(chuàng)造了條件。因此,職務(wù)犯罪預(yù)防制度體系的科學(xué)化構(gòu)建至關(guān)重要，一個(gè)科學(xué)、和諧、完善的預(yù)防制度能夠形成“不能為”的制度環(huán)境，是職務(wù)犯罪預(yù)防的關(guān)鍵之舉，所以，各單位、各部門不但要建立和完善內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度，我們檢察機(jī)關(guān)還要針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)與具體單位、部門制定和完善職務(wù)犯罪預(yù)防工作檢查制度、監(jiān)督制度、聯(lián)席制度、報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)此崗位權(quán)力運(yùn)行透明化，讓權(quán)力在規(guī)則內(nèi)運(yùn)行，消除權(quán)力尋租空間，消除重點(diǎn)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的制度盲點(diǎn)。

2、構(gòu)建廉政教育體系，培育“零容忍”的廉政文化氛圍。要注重領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政教育培訓(xùn)，牢牢抓住黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”，進(jìn)行專題性、針對(duì)性、持續(xù)性的廉政道德規(guī)勸，促使從政者產(chǎn)生拒腐“抗體”。各單位要與縣預(yù)防職務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組簽訂廉政責(zé)任承諾書;檢察機(jī)關(guān)結(jié)合辦案，剖析產(chǎn)生腐敗的個(gè)體心理因素和外部誘因、認(rèn)識(shí)和把握其中的規(guī)律，針對(duì)我縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中遇到的新情況新問題，深入各單位進(jìn)行警示教育、廉政教育、法律講座、法律咨詢，使廉政教育能夠觸及受教育者靈魂深處，從而遏制職務(wù)犯罪的發(fā)生。

3、構(gòu)建“懲防一體”的工作機(jī)制，落實(shí)“懲防并舉”的要求。主要包括懲、防職能融合，人力資源互動(dòng)和信息資源共享三個(gè)方面。職務(wù)犯罪預(yù)防部門介入職務(wù)犯罪懲治工作，為下一步的預(yù)防工作打下基礎(chǔ)，懲治部門介入預(yù)防部門的個(gè)案預(yù)防、專項(xiàng)預(yù)防、系統(tǒng)預(yù)防等具體工作，參與預(yù)防調(diào)查、預(yù)防約見等相關(guān)環(huán)節(jié)。加強(qiáng)人力資源互動(dòng)，提升隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力以及工作效能。提高信息資源共享水平，讓信息流通更為順暢，使相關(guān)信息能夠發(fā)揮其最大價(jià)值，最大限度地發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，使職務(wù)犯罪預(yù)防工作更具有操作性、針對(duì)性、實(shí)效性。(楊萬耀)

第三篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是我國進(jìn)人新的發(fā)展時(shí)期黨和政府的重要理念。2003年10月共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)明確提出“五個(gè)統(tǒng)籌”思想，并且把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展置于第一位。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是在我國的城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展形成二元結(jié)構(gòu)格局的歷史背景下提出來的。十六大明確提出，我國改革開放和社會(huì)主義建設(shè)中存在的一個(gè)突出問題是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還沒有改變，這是我國在化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累的結(jié)果；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，是帶有普遍性的傾向。我國在總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)軌時(shí)期，統(tǒng)籌發(fā)展就是我國在這樣的特定歷史條件下的戰(zhàn)略抉擇。

在社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐中，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”具有豐富的內(nèi)涵，它可以是一種發(fā)展理念，是一種工作思路和方法，是合理的政策導(dǎo)向過程，也可以是一種理想狀態(tài)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指堅(jiān)持把城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為一個(gè)整體來看待的理念，按照城市與農(nóng)村進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一制度的工作思路和方法，制定科學(xué)合理的政策，打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的理想。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的根本方法之一。

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”與“城鄉(xiāng)一體化”既有聯(lián)系又有區(qū)別。它們都把城市與農(nóng)村的發(fā)展作為一個(gè)整體而不是割裂地加以考慮，但是城鄉(xiāng)一體化更多的可被作為一種長遠(yuǎn)奮斗的目標(biāo)，它強(qiáng)調(diào)的是城鄉(xiāng)融合的結(jié)果，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要盡力消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是走向一體化的過程。區(qū)別“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，與“城鄉(xiāng)一體化”就是要克服城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的急于求成的誤區(qū)，樹立循序漸進(jìn)的觀念。在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的條件下，從城鄉(xiāng)開通、聯(lián)合、再發(fā)展到城鄉(xiāng)融合，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是長期奮斗的過程。

“社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要組成部分。作為城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度主要部分的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)之間有著顯著的差別。城鎮(zhèn)職工有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的依靠，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人帳戶模式從根本上不能解決占中國人口70％的農(nóng)民養(yǎng)老保障問題。“養(yǎng)兒防老”依然是農(nóng)民養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)選擇。城鄉(xiāng)二元化的養(yǎng)老保障制度是我國養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。社會(huì)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然要求。

“社會(huì)養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是指在構(gòu)建我國社會(huì)養(yǎng)老保障體系中堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念和要求，把城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)的整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一制度，逐漸打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度分割的二元結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)一體化。

社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是長期的過程，根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，可分為初級(jí)階段和高級(jí)階段：初級(jí)階段是從現(xiàn)在到2020年，主要任務(wù)和目標(biāo)是基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，這與黨的十六屆六中全會(huì)提出的2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的目標(biāo)是一致的。它強(qiáng)調(diào)的是覆蓋而不是統(tǒng)一，在承認(rèn)城鄉(xiāng)二元社會(huì)養(yǎng)老保障體系將繼續(xù)存在這樣一個(gè)事實(shí)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌的內(nèi)容、方式和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)可以不完全城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而應(yīng)該統(tǒng)分結(jié)合，并在漸進(jìn)發(fā)展中以統(tǒng)融分，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，分階段、有步驟地逐步化異趨同。高級(jí)階段是從2020年到2050年，主要任務(wù)和目標(biāo)是形成城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。按照我們國家“三步走”的戰(zhàn)略，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā) 展到本世紀(jì)中葉要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的水平。到那時(shí)，我國的社會(huì)養(yǎng)老保障制度不論是在社會(huì)保障項(xiàng)目上，還是在區(qū)域、群體上，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)全面的、多層次的綜合銜接，最后，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

二、社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的措施

社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是綜合性的系統(tǒng)工程，不僅涉及社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、、文化各個(gè)方面，而且需要政府、社會(huì)和個(gè)人多方面的共同努力；不僅要兼顧過去，立足于現(xiàn)實(shí)，而且要著眼于未來，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

第一，建立和完善真正意義上的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是突破口。由于目前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以個(gè)人繳費(fèi)為主，這項(xiàng)制度所產(chǎn)生的養(yǎng)老金僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，而不是國家再分配的結(jié)果，而社會(huì)保障的基本特征是國家對(duì)國民收入再分配，從這個(gè)意義上說，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不是真正意義上的社會(huì)養(yǎng)老保障，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的缺位是制約社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“瓶頸”。

解決農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保障缺位問題，必須采取措施解決農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌基金問題，將現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺失的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)充上去?；I集農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金，政府應(yīng)該出資支持。從農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的順利運(yùn)行和上世紀(jì)90年代中期開始實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的困難，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府的支持性投入和政府對(duì)制度運(yùn)行的關(guān)注程度是農(nóng)村社會(huì)保障制度成敗的關(guān)鍵。我國農(nóng)民對(duì)實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化做出了歷史性貢獻(xiàn)，國家應(yīng)該拿出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“社會(huì)統(tǒng)籌基金”，建立起真正意義上的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，然后，整合現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，設(shè)計(jì)與城鎮(zhèn)企業(yè)相同的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。應(yīng)統(tǒng)一管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與“做實(shí)的”城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金。這樣才能完成養(yǎng)老社會(huì)保障的從“無”到“有”、從“有”到“統(tǒng)”的過程。

第二，探索能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障的新制度是首要任務(wù)。能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度起碼應(yīng)該具備兩個(gè)條件：一方面，從現(xiàn)實(shí)來看，可覆蓋城鄉(xiāng)居民，適應(yīng)不同地區(qū)、群體、單位和個(gè)人的特點(diǎn)與需求，有效調(diào)節(jié)不同年齡、不同收入、不同地區(qū)之間的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋；另一方面，從發(fā)展來看，建立可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)，逐步提高繳費(fèi)和保障水平。個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的模式符合這兩個(gè)條件，中國城鎮(zhèn)與農(nóng)村整合的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的終極模式是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的模式。

個(gè)人賬戶是建立城鄉(xiāng)整合的社會(huì)養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)，應(yīng)逐步提高單位繳費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶的比例，加快做實(shí)個(gè)人賬戶的進(jìn)程，同時(shí)逐步縮小統(tǒng)賬賬戶比例。個(gè)人賬戶待制度運(yùn)行一段時(shí)期后再逐步做實(shí)做大。以個(gè)人帳戶為目標(biāo)，建立機(jī)制統(tǒng)一、有差別、可銜接的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障制度。這種具有廣泛適應(yīng)性和可推廣的彈性養(yǎng)老保障制度模式，符合社會(huì)養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度的條件。

第三，社會(huì)養(yǎng)老保障資金的籌集和管理是必須破解的難題。首先，加大政府財(cái)政支持。一要建立參保補(bǔ)貼制度，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。政府可通過實(shí)行繳費(fèi)補(bǔ)貼、基金貼息、待遇調(diào)整、老人直補(bǔ)等多種參保補(bǔ)貼方式，通過政府補(bǔ)貼，引導(dǎo)和扶持城鄉(xiāng)居民普遍參加社會(huì)養(yǎng)老保障制度。要研究將僅僅用于城鎮(zhèn)居民社會(huì)統(tǒng)籌的資金轉(zhuǎn)為用于城鄉(xiāng)居民均等的參保補(bǔ)貼資金的辦法，逐步建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公平普惠的參保補(bǔ)貼制度，實(shí)行基本養(yǎng)老金的全國均等。其次，加大政策支持。將潛在的社會(huì)保障資源變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的社會(huì)保障資源，彌補(bǔ)社會(huì)保障資金 的不足和缺口。如通過國有資產(chǎn)變現(xiàn)、外匯儲(chǔ)備投資、城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄投入、土地?fù)Q保障等多種方式籌集社會(huì)保障資金，研究建立中央財(cái)政對(duì)計(jì)劃生育家庭等重點(diǎn)社會(huì)群體、中西部地區(qū)、貧困群體的參保補(bǔ)貼進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的辦法和機(jī)制。最后，建立多元化籌資機(jī)制。應(yīng)建立個(gè)人繳費(fèi)、單位或集體補(bǔ)助、國家投入相結(jié)合的籌資機(jī)制。

第四，建立一體化的社會(huì)養(yǎng)老保障管理體系是基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障內(nèi)容、管理、服務(wù)的社會(huì)化和一體化，從長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)來看，應(yīng)建立統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障管理機(jī)構(gòu)，包括統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的基金運(yùn)作機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的監(jiān)督管理和工作績效評(píng)估機(jī)構(gòu)。業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)在對(duì)人口總量、人口結(jié)構(gòu)、期望壽命、宏觀經(jīng)濟(jì)、市場、財(cái)政投入和基金收益等敏感性因素進(jìn)行預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，通過，對(duì)國家和地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保障制度和政策及時(shí)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，確保決策的化監(jiān)督管理和工作績效；基金運(yùn)作機(jī)構(gòu)確保資金的保值增值；評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)決策、經(jīng)辦和基金安全增值進(jìn)行全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。管理的主體是社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織，建立以社會(huì)化管理為主、社區(qū)為主要依托、單位管理為輔的管理服務(wù)體系。

第五，完善是社會(huì)養(yǎng)老保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的保障。城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保障統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵是依法調(diào)整資源配置，把全體公民共同享受社會(huì)發(fā)展文明成果的思想上升為國家意志，體現(xiàn)在相應(yīng)的法律條文中。從歷史上看，在世界各國的發(fā)展史上，幾乎都經(jīng)歷過城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的歷史階段。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，從城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展到城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的過程是整個(gè)國家資源，尤其是經(jīng)濟(jì)資源調(diào)整的過程，是資源向農(nóng)業(yè)傾斜的過程，而這一過程要依法進(jìn)行。一種政府行為，應(yīng)當(dāng)有其相應(yīng)的法律依據(jù)，否則就很難實(shí)施。

第四篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的幾個(gè)問題和誤區(qū)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的幾個(gè)問題和誤區(qū)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會(huì)的根本要求，是黨中央從戰(zhàn)略全局出發(fā)做出的重大決策。2010年中央一號(hào)文件，把加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度作為重要主題，與時(shí)俱進(jìn)地提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既要鼓勵(lì)積極探索，大膽實(shí)踐，又要把握好方向，防止走形變樣。一些地方以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為名，統(tǒng)農(nóng)村的土地資源多，籌農(nóng)村的公共服務(wù)少；統(tǒng)城市的建設(shè)項(xiàng)目多，籌農(nóng)村的民生工程少。這些做法背離了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的宗旨。從根本上講，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，公平對(duì)待農(nóng)民，使農(nóng)民獲得平等的教育、就業(yè)、公共服務(wù)和社會(huì)保障等權(quán)益，提高農(nóng)民的社會(huì)地位，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享改革發(fā)展成果。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在政策部署上，要把握好以下三大問題。

第一，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先要在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化上綜合運(yùn)籌。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路、農(nóng)村能源、農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化等基本公共服務(wù)。要促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件大致均等，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量大幅度提升。全面實(shí)行免費(fèi)的農(nóng)村職業(yè)教育，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度。進(jìn)一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高政府和農(nóng)民個(gè)人籌資標(biāo)準(zhǔn)，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)民提供安全價(jià)廉的基本醫(yī)療服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村婦幼保健，全面實(shí)施農(nóng)村婦女住院分娩補(bǔ)助政策，使農(nóng)民享有公共衛(wèi)生服務(wù)水平得到進(jìn)一步提高。完善農(nóng)村最低生活保障制度，健全農(nóng)村社會(huì)救助體系，加快建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大扶貧政策覆蓋范圍，對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策，實(shí)現(xiàn)扶貧和低保兩項(xiàng)制度有效銜接。建立健全農(nóng)村文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和文化服務(wù)機(jī)制，大力發(fā)展公益性文化事業(yè)。近年來，無論是財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入總量、增量，還是增幅，都是較高的。但財(cái)政支農(nóng)資金比重總體上處于波動(dòng)和下降狀態(tài)，財(cái)政支農(nóng)力度與國家財(cái)力的增長狀況還不相匹配。不能光看財(cái)政支農(nóng)資金總量和增速，還要看比重和口徑。2003年至2008年，中央財(cái)政支農(nóng)資金占財(cái)政支出的比重分別為：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相對(duì)于農(nóng)村人口規(guī)模和農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的龐大需求而言，財(cái)政在農(nóng)村投的錢不算多，公共財(cái)政的陽光還沒有真正做到普照農(nóng)村。隨著我國財(cái)力的增強(qiáng)，要更加自覺、更大幅度地調(diào)整國民收入分配格局和國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共財(cái)政資源在城鄉(xiāng)均衡配置，完善對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的財(cái)政支持與補(bǔ)貼政策，全面提高財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的保障水平，鞏固和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。要盡快制定和完善有關(guān)法律法規(guī)，明確界定財(cái)政總支出中“三農(nóng)”支出的內(nèi)涵，強(qiáng)化法律約束，建立財(cái)政資金“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機(jī)制，力爭在“十二五”期間末將中央財(cái)政支農(nóng)資金占財(cái)政收入的比重提高到10%以上。抓緊劃分中央與地方的支農(nóng)事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，建立中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的財(cái)政支農(nóng)體制。積極利用財(cái)政貼息、補(bǔ)助等手段，引導(dǎo)社會(huì)資金投向農(nóng)村。創(chuàng)新農(nóng)村投融資體制，拓寬“三農(nóng)”投入來源渠道。根據(jù)財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)和重點(diǎn)，有效整合財(cái)政支農(nóng)資金，突出財(cái)政支農(nóng)資金的公共性，健全政府農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮資金使用的綜合效果。

第二，農(nóng)民工的市民化問題。城鎮(zhèn)化的一個(gè)根本標(biāo)志就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并沉淀在城鎮(zhèn)，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居，并使之向市民轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重大舉措。我國農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性得到顯著提升，流動(dòng)的“家庭化”趨勢(shì)明顯。新生代農(nóng)民工成為主體，他們對(duì)土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式已日趨城市化，融入城市的意愿強(qiáng)烈。針對(duì)農(nóng)民就業(yè)和轉(zhuǎn)移政策，實(shí)際上過去30年可以劃分為三個(gè)階段：上世紀(jì)80年代的政策基調(diào)就是消除離土的限制。因?yàn)樵诟母镩_放前，農(nóng)民沒有自由轉(zhuǎn)移就業(yè)的權(quán)利，80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，促進(jìn)了農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移；90年代的政策基調(diào)是消除農(nóng)民離鄉(xiāng)的限制。90年代初農(nóng)民工規(guī)模只有幾百萬人，1993年才不到2000萬人，現(xiàn)在外出就業(yè)是1.5億多人，90年代后政策有了根本性調(diào)整，消除了農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)的限制。進(jìn)入新世紀(jì)，我國政策基調(diào)正在向消除農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居限制的方向轉(zhuǎn)變。這個(gè)方向符合億萬農(nóng)民工的意愿，符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律。今年一號(hào)文件一個(gè)很大的亮點(diǎn)就是明確提出，要?jiǎng)?chuàng)造條件，要讓一部分農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工在城市定居，在城市落戶。已經(jīng)有13個(gè)省市區(qū)宣布改革戶籍制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，實(shí)行新的戶口制度。但大部分省市區(qū)的戶口制度改革是形式上的、表面的，沒有給農(nóng)村人口提供與城市人同等的享受公共服務(wù)的權(quán)利。戶籍制度改革的正確方向，就是把戶籍的登記與公共服務(wù)的提供脫鉤。不能只給有了戶口的人提供公共服務(wù)，將來的公共服務(wù)提供要與居住直接結(jié)合在一起，讓符合條件的農(nóng)民工享受同等權(quán)利和待遇。農(nóng)民工是最需要改善居住條件的社會(huì)群體，目前，大部分農(nóng)民工集中在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部租房，居住條件惡劣。形成適合農(nóng)民工特點(diǎn)的住房供應(yīng)體系和政策體系，是農(nóng)民工融入城市需要解決的一個(gè)大問題。要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。當(dāng)然，當(dāng)前的重點(diǎn)是從中小城市和小城鎮(zhèn)做起。農(nóng)民工真的要成為市民，首選的是中小城市和小城鎮(zhèn)，他們?cè)诖蟪鞘写蚬?，但最終希望在當(dāng)?shù)乜h城買房定居。

第三，農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難點(diǎn)、焦點(diǎn)、分歧點(diǎn)都在土地問題上。我國農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利一直處于相對(duì)弱勢(shì)。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地迅速擴(kuò)張，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用土地的過程，不是一個(gè)平等的、協(xié)商的產(chǎn)權(quán)交易過程，征地范圍過寬，征地補(bǔ)償辦法不合理，征地程序忽視農(nóng)民意愿，失地農(nóng)民生活無著落、長遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障。近幾年，在國家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度背景下，不少地區(qū)開始推行宅基地和村莊整理，將節(jié)省出的部分土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地。農(nóng)村土地整理為工業(yè)和城市發(fā)展騰出了空間，在一定程度上促進(jìn)了土地集約利用與新農(nóng)村建設(shè)，但也存在著農(nóng)民和集體土地權(quán)益得不到有效保障等一系列問題。關(guān)于土地問題，還是要回到現(xiàn)實(shí)當(dāng)中來。什么是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中土地的真問題，什么是農(nóng)民真正關(guān)心的土地問題？城里人議論很多農(nóng)村土地問題，對(duì)農(nóng)民來講，可能根本不是一個(gè)問題。

根據(jù)觀察，關(guān)于農(nóng)村土地問題在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中存在三個(gè)誤區(qū)。第一個(gè)誤區(qū)是片面強(qiáng)調(diào)搞土地的規(guī)模經(jīng)營，片面強(qiáng)調(diào)要流轉(zhuǎn)土地。2005年我們?cè)谌珖?749個(gè)村莊做了一個(gè)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有23%的農(nóng)戶發(fā)生過土地流轉(zhuǎn)。到農(nóng)民那里問，有沒有想多種地的？有很多；有沒有農(nóng)民不想種地，找不到租種的？幾乎沒有，農(nóng)民不想種總會(huì)有辦法流轉(zhuǎn)出去，這說明，農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)是比較充分的。

第二個(gè)誤區(qū)是片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民當(dāng)了市民，拿土地?fù)Q戶口和住房，拿土地?fù)Q保障。這個(gè)問題在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中非常復(fù)雜。根據(jù)土地承包法規(guī)定，農(nóng)民在設(shè)區(qū)的地級(jí)市以上城市落戶要放棄家庭承包地。南京市要給50個(gè)優(yōu)秀農(nóng)民工落戶，但只有一個(gè)農(nóng)民辦了落戶手續(xù)。農(nóng)民講，家里還有十幾畝地，把土地就這么放棄了，給一個(gè)城鎮(zhèn)戶口，不劃算。因此，首先要明確土地是一種權(quán)利，是一種物權(quán)，拿著土地權(quán)利去換戶口，對(duì)農(nóng)民這可能是一個(gè)更大的損害。這個(gè)問題理論上要把它說透，在現(xiàn)實(shí)操作中才不出偏差。鄂爾多斯東勝區(qū)搞了一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)，就是要讓農(nóng)民成為新型市民后，農(nóng)村的土地權(quán)利沒有任何改變，城鎮(zhèn)居民能享受的所有權(quán)利都可以享受，而且比城鎮(zhèn)居民還要優(yōu)惠。在一定階段這種做法是有意義的，是有價(jià)值的。農(nóng)民剛到城里來，就把農(nóng)村的承包地、宅基地都給拿走，一旦不適應(yīng)，連個(gè)退路都沒有。

第三個(gè)誤區(qū)是一講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤。這個(gè)掛鉤的規(guī)模是非常大的，當(dāng)項(xiàng)目來了，沒有建設(shè)用地指標(biāo)了，就要讓農(nóng)民把宅基地?fù)v騰出來，土地騰出來以后大都轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。從研究的角度來講，我們要看得更長遠(yuǎn)一點(diǎn)，農(nóng)村龐大的建設(shè)用地背后是一個(gè)巨大的利益調(diào)整。農(nóng)民可能只看到三、五年，房子比原來漂亮了，但沒有看到土地如果真的權(quán)利明晰以后，可以給社區(qū)集體，給農(nóng)民帶來一個(gè)長遠(yuǎn)的巨大利益。在土地問題上，如果現(xiàn)在操之過急，沒有一個(gè)規(guī)范，最后把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)沒了，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)統(tǒng)沒了。

土地制度事關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)營制度鞏固，事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定大局，需要關(guān)注什么是農(nóng)民關(guān)心的真問題。局部地區(qū)可以做一些實(shí)驗(yàn)，可以做一些探索，但是一定要意識(shí)到有一些探索可能會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，在推廣這些經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，學(xué)術(shù)界在總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候一定要非常謹(jǐn)慎。要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確政策方向。一是切實(shí)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。全面頒發(fā)農(nóng)戶長久擁有的具有明確法律效力的土地承包權(quán)證書，確保農(nóng)民不喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要保證農(nóng)民是經(jīng)營主體和受益主體。在現(xiàn)階段，不應(yīng)提倡工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，以防止出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶和大規(guī)模土地兼并現(xiàn)象。二是在農(nóng)民變市民過程中，不能把農(nóng)民的土地權(quán)益“變沒了”。從我國的基本國情看，現(xiàn)階段讓農(nóng)民以放棄土地為代價(jià)，獲得市民身份并享受與市民一樣的待遇是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)民市民化是一個(gè)漫長的過程，在這個(gè)過程中，既要?jiǎng)?chuàng)造條件，讓農(nóng)民在城市里能夠住有所居、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，又允許農(nóng)民繼續(xù)享有對(duì)承包地的權(quán)益，以此作為應(yīng)對(duì)不確定性及各種風(fēng)險(xiǎn)的生存保障，讓農(nóng)民“既進(jìn)得了城，又回得了鄉(xiāng)”?！凹抑杏械?，進(jìn)退有據(jù)”。這是保護(hù)農(nóng)民利益的需要，也是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。三是在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”實(shí)施過程中，要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地權(quán)益。特別是在農(nóng)村土地整理過程中，首先要把增加優(yōu)質(zhì)耕地作為目標(biāo)，節(jié)省出來的建設(shè)用地，要優(yōu)先滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要，不能把增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為土地整理的主要目的。

第五篇：在統(tǒng)籌發(fā)展中增加城鄉(xiāng)居民收入

在統(tǒng)籌發(fā)展中增加城鄉(xiāng)居民收入

戴福生

2011年第3期 ——社會(huì)建設(shè)

麻城市委、市政府以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為平臺(tái)，通過政策幫扶、項(xiàng)目拉動(dòng)、資金投入、社會(huì)保障、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和加大扶貧開發(fā)力度，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民收入較快增加，人民生活水平和質(zhì)量不斷提高。2007年-2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入增速連續(xù)四年位于黃岡市和全省前列，城鄉(xiāng)居民收入提前兩年完成“十一五”規(guī)劃目標(biāo)。

一、落實(shí)惠民政策，保障居民增收。認(rèn)真落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠民政策，發(fā)放“種田”補(bǔ)貼。把糧食、良種、油菜、棉花、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)和退耕還林等政策補(bǔ)貼落實(shí)到位，2008年以來，共發(fā)放各類惠農(nóng)資金12.51億元，農(nóng)民人均受益2000元。發(fā)放“用（沼）氣”補(bǔ)貼。大力推進(jìn)農(nóng)村沼氣工程建設(shè)，共補(bǔ)貼資金3000萬元，有2萬余農(nóng)戶收益。發(fā)放“家電”補(bǔ)貼。開展“家電下鄉(xiāng)”、“汽車摩托車下鄉(xiāng)”活動(dòng)，有18.6萬農(nóng)戶享受了家電補(bǔ)貼，有4.7 萬農(nóng)戶享受了摩托車補(bǔ)貼。發(fā)放“住房”補(bǔ)貼。實(shí)施農(nóng)村危房改造和城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)，共發(fā)放危改資金和廉租房補(bǔ)貼1.2億元，2000余農(nóng)戶和近1000城鎮(zhèn)戶受益。發(fā)放“讀書”補(bǔ)貼。義務(wù)教育免書費(fèi)111萬人次，困難學(xué)生獲寄宿生活補(bǔ)助16萬人次、8000萬元，中職生享受國家助學(xué)金4萬人次、3000萬元。搶抓國家應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)“擴(kuò)內(nèi)需、增投入、上項(xiàng)目”機(jī)遇，共爭取國家投資項(xiàng)目164個(gè)、無償資金近2億元，有力地保障和改善了民生。

二、發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)居民增收。2008年以來，我們突出發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，著力夯實(shí)居民增收基礎(chǔ)。一是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)增收。重點(diǎn)培育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、群眾有共識(shí)、市場前景好的“三鄉(xiāng)三業(yè)”（中國菊花之鄉(xiāng)、中國油茶之鄉(xiāng)、中國板栗之鄉(xiāng)，蔬菜產(chǎn)業(yè)、畜牧產(chǎn)業(yè)、桑茶藥產(chǎn)業(yè)），著力把“三鄉(xiāng)”推向全國，使“三業(yè)”叫響華中。市財(cái)政每年拿出400萬元對(duì)“三鄉(xiāng)三業(yè)”基地建設(shè)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)扶持，基地面積達(dá)到110萬畝，覆蓋全市95%以上農(nóng)戶。2010年“三鄉(xiāng)三業(yè)”實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值40.4億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重70%，帶動(dòng)從事種植的農(nóng)民通過“三鄉(xiāng)三業(yè)”，人均增收180元?！叭l(xiāng)三業(yè)”有農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)82家，其中規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)32家，2010年完成產(chǎn)值18.2億元。建成菊花、板栗、蔬菜等10大專業(yè)市場，年成交額超過15億元，帶動(dòng)從事加工和市場銷售的農(nóng)民人均增收300元。特色農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民增收的主渠道。注冊(cè)有“福田白菊”、“東木”老米酒等50宗農(nóng)產(chǎn)品注冊(cè)商標(biāo)，“麻城福白菊”成功申報(bào)國家地理標(biāo)志證明商標(biāo)，“麻城黑山羊”通過國家品種資源鑒定，“麻城茶油”獲國家地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社145家，合作社成員7900人，帶動(dòng)農(nóng)戶8.8萬戶，戶平增收1000元以上。二是做旺旅游業(yè)增收。我們推進(jìn)“三山（龜峰山、五腦山、九龍山）一村（杏花村）一線（紅色精品旅游線路）一大片（鄉(xiāng)村農(nóng)家樂）”6大旅游板塊建設(shè)，開發(fā)生態(tài)游、紅色游和人文游，著力打造“杜鵑花城”品牌，突出“人間四月天，麻城看杜鵑”旅游節(jié)。全市直接從事旅游服務(wù)的業(yè)主1600余戶，從業(yè)人數(shù)1萬余人。麻城旅游業(yè)呈后發(fā)快進(jìn)態(tài)勢(shì)。旅游賞花期，人如潮，車成龍，賓館酒店爆滿，土特產(chǎn)供不應(yīng)求。龜峰山村興辦農(nóng)家樂38家，商鋪28家，運(yùn)輸戶口12家，全村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)景區(qū)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，戶均旅游收入3萬余元，居民人均收入2010年增長到8000元，成為麻城富裕村、湖北旅游名村。

三、完善社會(huì)保障健全社會(huì)救助體系，促進(jìn)居民增收。加大投入，不斷擴(kuò)大社保覆蓋面。2007年以來，本級(jí)財(cái)政每年用于民生支出占總支出85%，用于社保各項(xiàng)配套和補(bǔ)助資金6700萬元。全市有4.78萬人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，24萬人參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。新農(nóng)合參合率從2007年的84.29%提高到2010年的98.4%，住院補(bǔ)償率從36.8%提高到50.12%。進(jìn)一步健全社會(huì)救助體系。基本建立以居民低保、農(nóng)村“五保”為重點(diǎn)，以醫(yī)療、住房、災(zāi)害、教育等專項(xiàng)救助為輔助，以慈善救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充，覆蓋全市困難人群的社會(huì)救助體系，做到困有所幫、難有所救、需有所助。城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理達(dá)到省A級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。2006年以來，共發(fā)放低保金近2億元，實(shí)施醫(yī)療救助1.2萬余人次。城鎮(zhèn)低保對(duì)象1.18萬戶、3.1萬人；農(nóng)村低保完成5次擴(kuò)面，低保戶達(dá)3.6萬戶、7.3萬人，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

四、開展全民創(chuàng)業(yè)發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)居民增收。我們出臺(tái)推進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)36條意見，2007年以來，財(cái)政每年安排200萬元?jiǎng)?chuàng)業(yè)發(fā)展基金，幫助有創(chuàng)業(yè)意愿的城鄉(xiāng)居民自主創(chuàng)業(yè)。重點(diǎn)打開山門、城門、校門、廠門，幫助農(nóng)民圓創(chuàng)業(yè)夢(mèng)、市民夢(mèng)、求學(xué)夢(mèng)、就業(yè)夢(mèng)。4年來，通過創(chuàng)業(yè)行動(dòng)，新增就業(yè)3萬人，帶動(dòng)1200余戶家庭走上致富路。做大做強(qiáng)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“打工”增收。大力實(shí)施職業(yè)技能培訓(xùn)，著力打造“麻城海員”、“麻城幼師”、“麻城地勤”等勞務(wù)品牌，提高外出務(wù)工人員的技能和競爭能力。先后輸送海員1100余名，人均年收入6萬元以上。2007年，“麻城海員”被國家勞動(dòng)保障部授予“全國優(yōu)秀勞務(wù)品牌”稱號(hào)。深入開展“新型農(nóng)民科技培訓(xùn)”、“農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)”、“溫暖工程”和“送科技下鄉(xiāng)”活動(dòng)，每年培訓(xùn)農(nóng)民10萬人次以上，提高了農(nóng)民科技素質(zhì)和務(wù)農(nóng)技能。全市共轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力26萬多人，年勞務(wù)經(jīng)濟(jì)凈收入超過26億元，年人均勞務(wù)收入過萬元。

五、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，擴(kuò)大居民增收渠道。大力開展小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)。放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，引導(dǎo)農(nóng)民到鎮(zhèn)進(jìn)城興辦實(shí)業(yè)實(shí)現(xiàn)增收。從2009年起，市政府每年預(yù)算100萬元，用于編制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃；每年預(yù)算300萬元支持宋埠、白果、順河等試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)；預(yù)算500萬元發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)。2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)規(guī)模企業(yè)發(fā)展到94家，完成工業(yè)產(chǎn)值28.85億元，吸納1.2萬余人就業(yè)，成為居民增收的重要渠道。在大力發(fā)展城鄉(xiāng)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的同時(shí)，因地制宜發(fā)展信息中介、房地產(chǎn)、金融保險(xiǎn)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，不斷增加就業(yè)容量，擴(kuò)大居民增收渠道。大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。積極探索資源依托型、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、服務(wù)創(chuàng)收型、招商引資型、互助合作型等發(fā)展模式，壯大村級(jí)經(jīng)濟(jì)，打造了“旅游型”、“商貿(mào)型”、“工業(yè)型”、“城郊型”產(chǎn)業(yè)新村，有效帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收。城郊西畈村充分利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，投資3000萬元建成300畝汽配工業(yè)園，入駐企業(yè)28家，安排就業(yè)1000余人，年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值3.6億元、稅收800萬元，年租金收入120萬元，村民人均純收入6730元，成為遠(yuǎn)近聞名的工業(yè)強(qiáng)村。城中陵園村靈活采用BOT等投資模式，開發(fā)建造桂源、新東方等大型酒店，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)增加到1.2億元。城西村開發(fā)建造準(zhǔn)4A級(jí)天吉新時(shí)代大酒店，成立首家股民合作社，村民年人均分紅近千元。

六、加大扶貧開發(fā)力度，夯實(shí)居民增收基礎(chǔ)。麻城弘揚(yáng)艱苦奮斗、自強(qiáng)不息的老區(qū)精神，大力實(shí)施整村推進(jìn)為主體的扶貧開發(fā)，以解決群眾生產(chǎn)生活困難為著力點(diǎn)，不斷夯實(shí)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收致富的基礎(chǔ)，扶貧開發(fā)取得了明顯成效。2007年來，共投入扶貧和老區(qū)建設(shè)資金5000余萬元，中央彩票公益金扶貧項(xiàng)目資金2125萬元，啟動(dòng)了348個(gè)貧困村整村推進(jìn)計(jì)劃，實(shí)施完成360多個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，貧困村人均增收500元；共減少貧困人口11.1萬人，大大加快了貧困人口脫貧進(jìn)程。■

（作者系中共麻城市委常委、辦公室主任）