第一篇：試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革

試論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的土地制度改革

鄧濤

【專題名稱】體制改革

【專 題 號】MF1

【復(fù)印期號】2009年04期

【原文出處】《中國發(fā)展》(京)2008年4期第90～94頁

【作者簡介】鄧濤，研究員，博士后，重慶社會科學(xué)院財政金融研究所所長、重慶社科院決策咨詢研究中心主任。（重慶 400020）

【內(nèi)容提要】 該文以科學(xué)發(fā)展為指導(dǎo)，結(jié)合十七屆三中全會精神，分析了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的矛盾和問題，提出了重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，在土地制度改革中的思路和相應(yīng)的配套政策支持。

【關(guān) 鍵 詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌/土地制度/改革

為了更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)西部大開發(fā)的順利實(shí)施，切實(shí)解決好“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距，國家批準(zhǔn)重慶市設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)。重慶市將充分發(fā)揮土地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用，加快農(nóng)村土地制度改革，強(qiáng)化農(nóng)村土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利，向?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)土地制度的公平合理改革目標(biāo)邁進(jìn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度缺陷引發(fā)的主要矛盾和問題

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的不斷推進(jìn)，土地制度的缺陷，如農(nóng)村土地難以合理流轉(zhuǎn)和有效配置、農(nóng)村土地難以市場化、農(nóng)民征地補(bǔ)償嚴(yán)重不足等問題日益暴露出來。

1.1 土地所有權(quán)主體二元化導(dǎo)致的收益差異化

依照《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，我國土地實(shí)行社會主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)有國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。兩種不同的所有權(quán)主體，卻導(dǎo)致了收益的巨大差異。如，對于集體建設(shè)用地，只能用于本集體組織內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不能私自改變建設(shè)用地的用途，不得出租、轉(zhuǎn)讓，抵押建設(shè)用地。在《物權(quán)法》中，對城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人，也享有不同的權(quán)利，即：農(nóng)民對宅基地只有占有和使用的權(quán)利，沒有收益的權(quán)利，更不能轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。

造成這種收益差別的原因主要是城鄉(xiāng)二元土地制度。城市建設(shè)需要使用集體土地，必須先由國家征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，城市建設(shè)用地的使用權(quán)人也依法享有對土地的占有、使用和收益的權(quán)利。而城市居民不能購買、租住農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民建設(shè)的住宅，使得農(nóng)民出租、出售住房無法獲得房租等經(jīng)營性收入和因房屋增值所帶來的投資性收入，限制了農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利。盡管如此，為了獲取土地的財產(chǎn)性收益，農(nóng)村的“小產(chǎn)權(quán)房”問題仍然屢禁不止。

1.2 土地承包權(quán)保護(hù)不到位導(dǎo)致的社會沖突

盡管我國的《農(nóng)村土地承包法》早已頒布，但在農(nóng)村，農(nóng)民土地承包權(quán)被剝奪，地方政府在執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》時越界的現(xiàn)象仍較嚴(yán)重。如一些地方政府違背農(nóng)民意愿，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地行為呈現(xiàn)蔓延上升之勢，違規(guī)違法用地并沒有得到有效遏制。

違規(guī)違法用地危及社會和諧穩(wěn)定，首先是危害農(nóng)民利益。土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料，而且具有社會保障功能。農(nóng)民持有土地，或者土地被依法征用，可以保證農(nóng)民現(xiàn)有生活

水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。但違規(guī)違法用地規(guī)避補(bǔ)償安置，農(nóng)民面臨風(fēng)險非常大。農(nóng)民一旦拿不到土地租金，得不到應(yīng)有補(bǔ)償，被占用農(nóng)地又無法復(fù)耕，就可能陷入“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”困境。因此農(nóng)民目前迫切希望穩(wěn)定土地承包權(quán)。如果農(nóng)民的承包權(quán)得不到保護(hù)，農(nóng)民的經(jīng)營性收入不能保證，財產(chǎn)收入又為零，必將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距，給社會帶來不穩(wěn)定因素。

1.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場交易缺失導(dǎo)致的配置效率低下

我國規(guī)定任何單位和個人使用建設(shè)用地必須使用國有土地，而國有土地的一級、二級市場由各級政府壟斷，在地方利益和土地財政的推動下，城市土地資源供應(yīng)日趨緊張。一是城市用地規(guī)模失控，隨著城市化的加速和開發(fā)區(qū)熱的興起，忽視了城市建設(shè)控制規(guī)劃，追求過高的人口與用地規(guī)模，致使城市用地規(guī)模失控；二是城市用地結(jié)構(gòu)及布局不合理，致使城市各類建設(shè)用地比例失調(diào)及其區(qū)位不合理；三是城市用地集約度偏低，造成土地浪費(fèi)、土地利用產(chǎn)出效益低，對城市生態(tài)環(huán)境也帶來破壞；四是城市土地管理機(jī)制不完善，造成城市土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

相對于國有建設(shè)用地供應(yīng)的計劃性和競爭的激烈性，農(nóng)村集體建設(shè)用地則顯得無市無價。由于農(nóng)村建設(shè)用地的集體所有產(chǎn)權(quán)不明晰，又沒有農(nóng)村土地交易市場，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地并未得到充分有效的利用。我國規(guī)定集體建設(shè)用地只能用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、宅基地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，除宅基地外，其它兩類建設(shè)在廣大農(nóng)村還十分有限。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場交易缺失，一方面是國有土地的價值不斷上漲，另一方面是集體土地未充分利用，造成建設(shè)用地的配置不均，農(nóng)村建設(shè)用地閑置嚴(yán)重。

1.4 土地所有權(quán)缺失導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢

由于農(nóng)村土地所有權(quán)的缺失，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)緩慢。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，受到很多限制，如農(nóng)民的土地不能抵押，耕地不能隨便轉(zhuǎn)成建設(shè)用地，非農(nóng)建設(shè)用地要轉(zhuǎn)到集體之外的其他人去承包這個地，或者把這個建設(shè)用地的使用權(quán)轉(zhuǎn)到農(nóng)民的集體之外，都要受到法律限制。農(nóng)民對于土地的使用權(quán)和支配權(quán)的問題也沒有得到根本解決。

土地流轉(zhuǎn)在重慶發(fā)展較快，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換和入股等5種基本形式，在這5種形式中，轉(zhuǎn)包形式比例最高，超過土地流轉(zhuǎn)總量的1/2，其次是出租和轉(zhuǎn)讓，分別占20.31%和17.18%。盡管如此，重慶在土地流轉(zhuǎn)方面仍然存在如下問題：一是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡。主城區(qū)流轉(zhuǎn)的比例大大高于渝東南和渝東北地區(qū)。二是缺乏對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效管理和引導(dǎo)，農(nóng)戶自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)還占相當(dāng)?shù)谋壤?。三是土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不完善。目前，全市尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場體系。四是土地流轉(zhuǎn)過程中對失地農(nóng)民的補(bǔ)償較低，保障制度不完善，農(nóng)民承包地出租的租金普遍較低，對農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)有待加強(qiáng)。

1.5 失地農(nóng)民保障滯后導(dǎo)致的貧民化

隨著我國城市不斷擴(kuò)張，失地農(nóng)民規(guī)模日益擴(kuò)大。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，從1987年到2001年全國非農(nóng)建設(shè)占用3300多萬畝耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全國失地農(nóng)民總數(shù)在4000萬人左右，每年還要遞增200萬人。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年的30年間我國占用耕地將超過5450萬畝，屆時失地農(nóng)民將超過1億人，而將近一半以上的農(nóng)民將既失地又失業(yè)。由于集體土地在征地補(bǔ)償制度上的缺陷，造成對農(nóng)民的安置條件不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。相對而言，國有建設(shè)用地征用拆遷補(bǔ)償機(jī)制則合理得多。

我國規(guī)定，在征地方案被批準(zhǔn)之前，征地目的、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認(rèn)，但在實(shí)行中大多走樣變味。從土地收益分配看，國家支付給失地的集體和農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地轉(zhuǎn)為城市用地后的可獲價值相差過大，確保維持被征地農(nóng)民的生活水準(zhǔn)相對不變的目標(biāo)難以達(dá)到；從補(bǔ)償在集體和農(nóng)民之間的分配來看，補(bǔ)償資金的相當(dāng)部分又給了集體，實(shí)際的土地補(bǔ)償很難集中于農(nóng)民手上；同時，征地補(bǔ)

償?shù)乃脚c土地的最終使用用途相分離，難以體現(xiàn)對土地?fù)碛姓叩墓綄ΥＲ虼?，失地農(nóng)民貧民化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

1.6 建設(shè)用地規(guī)模過大導(dǎo)致耕地紅線難保

從中長期糧食安全角度考慮，我們必須守住18億畝耕地這條紅線，使糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，這不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠(yuǎn)利益和民族生存根基。但是，目前保護(hù)耕地的形勢嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)顯示：第一次全國土地調(diào)查顯示，截至1996年10月31日，我國耕地面積為19.5億畝；2006年10月31日，為18.27億畝，10年凈減少1.24億畝，平均每年凈減少1240萬畝。2006年我國凈減少耕地460.2萬畝。如果把18億畝耕地守到2020年，那未來的14年間我國允許的耕地凈減少量最多為2700萬畝，平均每年不超過193萬畝。這個數(shù)字不足前10年平均值的16%，僅為2006年的42%。可見，我國保護(hù)耕地的任務(wù)之艱巨。

相反，在耕地保有量急劇下降的同時，城鄉(xiāng)建設(shè)用地大量增加。目前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為24萬多平方公里，居世界第一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。我國耕地銳減的原因在于：城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增加，是在犧牲耕地的基礎(chǔ)上完成的，同時，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的弊端，使農(nóng)戶對土地難以形成長期穩(wěn)定的預(yù)期。因此，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地上，必須轉(zhuǎn)變靠新增建設(shè)用地謀求發(fā)展的思路，由增量供應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪空{(diào)整。與此同時，還要積極開發(fā)非耕地資源。努力實(shí)現(xiàn)布局上更趨合理、利用方式更加集約節(jié)約，逐漸實(shí)現(xiàn)總量不是增加，而是有所減少；不是再多占耕地而是逐漸還耕。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度改革的思路

通過對全國各地土地制度改革的探索試驗的總結(jié)，結(jié)合重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中的農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐，明確重慶市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革思路。

2.1 指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和“十分珍惜、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，堅持以人為本，在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，探索土地制度創(chuàng)新的有效方式，合理配置和管理土地資源，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺，以土地流轉(zhuǎn)為手段，以制度創(chuàng)新為保障，以集約用地為目標(biāo)，加快土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)依法、合理、有序流轉(zhuǎn)，努力構(gòu)建農(nóng)村與城市建設(shè)用地“同地同價同收益”的框架，提高失地農(nóng)民的政策補(bǔ)償水平，探索出一條城鄉(xiāng)土地制度創(chuàng)新模式，為全國土地制度改革發(fā)揮示范和帶動作用。

2.2 改革目標(biāo)

2.2.1 總體目標(biāo)

在國家土地制度總體框架下，以節(jié)約集約利用土地為原則，打破所有制管理，實(shí)行用途管制，擴(kuò)大農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入的權(quán)利，在全市建立起市域內(nèi)土地占補(bǔ)平衡、異地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村經(jīng)營承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，健全農(nóng)民征地補(bǔ)償機(jī)制，確保被征地農(nóng)民得到公平合理的補(bǔ)償和安置。到2012年，建立起城鄉(xiāng)土地資源合理配置、保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度性框架，到2020年，建立起城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)籌配置、城鄉(xiāng)土地資源要素合理流動、符合科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、推動城鄉(xiāng)土地制度公平合理的體制新模式。

2.2.2 具體目標(biāo)

(1)打破非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國有的限制，保障農(nóng)村土地集體所有者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與城市土地的“同地同價同收益”，提高農(nóng)村土地的資產(chǎn)性收入。

(2)探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，對已進(jìn)城又不愿退出土地承包權(quán)和宅基地權(quán)的農(nóng)民，探索在保留其土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，搞活土地有效使用的流轉(zhuǎn)方式，避免土地資源的閑置。

(3)在保護(hù)和尊重農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地權(quán)益的基礎(chǔ)上，探索對農(nóng)民進(jìn)城后自愿退出的宅基地和承包地回購、置換等政策，采取土地?fù)Q社保、提供免費(fèi)培訓(xùn)、廉租房或給予住房補(bǔ)貼、子女免費(fèi)義務(wù)教育、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種政策措施，鼓勵農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地。

(4)建立對進(jìn)城農(nóng)民自愿退出的承包地和宅基地統(tǒng)一規(guī)范管理的制度及整合和合理利用土地資源的有效機(jī)制，最大限度發(fā)揮土地效益。

(5)在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量和農(nóng)業(yè)耕地資源總量平衡的前提下，探索市域內(nèi)土地耕地占補(bǔ)的指標(biāo)異地調(diào)劑。

(6)按照規(guī)劃，對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)農(nóng)民退出的土地，主要實(shí)行退耕還林，減輕生態(tài)環(huán)境壓力。

2.2.3 改革思路

(1)建立市域范圍內(nèi)的土地資源合理配置機(jī)制

在確保全市耕地總量動態(tài)平衡和建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的前提下，按照“推進(jìn)一圈，強(qiáng)化兩翼，增加儲備，確保重點(diǎn)”的原則，建立起土地資源在全市范圍內(nèi)合理流動的體制和機(jī)制，充分發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用，優(yōu)化資源和要素空間布局，實(shí)現(xiàn)節(jié)約和集約用地，促進(jìn)重慶市“一圈兩翼”戰(zhàn)略實(shí)施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

(2)建立市域范圍內(nèi)土地占補(bǔ)平衡制度

在國家批準(zhǔn)的耕地和建設(shè)用地指標(biāo)總量控制下，實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)域間統(tǒng)籌使用，“十一五”期間優(yōu)先保障“一圈”和區(qū)域中心城市的用地需求，建設(shè)占用耕地在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。

(3)探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的協(xié)調(diào)機(jī)制

對于目前城市建設(shè)用地緊張和農(nóng)村建設(shè)用地閑置的現(xiàn)狀，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤的協(xié)調(diào)機(jī)制，緩和建設(shè)用地緊張的矛盾。同時，鼓勵投資環(huán)境差、生態(tài)壓力重的區(qū)縣（特別是三峽庫區(qū)和渝東南地區(qū)），積極探索建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，進(jìn)行異地開發(fā)建設(shè)。

(4)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)農(nóng)村土地資本化

建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，一是探索以承包經(jīng)營權(quán)作價入股的方式，建立農(nóng)村土地合作社；二是探索農(nóng)村宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)以作價入股的方式，與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)合作；三是探索建立農(nóng)民自愿退出的農(nóng)村承包地和宅基地的政府土地儲備制度，配套建立宅基地和承包地回購制度；四是鼓勵有條件的農(nóng)民在自愿的前提下，自動放棄農(nóng)村宅基地和承包，由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民。

(5)制定農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)社區(qū)廉租住房的辦法

探索合理處置農(nóng)民空置房的辦法，允許在務(wù)工地和城鎮(zhèn)已有居所的農(nóng)民依法合理處置和利用在原籍的房屋；積極開展“以戶對接”活動，鼓勵利用已轉(zhuǎn)移農(nóng)民自愿放棄的宅基地、空置房承接安置高山貧困移民、生態(tài)移民等政策性移民；放棄或置換的宅基地通過整理復(fù)耕后，其指標(biāo)應(yīng)在市、區(qū)（縣）兩極合理調(diào)配使用，以確?！耙蝗梢怼睉?zhàn)略的實(shí)施。

(6)改革和完善征地補(bǔ)償制度

針對目前征地補(bǔ)償制度的缺失，一是改革征地補(bǔ)償辦法，大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在對農(nóng)民個人補(bǔ)償中，把社會保障、就業(yè)培訓(xùn)及土地權(quán)益變現(xiàn)納入補(bǔ)償范圍，充分體現(xiàn)土地的保障功能、就業(yè)功能和財富功能。二是在征地出讓收益中，切塊建立社會保障基金，全市統(tǒng)籌用于解決征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)、安居、社會保障等問題。

(7)建立和完善全市統(tǒng)一的土地儲備機(jī)制

針對目前土地儲備分散，儲備行為偏重企業(yè)微觀目標(biāo)、偏離政府宏觀目標(biāo)的實(shí)際，要規(guī)范全市眾多公司土地儲備行為，建立全市統(tǒng)一的土地儲備機(jī)制，切實(shí)保障公共事業(yè)發(fā)展及公益設(shè)施建設(shè)用地。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中土地制度改革的政策支撐

根據(jù)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革在土地制度方面的改革試驗，結(jié)合中共十七屆三中全會的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（下稱《決定》），在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革，必須有配套的政策支撐。

3.1 打破“所有制管理”，實(shí)行“用途管制”

我國目前土地所有權(quán)仍然是國有和集體所有兩種形式。以往對農(nóng)村土地存在“所有制歧視”，相對“所有制管理”，“用途管制”則是相對科學(xué)的辦法?！坝猛竟苤啤笔前岩欢▍^(qū)域內(nèi)的所有土地進(jìn)行規(guī)劃，然后按照規(guī)劃的用途實(shí)施管理。中央十七屆三中全會的《決定》提出：“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。”在此基礎(chǔ)上，“科學(xué)規(guī)劃”土地用途，“嚴(yán)格執(zhí)行”，實(shí)行“用途管制”。有利于從嚴(yán)控制城市建設(shè)用地規(guī)模，有利于農(nóng)民分享土地增值收益，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。從長遠(yuǎn)看，消除“土地所有制歧視”，有利于逐步打破城鄉(xiāng)二元體制。

3.2 穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，延長土地承包期

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革上，穩(wěn)定土地承包責(zé)任制。從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益出發(fā)，中央十七屆三中全會的《決定》賦予農(nóng)民穩(wěn)定而“長久不變”的土地承包經(jīng)營權(quán)，激勵農(nóng)民保護(hù)耕地，可以將土地的承包期和宅基地的土地使用權(quán)調(diào)整為70年，承包期屆滿可以按照國家的規(guī)定繼續(xù)承包。在不改變土地用途的前提下，承包經(jīng)營權(quán)人或者宅基地使用權(quán)人，可依法對于土地承包經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，使農(nóng)村土地能夠成為土地資本。

3.3 實(shí)行“同地同價同收益”，確立集體建設(shè)用地收益權(quán)

在中共十七屆三中全會的《決定》中，把征地限定于公益性項目。而對非公益性項目用地，不再征地，允許農(nóng)民以集體土地“參與開發(fā)經(jīng)營”，但其使用權(quán)可依法進(jìn)入“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”交易，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)同價”，賦予農(nóng)村集體土地與國有土地同等的地位，保障農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。同時，農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)可以出讓，集體建設(shè)用地使用權(quán)人可以在合同約定的期限內(nèi)將建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，但農(nóng)民轉(zhuǎn)讓、出租和抵押自己的住宅后，不得再申請新的宅基地。

3.4 建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺，允許土地的合理流轉(zhuǎn)

就“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”而言，《決定》明確，凡是依法取得的“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，“必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易必須在規(guī)范化的制度框架下進(jìn)行。如，重慶將建立起我國第一個農(nóng)村土地交易所，目的就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地等諸項農(nóng)村用地通過招拍掛方式，向城市建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)交易。在土地流轉(zhuǎn)中，要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，土地承包經(jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán)。流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變土地用途。集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的土地經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)提前公示。

3.5 尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，提高失地農(nóng)民的政策補(bǔ)償水平

在中共十七屆三中全會的《決定》提出，“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。”政府依然可行使征地權(quán)，但必須“及時足額”給予補(bǔ)償，即按照土地級差原理和市場增值原理，對于失地農(nóng)民進(jìn)行“市場化賠償”，而不是現(xiàn)行的按照農(nóng)地產(chǎn)值一定倍數(shù)的“產(chǎn)值補(bǔ)償”。同時，完善征地程序，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，增加聽證會制度。堅持以土地?fù)Q社保，改革和完善現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償費(fèi)一次性貨幣發(fā)放的辦法，全面構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障體系，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

第二篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革

--2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會重要觀點(diǎn)集粹 中國土地勘測規(guī)劃院許堅

摘要：本文主要介紹了2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會的13個重要觀點(diǎn)，包括：利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張成為我國耕地面積減少的重要原因，注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性，土地利用規(guī)劃應(yīng)與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度，補(bǔ)償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素，集體土地上建設(shè)公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念，我國土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合，征地沖突風(fēng)險評估主體有待完善，“十一五”時期多重因素導(dǎo)致我國土地財政收入大幅增長和加強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)法律法規(guī)的宣傳。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地資源制度土地資產(chǎn)制度土地管理制度改革

2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會于11月18-20日在廣東佛山召開，主題為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革”。國土資源部副部長、學(xué)會理事長王世元同志到會并發(fā)表重要講話。廣東省政府林木聲副省長、中國科協(xié)學(xué)會學(xué)術(shù)部劉興平副部長等到會并致辭。學(xué)會名譽(yù)理事長鄒玉川及多位副理事長到會。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英研究員、江蘇省農(nóng)工辦主任曲福田教授、美國規(guī)劃師協(xié)會首席執(zhí)行官保羅·法默先生和主席米奇·希爾沃先生、德國慕尼黑工業(yè)大學(xué)馬格爾教授等專家學(xué)者應(yīng)邀做大會主題報告。會議規(guī)模約200人，共收到論文230多篇，經(jīng)過專家嚴(yán)格篩選，有110篇入選年會論文集，19篇獲“2011年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會優(yōu)秀論文獎”，26人在大會或分會場上交流?，F(xiàn)將重要觀點(diǎn)集粹如下：

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資源制度改革

1、利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)

有專家認(rèn)為，村莊是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。村莊用地是農(nóng)村人口生產(chǎn)、生活等綜合功能的承載體，是農(nóng)村人地關(guān)系的最核心表現(xiàn)。盡管我國城鎮(zhèn)化水平有了很大提高，但由于我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，相當(dāng)長一段時期內(nèi)，村莊仍將是農(nóng)民聚居的主要形態(tài)，村莊用地仍然是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的主要組成部分。而在目前的土地調(diào)查中，村莊用地是作為整體圖斑進(jìn)行統(tǒng)計的，沒有對村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分和調(diào)查，也就沒有深入揭示村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)及其特征，因此，目前有關(guān)村莊內(nèi)部用地的研究只是停留在籠統(tǒng)性的描繪上。有專家指出，第二次土地調(diào)查采用的0.5m中科高清遙感影像，是可以對村莊內(nèi)部宅基地、交通街巷用地、工礦倉儲用地、生活服務(wù)用地和農(nóng)林種植用地等，進(jìn)行目視解譯的。

2、農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張成為我國耕地面積減少的重要原因

有專家指出，1996年，我國農(nóng)村人口為85085×104人（包括進(jìn)城打工但戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民工），農(nóng)村居民點(diǎn)面積為1636.48×104 h㎡，鄉(xiāng)村人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地192.34㎡。到2008年，我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量降為72135×104人，相對于1996年減少15.22%；而在此期間，農(nóng)村居民點(diǎn)面積卻增加到1653.44×104 h㎡，增幅為1.04%，人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積增至229.22㎡，增幅達(dá)19.17%。農(nóng)村居民點(diǎn)不斷擴(kuò)張占用大量耕地，成為我國耕地面積減少的重要原因。

3、注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性

有專家認(rèn)為，人們對世界的過去、現(xiàn)在和未來既不是一無所知，也不是完全了解，僅擁有不完全的知識，由此衍生出普遍意義的不確定性，也產(chǎn)生了土地利用規(guī)劃的不確定性。土地利用規(guī)劃系統(tǒng)是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，沒有哪類土地利用規(guī)劃能完全消除不確定性。傳統(tǒng)規(guī)劃理念把規(guī)劃看成是確定的，設(shè)定規(guī)劃中各項預(yù)測參數(shù)在規(guī)劃期限內(nèi)是不變的，在此種理念指導(dǎo)下編制出的確定性規(guī)劃顯然與未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間會產(chǎn)生很大偏差。確定性規(guī)劃不僅不能正確引導(dǎo)未來土地利用和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，還會產(chǎn)生誤導(dǎo)作用。因此，我們應(yīng)該用不確定性規(guī)劃取代確定性規(guī)劃。為了克服不確定性在土地利用規(guī)劃中的負(fù)面影響，應(yīng)重視對不確定性的研究，最終依靠不確定性繁榮土地利用規(guī)劃。

4、土地利用規(guī)劃應(yīng)與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)

有專家認(rèn)為，交通活動水平是土地利用水平和交通設(shè)施供應(yīng)狀況共同作用的結(jié)果，交通承載力歸根到底是土地承載力的一種屬性，而土地利用狀況通常是出行活動的主要決定因素，因此，制定交通規(guī)劃不能脫離土地利用規(guī)劃。同時，交通運(yùn)輸系統(tǒng)是土地利用中最具先導(dǎo)性和剛性的部分,離開了交通規(guī)劃中道路網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)輸體系的合理配置，土地利用規(guī)劃中的各項內(nèi)容也將難以全部實(shí)現(xiàn)，因此，土地利用規(guī)劃也應(yīng)與交通規(guī)劃密切配合和協(xié)調(diào)。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資產(chǎn)制度改革

1、公平分配土地增值收益

有專家認(rèn)為，征地制度改革的實(shí)質(zhì)是公平分配土地增值收益。傳統(tǒng)征地模式下，失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以保障基本生活水平不降低為限，這就絕對地排斥了被征地農(nóng)民對土地增值收益的分享。這是不公平的，沒有讓被征地農(nóng)民切實(shí)享受到城市化、工業(yè)化的發(fā)展成果。當(dāng)然，也不能將所有土地增值收益歸于失地農(nóng)民，否則會造就一個單純的土地食利者階層。這顯然與我們的社會性質(zhì)和發(fā)展目的相違背。所以，新的征地制度的關(guān)鍵是合理確定一個土地增值收益的分配比例。當(dāng)然，失地農(nóng)民對土地增值收益的具體分享方式是可以多樣化的，不必一定要一次性的現(xiàn)金支付，年金或社會保障等方式的支付也是可行的。

2、土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一

有專家認(rèn)為，土地股份合作制將農(nóng)民與土地分離開來，承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換為具有交換價值的股權(quán)，這有利于實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。從效率上看，土地股份合作制有利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。而我國的農(nóng)業(yè)，只有在規(guī)模經(jīng)營條件下，才有可能最大限度地采用新技術(shù)、新設(shè)備和先進(jìn)的管理理念，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益，最終實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。從公平上看，通過股權(quán)設(shè)置和紅利分配，每一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以平等地實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)益；集體經(jīng)濟(jì)組織也可通過經(jīng)營收益與分紅增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而為每一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生活、就業(yè)以及養(yǎng)老提供保障。

3、地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度

有專家認(rèn)為，目前國家平均分配建設(shè)用地指標(biāo)的方式，其直接后果是造成區(qū)域之間的苦樂不均。發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)不夠用，欠發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)用不完。這種行政化的資源配置方式，沒有按照比較優(yōu)勢的原則進(jìn)行資源配置，在一定程度上造成了土地資源配置在空間上的扭曲。以這種方式去實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，只是實(shí)現(xiàn)了表面上的公平，但以極大的效率損失為代價。而地票交易制度，可使政府獲得更多的建設(shè)用地指標(biāo)來建設(shè)和經(jīng)營城市；地票產(chǎn)生地（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織）可獲得自身發(fā)展所需的資金，以此分享發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成果；地票落地區(qū)（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織）可通過征地補(bǔ)償?shù)脑黾樱赡懿荒苓_(dá)到理想補(bǔ)償，但相比現(xiàn)行征地補(bǔ)償還是有所增加），間接獲得地票交易所帶來的收益。另通過地票交易制度，還可進(jìn)一步激發(fā)與之相關(guān)的其他一系列制度的改革，比如農(nóng)村宅基地制度改革、戶籍制度改革等。

4、補(bǔ)償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素

有專家認(rèn)為，目前實(shí)行農(nóng)村宅基地退出制度的地區(qū)，退出的補(bǔ)償金大多低于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民普遍認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，因此在沒有特殊情況下即使閑置也不愿意退出宅基地。據(jù)典型調(diào)查，有71.5%的兼業(yè)戶和非農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地退出與否持觀望態(tài)度，表示只有在補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理時才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出補(bǔ)償金該如何解決，是村集體出，還是地方財政解決，或是從土地出讓金收入中解決，也是一個問題。另外，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)工作中，由于農(nóng)村宅基地退出分散和零星，在面積和數(shù)量上達(dá)不到統(tǒng)一上報的要求，因此，不容易整體統(tǒng)一退出宅基地，也難以在新農(nóng)區(qū)建設(shè)項目實(shí)施前落實(shí)其具體位置及面積。

5、集體土地上建設(shè)公租房與小產(chǎn)權(quán)房是不同的概念

自北京首創(chuàng)在集體土地上建設(shè)公租房之后，上海、鄭州等地也開始探索這一模式。有專家認(rèn)為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，這一政策將起到四個方面的作用：拓寬城市租賃住房建設(shè)渠道，以多種方式解決城市外來人員及其他人員居住問題，促進(jìn)農(nóng)民增收和優(yōu)化城鄉(xiāng)接合部環(huán)境，因此是一種有益的嘗試。專家認(rèn)為，在集體土地上建設(shè)的公租房符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，建設(shè)主體、用地性質(zhì)等也符合相關(guān)規(guī)定，并且依法辦理了審批手續(xù)，而小產(chǎn)權(quán)房是集體土地上違法建設(shè)的商品房，因此，二者之間是完全不同的概念。不能因為某些地區(qū)正在試點(diǎn)集體土地上建設(shè)公租房就認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房會“轉(zhuǎn)正”了。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化其他土地管理制度改革

1、我國土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合

有專家認(rèn)為，從制度設(shè)計上看，我國土地督察制度整體上采用的是“以權(quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力監(jiān)督模式。由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者都是權(quán)力的擁有者，就有可能出現(xiàn)“集體腐敗”、“官官相護(hù)”等現(xiàn)象，由于“以權(quán)力制約權(quán)力”存在“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的先天缺陷，因此，要實(shí)現(xiàn)土地督察的目標(biāo)，還必須引進(jìn)其他權(quán)力監(jiān)督模式。有專家認(rèn)為，從土地督察制度實(shí)施五年的情況看，我國的土地督察已逐步建立起“發(fā)現(xiàn)-審核-糾正”的工作機(jī)制，以及“例行督察+專項督察+審核督察”的核心業(yè)務(wù)體系，不僅體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”模式的運(yùn)用，同時由于群眾舉報和媒體披露等公共力量的參與，也體現(xiàn)了“以權(quán)利制約權(quán)力”和“以社會制約權(quán)力”的監(jiān)督模式，因此，我國土地督察制度實(shí)際是三種權(quán)力監(jiān)督模式的結(jié)合。

2、征地沖突風(fēng)險評估主體有待完善

有專家認(rèn)為，國土資源部門擔(dān)當(dāng)征地沖突風(fēng)險評估主體存在四個不足：（1）風(fēng)險評估的前提是要對被征地區(qū)域情的準(zhǔn)確把握，要求評估者熟知區(qū)域內(nèi)待征地農(nóng)民家庭情況、信訪訴求、區(qū)域社會矛盾及重點(diǎn)難點(diǎn)問題等，而這些都是國土部門難以掌握的；（2）國土資源部門作為征地項目的實(shí)施者，卻又要對項目進(jìn)行沖突風(fēng)險評估，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員的雙重身份使得風(fēng)險評估結(jié)果的公正性難以得到社會的廣泛認(rèn)可；（3）國土資源部門很難調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也很難否定已批準(zhǔn)的征地項目，因此，即便評估結(jié)果是項目具有沖突風(fēng)險，仍很難及時有效予以化解；（4）當(dāng)前要求建設(shè)項目進(jìn)行的評估很多，如環(huán)境評估、拆遷評估、社會穩(wěn)定評估、征地風(fēng)險評估等，這些評估之間存在很多相似性，由多個主體分別評估是人力物力的浪費(fèi)，而由一個統(tǒng)一組織進(jìn)行評估較為適宜。有專家認(rèn)為，地方政府作為征地沖突風(fēng)險評估主體也存在兩個問題：一是風(fēng)險評估會延長征地周期，會增加地方政府征地難度，因此，地方政府目前還普遍缺乏主動開展風(fēng)險評估的動力；二是地方政府同樣存在雙重身份的困境，風(fēng)險評估的公正性依然難以得到社會的廣泛認(rèn)可。因此，理想的征地沖突風(fēng)險評估主體還有待完善。

3、“十一五”時期多重因素導(dǎo)致我國土地財政收入大幅增長

資料顯示，“十一五”時期我國土地財政收入大幅增長，從2005年的5505億元猛增到2010年的29109.94億元，增長了4倍多。有專家認(rèn)為，這是五大因素影響的結(jié)果：一是土地出讓面積的大幅增加。2010年的土地出讓面積是2006年的2倍；二是地價的大幅上漲。無論是綜合地價還是居住地價，“十一五”時期都是年年上漲的。2010年的綜合地價和居住地價分別是2006年的2.6倍和3.4倍；三是貨幣超發(fā)和新增貸款過多。如2010年廣義貨幣供應(yīng)量是2005年的2.38倍，新增貸款是2005年的2.43倍；四是“招拍掛”出讓比例大幅增加。如“十一五”時期頭兩年，“招拍掛”方式出讓土地數(shù)量占當(dāng)年出讓總量的比例分別只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是達(dá)到了88.27%；五是10大重點(diǎn)城市土地出讓收入大增。全國排名前10位城市的土地出讓金2009年總計5673.02億元，2010年大幅增加到8752.41億元，占2010年全國土地出讓收入的30.07%，其中，北京、上海、大連三個城市的土地出讓金合計達(dá)4300億元，占當(dāng)年全國土地出讓收入的15%。

4、加強(qiáng)農(nóng)戶耕地保護(hù)法律法規(guī)的宣傳，將農(nóng)戶耕地保護(hù)意識轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)行動

有關(guān)專家根據(jù)典型調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，目前農(nóng)戶關(guān)于對“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的僅占1.12%；關(guān)于對“十七屆三中全會決定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的僅占6.03%；關(guān)于對“村莊基本農(nóng)田的認(rèn)知情況”的調(diào)查，竟有77.46%受訪者回答“不知道”；關(guān)于“耕地保護(hù)最主要的責(zé)任人”的回答，認(rèn)為耕地保護(hù)最主要的責(zé)任人是國務(wù)院（中央政府）的比重最高，為41.93%，認(rèn)為是農(nóng)戶個人的比重其次，為36.10%，認(rèn)為是地方各級政府為21.97%。這表明，在農(nóng)村有關(guān)土地法規(guī)和政策的普及宣傳還很滯后。為此，各級國土資源管理部門應(yīng)對農(nóng)戶加強(qiáng)有關(guān)耕地保護(hù)法律法規(guī)的日常宣傳。宣傳普及不應(yīng)流于形式，應(yīng)以將農(nóng)戶耕地保護(hù)意識轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)行動為目標(biāo)，使農(nóng)民真正成為耕地保護(hù)的主體，參與到國家耕地保護(hù)的行動中來。

注：本文刊載于《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》2012年第1期。

第三篇：成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考

成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考

08經(jīng)濟(jì)一班 劉維 20083238

國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異？如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動？在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益？近日，我們通過對成都市錦江區(qū)的實(shí)地調(diào)查，對成都市集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了進(jìn)一步思考。

背景

2007年6月，成都市被國務(wù)院批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。隨后，成都先后獲得全國文明城市、中國最具經(jīng)濟(jì)活力城市等榮譽(yù)稱號。兩年來，這座西南重鎮(zhèn)的改革與實(shí)踐廣受公眾關(guān)注與期待。

2009年6月，國土資源部與四川省政府共同在成都舉辦了“成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革現(xiàn)場研討會”，使成都兩年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗中進(jìn)行的種種探索再度引起全國各界的關(guān)注。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的首要問題是對現(xiàn)行的一些基礎(chǔ)性制度進(jìn)行改革。其中，土地管理制度的改革最為關(guān)鍵。國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異，如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益？作為綜合改革試驗區(qū)，成都的探索與經(jīng)驗體現(xiàn)在哪里？

前日，年級選取了成都5個城區(qū)之一的錦江區(qū)，對其集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場的探索性改革作了一些調(diào)研和考察。所謂“窺一斑而見全豹”。透視錦江，讓身為大一學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)生的我們對成都城鄉(xiāng)結(jié)合部在統(tǒng)籌發(fā)展過程中進(jìn)行的土地管理制度改革與探索有了基本了解，并通過自己的了解形成了較全面的印象，并對此作了進(jìn)一步思考。

之一：在錦江看集體土地流轉(zhuǎn)

到過成都的人，幾乎沒有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“東籬菊園”、“荷塘月色”和“花鄉(xiāng)農(nóng)居”為代表的錦江休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，是政府通過規(guī)劃布局調(diào)整、建設(shè)用地整理等辦法，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念成功運(yùn)用于實(shí)踐、并取得良好經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的一個典范。這是一條被當(dāng)?shù)厝朔Q之為“農(nóng)地不征收、不拆遷，農(nóng)民不失地、不失業(yè)、不失利，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)變休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是從2003年開始醞釀、打造的，4年后，當(dāng)成都被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)時，盛開在成都市錦江區(qū)的這五朵“金花”，不僅已成為外來游客與城鄉(xiāng)居民喜愛的旅游休閑之處，而且為成都全市在城鄉(xiāng)結(jié)合部推進(jìn)城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展摸索出了有益的實(shí)踐經(jīng)驗，其關(guān)于農(nóng)村集體土地制度的相關(guān)改革與農(nóng)村城市化過程中農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)，為成都全面探索和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度改革作好了良好的鋪墊。

如今，這里的農(nóng)村已經(jīng)城市化，農(nóng)民已變成了市民，“五朵金花”所在的原錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)也已相應(yīng)地更名為三圣街道辦事處。不過，這并非“以城帶郊”的錦江區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全部意義。讓城郊結(jié)合部“農(nóng)村城市化”、“農(nóng)民市民化”的同時，不增加建設(shè)用地總量，不減少耕地保有量，不改變這片土地的集體所有性質(zhì)，是這里推進(jìn)城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的基本原則。

這也是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所遵循的基本原則。正是在這個原則性思路的指導(dǎo)下，成都的農(nóng)村集體土地，包括集體農(nóng)地和建設(shè)用地，在政府主導(dǎo)的相關(guān)土地管理制度改革的推動下，開始走上市場，進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)。

成都第一個農(nóng)村土地交易市場

幾個月前，在全國土地市場還處于一片“清冷”之時，成都錦江區(qū)的兩宗集體建設(shè)用地使用權(quán)，在錦江農(nóng)村土地房屋登記交易中心成功掛牌出讓。這次被稱為成都集體土地市場“牛年開門紅”的交易，已是在錦江農(nóng)村土地公開市場上進(jìn)行的第二次成功交易了。

錦江區(qū)統(tǒng)一有形的集體土地市場成立于成都被批準(zhǔn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)僅3個月后，是成都市城區(qū)內(nèi)建立的第一個農(nóng)村土地交易市場，初時命名為錦江區(qū)土地儲備拍賣交易中心。2008年6月更名為錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易中心。它將區(qū)國土局、區(qū)統(tǒng)籌委和區(qū)房管局這3個部門的的相關(guān)職能進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、并聯(lián)審批，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村土地和房屋的測繪、勘查，及其相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建立和管理等工作。全區(qū)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)登記、辦證、流轉(zhuǎn)等并聯(lián)審批平臺的建設(shè)和管理，也是這個交易中心肩負(fù)的一個重要職責(zé)。錦江區(qū)全部可以上市交易的農(nóng)村集體土地，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)等，按規(guī)定都要在這個交易中心以招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式進(jìn)行公開出讓。交易中心則負(fù)責(zé)為其出讓活動提供相關(guān)政策與信息咨詢服務(wù)。

2008年11月，錦江區(qū)第一次在農(nóng)村土地房屋登記交易中心公開掛牌，出讓兩宗面積共計23.2214畝的集體建設(shè)用地使用權(quán)，取得成功。這兩宗位于規(guī)劃中的汽車產(chǎn)業(yè)園范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，以80萬元/畝、總成交金額1857萬元的出讓價成交，從而揭開了成都集體土地有序流轉(zhuǎn)、公開規(guī)范交易的大幕。

隨行的導(dǎo)游告訴我，在這里進(jìn)行的每一筆農(nóng)村土地交易，從最初的申請到最后的確權(quán)，全部都納入規(guī)范的管理程序，錦江區(qū)政府不僅分別制定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）的流轉(zhuǎn)管理辦法，還參照國有土地相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給集體建設(shè)用地確定了土地級別，限定了最低保護(hù)價，并確定了集體土地流轉(zhuǎn)的供地流程，拍賣和掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的具體規(guī)則和辦事流程等。

在交易中心參與集體土地交易的流程并不復(fù)雜：確權(quán)登記→數(shù)據(jù)庫建立→交易申請→權(quán)屬調(diào)查→產(chǎn)權(quán)交易→登記發(fā)證→數(shù)據(jù)庫更新→再次交易→變更登記→數(shù)據(jù)庫變更。我們后來發(fā)現(xiàn)，相較而言，交易前的一系列基礎(chǔ)性工作要復(fù)雜得多，難度也大得多。實(shí)際上，進(jìn)入這個公開的集體土地市場之前，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革、土地權(quán)屬的確定，已為集體土地順利流轉(zhuǎn)奠定了重要基礎(chǔ)。

土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，農(nóng)民集體土地的資產(chǎn)化，也在很大程度上促進(jìn)了其資本化進(jìn)程。錦江農(nóng)民的集體土地資源，在得到農(nóng)民同意的前提下，以資產(chǎn)

形式量化給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織再量化給農(nóng)錦公司，再由農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營。因此，進(jìn)入錦江集體土地市場的流轉(zhuǎn)方的主體，實(shí)際上是作為農(nóng)民集體土地資產(chǎn)管理者的農(nóng)錦公司。在農(nóng)錦公司這里，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利實(shí)際上以股份的形式轉(zhuǎn)化為一種資本，交由公司作整體運(yùn)營，收益則按比例層層分紅。每一筆集體土地流轉(zhuǎn)的收入由農(nóng)錦公司扣除土地整理等相關(guān)成本后，按11個村級資產(chǎn)經(jīng)營管理公司確權(quán)登記的集體土地所占比例進(jìn)行分配，這11個村公司再分別按比例將所得收益分配到村民小組，再由村民小組分給個人。

這種目前看起來比較理想化的土地資本運(yùn)營方式至少解決了集體土地進(jìn)入市場所面臨的兩個最基本的問題：一是避免了農(nóng)民個人手中的土地由于小規(guī)模（或無規(guī)模）、分散化且無整體配套的產(chǎn)業(yè)布局與基本發(fā)展環(huán)境等因素，造成土地供不出去的情況；二是避免了因農(nóng)民本身個體分散、無組織約束、無規(guī)范管理而容易導(dǎo)致的交易過程中的信譽(yù)失衡現(xiàn)象。當(dāng)然，農(nóng)民愿不愿意以這種方式流轉(zhuǎn)，仍然是農(nóng)民自己的權(quán)利。

作為成都市中心城區(qū)，以城帶郊的錦江區(qū)，其集體土地流轉(zhuǎn)不止于建設(shè)用地的集中流轉(zhuǎn)。事實(shí)上，全區(qū)位于城市規(guī)劃圈外的集體建設(shè)用地面積僅4300多畝，而集體農(nóng)用地總面積達(dá)16322畝。這些農(nóng)地在確權(quán)工作完成后，也是以大致相同的形式流轉(zhuǎn)給公司，經(jīng)統(tǒng)一整理后再以一定規(guī)模通過公開市場交易，流轉(zhuǎn)給一些農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司，進(jìn)行花卉種植等經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模化經(jīng)營。農(nóng)民除了以自己的土地使用權(quán)入股以外，還可受雇于這些農(nóng)業(yè)公司，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變身份，成為產(chǎn)業(yè)工人。

農(nóng)民原有的宅基地被集中整理后，大量的高層農(nóng)民公寓在重新規(guī)劃后的居住區(qū)內(nèi)興建起來。住著和城里人一樣的房子，干著類似城市工人的工作，至少在錦江，當(dāng)這些原來的農(nóng)民在城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的新環(huán)境中生活時，似乎沒有什么東西可以表明他們與城里人的區(qū)別。除了他們手中依然擁有的土地所有權(quán)與使用權(quán)經(jīng)量化后的資產(chǎn)。

之二：“增減掛鉤”背后的故事

成都市錦江區(qū)的土地利用產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃方案，把“規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)支撐，政府引導(dǎo)、集約利用，市場配置、合理分配”的三條原則，寫在頁首。事實(shí)上，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗，正是在這樣三條大原則的背景下展開的。

規(guī)劃布局，確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方向

成都是不枉“規(guī)劃先行”之稱的。早在2004年，成都市就在全國率先完成第一輪土地利用總體規(guī)劃修編并通過評審。不僅如此，成都市還借上一輪規(guī)劃修編之機(jī)，由市政府牽頭，讓土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及工業(yè)布局規(guī)劃的修編同步進(jìn)行，統(tǒng)一編制。在那個時候，成都市就提出把科學(xué)發(fā)展觀和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)作為新一輪規(guī)劃（即2004-2020年土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃）的指導(dǎo)思想，通過規(guī)劃打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走產(chǎn)業(yè)集中布局、土地集約利用的道路。

成都市被確定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗區(qū)僅兩年，但其關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念、及其關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相關(guān)制度改革的探索和試驗卻早在5年前規(guī)劃修編時就已開始了。正是這種超前的理念，影響并指導(dǎo)著成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革實(shí)踐。

土地整理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的基礎(chǔ)

在成都“198”范圍內(nèi)，現(xiàn)有的建設(shè)用地面積是70平方公里。市政府決定將這個數(shù)字削減到“50”，減下來的20平方公里建設(shè)用地將恢復(fù)為生態(tài)用地。當(dāng)然，這些生態(tài)用地在地類統(tǒng)計時仍屬于農(nóng)用地范疇。這樣，經(jīng)過土地整理和整治，土地集約利用化程度大大提高，成都“198”范圍內(nèi)不僅節(jié)余出一些“新”的建設(shè)用地可進(jìn)入集體土地市場、并通過招拍掛提升價值后得到重新利用，而且還保證了農(nóng)用地總量的增加和建設(shè)用地總量的減少。

“198”范圍內(nèi)的建設(shè)用地和農(nóng)用地整理就是帶著這樣一個基本原則，在經(jīng)過土地產(chǎn)權(quán)制度改革、使農(nóng)村土地得到“量化”確權(quán)的基礎(chǔ)上全面展開的。集體土地，無論承包地、自留地或宅基地，先由各戶流轉(zhuǎn)給村民小組，再由各村民

小組流轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)而再流轉(zhuǎn)給上一級的龍頭公司，如錦江區(qū)的農(nóng)錦公司等。這個內(nèi)部的流轉(zhuǎn)過程是非市場化的。比如，農(nóng)錦公司是政府專門為集體土地“入市”交易而成立的國有龍頭公司，在它進(jìn)入市場之前，它實(shí)際上已通過協(xié)議的方式將錦江區(qū)“198”范圍內(nèi)的農(nóng)村土地集中“收購”到自己手里，其農(nóng)地的收購標(biāo)準(zhǔn)是參照并略高于國家征地的標(biāo)準(zhǔn)。所不同的，一是其集體土地所有權(quán)性質(zhì)沒有改變，這個權(quán)利已量化成股權(quán)，使“失地”農(nóng)民在公司里仍擁有自己的一點(diǎn)股份；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般按年租金形式給付，且第一年要給6000?8000元的青苗補(bǔ)償。

其建設(shè)用地即農(nóng)村宅基地等的收購標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上實(shí)行的是實(shí)物補(bǔ)償制。以現(xiàn)有戶籍人口計算，按新建公寓樓單元房的套內(nèi)面積每人補(bǔ)35平方米，同時按每人10.5平方米的面積標(biāo)準(zhǔn)配給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，供其出租或以其他方式經(jīng)營，所得收益歸該集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共有；拆掉的舊房屋給予300元/平方米的補(bǔ)償，宅基地房前屋后的附屬物則按每人2.8萬元的定額標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。此外，在農(nóng)民舊宅被拆掉、新居卻未建起和搬進(jìn)之前的過渡期，每家農(nóng)戶可一次性獲得兩年的住房臨時補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)是第一年400元/月、第二年600元/月。若兩年到期后農(nóng)戶仍未能搬進(jìn)新居的，將繼續(xù)得到補(bǔ)償。

對于農(nóng)錦公司而言，這樣大規(guī)模的“收購”集體農(nóng)地和建設(shè)用地是需要付出資金代價的，至少是要先行墊付一大筆資金，用作各種形式的補(bǔ)償和安置。但農(nóng)錦公司應(yīng)該并不吃虧。因為這些農(nóng)地與包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地經(jīng)過大規(guī)模整理，能產(chǎn)生出不少新的用地空間。這些拿到集體土地市場上，只要交易成功，就能賺回大筆的資金，除掉事前墊付的各類土地取得成本以及土地整理的其他建設(shè)成本，農(nóng)錦公司應(yīng)該還有相當(dāng)?shù)睦麧櫩臻g。另一方面，如果這些農(nóng)用地和建設(shè)用地不進(jìn)行集中整理，農(nóng)地就沒法進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，建設(shè)用地不僅不可能實(shí)現(xiàn)集中產(chǎn)業(yè)布局，也不可能進(jìn)行相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)，更不可能獲得大量建設(shè)用地再利用的空間。這意味著這些集體土地還不具備良好的供應(yīng)條件，因而會在集體土地市場上乏人問津，難以實(shí)現(xiàn)其價值。

其實(shí)，這些都還只是蘊(yùn)含在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策背后的故事。

“增減掛鉤”，為城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，目的是要保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的平衡。

2005年，成都被國土資源部批準(zhǔn)為全國首批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)城市。從那時開始，成都市就把“增減掛鉤”的試點(diǎn)工作與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、拆舊建新等土地整理工作結(jié)合起來進(jìn)行，用“活”了這一政策。

在錦江區(qū)，整個“198”區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田已全部調(diào)整出去，現(xiàn)有的農(nóng)地按規(guī)劃布局也將在得到全面整理后或成為生態(tài)用地，或進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。錦江還計劃對“198“區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地和建設(shè)用地進(jìn)行全面整理后，將其規(guī)劃分區(qū)，走集中發(fā)展的道路。他們規(guī)劃了“鄉(xiāng)村旅游生態(tài)區(qū)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、汽車產(chǎn)業(yè)園、體育運(yùn)動休閑園和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”等5個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，同時，規(guī)劃并建設(shè)了兩個大型的新社區(qū)，供農(nóng)民集中居住。

據(jù)了解，成都市郊的“198”區(qū)域內(nèi)，基本上全部進(jìn)行了這樣的重新規(guī)劃和調(diào)整。事實(shí)上，沒有這樣的規(guī)劃布局和調(diào)整，郊區(qū)農(nóng)村的城市化無法進(jìn)行，土地的高效集約利用也無法實(shí)現(xiàn)。但是，這樣的新布局和大調(diào)整畢竟涉及到大量農(nóng)村集體土地的再利用，情況十分復(fù)雜。其能夠得以順利實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上借用了“增減掛鉤”政策中的建設(shè)用地和農(nóng)用地總量控制、平衡的原則以及土地跨地區(qū)調(diào)整的“置換”原理。

當(dāng)然，“增減掛鉤”政策的意義，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域流動上。成都在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的種種探索性做法，是借用了這一“流動”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的幾個創(chuàng)新與思考

成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革和試驗工作做得比較“實(shí)”。在做“實(shí)”的基礎(chǔ)上，成都的土地管理制度改革呈現(xiàn)出幾個創(chuàng)新點(diǎn)：

創(chuàng)新之一：政府統(tǒng)籌主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃真正發(fā)揮了“龍頭”作用。

成都規(guī)劃的總體思路來自于其超前的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，以此為核心，本著科學(xué)發(fā)展的原則，成都市政府統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的重新修編，把城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展布局與城鄉(xiāng)土地利用結(jié)合起來，從全局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃了未來若干年城鄉(xiāng)土地的利用。這一超前的戰(zhàn)略性舉措，為幾年后成都開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗，尤其是土地管理制度的改革試驗奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

創(chuàng)新之二：通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索性地明確了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，為集體土地進(jìn)入市場交易創(chuàng)造了條件。

農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場交易，面臨的最基本問題，就是集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、主體虛置的問題。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三級所有”，使用權(quán)則基本上以宅基地或承包經(jīng)營地的形式分配給了農(nóng)民個體。主體太多，往往導(dǎo)致事實(shí)上的主體缺位。成都在全市范圍內(nèi)開展的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以確權(quán)的名義，探索性地解決了這個問題。如推出專門成立的資產(chǎn)經(jīng)營管理公司作為一個鄉(xiāng)的集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表，通過股份制形式量化集體土地資產(chǎn)，以層層簽定協(xié)議、層層“轉(zhuǎn)交”土地資產(chǎn)處置權(quán)、層層按股分紅的辦法，既解決了農(nóng)村土地權(quán)屬不清問題，又從總體上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的集中管理和經(jīng)營。確權(quán)后，成都還創(chuàng)造性地印發(fā)了集體土地使用證，為集體土地交易提供了合法憑證。

創(chuàng)新之三：成立了農(nóng)村集體土地交易的服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立了較為規(guī)范的管理規(guī)則與流轉(zhuǎn)程序，初步建立了公開有形的集體土地市場。

成都市成立了農(nóng)村土地交易所，一些區(qū)縣先后成立了農(nóng)村土地房屋交易服務(wù)中心，并相應(yīng)地參照國有土地市場的交易規(guī)則和相關(guān)管理辦法，制定了較為完備的管理規(guī)則，初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理。

錦江區(qū)還探索性地解決了“兩證合一”、統(tǒng)一登記的問題，錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易服務(wù)中心被政府賦予了土地使用證和房屋所有證統(tǒng)一登記的職能，使集體土地市場一建立，就避免了國有土地市場上長期存在的因“兩證”不能統(tǒng)一登記帶來的混亂。

創(chuàng)新之四：本著“大統(tǒng)籌、大集中、大流轉(zhuǎn)”的基本思路，靈活運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則和方法，全面開展土地整理，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)面貌的“一體化”。

通過統(tǒng)籌規(guī)劃和集中整理，農(nóng)民進(jìn)入了標(biāo)準(zhǔn)的“城市小區(qū)”，住進(jìn)了高層公寓；農(nóng)地被整理成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、置換到專門的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其經(jīng)營權(quán)可以到集體土地市場上招標(biāo)掛牌，流轉(zhuǎn)給大型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司；建設(shè)用地經(jīng)整理后、集中到各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)??鄉(xiāng)村在土地政策的靈活運(yùn)用下改變了面貌，也從土地市場贏得了更多的發(fā)展資金。

不過，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下進(jìn)行的土地制度改革和創(chuàng)新畢竟只是探索中的創(chuàng)新，從目前情況看，至少有以下幾個問題值得進(jìn)一步思考：

思考之一：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施需要產(chǎn)業(yè)支撐。

我們所調(diào)查的錦江區(qū)，是成都的主城區(qū)之一，其城鄉(xiāng)一體化改革試驗是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行的，效果明顯，但背后依賴的是其巨大的產(chǎn)業(yè)支撐力量。沒有這些產(chǎn)業(yè)支撐，政府將無力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集體土地市場也將因需求不旺而難以活躍，集體土地價值將無法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。這意味著在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度改革可能無法進(jìn)行，這樣大規(guī)模的農(nóng)村土地整理也將難以展開。因此，需要思考的是：目前狀況下，我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路，究竟是城郊“一體化”，還是城鄉(xiāng)“一體化”？

思考之二：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨制度風(fēng)險與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

從錦江看成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中進(jìn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，感覺有兩個問題：一方面，成立國有的“龍頭”資產(chǎn)管理公司如農(nóng)錦公司，目的是為了作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的代表，參與市場交易。但其“入市”之前層層“收購”集體土地的過程，卻是非市場化的協(xié)議過程，且有壟斷之嫌。另一方面，由于農(nóng)民手中的集體土地是先交給村集體經(jīng)濟(jì)組織、然后交給農(nóng)錦公司，最后才走上集體土地市場的。也就是說，農(nóng)錦公司先要墊付大筆資金，用以付給農(nóng)民房屋、青苗等各種補(bǔ)償，而后還要投入大筆資金，對這些“收購”來的集體土地進(jìn)行整理，再按市場需求一塊一塊地將土地供應(yīng)出去。這里就面臨著一個很大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險：土地從大面積取得到單個供應(yīng)出去，有一個時間差，其長短取決于市場的需求量。作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表的農(nóng)錦公司必須先去取得巨額貸款，用于土地的取得與整理成本，同時承擔(dān)高額利息，而能不能收回這些經(jīng)濟(jì)成本，得看其手中的集體土地在市場上是否需求旺盛。如果地供不出去，農(nóng)錦公司將勢必負(fù)債累累。

思考之三：建設(shè)用地增減掛鉤政策的過量運(yùn)用會否影響城市建設(shè)用地總量的控制。

成都在改革試驗中用活了“增減掛鉤”政策，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。但是，在創(chuàng)新的同時，我也注意到，其具體增減掛鉤項目，只要能保證先增加了耕地面積，就可以將相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)“掛鉤”出去，其總量并不受限。這勢必會使城市建設(shè)用地總量有被突破的可能。

思考之四：集體土地使用證的“效應(yīng)”與“小產(chǎn)權(quán)”房問題。

農(nóng)民交出宅基地、搬進(jìn)公寓樓，獲得住房補(bǔ)償（有的還不止一套），其土地財產(chǎn)權(quán)利在很大程度上得到了保障。但是，農(nóng)民獲得“補(bǔ)償”的住房如果一旦用于出租或出售等，就會因其集體土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)而成為“小產(chǎn)權(quán)”房，農(nóng)民集體獲得的按每人10.5平方米補(bǔ)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、用于經(jīng)營的那部分房源，顯然更有可能成為“小產(chǎn)權(quán)”房，其經(jīng)營的合法性得不到保障。當(dāng)然，這些房子與目前市場上的普通“小產(chǎn)權(quán)”房有所不同，它擁有國土部門核發(fā)的集體土地使用證。然而，集體土地使用證畢竟只是成都目前在改革試驗中的一項探索性行為，并未取得與國有土地使用證同等的“效應(yīng)”，所以，其在市場上流轉(zhuǎn)的合法性仍會被質(zhì)疑。

當(dāng)然，成都的改革性試驗還在探索中。相信所有的疑問都會在其進(jìn)一步的探索和實(shí)踐中得到完美的解答。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)生的我們，在這次的社會實(shí)踐中也得到相應(yīng)的思考和啟示。

第四篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的幾個問題和誤區(qū)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的幾個問題和誤區(qū)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會的根本要求，是黨中央從戰(zhàn)略全局出發(fā)做出的重大決策。2010年中央一號文件，把加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度作為重要主題，與時俱進(jìn)地提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既要鼓勵積極探索，大膽實(shí)踐，又要把握好方向，防止走形變樣。一些地方以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為名，統(tǒng)農(nóng)村的土地資源多，籌農(nóng)村的公共服務(wù)少；統(tǒng)城市的建設(shè)項目多，籌農(nóng)村的民生工程少。這些做法背離了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的宗旨。從根本上講，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，公平對待農(nóng)民，使農(nóng)民獲得平等的教育、就業(yè)、公共服務(wù)和社會保障等權(quán)益，提高農(nóng)民的社會地位，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享改革發(fā)展成果。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在政策部署上，要把握好以下三大問題。

第一，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先要在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化上綜合運(yùn)籌。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路、農(nóng)村能源、農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化等基本公共服務(wù)。要促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件大致均等，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量大幅度提升。全面實(shí)行免費(fèi)的農(nóng)村職業(yè)教育，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度。進(jìn)一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高政府和農(nóng)民個人籌資標(biāo)準(zhǔn)，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)民提供安全價廉的基本醫(yī)療服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村婦幼保健，全面實(shí)施農(nóng)村婦女住院分娩補(bǔ)助政策，使農(nóng)民享有公共衛(wèi)生服務(wù)水平得到進(jìn)一步提高。完善農(nóng)村最低生活保障制度，健全農(nóng)村社會救助體系，加快建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大扶貧政策覆蓋范圍，對農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策，實(shí)現(xiàn)扶貧和低保兩項制度有效銜接。建立健全農(nóng)村文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和文化服務(wù)機(jī)制，大力發(fā)展公益性文化事業(yè)。近年來，無論是財政對“三農(nóng)”投入總量、增量，還是增幅，都是較高的。但財政支農(nóng)資金比重總體上處于波動和下降狀態(tài)，財政支農(nóng)力度與國家財力的增長狀況還不相匹配。不能光看財政支農(nóng)資金總量和增速，還要看比重和口徑。2003年至2008年，中央財政支農(nóng)資金占財政支出的比重分別為：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相對于農(nóng)村人口規(guī)模和農(nóng)民對公共服務(wù)的龐大需求而言，財政在農(nóng)村投的錢不算多，公共財政的陽光還沒有真正做到普照農(nóng)村。隨著我國財力的增強(qiáng)，要更加自覺、更大幅度地調(diào)整國民收入分配格局和國家財政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共財政資源在城鄉(xiāng)均衡配置，完善對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的財政支持與補(bǔ)貼政策，全面提高財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的保障水平，鞏固和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。要盡快制定和完善有關(guān)法律法規(guī)，明確界定財政總支出中“三農(nóng)”支出的內(nèi)涵，強(qiáng)化法律約束，建立財政資金“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機(jī)制，力爭在“十二五”期間末將中央財政支農(nóng)資金占財政收入的比重提高到10%以上。抓緊劃分中央與地方的支農(nóng)事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，建立中央與地方財權(quán)和事權(quán)相匹配的財政支農(nóng)體制。積極利用財政貼息、補(bǔ)助等手段，引導(dǎo)社會資金投向農(nóng)村。創(chuàng)新農(nóng)村投融資體制，拓寬“三農(nóng)”投入來源渠道。根據(jù)財政支農(nóng)目標(biāo)和重點(diǎn)，有效整合財政支農(nóng)資金，突出財政支農(nóng)資金的公共性，健全政府農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮資金使用的綜合效果。

第二，農(nóng)民工的市民化問題。城鎮(zhèn)化的一個根本標(biāo)志就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并沉淀在城鎮(zhèn)，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居，并使之向市民轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重大舉措。我國農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農(nóng)民工成為主體，他們對土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習(xí)慣、行為方式已日趨城市化，融入城市的意愿強(qiáng)烈。針對農(nóng)民就業(yè)和轉(zhuǎn)移政策，實(shí)際上過去30年可以劃分為三個階段：上世紀(jì)80年代的政策基調(diào)就是消除離土的限制。因為在改革開放前，農(nóng)民沒有自由轉(zhuǎn)移就業(yè)的權(quán)利，80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，促進(jìn)了農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移；90年代的政策基調(diào)是消除農(nóng)民離鄉(xiāng)的限制。90年代初農(nóng)民工規(guī)模只有幾百萬人，1993年才不到2000萬人，現(xiàn)在外出就業(yè)是1.5億多人，90年代后政策有了根本性調(diào)整，消除了農(nóng)民流動就業(yè)的限制。進(jìn)入新世紀(jì)，我國政策基調(diào)正在向消除農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居限制的方向轉(zhuǎn)變。這個方向符合億萬農(nóng)民工的意愿，符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律。今年一號文件一個很大的亮點(diǎn)就是明確提出，要創(chuàng)造條件，要讓一部分農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工在城市定居，在城市落戶。已經(jīng)有13個省市區(qū)宣布改革戶籍制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，實(shí)行新的戶口制度。但大部分省市區(qū)的戶口制度改革是形式上的、表面的，沒有給農(nóng)村人口提供與城市人同等的享受公共服務(wù)的權(quán)利。戶籍制度改革的正確方向，就是把戶籍的登記與公共服務(wù)的提供脫鉤。不能只給有了戶口的人提供公共服務(wù)，將來的公共服務(wù)提供要與居住直接結(jié)合在一起，讓符合條件的農(nóng)民工享受同等權(quán)利和待遇。農(nóng)民工是最需要改善居住條件的社會群體，目前，大部分農(nóng)民工集中在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部租房，居住條件惡劣。形成適合農(nóng)民工特點(diǎn)的住房供應(yīng)體系和政策體系，是農(nóng)民工融入城市需要解決的一個大問題。要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。當(dāng)然，當(dāng)前的重點(diǎn)是從中小城市和小城鎮(zhèn)做起。農(nóng)民工真的要成為市民，首選的是中小城市和小城鎮(zhèn)，他們在大城市打工，但最終希望在當(dāng)?shù)乜h城買房定居。

第三，農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難點(diǎn)、焦點(diǎn)、分歧點(diǎn)都在土地問題上。我國農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地迅速擴(kuò)張，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用土地的過程，不是一個平等的、協(xié)商的產(chǎn)權(quán)交易過程，征地范圍過寬，征地補(bǔ)償辦法不合理，征地程序忽視農(nóng)民意愿，失地農(nóng)民生活無著落、長遠(yuǎn)生計缺乏保障。近幾年，在國家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度背景下，不少地區(qū)開始推行宅基地和村莊整理，將節(jié)省出的部分土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地。農(nóng)村土地整理為工業(yè)和城市發(fā)展騰出了空間，在一定程度上促進(jìn)了土地集約利用與新農(nóng)村建設(shè)，但也存在著農(nóng)民和集體土地權(quán)益得不到有效保障等一系列問題。關(guān)于土地問題，還是要回到現(xiàn)實(shí)當(dāng)中來。什么是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中土地的真問題，什么是農(nóng)民真正關(guān)心的土地問題？城里人議論很多農(nóng)村土地問題，對農(nóng)民來講，可能根本不是一個問題。

根據(jù)觀察，關(guān)于農(nóng)村土地問題在認(rèn)識和實(shí)踐中存在三個誤區(qū)。第一個誤區(qū)是片面強(qiáng)調(diào)搞土地的規(guī)模經(jīng)營，片面強(qiáng)調(diào)要流轉(zhuǎn)土地。2005年我們在全國2749個村莊做了一個調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有23%的農(nóng)戶發(fā)生過土地流轉(zhuǎn)。到農(nóng)民那里問，有沒有想多種地的？有很多；有沒有農(nóng)民不想種地，找不到租種的？幾乎沒有，農(nóng)民不想種總會有辦法流轉(zhuǎn)出去，這說明，農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)是比較充分的。

第二個誤區(qū)是片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)民當(dāng)了市民，拿土地?fù)Q戶口和住房，拿土地?fù)Q保障。這個問題在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中非常復(fù)雜。根據(jù)土地承包法規(guī)定，農(nóng)民在設(shè)區(qū)的地級市以上城市落戶要放棄家庭承包地。南京市要給50個優(yōu)秀農(nóng)民工落戶，但只有一個農(nóng)民辦了落戶手續(xù)。農(nóng)民講，家里還有十幾畝地，把土地就這么放棄了，給一個城鎮(zhèn)戶口，不劃算。因此，首先要明確土地是一種權(quán)利，是一種物權(quán)，拿著土地權(quán)利去換戶口，對農(nóng)民這可能是一個更大的損害。這個問題理論上要把它說透，在現(xiàn)實(shí)操作中才不出偏差。鄂爾多斯東勝區(qū)搞了一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗區(qū)，就是要讓農(nóng)民成為新型市民后，農(nóng)村的土地權(quán)利沒有任何改變，城鎮(zhèn)居民能享受的所有權(quán)利都可以享受，而且比城鎮(zhèn)居民還要優(yōu)惠。在一定階段這種做法是有意義的，是有價值的。農(nóng)民剛到城里來，就把農(nóng)村的承包地、宅基地都給拿走，一旦不適應(yīng)，連個退路都沒有。

第三個誤區(qū)是一講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤。這個掛鉤的規(guī)模是非常大的，當(dāng)項目來了，沒有建設(shè)用地指標(biāo)了，就要讓農(nóng)民把宅基地?fù)v騰出來，土地騰出來以后大都轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。從研究的角度來講，我們要看得更長遠(yuǎn)一點(diǎn)，農(nóng)村龐大的建設(shè)用地背后是一個巨大的利益調(diào)整。農(nóng)民可能只看到三、五年，房子比原來漂亮了，但沒有看到土地如果真的權(quán)利明晰以后，可以給社區(qū)集體，給農(nóng)民帶來一個長遠(yuǎn)的巨大利益。在土地問題上，如果現(xiàn)在操之過急，沒有一個規(guī)范，最后把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)沒了，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)統(tǒng)沒了。

土地制度事關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)營制度鞏固，事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定大局，需要關(guān)注什么是農(nóng)民關(guān)心的真問題。局部地區(qū)可以做一些實(shí)驗，可以做一些探索，但是一定要意識到有一些探索可能會有風(fēng)險，在推廣這些經(jīng)驗的時候，學(xué)術(shù)界在總結(jié)這些經(jīng)驗的時候一定要非常謹(jǐn)慎。要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識，明確政策方向。一是切實(shí)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。全面頒發(fā)農(nóng)戶長久擁有的具有明確法律效力的土地承包權(quán)證書，確保農(nóng)民不喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要保證農(nóng)民是經(jīng)營主體和受益主體。在現(xiàn)階段，不應(yīng)提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，以防止出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶和大規(guī)模土地兼并現(xiàn)象。二是在農(nóng)民變市民過程中，不能把農(nóng)民的土地權(quán)益“變沒了”。從我國的基本國情看，現(xiàn)階段讓農(nóng)民以放棄土地為代價，獲得市民身份并享受與市民一樣的待遇是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)民市民化是一個漫長的過程，在這個過程中，既要創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民在城市里能夠住有所居、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，又允許農(nóng)民繼續(xù)享有對承包地的權(quán)益，以此作為應(yīng)對不確定性及各種風(fēng)險的生存保障，讓農(nóng)民“既進(jìn)得了城，又回得了鄉(xiāng)”?！凹抑杏械?，進(jìn)退有據(jù)”。這是保護(hù)農(nóng)民利益的需要，也是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。三是在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤”實(shí)施過程中，要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地權(quán)益。特別是在農(nóng)村土地整理過程中，首先要把增加優(yōu)質(zhì)耕地作為目標(biāo)，節(jié)省出來的建設(shè)用地，要優(yōu)先滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要，不能把增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地作為土地整理的主要目的。

第五篇：在統(tǒng)籌發(fā)展中增加城鄉(xiāng)居民收入

在統(tǒng)籌發(fā)展中增加城鄉(xiāng)居民收入

戴福生

2011年第3期 ——社會建設(shè)

麻城市委、市政府以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為平臺，通過政策幫扶、項目拉動、資金投入、社會保障、鼓勵創(chuàng)業(yè)和加大扶貧開發(fā)力度，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民收入較快增加，人民生活水平和質(zhì)量不斷提高。2007年-2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入增速連續(xù)四年位于黃岡市和全省前列，城鄉(xiāng)居民收入提前兩年完成“十一五”規(guī)劃目標(biāo)。

一、落實(shí)惠民政策，保障居民增收。認(rèn)真落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠民政策，發(fā)放“種田”補(bǔ)貼。把糧食、良種、油菜、棉花、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)和退耕還林等政策補(bǔ)貼落實(shí)到位，2008年以來，共發(fā)放各類惠農(nóng)資金12.51億元，農(nóng)民人均受益2000元。發(fā)放“用（沼）氣”補(bǔ)貼。大力推進(jìn)農(nóng)村沼氣工程建設(shè)，共補(bǔ)貼資金3000萬元，有2萬余農(nóng)戶收益。發(fā)放“家電”補(bǔ)貼。開展“家電下鄉(xiāng)”、“汽車摩托車下鄉(xiāng)”活動，有18.6萬農(nóng)戶享受了家電補(bǔ)貼，有4.7 萬農(nóng)戶享受了摩托車補(bǔ)貼。發(fā)放“住房”補(bǔ)貼。實(shí)施農(nóng)村危房改造和城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)，共發(fā)放危改資金和廉租房補(bǔ)貼1.2億元，2000余農(nóng)戶和近1000城鎮(zhèn)戶受益。發(fā)放“讀書”補(bǔ)貼。義務(wù)教育免書費(fèi)111萬人次，困難學(xué)生獲寄宿生活補(bǔ)助16萬人次、8000萬元，中職生享受國家助學(xué)金4萬人次、3000萬元。搶抓國家應(yīng)對國際金融危機(jī)“擴(kuò)內(nèi)需、增投入、上項目”機(jī)遇，共爭取國家投資項目164個、無償資金近2億元，有力地保障和改善了民生。

二、發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)居民增收。2008年以來，我們突出發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，著力夯實(shí)居民增收基礎(chǔ)。一是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)增收。重點(diǎn)培育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、群眾有共識、市場前景好的“三鄉(xiāng)三業(yè)”（中國菊花之鄉(xiāng)、中國油茶之鄉(xiāng)、中國板栗之鄉(xiāng)，蔬菜產(chǎn)業(yè)、畜牧產(chǎn)業(yè)、桑茶藥產(chǎn)業(yè)），著力把“三鄉(xiāng)”推向全國，使“三業(yè)”叫響華中。市財政每年拿出400萬元對“三鄉(xiāng)三業(yè)”基地建設(shè)進(jìn)行獎補(bǔ)扶持，基地面積達(dá)到110萬畝，覆蓋全市95%以上農(nóng)戶。2010年“三鄉(xiāng)三業(yè)”實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值40.4億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重70%，帶動從事種植的農(nóng)民通過“三鄉(xiāng)三業(yè)”，人均增收180元?！叭l(xiāng)三業(yè)”有農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)82家，其中規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)32家，2010年完成產(chǎn)值18.2億元。建成菊花、板栗、蔬菜等10大專業(yè)市場，年成交額超過15億元，帶動從事加工和市場銷售的農(nóng)民人均增收300元。特色農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民增收的主渠道。注冊有“福田白菊”、“東木”老米酒等50宗農(nóng)產(chǎn)品注冊商標(biāo)，“麻城福白菊”成功申報國家地理標(biāo)志證明商標(biāo)，“麻城黑山羊”通過國家品種資源鑒定，“麻城茶油”獲國家地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社145家，合作社成員7900人，帶動農(nóng)戶8.8萬戶，戶平增收1000元以上。二是做旺旅游業(yè)增收。我們推進(jìn)“三山（龜峰山、五腦山、九龍山）一村（杏花村）一線（紅色精品旅游線路）一大片（鄉(xiāng)村農(nóng)家樂）”6大旅游板塊建設(shè)，開發(fā)生態(tài)游、紅色游和人文游，著力打造“杜鵑花城”品牌，突出“人間四月天，麻城看杜鵑”旅游節(jié)。全市直接從事旅游服務(wù)的業(yè)主1600余戶，從業(yè)人數(shù)1萬余人。麻城旅游業(yè)呈后發(fā)快進(jìn)態(tài)勢。旅游賞花期，人如潮，車成龍，賓館酒店爆滿，土特產(chǎn)供不應(yīng)求。龜峰山村興辦農(nóng)家樂38家，商鋪28家，運(yùn)輸戶口12家，全村勞動力實(shí)現(xiàn)景區(qū)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，戶均旅游收入3萬余元，居民人均收入2010年增長到8000元，成為麻城富裕村、湖北旅游名村。

三、完善社會保障健全社會救助體系，促進(jìn)居民增收。加大投入，不斷擴(kuò)大社保覆蓋面。2007年以來，本級財政每年用于民生支出占總支出85%，用于社保各項配套和補(bǔ)助資金6700萬元。全市有4.78萬人參加基本養(yǎng)老保險，24萬人參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。新農(nóng)合參合率從2007年的84.29%提高到2010年的98.4%，住院補(bǔ)償率從36.8%提高到50.12%。進(jìn)一步健全社會救助體系。基本建立以居民低保、農(nóng)村“五保”為重點(diǎn)，以醫(yī)療、住房、災(zāi)害、教育等專項救助為輔助，以慈善救助、社會幫扶為補(bǔ)充，覆蓋全市困難人群的社會救助體系，做到困有所幫、難有所救、需有所助。城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理達(dá)到省A級標(biāo)準(zhǔn)。2006年以來，共發(fā)放低保金近2億元，實(shí)施醫(yī)療救助1.2萬余人次。城鎮(zhèn)低保對象1.18萬戶、3.1萬人；農(nóng)村低保完成5次擴(kuò)面，低保戶達(dá)3.6萬戶、7.3萬人，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

四、開展全民創(chuàng)業(yè)發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，推動居民增收。我們出臺推進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)36條意見，2007年以來，財政每年安排200萬元創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金，幫助有創(chuàng)業(yè)意愿的城鄉(xiāng)居民自主創(chuàng)業(yè)。重點(diǎn)打開山門、城門、校門、廠門，幫助農(nóng)民圓創(chuàng)業(yè)夢、市民夢、求學(xué)夢、就業(yè)夢。4年來，通過創(chuàng)業(yè)行動，新增就業(yè)3萬人，帶動1200余戶家庭走上致富路。做大做強(qiáng)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“打工”增收。大力實(shí)施職業(yè)技能培訓(xùn)，著力打造“麻城海員”、“麻城幼師”、“麻城地勤”等勞務(wù)品牌，提高外出務(wù)工人員的技能和競爭能力。先后輸送海員1100余名，人均年收入6萬元以上。2007年，“麻城海員”被國家勞動保障部授予“全國優(yōu)秀勞務(wù)品牌”稱號。深入開展“新型農(nóng)民科技培訓(xùn)”、“農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)”、“溫暖工程”和“送科技下鄉(xiāng)”活動，每年培訓(xùn)農(nóng)民10萬人次以上，提高了農(nóng)民科技素質(zhì)和務(wù)農(nóng)技能。全市共轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力26萬多人，年勞務(wù)經(jīng)濟(jì)凈收入超過26億元，年人均勞務(wù)收入過萬元。

五、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，擴(kuò)大居民增收渠道。大力開展小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)。放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，引導(dǎo)農(nóng)民到鎮(zhèn)進(jìn)城興辦實(shí)業(yè)實(shí)現(xiàn)增收。從2009年起，市政府每年預(yù)算100萬元，用于編制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃；每年預(yù)算300萬元支持宋埠、白果、順河等試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)；預(yù)算500萬元發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)。2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)規(guī)模企業(yè)發(fā)展到94家，完成工業(yè)產(chǎn)值28.85億元，吸納1.2萬余人就業(yè)，成為居民增收的重要渠道。在大力發(fā)展城鄉(xiāng)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的同時，因地制宜發(fā)展信息中介、房地產(chǎn)、金融保險等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，不斷增加就業(yè)容量，擴(kuò)大居民增收渠道。大力發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。積極探索資源依托型、產(chǎn)業(yè)帶動型、服務(wù)創(chuàng)收型、招商引資型、互助合作型等發(fā)展模式，壯大村級經(jīng)濟(jì)，打造了“旅游型”、“商貿(mào)型”、“工業(yè)型”、“城郊型”產(chǎn)業(yè)新村，有效帶動城鄉(xiāng)居民增收。城郊西畈村充分利用區(qū)位優(yōu)勢，投資3000萬元建成300畝汽配工業(yè)園，入駐企業(yè)28家，安排就業(yè)1000余人，年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值3.6億元、稅收800萬元，年租金收入120萬元，村民人均純收入6730元，成為遠(yuǎn)近聞名的工業(yè)強(qiáng)村。城中陵園村靈活采用BOT等投資模式，開發(fā)建造桂源、新東方等大型酒店，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)增加到1.2億元。城西村開發(fā)建造準(zhǔn)4A級天吉新時代大酒店，成立首家股民合作社，村民年人均分紅近千元。

六、加大扶貧開發(fā)力度，夯實(shí)居民增收基礎(chǔ)。麻城弘揚(yáng)艱苦奮斗、自強(qiáng)不息的老區(qū)精神，大力實(shí)施整村推進(jìn)為主體的扶貧開發(fā)，以解決群眾生產(chǎn)生活困難為著力點(diǎn)，不斷夯實(shí)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收致富的基礎(chǔ)，扶貧開發(fā)取得了明顯成效。2007年來，共投入扶貧和老區(qū)建設(shè)資金5000余萬元，中央彩票公益金扶貧項目資金2125萬元，啟動了348個貧困村整村推進(jìn)計劃，實(shí)施完成360多個產(chǎn)業(yè)扶貧項目，貧困村人均增收500元；共減少貧困人口11.1萬人，大大加快了貧困人口脫貧進(jìn)程?！?/p>

（作者系中共麻城市委常委、辦公室主任）