第一篇：公務(wù)員制度的缺陷與重構(gòu)

公務(wù)員制度的缺陷與重構(gòu)

來(lái)源：中國(guó)論文下載中心[ 07-08-29 14:50:00 ]作者：景亭編輯：studa20

內(nèi)容提要： 服務(wù)型政府的構(gòu)建已成為當(dāng)前中國(guó)政府改革的重要舉措。服務(wù)型政府是以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府，服務(wù)型政府模式成功的關(guān)鍵在于建立現(xiàn)代公務(wù)員制度，培養(yǎng)積極主動(dòng)和精明能干的公務(wù)員隊(duì)伍。中國(guó)公務(wù)員法的頒布實(shí)施意味著中國(guó)在公務(wù)員制度建設(shè)上取得了階段性成果，但距離建設(shè)服務(wù)型政府的要求還存在不小的差距。為了更好地促進(jìn)中國(guó)服務(wù)型政府變革，必須重構(gòu)公務(wù)員制度，建設(shè)以職業(yè)化體系為核心的公務(wù)員制度。

關(guān)鍵詞： 服務(wù)型政府；公務(wù)員制度；新公共管理職業(yè)化

中國(guó)新一屆政府正致力于“以人為本”的政府改革。以人為本是一種對(duì)人在社會(huì)發(fā)展中的主體地位和作用的肯定，同時(shí)它又是一種價(jià)值取向，即強(qiáng)調(diào)尊重人、解放人、依靠人、為了人和塑造人。以人為本的理念反映到政府管理中，就是要建立服務(wù)型政府的行政模式，這也是我國(guó)公共行政體制改革的總方向。中國(guó)政府已經(jīng)明確承諾，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府。

世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)有效的政府必定是政府職能有限，依法行政，權(quán)力多中心配置，決策高度民主，政務(wù)信息高度透明，擁有一個(gè)精明強(qiáng)干、士氣高昂的公務(wù)員隊(duì)伍的政府。這一切都有賴于高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，因?yàn)橛辛烁叨劝l(fā)達(dá)的公務(wù)員制度，就可以從社會(huì)中吸收人才，并通過(guò)激勵(lì)和培訓(xùn)，使人才在政府部門迅速成長(zhǎng)。無(wú)論是制定政策、提供服務(wù)還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務(wù)員的精明強(qiáng)干和積極主動(dòng)(世界銀行，1997)。隨著中國(guó)政府模式改革的不斷深化，停留在理論上的服務(wù)型政府行政模式的變革也開始取得一定的成效。然而在進(jìn)行深入考察后我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)公務(wù)員制度建設(shè)雖然取得了階段性的成果，但現(xiàn)行的《公務(wù)員法》在支持中國(guó)政府服務(wù)型建設(shè)上仍然存在諸多不足，因此，必須在深刻反思現(xiàn)行公務(wù)員制度的基礎(chǔ)上，建設(shè)中國(guó)服務(wù)型政府。

一、服務(wù)型政府模式的提出背景與中國(guó)的實(shí)踐世紀(jì)80 年代以后，隨著資本主義國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民對(duì)政府的公共產(chǎn)品的質(zhì)與量都提出了更高更新的要求，要求政府不只是要管理好社會(huì)公共事務(wù)，更重要的是要提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在這種背景下，西方的理論界適時(shí)地服務(wù)型政府視角下進(jìn)行了理論創(chuàng)新，針對(duì)馬克斯·韋伯的官僚組織理論和傳統(tǒng)管制型政府的弊端和困境，以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，提出了新公共管理理論和公共服務(wù)理論，在實(shí)踐中掀起了政府改革或政府再造的熱潮。

英國(guó)政府自1979 年撒切爾夫人上臺(tái)后，開始了以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)行顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)，推行了西歐最為激進(jìn)的政府改革計(jì)劃。1987 年的《改變政府管理： 下一步行動(dòng)方案》報(bào)告，大力提倡采用最多的商業(yè)管理手段來(lái)改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。1991 年頒布的《公民憲章》，主張施行公共管理的顧客導(dǎo)向。美國(guó)政府以?shī)W斯本和蓋布勒的《改革政府》為理論指導(dǎo)，于1993 年克林頓時(shí)期開始了大規(guī)模的政府改革--“重塑政府運(yùn)動(dòng)”，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則； 改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。這場(chǎng)改革的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告《從 1

過(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》。1994 年，美國(guó)政府在此基礎(chǔ)上頒布了《顧客至上： 服務(wù)美國(guó)民眾標(biāo)準(zhǔn)》，主張建立顧客至上的政府(Gore，1993)。隨后，加拿大、澳大利亞、新西蘭、荷蘭、日本等國(guó)都把顧客導(dǎo)向作為政府改革的重要環(huán)節(jié)，掀起了建設(shè)服務(wù)型政府的浪潮。歸納而言，當(dāng)代西方國(guó)家政府再造的基本內(nèi)容可以歸納為三方面： 其一，社會(huì)、市場(chǎng)管理與政府職能的優(yōu)化； 其二，社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)社會(huì)化；其三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革。

所謂服務(wù)型政府，是“為人民服務(wù)的政府，它把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，是在公民本位、社會(huì)本位的理念下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”(劉熙瑞，2002)。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，服務(wù)型政府追求的是公共利益的實(shí)現(xiàn)。一方面，它從關(guān)注權(quán)力和權(quán)力運(yùn)行轉(zhuǎn)向關(guān)注管理的實(shí)際效果，把服務(wù)置于中心位置，以公眾利益為中心，以公眾滿意度作為衡量政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，服務(wù)型政府是相對(duì)于管制型政府來(lái)說(shuō)的。這兩者之間的根本區(qū)別體現(xiàn)在政府與社會(huì)的關(guān)系上。管制型政府的思路在于把政府看作國(guó)家意志的體現(xiàn)者，認(rèn)為政府始終是一種從社會(huì)中產(chǎn)生但又居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量，執(zhí)行著對(duì)社會(huì)的統(tǒng)治和管理職能[1]。

服務(wù)型政府的價(jià)值取向則恰恰相反，不是政府統(tǒng)治社會(huì)，而是社會(huì)控制政府，政府一切行為以向社會(huì)提供服務(wù)為準(zhǔn)則。這種理念以公眾利益為依歸，有利于增加政府行為的透明度，將導(dǎo)致特權(quán)意識(shí)的弱化和特權(quán)的消失，并使其喪失制度化的基礎(chǔ)。再一方面，服務(wù)型政府突出對(duì)政府責(zé)任的承擔(dān)和對(duì)公眾滿意的重視，因此具有隨時(shí)進(jìn)行自我改革的可能性和積極性。一旦政府的某項(xiàng)職能不再存在，它就會(huì)中止這項(xiàng)職能，廢除與之相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員?？傊?，服務(wù)型政府的模式使公民處于主動(dòng)與核心的地位，反映了以人為本在政府公共管理中的訴求。

盡管沒(méi)有明確提出建設(shè)服務(wù)型政府，但以服務(wù)人民為導(dǎo)向一直以來(lái)都是中國(guó)政府的執(zhí)政綱領(lǐng)。毛澤東在《論聯(lián)合政府》中指出，全心全意為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾； 一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)； 向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性： 這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)。江澤民提出“三個(gè)代表”思想，明確了以最大廣大人民利益為核心的執(zhí)政思路。胡錦濤也明確提出，堅(jiān)持用人民擁不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)來(lái)衡量我們的一切決策，就能在全局上把握落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

行政改革已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)改革之后又一重大改革舉措，其中服務(wù)型政府被重新提出和加以推廣。劉熙瑞(2002)和中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組(2005)認(rèn)為，服務(wù)型政府是經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇。全國(guó)各地在經(jīng)濟(jì)改革推動(dòng)下，紛紛開始進(jìn)行服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐，上海、南京、重慶、珠海、福建等地區(qū)的改革，出現(xiàn)了很多創(chuàng)新性的舉措。例如，江蘇提出要把創(chuàng)建服務(wù)型政府機(jī)關(guān)作為長(zhǎng)期的任務(wù)，把基層和群眾的要求作為改進(jìn)服務(wù)的重點(diǎn)，把人民滿意作為作風(fēng)建設(shè)的最高標(biāo)準(zhǔn)，持之以恒、堅(jiān)持不懈地抓好省級(jí)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)高效廉潔的服務(wù)型機(jī)關(guān)。另外，伴隨著入世和經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，以整合部門資源，減少審批環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化辦事程序，提高行政效率，建設(shè)服務(wù)型政府為主要特征，以“一廳式辦公、一窗式收費(fèi)、一站式服務(wù)” 為主要模式的行政綜合服務(wù)中心[2]如雨后春筍般地涌現(xiàn)出來(lái)。全國(guó)各地區(qū)的行政服務(wù)中心的籌建和運(yùn)作從一個(gè)方面表明中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的決心。

二、從服務(wù)型政府模式目標(biāo)看中國(guó)公務(wù)員制度的缺陷

服務(wù)型政府的實(shí)質(zhì)就是為人民服務(wù)的政府，它反映著政府的一種基本理念和價(jià)值追求。服務(wù)型政府的構(gòu)

2建也對(duì)政府工作人員提出了更高的要求。從管理學(xué)角度出發(fā)，無(wú)論是企業(yè)組織還是政府組織，人力資源管理都是其核心管理職能。筆者認(rèn)為，戰(zhàn)略性人力資源管理是服務(wù)型政府構(gòu)建中的關(guān)鍵。作為重要工具的人力資源戰(zhàn)略管理命題正是源于企業(yè)界的“戰(zhàn)略性人力資源管理(Strategy Management of Human Resource)“。戰(zhàn)略性人力資源管理強(qiáng)調(diào)人力資本對(duì)組織的重要性，人力資本已經(jīng)成為公司重要資本之一，而且人力資源的質(zhì)量直接影響公司戰(zhàn)略目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。因此，相比傳統(tǒng)人力資源管理，戰(zhàn)略性人力資源管理把人力提到更高的高度加以考慮。這與服務(wù)型政府的核心理念是一致的。服務(wù)型政府的構(gòu)建必然伴隨著提升政府績(jī)效、政府再造、業(yè)務(wù)流程再造，另一方面必須真正提高公務(wù)員素質(zhì)和能力。對(duì)后者的考慮應(yīng)該將公務(wù)員管理放置到更廣泛的空間加以考慮，對(duì)于現(xiàn)有的公務(wù)員應(yīng)該通過(guò)培訓(xùn)、考核、激勵(lì)等方式提升其素質(zhì)和能力，更重要的是在公務(wù)員的招聘錄用中應(yīng)該更加考慮從整個(gè)政府組織的核心戰(zhàn)略出發(fā)，構(gòu)建戰(zhàn)略性人力資源管理框架，落實(shí)人力資源管理戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃，明確公務(wù)員錄用的標(biāo)準(zhǔn)和能力素質(zhì)體系，招聘錄用合適的人員。

以上述要求為參照，我國(guó)現(xiàn)有的《公務(wù)員法》確有重新認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)的必要?！豆珓?wù)員法》是我國(guó)人事管理制度在《暫行條例》實(shí)施十二年基礎(chǔ)上的一次重大變革。我們?cè)诳隙ㄟ@一變革的積極意義的同時(shí)必須看到，當(dāng)時(shí)的改革并不徹底，制度本身還存在著很大的發(fā)展空間，一些問(wèn)題也需要我們冷靜地加以探討和分析。

(一)在分類管理上還不科學(xué)，在實(shí)際運(yùn)用中還存在如何細(xì)化問(wèn)題

在服務(wù)型政府構(gòu)建中需要更多的技術(shù)型和服務(wù)型人才等所謂專才。根據(jù)世界各國(guó)公務(wù)員管理的經(jīng)驗(yàn)，特別是法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范公務(wù)員管理的最重要途徑就是對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類管理。在國(guó)外，公務(wù)員通常分為政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員，公務(wù)員法通常只調(diào)整事務(wù)類公務(wù)員?！豆珓?wù)員法》在公務(wù)員分類管理上做了改善，規(guī)定公務(wù)員職位類別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。然而根據(jù)筆者對(duì)江蘇省公務(wù)員的調(diào)查[3]，調(diào)查樣本中黨政機(jī)關(guān)職位分布主要以科級(jí)居多，其中黨政機(jī)關(guān)和綜合管理占比例為76%，而技術(shù)人員僅占24%，職位分類中以單一編制為主，兩種編制所占比例較少。

(二)公務(wù)員規(guī)模上的體制性約束影響優(yōu)秀人才選拔

由于政府職能轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)改革與人員分流困難重重，依法行政也面臨一些障礙。對(duì)公務(wù)員的職能定位、身份定位與傳統(tǒng)的干部制度存在太多的連續(xù)性，公務(wù)員制度管理中的優(yōu)越性無(wú)從體現(xiàn)，制度優(yōu)勢(shì)尚有很大的發(fā)展空間。根據(jù)筆者調(diào)查，在對(duì)”目前江蘇省公務(wù)員整體上能夠滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要嗎“問(wèn)題的回答上，58%認(rèn)為能夠滿足需要，29%認(rèn)為一般。江蘇省公務(wù)員可能由于制定了較為完善的人才政策，能夠吸引一些優(yōu)秀人才加入公務(wù)員隊(duì)伍，使得江蘇省公務(wù)員在整體上都能滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。但是由于其他制度性因素約束，使得選拔優(yōu)秀公務(wù)員方面仍然不容樂(lè)觀。45%被調(diào)查者認(rèn)為通過(guò)考試錄用效果較好，19%認(rèn)為非常好，另外31%認(rèn)為這種效果一般。這可能與錄用考試過(guò)程中所體現(xiàn)的問(wèn)題有關(guān)。這些因素包括，考試錄用方式較難考察出人才素質(zhì)； 筆試科目不合理，無(wú)法全面認(rèn)識(shí)人才狀況； 面試過(guò)程存在較多人為因素，考官素質(zhì)有待提高； 公務(wù)員選拔錄用條件過(guò)于苛刻，過(guò)度拘泥于某些細(xì)節(jié)，如年齡、身體狀況等； 考試錄用的法律法規(guī)不健全，存在違法和不道德行為；以及其他方面。調(diào)查表明，在這些問(wèn)題中，表現(xiàn)最為突出的問(wèn)題是面試過(guò)程中存在較多人為因素(24.8%)、考官素質(zhì)有待進(jìn)一步提高； 另外一個(gè)問(wèn)題是筆試課目不是很合理，無(wú)法全面認(rèn)識(shí)人才的整體素質(zhì)狀況。

(三)有效的激勵(lì)與約束機(jī)制和充滿活力的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚需建立與完善

首先，在績(jī)效考核制度設(shè)計(jì)上缺乏針對(duì)性。公務(wù)員法第33 條規(guī)定： 對(duì)公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。這一考核體系在現(xiàn)實(shí)中遇到了極大的挑戰(zhàn)。最近，據(jù)有關(guān)學(xué)者們?cè)趯?duì)北京市基層政府進(jìn)行相關(guān)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)員對(duì)這一績(jī)效考核體系頗為抵觸，普遍認(rèn)為這種績(jī)效考核沒(méi)什么用，考核不出什么東西來(lái)(劉瑩等，2006)。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的關(guān)鍵原因在于，這一考核體系沒(méi)有配套的行為特征指標(biāo)體系；此外，許多公共部門的工作都是事務(wù)性的，要對(duì)其績(jī)效進(jìn)行明確的測(cè)評(píng)比較困難，這些職位不適合以績(jī)效為主的測(cè)評(píng)，以能力為主的測(cè)評(píng)反而會(huì)更為合適。另一個(gè)基本的問(wèn)題是，績(jī)效考核文本制度的實(shí)際運(yùn)用效果不佳。50%的被調(diào)查人員認(rèn)為所在單位建立了基本的績(jī)效考核辦法和制度，但是執(zhí)行力度一般，甚至較差，這表明盡管建立了績(jī)效考核制度，但更多是停留在制度層面，尚未得到有效實(shí)施，這一方面是制度本身設(shè)計(jì)問(wèn)題，也可能是制度執(zhí)行方面的問(wèn)題。

其次，在激勵(lì)措施的設(shè)計(jì)上也要切合公務(wù)員真實(shí)需求。激勵(lì)分為正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)。關(guān)于負(fù)激勵(lì)的內(nèi)容，公務(wù)員法中的懲誡條款已作了較為詳細(xì)的規(guī)定，懲戒力度也逐漸遞增直至降級(jí)、撤職、開除，但是獎(jiǎng)勵(lì)力度卻與懲戒力度并不平衡。所有獎(jiǎng)勵(lì)措施都不涉及職務(wù)和級(jí)別的晉升。根據(jù)筆者的調(diào)查，被調(diào)查公務(wù)員關(guān)注的激勵(lì)因素除薪酬(工資、獎(jiǎng)金、福利)外，主要關(guān)注的因素還有：是否有機(jī)會(huì)提高自己的能力； 好的工作環(huán)境； 和諧的人際關(guān)系； 工作的成就感以及社會(huì)地位等其他因素，在這些因素中，36.09%的人最看重的是是否有機(jī)會(huì)獲得提高自己的能力； 24.81%看重的是和諧的人際關(guān)系； 18.80%看重的是工作的成就感； 18.80%看重好的工作環(huán)境?？梢?jiàn)，除了物質(zhì)激勵(lì)外，公務(wù)員更看重的是能力的提升以及和諧的工作條件和工作環(huán)境，而公務(wù)員法所規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)并不是公務(wù)員的核心需求，激勵(lì)效果并不明顯。所以，制定配套法規(guī)，在公務(wù)員法的”其他待遇“范疇內(nèi)對(duì)激勵(lì)制度進(jìn)行變革和完善同樣是服務(wù)型政府行政改革的著力點(diǎn)。

三、服務(wù)型政府模式下的公務(wù)員制度重構(gòu)

筆者認(rèn)為構(gòu)建服務(wù)型政府，公務(wù)員制度必須重構(gòu)，重構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)是打造公務(wù)員職業(yè)化體系，公務(wù)員職業(yè)化體系的再造策略應(yīng)該是構(gòu)建基于戰(zhàn)略性人力資源管理的公務(wù)員體系。中國(guó)公務(wù)員管理制度不斷深化改革和向戰(zhàn)略性人力資源管理靠攏的關(guān)鍵在于如何使公務(wù)員職業(yè)化并構(gòu)建有效的公務(wù)員職業(yè)化體系。公務(wù)員職業(yè)化體系是基于戰(zhàn)略性人力資源管理理念，以公務(wù)員能力素質(zhì)模型為基礎(chǔ)，以人力資源管理核心流程為橫向體系的整合系統(tǒng)框架。

(一)以提升公務(wù)員能力素質(zhì)模型為核心的公務(wù)員職業(yè)化縱向體系的重構(gòu)

公務(wù)員職業(yè)化體系的縱向體系是構(gòu)建公務(wù)員的能力素質(zhì)模型，這是公務(wù)員職業(yè)化體系的基石，成熟有效的公務(wù)員能力素質(zhì)模型應(yīng)當(dāng)成為人力資源管理橫向體系的核心，貫穿公務(wù)員管理的流程。公務(wù)員能力素質(zhì)模型應(yīng)該由公務(wù)員職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)行為和職業(yè)技能構(gòu)成。職業(yè)化素養(yǎng)更多的體現(xiàn)在公務(wù)員的自律上，政府主要幫助公務(wù)員在良好的氛圍下逐漸形成良好的職業(yè)化素養(yǎng)； 職業(yè)行為更多的體現(xiàn)在遵守政府等公共事業(yè)部門的行為規(guī)范。在職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)行為的構(gòu)建中，尤其要在公務(wù)員隊(duì)伍倡導(dǎo)”為顧客服務(wù)、對(duì)顧客負(fù)責(zé)“的服務(wù)型政府理念，改變傳統(tǒng)上政府的權(quán)威心態(tài)和政府為尊的狀況，真正在公務(wù)員中樹立”官為民“、”以民為本“的民主行政精神，培養(yǎng)”一切為顧客著想、一切為顧客服務(wù)“的新型組織文化。

職業(yè)技能是公務(wù)員對(duì)工作的一種勝任能力，一是職業(yè)資質(zhì)和資格認(rèn)證，二是職業(yè)通用管理能

力。在服務(wù)型政府的構(gòu)建中，尤為重要的是研究適合中國(guó)當(dāng)前現(xiàn)狀特征的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，這些標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)成了公務(wù)員在服務(wù)型政府中應(yīng)該具備的基本職業(yè)技能。澳大利亞政府在服務(wù)型政府構(gòu)建中就制定了”顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)“，該標(biāo)準(zhǔn)以七項(xiàng)主要原則構(gòu)建而成：(1)了解顧客所在(Know YourCustomer Base)；(2)善待顧客(Customer FriendlyStaff)；(3)以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)場(chǎng)所的構(gòu)建(Customer-focused Public Contact Area)；(4)綜合的申訴處理流程(Comprehensive Complaints Handling Process)；(5)顧客價(jià)值績(jī)效評(píng)估(Customer ValuePerformance Measures and Targets)；(6)電話與現(xiàn)場(chǎng)辦理技巧(Telephone and Counter Techniques)；(7)持續(xù)改善。除此之外，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(International Standardization Organization，ISO)所制定的國(guó)際服務(wù)或者環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也可以作為行政機(jī)關(guān)推動(dòng)服務(wù)管理的方向[4]。

(二)以錄用、培訓(xùn)和激勵(lì)考核為核心的公務(wù)員職業(yè)化橫向體系的重構(gòu)

按照人力資源管理流程的觀點(diǎn)，筆者將公務(wù)員職業(yè)化的縱向體系歸納為三個(gè)流程式的模塊：公務(wù)員職業(yè)化的錄用和配置機(jī)制、公務(wù)員職業(yè)化的培訓(xùn)機(jī)制和公務(wù)員職業(yè)化的激勵(lì)和考核機(jī)制。首先，在公務(wù)員錄用和配置上，筆者認(rèn)為加強(qiáng)公務(wù)員考試錄用制度的科學(xué)化建設(shè)是非常重要的，特別是在落實(shí)公務(wù)員職業(yè)化上，但這種方法更多意義上是從制度和細(xì)節(jié)層面加以考慮，公務(wù)員要走職業(yè)化道路的必要條件是結(jié)合公務(wù)員職業(yè)化的縱向體系，結(jié)合公務(wù)員的職業(yè)素質(zhì)模型和能力要求模型構(gòu)建新型的考試錄用舉措和方法。其次，公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制構(gòu)建應(yīng)該在貫徹落實(shí)新公共管理理念的同時(shí)，把公務(wù)員培訓(xùn)提到重要位置加以認(rèn)真思考并積極付諸實(shí)踐。以公務(wù)員能力素質(zhì)模型為基礎(chǔ)，設(shè)置有效的培訓(xùn)方式和培訓(xùn)內(nèi)容，設(shè)置針對(duì)性的培訓(xùn)體系將是構(gòu)建公務(wù)員職業(yè)化體系的重要步驟。最后，從公務(wù)員激勵(lì)和考核機(jī)制構(gòu)建看，激勵(lì)和考核機(jī)制成為識(shí)別和保障公務(wù)員職業(yè)化的重要手段。在我國(guó)公務(wù)員管理中，激勵(lì)機(jī)制主要通過(guò)獎(jiǎng)懲、考核、職務(wù)升降、在職培訓(xùn)、工資、聘用、競(jìng)爭(zhēng)、辭退等環(huán)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)，并與公務(wù)員保障機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、更新機(jī)制和防腐機(jī)制緊密相連，密不可分。通過(guò)更加有效的績(jī)效管理制度來(lái)保證服務(wù)型政府建設(shè)中公務(wù)員實(shí)際服務(wù)績(jī)效。

注釋

[1] 關(guān)于各種模式的詳細(xì)說(shuō)明可以參考： 中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組： 《服務(wù)型政府是我國(guó)行政改革的目標(biāo)選擇》，〔北京〕《中國(guó)行政管理》，2005 年第4 期。

[2] 行政服務(wù)中心這種管理模式最早起源于英國(guó)的”一站式“(one-shopstation)服務(wù)，所謂”一站式“服務(wù)就是讓公民在政府機(jī)關(guān)辦理有關(guān)事務(wù)時(shí)，只要在一個(gè)機(jī)關(guān)或窗口申請(qǐng)，就能完成所有的程序，獲得所需的全部服務(wù)，無(wú)需奔走于眾多的機(jī)關(guān)或窗口之間。撒切爾夫人上臺(tái)后，為了改變傳統(tǒng)官僚制帶來(lái)的機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹、人浮于事、效率低下、部門利益傾向嚴(yán)重等弊端，竭力推行行政改革，在行政機(jī)關(guān)實(shí)行一站式服務(wù)。

[3] 為了研究需要，筆者于2006 年對(duì)江蘇省公務(wù)員展開了問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查以江蘇省內(nèi)的行政機(jī)關(guān)為調(diào)查對(duì)象，展開問(wèn)卷調(diào)查，共回收調(diào)查問(wèn)卷141 份，涉及江蘇省交通廳、南京市中級(jí)人民法院、江蘇省高院、相關(guān)高校領(lǐng)導(dǎo)等多個(gè)部門，樣本具有一定代表性。以下調(diào)查數(shù)據(jù)同此說(shuō)明。

[4] 根據(jù)筆者的了解，國(guó)內(nèi)尚未有機(jī)構(gòu)以ISO 標(biāo)準(zhǔn)作為行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，ISO 標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)內(nèi)主要以運(yùn)用到企業(yè)為主。而國(guó)外如英國(guó)、美國(guó)等政府都已經(jīng)開始運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)作為行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

第二篇：我國(guó)公務(wù)員制度的缺陷與改進(jìn)

我國(guó)公務(wù)員制度的缺陷與改進(jìn)

摘要：公務(wù)員制度中存在兩方面的問(wèn)題：一類是制度設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題，如黨政不分、考核標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)；另一類是制度實(shí)施中的問(wèn)題，如濫發(fā)福利、選任問(wèn)題。本文將結(jié)合《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》來(lái)簡(jiǎn)單分析我國(guó)公務(wù)員制度的不足，并提出若干改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度 缺陷 改進(jìn)

目前在公務(wù)員制度中存在的問(wèn)題大致可分為兩類：一類是制度本身所存在的問(wèn)題，可稱之為“制度設(shè)計(jì)缺陷”；另一類是制度和政策在具體實(shí)施中所產(chǎn)生的問(wèn)題，可稱之為“制度實(shí)施缺陷”。其中，制度設(shè)計(jì)缺陷多涉及一些基礎(chǔ)、核心的問(wèn)題，改革起來(lái)難度較大，而制度實(shí)施缺陷相對(duì)來(lái)說(shuō)改革起來(lái)則較為容易。

一、制度設(shè)計(jì)缺陷

1、黨政不分，行政政治化。我國(guó)《公務(wù)員法》第四條規(guī)定，“公務(wù)員制度堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想為指導(dǎo)，貫徹社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線，貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅(jiān)持黨管干部原則”。由這條規(guī)定可以看出，同大多數(shù)西方民主國(guó)家不同，我國(guó)的公務(wù)員隊(duì)伍是牢牢控制在中國(guó)共產(chǎn)黨的手中的，這顯然同我國(guó)的國(guó)情是相適應(yīng)的。然而，這種政治過(guò)多滲透到行政中的現(xiàn)象，無(wú)疑會(huì)阻礙行政工作有效性的發(fā)揮。首先，這種體制容易使人們過(guò)多的關(guān)注公務(wù)員的政治面貌，而相對(duì)忽視其具體工作績(jī)效。由于行政關(guān)注的是國(guó)家意志的執(zhí)行，因此在行政中存在很多技術(shù)性的工作，如統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)、宣傳等。正如古德諾在《政治與行政》中所說(shuō)“??行政中很大一部分是與政治無(wú)聯(lián)系的；所以，即使不能全部，也應(yīng)該在很大程度上把它從政治團(tuán)體的控制下解放出來(lái)。”①然而，政治化的行政弱化了上述這些技術(shù)性職能，這會(huì)直接帶來(lái)政府工作的低效率，限制了政府職能的發(fā)揮。其次，組織中的黨政不分極易造成多頭領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)還會(huì)造成政府組織機(jī)構(gòu)膨脹、人員冗雜，影響組織發(fā)展和組織工作效率的提高。最后，黨政一體，行政政治化常常使政治權(quán)力和行政權(quán)力不分，在有些情況下會(huì)造成權(quán)力的過(guò)度集中，從而削弱了下級(jí)工作的積極性。

2、考核標(biāo)準(zhǔn)存在問(wèn)題?！豆珓?wù)員法》第三十三條規(guī)定，“對(duì)公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)?！辈豢煞裾J(rèn)，將道德品質(zhì)作為考核一個(gè)公務(wù)人員的標(biāo)準(zhǔn)，是同我國(guó)的歷史傳統(tǒng)一脈相承的，然而，道德具有很高的抽象性和模糊性，在現(xiàn)實(shí)中難以客觀、公正地進(jìn)行評(píng)判，因此在大多數(shù)情況下，人們索性忽略對(duì)道德的評(píng)估，而將重點(diǎn)放在績(jī)效上。同時(shí)，“廉”作為“德”的一個(gè)表現(xiàn)，相比之下具體 ① 古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社,1987:56 很多，更容易作為一個(gè)指標(biāo)參與到評(píng)估中來(lái)，對(duì)于政府工作人員來(lái)說(shuō)也更為重要，因此應(yīng)加以突出。最后，政府無(wú)論如何改革，都應(yīng)將績(jī)效放在首位，重點(diǎn)考察公務(wù)員的實(shí)際工作成績(jī)，即“能”，而由于“技”和“能”常常是緊密聯(lián)系在一起的，“技”是“能”的基礎(chǔ)，“能”是“技”的表現(xiàn)，因此無(wú)需將“技”單獨(dú)拿出。綜上所述，我認(rèn)為政府對(duì)公務(wù)員的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)為“能、廉、勤、德”。這當(dāng)然不僅僅是順序的簡(jiǎn)單改變，而是對(duì)各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的重視程度的變化和可操作性認(rèn)識(shí)的變化。

3、任期問(wèn)題。《公務(wù)員法》第三十九條規(guī)定，“??任期屆滿不再連任??”。對(duì)于任期和連任問(wèn)題，向來(lái)是一個(gè)兩難抉擇：任期過(guò)長(zhǎng)、允許連任容易產(chǎn)生官僚作風(fēng)，加大了政府部門改革的難度；任期過(guò)短，不許連任則會(huì)使官員目光短淺、關(guān)注短期利益。例如，在全國(guó)各地，特別是市縣政府，所頻頻出現(xiàn)的各種“面子工程”，都是由于官員想在在較短的任期內(nèi)盡量做出一些效果顯著的工作，以增加自己晉升的砝碼，然而對(duì)于地區(qū)來(lái)說(shuō)，這顯然是不利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的。

4、公務(wù)員離職后的工作問(wèn)題。《公務(wù)員法》第一百零二條規(guī)定，“公務(wù)員辭去公職或者退休的??不得到與原工作業(yè)務(wù)”直接相關(guān)的企業(yè)或其他盈利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的盈利性活動(dòng)?！爸赃@樣規(guī)定，是為了防止公務(wù)員離職后利用同原政府部門的關(guān)系進(jìn)行尋租活動(dòng)，從而避免不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序。不過(guò)，這一條規(guī)定會(huì)在一定程度上阻礙政府的改革。在《改革政府》一書中，作者提出了一種解決因政府改革而造成的失業(yè)問(wèn)題的方法，即由政府與相關(guān)私營(yíng)組織簽訂協(xié)議，由私營(yíng)部門接收政府中多余的雇員。很顯然，由于《公務(wù)員法》的規(guī)定，這種做法在中國(guó)很難施行，于是失業(yè)問(wèn)題一直困擾著中國(guó)的改革者，從而阻礙了中國(guó)政府部門的改革。

二、制度實(shí)施缺陷

1、福利問(wèn)題?！豆珓?wù)員法》第十三條規(guī)定公務(wù)員有“獲得工資報(bào)酬、享受福利、保險(xiǎn)待遇”的權(quán)利。其中，“福利”一詞所指代的內(nèi)容十分不明確。而在實(shí)際生活中，一些政府部門常常利用這一規(guī)定的疏漏，給下屬人員變相發(fā)放各種福利，其中很多明顯超出了正常的水平，這為政府部門的腐敗和政府經(jīng)費(fèi)的濫用提供了溫床。

2、選任制中的選舉問(wèn)題。《公務(wù)員法》第三十八條規(guī)定，“公務(wù)員職務(wù)試行選任制和委任制”。由于我國(guó)民主制度還不健全，黨政不分的現(xiàn)象比較突出，因此選任制能否真正發(fā)揮作用、經(jīng)選舉的關(guān)于是否能代表選民的利益還有待觀察。在很多情況下，選任制常常空有其名，僅是形式上的程序，甚至直接被委任制所取代。

3、回避問(wèn)題?！豆珓?wù)員法》第六十八條規(guī)定了有關(guān)回避制度的問(wèn)題：“公務(wù)員直接有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)的旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的”，應(yīng)當(dāng)予以回避。然而在現(xiàn)實(shí)中，違反這一規(guī)定或打擦邊球的情況數(shù)見(jiàn)不鮮，特別是在公務(wù)員的錄用中，常常出現(xiàn)“權(quán)力繼承”的現(xiàn)象，不僅不利于公平、公正，而且嚴(yán)重?fù)p害了公共利益。

三、改進(jìn)措施

1、正確區(qū)分政治事務(wù)與行政事務(wù)。黨政不分的弊端是顯而易見(jiàn)的，要解決這一問(wèn)題，可借鑒西方的政務(wù)官與事務(wù)官制度。這并非是要?jiǎng)訐u黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要分清政治與行政的界限。由于我國(guó)目前行政集權(quán)的程度較高，因此僅加強(qiáng)對(duì)組織中較高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的政治控制就以為著整個(gè)組織都在政治的控制之下，而無(wú)須擔(dān)心由于放松對(duì)底層公務(wù)員的組織控制所帶來(lái)的一系列問(wèn)題。不過(guò)，我們不應(yīng)照搬西方的行政制度，應(yīng)有計(jì)劃地、逐步地分化出政務(wù)官和事務(wù)官。

2、完善考核標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，應(yīng)加強(qiáng)指標(biāo)的可操作性，加強(qiáng)對(duì)具體績(jī)效的考核。從而完善對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高其工作績(jī)效。

3、加強(qiáng)對(duì)《公務(wù)員法》執(zhí)行情況的監(jiān)督，從而保障其貫徹落實(shí)。要注意完善對(duì)違法行為的懲戒制度，促進(jìn)公務(wù)員法的司法化，而非僅作為組織綱領(lǐng)。例如在福利問(wèn)題上，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定福利的種類、范圍等，并加強(qiáng)司法、監(jiān)督部門對(duì)政府的監(jiān)督，避免個(gè)別政府官員利用福利發(fā)放變相肆意揮霍公共資金。

4、《公務(wù)員法》的修訂與執(zhí)行應(yīng)同我國(guó)政府的改革向適應(yīng)。作為公務(wù)員制度中起基礎(chǔ)性作用的一部法律，《公務(wù)員法》應(yīng)當(dāng)為我國(guó)政府的改革指明方向，或是為政府的改革掃清障礙，而不是滯后于政府的改革?！?參考文獻(xiàn)：

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第三篇：刑事附帶民事訴訟制度反思與重構(gòu)1

刑事附帶民事訴訟制度反思與重構(gòu)

1性是相對(duì)的，附帶民事訴訟在程序上還要受到民事訴訟法的許多規(guī)定制約，如訴訟原則、強(qiáng)制措施、訴訟證據(jù)、先行給付、訴訟保全、調(diào)解、和解、撤訴、反訴等。從這點(diǎn)上說(shuō)，附帶民事訴訟獨(dú)立性是主要的，從屬性是次要的。兩大法系國(guó)家在程序設(shè)計(jì)上，就從不同角度以不同方式強(qiáng)調(diào)突出了這種獨(dú)立性。由于附帶民事訴訟僅在程

序上具有“有限”的從屬性，所以如果我們不把這一訴訟放在刑事訴訟中一并解決，而是置于單獨(dú)的民事訴訟程序時(shí)，它便是一種不折不扣的民事訴訟，與其他民事訴訟并無(wú)任何區(qū)別。在制度設(shè)計(jì)上，我們必須認(rèn)清這一點(diǎn)。唯此，才能消除制度設(shè)計(jì)上的許多困惑、矛盾和混亂。

三、刑事附帶民事訴訟制度之重構(gòu)

附帶民事訴訟既然本質(zhì)上是一種民事訴訟，那么將其從刑事訴訟中分離出去，歸并到民事訴訟中，還其本來(lái)面目，則是一種最理想的選擇。關(guān)于附帶民事訴訟制度，英美法系國(guó)家始終沒(méi)有設(shè)立，日本是“從有到無(wú)”，德國(guó)是“從無(wú)到有”再到實(shí)踐中的“無(wú)”，均說(shuō)明了這一點(diǎn)。這樣做至少有以下意義：首先，有利于確立不同訴訟的證明規(guī)則。雖然民事訴訟的認(rèn)定事實(shí)與刑事訴訟的認(rèn)定事實(shí)基本一致，但是二者在證明對(duì)象、舉證責(zé)任、認(rèn)證規(guī)則、證明要求上均有較大的差異，故刑事訴訟證明不能代替民事訴訟證據(jù)的收集和判斷。將民事訴訟與刑事訴訟徹底分開審理，有利于不同訴訟證據(jù)規(guī)則的確立和推行。其次，有利于推行對(duì)抗式庭審程序，保障私權(quán)救濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代刑事審判方式是控辯對(duì)抗，法官居中裁判，體現(xiàn)法庭的莊重和肅穆。現(xiàn)代民事審判的理念則是貼近社會(huì)，親近民眾，使程序和審判行為能為大眾所理解，強(qiáng)調(diào)民事糾紛的和平解決。在附帶民事訴訟中，被害人加入公訴一方控訴犯罪人，不但增加了訴訟結(jié)構(gòu)的傾斜和失衡，而且因附帶的民事訴訟缺乏民事訴訟救濟(jì)的專業(yè)性和周到性使被害人難以得到公正的賠償。再次，有利于克服以罰代刑現(xiàn)象。刑事附帶民事訴訟中，被告人愿意賠償與否、賠償態(tài)度好壞、賠償數(shù)額多少成為法官對(duì)其量刑予以考慮的一個(gè)重要情節(jié)。如果被告人或其親屬能在法官刑事判決作出之前籌集到足夠的賠償金，則往往被視為有悔罪表現(xiàn)，甚至可能適用緩刑。這種做法使民事責(zé)任與刑事責(zé)任相互吸收，強(qiáng)化了“打了不罰，罰了不打”的錯(cuò)誤觀念。如果民事訴訟與刑事訴訟徹底分開，分別由不同的審判組織按不同的程序處理，則必將避免上述現(xiàn)象的重演。第四，有利于法官走精英化道路。精英化法官的特征之一是專業(yè)嫻熟，而專業(yè)嫻熟必須建立在分工精細(xì)的基礎(chǔ)上。在當(dāng)今各門法律浩繁的情況下，任何國(guó)家的法官都很難成為既是刑事審判的專家，又是民事審判的能手，專業(yè)分工已是一種既定的趨勢(shì)。就我國(guó)刑事法官的現(xiàn)有素質(zhì)而言，其對(duì)刑事案件的定性和量刑問(wèn)題十分富有經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)民事審判工作卻知之不多，普遍感到不適應(yīng)，造成處理上的厭煩和草率，久而久之，對(duì)建立一支高素質(zhì)的法官隊(duì)伍相當(dāng)不利。最后，有利于民事法律特有規(guī)定的適用。如被害人提起民事賠償?shù)脑V訟時(shí)效，是適用《刑法》的追訴時(shí)效，還是適用《民法通則》規(guī)定的時(shí)效，一直是個(gè)爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。如果民事訴訟單獨(dú)提起，單獨(dú)審理，則這一矛盾自然不復(fù)存在。又如財(cái)產(chǎn)保全措施，在公訴機(jī)關(guān)將刑事案件向法院提起公訴之前，民事賠償問(wèn)題只能由偵查、公訴機(jī)關(guān)進(jìn)行不規(guī)范的調(diào)解，還不能由法院處理，自然也就不可能適用財(cái)產(chǎn)保全措施。但在這段期間，犯罪嫌疑人的親屬可能轉(zhuǎn)移其個(gè)人財(cái)產(chǎn)，這對(duì)保護(hù)被害人的合法權(quán)益是不利的。

但就我國(guó)目前狀況而言，照搬英美法系國(guó)家的做法，完全取消刑事附帶民事訴訟制度，條件并不成熟。因?yàn)?，附帶民事訴訟制度通過(guò)訴的合并審理，在一定程度上能夠提高人民法院審判效率，迅速地解決爭(zhēng)議，以撫慰被害人。特別是附帶民事訴訟不收取訴訟費(fèi)，這對(duì)由于經(jīng)濟(jì)狀況拮據(jù)的被害人來(lái)說(shuō)，能便利其起訴，依法維護(hù)自己的權(quán)益。我國(guó)刑事法庭審理有關(guān)人身傷害引起損害賠償?shù)暮?jiǎn)單的附帶民事訴訟案件已經(jīng)有相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)也不應(yīng)簡(jiǎn)單地否定。因此，重構(gòu)刑事附帶民事訴訟制度時(shí)，總體思路是：縮小附帶民事訴訟審理刑事犯罪行為產(chǎn)生的民事賠償案件范圍，鼓勵(lì)刑事被害人或近親屬提起獨(dú)立的民事訴訟，協(xié)調(diào)兩大訴訟交叉時(shí)在適用上的關(guān)系，完善民事權(quán)利的司法救濟(jì)途徑。具體應(yīng)在以下幾個(gè)方面作出完善：

1、賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán)。應(yīng)當(dāng)確定刑事與民事訴訟發(fā)生交叉時(shí)民事訴訟的獨(dú)立地位，規(guī)定凡因犯罪行為所引起的民事賠償請(qǐng)求，均可以在刑事訴訟中附帶提出，也可以在刑事案件審結(jié)后，向民庭另行提起民事訴訟（須未超過(guò)民法規(guī)定的訴訟時(shí)效），還可以在刑事案件未立案時(shí)向民庭單獨(dú)提出（如果后來(lái)刑事案件又立案，則在刑事判決結(jié)果作出前，民事案件應(yīng)中止訴訟，以防止因?qū)Ψ缸锸聦?shí)的認(rèn)定方面差異而作出相互矛盾的判決）?？傊?，應(yīng)樹立民事訴訟不必然為刑事訴訟所附帶的觀念，是否以附帶方式一并解決刑事責(zé)任和民事責(zé)任，由當(dāng)事人自主選擇。當(dāng)事人一旦作出選擇，則原則上不得反悔，案

第四篇：我國(guó)刑事附帶民事訴訟制度的設(shè)計(jì)缺陷及重構(gòu)之設(shè)想

我國(guó)刑事附帶民事訴訟制度的設(shè)計(jì)缺陷

及重構(gòu)之設(shè)想(1)[內(nèi)容提要]由于受“重刑輕民”傳統(tǒng)法治思想的影響，我國(guó)刑事附帶民事訴訟制度的設(shè)計(jì)存在較大缺陷及不合理之處，與現(xiàn)代司法理念的基本要求相沖突，在司法實(shí)踐中缺乏合理性和可操作性，不利于對(duì)刑事附帶民事訴訟當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。隨著司法體制改革的不斷深化和現(xiàn)代司法理念的不斷發(fā)展，有必要適時(shí)地對(duì)這一程序制度進(jìn)行修改，使之具有科學(xué)性、合理性和可操作性，充分體現(xiàn)訴訟效益原則和訴訟經(jīng)濟(jì)原則，實(shí)現(xiàn)刑事審判的法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。筆者從我國(guó)的司法現(xiàn)狀出發(fā)，以全新的視角分析現(xiàn)行刑事附帶民事訴訟制度與現(xiàn)代司法理念之沖突，制度設(shè)計(jì)之缺陷及司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題，合理借鑒英美法系和大陸法系相關(guān)制度的設(shè)計(jì)理念，提出了構(gòu)造符合我國(guó)國(guó)情和司法實(shí)踐現(xiàn)狀的，便于操作執(zhí)行的刑事?lián)p害賠償制度。

[關(guān)鍵詞]刑事附帶民事訴訟制度理念沖突實(shí)踐困境選擇模式

刑事附帶民事訴訟是刑事訴訟法學(xué)的邊緣問(wèn)題，也是司法實(shí)踐中多年的難點(diǎn)問(wèn)題。由于缺乏系統(tǒng)深入的研究，刑事附帶民事訴訟的研討大多停留在協(xié)調(diào)、完善附帶民事訴訟制度的層面上。我國(guó)的刑事附帶民事訴訟制度在理論及司法實(shí)踐中都存在著較大的缺陷及沖突，就此筆者從建立現(xiàn)代司法理念的角度，汲取兩大法系的精髓，提出重構(gòu)我國(guó)刑事附帶民事訴訟制度之設(shè)想。希望能拋磚引玉，推動(dòng)訴訟制度研究的深入發(fā)展。

一、刑事附帶民事訴訟與現(xiàn)代司法理念的沖突

（一）理論上的沖突

與世界貿(mào)易組織規(guī)則要求實(shí)行平等保護(hù)和全面賠償原則相適應(yīng)，現(xiàn)代司法理念的基本要求是程序的公正化和訴訟的民主化。而現(xiàn)行附帶民事訴訟制度實(shí)行的實(shí)際效果與上述要求相差甚遠(yuǎn)。特別是該制度設(shè)計(jì)中對(duì)適用民事法律的不完整，割裂了民事法律在刑事附帶民事訴訟中法律適用的統(tǒng)一性。進(jìn)入民事程序與進(jìn)入刑事附帶民事程序因適用法律不同，其結(jié)果大相徑庭。更有甚者，同一侵權(quán)事實(shí)構(gòu)成犯罪的附帶民事賠償會(huì)比不構(gòu)成犯罪的民事賠償要少得多。這與世界貿(mào)易組織規(guī)則中要求的法治統(tǒng)一、非歧視性、透明度、公正司法原則不相適應(yīng)。從根本上講，刑事附帶民事訴訟制度背離了現(xiàn)代訴訟的民主價(jià)值和公正價(jià)值。

由于我國(guó)附帶民事訴訟制度在設(shè)計(jì)上過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)性、合理性，實(shí)踐中可操作性差，并形成了各種不同的理論觀點(diǎn)。如在性質(zhì)上就有“混合訴訟說(shuō)”、“特殊的民事訴訟說(shuō)”、“民事訴訟說(shuō)”等觀點(diǎn)。有將刑、民二種責(zé)任在刑事附帶民事訴訟中統(tǒng)一處理與將刑、民二種性質(zhì)不同的責(zé)任分開處理更為公正的爭(zhēng)議；在賠償責(zé)任方面，有直接損失賠償原則與間接損失（包括精神損害）賠償原則的爭(zhēng)論；在附帶民事訴訟當(dāng)事人范圍中，有對(duì)于并非為已死亡被害人的近親屬，而為被害人承擔(dān)喪葬費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)等費(fèi)用的人是否有權(quán)提起附帶民事訴訟的爭(zhēng)論；有善意取得人被追贓后能否向被告人提出賠償，能否作為第三人參與附帶民事訴訟的爭(zhēng)論；有已死亡的被害人的親屬或繼承人誰(shuí)為附帶民事訴訟原告問(wèn)題的爭(zhēng)議；有共同侵害人中沒(méi)有被刑事起訴到法院追究其刑事責(zé)任，但能否成為附帶民事訴訟被告的爭(zhēng)論；有刑事案件的犯罪嫌疑人或被告人在訴訟過(guò)程中死亡，刑事案件的被害人應(yīng)向誰(shuí)提出附帶民事訴訟的爭(zhēng)論；有成年被告人的親屬自愿代為承擔(dān)賠償責(zé)任能否成為附帶民事訴訟被告的爭(zhēng)論；有在逃的同案犯的附帶民事訴訟案件應(yīng)采取何種方式處理的不同論點(diǎn)及追訴時(shí)效上的爭(zhēng)議等等。理論上的爭(zhēng)論各有所長(zhǎng)，但均不能正確、全面論述清楚，并較好地在實(shí)踐中適用。近幾年來(lái)附帶民事訴訟愈想規(guī)范操作，產(chǎn)生的沖突反而愈多，離現(xiàn)代司法理念愈遠(yuǎn)，該制度所暴露出來(lái)的弊端愈明顯，理論與實(shí)踐的背離愈難以彌合。我國(guó)刑事附帶民事訴訟立法的價(jià)值取向在很大程度上違背了現(xiàn)代司法理念的內(nèi)在要求，破壞了訴訟價(jià)值原則。

（二）與庭審方式改革的沖突

美國(guó)法學(xué)家達(dá)馬斯卡講過(guò)：“對(duì)抗制審判是理論上處于平等地位的對(duì)立雙方在有權(quán)決定爭(zhēng)端裁決結(jié)果的法庭面前所進(jìn)行的爭(zhēng)斗。”隨著現(xiàn)代訴訟理念的不斷擴(kuò)展，理論界、司法界逐漸認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)刑事審判方式所存在的問(wèn)題。1996年修改后的刑事訴訟法在借鑒英美法系對(duì)抗式審判方式的基礎(chǔ)上，對(duì)傳統(tǒng)的刑事審判制度進(jìn)行了較大的改革，基本上確立了控辯式對(duì)抗的格局，但附帶民事訴訟沒(méi)有任何改進(jìn)，只有與1979年刑訴法一樣的規(guī)定。雖然最高人民法院頒布了一系列司法解釋，試圖規(guī)范附帶民事訴訟，但由于該制度本身存在難以克服的內(nèi)在沖突，使附帶民事訴訟的審理過(guò)程仍然是在走糾問(wèn)式審判的老路，使本來(lái)就不平衡的控辯雙方由于被害人或民事原告的加入而更加不平衡，力量對(duì)比嚴(yán)重傾斜。法官在審理中還要站在原告一方，借刑罰的威懾力訊問(wèn)民事被告，甚至以加重刑罰恫嚇被告賠償原告損失。在如此高壓態(tài)勢(shì)下，被告人在法庭上幾無(wú)反駁能力，更無(wú)法行使其民事權(quán)利。民法上的平等、反訴、過(guò)錯(cuò)責(zé)任等制度和原則想在刑事法庭上實(shí)行基本不可能。抗辯式實(shí)行起來(lái)異常艱難，固然有制度配套不健全的原因，但刑事附帶民事訴訟的審理方式難以使法官保持中立，而是使法官與被告處于直接對(duì)抗地位，使法官往往以主導(dǎo)者的身份去參與刑事附帶民事訴訟。這與現(xiàn)代刑事訴訟理念要求控辯雙方當(dāng)事人在訴訟中的地位完全平等，雙方參與的充分性、法官的中立性及程序的公正性理念是不相吻合的。雙方因地位而造成的不平等和權(quán)利的不對(duì)等帶來(lái)訴訟過(guò)程不公正，即使結(jié)果公正，仍不能稱為理想的訴訟模式。

此外，XX年最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砉V案件的若干意見(jiàn)》，目的是為推動(dòng)司法部門盡可能多地適用簡(jiǎn)易程序，但由于簡(jiǎn)易程序規(guī)定的審結(jié)期限僅為20天，而絕大多數(shù)刑事附帶民事訴訟案件的民事部分在這一期限內(nèi)難以完成，故實(shí)踐中很少適用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。據(jù)該文件起草人統(tǒng)計(jì)，基層法院適用簡(jiǎn)易程序的整體數(shù)量少，全國(guó)不到20%，而在適用簡(jiǎn)易程序的案件中，超過(guò)審限的主要是刑事附帶民事案件。可見(jiàn)，刑事附帶民事訴訟制度對(duì)簡(jiǎn)易程序的沖擊是巨大的。

（三）與沉默權(quán)的沖突

現(xiàn)代意義的沉默權(quán)是1966年美國(guó)著名的米蘭達(dá)強(qiáng)奸案確立的“米蘭達(dá)忠告”。即犯罪嫌疑人有權(quán)拒絕提供可能用來(lái)自我控罪的證據(jù)，只有犯罪嫌疑人明白地并且理智地放棄這些權(quán)利后，才可以對(duì)其進(jìn)行審訊，如果沒(méi)有進(jìn)行預(yù)先的忠告就訊問(wèn)，那么犯罪嫌疑人作出的任何陳述都不能接受為證據(jù)。雖然1996年我國(guó)修訂刑事訴訟法的過(guò)程中，立法者未采納賦予犯罪嫌疑人沉默權(quán)的主張，但隨著1998年我國(guó)政府對(duì)《公民權(quán)利與政治權(quán)利的國(guó)際公約》的簽署，沉默權(quán)遲早會(huì)在我國(guó)刑事訴訟法中得到反映。這是大勢(shì)所趨，因?yàn)樗c無(wú)罪推定、辯護(hù)制度、舉證責(zé)任、程序價(jià)值、人權(quán)保障等現(xiàn)代訴訟司法理念相互依存，是刑事訴訟制度全面進(jìn)步與文明的標(biāo)志之一。我國(guó)刑事訴訟的現(xiàn)狀迫切需要沉默權(quán)的實(shí)施，僅有無(wú)罪推定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要杜絕冤假錯(cuò)案的發(fā)生必須實(shí)行沉默權(quán)。然而沉默權(quán)制度的確立與我國(guó)現(xiàn)行的刑事附帶民事訴訟會(huì)產(chǎn)生沖突。如在刑事附帶民事案件的開庭審理中，被告人在刑事部分行使沉默權(quán)，而在接下來(lái)的民事部分審理中，被告人仍然行使沉默權(quán)則會(huì)給自己帶來(lái)不利后果。因?yàn)槊袷略V訟的證據(jù)規(guī)則是優(yōu)勢(shì)證據(jù)原則，被告人沉默意味著認(rèn)可原告人的主張，民事部分就會(huì)敗訴。反推民事部分的證據(jù)確定是不是又會(huì)影響到刑事部分的證據(jù)認(rèn)定呢？如果被告在民事訴訟中抗辯，放棄沉默，則必然要對(duì)事實(shí)陳述，對(duì)證據(jù)抗辯，這又是對(duì)刑事部分實(shí)行的沉默權(quán)自我否定。要在我國(guó)建立沉默權(quán)制度，就有必要改革現(xiàn)行的刑事附帶民事訴訟制度，以實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)的價(jià)值目標(biāo)，這也是現(xiàn)代司法理念的內(nèi)在要求。

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第五篇：試析稅務(wù)干部廉潔自律問(wèn)題與制度重構(gòu)

試析稅務(wù)干部廉潔自律問(wèn)題與制度重構(gòu)

稅務(wù)干部隊(duì)伍作為黨和政府聯(lián)系廣大企業(yè)、單位、經(jīng)營(yíng)戶橋梁重要組成部分，不僅是領(lǐng)導(dǎo)決策參謀和做好稅收工作措施具體執(zhí)行者，也是義烏加快國(guó)際性商貿(mào)城市建設(shè)步伐中堅(jiān)力量；稅務(wù)干部是否廉潔自律，直接影響黨群干群稅企關(guān)系改善，直接關(guān)系黨和政府形象，直接決定各項(xiàng)稅收征收、管理、評(píng)估、結(jié)算、稽查工作好壞。當(dāng)前義烏市正處于全面貫徹中共“十七大”精神和深入持久開展“作風(fēng)建設(shè)年”活動(dòng)關(guān)鍵時(shí)期，全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正面臨著嶄新發(fā)展機(jī)遇，但長(zhǎng)期以來(lái)我們反腐倡廉體系往往對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)層較為關(guān)注而相對(duì)忽視了稅務(wù)干部這一特殊權(quán)力群體；由于新舊體制接軌、思想觀念碰撞、利益格局調(diào)整、法制盲點(diǎn)較多，處于新形勢(shì)下稅務(wù)干部在廉潔自律方面出現(xiàn)了一些群眾和廣大納稅人關(guān)注熱點(diǎn)問(wèn)題，個(gè)別甚至因?yàn)檫`紀(jì)違法走向了腐敗深淵。正確分析稅務(wù)干部隊(duì)伍廉潔自律現(xiàn)狀，采取有效措施加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下稅務(wù)干部廉潔自律工作，已成為當(dāng)前 “解放思想、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新”大討論中義烏深入開展反腐倡廉活動(dòng)一個(gè)十分重要課題；也成為義烏市稅務(wù)系統(tǒng)創(chuàng)建黨風(fēng)廉政不違紀(jì)、稅收?qǐng)?zhí)法不瀆職、工作生活無(wú)事故、財(cái)政收入零差錯(cuò)目標(biāo)一個(gè)十分重要抓手。

一、當(dāng)前稅務(wù)干部廉潔自律存在問(wèn)題與表現(xiàn)

稅務(wù)干部廉潔自律，是指義烏市國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局系統(tǒng)及其下屬單位干部按照黨和國(guó)家有關(guān)廉潔從政規(guī)定和稅務(wù)紀(jì)律要求，正確行使權(quán)力，做到清正廉潔、克己奉公、聚財(cái)為國(guó)、執(zhí)法為民。新形勢(shì)下無(wú)疑對(duì)義烏市稅務(wù)干部隊(duì)伍具有一定消極影響，從政治表現(xiàn)上分析，部分稅務(wù)干部不能正確認(rèn)識(shí)社會(huì)關(guān)系新變化；從經(jīng)濟(jì)層面上分析，部分稅務(wù)干部過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)利益；從道德水準(zhǔn)上分析，部分稅務(wù)干部職業(yè)道德有所滑坡，這些因素綜合誘發(fā)了稅務(wù)干部不廉潔行為，導(dǎo)致了稅務(wù)干部違紀(jì)違法案件時(shí)有發(fā)生。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1、自律意識(shí)弱化。不同程度地透露出三個(gè)問(wèn)題：一是精神生活消極化。一部分稅務(wù)干部思想意識(shí)修養(yǎng)不高、黨性不強(qiáng)、要求不嚴(yán)，沒(méi)有遠(yuǎn)大理想和抱負(fù)，沉溺于歌廳舞廳美發(fā)廳，幻想家里紅旗不倒、外面彩旗飄飄；二是物質(zhì)生活奢侈化。個(gè)別稅務(wù)干部喪失了艱苦奮斗作風(fēng)，沉迷于拜金主義、享樂(lè)主義，不講貢獻(xiàn)比獎(jiǎng)金；不講工作比待遇；不講成績(jī)比享受，十分熱衷于弄房子、換位子、跑路子、撈票子、坐車子、安排孩子；三是社會(huì)交往庸俗化。極個(gè)別稅務(wù)干部信奉實(shí)用主義，對(duì)上一套、對(duì)下一套，講哥們義氣，搞裙帶關(guān)系；在社會(huì)上和廣大納稅戶中已引起強(qiáng)烈地反響。

2、權(quán)力意識(shí)膨脹。一些稅務(wù)干部經(jīng)不起社會(huì)不良思想沖擊，把人民賦予權(quán)力當(dāng)作謀取私利工具，在這種思想支配下，一些人拿著人民俸祿，卻不愿為人民和廣大納稅人好好辦事，而是利用手中權(quán)力，挖空心思謀私利，在組織人事上把權(quán)力變成籌碼，在稅收管理上把權(quán)力變成商品，在意識(shí)形態(tài)上把權(quán)力變成獲取名利條件，在生活作風(fēng)上把權(quán)力變成撈取財(cái)物和謀取美色橋梁，在稅務(wù)征管查過(guò)程中和工作交往上把權(quán)力變成吃喝玩樂(lè)揮霍浪費(fèi)機(jī)會(huì)；已自覺(jué)不自覺(jué)地把自己是一個(gè)人民稅務(wù)干部和國(guó)家公務(wù)員這一神圣稱號(hào)拋之于九霄云外而不以為恥反以為榮。

3、責(zé)任意識(shí)淡化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換原則，強(qiáng)烈地沖擊了傳統(tǒng)等級(jí)特權(quán)、不勞而獲思想，賦予了人們平等、自由、按勞分配等觀念；但與此同時(shí)，等價(jià)交換經(jīng)濟(jì)原則也不同程度地滲透到了人們社會(huì)政治生活領(lǐng)域，一些稅務(wù)干部把黨和人民交給自己光榮權(quán)力，變成了等價(jià)交換商業(yè)籌碼，凡事先講報(bào)酬，后講責(zé)任，不講奉獻(xiàn)，只講索取，對(duì)工作斤斤計(jì)較，拈輕怕重，義務(wù)和責(zé)任意識(shí)淡化，為人民服務(wù)宗旨觀念在滑坡；一部分稅務(wù)干部在現(xiàn)任位臵上任職時(shí)間較長(zhǎng)，隨著年紀(jì)增長(zhǎng)，官本位思想嚴(yán)重，管轄區(qū)變成了私天下，在工作上得過(guò)且過(guò)，做一天和尚撞一天鐘，甚至做了和尚還蠻撞亂撞鐘；因而導(dǎo)致了在自己分管轄區(qū)內(nèi)漏征漏管戶、淡化責(zé)任、疏于管理等不良現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

二、稅務(wù)干部產(chǎn)生不廉行為成因探究

從上述稅務(wù)干部廉潔自律存在問(wèn)題與表現(xiàn)分析，尤其在當(dāng)前新形勢(shì)下稅務(wù)干部廉潔自律方面出現(xiàn)種種問(wèn)題現(xiàn)象，是主觀因素和客觀條件復(fù)合交織作用結(jié)果。具體地分析起來(lái)說(shuō)也不外乎以下三個(gè)方面原因：

1、從機(jī)制性根源分析。主要有三個(gè)不到位：一是權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不到位。由于國(guó)地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)和征管體制改革現(xiàn)在稅務(wù)干部全部都集中在城里一幢大樓內(nèi)辦公，現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制缺乏系統(tǒng)性、程序性、有效性，存在著上級(jí)不能監(jiān)督、同級(jí)不便監(jiān)督、下級(jí)不敢監(jiān)督、群眾無(wú)法監(jiān)督等問(wèn)題現(xiàn)狀，一些稅務(wù)干部崗位專業(yè)性強(qiáng)，任職年限較長(zhǎng)，既有決策權(quán)又有執(zhí)行權(quán)，權(quán)力過(guò)于集中，而內(nèi)部缺乏制約機(jī)制，外部又難以監(jiān)督管理；二是廉潔自律工作不到位。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制、力量分布不均衡，抓廉潔自律工作力量相對(duì)薄弱，造成落實(shí)稅務(wù)干部廉潔自律各項(xiàng)工作任務(wù)時(shí)力不從心，整體工作合力發(fā)揮不夠，特別是對(duì)稅務(wù)干部八小時(shí)之外生活圈、社交圈缺乏有效辦法和手段進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)廉潔自律工作還沒(méi)有形成一整套客觀、公正、可靠評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致廉潔自律工作抓與不抓、抓多與抓少和深層次抓與表面上抓一個(gè)樣局面；三是懲治腐敗力度不到位。不少人論證過(guò)腐敗產(chǎn)生原因＝機(jī)會(huì)＋激勵(lì)因素－懲罰程度這一方程式，可見(jiàn)懲處與腐敗是成反比，目前腐敗成本低、利潤(rùn)高、沒(méi)有形成足夠威懾力，特別是查處違反廉潔自律規(guī)定案件所需要組織協(xié)調(diào)機(jī)制和工作程序規(guī)定不完善，使一些原本在萌芽狀態(tài)時(shí)就能夠解決問(wèn)題得不到及時(shí)解決；另外舉報(bào)率、立案率、成案率偏低也使一些不廉潔分子不能得到及時(shí)查處成為了漏網(wǎng)之魚，從而在社會(huì)上默認(rèn)贊同笑廉不笑貪、笑貧不笑娼思想意識(shí)誤區(qū)也大有人在。

2、從思想性根源分析。無(wú)數(shù)事實(shí)已充分地證明，千腐敗、萬(wàn)腐敗，都是思想先腐敗。導(dǎo)致稅務(wù)干部行為不廉潔主觀原因在于：一是宗旨觀念淡化。沒(méi)有認(rèn)真貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想和胡錦濤總書記大力倡導(dǎo)“八榮八恥”社會(huì)主義榮辱觀，忘記了全心全意為人民服務(wù)宗旨，脫離群眾，脫離實(shí)際，不與廣大納稅人打成一片，官僚主義、形式主義盛行；二是社會(huì)不良風(fēng)氣污染。在封建殘余思想影響和西方腐朽生活方式誘惑下，少數(shù)稅務(wù)干部耳濡目染，經(jīng)不住洗禮，在生活態(tài)度上奉行及時(shí)作樂(lè)，在生活方式上貪圖享受，在生活追求上尋求刺激；三是現(xiàn)代道德觀念沖擊。舊權(quán)威和道德逐步退出，而新道德體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)，形成一種道德真空，人們不得不在各種思潮中進(jìn)行選擇和判斷；在外部約束不夠、內(nèi)部?jī)r(jià)值標(biāo)準(zhǔn)未定位情況下，道德基礎(chǔ)搖擺不定、精神虧損、思想混亂，容易出現(xiàn)稅務(wù)干部非規(guī)范性行為；四是貧富不均兩極分化帶來(lái)了心態(tài)不平。從義烏市社會(huì)收入分配水平來(lái)看，稅務(wù)干部收入還處于中下水平，他們與做生意老板一比較，會(huì)產(chǎn)生心態(tài)失衡，存在誰(shuí)廉潔誰(shuí)吃虧錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，不能正確看待清貧，不能正確看待名利，對(duì)其不廉潔行為動(dòng)機(jī)產(chǎn)生了負(fù)面激勵(lì)作用；從而也使稅務(wù)干部產(chǎn)生了生活無(wú)盼頭、工作無(wú)奔頭、目標(biāo)無(wú)熱情和征管積極性不高等狀況。

3、從知識(shí)性根源分析。歸納起來(lái)有三個(gè)偏差：一是政治理論貧乏導(dǎo)致覺(jué)悟上發(fā)生偏差。一些稅務(wù)干部忙于業(yè)務(wù)工作，忽視政治理論系統(tǒng)學(xué)習(xí)，放松了世界觀、人生觀、價(jià)值觀改造，理想信念隨之動(dòng)搖，導(dǎo)致理想與實(shí)際脫節(jié)，思想與行為脫節(jié)；二是現(xiàn)代知識(shí)缺乏導(dǎo)致思想上發(fā)生偏差。一些稅務(wù)干部學(xué)習(xí)方法、學(xué)習(xí)目標(biāo)和學(xué)習(xí)態(tài)度不夠明確，把學(xué)習(xí)當(dāng)成時(shí)髦、當(dāng)成負(fù)擔(dān)、當(dāng)成門面，被動(dòng)應(yīng)付，不及時(shí)吸取和更新知識(shí)，一些人甚至搞弄虛作假行為，販賣假文憑、假學(xué)歷現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；三是法制意識(shí)困乏導(dǎo)致行為上發(fā)生偏差。一些稅務(wù)干部由于知識(shí)水平偏低，平時(shí)又不注重學(xué)習(xí)，對(duì)一些新生稅收法律法規(guī)、修改制訂規(guī)章制度不熟悉、不了解，對(duì)國(guó)家稅收法律定義和界限較為模糊，往往深陷囹圄才感到后悔；有些年齡偏大稅務(wù)干部特別是50周歲以上這一大群體認(rèn)為自己計(jì)算機(jī)應(yīng)用等方面不能與年青人去比，現(xiàn)在到了這段年紀(jì)人只要能夠混得過(guò)去就行，何必還要那么地認(rèn)真呢？因此也導(dǎo)致了整個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)目前知識(shí)結(jié)構(gòu)存在著參差不齊現(xiàn)象。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)稅務(wù)干部廉潔自律制度重構(gòu)

稅務(wù)干部廉潔自律成效如何，已逐步成為社會(huì)各界評(píng)判、看待黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)重要指標(biāo)，成為加強(qiáng)和改進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)全局性問(wèn)題。當(dāng)然加強(qiáng)稅務(wù)干部廉潔自律工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨任務(wù)，應(yīng)立足本職、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，在強(qiáng)化稅務(wù)干部廉潔自律意識(shí)同時(shí)綜合提升稅務(wù)干部廉潔自律素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)由知到行、知行結(jié)合轉(zhuǎn)變；由低到高、高低結(jié)合轉(zhuǎn)變；由內(nèi)到外、內(nèi)外結(jié)合轉(zhuǎn)變，達(dá)到自律與他律綜合協(xié)調(diào)運(yùn)作，以適應(yīng)義烏建設(shè)國(guó)際性商貿(mào)城市需要和打造一支思想堅(jiān)定、政治可靠、作風(fēng)優(yōu)良、技術(shù)過(guò)硬、領(lǐng)導(dǎo)滿意、組織信賴、社會(huì)公認(rèn)稅務(wù)干部隊(duì)伍目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。當(dāng)前在進(jìn)一步加強(qiáng)稅務(wù)干部廉潔自律制度重構(gòu)上主要應(yīng)有三個(gè)新突破：

1、進(jìn)一步健全完善稅務(wù)干部廉潔自律制度體系。重點(diǎn)突出在四個(gè)方面去建立和完善保障機(jī)制：⑴教育培訓(xùn)機(jī)制。理想動(dòng)搖是最危險(xiǎn)動(dòng)搖，信念危機(jī)是最致命危機(jī)；作風(fēng)上清廉來(lái)源于思想上清醒，政治上堅(jiān)強(qiáng)取決于理論上堅(jiān)定；一些稅務(wù)干部之所以腐敗墮落，一個(gè)很重要原因就是不求新知、不思進(jìn)取，放松了世界觀改造。因此各級(jí)黨政組織應(yīng)以稅務(wù)干部為重點(diǎn)完善教育培訓(xùn)制度，努力做到三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是由單一型教育培訓(xùn)向復(fù)合型教育培訓(xùn)轉(zhuǎn)變；二是由松散零星式教育培訓(xùn)向完善系統(tǒng)式教育培訓(xùn)轉(zhuǎn)變；三是由被動(dòng)性教育培訓(xùn)向主動(dòng)性教育培訓(xùn)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前首要任務(wù)是應(yīng)大力加強(qiáng)稅務(wù)干部從政道德教育，古人云修德以正身、修其身才能治其國(guó)，說(shuō)明稅務(wù)干部道德品質(zhì)是第一位，不廉潔行為首先是一種不道德行為，干部道德品質(zhì)低劣必然會(huì)發(fā)生不廉潔行為。所以一方面應(yīng)通過(guò)開展一系列示范教育和警示教育活動(dòng)，大力開展以立黨為公、執(zhí)政為民和聚財(cái)為國(guó)、規(guī)范執(zhí)法為主題從政道德教育，增強(qiáng)稅務(wù)干部勤政廉政優(yōu)政意識(shí)，樹立高尚世界觀、人生觀、價(jià)值觀，奉行正確權(quán)力觀、地位觀和利益觀，把高尚思想覺(jué)悟轉(zhuǎn)化為理性、科學(xué)、嚴(yán)格自律標(biāo)準(zhǔn)，筑牢拒腐防變思想道德防線；另一方面應(yīng)探索建立由紀(jì)委、組織、宣傳、黨校等單位組成教育培訓(xùn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對(duì)全市稅務(wù)干部教育培訓(xùn)，把黨風(fēng)廉政建設(shè)和干部廉潔自律納入培訓(xùn)計(jì)劃，按分層分階段加以輪訓(xùn)，并推行述學(xué)、評(píng)學(xué)、考學(xué)制度，把理論學(xué)習(xí)情況納入稅務(wù)干部考核和述職述廉重要內(nèi)容，以作為選拔任用后備干部、市管領(lǐng)導(dǎo)干部重要依據(jù)。⑵交流競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從目前我市發(fā)生一些稅務(wù)干部違紀(jì)違法案件來(lái)看，稅務(wù)干部長(zhǎng)期不進(jìn)行輪崗交流，是案件頻發(fā)重要原因之一。因此從現(xiàn)在起可著手考慮分期分批采取以下四項(xiàng)新舉措：一是加快完善稅務(wù)干部輪崗交流制度。改變一些重要崗位以專業(yè)知識(shí)強(qiáng)、工作要保持連續(xù)性為由長(zhǎng)期不進(jìn)行交流局面；對(duì)一些財(cái)權(quán)、物權(quán)、人事權(quán)、行政審批權(quán)和稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)較大而又比較集中崗位，必須采取內(nèi)部交流與外部交流相結(jié)合方式，按有關(guān)規(guī)定在任職期滿后必須進(jìn)行交流；二是規(guī)范稅務(wù)干部公開競(jìng)爭(zhēng)上崗制度。強(qiáng)化稅務(wù)干部能上能下管理機(jī)制，實(shí)行選拔公開、職務(wù)公開、過(guò)程公開、結(jié)果公開、改變?nèi)罕娡扑]為次、領(lǐng)導(dǎo)決定為主用人模式，把那些真正有能力、有水平、形象端正、作風(fēng)清廉、會(huì)辦事和能辦成事稅務(wù)干部選拔上來(lái)；三是推行稅務(wù)干部談話誡勉制度。對(duì)一些稅務(wù)干部任職后，思想消沉、精神不振、政績(jī)平平稅務(wù)干部可采取談話誡勉；對(duì)無(wú)變化、無(wú)起色應(yīng)采取有力措施，進(jìn)行就地免職，打破稅務(wù)干部任職過(guò)長(zhǎng)和終身制現(xiàn)象；四是率先在稅務(wù)干部隊(duì)伍中推行末位淘汰制。通過(guò)進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、以點(diǎn)帶面、逐步推行有效方式，對(duì)年終崗位責(zé)任制量化評(píng)比結(jié)果倒數(shù)第一名者，實(shí)行分流、強(qiáng)化補(bǔ)課和扣發(fā)一定比例獎(jiǎng)金處理，以此推動(dòng)大家在本職稅收崗位上勤勤兢兢地工作。⑶考核管理機(jī)制。制定科學(xué)稅務(wù)干部考核指標(biāo)和管理體系，實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，通過(guò)考核、任期考核、專項(xiàng)考核等方式，全面考核稅務(wù)干部執(zhí)行廉潔自律規(guī)定情況。在考核中應(yīng)堅(jiān)持把民主評(píng)議、民意測(cè)驗(yàn)、群眾座談與領(lǐng)導(dǎo)評(píng)議結(jié)合起來(lái)，準(zhǔn)確把握人民群眾和廣大納稅人公認(rèn)程度和領(lǐng)導(dǎo)正確評(píng)價(jià)；應(yīng)建立稅務(wù)干部廉政檔案，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，如實(shí)記錄干部廉政情況，為稅務(wù)干部考核和日常監(jiān)督提供依據(jù)；結(jié)合實(shí)際制定相應(yīng)廉政激勵(lì)和保障機(jī)制，對(duì)在廉政方面表現(xiàn)突出稅務(wù)干部應(yīng)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)；試行廉政公積金制度，根據(jù)稅務(wù)干部廉潔從政狀況及時(shí)給予兌現(xiàn)或剝奪。⑷監(jiān)督制約機(jī)制。有效監(jiān)督是稅務(wù)干部能否正確行使權(quán)力、抑制腐敗根本保證；監(jiān)督制約機(jī)制應(yīng)包括合理監(jiān)督體制、綜合監(jiān)督功能和科學(xué)監(jiān)督方法，著力從事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)入手。事前監(jiān)督主要側(cè)重防范監(jiān)控，建立一些倡導(dǎo)性制度法規(guī)，達(dá)到防微杜漸、防患于未然目標(biāo)；事中監(jiān)督主要建立限制性制度，重視關(guān)鍵人、關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵部門、關(guān)鍵問(wèn)題監(jiān)督，尤其是監(jiān)督好關(guān)鍵人行使決策權(quán)、用人權(quán)、用錢權(quán)、征收權(quán)過(guò)程；事后監(jiān)督主要制定懲戒性制度，形成一套法制完備、紀(jì)律嚴(yán)明懲戒措施，堅(jiān)決查處以稅謀私、權(quán)錢交易等違紀(jì)違法案件。從我市稅務(wù)系統(tǒng)隊(duì)伍大人員多成份復(fù)雜等實(shí)際著手做好五篇文章：一是切實(shí)落實(shí)稅務(wù)干部一崗雙責(zé)。在抓好征管業(yè)務(wù)工作同時(shí)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)干部思想政治、紀(jì)律作風(fēng)、廉潔自律教育監(jiān)督與管理；二是依靠有關(guān)職能組織進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。充分發(fā)揮機(jī)關(guān)、鎮(zhèn)街和內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察組織職能，對(duì)稅務(wù)干部提拔任用、政績(jī)考核實(shí)行黨風(fēng)廉政一票否決制；三是建立稅務(wù)干部述職述廉制度。每年專題召開稅務(wù)干部述職述廉報(bào)告會(huì)議，擴(kuò)大評(píng)議面，強(qiáng)化對(duì)稅務(wù)干部經(jīng)常性監(jiān)督；四是建立和完善對(duì)稅務(wù)干部權(quán)力制約機(jī)制。機(jī)關(guān)科室行政管理職能必須與所屬企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)脫鉤，避免職能交叉重疊；科室不設(shè)二級(jí)財(cái)務(wù)，有資金劃拔權(quán)應(yīng)建立起調(diào)查和審批分離制度；重大問(wèn)題必須提交黨委、黨組集體研究決定；五是實(shí)施稅務(wù)干部任職離職經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。實(shí)行科務(wù)、室務(wù)公開，強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)資金、資產(chǎn)管理監(jiān)督，提高透明度；從而使稅務(wù)干部所有經(jīng)手或從事征、管、查業(yè)務(wù)活動(dòng)全部在陽(yáng)光下公開操作。

2、進(jìn)一步健全完善稅務(wù)干部廉潔自律工作機(jī)制。堅(jiān)持黨委或黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其職、依靠群眾支持和參與反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，形成促進(jìn)稅務(wù)干部廉潔自律整體合力。在運(yùn)作中必須把握好四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是領(lǐng)導(dǎo)環(huán)節(jié)。黨委或黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是卓有成效地加強(qiáng)稅務(wù)干部廉潔自律關(guān)鍵，只有黨委或黨組領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力，統(tǒng)一制定嚴(yán)格管理、嚴(yán)格教育、嚴(yán)格檢查規(guī)章制度，稅務(wù)干部廉潔自律工作才能有統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一行動(dòng)；將稅務(wù)干部廉潔自律工作列入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核內(nèi)容，所有稅務(wù)干部切實(shí)履行一崗雙責(zé)，每年通過(guò)述職述廉和責(zé)任制考核對(duì)各單位稅務(wù)干部廉潔自律工作進(jìn)行檢查；二是協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)。把稅務(wù)干部廉潔自律工作與領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作一并納入反腐敗三項(xiàng)格局之中，作為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)日常性工作，圍繞其重新調(diào)整有關(guān)職責(zé)劃分和人員配備，強(qiáng)化宣傳教育、建章立制、監(jiān)督檢查、懲治查處等環(huán)節(jié)之間聯(lián)系與配合，形成紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部抓好稅務(wù)干部廉潔自律工作整體合力；三是配合環(huán)節(jié)。稅務(wù)干部廉潔自律涉及多個(gè)方面，必須按照誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)和誰(shuí)過(guò)錯(cuò)、追究誰(shuí)原則，各司其職，各負(fù)其責(zé)；各級(jí)各部門在抓好本單位稅務(wù)干部廉潔自律工作同時(shí)，必須切實(shí)抓好反腐倡廉各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)，形成稅務(wù)干部廉潔自律良好社會(huì)環(huán)境和工作環(huán)境；四是參與環(huán)節(jié)。稅務(wù)干部是否廉潔自律，廣大群眾和納稅戶十分關(guān)注，抓廉潔自律工作離不開群眾與廣大納稅人參與和支持，充分發(fā)動(dòng)群眾，運(yùn)用多種形式教育群眾和廣大納稅人與不廉潔行為作斗爭(zhēng)；暢通信息渠道，提高發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問(wèn)題預(yù)警能力；探索有效途徑，發(fā)揮社區(qū)、家庭、學(xué)校作用，加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)干部八小時(shí)之外生活圈、社交圈監(jiān)督；從而真正實(shí)現(xiàn)稅務(wù)干部工作業(yè)務(wù)活動(dòng)到哪里、紀(jì)檢監(jiān)察延伸監(jiān)督跟蹤到哪里這樣一個(gè)上下互動(dòng)新格局。

3、進(jìn)一步健全完善稅務(wù)干部廉潔自律配套措施。應(yīng)以構(gòu)建義烏市稅務(wù)系統(tǒng)反腐保廉實(shí)施規(guī)劃為總抓手，并以此為契機(jī)建立起不想、不敢、不能、不愿、不會(huì)發(fā)生不廉潔行為機(jī)制，從源頭上構(gòu)筑起稅務(wù)干部廉潔自律制度保障體系。目前重點(diǎn)應(yīng)在以下二個(gè)方面下功夫：一是積極開展職務(wù)消費(fèi)貨幣化改革。應(yīng)將以德倡廉、以薪養(yǎng)廉、以奉促廉與反腐保廉有機(jī)結(jié)合起來(lái)，建立既適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，又體現(xiàn)時(shí)代要求，既充分考慮個(gè)人利益，又堅(jiān)持社會(huì)主義價(jià)值觀獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制；按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，改革福利分配方式，對(duì)稅務(wù)干部通訊工具、住房、公車、醫(yī)療等福利待遇由實(shí)物化改為貨幣化；建立健全促進(jìn)廉政勤政、符合黨政機(jī)關(guān)特點(diǎn)收入分配方法，逐步解決不合理收入差距；以激勵(lì)他們奉公守法、忠于職守，并珍惜自己職位，使他們廉潔自律不僅有良好思想基礎(chǔ)，也基于對(duì)自身利益和待遇考慮，從而有更強(qiáng)內(nèi)動(dòng)力和更高自覺(jué)性；以創(chuàng)新精神，試行廉政公積金制度；只有這樣，才能使全體稅務(wù)干部真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，人人在其位謀其政、做官先做人、萬(wàn)事民為先；二是探索建立合理有效懲罰制度。針對(duì)情況變化，制定完善禁止性條規(guī)體系，使具體規(guī)定體現(xiàn)共產(chǎn)黨執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)最高原則和時(shí)代要求，使禁止、不準(zhǔn)對(duì)象越來(lái)越廣泛、準(zhǔn)確，禁止范圍越來(lái)越周密、全面，治理更加徹底；應(yīng)提高不廉潔行為風(fēng)險(xiǎn)和成本，包括政紀(jì)、刑罰懲罰和經(jīng)濟(jì)懲罰等制裁手段，建立違紀(jì)人員再就業(yè)準(zhǔn)入制度、公務(wù)員違紀(jì)情況向社會(huì)公開通報(bào)制度，加強(qiáng)公眾和輿論監(jiān)督；應(yīng)加大查處稅務(wù)干部不廉潔行為力度，對(duì)有令不行、有禁不止、頂風(fēng)違紀(jì)應(yīng)堅(jiān)決糾正和查處，對(duì)那些情況嚴(yán)重應(yīng)嚴(yán)肅處理以儆效尤，對(duì)稅務(wù)干部中腐化墮落者必須予以公開曝光；通過(guò)加大案件查辦力度和懲治力度，提高腐敗成本，以營(yíng)造良好社會(huì)反腐環(huán)境，從而在全體稅務(wù)干部隊(duì)伍中進(jìn)一步構(gòu)筑起一心一意干事業(yè)、聚財(cái)為國(guó)走前列、規(guī)范執(zhí)法促和諧、勤征細(xì)管上品牌這樣一派喜氣洋洋新氛圍