第一篇：我國再審制度改革之我見

重構(gòu)中國再審制度的具體規(guī)則，已是學(xué)界和實務(wù)界的共同呼聲。然而，如何重構(gòu)﹖朝何方向重構(gòu)﹖相對于具體制度設(shè)計本身而言，關(guān)涉制度設(shè)計的理念顯得更為重要。中國再審制度改革的根本出路在于訴訟理論的更新和訴訟觀念的轉(zhuǎn)變。本文擬就我國再審制度改革的基礎(chǔ)觀念略抒己見，以求教大方。

一、價值衡平觀念

近代西方刑法學(xué)說中有兩大相互對壘的學(xué)派——刑事古典學(xué)派和刑事實證學(xué)派，他們在各自的研究領(lǐng)域內(nèi)均達(dá)到了驚人的“深刻”。然而，站在當(dāng)代立場上觀察，這種“深刻”又僅僅是片面的“深刻”。因為，在意志自由論與意志決定論、道義責(zé)任論與社會責(zé)任論、客觀主義與主觀主義、一般預(yù)防主義與特別預(yù)防主義、報應(yīng)刑主義與目的刑主義等關(guān)系范疇的認(rèn)識上，兩派學(xué)者各執(zhí)一端、勢不兩立。隨著時間的推移，新、舊兩派各自的“深刻”和片面均為后來者所洞察。因此，及至二戰(zhàn)之后，兼采兩學(xué)派之長的綜合主義理論日漸取得多數(shù)學(xué)者的贊同，同時，揚(yáng)棄兩學(xué)派之爭的“揚(yáng)棄說”也被提出。

上述這段學(xué)說史發(fā)展進(jìn)路對我國再審制度改革極具啟示意義，那就是：改革中國再審制度，應(yīng)當(dāng)摒 棄現(xiàn)行再審制度構(gòu)筑的單向度價值選擇，即應(yīng)當(dāng)在一系列相關(guān)甚至相互沖突的價值范疇之間進(jìn)行價值衡平，綜合考量，以獲得一種觀念上和制度上的統(tǒng)一。

我國現(xiàn)行三大訴訟法典關(guān)于審判監(jiān)督程序的規(guī)定，集中體現(xiàn)的是“實事求是、有錯必糾”的思想，其蘊(yùn)涵的價值選擇就是公正(而且主要限于實體公正)。問題是，在法律價值體系中，公正并非唯一的構(gòu)成要素。秩序、自由、正義和效率等均應(yīng)是現(xiàn)代社會法律的基本價值。而且，訴訟程序又有其自身的價值目標(biāo)。對此，學(xué)界一般表述為公正性、正當(dāng)性、效率性、效益性、迅速性、經(jīng)濟(jì)性等。正如社會穩(wěn)定和社會發(fā)展作為法律價值的兩極應(yīng)當(dāng)保持平衡的道理一樣，訴訟程序的上述價值目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是相互依存、相互滲透、相互支持、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。可是，我國現(xiàn)行法關(guān)于再審制度的設(shè)計對實體公正的單向追求，自然將其他應(yīng)予同時考慮的價值棄置一邊，沒有體現(xiàn)價值平衡觀念，由此必生關(guān)聯(lián)負(fù)值。以民事再審為例：確有重大瑕疵的生效裁判經(jīng)過再審改判，可以滿足相關(guān)當(dāng)事人對公正遲到的公正本文來自文秘之音網(wǎng)，在百度中可以第一位搜索到文秘知音網(wǎng)站的要求。但，這只是問題的一個方面。同時必須看到的是，鼓勵、促進(jìn)、加速民事領(lǐng)域的交易應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下法律的重要目標(biāo)之一。作為交易主體，誰都不希望長期陷于糾紛之中，遇到糾紛，亦希望中立的第三方現(xiàn)代社會主要是法院和仲裁機(jī)構(gòu)盡快給出終結(jié)性的權(quán)威說法。因此，如果單純?yōu)榱耸赖牟门薪Y(jié)論，對已經(jīng)終審的案件又可以高比例地啟動再審程序，無止境地去探求某一具體案件的“客觀真實”，勢必會使民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系長期處于不確定狀態(tài)，使當(dāng)事人在社會生活中處于不安定、不安全的狀態(tài)，嚴(yán)重危及整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。從制度設(shè)計的這一關(guān)聯(lián)負(fù)值，自然不難得出如下結(jié)論：訴訟經(jīng)濟(jì)、解紛的迅速性等價值觀念，亦應(yīng)成為重構(gòu)我國民事再審制度的重要理念之一?；擞^念，在民事再審制度安排上，對不少情形，就可以限制再審程序之啟動。茲舉如下幾例：

１.未上訴。包括兩種情形：一是一審判決送達(dá)后，案件各方當(dāng)事人均未上訴；二是一審判決作出后，部分當(dāng)事人上訴，部分當(dāng)事人未上訴，而且，與一審判決比較，二審判決并沒有增加不利于未上訴的當(dāng)事人的判項。在上述兩種情形中，未上訴應(yīng)該成為阻卻再審程序啟動的事由，即不應(yīng)為了未上訴的當(dāng)事人的利益啟動再審程序。因為，基于訴訟經(jīng)濟(jì)、解紛的迅速性的價值觀念，將民事再審的對象作如下限制是合乎正義的：即當(dāng)事人已經(jīng)窮盡了法院審理程序的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制而未能加以糾正的裁判。

２.怠于舉證。即當(dāng)事人能在一、二審中向法院提供相關(guān)證據(jù)而未向法院提供，原判生效后，該證據(jù)不能成為啟動再審程序之事由。我國現(xiàn)行民訴法典采證據(jù)隨時提出主義，這種證據(jù)提出模式的最大弊端就是有違訴訟效率原則。近幾年，關(guān)于建立舉證時效制度的普遍呼吁受到了最高人民法院的重視，最高院新近出臺的《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》對旨在促進(jìn)當(dāng)事人及時、積極舉證的舉證時限制度作了一系列相關(guān)規(guī)定。尤為引人注目的是，該規(guī)定對可能啟動再審程序的事由之一——民訴法第１７９條第１款第１項規(guī)定的“新的證據(jù)”作了縮小解釋，即限定為“原審?fù)徑Y(jié)束后新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)”。這種限制解釋排除了原審中當(dāng)事人能提供而未提供的證據(jù)引起再審的可能。因其符合訴訟效率的價值觀念，故十分可取。只是這種司法解釋性規(guī)定應(yīng)盡早上升為程序法典的規(guī)則。

３.超過法定期限。我國民訴法雖規(guī)定了當(dāng)事人申請再審，應(yīng)當(dāng)在判決、裁定發(fā)生法律效力后二年內(nèi)提出，但由于法院、檢察院啟動再審根本無時間限制，故前述二年期限的規(guī)定形同虛設(shè)。從糾紛應(yīng)盡快終結(jié)的觀念出發(fā)，在制度上宜作如下設(shè)計：即當(dāng)事人申請再審或司法機(jī)關(guān)為了公益需啟動再審，均應(yīng)在原裁判生效后的一定期限內(nèi)進(jìn)行，超過此期限，即不應(yīng)引起再審。而且，法律對此期限不宜規(guī)定過長。

４.已經(jīng)再審。即原裁判生效后，如符合再審條件，啟動再審也只能限于一次。具有中國特色的“無限申訴”、“無限再審”的做法，應(yīng)當(dāng)由立法者對公正、訴訟經(jīng)濟(jì)等價值觀進(jìn)行綜合考慮后通過新的制度改造劃上句號。

以上舉例旨在說明公正不應(yīng)成為我國再審制度設(shè)計的唯一價值選擇，取而代之的應(yīng)當(dāng)是多維的、衡平的、綜合的價值觀念。

從上述觀念出發(fā)，如下傾向同樣不值提倡——那就是，在對現(xiàn)行再審制度檢討的各種聲音中，有人主張取消再審制度。筆者以為，“取消說”屬法治理想主義主張。因為，立法固然可以吸收超前價值觀念，但不能完全不考慮現(xiàn)實之需。近十年，中國司法進(jìn)步雖然成績斐然，但畢竟現(xiàn)時還是過渡時期，法官整體素質(zhì)、執(zhí)法環(huán)境、國民法制觀念等均存在不如人意之處。對法官作出的存有重大瑕疵的裁判，在制度上除了其他可以考慮的合理選擇外，不通過再審改判，無以體現(xiàn)作為法律價值體系中的元價值——公正。

總之，一邊倒、走極端的價值選擇應(yīng)為新的再審制度設(shè)計所不取。因為，非此即彼式的價值選擇固然可以強(qiáng)化司法權(quán)在特定層面對社會生活的調(diào)整力度，但在總體上限制了司法權(quán)能獲得更為豐富的對社會生活進(jìn)行調(diào)整的正當(dāng)性資源。正如美國學(xué)者伯爾曼在論及法律發(fā)展趨勢時所言：新的時代是一個“綜合的時代”。在這個時代里，“非此即彼”讓位于“亦此亦彼”。

二、規(guī)則協(xié)調(diào)觀念

規(guī)則協(xié)調(diào)是相對于規(guī)則沖突而言的。在法律文件中，規(guī)則沖突往往防不勝防。但好的立法應(yīng)該最大限度地回避規(guī)則沖突。

從規(guī)則協(xié)調(diào)視角討論中國再審制度改造并非高談闊論。我們面對的現(xiàn)實是，我國三大訴訟法典關(guān)于再審制度的規(guī)定所顯示的規(guī)則沖突已不可小視。所謂沖突，不限于規(guī)則文本含義的對立或不協(xié)調(diào)，還包括規(guī)則所體現(xiàn)的立法理由的對立或不協(xié)調(diào)以及應(yīng)有規(guī)則的缺位。這種沖突既有內(nèi)部沖突，也有內(nèi)外沖突，既有顯形沖突，也有隱性沖突。試舉幾例：

例１.我國《刑事訴訟法》明確規(guī)定了上訴不加刑原則第１９０條。該原則的立法精神在于：保障被告人的上訴權(quán)，保證上訴制度和兩審終審制度的貫徹執(zhí)行。但是，由于我國刑事再審程序不受“禁止刑事不利的變更原則”的限制，司法實踐中，常常出現(xiàn)此類現(xiàn)象：在只有被告人上訴的案件中，二審法院對一審判決量刑畸輕的，往往先裁定維持原判，而在二審裁判剛一生效，即通過再審改判，對被告加刑。這種頗有兒戲感的做法，源于制度設(shè)計。如果單從再審規(guī)則方面審視，則應(yīng)作如下檢討：由于刑事再審規(guī)則體系中相關(guān)規(guī)則的缺位，使上訴不加刑原則的立法精神并不能真正、徹底實本文來自文秘之音網(wǎng)，在百度中可以第一位搜索到文秘知音網(wǎng)站現(xiàn)。正如有的學(xué)者所批評的，上述做法“實際上規(guī)避和損害了‘上訴不加刑’，使其形同虛設(shè)。”這就是沖突。即再審規(guī)則與二審規(guī)則在立法理由上的不協(xié)調(diào)。如何達(dá)致協(xié)調(diào)﹖如果保持上訴不加刑現(xiàn)有規(guī)則不變，則宜在再審規(guī)則中增設(shè)如下內(nèi)容：刑事一審裁判作出后，只有被告人上訴的，二審法院按上訴不加刑原則作出的裁判生效后，除非出于有利于被告人之考慮，不得針對原生效裁判再審。

例２.世界各國刑法都有關(guān)于時效制度的規(guī)定。時效制度的立法根據(jù)或立法理由，國外刑法理論有不同學(xué)說。我國“７９刑法”(第一編第四章第八節(jié)和“９７刑法”)第一編第四章第八節(jié)都規(guī)定了追訴時效。所謂追訴時效，是指法律規(guī)定追究犯罪人刑事責(zé)任的有效期限，超過法定期限，就不得再對犯罪人提起訴訟。一般認(rèn)為，我國刑法的追訴時效是基于以下幾方面的考慮而規(guī)定的：一是符合我國刑罰預(yù)防犯罪的目的；二是有利于司法機(jī)關(guān)集中精力打擊現(xiàn)行犯罪；三是有利于社會的安定團(tuán)結(jié)。］上述立法理由實際上表明了經(jīng)過法定期限后，國家和社會對實質(zhì)上的犯罪行為的寬容態(tài)度。然而，刑事實體法上追訴時效制度的立法精神并沒有在作為程序法的刑事再審制度領(lǐng)域得到貫徹。因為，按現(xiàn)行法規(guī)定，只要發(fā)現(xiàn)生效刑事裁判“確有錯誤”，在任何時候都可能引起不利于被告人的再審。這是一種典型的隱性、內(nèi)外規(guī)則沖突。筆者以為，針對上述沖突，實現(xiàn)規(guī)則協(xié)調(diào)，可以考慮在刑事再審制度中，對不利于被告人的再審作出時效的明確限制，這種時效期間可以設(shè)計為刑事裁判生效后的一定期限內(nèi)。

例３.處分原則是民事訴訟的重要原則之一。其內(nèi)涵是當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對自己的程序利益和實體利益作出安排，法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇。處分原則的直接根據(jù)就是私法自治理念。我國民事訴訟法用專條明確規(guī)定了處分原則(第１３條)，而且根據(jù)該法，對一審程序或二審程序之啟動，當(dāng)事人具有程序選擇權(quán)。然而，根據(jù)該法規(guī)定，在再審程序的選擇和利用上，當(dāng)事人卻不具有決定性的作用，倒是法院和檢察院享有相當(dāng)大的程序決定權(quán)，形成了審判監(jiān)督權(quán)和當(dāng)事人處分權(quán)的沖突。解決這種規(guī)則沖突，在重構(gòu)民事再審制度時，可設(shè)如下條款：再審程序原則上因當(dāng)事人再審申請而啟動，僅當(dāng)原生效裁判損及國家、社會或第三人(案外人)利益時，法院、檢察院才可依職權(quán)發(fā)動該程序。

限于篇幅，不多舉例。發(fā)現(xiàn)規(guī)則沖突，就不能等閑視之。正因如此，才強(qiáng)調(diào)“規(guī)則協(xié)調(diào)觀”應(yīng)是重構(gòu)我國再審程序的基礎(chǔ)觀念之一。為真正貫徹此基礎(chǔ)觀念，在規(guī)則重構(gòu)中，至少應(yīng)該遵循以下要點：１.堅持再審制度內(nèi)部規(guī)則之間的協(xié)調(diào)。２.堅持再審規(guī)則與其他程序規(guī)則(包括一般程序規(guī)則)之間的協(xié)調(diào)。３.堅持再審規(guī)則與相關(guān)實體法規(guī)則的協(xié)調(diào)。４.合理解決現(xiàn)有規(guī)則沖突時，要防止新的規(guī)則沖突出現(xiàn)。５.規(guī)則協(xié)調(diào)不是無原則的調(diào)和，而是依循規(guī)律、基本法理如私法自治前提下的協(xié)調(diào)。

三、特別程序觀念

兩審終審制是我國三大訴訟法的基本制度之一。再審程序是為糾正生效裁判的錯誤而設(shè)立的救濟(jì)程序，不屬案件審理的通常程序，與一審、二審程序設(shè)置的目的有明顯的區(qū)別。

強(qiáng)調(diào)再審程序是特別程序的觀念，有兩方面現(xiàn)實意義：其

一、維護(hù)法院生效裁判的既判力；其

二、合理利用司法資源。對前者，學(xué)界多有論證，此不贅述。關(guān)于后者，即再審程序作為特別程序與合理利用司法資源之間的關(guān)聯(lián)，歸結(jié)的最后話題就是應(yīng)該“重心前移”。

有法學(xué)專家在評論“廉政帳戶”現(xiàn)象時指出：“從廉政帳戶的實踐來看，有一個值得我們深思的問題，那就是我們的反腐倡廉的防線實際上是后移了。但從犯罪學(xué)的角度講，這個防線應(yīng)該前移，不能后移。廉政帳戶實際上是讓你先把賄賂收下來，然后再交出去，這就等于用事后的補(bǔ)救措施代替了事先的防止措施?！惫P者無意在本文評說廉政帳戶，但專家的前述評論讓筆者聯(lián)想到審判工作的重心是應(yīng)該前移還是后移的問題。前已述及，將再審程序作為特別程序看待，自然應(yīng)該是重心前移。因為，任何時期，司法資源包括人力、物力、時間等總是有限的，如果再審程序能夠輕易啟動，則此類案件數(shù)就越多，投入到再審中的司法資源相應(yīng)也越多，而投入到一、二審等正常審級的資源必然就少，正常審級的審判質(zhì)量就會越低。進(jìn)而，又會導(dǎo)致再審的更頻繁的啟動。這種惡性循環(huán)，既無益于維護(hù)生效裁判的既判力，又是對司法資源不必要的損耗和浪費(fèi)，降低了訴訟效率和效益。

從特別程序觀念出發(fā)，改造我國再審制度，除了前已述及的價值觀的重新定位、注意規(guī)則協(xié)調(diào)等可能涉及的再審規(guī)則的內(nèi)容重整外，還應(yīng)當(dāng)對再審事由、再審的對象、再審的管轄等更多的事項作出符合現(xiàn)代程序法制發(fā)展要求的明確界定。這種界定的方向就是再審司法的有限性。

另一方面，再審程序作為特別程序的觀念，同時內(nèi)涵了如下要求，即有必要在立法上進(jìn)一步加強(qiáng)正常審級的制度建設(shè)。應(yīng)當(dāng)說，近幾年的司法改革，自上而下進(jìn)行了有益的探索，有些重要規(guī)則如民事證據(jù)制度已被最高人民法院的司法解釋固定下來。這些都為正常審級制度改革在立法做了鋪墊工作?？傊挥挟?dāng)正常審級制度建設(shè)臻于完備，再審亦有其合理界域時，才能真正在制度層面體現(xiàn)再審的特別程序?qū)傩浴?/p>

第二篇：我國社會保險制度改革探討

我國社會保險制度改革探討

09經(jīng)本一班8160209030譚明華

在我國現(xiàn)行的社會保障體系中，社會保險包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等五個險種。隨著我國人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化的快速發(fā)展，社會保險制度建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn), 社會保險制度改革是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的一個重要組成部分，其改革的成功與否直接涉及到我國經(jīng)濟(jì)體制改革能否順利進(jìn)行，同時也關(guān)系到我國社會的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，社會保險制度的改革已成為社會普遍關(guān)注的一個重要問題,隨著我國人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化的快速發(fā)展，社會保險制度建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn).一、我國社會保障的歷史發(fā)展和現(xiàn)狀

目前在我國，社會保障的功能和作用已經(jīng)逐漸深入人心，新型的社會保障的整體框架基本形成，主要表現(xiàn)為：初步完成了從傳統(tǒng)社會保障制度到新型社會保障制度的轉(zhuǎn)型；確立了以養(yǎng)老、醫(yī)療與失業(yè)保險制度為骨干的城鎮(zhèn)社會保險制度的基本框架；創(chuàng)立了力求把公平與效率結(jié)合起來，把社會互濟(jì)與自我保障結(jié)合起來的具有中國特色的社會保險制度。盡管，對這個龐大的社會保障體系的總體看法還有不同的意見，但是，作為一個基本的制度，其取得的巨大成就是有目共睹的。

一、社會保險管理體制改革的迫切性

1:改革現(xiàn)行的社會保險管理體制是建立統(tǒng)一勞動力市場的需要。建立統(tǒng)一的勞動力市場是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求，然而由于條塊分割、城鄉(xiāng)分離、政策不統(tǒng)一、覆蓋范圍較小等原因，嚴(yán)重阻礙了勞動力在不同所有制之間、不同職業(yè)之間以及城鄉(xiāng)之間的自由流動。為了消除這一弊端，必須逐步擴(kuò)大社會保險制度的履蓋范圍，為各種經(jīng)濟(jì)成份、各種用工形式的城鄉(xiāng)企業(yè)職工以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員，提供統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理的基本保險制度，建立起全方位、一體化的社會保險管理體制，避免在社會保險的基本制度上五花八門，各行其是，重新人為設(shè)置勞動力自由流動的障礙。

2:改革現(xiàn)行的社會保險管理體制是消除多頭管理的需要?，F(xiàn)行的社會保險管理體制是在特定的歷史條件下形成的。其主要表現(xiàn)在多頭管理、政出多門、互相掣肘。長期以來，由于各有關(guān)部門所處的地位不同以及局部利益的驅(qū)動，認(rèn)識很不一致，難以進(jìn)行綜合規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在政策指導(dǎo)上，各訂各的辦法，各守各的框框，難于統(tǒng)一政策；在資金管理上，各守各的條塊壁壘，資金過于分散，不能融通調(diào)劑，資金整體使用效益和保值增值能力差；在改革步伐上，有些改革指施由于長時間的爭論遲遲出不了臺，出臺的也缺少部門之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的規(guī)劃目標(biāo)。這表明，多頭管理的體制到了非改不可的時候了。

二、改革現(xiàn)行社會保險管理體制的目標(biāo)和基本原則

根據(jù)社會主義經(jīng)濟(jì)體制改革的基本要求和社會保險制度發(fā)展的基本規(guī)律，我省社會保險管理體制改革的目標(biāo)應(yīng)該是把各類法定的社會保險項目統(tǒng)一管理起來，爭取用兩到三年的時間，率先建立起政策統(tǒng)一、險種協(xié)調(diào)、基金統(tǒng)籌運(yùn)作的社會化管理體制。政策統(tǒng)一，就是要在社會保險的目標(biāo)、水平、覆蓋面、基金征集及運(yùn)作、保根據(jù)社會主義經(jīng)濟(jì)體制改革的基本要求和社會保險制度發(fā)展的基本

規(guī)律，我省社會保險管理體制改革的基險費(fèi)發(fā)放等各個方面和各個環(huán)節(jié)，做到由同一機(jī)構(gòu)制訂、發(fā)布政策，監(jiān)督完善政策；基本險種協(xié)調(diào)，就是要在建立不同險種的同時，做好各險種規(guī)劃、政策、管理和運(yùn)作等方面的協(xié)調(diào)工作，防止不同險種之間發(fā)生相互沖突的情況；基金統(tǒng)籌運(yùn)作，就是要在盡可能寬的范圍內(nèi)統(tǒng)一籌集和運(yùn)作保險基金，做到增進(jìn)保值增值，調(diào)劑豐欠余缺，實現(xiàn)風(fēng)險互補(bǔ)。

三、如何推進(jìn)社會保險制度改革

第一，繼續(xù)深化養(yǎng)老保險制度改革。經(jīng)過20多年的改革，我國初步建立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度；機(jī)關(guān)和事業(yè)單位還沒有進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革，仍實行退休制度。下一步養(yǎng)老保險制度改革的重點：一是繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。二是啟動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點。目前，企業(yè)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度不銜接，兩類養(yǎng)老待遇差距過大，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的突出問題。按照事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度模式統(tǒng)一、管理相互銜接、待遇略有差距的要求;三是制定適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法和經(jīng)辦規(guī)程，積極推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)項目建設(shè)。四是探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。全面完成農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金審計、整改和機(jī)構(gòu)移交工作。制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的指導(dǎo)意見，開展建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點.第二，加快完善醫(yī)療保險制度。我國的醫(yī)療保險制度主要由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療三項制度組成。下一步完善醫(yī)療保險制度的重點：一是繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。多渠道籌集資金，妥善解決關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員、困難企業(yè)職工和退休人員參加基本醫(yī)療保險問題。加強(qiáng)醫(yī)療保險管理服務(wù)，優(yōu)化管理服務(wù)流程。研究完善醫(yī)療保險用藥管理和診療項目管理辦法，完善結(jié)算辦法，探索建立相應(yīng)的質(zhì)量控制與考核標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動醫(yī)療機(jī)構(gòu)的積極性，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，控制醫(yī)療費(fèi)用過快上漲。二是擴(kuò)大城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點范圍，為城鎮(zhèn)沒有就業(yè)單位的居民，包括大中小學(xué)的在校學(xué)生建立這項制度，重點保障這部分人群的住院和門診大病醫(yī)療支出需求。2007年下半年，國家已在79個城市啟動了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點。2008年試點城市要達(dá)到全國城市總數(shù)的50%以上。三是加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，力爭到2008年底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療將基本覆蓋所有農(nóng)村，并逐步提高籌資水平和報銷比例，減輕個人負(fù)擔(dān)。

第三，推進(jìn)失業(yè)、工傷、生育保險制度建設(shè)。近些年來，國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險條例》和《工傷保險條例》，勞動保障部門頒布了生育保險方面的行政規(guī)章，標(biāo)志著失業(yè)、工傷、生育三項保險制度基本建立。下一步的工作重點：一是進(jìn)一步完善失業(yè)保險制度。建立健全失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制，推動失業(yè)預(yù)警制度建設(shè)，加強(qiáng)失業(yè)預(yù)防和失業(yè)調(diào)控。繼續(xù)推動?xùn)|部地區(qū)做好擴(kuò)大失業(yè)保險基金支出范圍試點工作，加大失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)力度，積極探索完善失業(yè)保險制度保障生活、促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)三位一體的功能。二是繼續(xù)推進(jìn)工傷保險制度建設(shè)。完善工傷保險法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步提高工傷保險待遇。

我國社會保障制度建設(shè),既要堅持已經(jīng)達(dá)成共識的方向和目標(biāo)，又要大膽探索新的路子和辦法。我國的社會保障制度建設(shè)已經(jīng)經(jīng)過了幾十年的探索。改革開放以來，在許多方面已經(jīng)提出了比較明確的制度建設(shè)方向和目標(biāo)。在這個探索的過程中，有兩點是非常重要的,一是要高度重視社會保障制度建設(shè)對穩(wěn)定的特殊要求。社會保障是保障穩(wěn)定的，如果保障制度本身不穩(wěn)定，任何好的制度設(shè)計都不會成功。二是改革一定要循序漸進(jìn)，不可一蹴而就。不能指望在短時間內(nèi)求

得一個完善的制度設(shè)計，更不能指望在短時間內(nèi)社會成員之間能達(dá)到充分的共識.在今后,我國的社會保險制度改革一定會取得更大的進(jìn)步,社會保險制度改革越來越完善, 保險業(yè)獲得更加蓬勃的發(fā)展！參考文獻(xiàn)：(1)建立新型社會保險體制的原則及對策/光明日報/ 2006-4-8

(2)我國社會保障體制中存在的問題與對策探討/ 2010-3-9

(3)如何推進(jìn)社會保險制度改革/來源：國研室/ 2008年03月19日

(4)我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革的研究/ 朱逸/ 2010年 07期

(5)我國社會保障制度建設(shè)的主要方向和任務(wù)/新華日報/2005-6-2

第三篇：淺析我國信訪制度改革

我國信訪制度改革路徑探析

摘要：信訪工作是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶,是維護(hù)和實現(xiàn)群眾權(quán)利的重要手段。做好信訪工作對于構(gòu)建和諧社會、穩(wěn)固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)十分重要。然而，隨著時代的發(fā)展，信訪制度受到功能定位和內(nèi)在制度機(jī)制的影響存在諸多不完善的地方。在新的歷史條件下，需要對信訪制度進(jìn)行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學(xué)界觀點，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點揭示信訪的概念、功能作用以及改革的背景和目前所面臨的問題和挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出信訪制度改革的三種模式，為我國信訪制度的改革提出可借鑒的意見和建議。

關(guān)鍵詞：信訪制度 改革模式 建議

信訪制度作為一種公民參加政治活動、維護(hù)自身合法利益的利益表達(dá)機(jī)制，在實現(xiàn)廣大人民群眾的民主政治權(quán)利和維護(hù)其自身利益方面起過十分重要的作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，依法治國成為一項基本方略。在這一大的時代背景之下，一切不符合市場經(jīng)濟(jì)體制與依法治國理念相沖突的體制機(jī)制都需要進(jìn)行逐步的改革。因此，對我國現(xiàn)行的信訪制度進(jìn)行改革和完善，在依法治國的框架下尋求信訪制度的工作、內(nèi)容和方法的創(chuàng)新成為一項十分迫切的任務(wù)。而且信訪制度也只有根據(jù)現(xiàn)代法治化的理念進(jìn)行改革，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功能，最終實現(xiàn)其化解社會矛盾、實現(xiàn)社會和諧的最終目標(biāo)。1

一、我國信訪制度概述

（一）信訪制度的概念

所謂信訪是指，顧名思義就是來信來訪，是指人民群眾致函或走訪有關(guān)部門，反映情況，并要求解決某些問題。在我國現(xiàn)有的政治語境之下，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。2信訪的概念在界定上又存在廣義和狹義之分，廣義的信訪不僅僅包括對于行政部門的信訪活動，而且還包含了向各級人大、各級黨委部門、人民法院、人民檢察院以及國有企業(yè)進(jìn)行的信訪。綜合起來看，只要是在我國現(xiàn)有的政治體制下具有公權(quán)力的部門都可以成為信訪的對象。而狹義的信訪，僅指信訪人向各級人民政府進(jìn)行信訪的情況，也就是說狹義信訪的對象只包括政府行政機(jī)關(guān)。

而就信訪制度本身而言，它是對信訪活動進(jìn)行規(guī)范的一整套制度體系。根據(jù)當(dāng)前信訪制度發(fā)展趨勢并結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為可以把信訪制度表述為：公民和組織在其合法權(quán)利受到各類公權(quán)力侵害致?lián)p時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來信來訪的機(jī)關(guān)通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度。3由此，也可以看出，信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，也是一種在法治框架約束下的法律制度。

畢然.淺議現(xiàn)行信訪制度的缺陷與完善措施[J].經(jīng)濟(jì)師，2009年第9期，第112頁。

參見2005年國務(wù)院通過并頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定。3 代琳，社會轉(zhuǎn)型時期我國信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會，2008年第12期，第98頁。

（二）信訪制度的歷史沿革

新中國成立之后，我國徹底廢除了國民黨遺留下來的政治體系，創(chuàng)立了一個以人民代表大會制度為核心的政治制度體系。而信訪制度正是在這一基本政治制度下延伸出來的產(chǎn)物。在新的政治邏輯中，人民成為國家的主人，國家和其他一切行政機(jī)關(guān)都是為人民服務(wù)的。因此，信訪就成為聯(lián)系國家與人民的一座橋梁，信訪制度也在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。關(guān)于信訪制度最早規(guī)定出現(xiàn)在1951年6月7日政務(wù)院所頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》規(guī)定之中。根據(jù)該決定對人民的來信來訪的表述“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理”，4由此也可以看出，在當(dāng)時法律的權(quán)利救濟(jì)途徑還不太完善的情況下，人民表達(dá)訴求解決內(nèi)部矛盾的方式就是“書信表達(dá)”和 “見面談話”。之后隨著信訪制度的不斷完善和發(fā)展，逐漸建立起了具有中國特色的信訪制度體系。我國信訪制度的發(fā)展和演變大致經(jīng)歷了以下三個階段： 1、1951年6月一1979年1月的大眾動員型信訪

這一階段的信訪活動由于受到政治運(yùn)動的影響，具有鮮明的政治特征。每當(dāng)政治運(yùn)動澎湃發(fā)展時，來信來訪的數(shù)量就急劇增加，而且內(nèi)容多是檢舉和揭發(fā)他人的政治問題的。為了應(yīng)對這種局面，黨中央于1951年撤銷了中共中央書記處政治秘書室，專門設(shè)立了中共中央辦公廳秘書室，負(fù)責(zé)對社會各界寫給中央領(lǐng)導(dǎo)同志的信件進(jìn)行處理。到了1963年，政務(wù)院秘書廳也專門成立了群眾信件組，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理行政部門的信訪工作，這也是我國第一真正意義上的專職信訪機(jī)構(gòu)。1957年5月，黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議。會議擬定了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機(jī)關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法(草案)》，這也是新中國成立以來第一次以行政法規(guī)的形式對信訪活動進(jìn)行規(guī)范，由此也開啟了我國信訪制度法治化的大幕。5 2、1979年2月一1983年2月?lián)軄y反正型信訪

這一階段，信訪工作最大的特點就是成為解決歷史遺留問題、平反冤假錯案的一個重要渠道。由于受到“十年**”的影響，國家的正常的法律救濟(jì)制度基 45 王會智，劉新君.論我國信訪制度的困境及對策[J].吉林經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報，2010年第2期，第32頁。

張春照.中國信訪制度的歷史及現(xiàn)狀分析[J].新西部，2009年第1期，第39頁。本處在一種癱瘓的狀態(tài)，長期積累下來的大量矛盾和歷史問題無法得到解決，這樣就催生出了大量的信訪活動，而信訪的主要內(nèi)容就是要求平反在政治運(yùn)動中形成的冤假錯案。為此，1979年，中央政府專門成立了于“中央機(jī)關(guān)處理上訪問題領(lǐng)導(dǎo)小組”，解決當(dāng)時大量涌現(xiàn)的信訪問題。由于受到特定歷史環(huán)境的影響，這個時期的信訪工作的目的和內(nèi)容都發(fā)生了很大的變化，信訪工作目的從以往地作為各地各級政府同人民群眾保持密切聯(lián)系的重要手段，轉(zhuǎn)變成為了解民情、消除民怨，改善人民群眾與政府的關(guān)系作用上，因此，這個階段也被稱之為撥亂反正型信訪。3、1982年2月至今化解矛盾型信訪

隨著我國在1982年基本完成了撥亂反正的任務(wù)，信訪制度的核心任務(wù)也從解決歷史遺留問題向化解矛盾、實現(xiàn)公民的權(quán)利救濟(jì)方向轉(zhuǎn)變。1982年2月，第三次全國信訪工作會議在北京召開，相關(guān)部門發(fā)布了《當(dāng)前信訪工作的形勢和今后的任務(wù)》、《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》兩個文件，也對今后信訪工作的任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行了重新的調(diào)整，把化解社會矛盾，保障公民的合法權(quán)益作為信訪工作的核心任務(wù)。到了1995年1O月，國務(wù)院正式頒布實施了《信訪條例》，由此也標(biāo)志著我國信訪制度建設(shè)進(jìn)入了一個新的歷史階段。62005年，國務(wù)院又重新修訂并頒布了《信訪條例》，從信訪目的、管理模式、信訪程序等多個方面對于原有的信訪制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革，由此也形成了現(xiàn)有的信訪制度體系。

（三）信訪制度的價值功能

從信訪制度建立之始，其初衷就是為了方便政府部門了解社情民意，并將其當(dāng)成是一種群眾監(jiān)督政府的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)節(jié)矛盾的手段，同時還認(rèn)為信訪制度還能調(diào)動普通群眾參與國家事務(wù)的主動性，從而鞏固社會主義制度。由此也可以得出信訪制度具有重要的民主建設(shè)功能，有利于化解社會矛盾，實現(xiàn)社會和諧。具體來說，信訪制度一方面可以反映社情民意，表達(dá)群眾訴求。另一方面群眾也可以通過這一渠道對政府部門起到監(jiān)督和制約的作用。

1、從公民權(quán)利救濟(jì)的角度來說，信訪制度能為其提供簡便、經(jīng)濟(jì)、有效而 6 段高祥，陳祤.淺談當(dāng)今我國信訪制度[J].今日南國，2009年第11期，第38頁。全面的權(quán)利救濟(jì)方式，具有保障和維護(hù)公民權(quán)利和自由的功能。保障人權(quán)作為現(xiàn)代民主國家的一項基本任務(wù)來說，已經(jīng)越來越成為受到各國政府的重視。我國2004年的憲法修正案已經(jīng)將尊重和保障人權(quán)作為國家的一項基本政治任務(wù)來看待。而人權(quán)的保障必須依靠相關(guān)的法律制度加以落實，否則只能成為一種空談。雖然，我國社會主義法治建設(shè)經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)取得了不小的成效，但是從總體的法治狀況來看，依然還有不盡如人意的地點。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象還屢有發(fā)生。而且從從法律體系的運(yùn)行結(jié)果來看，并不是每一個行政機(jī)關(guān)行政行為都符合法治的要求，也不是每一個司法機(jī)關(guān)審理的每一件案件也都能獲得公正的審理和裁判，在這種情況下，公民實現(xiàn)權(quán)利的途徑并不是完全順暢，因此，尋求權(quán)利救濟(jì)就成為保障和實現(xiàn)公民人權(quán)的重要環(huán)節(jié)之一。而信訪制度以其簡便、經(jīng)濟(jì)、有效而全面的救濟(jì)特點為公民提供了一個權(quán)利救濟(jì)的有效途徑。

雖然，在依法治國理念的指導(dǎo)下，法律成為實現(xiàn)權(quán)利和自由的重要途徑，但是有法律受到立法技術(shù)、法律理念和社會環(huán)境因素的影響，其本身也存在一定的缺陷，因此，還有大量的社會問題無法完全用法律的方式加以解決。在這種情形之下，信訪制度就能發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，克服法律救濟(jì)程序所具有諸如程序復(fù)雜、覆蓋不全面的缺點，從而實現(xiàn)對權(quán)利人及時、便利有效的權(quán)利救濟(jì)。

因此，信訪制度作為一項補(bǔ)充權(quán)利救濟(jì)的方式，雖然不具有法律救濟(jì)那樣具有國家強(qiáng)制力保障實施的作用力，但是卻可以深入到法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的區(qū)域，實現(xiàn)對于公民的權(quán)利救濟(jì)。

2.從對公共權(quán)力監(jiān)督制約的角度來說，信訪制度能提供一種溫和、反思、高效的監(jiān)督制約機(jī)制，從而促進(jìn)公權(quán)力機(jī)關(guān)民主與法治結(jié)果的實現(xiàn)。一方面，信訪制度可以實現(xiàn)對于立法、執(zhí)法和司法三種公權(quán)力的協(xié)調(diào)功能，促進(jìn)三種權(quán)利的互相配合、互相制約。我國目前大量的社會矛盾或多或少都是由于這三種權(quán)力機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過程中不協(xié)調(diào)而造成的。現(xiàn)實中，公權(quán)力部門超越職權(quán)、濫用權(quán)力、管轄權(quán)沖突和權(quán)力不作為等現(xiàn)象還屢有發(fā)生，制度之間的矛盾和沖突得不到有效的協(xié)調(diào)。而信訪機(jī)關(guān)在辦理信訪案件時，常常要涉及到這些權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任劃分和權(quán)力協(xié)調(diào)的職能，而且信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立本身就是一個超越了立法、執(zhí)法和司法職權(quán)劃分的局限，因此可以更好地協(xié)調(diào)和監(jiān)督這三種權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi) 7毛淑梅.新時期信訪工作創(chuàng)新機(jī)制對策研究[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報.2009年第5期，第29頁。得以正確的行使。

另一方面，信訪制度還具有自我糾錯功能，通過對于公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，從而加強(qiáng)對于制度的修復(fù)和完善。任何制度都不可能是十全十美的，都有一個發(fā)展和完善的過程，對于一個國家的各項政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度來說，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務(wù)實和不斷完善的精神去實踐，用零星的社會工程的方法去改造現(xiàn)實當(dāng)中不能適應(yīng)社會發(fā)展的制度。有鑒于此，筆者認(rèn)為信訪制度具有對現(xiàn)有各種制度進(jìn)行內(nèi)在反思、缺陷查找和及時補(bǔ)救的功能。如果能夠?qū)π旁L制度的職能和目標(biāo)進(jìn)行正確的定位，讓信訪制度承擔(dān)起其應(yīng)有的職責(zé)和功能，不僅能實現(xiàn)對我國公民權(quán)利的良好保障，而且還能有效地促進(jìn)我國民主法治水平的提高。

二、我國信訪制度改革的背景和現(xiàn)實困境

（一）我國信訪制度改革的背景

1、信訪制度改革是社會多元利益格局下的一種趨勢

信訪制度作為人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式，在我國社會主義民主法治建設(shè)過程中發(fā)揮過十分重要的作用。信訪制度在建立之初的著眼點在于為國家機(jī)關(guān)與普通群眾建立一種溝通機(jī)制，讓領(lǐng)導(dǎo)人有更多的渠道可以直接了解到社情民意。然而隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，原有的制度體系與現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實不可能避免的發(fā)生沖突和碰撞，利益多元化的趨勢也使得社會轉(zhuǎn)型期的矛盾叢生，再加之法治建設(shè)的滯后，引發(fā)和堆積了大量的社會矛盾和社會問題。有些問題能夠在現(xiàn)有的體制下進(jìn)行解決，解決不了的就通過不同的渠道匯集到了信訪部門，使信訪工作成為老百姓關(guān)注的焦點問題。因此，信訪制度的職能就變成了普通群眾尋求權(quán)利救濟(jì)的一個渠道。這種職能上的轉(zhuǎn)變必然要求信訪制度本身進(jìn)行一定的改革。但是，從目前的信訪工作的實際效果又表明，面對矛盾叢生的社會現(xiàn)實，信訪制度卻發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用，不僅解決不了相應(yīng)的社會矛盾，有時甚至?xí)蔀橛嘘P(guān)部門推卸責(zé)任的“擋箭牌”，而且整個信訪制度的機(jī)制體制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時代的發(fā)展要求，根本無法滿足人民群眾尋求權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)實要求。8面對這種局面，如果不對現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行應(yīng)有的改革和完善，那么信訪制度不僅可能會淪為一種毫無作用的形式，而且還有可能對于依法治國的基本方略造成不利的影響。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該對我國現(xiàn)有的信訪制度進(jìn)行大力改革和調(diào)整，以制度創(chuàng)新來回應(yīng)現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

2、信訪制度改革是適應(yīng)世界申訴救濟(jì)制度發(fā)展趨勢的一種需要

從國外的申訴救濟(jì)制度的構(gòu)建和發(fā)展的情況來看，尋求一種在法律救濟(jì)之外的具有一定效率模式的申訴救濟(jì)制度已經(jīng)成為一種共識。隨著瑞典在1974年的《憲法》中寫進(jìn)了申訴專員制度之后，在同是北歐的挪威、芬蘭等國也建立了類似的制度。另外，還有英國、法國、加拿大等國紛紛在議會體制下設(shè)立監(jiān)督員制度，或者在在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨(dú)立的行政監(jiān)督專員機(jī)制。這一世界性的發(fā)展趨勢，說明類似于信訪制度這樣的方便、全面的權(quán)利救濟(jì)方式并不是毫無存在的必要，而恰恰相反，只要通過合理的制度安排，就能使其發(fā)揮應(yīng)有的化解和消除社會矛盾的作用。而且，從某種程度上說，國外的相關(guān)實踐也為我國的信訪制度的改革和完善提供了一個良好制度模板。9與此同時，我們也不得不承認(rèn)，由于在在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現(xiàn)實問題上所存在的差異，我國信訪制度與西方這些國家的申訴救濟(jì)制度還存在很大的不同，所以我們在對信訪制度進(jìn)行改革和完善的過程中也不能完全照抄照搬西方國家的某些做法，否則就可能起到適得其反的效果。因此，筆者認(rèn)為在對我國的信訪制度進(jìn)行改革時，必須要考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，在學(xué)習(xí)各國制度精華的同時，要充分考慮我國現(xiàn)實的民主環(huán)境、法治目標(biāo)以及憲政體制，并以此為基層建立一個既能滿足現(xiàn)實需求，又能不突破憲政底線的新信訪制度體系。

3、信訪制度改革是對現(xiàn)有認(rèn)識誤區(qū)的一種糾正

具體來說，筆者認(rèn)為要對信訪制度進(jìn)行改革必須避免出現(xiàn)以下三個誤區(qū)：第一，將信訪制度作為法律制度替代品。這種觀念一直是信訪制度受到公眾病詬最大的因素一直。由于當(dāng)前的法律環(huán)境還存在一些問題，于是有人就希望將政治、經(jīng)濟(jì)、社會等所有法律解決不了的問題全部都推給信訪解決，把信訪當(dāng)成是彌補(bǔ) 8 劉俊娥，張彩霞，滕長江.做好信訪工作構(gòu)建和諧社會--關(guān)于當(dāng)前信訪工作的調(diào)查與思考[J].網(wǎng)絡(luò)財富，2010年第2期，第22頁。唐麗萍，葉磊.我國信訪制度的功能錯位和制度困境分析[J].上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報.2009年第4期，第89頁。法律無力的替代品。人們一旦受到這種觀念驅(qū)使，就會對信訪制度抱有高于其應(yīng)有地位的期待，而一旦信訪制度達(dá)不到他們的期望，那么信訪制度又會在他們眼里淪為毫無用處的空談；第二，將信訪僅僅當(dāng)成一直收集信息的渠道，認(rèn)為信訪的救濟(jì)和監(jiān)督功能在制度上是對法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門的一直越權(quán)，也是一直沒有必要的重復(fù)。這種誤區(qū)主要存在于一些政府機(jī)構(gòu)眼里，認(rèn)為信訪不僅解決不了問題，而且還會讓矛盾和問題復(fù)雜化，因此主張取笑信訪制度，或者只是將其當(dāng)成一直信息收集渠道而已；第三，將信訪當(dāng)成一種十分專業(yè)化的法律制度，進(jìn)而以嚴(yán)格的法律程序?qū)ζ溥M(jìn)行約束和規(guī)定，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去。這種觀點主要還是第一種誤區(qū)的一種衍生和演化，將信訪制度等同于訴訟、仲裁等十分嚴(yán)格的法律救濟(jì)方式。10產(chǎn)生以上誤區(qū)的根本原因還在于沒有站在我國的憲政背景之下，對信訪制度的本質(zhì)特征進(jìn)行一個清晰的認(rèn)識，而只是將其機(jī)械地套用在西方三權(quán)分立體制之下，產(chǎn)生的結(jié)果也就可想而知了。另外，有些人只是看到了信訪制度的一個片面或一個局部，沒有從我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度的整體出發(fā)，全面公正的看待有關(guān)問題，從而將信訪制度目前暴露出來的弊端等同于信訪制度本身，這是十分片面的。

綜上所述，筆者認(rèn)為要使信訪制度獲得較大的改進(jìn)，首先得重新審視信訪制度本身的功能定位，注重研究信訪制度本身的法理基礎(chǔ)，區(qū)分應(yīng)然和實然，同時以目的論的觀點，從信訪制度所要實現(xiàn)的保護(hù)公民合法權(quán)利、改善國家權(quán)力體系這兩個基本點出發(fā)，理順二者之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)和互動，消弭緊張和沖突。最為重要的是，采用科學(xué)統(tǒng)一全面的立法理念，建立符合我國國情的新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項法律制度相銜接，在較小的社會震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

（二）我國信訪制度所面臨的現(xiàn)實困境

1、信訪制度本身存在著一些結(jié)構(gòu)性缺陷

信訪制度作為一種不同于法律救濟(jì)模式的矛盾解決機(jī)制其自身也存在著一定程度的缺陷，需要引起重視。（1）程序性制度缺乏。雖然信訪制度作為一種較為以傾聽和了解信息為主的權(quán)利救濟(jì)模式，不可能要求其具有嚴(yán)格的程序性特 10 謝卓妍.信訪制度的現(xiàn)實困境[J].法治與社會，2008年第11期，第86頁。征，但是這并不等于信訪制度不需要程序制度的約束。因為任何一種制度如果缺乏程序性的要素，那么只能導(dǎo)致整個制度運(yùn)行的混亂。信訪制度如果缺乏一個有效的程序規(guī)定，那么只能讓信訪失去其應(yīng)有的作用和功能；（2）缺乏一定的專業(yè)性。解決糾紛是一個高度專業(yè)性的工作，需要懂得一定的法律知識和專業(yè)能力。然而從我國目前的從事信訪的工作人員來看，信訪機(jī)構(gòu)工作者的專業(yè)素質(zhì)普遍不高，不能滿足化解糾紛和幫助信訪人維護(hù)權(quán)利的要求；（3）信訪結(jié)果缺乏一定的確定性。糾紛解決機(jī)制追求的價值之一就是結(jié)果的相對同一性，即相同的案件大致有相同的結(jié)果，但是信訪的結(jié)果卻是高度或然性的。11信訪解決問題的結(jié)果往往不具有一致性與連續(xù)性。實踐中絕大多數(shù)信訪通過批轉(zhuǎn)解決，其中少數(shù)通過直接協(xié)調(diào)處理。而大量的案件因種種原因最終還是解決不了，這就導(dǎo)致了同樣的案由和同樣的事實，卻出現(xiàn)了兩種不同的處理結(jié)果，這對于信訪制度的公信力具有十分重要的負(fù)面影響。（4）信訪活動的處理結(jié)果缺乏一定的約束力。目前，我國還沒有建立嚴(yán)格的信訪問題責(zé)任追究機(jī)制。盡管信訪機(jī)構(gòu)支持并認(rèn)同信訪人的合理合法的主張和訴求，但是也只能將信訪事項轉(zhuǎn)交給有關(guān)職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體的解決，但是最終的落實與否決定權(quán)還在于有關(guān)職能機(jī)構(gòu)手里，信訪機(jī)構(gòu)無法對其不作為行為進(jìn)行追責(zé)，從而讓信訪制度的實際效果大大折扣。

2、信訪制度在實際運(yùn)行中存在的問題

第一，信訪制度的功能定位模糊。我國對信訪制度在整個糾紛解決的制度體系中所應(yīng)具有的角色缺少明晰、合理的定位，信訪制度被異化、功能錯位、機(jī)構(gòu)錯位、越位的現(xiàn)象屢見不鮮。信訪制度最開始建立的根本目的是幫助領(lǐng)導(dǎo)人收集和傳達(dá)民意，其作用只是一個溝通橋梁的作用。而隨著時代的變遷，如今的信訪制度已經(jīng)變成了一種維護(hù)和救濟(jì)公民權(quán)利的重要渠道，其主要任務(wù)變成了對公民合法權(quán)利的救濟(jì)，其信息溝通、民主監(jiān)督的功能反而退居其次。而信訪制度的設(shè)計定位在于溝通和反映民意，而最后卻演變成為了以解決問題為主，信訪制度的設(shè)計定位與其實際的功能之間存在錯位。

其二，信訪制度承擔(dān)了大量司法救濟(jì)的職能。由于我國司法公信力缺失，大量的涉法案件涌入到了信訪渠道。這些案件本來應(yīng)該有司法部門通過專業(yè)的審判人員通過符合程序的方式加以解決，但是由于司法體系所出現(xiàn)的問題，大量的涉 11 王曉霞.崇文區(qū)：“信訪代理”代民解憂[J].北京支部生活.2010年第4期，第35頁。法案件被當(dāng)成信訪的對象，從而造成了信訪活動對司法獨(dú)立性的干預(yù)。這種情況不僅不能解決司法公信力的問題，而且還有可能對司法審判獨(dú)立性原則的損害。涉法信訪案件的居高不下只會加大依法治國的難度和延緩法治化的進(jìn)程。

其三，信訪活動處理不當(dāng)容易引發(fā)新的矛盾和糾紛。由于社會公眾對于信訪機(jī)關(guān)職能和地位的認(rèn)識不清，抱有高于其應(yīng)有地位的期待，一旦信訪部門不能完全滿足其訴求便容易引發(fā)新的矛盾和糾紛，在實踐中也出現(xiàn)了一些上訪者在上訪過程中形成的問題往往超過了最初上訪時要解決的問題的情形，一些訪民認(rèn)為因上訪而受到不公對待，而此前要反映的問題反而“變成小事了”。12對于這種現(xiàn)象必須引起高度重視，否則作為化解矛盾本身的信訪制度最后卻演變成了引發(fā)矛盾的導(dǎo)火索，這是任何人都不愿意看到的。

三、我國信訪制度改革的趨勢

（一）信訪制度改革的目標(biāo)定位

從我國目前信訪制度的功能定位來看，其大致包含了以下幾個方面的內(nèi)容：

1、權(quán)利救濟(jì)功能。這也是目前我國信訪制度所承擔(dān)的主要職能。由于我國正處在一個社會轉(zhuǎn)型期，大量的社會矛盾和糾紛因為利益分配問題而產(chǎn)生，又因為司法系統(tǒng)本身存在一定的問題，因此，信訪便成為普通公民遇到利益受損情況下所選擇的一種救濟(jì)方式。13信訪制度的存在，能為公民提供了一種在司法體系外通過行政救濟(jì)進(jìn)行維護(hù)權(quán)利的途徑，是公民權(quán)利救濟(jì)體系的一個重要組成部分。

2、政治參與功能。憲法規(guī)定了擁有建議、申訴、控告和檢舉的基本政治權(quán)利，而信訪權(quán)便是這一憲法權(quán)利的重要表現(xiàn)形式。一方面，公民能夠通過形式信訪權(quán)監(jiān)督國家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行狀況。信訪人可以對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為向信訪機(jī)構(gòu)反映情況，提出建議和意見，促使被監(jiān)督主體提升工作效能；另一方面，公民還可以通過信訪反映訴求，具有信息溝通的功能。信訪制度是黨和政府及其負(fù)責(zé)人密切聯(lián)系群眾，了解社情民意的一種制度化形式。

3、維護(hù)穩(wěn)定功能。信訪所具有的解決社會矛盾沖突和化解糾紛的協(xié)調(diào)的功能，使它在一定程度上緩和或防止群眾用更激烈的手段和方式對抗國家權(quán)力和社會秩序，因而已成為維護(hù)社會穩(wěn)定的重要措施之一。特別是在當(dāng)前這樣一個矛盾 1213 黃錦維.昭平：“信訪代理”化解基層矛盾[J].當(dāng)代廣西.2010年第10期，第41頁。

宋振玲.信訪制度困境與解決途徑探析[J].大連民族學(xué)院學(xué)報，2007年第6期，第50頁。多發(fā)期，通過信訪制度促進(jìn)沖突雙方彼此了解，消解敵對情緒，將群眾的合理訴求和聲音及時地反映到有關(guān)部門，有利于將矛盾和沖突化解在萌芽狀態(tài)。而且還能通過溝通信息對凝聚民心、增強(qiáng)群眾的參與意識、調(diào)動群眾的積極性有重要作用。

綜合以上職能，我們可以對信訪制度改革的功能定位便有了一個相對比較清晰的目標(biāo)。筆者認(rèn)為，鑒于目前無序的信訪現(xiàn)象源于中國國家治理方式中的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性問題，必須從國家制度建設(shè)的宏觀層面，重新估價信訪的價值，整合職能，調(diào)整機(jī)構(gòu)，在國家政治結(jié)構(gòu)中重塑舒緩社會矛盾的通道，進(jìn)而建立起社會穩(wěn)定的長效機(jī)制。建立和諧的糾紛解決渠道應(yīng)基于以下三個價值目標(biāo)：第一，給予當(dāng)事人更多、更徹底的司法救濟(jì)，擴(kuò)大與保障訴權(quán)的充分實現(xiàn)，使司法救濟(jì)更徹底。第二，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)化解糾紛的能力，撤銷部門信訪機(jī)構(gòu)。第三，整合信訪資源，考慮重新構(gòu)建信訪體系框架，在人大制度的框架下建立起統(tǒng)一、權(quán)威的信訪處理機(jī)制，從而實現(xiàn)高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制。14

（二）信訪制度改革的模式選擇

基于上述分析討論，筆者認(rèn)為對于我國信訪制度的改革模式可以從三個層面去探討：

1、集中統(tǒng)一模式

所謂集中統(tǒng)一模式，就是指將現(xiàn)在分散的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來，形成一個專門處理信訪個案的專門委員會。具體來說，可以借鑒國外議會制度下的監(jiān)察專員制度，在人民代表大會制度為基礎(chǔ)，在人大內(nèi)部建立一個專門的信訪監(jiān)督委員會。該委員會對外統(tǒng)一受理公民、法人和其他組織就行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，并且通過調(diào)查、報告、公開、建議、調(diào)解等方式指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進(jìn)建議和指導(dǎo)。這種建議和指導(dǎo)不具有當(dāng)然的法律強(qiáng)制力，但其結(jié)論應(yīng)當(dāng)公開并受有關(guān)國家機(jī)關(guān)之尊重。信訪人有權(quán)于行政復(fù)議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟(jì)，但于行政復(fù)議和行政訴訟程序之中則不得進(jìn)行，除非法院認(rèn)為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。這種模式的優(yōu)點在于對原有的信訪部門各自為政的方式進(jìn)行了徹底的顛覆，有利于信訪活動脫離具體行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，14 周永坤.信訪潮與中國糾紛解決機(jī)制的路徑選擇[J].暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006第1期，第38－47頁。從而形成一種真正的具有權(quán)力監(jiān)督和制約的救濟(jì)方式；而缺點就在于這種改革的成本較大，所要涉及的部門利益也比較廣大，改革難度大，推行起來比較困難。

2、資源整合模式

所謂資源整合模式，是指將現(xiàn)在人大的信訪機(jī)構(gòu)作為總協(xié)調(diào)點，統(tǒng)一受理信訪案件，而其他部門的信訪機(jī)構(gòu)則作為人大信訪機(jī)構(gòu)派駐的工作部門，建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負(fù)責(zé)辦事機(jī)構(gòu)的聯(lián)合模式。這種模式最大限度的利用現(xiàn)有的信訪部門的資源，在不對信訪體制作出根本性的調(diào)整的前提下對信訪資源進(jìn)行有效整合，以提高其利用效率。目前我國的信訪機(jī)構(gòu)分散于各個國家機(jī)關(guān)，但各信訪機(jī)關(guān)之間卻沒有工作聯(lián)系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統(tǒng)一優(yōu)勢的發(fā)揮。因此，在這種模式之下，筆者認(rèn)為可以將人大的信訪機(jī)構(gòu)作為主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的同時，再加強(qiáng)其對于其他機(jī)構(gòu)信訪部門的協(xié)調(diào)和溝通能力，將現(xiàn)有的信訪資源進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)配，形成一個比較完整的信訪處理體系。此外，這種模式的另一個優(yōu)勢在于可以將現(xiàn)有的信訪機(jī)構(gòu)從原有的政府部門之內(nèi)相對地獨(dú)立出來，不再完全依附于原來的政府部門，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證，而且改革難度也要低于前一種模式，推行起來相對比較容易。但是缺點在于，信訪機(jī)構(gòu)依然之間依附與具體的行政機(jī)關(guān)，而且這樣還容易形成“多頭管理”的弊端，造成管理體制上的混亂。

3、分散改進(jìn)模式。所謂分散改進(jìn)模式，是在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪格局前提下，制定統(tǒng)一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等一般過程以法律的形式規(guī)定下來，亦即以法律為形式統(tǒng)一各部門的信訪行為，不求機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，但求整體行為的協(xié)調(diào)一致。這種模式是在現(xiàn)有的信訪體制之下，加強(qiáng)對其程序性和規(guī)范性的要求，從而提高其工作效率。這也是在現(xiàn)有體制之下進(jìn)行改革最為方便的一種方式。15這種模式的優(yōu)點在于不對現(xiàn)有的模式進(jìn)行大的改動，而只是進(jìn)行一種規(guī)范性的調(diào)整，推進(jìn)改革的成本低，受到的阻力也相對較小；而缺點也是顯而易見的，并不能從根本上改變信訪制度所存在的弊端，只是一種治標(biāo)不治本的改革模式。

通過以上三種改革模式的對比分析，筆者認(rèn)為第一種改革模式最為理想，這種制度的設(shè)計對于增強(qiáng)民主、提高效率、擴(kuò)大人民代表大會的職能、增加國家憲 15 陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善措施[J].中國行政管理,2006年第6期，第11頁。政制度整體的穩(wěn)定性和合理性上都有可取之處。但是，實現(xiàn)的難度也是最大的，它需要從憲政建設(shè)的角度進(jìn)行重新的調(diào)整，所涉及的層面眾多，改革的阻力和難度都比較大，因此，可以作為一種遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)加以看待；相較之下，第二種模式更具有可行性一些，這種設(shè)計直接以我國現(xiàn)階段的信訪制度為基礎(chǔ)，突出在各種信訪機(jī)構(gòu)的斷裂處和交疊處進(jìn)行整合，明確主從關(guān)系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個統(tǒng)一的局面；第三種模式側(cè)重于從信訪的內(nèi)在處理方式上進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范化，在明確分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行程序上的統(tǒng)一。就我國目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來的時期里互相銜接，同時也都可以為第一種模式的建立準(zhǔn)備條件。

綜上所述，筆者認(rèn)為從先現(xiàn)階段我國的現(xiàn)實國情出發(fā)，在對信訪制度改革的整體環(huán)境和現(xiàn)實條件進(jìn)行綜合考慮之后，第二種改革方向，即“資源整合”模式比較符合目前我國信訪制度改革的方向。一方面，這模式基本解決了現(xiàn)有的信訪制度在體制上所存在的弊端，將信訪機(jī)構(gòu)從地方政府的職能機(jī)構(gòu)中部分的獨(dú)立出來，統(tǒng)一整合成一個相對比較超脫的機(jī)構(gòu)，這樣有利于信訪機(jī)構(gòu)從信訪人的訴求出發(fā)，真正地幫助信訪人解決合理訴求，而不再是政府行政機(jī)關(guān)的“擋箭牌”。同時也有利于信訪機(jī)構(gòu)對于行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制約；另一方面，這種模式還兼顧了現(xiàn)有的信訪制度的實際情況，并沒有完全對原有的制度進(jìn)行“推倒重來”，改革的阻力也相對較小，成功率也大大提高。因此，從總體來說，筆者贊成以第二種模式為基礎(chǔ)的信訪制度改革。

（三）關(guān)于信訪制度改革的思考

隨著我國政治現(xiàn)代化程度的不斷加深，國家保障人權(quán)的力度還將不斷加大，公民的政治參與度也講不斷的擴(kuò)大，這樣將對現(xiàn)有的信訪制度產(chǎn)生十分深遠(yuǎn)的影響。公民權(quán)利意識的覺醒必將導(dǎo)致信訪制度作為一種權(quán)利救濟(jì)方式的地位將得到更進(jìn)一步的強(qiáng)化。因此，對于信訪制度的在今后政治生活中的地位和作用只會加強(qiáng)和不會被削弱。但是，這并不代表現(xiàn)有的信訪制度就完全起到了預(yù)期的作用，而且恰恰相反，由于其功能定位的失誤，造成了其內(nèi)在的一些無法克服的缺陷和矛盾，需要進(jìn)行一定的改革和完善。信訪制度在建立之初只是作為一種在在計劃經(jīng)濟(jì)時期收集和反映民情的制度設(shè)計，在聽取社會民眾呼聲和實現(xiàn)社會公正等方面確實起到過一定的權(quán)利救濟(jì)作用，然而隨著時代的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)法治體系不斷的完善，這種目標(biāo)定位以及相關(guān)的制度內(nèi)核已經(jīng)無法適應(yīng)時代的要求。

四、小結(jié)

信訪制度實際上是實現(xiàn)政治需要的一種手段，為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國家政權(quán)和社會制度服務(wù)，通過國家機(jī)器去協(xié)調(diào)、去規(guī)范各種社會關(guān)系，以期達(dá)到維護(hù)社會秩序、社會穩(wěn)定和讓人們過上安居樂業(yè)生活的目的。傳統(tǒng)的信訪制度的功能發(fā)生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現(xiàn)行的政治體制下已經(jīng)失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻(xiàn)，“在如今我國司法公正和法律服務(wù)都不能令人滿意的大環(huán)境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的完善發(fā)揮著獨(dú)特的作用”16。因此，筆者認(rèn)為信訪制度的出路在于制度創(chuàng)新，信訪是關(guān)系政府公信力的重要的制度設(shè)計，信訪這種傳統(tǒng)制度也需要進(jìn)行與時俱進(jìn)式的變革，使得傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，應(yīng)當(dāng)是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

顏克偉.當(dāng)前信訪制度的困境及其發(fā)展與創(chuàng)新[J].黨政干部論壇,2010年第3期，第25頁。

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第四篇：淺議我國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革

淺議我國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革

孫

煒

農(nóng)村稅費(fèi)制度改革是建國以來我國繼農(nóng)村土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的又一次重大變革和制度創(chuàng)新。它是在農(nóng)民收入增長緩慢、農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重和農(nóng)村社會矛盾日益突出的宏觀背景下提出來的，其根本目的是解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系。同時也是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、貫徹落實“科學(xué)發(fā)展觀”的一項重要內(nèi)容。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會生活的影響極其深遠(yuǎn)。因此，對這一改革的認(rèn)識和推進(jìn)有一個逐步深化的過程。從２０００年安徽省開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點以來，現(xiàn)在全國農(nóng)村已全面推開這項改革。但是，不少地方上陣仍顯倉促，人們的思想準(zhǔn)備仍然不足，不僅對改革的實質(zhì)和要達(dá)到的政治目的認(rèn)識不夠，而且對改革的復(fù)雜性和改革涉及的重大問題也缺乏深入了解。從近幾年來的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點情況看，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然取得了很大成效，但因為其重點總在治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三亂”問題上做文章，因而改革力度不大，沒有從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。為此需要更好地理解、推進(jìn)和深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，努力解決改革過程中的有關(guān)重大問題。

一、我國農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)展順利、成效明顯

根據(jù)中央提出的“積極穩(wěn)妥，量力而行，分步實施”的農(nóng)村稅費(fèi)改革方針，２０００年，國務(wù)院決定在安徽全省開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點；２００１年，國務(wù)院決定在江蘇全省和其他省市區(qū)的１０２個縣（市）也開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點工作；２００２年，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點范圍，國務(wù)院決定將這項改革試點的擴(kuò)大到河南、河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、浙江和上海等十八個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）；２００３年，國務(wù)院決定在全國各省全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點工作。目前改革工作總體運(yùn)行平穩(wěn)，進(jìn)展順利，取得明顯成效。

1、農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，初步遏制住了農(nóng)村的“三亂”。

從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點和執(zhí)行情況來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實大大減輕。據(jù)統(tǒng)計，２００２年２０個全面試點省份（自治區(qū)、直轄市）農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均為７３.７元，比改革前減少４７元；畝均負(fù)擔(dān)為５３.６元，比改革前減少３４.１元，減負(fù)率一般在３０%左右。農(nóng)民從改革中得到的好處一年在３００億元以上，如果再考慮治理農(nóng)村亂收費(fèi)、亂集資和各種攤派因素，實際減負(fù)效果更加明顯［1］。例如，改革后山西省五個試點縣的農(nóng)業(yè)稅及其附加金額為７７６８萬元，比改革前的１２７８４萬元減少５０１６萬元，減少３９%，加上屠宰稅和教育集資等收費(fèi)的取消，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額減少了１１２５２萬元，減幅達(dá)５９%。人均負(fù)擔(dān)由１２６.8元減少到５１.８元，人均減少７５元，農(nóng)民減負(fù)效果明顯［2］。另據(jù)有關(guān)部門對20個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）40個縣80個鄉(xiāng)鎮(zhèn)160個村八百的農(nóng)戶的問卷調(diào)查，農(nóng)民滿意率在９８.７%以上［1］。

2、確立了新的農(nóng)村稅費(fèi)制度框架，初步理順了農(nóng)村分配關(guān)系

長期以來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，減負(fù)后出現(xiàn)反彈，一個非常重要的原因就是農(nóng)村稅費(fèi)制度不規(guī)范，項目繁多，地方、部門和單位都可以隨意向農(nóng)民伸手。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革試點工作，按照“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的原則，積極穩(wěn)妥地貫徹實施“四取消、一調(diào)整、一改革”政策，并在此基礎(chǔ)上，努力做到“三個確?！薄＿@次改革試點基本確立了新的農(nóng)村稅費(fèi)制度框架，運(yùn)用法制手段，逐步理順國家、集體和農(nóng)民的分配關(guān)系，逐步將農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理納入法制化、規(guī)范化軌道。

3、促進(jìn)了農(nóng)村機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)和農(nóng)村民主政治建設(shè) 農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的另一個重要原因是當(dāng)前我國基層政權(quán)機(jī)構(gòu)膨脹，冗員過多問題十分突出。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革有力地推進(jìn)了農(nóng)村上層建筑變革。試點地區(qū)為了切實做好鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變工作，加快了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、村級組織改革步伐，加強(qiáng)了農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)，有組織、有步驟地推進(jìn)村級撤并工作，降低村級運(yùn)行成本。這次試點工作將有利于建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村行政管理制度。

同時，稅費(fèi)改革的一系列配套措施的落實，極大地推進(jìn)了農(nóng)村政務(wù)、村務(wù)公開，建立健全了“一事一議”制度和財務(wù)等各項監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)了基層民主政治的建設(shè)。

4、推動了農(nóng)村教育管理體制改革和縣鄉(xiāng)財政體制改革 在這次農(nóng)村稅費(fèi)改革試點工作中，還有效地推動了兩項改革: 一是農(nóng)村教育管理體制改革，二是縣鄉(xiāng)財政體制改革。這次改革，明確了農(nóng)村義務(wù)教育實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的體制，從根本上改變了農(nóng)村義務(wù)教育長期依靠向農(nóng)民收費(fèi)集資辦學(xué)的不規(guī)范做法。按照“財力向下傾斜，經(jīng)費(fèi)缺口上移”的要求，試點地區(qū)積極調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制，完善村級收入管理。對鄉(xiāng)村財力缺口，上級財政通過轉(zhuǎn)移支付給補(bǔ)助，從制度上保證了鄉(xiāng)村公益事業(yè)正常發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)。

5、改革了農(nóng)業(yè)稅征管機(jī)制，維護(hù)了農(nóng)村社會穩(wěn)定 這次試點工作通過規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，改革農(nóng)業(yè)稅征管辦法。試點地區(qū)初步形成了農(nóng)業(yè)稅征機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征稅，聘請協(xié)稅員協(xié)稅的農(nóng)業(yè)稅收征收管理機(jī)制，征收期比過去大大縮短。減少了鄉(xiāng)村干部的工作量及干群之間的直接摩擦，使農(nóng)民的納稅意識明顯增強(qiáng)。鄉(xiāng)村干部只是協(xié)助做好征管基礎(chǔ)工作，但不行使執(zhí)法權(quán)。這從制度上促進(jìn)了基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，有效減少了干群矛盾。黨和政府在農(nóng)民群眾中的威信進(jìn)一步提高。

6、促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

一是農(nóng)村稅費(fèi)改革從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，相對地增加了農(nóng)民的收入，使農(nóng)民有更多的資金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。二是農(nóng)業(yè)稅收政策的調(diào)整，促進(jìn)了農(nóng)村種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。三是歷史遺留的占地不公、有地?zé)o稅和有稅無地現(xiàn)象進(jìn)行了糾正，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的積極性普遍提高。四是進(jìn)一步完善了二輪土地承包工作，鞏固了基層政權(quán)，摸清了農(nóng)村基本情況，為今后調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培植地方財源打下了基礎(chǔ)。

二、后應(yīng)當(dāng)前我國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點中存在的問題

我國農(nóng)村稅費(fèi)改革是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、難度大，已進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點工作不可避免地存在一些問題。當(dāng)前各試點地區(qū)還不同程度地存在基礎(chǔ)工作不扎實，政策選擇不深入，執(zhí)行政策不到位，配套改革力度不平衡等問題。特別重要的是，目前農(nóng)村稅費(fèi)改革力度不夠，沒有從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。

1、農(nóng)村稅費(fèi)改革試點的改革力度不夠大

現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革依然沒有改變城市偏向的國民收入分配格局。保留著城鄉(xiāng)稅收負(fù)擔(dān)的不公平。根據(jù)現(xiàn)行稅制規(guī)定，城鎮(zhèn)居民年收入在９６００元以下不納稅；城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在１５６００元以下，個體工商戶年收入在１４６００元以下，其稅收負(fù)擔(dān)率不超過２%。而在農(nóng)村，即使實行了農(nóng)村稅費(fèi)改革方案，農(nóng)業(yè)稅及其附加綜合負(fù)擔(dān)的大體為８.４%［］，而且農(nóng)民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民稅收負(fù)擔(dān)相差四倍以上。況且農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)的８.４%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計稅依據(jù)，若以純收入作為計稅依據(jù)，則農(nóng)民實際負(fù)擔(dān)率將要更高。由此可見，在現(xiàn)行稅制規(guī)定下，城鄉(xiāng)稅收負(fù)擔(dān)嚴(yán)重不公平、不合理。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革并不徹底，城鄉(xiāng)分配關(guān)系和工農(nóng)分配關(guān)系依然扭曲。

2、農(nóng)民種田積極性未能最大限度地調(diào)動起來

現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革方案以土地作為唯一的稅收負(fù)擔(dān)依據(jù)，農(nóng)業(yè)稅收由改革前的按田畝和按人口雙重承擔(dān)改變?yōu)閱渭儼赐恋刎?fù)擔(dān)后，農(nóng)業(yè)稅直接與田畝掛鉤，使稅收負(fù)擔(dān)由不種田b的農(nóng)戶向種田的農(nóng)戶，由種田少的農(nóng)戶和向種田多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，種田越多負(fù)擔(dān)越重。農(nóng)業(yè)稅完全以田畝多少來確定稅收任務(wù)不僅不公平，而且會降低農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性、阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、甚至導(dǎo)致土地拋荒。農(nóng)村稅費(fèi)改革的初衷就是要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民種田積極性。然而在當(dāng)前種植業(yè)收入低于林牧漁業(yè)、更明顯低于其它非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的情況下，這種制度安排會挫傷農(nóng)民種田積極性，導(dǎo)致部分農(nóng)戶將土地拋荒來減輕負(fù)擔(dān)。同時也不利于提高農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營的積極性，增加農(nóng)戶之間土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，阻礙了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。此外，對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅只進(jìn)行政策調(diào)整，沒有取消，這與當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求是不相適應(yīng)的。

3、沒有從根本上解決向農(nóng)民亂收費(fèi)和減負(fù)反彈問題

農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，加重了鄉(xiāng)村兩級債務(wù)和財力缺口，使農(nóng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難增大，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展受到影響。資料顯示，由于歷史和客觀的原因，目前我國鄉(xiāng)村兩級債務(wù)總額超過２０００億元，再加上縣級負(fù)債，整個基層總負(fù)債保守估計在６０００億元---８０００億元［3］。另一方面，農(nóng)村財政收支缺口突出，由于“三提五統(tǒng)”的取消和稅費(fèi)項目的減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財力進(jìn)一步縮小，農(nóng)村原來依靠“三提五統(tǒng)”支持的事業(yè)，如五保護(hù)贍養(yǎng)、計劃生育、民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等基本上都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算開支中，加劇了收支的矛盾。稅費(fèi)改革減少了鄉(xiāng)村財源，基層工作難以順利開展，農(nóng)村教育和公益事業(yè)因缺少資金發(fā)展受阻。缺口資金在依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付不現(xiàn)實的情況下，基層政府為正常運(yùn)轉(zhuǎn)，很有可能將現(xiàn)有的財政收支困難問題及歷史債務(wù)包袱轉(zhuǎn)移給種田農(nóng)戶，或巧立名目，或亂集資、亂攤派，出現(xiàn)減負(fù)反彈現(xiàn)象，無法完成稅收改革的既定目標(biāo)。

三、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重原因的理性分析

盡管我國農(nóng)業(yè)的市場化、社會化和產(chǎn)業(yè)化有了顯著提高，但長期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題一直沒有得到很好的解決，農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)民積極性難以調(diào)動起來，嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展。近年來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題被凸現(xiàn)出來，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為當(dāng)前推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、完善市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的一個重要的課題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根本原因不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門亂收費(fèi)，而是有其深層次原因。

第一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重就重在城市偏向的國民收入分配政策上。表面上看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費(fèi)侵犯了農(nóng)民合法權(quán)益，實際上卻是國家實行城市偏向的歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的國民收入分配政策的結(jié)果［4］?，F(xiàn)行財政支出的城市偏向是顯而易見的。如公共事業(yè)建設(shè)的財政撥款，城市和鄉(xiāng)村有著天壤之別。鄉(xiāng)村的教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)等公共事業(yè)全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅外收費(fèi)自籌資金安排支付，甚至連工作人員的部分工資也要自籌解決。實事上，農(nóng)村公用事業(yè)的資金十分匱乏，難以滿足鄉(xiāng)村公共部門的基本需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好將應(yīng)由財政預(yù)算內(nèi)資金舉辦的公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民頭上。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“搭車”收費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮，再一次加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收費(fèi)直接原因主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政資金不足，但本質(zhì)上是由國家財政支出的城市偏向政策所造成的。

第二、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重就重在負(fù)擔(dān)不合理上，表現(xiàn)為國家過度提取農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)民承受著與政府提供的公共產(chǎn)品不對等的沉重負(fù)擔(dān)。一方面，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格剪刀差、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)收費(fèi)的方式，使得大量的農(nóng)業(yè)剩余從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門流入城市工業(yè)部門，轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)利潤和城市居民福利補(bǔ)貼。如１９７９--１９９４年，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差取得了１５０００億元收入，同期農(nóng)業(yè)征稅1755億元，各項農(nóng)業(yè)支出３７６９億元，國家提取農(nóng)業(yè)剩余凈值約１２９８６億元，每年從農(nóng)業(yè)部門流出資金凈額８１1億元［5］。１９９４---２０００年，國家向農(nóng)業(yè)投入5986億元，農(nóng)業(yè)交納稅金和地方費(fèi)用９７３３億元。［6］另一方面，國家對鄉(xiāng)村財政轉(zhuǎn)移支付額度、對鄉(xiāng)村兩級教育以及其他農(nóng)村公共事業(yè)的投資和公共物品和勞務(wù)的提供與政府提取的農(nóng)業(yè)剩余不成比例，國家財政支出帶有明顯的城市偏向。

第三、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重就重在城鄉(xiāng)居民之間負(fù)擔(dān)不公平上。目前，城市居民月收入超過800元的部分才交稅，而農(nóng)民不管收入多少都要交稅，而且稅率高。在農(nóng)民收入普遍低于城市居民收入的情況下，農(nóng)民反而承受著比城市居民更重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。建國初期，為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，我國推行城鄉(xiāng)隔絕的二元稅制結(jié)構(gòu)。國家一方面實行占有工農(nóng)勞動者全部剩余價值，并將其投入以重工業(yè)為主擴(kuò)大再生產(chǎn)的高積累分配政策；另一方面實行過度提取農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)積累資本和對城市偏向的分配政策。這一時期的城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)就是政府實行這兩種政策的具體制度安排。從上世紀(jì)五十年代建立的二元稅制到現(xiàn)行工商稅制為一元、農(nóng)村傳統(tǒng)稅制為另一元的新的城鄉(xiāng)二元稅制，對中國經(jīng)濟(jì)的影響是非常巨大的，并越來越有利于城市工商業(yè)和城市居民，而對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村居民確實越來越不利。全國城鄉(xiāng)居民家庭人均收入比由１９８５年的1.8擴(kuò)大到２００１年的2.9，其中西部12?。▍^(qū)、市）２００１年城鄉(xiāng)居民家庭人均收入比達(dá)到3.5，部分省份高達(dá)4.5以上［7］。

四、深化我國農(nóng)村稅費(fèi)改革的建議

整體而言，目前主張通過“費(fèi)改稅”的制度改革來制止農(nóng)村亂收費(fèi)以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其改革思路局限在農(nóng)村稅費(fèi)制度之內(nèi)，其性質(zhì)只能是改良性的并非改革。稅費(fèi)改革的預(yù)期設(shè)計，只是想在保留現(xiàn)有行政管理體制、財政體制及土地制度的前提下，通過農(nóng)村稅費(fèi)改革這一項制度變遷來代替所有制度的變遷，以此來減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，緩解干群矛盾，保持農(nóng)村的穩(wěn)定。同時稅費(fèi)改革只是稅收體制內(nèi)部的一種改革，并沒有改變目前市場存在的城鄉(xiāng)二元稅收體制和分配體制，也沒有打破這種不合理的稅收和分配格局的愿望。因此當(dāng)前中國農(nóng)村的稅費(fèi)改革只能僅僅看作是一個初步的開始，我們應(yīng)該有更長遠(yuǎn)的目標(biāo)和更高的追求，應(yīng)該為稅費(fèi)改革的未來方向作進(jìn)一步的規(guī)劃和準(zhǔn)備。

令人可喜的是，溫家寶總理２００３年4月3日召開的全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點工作電視電話會議上指出：取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅應(yīng)該成為推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的又一項重要措施，現(xiàn)在大部分地區(qū)已經(jīng)具備取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件，這些地區(qū)可以取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。在今年召開的全國人大會議上的，溫家寶總理再次承諾：到明年底全國全部取消農(nóng)業(yè)稅。這些論述明確地強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村稅費(fèi)改革要進(jìn)一步深化，同時也為深化農(nóng)村稅費(fèi)改革指明了方向。因此，必須深入認(rèn)識農(nóng)村稅費(fèi)，從更廣泛的意義上科學(xué)地分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，探尋減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策。

首先，重新構(gòu)建農(nóng)村稅費(fèi)體系

1、調(diào)整稅費(fèi)改革的目標(biāo)，建立稅費(fèi)改革的前期、中期和遠(yuǎn)期三級目標(biāo)體系。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為稅費(fèi)改革的前期目標(biāo)和當(dāng)前目標(biāo)，從各地稅費(fèi)改革的實踐看已初步實現(xiàn)；稅費(fèi)改革的中期目標(biāo)是對前期改革的成果進(jìn)行鞏固，對改革措施進(jìn)行完善，對改革經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，建立稅改向遠(yuǎn)期目標(biāo)過渡的機(jī)制；稅費(fèi)改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)即最高目標(biāo)是在全國最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費(fèi)制度，這一制度應(yīng)與我國社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)具有一致性，到２０１０年這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費(fèi)制度應(yīng)初步建立起來。建立稅費(fèi)改革的中長期動態(tài)目標(biāo)體系，一方面可以避免政策實施的短期效應(yīng)，從根本上規(guī)范基層政府行為，另一方面不至于使稅費(fèi)改革游離于整個國家市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的系統(tǒng)之外，使之成為規(guī)范農(nóng)村利益分配關(guān)系的長期穩(wěn)定的制度。

2、積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革。按照國民待遇原則和政治平等原則，從均衡城鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)、國民平等納稅角度出發(fā)，積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革，使城鄉(xiāng)居民的稅收權(quán)力與義務(wù)平等，消除不應(yīng)由農(nóng)民承擔(dān)的稅負(fù)份額，讓農(nóng)民享受到應(yīng)該享有的平等的國民待遇，使城鄉(xiāng)居民得到大體平等的公共服務(wù)，從而最大限度地提高稅費(fèi)制度改革設(shè)計的社會使用效率和制度收益。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)稅制的改革方向應(yīng)是取消單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制，將其并入國家整個稅制體系之中。從世界農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)置來看，像我國這樣單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制的情況是罕見的。國外稅收制度的基本框架是這樣的：一是在流轉(zhuǎn)稅方面，主要是商品說，包括關(guān)稅、增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅；二是在收益稅方面，主要有個人所得稅和公司所得稅；三是在財產(chǎn)稅方面，主要有土地稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅及對個人和公司專門征收的財產(chǎn)稅等。從這里我們可以看出，國外的農(nóng)業(yè)稅并不是作為一個獨(dú)立的稅種來設(shè)立的，而是將其分解為經(jīng)濟(jì)活動的各個環(huán)節(jié)，依次進(jìn)行征稅。并且，絕大多數(shù)國家在對農(nóng)業(yè)進(jìn)行征稅過程中，都采取了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以保護(hù)和促進(jìn)本國的農(nóng)業(yè)發(fā)展。比如，絕大多數(shù)國家為了促進(jìn)和支持本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對農(nóng)產(chǎn)品實行關(guān)稅保護(hù)政策。歐洲有的國家對于自己不生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，關(guān)稅可以為零，而自己能生產(chǎn)特別是有優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，關(guān)稅則高達(dá)百分之幾百。又如，美國政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收的遺產(chǎn)與贈予稅，也給予以下兩方面優(yōu)惠：一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者過世時，其擁有的土地按該土地的農(nóng)業(yè)價格而非標(biāo)準(zhǔn)市價（后者大大高于前者）計算遺產(chǎn)稅；另一方面土地繼承者在滿十年后出售繼承土地交納所得稅時，還可按照標(biāo)準(zhǔn)市價而非接受遺產(chǎn)或贈與時計算遺產(chǎn)稅的農(nóng)業(yè)用途價格計算成本。

一般國家對農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)征納稅對象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率與減免方面與其他納稅有一定區(qū)別。在經(jīng)濟(jì)全球化大趨勢下，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來越密切，對各國稅制建設(shè)均產(chǎn)生不同程度的趨同性影響。我國農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)計要全方位地適應(yīng)開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境的要求，與國際接軌。另一方面，從我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總趨勢看，全國統(tǒng)一大市場的建立，舊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的打破與調(diào)整，不同行業(yè)之間的相互滲透，越來越要求在全國范圍內(nèi)面向整個國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，建立一個統(tǒng)一的、公平的稅制體系。農(nóng)業(yè)稅制長期游離于整個稅制體系之外是不符合公平稅負(fù)的稅制建設(shè)要求的。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制不僅為各級政府與農(nóng)民之間形成規(guī)范的分配關(guān)系奠定了制度基礎(chǔ)，也為徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題提供了制度保障。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設(shè)想是:(1)普遍征收土地資源稅，取消現(xiàn)行的耕地占用稅和城鄉(xiāng)土地使用稅及農(nóng)業(yè)稅。對于土地資源占有和使用者，根據(jù)不同用途采取差別稅率。對農(nóng)用土地征土地資源稅是市場經(jīng)濟(jì)條件下理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、調(diào)節(jié)土地級差收入、緩解土地資源分配矛盾、實行土地資源的合理流動和優(yōu)化配置的最佳形式，它不僅合法而且是國際上多數(shù)國家的通行做法。(2)擴(kuò)大增值稅征收范圍。對在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品普遍在銷售環(huán)節(jié)征收增值稅，稅率可從低確定，而且比較城市個體工商戶交納增值稅的做法，規(guī)定起征點。這樣一般收入低的農(nóng)戶都達(dá)不到起征點，無須繳納增值稅。(3)適當(dāng)調(diào)整高收入農(nóng)戶的個人所得稅。這些設(shè)想將使我國農(nóng)業(yè)稅制完全與國際接軌，同時又達(dá)到公平稅負(fù)，、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的目的。

3、完善征管措施，規(guī)范征管行為。現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)體制需要的是一次根本的革新。但就目前現(xiàn)實而言，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制、均等化賦稅的設(shè)想在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。當(dāng)前應(yīng)著重從以下幾個方面加強(qiáng)征管，鞏固稅費(fèi)改革成果，建立稅改向遠(yuǎn)期目標(biāo)過渡的機(jī)制。一是對稅改中所造成的計稅土地不實、計稅常年過高、計稅價格過高等問題積極加以糾正。二是建立規(guī)范的征管制度，實行納稅通知制度、納稅登記制度、納稅公示制度、納稅期限制度、完稅憑證制度等，對違反制度的人和事應(yīng)建立懲罰機(jī)制。三是應(yīng)規(guī)范征管行為，建立社會監(jiān)督機(jī)制，對所征稅費(fèi)應(yīng)實行歸口管理，杜絕一切變相侵害農(nóng)民利益的行為。

第二，實行地方政府的職能轉(zhuǎn)換

目前中國的五級政府在財政職能分配上有一個明顯異于發(fā)達(dá)國家的特性，即越低級的政府所承擔(dān)的社會公共服務(wù)職能越沉重。分稅制改革以來，隨著財權(quán)的不斷上移和事權(quán)的不斷下移，縣鄉(xiāng)財政面臨越來越大的收支平衡壓力，并成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺、地方公共產(chǎn)品供給能力弱化和農(nóng)民負(fù)擔(dān)累年加重的重要制度原因。目前稅費(fèi)改革的最大矛盾是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時也減少了政府的財政收入，使得地方政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨嚴(yán)重困難。從表面上看，地方基層政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的困難是忽視農(nóng)村稅費(fèi)改革直接造成，但從深層次上看到，恰恰反映了基層政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的不合理狀況。到縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排上的弊端是導(dǎo)致其運(yùn)轉(zhuǎn)困難的根本原因，也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加強(qiáng)的重要因素。解決這一問題的根本措施是將農(nóng)村稅費(fèi)改革與政府機(jī)構(gòu)改革與行政體制改革結(jié)合起來，在積極推進(jìn)稅費(fèi)改革的同時，大力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)換政府職能。因此，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革試點精簡政府級次，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換政府職能，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，歸并過多過散的事業(yè)單位，壓減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)單位人員編制，堅決清理編外和臨時招聘人員。甚至可以考慮將鄉(xiāng)級政府轉(zhuǎn)為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，以求大量精簡非必要的機(jī)構(gòu)和人員。同時大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，開辟鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源。應(yīng)積極調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入；大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益，推動農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力。

第三、建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

當(dāng)前地方基層政府的收入問題已成為農(nóng)村稅費(fèi)改革的最大障礙。稅費(fèi)改革通過利益關(guān)系的重新調(diào)整，在使農(nóng)民較大幅度減輕負(fù)擔(dān)的同時，必然會導(dǎo)致其他利益主體受損。一方面，縣鄉(xiāng)財政增長無望，平衡困難。另一方面，縣鄉(xiāng)財政支出卻呈現(xiàn)剛性增長的態(tài)勢。近幾年，國家關(guān)于財政支付人員的工資增長和福利改善的政策不斷出臺，客觀上加大了財政平衡的難度，這一矛盾如果不能得到及時有效的解決，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的可能性就會存在，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)就成為一句空話。

我國農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的財政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度來解決。要求轉(zhuǎn)移支付最重要理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產(chǎn)品具有很大的正外部性，如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，這些產(chǎn)品的供給就會陷入不足的境地。例如義務(wù)教育的外溢性極強(qiáng)，很多在農(nóng)村接受教育的孩子目的就是為了擺脫農(nóng)村貧困落后的環(huán)境背景，進(jìn)入發(fā)達(dá)省市就業(yè)生活，使得地方政府承擔(dān)的義務(wù)教育的成本卻無法獲取相應(yīng)的教育收益。而農(nóng)村稅費(fèi)改革后由于取消了教育費(fèi)附加和教育集資，切斷了縣鄉(xiāng)政府教育經(jīng)費(fèi)的籌資渠道，財政壓力劇增，使得本已脆弱的義務(wù)教育更是難以為繼。因此中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有極大的責(zé)任，加強(qiáng)中央和省級政府對義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付是解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺問題的根本途徑。同時，轉(zhuǎn)移支付還可以調(diào)節(jié)地區(qū)間發(fā)展的不平衡，實現(xiàn)地區(qū)間的均等化。

第四，切實執(zhí)行中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策，建立健全有效的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理機(jī)制。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的長期性、艱巨性，決定了要鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革取得的成果，必須進(jìn)一步建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督管理工作，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈：一是要嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)征管行為；二是強(qiáng)化專項治理，如規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)、農(nóng)民建房收費(fèi)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水用電收費(fèi)，禁止報刊攤派等；三是規(guī)范農(nóng)村“一事一議”的程序，明確村內(nèi)議事程序、管理方式、監(jiān)督措施，嚴(yán)格控制籌資籌勞的上限，嚴(yán)防村內(nèi)“一事一議”成為新的亂收費(fèi)口子；四是建立責(zé)任追究機(jī)制，制定并嚴(yán)格執(zhí)行對農(nóng)民亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資和各種攤派及搭車收費(fèi)等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為的處分規(guī)定；五是建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況監(jiān)測、信訪舉報、檢查監(jiān)督、案件查處等工作制度，明確各方面的責(zé)任和工作程序；六是建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作機(jī)構(gòu)和隊伍，從組織上保證執(zhí)法有力，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。

第五，加強(qiáng)農(nóng)村財務(wù)管理，妥善解決鄉(xiāng)村不良債務(wù)。解決鄉(xiāng)村不良債務(wù)問題應(yīng)從以下四點出發(fā): 一是要核實情況，全面清理核實債權(quán)、債務(wù)，搞清債權(quán)、債務(wù)的數(shù)額及形成原因；二是要界定責(zé)任，分清債務(wù)責(zé)任界限，將債務(wù)具體落實到債務(wù)人；三是劃分類型，根據(jù)債務(wù)形成的不同性質(zhì)，明確劃分出哪些是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成的債務(wù)，哪些是由村和農(nóng)民形成的債務(wù)；四是分類處置，對不同性質(zhì)的債務(wù)要用不同的方式解決。對由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的債務(wù)，可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力狀況，分年逐步還清；對該由村負(fù)擔(dān)的債務(wù)，可由村集體經(jīng)濟(jì)收入分期、分批償還。如果是因為公益事業(yè)建設(shè)所形成的、又確實沒有償還的債務(wù)，建議由國家和資金投放單位承擔(dān)，以減輕村級壓力；對于該由農(nóng)戶承擔(dān)的債務(wù)，應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶的不同經(jīng)濟(jì)狀況采取不同的處理方式，對有能力償還的，應(yīng)加大催收力度，對償還確實有困難，可視情況分年收?。粚Υ_實無法收回的呆帳、壞帳、應(yīng)按規(guī)定核銷。今后要嚴(yán)格控制新增債務(wù)，鄉(xiāng)村興辦公益事業(yè)，必須考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力，防止新的債務(wù)產(chǎn)生。

［1］ 國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室。鞏固稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。人民日報，2003-05-11 ［2］ 王昭耀。農(nóng)村稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策略。求是，2001(2)［3］ 陳斐況學(xué)文。深化我國農(nóng)村稅費(fèi)改革的探討。南昌大學(xué)學(xué)報。2004(3)［4］ 《了望》新聞周刊2005年第十一期 ［5］ 劉書明。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制與調(diào)整分配政策:減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)新論。經(jīng)濟(jì)研究，2001(2)［6］ 農(nóng)業(yè)投入課題組。保護(hù)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀、依據(jù)和政策建議。中國社會科學(xué)，1996(1)［7］ 蘇明劉家凱。農(nóng)村稅費(fèi)改革難點問題研究。經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003 ［8］ 魏遙。農(nóng)村稅費(fèi)改革的理性思考。阜陽師范學(xué)院學(xué)報。2002(6)

第五篇：我國房地產(chǎn)制度改革情況

我國房地產(chǎn)制度改革情況

市場規(guī)模越來越大，其發(fā)展變化不僅影響金融安全和社會穩(wěn)定，而且影響整個國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，政府一方面要培育和發(fā)展房地產(chǎn)市場，一方面又要調(diào)控和駕馭房地產(chǎn)市場。

我國房地產(chǎn)市場的恢復(fù)、活躍和發(fā)展壯大主要得益于城鎮(zhèn)住房制度改革和城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革。住房制度改革把過去那種城鎮(zhèn)住房主要依靠國家投資建設(shè)、排隊分配、低租金使用的做法，改變成了主要由房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)建設(shè)、從市場上購買或者承租的“住房商品化和社會化”的做法。同時，為了解決城鎮(zhèn)中低收入家庭買不起市場價商品住房問題，開發(fā)建設(shè)了政府指導(dǎo)價的經(jīng)濟(jì)適用住房；為了解決城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭的住房問題，建立了廉租住房制度。土地使用制度改革把過去那種土地使用權(quán)與所有權(quán)合一，土地供應(yīng)采取無償劃撥，無限期使用，不得轉(zhuǎn)讓的做法，改變成了土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，主要采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式將土地使用權(quán)有償出讓給單位或者個人，有限期使用，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的做法。同時，對于國家機(jī)關(guān)、軍事、城市基礎(chǔ)設(shè)施等用地，確屬必需的，保留了劃撥方式。

我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的實踐表明：房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展是最為理想的，市場過熱或者過冷，房地產(chǎn)價格過快上漲或者大幅下跌，都會產(chǎn)生極不良的后果，不僅對整個國民經(jīng)濟(jì)不利，而且房地產(chǎn)行業(yè)自身受害最大。

然而，我國房地產(chǎn)制度改革仍然存在某些問題，首先是對房地產(chǎn)市場特點考慮不夠。由于房地產(chǎn)的不可移動性，房地產(chǎn)市場是地區(qū)性市場。加上中國幅員遼闊，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、房地產(chǎn)市場發(fā)育程度、干部素質(zhì)、老百姓思想覺悟等差異很大。但某些房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施對各地情況和房地產(chǎn)市場發(fā)展階段考慮不夠，缺乏區(qū)別對待、分類指導(dǎo)，往往采取“一刀切”。另外，房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)周期較長，房地產(chǎn)市場對調(diào)控政策措施的反應(yīng)速度較慢，或者說，房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施需要經(jīng)過一段較長時間才能出效果。但某些政策措施急于求成，恨不得立竿見影。此外，對房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施過多、過細(xì)、面面俱到、相

互銜接不夠、變化也過快。使政策執(zhí)行者難以理解政策制定者的真實意圖，或者根據(jù)自己的需要來解讀，從而難以很好地貫徹落實。

其次，房地產(chǎn)財富和收入上的差距也未受到重視。房地產(chǎn)是一種價值很大的財產(chǎn)。過去人們占用的房地產(chǎn)的面積、位置、新舊等差異較大。但在住房制度改革和土地使用制度改革中，都較少考慮縮小這種差距。通過改革，房地產(chǎn)價值顯化并可以通過轉(zhuǎn)讓、租賃等取得收益后，擴(kuò)大了人們之間的財富和收入差距。

當(dāng)前房地產(chǎn)市場發(fā)展中還有許多具體問題，例如，房地產(chǎn)價格特別是住房價格上漲過快，房地產(chǎn)交易行為不夠規(guī)范，房地產(chǎn)市場服務(wù)體系尚不健全，房地產(chǎn)市場規(guī)則尚不完善等。

住房制度改革已破除了舊的福利性住房制度，建立起了與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，以住房市場化為基礎(chǔ)并兼顧住房特殊屬性的多層次住房供應(yīng)體系的新制度框架，下一步主要是完善和落實的問題。土地使用制度改革尚不徹底，還帶有較濃厚的舊的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，有一些如何與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相嫁接的深層次問題需要解決。房地產(chǎn)市場將由新建商品房買賣為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪糠抠I賣和租賃為主。相應(yīng)的，房地產(chǎn)業(yè)將由房地產(chǎn)開發(fā)為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉康禺a(chǎn)經(jīng)紀(jì)等房地產(chǎn)服務(wù)為主。政府應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮房地產(chǎn)市場作用的基礎(chǔ)上，著力搞好保障住房建設(shè)，調(diào)動土地使用者合理利用土地的積極性，防止房地產(chǎn)市場大起大落。