第一篇：農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

秦紅松 農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保是在農(nóng)業(yè)信貸領(lǐng)域，為規(guī)避因農(nóng)戶等債務(wù)人與銀行等債權(quán)人之間信息不對稱造成的風(fēng)險(xiǎn)，確保債權(quán)人順利實(shí)現(xiàn)債權(quán)，以債務(wù)人或第三方的信用及財(cái)產(chǎn)作為保證，督促債務(wù)人履行債務(wù)的經(jīng)濟(jì)行為。農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保實(shí)質(zhì)是一種信用手段，既是融資的媒介，又是債權(quán)的保障，它在一定程度上迫使農(nóng)戶等借款人傳遞真實(shí)信息，降低了信息成本，銀行也由此來判斷農(nóng)戶等借款人風(fēng)險(xiǎn)的高低，因而可降低信息不對稱條件下逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，增強(qiáng)了信貸資金的安全。

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，在完全競爭的信貸市場中，農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保機(jī)制增大了農(nóng)戶等借款人不償還貸款的機(jī)會(huì)成本，促進(jìn)了農(nóng)戶等借款人的理性投資；同時(shí)，農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保增加了銀行的信貸合作激勵(lì)，當(dāng)信用擔(dān)保處置價(jià)值大于貸款本息之和時(shí)，銀行在借款人違約后仍能得到足夠補(bǔ)償，其利潤預(yù)期就會(huì)提高。國外農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保的運(yùn)行概況

美國的農(nóng)村金融是以商業(yè)金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人信貸為基礎(chǔ)，以農(nóng)業(yè)合作信貸機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，以政府農(nóng)貸機(jī)構(gòu)為輔助的復(fù)合型供給體系。在這一體系中，農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保方式主要包括：固定資產(chǎn)抵押，固定資產(chǎn)主要包括土地和住房，其中又以土地為主；流動(dòng)資產(chǎn)抵押，主要包括大件消費(fèi)品、設(shè)備和農(nóng)產(chǎn)品；權(quán)利質(zhì)押，主要包括專利、版權(quán)、動(dòng)產(chǎn)票據(jù)、產(chǎn)權(quán)憑證、應(yīng)收賬款、股權(quán)等；擔(dān)保機(jī)構(gòu)貸款，美國的農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)屬于政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，主要包括農(nóng)民家計(jì)局、農(nóng)村電氣化管理局和小企業(yè)管理局。除此之外，美國還擁有健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系、農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保法律體系和個(gè)人信征體系。

法國的農(nóng)村金融組織體系主要由農(nóng)業(yè)信貸銀行、互助信貸聯(lián)合銀行、大眾銀行和土地信貸銀行四家銀行組成，其中，農(nóng)業(yè)信貸銀行在整個(gè)農(nóng)村金融市場上居于主導(dǎo)地位。在這一金融體系下的擔(dān)保方式主要包括：合作金融下的信用擔(dān)保，這是法國農(nóng)民獲得貸款的最主要方式之一；個(gè)人資產(chǎn)擔(dān)保，主要包括土地、房屋、大型機(jī)器設(shè)備等；政策性金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保，與之相配套的有良好的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場、完善的法律體系和大量的農(nóng)業(yè)合作社。

日本的農(nóng)村金融供給主體以合作金融和政策性金融為主，農(nóng)戶貸款的主要擔(dān)保方式包括：政府主導(dǎo)下的信用保證保險(xiǎn)擔(dān)保；不動(dòng)產(chǎn)抵押，主要包括土地抵押和林地抵押；動(dòng)產(chǎn)債權(quán)擔(dān)保，主要包括牛、豬、蔬菜等動(dòng)產(chǎn)以及應(yīng)收賬款；自然人擔(dān)保。除此之外，日本也擁有健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系以及動(dòng)產(chǎn)評估和信用評級(jí)體系。

孟加拉農(nóng)村金融供給體系的核心是格萊珉銀行，農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保方面雖然擔(dān)保品覆蓋范圍較廣，但整個(gè)擔(dān)保體系是以農(nóng)戶聯(lián)保為核心，以土地等不動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保和動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保為補(bǔ)充，尤其是農(nóng)戶聯(lián)保貸款是全世界小額信貸競相學(xué)習(xí)的對象。國際農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)

擔(dān)保多元化應(yīng)是未來農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保發(fā)展的主流格局。伴隨著農(nóng)村居民資金需求的多樣化和農(nóng)戶發(fā)展水平的差異化，單一的擔(dān)保方式將難以滿足農(nóng)村金融市場的需求。多元化的農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保機(jī)制一方面可以滿足資金需求的多樣化，另一方面可以擴(kuò)大獲得貸款農(nóng)戶的覆蓋面，上述國家的農(nóng)民之所以能順利獲得融資，與其不無關(guān)系。

非有形資產(chǎn)擔(dān)保應(yīng)是農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保發(fā)展的方向。非有形資產(chǎn)擔(dān)保也即除固定資產(chǎn)擔(dān)保和流動(dòng)資產(chǎn)擔(dān)保以外的擔(dān)保方式。農(nóng)戶有形可抵質(zhì)押資產(chǎn)不足在各個(gè)國家都是普遍存在的，同時(shí)也是各國農(nóng)村金融發(fā)展共同面臨的難題，因此，發(fā)展非有形資產(chǎn)擔(dān)保應(yīng)成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保發(fā)展的方向。

合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保發(fā)展成功的關(guān)鍵。國際上規(guī)避農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)的一些行之有效的措施包括：大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；成立農(nóng)業(yè)信用保證基金，以幫助不能償還貸款的借款者償還資金；健全融資保險(xiǎn)和針對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的再保險(xiǎn)機(jī)制，以減輕融資機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)；強(qiáng)化針對借款人的信息收集監(jiān)控和督促貸款償還的工作機(jī)制。

政府大力支持是農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)后盾。政府對農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保的支持方式主要包括：對各類農(nóng)村金融組織給予稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、存款準(zhǔn)備金率等方面的優(yōu)惠和支持；引導(dǎo)成立農(nóng)業(yè)信用保證基金；不斷健全各項(xiàng)政策體系和法律法規(guī)體系；對各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展給予政策支持；直接出資成立政策性金融機(jī)構(gòu)。對我國的啟示

一是鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)入駐農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)信貸多渠道供給。二是加大擔(dān)保方式創(chuàng)新力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶擔(dān)保方式多元化，積極探索經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)憑證、應(yīng)收賬款、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、大宗設(shè)施設(shè)備、農(nóng)產(chǎn)品等抵質(zhì)押融資方式，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新。三是加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度及配套體系改革，提升農(nóng)戶自我擔(dān)保能力。四是積極發(fā)展第三方農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保主體多元化。五是加快保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)的多途徑化解。六是健全法律制度體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保的深入發(fā)展，對我國《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)中一些農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和抵押限制條款進(jìn)行適時(shí)修正，以逐步減少對農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保形成的制度障礙，并盡快出臺(tái)諸如《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》《農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保法》《民間金融法》《農(nóng)村信貸征信和違約懲罰條例》《農(nóng)村金融組織法》等法律法規(guī)。

作者：西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

來源：光明網(wǎng)-《光明日報(bào)》

第二篇：農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保公司總結(jié)

今年，我們緊緊圍繞市委、市政府關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)這個(gè)中心，以為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)提供融資擔(dān)保和配套中介服務(wù)為重點(diǎn)，在政府領(lǐng)導(dǎo)、部門支持、銀行合作、公司上下共同努力下，開創(chuàng)了擔(dān)保資本不斷擴(kuò)充，業(yè)務(wù)經(jīng)營成效突出，制度規(guī)章健全完善，風(fēng)險(xiǎn)防范步入正規(guī)，員工隊(duì)伍精干高效的新局面?；仡櫼荒陙淼墓ぷ鲗?shí)踐，現(xiàn)總結(jié)如下：

一、主要工作及成效

（一）發(fā)揮了融資擔(dān)保平臺(tái)作用，業(yè)務(wù)經(jīng)營步入正規(guī)

今年以來，我們堅(jiān)持按照“幫企業(yè)解困、替政府補(bǔ)位、對股東負(fù)責(zé)”的宗旨，堅(jiān)持既對龍頭企業(yè)的政策性融資提供信用擔(dān)保支持，又按市場化運(yùn)作，嚴(yán)密風(fēng)險(xiǎn)控制規(guī)范操作，保證資金營運(yùn)安全，走出了一條企業(yè)、銀行、公司等多方共贏的發(fā)展之路，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。截止年底，公司共受理縣（市）區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、貿(mào)易、服務(wù)業(yè)、種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等五大行業(yè)擔(dān)保項(xiàng)目個(gè)，立項(xiàng)個(gè)，已通過評審審批項(xiàng)目個(gè)，共為家龍頭企業(yè)提供了萬元融資擔(dān)保服務(wù)，目前在保項(xiàng)目個(gè),在保金額萬元，比上年增加萬元，是上年余額的.倍。其中種植業(yè)個(gè)，金額萬元；養(yǎng)殖業(yè)個(gè)，余額萬元；貿(mào)易個(gè)，金額..萬元；農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)個(gè)，金額萬元。公司共取得擔(dān)保收入萬元；計(jì)提各種風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金.萬元；擔(dān)?；鹩扇ツ甑娜f元，增加到目前的萬元，增加萬元，增長%。通過為企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)，有效的促進(jìn)了龍頭企業(yè)信用的提升，使受保企業(yè)在取得較好經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，在擴(kuò)大就業(yè)再就業(yè)、增加稅收方面也實(shí)現(xiàn)了較好的社會(huì)效益。特別是對于超額信用限額的萬寶糧油有限公司和大山現(xiàn)代有限公司等，我們積極向省農(nóng)業(yè)廳、省擔(dān)保公司推薦，并參與擔(dān)保調(diào)查，提供聯(lián)合擔(dān)保萬元，受到省、市政府和農(nóng)發(fā)行各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過家受保企業(yè)擔(dān)保貸款的注入，新增產(chǎn)值.億元，新增利稅多萬元，新增就業(yè)人員多人，有力推動(dòng)了龍頭企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展。

（二）、健全完善了各項(xiàng)規(guī)章制度，業(yè)務(wù)操守合規(guī)規(guī)范

作為高風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保業(yè)，經(jīng)營的是信用，管理的是風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)在管理風(fēng)險(xiǎn)上。沒有系統(tǒng)全面的規(guī)章制度，科學(xué)的業(yè)務(wù)操作流程是不可能在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下保障業(yè)務(wù)持續(xù)、穩(wěn)健發(fā)展的。今年以來，我們繼續(xù)把健全法人治理結(jié)構(gòu)、完善內(nèi)部規(guī)章制度作為加強(qiáng)公司管理的頭等大事來抓。一是嚴(yán)格按照《公司法》，依法設(shè)立了公司股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的董事長負(fù)責(zé)制，并根據(jù)業(yè)務(wù)需要設(shè)立擔(dān)保業(yè)務(wù)部和綜合業(yè)務(wù)部。二是公司參考國內(nèi)做得比較好的擔(dān)保公司、銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的實(shí)際，制定完善了一系列的業(yè)務(wù)操作細(xì)則、管理辦法與規(guī)章制度。先后制定了《擔(dān)保資金管理辦法》、《擔(dān)保評審委員會(huì)工作辦法》、《擔(dān)保公司人力資源管理辦法》、《擔(dān)保業(yè)務(wù)操作規(guī)程》、《擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)控制辦法》、《擔(dān)保項(xiàng)目調(diào)查實(shí)施細(xì)則》、《擔(dān)保項(xiàng)目審查實(shí)施細(xì)則》、《反擔(dān)保管理辦法》、《擔(dān)保項(xiàng)目保后管理實(shí)施細(xì)則》、《擔(dān)保公司檔案管理辦法》、《擔(dān)保公司財(cái)務(wù)管理制度》等等。三是在操作流程上，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化管理，不斷完善擔(dān)保業(yè)務(wù)操作規(guī)范文本。公司制定了《襄樊市農(nóng)業(yè)政策性金融合作協(xié)議項(xiàng)下?lián)ＹJ款業(yè)務(wù)操作流程》，從客戶咨詢階段的《擔(dān)保申請書》到調(diào)查審批階段的《擔(dān)保調(diào)查報(bào)告提要格式》、《擔(dān)保項(xiàng)目評審表》《擔(dān)保項(xiàng)目審批表》，以及《擔(dān)保意向函》、《正式擔(dān)保函》等都進(jìn)行了不斷完善，使業(yè)務(wù)操作更加規(guī)范、有序，有效防范了操作風(fēng)險(xiǎn)。四是建立審保分離制度。各部門各環(huán)節(jié)都相互獨(dú)立制約。公司縱向?qū)嵭袀€(gè)人負(fù)責(zé)制，橫向?qū)嵭胁块T審查責(zé)任制。每個(gè)擔(dān)保項(xiàng)目審查都有不同部門同時(shí)進(jìn)行，通過制度規(guī)范項(xiàng)目流程與審批程序。而對于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范，公司建立了包括保前評估，保中控制，保后檢查跟蹤，直到擔(dān)保責(zé)任解除在內(nèi)的全程監(jiān)控體系，嚴(yán)格按業(yè)務(wù)流程操作。同時(shí)推進(jìn)“項(xiàng)目評審制度”，專門聘請財(cái)會(huì)、金融、法律、機(jī)械、農(nóng)牧科技等方面多名專家人員參與項(xiàng)目評審，包括項(xiàng)目擔(dān)保措施的設(shè)置和落實(shí)、合同起草和簽訂、項(xiàng)目動(dòng)態(tài)跟蹤和管理以及評審、決策等運(yùn)作全過程。

（三）不斷壯大了擔(dān)保基本規(guī)模，資本構(gòu)成豐富多元化。

公司成立之初，擔(dān)保資本金僅有萬元，按照“擔(dān)保機(jī)構(gòu)對單個(gè)企業(yè)的融資擔(dān)保余額不得超過實(shí)際注冊資本%”的政策規(guī)定，擔(dān)保公司對單個(gè)龍頭企業(yè)的擔(dān)保余額不得超過萬元。經(jīng)與農(nóng)發(fā)行溝通，農(nóng)發(fā)行給于擔(dān)保公司特別支持，一是資本金按最高：倍數(shù)放大；二是對單個(gè)企業(yè)融資擔(dān)保額度提高到萬元。但這個(gè)額度根本不能滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)特別是省級(jí)龍頭企業(yè)在發(fā)展壯大過程中的資金需求，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。而且萬的資金規(guī)模與銀監(jiān)會(huì)規(guī)定“與銀行合作的擔(dān)保公司需注冊資本億元以上”的資金缺口相差甚遠(yuǎn)。為此，我們首先確立了擴(kuò)充擔(dān)?；鹨?guī)模達(dá)到萬元的目標(biāo)。一是打好政府牌，向政府爭取政策爭取資金，依靠政府?dāng)U大規(guī)模（目前政府投資已達(dá)萬元）；二是爭取政府重視和股東支持，督促已認(rèn)繳單位資金及早到位；三是努力擴(kuò)大股東認(rèn)繳面和擴(kuò)大股份，輔之收費(fèi)優(yōu)惠政策加以保障；四是運(yùn)用政策借調(diào)資金補(bǔ)充規(guī)模。今年省財(cái)政廳以號(hào)文件《關(guān)于利用省級(jí)財(cái)政資金進(jìn)一步支持中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)的實(shí)施意見》對擔(dān)保體系建設(shè)作了十分明確的規(guī)定，我們擔(dān)保公司資格具備，條件充分，擬借調(diào)萬元專項(xiàng)資金予以補(bǔ)充。目前，擔(dān)保公司實(shí)際資本已達(dá)到萬元。其中貨幣資本萬，土地實(shí)物資本萬元。年底可突破萬元。

（四）積極參與了政府中心工作，受到重視和支持。公司成立一年來，緊緊圍繞服務(wù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等各級(jí)黨委、政府高度關(guān)注的中心工作，積極開展融資擔(dān)保服務(wù)，先后為多家農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)提供融資擔(dān)保多萬元，占總額的%。?？悼h委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)知道我們受理該縣種植、養(yǎng)殖、加工、貿(mào)易等涉農(nóng)企業(yè)貸款擔(dān)保項(xiàng)目近個(gè)、開展擔(dān)保貸款近千萬元后，當(dāng)即表態(tài)，凡擔(dān)保公司的擔(dān)保項(xiàng)目，縣財(cái)政將給予貼息支持；同時(shí)決定縣擔(dān)保公司的萬元資金全部入股我們擔(dān)保公司。今年生豬生產(chǎn)成為關(guān)系國民“菜籃子”供應(yīng)、關(guān)系市場物價(jià)、關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定的熱點(diǎn)，引起了各級(jí)黨委、政府的高度重視。市委、市政府作出了建設(shè)“萬頭生豬成長工程”的決策，我們及時(shí)向市委、市政府提出了《關(guān)于利用擔(dān)保平臺(tái)支持生豬生產(chǎn)發(fā)展的幾點(diǎn)意見》，受到重視和肯定，市政府決定，全市支持新建和擴(kuò)建家年出欄萬頭生豬養(yǎng)殖企業(yè)，由市擔(dān)保公司擔(dān)保、市財(cái)政貼息、市農(nóng)發(fā)行貸款各萬元。同時(shí)，為了提高擔(dān)保公司擔(dān)保能力，市政府以其儲(chǔ)備的價(jià)值萬元的工業(yè)用地充實(shí)擔(dān)保公司資本金，使擔(dān)保公司對單個(gè)企業(yè)的擔(dān)保能力由萬元提高到萬元。

（五）建立了風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)趨于制度化。我們始終把防控風(fēng)險(xiǎn)作為開展擔(dān)保工作的核心，每一筆擔(dān)保貸款，都必須采取反擔(dān)保措施。一是實(shí)行資產(chǎn)抵押、權(quán)利質(zhì)押反擔(dān)保。二是企業(yè)所有股東個(gè)人承擔(dān)保證反擔(dān)保責(zé)任。三是關(guān)聯(lián)企業(yè)或同類企業(yè)互保聯(lián)保。四是按擔(dān)保額度的-%收取企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保證金。目前“兩金”已達(dá)近萬元。五是對于無任何反擔(dān)保措施和流通型企業(yè)，實(shí)行銀行賬戶共管，公司派專職人員全程監(jiān)控其資金的使用、原料及產(chǎn)成品的收購和銷售及貨款的回收。六是審保分離，科學(xué)決策。規(guī)范擔(dān)保業(yè)務(wù)各個(gè)流程中所涉及的項(xiàng)目調(diào)查、項(xiàng)目審查、項(xiàng)目評審、項(xiàng)目審批、保后跟蹤、代償支付等各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任人的行為，建立“橫向平行制衡”的約束機(jī)制。七是建立項(xiàng)目責(zé)任制度，嚴(yán)格責(zé)任監(jiān)督和責(zé)任追究。每個(gè)項(xiàng)目都簽訂擔(dān)保項(xiàng)目責(zé)任書，第一責(zé)任人為項(xiàng)目主辦調(diào)查人。由于公司各種防范風(fēng)險(xiǎn)措施到位，擔(dān)保貸款到期的個(gè)項(xiàng)目，全部按時(shí)償還了貸款，解除了擔(dān)保責(zé)任，沒有出現(xiàn)代償損失。

（六）廣泛宣傳擔(dān)保平臺(tái)的作用，提升了公司的形象。

一是利用會(huì)議宣傳。利用公司周年慶典和第三次股東大會(huì)契機(jī)，邀請到了市委、市政府及各縣（市）區(qū)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、市農(nóng)辦、經(jīng)委、農(nóng)發(fā)行、國資委、財(cái)局、工商、稅務(wù)等部門負(fù)責(zé)人以及新老股東代表參加會(huì)議座談。尤其是政府劉德政市長代表市委、市政府所作的重要講話，其中還點(diǎn)名要求“市農(nóng)辦和國資委要進(jìn)一步加強(qiáng)對擔(dān)保公司的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)，幫助解決實(shí)際問題；市紀(jì)委、地稅要積極幫助擔(dān)保公司辦理營業(yè)稅減免手續(xù)，爭取上級(jí)財(cái)政部門的扶持；市財(cái)政局要依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，幫助建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制”，使與會(huì)代表更加明晰了全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的喜人形勢，了解了擔(dān)保公司支持龍頭企業(yè)觸資擔(dān)保的驕人業(yè)績和重要作用，從而加深了對擔(dān)保公司支持全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展不可或缺的位置和未來發(fā)展前景。會(huì)上新老股東還紛紛表示要切實(shí)支持，加大股份注入，并現(xiàn)場簽約認(rèn)繳萬元。二是利用文件宣傳。以公司文件《關(guān)于支持生豬生產(chǎn)發(fā)展的意見》上報(bào)市委、政府，受到市委、政府領(lǐng)導(dǎo)重視和批示，成為生豬養(yǎng)殖企業(yè)中申請貸款擔(dān)保的有效指南?！斗e極發(fā)揮擔(dān)保平臺(tái)，大力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展》刊登在市政府公報(bào)上，對宣傳和提升公司形象、地位、作用以及知名度都發(fā)揮了積極的影響作用。三是直接深入企業(yè)宣傳。今年以來，公司多次組織員工深入全市縣市多家企業(yè)宣傳政策和調(diào)查研究，設(shè)立問題解答聯(lián)絡(luò)人提供咨詢和經(jīng)營策劃服務(wù)。

（七）扎實(shí)打造了員工隊(duì)伍，業(yè)務(wù)精干工作高效。

高素質(zhì)的員工，穩(wěn)定團(tuán)結(jié)的職工隊(duì)伍建設(shè)，是公司持續(xù)發(fā)展的根本保障。為此，擔(dān)保公司特別重視人才隊(duì)伍的建設(shè)。一是嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)。按照資本金額度實(shí)行定編、定人、定崗、定責(zé)，所需人員一律面向社會(huì)公開招聘。目前，公司已正式招聘的名工作人員都是金融財(cái)會(huì)專業(yè)人才。另聘請具有財(cái)會(huì)、金融、機(jī)械等方面的專家 多名，作為擔(dān)保評審委員會(huì)非常設(shè)專門機(jī)構(gòu)專家人員，參與擔(dān)保項(xiàng)目的調(diào)查評估等工作。二是組織員工結(jié)合實(shí)際健全了包括公司《章程》、《擔(dān)保資金管理辦法》、《擔(dān)保業(yè)務(wù)操作流程》等較為全面、規(guī)范的業(yè)務(wù)操作辦法和規(guī)章制度，以保證公司經(jīng)營規(guī)規(guī)范安全。三是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高素質(zhì)。公司定期組織員工學(xué)習(xí)國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策，學(xué)習(xí)擔(dān)保理論法律法規(guī)，學(xué)習(xí)公司規(guī)章制度、業(yè)務(wù)操守，并按月或按季進(jìn)行考試考評，將學(xué)習(xí)成績納入員工個(gè)人業(yè)債進(jìn)行考核。通過對員工進(jìn)行全方位的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)考核，不僅公司各項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)營出現(xiàn)了令人鼓舞的局面，而且隊(duì)伍的思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、政策理論水平以及實(shí)際工作綜合能力都得到了顯著的提升。

第三篇：建立社會(huì)信用體系的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是建立在法制基礎(chǔ)上的信用經(jīng)濟(jì)，高度發(fā)達(dá)的信用體系在防范金融風(fēng)險(xiǎn)、提高市場資源配置效率等方面發(fā)揮著積極作用。從一些發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)看，一般都建立起比較完善的社會(huì)信用制度，而發(fā)展中國家也開始著手建立本國的社會(huì)信用體系。了解發(fā)達(dá)國家信用制度的特點(diǎn)，分析發(fā)展中國家建立社會(huì)信用體系的實(shí)踐，將為我國建立與完善社會(huì)信用體系提供有益的經(jīng)驗(yàn)。

一、幾個(gè)主要發(fā)達(dá)國家的信用管理經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國家在社會(huì)信用體系建設(shè)的基本內(nèi)涵方面沒有根本的區(qū)別，但各國國情和立法傳統(tǒng)等方面的差異決定了主要有兩種模式，一種以美國為代表，一種以歐洲大陸國家為代表。

（一）美國的做法

美國是世界信用交易額最高的國家，也是信用管理行業(yè)最發(fā)達(dá)的國家。因此，對美國的社會(huì)信用體系框架進(jìn)行分析有助于我們認(rèn)識(shí)成熟的社會(huì)信用制度的基本狀況。

1．相關(guān)法律體系的建立是信用行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)

二戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，美國信用交易的規(guī)模不斷擴(kuò)大，伴隨著信用交易的增長和信用管理行業(yè)的發(fā)展，征信數(shù)據(jù)和服務(wù)方式等方面不可避免地產(chǎn)生了一些問題，諸如公平授信、正確報(bào)告消費(fèi)者信用狀況、誠實(shí)放貸等問題，其中特別敏感的是保護(hù)消費(fèi)者隱私權(quán)問題。鑒于信用市場的發(fā)展?fàn)顩r，有關(guān)方面對國會(huì)出臺(tái)信用管理相關(guān)法律提出了強(qiáng)烈要求，于是，從20世紀(jì)60年代末以來，美國在原有信用管理法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制訂與信用管理相關(guān)的法律，經(jīng)過不斷完善，目前已形成了比較完整的框架體系。

美國基本信用管理的相關(guān)法律框架是以公平信用報(bào)告法（fair

credit

reporting

act）為核心的一系列法律。其中一項(xiàng)被稱之為“信用控制法（credit

control

act）”的法律在80年代被終止使用。其他和信用行業(yè)比較密切的法律包括：平等信用機(jī)會(huì)法（equal

credit

opportunity

act）、公平債務(wù)催收作業(yè)法（fair

debt

collection

practice

act）、公平信用結(jié)帳法（fair

credit

billing

act）、誠實(shí)租借法（truth

in

lending

act）、信用卡發(fā)行法（credit

card

issuance

act）、公平信用和貸記卡公開法（fair

credit

and

charge

card

disclosure

act）、電子資金轉(zhuǎn)帳法（electronic

fund

transfer

act）、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)解除管制和貨幣控制法（depository

institutions

deregulation

and

monetary

control

act）、甘恩－圣哲曼儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)法（garn-st

germain

depository

institution

act）、銀行平等競爭法（competitive

equality

banking

act）、房屋抵押公開法（home

mortgage

disclosure

act）、房屋貸款人保護(hù)法（home

equity

loan

consumer

protection

act）、金融機(jī)構(gòu)改革－恢復(fù)－執(zhí)行法（financial

institutions

reform,recovery,and

enforcement

act）、社區(qū)再投資法（community

reinvestment

act）、信用修復(fù)機(jī)構(gòu)法（credit

repair

organization

act）、格雷姆－里奇－比利雷法（gramm-leach-blil萬家企業(yè)的信息。在資信評級(jí)行業(yè)，目前美國國內(nèi)主要有穆迪投資者服務(wù)公司（moody）、標(biāo)準(zhǔn)普爾公司（standard

and

poors）、菲奇公司（fitch）和達(dá)夫公司（duff

&

phelps），他們基本上主宰了美國的資信評級(jí)市場。穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾兩家公司在資信評級(jí)業(yè)的歷史最為悠久、實(shí)力也最雄厚，在國際上的聲譽(yù)也最好，其他國家在建立本國的評級(jí)制度和評級(jí)機(jī)構(gòu)時(shí)大多受到他們的影響。美國的信用市場之所以在全球最為發(fā)達(dá)，而且并未因信用交易額的擴(kuò)大帶來更多的信用風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)達(dá)的信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在其中發(fā)揮了不可或缺的重要作用。

美國的信用中介機(jī)構(gòu)都是由私人部門所有，一般來說，提供個(gè)人資信信息和企業(yè)資信信息的信用局是分別建立的。每一家信用中介機(jī)構(gòu)都是以一種核心業(yè)務(wù)（如消費(fèi)者信用報(bào)告、資信評級(jí)、商賬追收等）為主，同時(shí)提供咨詢和增值信息服務(wù)。在信用中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展過程中，隨著當(dāng)?shù)匦庞檬袌霰趬镜南徒陙硇畔⒓夹g(shù)的快速發(fā)展，信用中介機(jī)構(gòu)的集中化趨勢不斷增強(qiáng)，機(jī)構(gòu)數(shù)量在不斷減少，規(guī)模越來越大。在美國，信用行業(yè)的幾乎每一個(gè)特定市場都已被少數(shù)幾家機(jī)構(gòu)壟斷。

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，越來越多的信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)開始向用戶提供在線服務(wù)，消費(fèi)者的信用報(bào)告已經(jīng)可以在網(wǎng)上獲取。由于互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，信息的傳遞與交流變得更加方便，信用數(shù)據(jù)的記錄與更新也更加容易，信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的影響也日益擴(kuò)大。

3．市場主體較強(qiáng)的信用意識(shí)促進(jìn)了信用體系的發(fā)展

在美國，信用交易十分普遍，缺乏信用記錄或信用記錄歷史很差的企業(yè)很難在業(yè)界生存和發(fā)展，而信用記錄差的個(gè)人在信用消費(fèi)、求職等諸多方面都會(huì)受到很大制約。因此，不論是企業(yè)，還是普通的消費(fèi)者，都有很強(qiáng)的信用意識(shí)。美國的企業(yè)中普遍建立了信用管理制度，在較大的企業(yè)中都有專門的信用管理部門，為有效防范風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)一般不愿與沒有資信記錄的客戶打交道。由于信用交易與個(gè)人的日常生活密切相關(guān)，美國的消費(fèi)者都十分注重自身的信用狀況，并會(huì)定期向信用信息局查詢自己的信用報(bào)告，盡可能避免在信用局的報(bào)告中出現(xiàn)自己的負(fù)面信息。

4．對信用行業(yè)的管理

由于美國有比較完備的信用法律體系，征信數(shù)據(jù)的取得和使用等都有明確的法律規(guī)定，因此政府在對信用行業(yè)管理中所起的作用比較有限。但是，美國的有關(guān)政府部門和法院仍然起到信用監(jiān)督和執(zhí)法的作用，其中聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（federal

trade

commission）是對信用管理行業(yè)的主要監(jiān)管部門，司法部、財(cái)政部貨幣監(jiān)理局和聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)等在監(jiān)管方面也發(fā)揮著重要作用。

在美國，美國信用管理協(xié)會(huì)、信用報(bào)告協(xié)會(huì)、美國收帳協(xié)會(huì)等一些民間機(jī)構(gòu)，在信用行業(yè)的自律管理和代表行業(yè)進(jìn)行政府公關(guān)等方面發(fā)揮了重要作用。行業(yè)協(xié)會(huì)的主要功能在于聯(lián)系本行業(yè)或本分支的從業(yè)者，為本行業(yè)的從業(yè)者提供交流的機(jī)會(huì)和場所，進(jìn)行政府公關(guān)或議會(huì)的院外活動(dòng)，替本行業(yè)爭取利益。行業(yè)協(xié)會(huì)還提供信用管理的專業(yè)教育，舉辦從業(yè)執(zhí)照的培訓(xùn)和考試，舉辦會(huì)員大會(huì)和各種學(xué)術(shù)交流會(huì)議，發(fā)行出版物，募集資金支持信用管理研究課題等。

英國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等國，在信用制度建設(shè)方面同美國的做法比較接近。這些國家的信用中介機(jī)構(gòu)也是由私人部門所有，都有一部直接規(guī)制信用行業(yè)的基本法。

（二）其他國家的經(jīng)驗(yàn)

法國、德國和比利時(shí)等一些歐洲國家的社會(huì)信用體系同美國存在一定差別。

1．信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)是被作為中央銀行的一個(gè)部門建立，而不是由私人部門發(fā)起設(shè)立

在法國，法國中央銀行（banque

de

france）的信用局部發(fā)展中國家在信用體系建設(shè)方面，都是由銀行推動(dòng)的。比如：泰國第一家資信評級(jí)機(jī)構(gòu)——泰國評級(jí)和信息服務(wù)公司（tris）就是由泰國銀行發(fā)起設(shè)立的；孟加拉國的信用信息局則是作為中央銀行的一個(gè)部門而形成的。菲律賓信用信息局（cibi）最初是由菲律賓中央銀行、證券交易委員會(huì)和菲律賓金融學(xué)院在1982年聯(lián)合建立，創(chuàng)立之初是作為一個(gè)非股份化、非盈利的公司。后來，政府賦予cibi在金融系統(tǒng)中建立并維持一個(gè)有效的信用評價(jià)和監(jiān)督制度的義務(wù)，于是該公司從1985年開始發(fā)布對當(dāng)?shù)毓镜男庞迷u級(jí)商業(yè)報(bào)告。1997年，cibi將它的主要業(yè)務(wù)分為兩個(gè)獨(dú)立的公司——cibi評級(jí)公司（現(xiàn)在稱為菲律賓評級(jí)服務(wù)公司philippine

ratings

services

corp.）和cibi信息公司，繼續(xù)提供信用報(bào)告和在線數(shù)據(jù)服務(wù)。cibi提供的信用信息包括公司信息和消費(fèi)者信息兩方面。其中，公司數(shù)據(jù)庫的文件超過5萬份，包含個(gè)人信息記錄的數(shù)據(jù)庫有15萬條信用記錄。印度等國家的信用中介機(jī)構(gòu)也是在銀行的推動(dòng)下建立起來的。

在發(fā)展中國家，不僅信用信息局等信用中介機(jī)構(gòu)是由（中央）銀行發(fā)起設(shè)立的，而且信用管理的立法工作也多是由中央銀行推動(dòng)的。比如，印度中央銀行工作組提出了信用信息局法案的草案，準(zhǔn)備提交議會(huì)審議。此外，一些發(fā)展中國家的政府為促進(jìn)信用中介機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，擴(kuò)大市場對信用評估的需求，在政策上也給予一定支持，有些國家甚至有強(qiáng)制性規(guī)定。例如，馬來西亞中央銀行規(guī)定公司債券的發(fā)行必須經(jīng)過資信評級(jí)機(jī)構(gòu)的評級(jí)，以提高債券透明度，增強(qiáng)投資者信心。

（三）市場中介機(jī)構(gòu)的建立模式

發(fā)展中國家的信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)主要包括信用信息局和資信評級(jí)公司兩類。其中，資信評級(jí)公司的建立主要是為了增強(qiáng)資本市場（特別是債券市場）的透明性，促進(jìn)其健康發(fā)展。信用信息局的建立更多地是為了提高金融系統(tǒng)的效率，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

在發(fā)展中國家，信用服務(wù)中介機(jī)構(gòu)一般由銀行發(fā)起設(shè)立，主要股東包括商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等。信用服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主要包括信用評級(jí)、征信業(yè)務(wù)、咨詢業(yè)務(wù)等。其中對企業(yè)和個(gè)人的征信服務(wù)通常是分開的，即由不同的機(jī)構(gòu)運(yùn)營。也有一些國家或地區(qū)在發(fā)展過程中，信用中介機(jī)構(gòu)同時(shí)提供企業(yè)資信和個(gè)人資信服務(wù)。信用中介機(jī)構(gòu)一般采取公司制的運(yùn)作模式，有的信用中介機(jī)構(gòu)還成為上市公司（如印度信用評級(jí)信息服務(wù)公司crisl）。隨著本國市場的不斷發(fā)展，許多國家的信用中介機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中進(jìn)行了股權(quán)改造，引入更有實(shí)力的新股東，以增強(qiáng)自身實(shí)力。



在信用中介機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中，發(fā)展中國家普遍同國際上的大公司進(jìn)行各種合作，或者允許這些公司在國內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，或者引進(jìn)這些公司的管理和技術(shù)、進(jìn)行戰(zhàn)略合作或組建合資公司。比如，tris最初在發(fā)展其資信評級(jí)方法和管理模式方面得到標(biāo)準(zhǔn)普爾集團(tuán)3年的技術(shù)支持；而在拓展新的債務(wù)工具的信用評級(jí)的知識(shí)和技巧方面、以及在發(fā)展對投資者的利率研究方面，tris與fitch

ibca也有一個(gè)為期3年的戰(zhàn)略伙伴協(xié)定。印度、馬來西亞和菲律賓等國的信用中介機(jī)構(gòu)在發(fā)展的初期也都同標(biāo)準(zhǔn)普爾等國際上的知名公司進(jìn)行戰(zhàn)略合作，有些中介機(jī)構(gòu)還引入這些公司作為股東。同國際上大公司的合作有助于提高發(fā)展中國家信用中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)、管理和服務(wù)水平，但由于征信信息的敏感性，國外公司在合資企業(yè)中所占的股份通常并不高。

在信用中介機(jī)構(gòu)的數(shù)量上，各國的做法有一定的區(qū)別，比如在資信評級(jí)（credit

rating）行業(yè)，印度、印度尼西亞等國的資信評級(jí)機(jī)構(gòu)的數(shù)量都不止一家。但在許多國家，目前有一種傾向，就是在該國內(nèi)家的法律體系還有一個(gè)特點(diǎn)，即法律處于不斷修訂完善的過程中，因此，先以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，也將為今后正式法律的出臺(tái)積累經(jīng)驗(yàn)。二是抓緊研究、率先出臺(tái)與信用行業(yè)直接相關(guān)的基本法，如可先出臺(tái)《信用報(bào)告法》，對信用行業(yè)的管理定下基本的制度框架，以促進(jìn)信用行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。

（二）加快征信數(shù)據(jù)的開放與信用數(shù)據(jù)庫的建立

各國的經(jīng)驗(yàn)表明，征信數(shù)據(jù)的采集和使用首先是一個(gè)法律問題，各國都通過法律或法規(guī)的形式對此作出明確規(guī)定。一般來說，采集和共享的信息包括銀行內(nèi)的借貸信息和政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的公開記錄等，由于信用信息包括正面數(shù)據(jù)（positive

data）和負(fù)面數(shù)據(jù)（negtive

data）兩部分，各國對共享信息的類型通常都有規(guī)定，一些國家限制正面信息的共享，比如在西班牙，信用信息局不能夠共享正面數(shù)據(jù)，澳大利亞信用索引公司的運(yùn)作僅被限定在負(fù)面信息。而美國、加拿大和智利等國家則允許正面信息和負(fù)面信息都共享。此外，由于各國國情和文化傳統(tǒng)等方面的差異，對信用信息（主要是涉及到消費(fèi)者個(gè)人的信息）的采集和使用范圍的規(guī)定也并不一致。

我國在征信數(shù)據(jù)的開放與使用等方面尚無明確的法律規(guī)定，建議對此應(yīng)加快立法步伐。我國對信息數(shù)據(jù)開放的立法應(yīng)包括兩方面：一方面是數(shù)據(jù)開放程度低，很多可以公開開放，以及能夠通過一定正規(guī)的方式和渠道獲得的信息目前尚未開放，也沒有相應(yīng)的法律予以明確規(guī)定，許多信息相對封閉和分散于各個(gè)部門和機(jī)構(gòu)中，使信用信息缺乏透明度；另一方面，在涉及到消費(fèi)者個(gè)人信息的采集和共享方面也沒有相關(guān)的法律約束。根據(jù)一些國家的經(jīng)驗(yàn)，對消費(fèi)者個(gè)人信用信息的采集和公布應(yīng)采取相對審慎的原則。這兩個(gè)方面的立法都應(yīng)盡快提上議程。同時(shí)，由于對信用的評價(jià)主要是建立在信用歷史記錄基礎(chǔ)上，因此，功能完善的信用數(shù)據(jù)庫就成為建立社會(huì)信用體系必備的基礎(chǔ)設(shè)施。各國的信用中介機(jī)構(gòu)一般都建有自己的信用數(shù)據(jù)庫，記錄企業(yè)或個(gè)人的相關(guān)信用信息。目前我國的信用中介機(jī)構(gòu)一般也都建立了自己的信用資料數(shù)據(jù)庫，但數(shù)據(jù)庫規(guī)模普遍偏小。在這種情況下，我們建議一方面要鼓勵(lì)信用中介機(jī)構(gòu)注重自身信用數(shù)據(jù)庫建設(shè)，另一方面政府有關(guān)部門要建立行業(yè)或部門的數(shù)據(jù)庫，待條件成熟時(shí)，可將自建數(shù)據(jù)庫中的部分內(nèi)容提供給信用中介機(jī)構(gòu)或與信用中介機(jī)構(gòu)共享，為我國信用行業(yè)的發(fā)展提供支持。

（三）促進(jìn)信用中介機(jī)構(gòu)的建立與規(guī)范發(fā)展

由于信用中介機(jī)構(gòu)在防范金融風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)信用交易方面的重要性，信用中介機(jī)構(gòu)本身的信用就成為各國建立社會(huì)信用制度過程中必須解決的問題。以信用信息局的建立為例，在國際上主要有兩種模式：一種是由私人部門發(fā)起設(shè)立，一種是作為中央銀行的一個(gè)部門建立。在由私人部門發(fā)起設(shè)立的國家，一般通常都有比較完善的信用立法作為保障。由銀行發(fā)起設(shè)立的信用信息局，中央銀行通常承擔(dān)主要的監(jiān)管職能。但由于信用信息不僅來自金融部門，也需要從法院、公司注冊機(jī)構(gòu)等部門搜集資料，因此，信用信息局若作為中央銀行的一個(gè)部門建立，常常會(huì)限制信用中介機(jī)構(gòu)的信息采集范圍和信用中介機(jī)構(gòu)的自身活力與長遠(yuǎn)發(fā)展。目前我國的信用中介機(jī)構(gòu)都是采取公司制的市場運(yùn)營方式，但由于還處于發(fā)展的初級(jí)階段，市場需求不足，業(yè)務(wù)量相對較少，特別是政府對信用信息的利用程度低。由于競爭激烈，從制度上保障信用中介機(jī)構(gòu)能夠客觀、公正、獨(dú)立的運(yùn)營是亟待解決的問題。就信用中介機(jī)構(gòu)的管理來看，根據(jù)我國行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和別國的經(jīng)驗(yàn)，對于企業(yè)征信咨詢類機(jī)構(gòu)可以采取通過競爭優(yōu)勝劣汰的方式，使其業(yè)務(wù)逐步向有規(guī)模、有影響的征信公司集中；但是對于資信評級(jí)機(jī)構(gòu)和個(gè)人信用信息征詢機(jī)構(gòu)，建議通過比較明確的進(jìn)入退出機(jī)制的

（四）政府對信用行業(yè)的管理

由于征信數(shù)據(jù)及其處理結(jié)果在某種程度上比較敏感，因此不論哪一國政府對此都要進(jìn)行管理，但各國的監(jiān)管框架有很大的區(qū)別。從國際上看，主要分為兩類：一類是以中央銀行為監(jiān)管主體，一類是以完善的法律法規(guī)為基礎(chǔ)。從國際經(jīng)驗(yàn)看，政府對信用行業(yè)的管理方式與該國信用管理法律體系的狀況密切相關(guān)。法律法規(guī)越完善，政府的直接管理職能就相對弱化，信用行業(yè)的發(fā)展也比較規(guī)范；法律法規(guī)不健全，政府或中央銀行的直接管理職能就更為重要一些，信用行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r更容易受政府行為的影響。我國信用行業(yè)的發(fā)展只有10幾年的歷史，由于相關(guān)的法律法規(guī)缺乏，因此，在加快立法進(jìn)程的同時(shí)，還需要政府對該行業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的管理和監(jiān)督。當(dāng)前，需要確立該行業(yè)的監(jiān)管主體，改變長期以來我國的信用行業(yè)多頭監(jiān)管與無人監(jiān)管并存的狀況，而且單一監(jiān)管主體的確立有助于信用管理法律法規(guī)的推出。

本文為“建立我國社會(huì)信用體系的政策研究”系列報(bào)告之五

第四篇：建立社會(huì)信用體系的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是建立在法制基礎(chǔ)上的信用經(jīng)濟(jì)，高度發(fā)達(dá)的信用體系在防范金融風(fēng)險(xiǎn)、提高市場資源配置效率等方面發(fā)揮著積極作用。從一些發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)看，一般都建立起比較完善的社會(huì)信用制度，而發(fā)展中國家也開始著手建立本國的社會(huì)信用體系。了解發(fā)達(dá)國家信用制度的特點(diǎn)，分析發(fā)展中國家建立社會(huì)信用體系的實(shí)踐，將為我國建立與完善社會(huì)信用體系提供有益的經(jīng)驗(yàn)。

一、幾個(gè)主要發(fā)達(dá)國家的信用管理經(jīng)驗(yàn)發(fā)達(dá)國家在社會(huì)信用體系建設(shè)的基本內(nèi)涵方面沒有根本的區(qū)別，但各國國情和立法傳統(tǒng)等方面的差異決定了主要有兩種模式，一種以美國為代表，一種以歐洲大陸國家為代表。

（一）美國的做法美國是世界信用交易額最高的國家，也是信用管理行業(yè)最發(fā)達(dá)的國家。因此，對美國的社會(huì)信用體系框架進(jìn)行分析有助于我們認(rèn)識(shí)成熟的社會(huì)信用制度的基本狀況。1．相關(guān)法律體系的建立是信用行業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)二戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，美國信用交易的規(guī)模不斷擴(kuò)大，伴隨著信用交易的增長和信用管理行業(yè)的發(fā)展，征信數(shù)據(jù)和服務(wù)方式等方面不可避免地產(chǎn)生了一些問題，諸如公平授信、正確報(bào)告消費(fèi)者信用狀況、誠實(shí)放貸等問題，其中特別敏感的是保護(hù)消費(fèi)者隱私權(quán)問題。鑒于信用市場的發(fā)展?fàn)顩r，有關(guān)方面對國會(huì)出臺(tái)信用管理相關(guān)法律提出了強(qiáng)烈要求，于是，從20世紀(jì)60年代末以來，美國在原有信用管理法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制訂與信用管理相關(guān)的法律，經(jīng)過不斷完善，目前已形成了比較完整的框架體系。美國基本信用管理的相關(guān)法律框架是以公平信用報(bào)告法（Fair Credit Reporting Act）為核心的一系列法律。其中一項(xiàng)被稱之為“信用控制法（Credit Control Act）”的法律在80年代被終止使用。其他和信用行業(yè)比較密切的法律包括：平等信用機(jī)會(huì)法（Equal Credit Opportunity Act）、公平債務(wù)催收作業(yè)法（Fair Debt Collection practice Act）、公平信用結(jié)帳法（Fair Credit Billing Act）、誠實(shí)租借法（Truth in Lending Act）、信用卡發(fā)行法（Credit Card Issuance Act）、公平信用和貸記卡公開法（Fair Credit and Charge Card Disclosure Act）、電子資金轉(zhuǎn)帳法（Electronic Fund Transfer Act）、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)解除管制和貨幣控制法（Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act）、甘恩－圣哲曼儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)法（Garn-St Germain Depository Institution Act）、銀行平等競爭法（Competitive Equality Banking Act）、房屋抵押公開法（Home Mortgage Disclosure Act）、房屋貸款人?！℉ome Equity Loan Consumer protection Act）、金融機(jī)構(gòu)改革－恢復(fù)－執(zhí)行法（Financial Institutions Reform,Recovery,and Enforcement Act）、社區(qū)再投資法（Community Reinvestment Act）、信用修復(fù)機(jī)構(gòu)法（Credit Repair Organization Act）、格雷姆－里奇－比利雷法（Gramm-Leach-Bliley Act）等。上述法案，構(gòu)成了美國國家信用管理體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的法律環(huán)境，而且?guī)缀趺恳豁?xiàng)法律都隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的變化進(jìn)行了若干次修改。在美國生效的與信用管理相關(guān)的基本法律中，直接規(guī)范的目標(biāo)都集中在規(guī)范授信、平等授信、保護(hù)個(gè)人隱私等方面。因此，商業(yè)銀行、金融機(jī)構(gòu)、房產(chǎn)、消費(fèi)者資信調(diào)查、商賬追收等行業(yè)受到了直接和明確的法律規(guī)范與約束，而對征信行業(yè)中企業(yè)資信調(diào)查和市場調(diào)查行業(yè)則沒有相應(yīng)的法律法規(guī)的約束。公平信用報(bào)告法（FCRA）于1971年4月開始實(shí)施，是規(guī)范信用報(bào)告行業(yè)的基本法。該法所規(guī)范的主體是“消費(fèi)者報(bào)告機(jī)構(gòu)”和“消費(fèi)者信用報(bào)告的使用者”。FCRA規(guī)定，消費(fèi)者有權(quán)充分了解任何一家信用局對自己信用狀況的評價(jià)及依據(jù)，消費(fèi)者具有對不實(shí)負(fù)面信息的申訴權(quán)利。對于消費(fèi)者資信調(diào)查機(jī)構(gòu)，最重要的規(guī)范是限制了消費(fèi)者資信調(diào)查報(bào)告使用和傳播的范圍。法律規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)取得自身的資信調(diào)查報(bào)告和復(fù)本，其他合法使用消費(fèi)者資信調(diào)查報(bào)告的機(jī)構(gòu)或個(gè)人必須符合下列條件，否則即使當(dāng)事人同意也屬違法行為：(1)與信用交易有關(guān)；(2)為雇傭目的；(3)承做保險(xiǎn)；(4)與合法業(yè)務(wù)需要有關(guān)；(5)奉法院的命令或有聯(lián)邦大陪審團(tuán)的傳票。對于消費(fèi)者資信調(diào)查報(bào)告中的負(fù)面信用信息，法律規(guī)定在指定的年限后，可以在資信調(diào)查機(jī)構(gòu)的調(diào)查報(bào)告中予以刪除。該法案對負(fù)面信用信息保存年限的規(guī)定是：破產(chǎn)記錄保存年限為10年，其他信息（偷漏稅和刑事訴訟記錄等）保存7年。對信用狀況判別的主要依據(jù)是一系列的信用信息記錄，因此，建立有效的信用制度首先需要有充分客觀的信用信息。美國的法律對信用信息的采集和共享、特別是對有關(guān)消費(fèi)者個(gè)人信息的使用作出了明確規(guī)定，這在《公平信用報(bào)告法》和《格雷姆－里奇－比利雷法》等法律中有比較詳盡的描述。其中1999年《格雷姆－里奇－比利雷法》的頒布，改變了對信息共享的要求，這將對信用行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生很大影響。該項(xiàng)法律規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)必須向消費(fèi)者告知它想同第三方共享的有關(guān)消費(fèi)者的信用信息，讓消費(fèi)者決定該信息是否可以共享，如果在30天內(nèi)，消費(fèi)者沒有表示不同意共享，則金融機(jī)構(gòu)有權(quán)將消費(fèi)者的信息同第三方共享或向第三方機(jī)構(gòu)“出售”消費(fèi)者的個(gè)人金融信息?！陡窭啄罚锲妫壤追ā返念C布，意味著信息共享的范圍會(huì)比以前更廣泛，效率也更高（以前金融機(jī)構(gòu)的信息若同第三方共享，必須取得消費(fèi)者的同意），但同時(shí)消費(fèi)者個(gè)人信息的共享范圍也開始主要由消費(fèi)者個(gè)人決定。2．信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在信用體系中發(fā)揮重要作用完善的信用制度必須有健全的信用服務(wù)機(jī)構(gòu)作為組織保障。美國有許多專門從事征信、信用評級(jí)、商賬追收、信用管理等業(yè)務(wù)的信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。在個(gè)人資信服務(wù)領(lǐng)域，全國有1000多家當(dāng)?shù)鼗虻貐^(qū)的信用局（credit bureau）為消費(fèi)者服務(wù)，但這些信用局中的絕大多數(shù)或者附屬于Equifax，Experian/TRW和Trans Union等3家全國最為主要的信用報(bào)告服務(wù)機(jī)構(gòu)，或者與這3家公司保持業(yè)務(wù)上的聯(lián)系，這3家公司都建有在全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)庫，包含超過1.7億消費(fèi)者的信用記錄。信用局每年會(huì)提供5億份以上的信用報(bào)告，典型的信用報(bào)告一般包括4部分內(nèi)容：個(gè)人信息（如姓名、住址、社會(huì)保障號(hào)碼、出生日期、工作狀況）、信用歷史、查詢情況（放款人、保險(xiǎn)人等其他機(jī)構(gòu)的債務(wù)拖欠資料記錄，以提高股東及會(huì)員的信貸風(fēng)險(xiǎn)管理能力。80年代末期，香港的金融業(yè)興旺，信用貸款及信用卡市場迅速發(fā)展，香港資信有限公司的服務(wù)顯得愈發(fā)重要，因此數(shù)家信用卡公司和銀行相繼入股該公司。到2000年底，該公司的資料庫已有100多萬份檔案，每月平均提供38萬份信貸資信報(bào)告。印度、泰國等國家信用中介機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)則是資本市場發(fā)展的迫切要求。在尼泊爾，重建信用信息局已作為尼泊爾金融部門改革的重要內(nèi)容。在墨西哥，1994～1995年金融危機(jī)后，為增強(qiáng)金融系統(tǒng)運(yùn)行的有效性，墨西哥政府向議會(huì)提交了《公平信用保障法》（Federal Credit Guarantee Law）的草案，此外，參議院通過了新的《公司破產(chǎn)法》（Corporate Bankruptcy Law），兩部法案的頒布表明始于1995年的墨西哥銀行系統(tǒng)的管制和法律框架的改革向前推進(jìn)了一大步。目前，評級(jí)機(jī)構(gòu)、信用局等信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在墨西哥金融系統(tǒng)中發(fā)揮著重要作用。

（二）中央銀行在信用管理中發(fā)揮重要作用由于發(fā)展中國家的金融市場不夠發(fā)達(dá)，往往其商業(yè)銀行系統(tǒng)所承擔(dān)的信用風(fēng)險(xiǎn)最大，因此多數(shù)發(fā)展中國家在信用體系建設(shè)方面，都是由銀行推動(dòng)的。比如：泰國第一家資信評級(jí)機(jī)構(gòu)——泰國評級(jí)和信息服務(wù)公司（TRIS）就是由泰國銀行發(fā)起設(shè)立的；孟加拉國的信用信息局則是作為中央銀行的一個(gè)部門而形成的。菲律賓信用信息局（CIBI）最初是由菲律賓中央銀行、證券交易委員會(huì)和菲律賓金融學(xué)院在1982年聯(lián)合建立，創(chuàng)立之初是作為一個(gè)非股份化、非盈利的公司。后來，政府賦予CIBI在金融系統(tǒng)中建立并維持一個(gè)有效的信用評價(jià)和監(jiān)督制度的義務(wù)，于是該公司從1985年開始發(fā)布對當(dāng)?shù)毓镜男庞迷u級(jí)商業(yè)報(bào)告。1997年，CIBI將它的主要業(yè)務(wù)分為兩個(gè)獨(dú)立的公司——CIBI評級(jí)公司（現(xiàn)在稱為菲律賓評級(jí)服務(wù)公司philippine Ratings Services Corp.）和CIBI信息公司，繼續(xù)提供信用報(bào)告和在線數(shù)據(jù)服務(wù)。CIBI提供的信用信息包括公司信息和消費(fèi)者信息兩方面。其中，公司數(shù)據(jù)庫的文件超過5萬份，包含個(gè)人信息記錄的數(shù)據(jù)庫有15萬條信用記錄。印度等國家的信用中介機(jī)構(gòu)也是在銀行的推動(dòng)下建立起來的。在發(fā)展中國家，不僅信用信息局等信用中介機(jī)構(gòu)是由（中央）銀行發(fā)起設(shè)立的，而且信用管理的立法工作也多是由中央銀行推動(dòng)的。比如，印度中央銀行工作組提出了信用信息局法案的草案，準(zhǔn)備提交議會(huì)審議。此外，一些發(fā)展中國家的政府為促進(jìn)信用中介機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，擴(kuò)大市場對信用評估的需求，在政策上也給予一定支持，有些國家甚至有強(qiáng)制性規(guī)定。例如，馬來西亞中央銀行規(guī)定公司債券的發(fā)行必須經(jīng)過資信評級(jí)機(jī)構(gòu)的評級(jí)，以提高債券透明度，增強(qiáng)投資者信心。

（三）市場中介機(jī)構(gòu)的建立模式發(fā)展中國家的信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)主要包括信用信息局和資信評級(jí)公司兩類。其中，資信評級(jí)公司的建立主要是為了增強(qiáng)資本市場（特別是債券市場）的透明性，促進(jìn)其健康發(fā)展。信用信息局的建立更多地是為了提高金融系統(tǒng)的效率，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)展中國家，信用服務(wù)中介機(jī)構(gòu)一般由銀行發(fā)起設(shè)立，主要股東包括商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等。信用服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主要包括信用評級(jí)、征信業(yè)務(wù)、咨詢業(yè)務(wù)等。其中對企業(yè)和個(gè)人的征信服務(wù)通常是分開的，即由不同的機(jī)構(gòu)運(yùn)營。也有一些國家或地區(qū)在發(fā)展過程中，信用中介機(jī)構(gòu)同時(shí)提供企業(yè)資信和個(gè)人資信服務(wù)。信用中介機(jī)構(gòu)一般采取公司制的運(yùn)作模式，有的信用中介機(jī)構(gòu)還成為上市公司（如印度信用評級(jí)信息服務(wù)公司CRISL）。隨著本國市場的不斷發(fā)展，許多國家的信用中介機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中進(jìn)行了股權(quán)改造，引入更有實(shí)力的新股東，以增強(qiáng)自身實(shí)力。在信用中介機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中，發(fā)展中國家普遍同國際上的大公司進(jìn)行各種合作，或者允許這些公司在國內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，或者引進(jìn)這些公司的管理和技術(shù)、進(jìn)行戰(zhàn)略合作或組建合資公司。比如，TRIS最初在發(fā)展其資信評級(jí)方法和管理模式方面得到標(biāo)準(zhǔn)普爾集團(tuán)3年的技術(shù)支持；而在拓展新的債務(wù)工具的信用評級(jí)的知識(shí)和技巧方面、以及在發(fā)展對投資者的利率研究方面，TRIS與Fitch IBCA也有一個(gè)為期3年的戰(zhàn)略伙伴協(xié)定。印度、馬來西亞和菲律賓等國的信用中介機(jī)構(gòu)在發(fā)展的初期也都同標(biāo)準(zhǔn)普爾等國際上的知名公司進(jìn)行戰(zhàn)略合作，有些中介機(jī)構(gòu)還引入這些公司作為股東。同國際上大公司的合作有助于提高發(fā)展中國家信用中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)、管理和服務(wù)水平，但由于征信信息的敏感性，國外公司在合資企業(yè)中所占的股份通常并不高。在信用中介機(jī)構(gòu)的數(shù)量上，各國的做法有一定的區(qū)別，比如在資信評級(jí)（Credit Rating）行業(yè)，印度、印度尼西亞等國的資信評級(jí)機(jī)構(gòu)的數(shù)量都不止一家。但在許多國家，目前有一種傾向，就是在該國內(nèi)只建立一家資信評級(jí)機(jī)構(gòu)。

（四）注重信用管理的法律體系建設(shè)，但信用立法仍不完善發(fā)展中國家由于受發(fā)展階段所限，法律體系并不完善，有關(guān)信用管理方面的法律法規(guī)相對缺乏，因此，各國在發(fā)展過程中，都十分重視建立和完善信用管理的相關(guān)法律。在一些國家，信用服務(wù)中介機(jī)構(gòu)就是依法設(shè)立的。比如，在斯里蘭卡，信用信息局（CIB）是根據(jù)《斯里蘭卡信用信息局法案》建立的，該機(jī)構(gòu)的發(fā)起股份51％由貨幣委員會(huì)持有，30％被商業(yè)銀行持有，其余的19％由其他的放款機(jī)構(gòu)持有。該法案規(guī)定，除中央銀行外的所有放款機(jī)構(gòu)，有法定義務(wù)向信用信息局提供信息局希望搜集的任何信用信息。未按照信用信息局的要求提供信息將受到處罰。泰國則是在銀行的推動(dòng)下，逐步完善信用立法工作，1998～1999年，泰國銀行家協(xié)會(huì)建立了信用局委員會(huì)，泰國銀行（Bank of Thailand）起草了《信用局法案》，目前，《信用局法案》草案已被下議院批準(zhǔn)，正在上議院討論，2001年有望獲得通過。而數(shù)據(jù)保～案（Draft Data protection Act）預(yù)計(jì)會(huì)在2002年獲得通過。隨著各項(xiàng)相關(guān)法案的相繼頒布，泰國的監(jiān)管框架已基本建立。尼泊爾的實(shí)踐則從另一個(gè)方面證明了法律體系建設(shè)的重要性。在尼泊爾，由于沒有法律條款約束銀行不提供信用信息的行為，這使得信用信息局的工作缺乏效率，這也是為什么信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在尼泊爾已經(jīng)有了10年的歷史，但卻始終處于初級(jí)階段的原因。從各國的實(shí)踐看，建立和完善社會(huì)信用體系難點(diǎn)并不在于信用中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立，也不在于

政府如何對信用行業(yè)進(jìn)行有效管理，而在于相關(guān)法律法規(guī)比較缺乏。由于法律未對信用中介機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)作出明確規(guī)定，這些機(jī)構(gòu)在信息采集和使用等方面缺乏法律法規(guī)的保障，不僅信息采集的全面性和連續(xù)性受到制約，而且信息使用的范圍很可能引起法律爭端。從各國的實(shí)踐看，不論信用中介機(jī)構(gòu)建立的時(shí)間長短，各國常常在法律方面面臨相同的問題，這也是信用中介機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國家的影響與作用仍比較有限的重要因素，也正因?yàn)榇?，目前各國都在推進(jìn)有關(guān)信用管理的立法工作。

（五）對信用行業(yè)的管理許多發(fā)展中國家對信用行業(yè)的管理一般都是依據(jù)一定的法律法規(guī)進(jìn)行。在多數(shù)國家，金融監(jiān)管～或中央銀行常常發(fā)揮重要作用。例如，在斯里蘭卡，該國的信用信息局是根據(jù)議會(huì)通過的法案由中央銀行發(fā)起設(shè)立的，中央銀行的副行長擔(dān)任信用信息局的主席，并派中央銀行的高級(jí)官員參加信用信息局的董事會(huì)。由于各國信用行業(yè)的發(fā)展還處于初級(jí)階段，信用信息局的核心資料主要來自銀行等金融部門，因此對信用行業(yè)的管理通常由中央銀行承擔(dān)（特別是在信用管理的基本法律法規(guī)尚未建立的國家）。

三、對我國的啟示雖然發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家建立信用制度的過程有很大不同，但社會(huì)信用制度的基本內(nèi)涵是一致的。從各國的經(jīng)驗(yàn)看，建立社會(huì)信用體系主要涉及到四個(gè)方面的問題：一是信用管理相關(guān)法律的建立與完善；二是征信數(shù)據(jù)的開放與信用數(shù)據(jù)庫的建立；三是信用服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的建立與發(fā)展；四是政府對信用行業(yè)的管理。

（一）加快信用立法工作完備的信用管理法律體系是信用行業(yè)健康規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)和必然要求。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，信用立法工作是一個(gè)長期過程。從實(shí)踐角度考慮，我國的信用立法工作難以在短期內(nèi)完成，但建立完善的社會(huì)信用體系客觀又需要有完備的法律體系作為保障。在這種情況下，我們建議從兩方面推進(jìn)信用立法工作：一是應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國家在信用管理方面的法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上以比較完備的行政管理規(guī)定的形式頒布，盡早為信用中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展奠定制度框架。發(fā)達(dá)國家的法律體系還有一個(gè)特點(diǎn)，即法律處于不斷修訂完善的過程中，因此，先以部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，也將為今后正式法律的出臺(tái)積累經(jīng)驗(yàn)。二是抓緊研究、率先出臺(tái)與信用行業(yè)直接相關(guān)的基本法，如可先出臺(tái)《信用報(bào)告法》，對信用行業(yè)的管理定下基本的制度框架，以促進(jìn)信用行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。

（二）加快征信數(shù)據(jù)的開放與信用數(shù)據(jù)庫的建立各國的經(jīng)驗(yàn)表明，征信數(shù)據(jù)的采集和使用首先是一個(gè)法律問題，各國都通過法律或法規(guī)的形式對此作出明確規(guī)定。一般來說，采集和共享的信息包括銀行內(nèi)的借貸信息和政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的公開記錄等，由于信用信息包括正面數(shù)據(jù)（positive data）和負(fù)面數(shù)據(jù)（negtive data）兩部分，各國對共享信息的類型通常都有規(guī)定，一些國家限制正面信息的共享，比如在西班牙，信用信息局不能夠共享正面數(shù)據(jù)，澳大利亞信用索引公司的運(yùn)作僅被限定在負(fù)面信息。而美國、加拿大和智利等國家則允許正面信息和負(fù)面信息都共享。此外，由于各國國情和文化傳統(tǒng)等方面的差異，對信用信息（主要是涉及到消費(fèi)者個(gè)人的信息）的采集和使用范圍的規(guī)定也并不一致。我國在征信數(shù)據(jù)的開放與使用等方面尚無明確的法律規(guī)定，建議對此應(yīng)加快立法步伐。我國對信息數(shù)據(jù)開放的立法應(yīng)包括兩方面：一方面是數(shù)據(jù)開放程度低，很多可以公開開放，以及能夠通過一定正規(guī)的方式和渠道獲得的信息目前尚未開放，也沒有相應(yīng)的法律予以明確規(guī)定，許多信息相對封閉和分散于各個(gè)部門和機(jī)構(gòu)中，使信用信息缺乏透明度；另一方面，在涉及到消費(fèi)者個(gè)人信息的采集和共享方面也沒有相關(guān)的法律約束。根據(jù)一些國家的經(jīng)驗(yàn)，對消費(fèi)者個(gè)人信用信息的采集和公布應(yīng)采取相對審慎的原則。這兩個(gè)方面的立法都應(yīng)盡快提上議程。同時(shí)，由于對信用的評價(jià)主要是建立在信用歷史記錄基礎(chǔ)上，因此，功能完善的信用數(shù)據(jù)庫就成為建立社會(huì)信用體系必備的基礎(chǔ)設(shè)施。各國的信用中介機(jī)構(gòu)一般都建有自己的信用數(shù)據(jù)庫，記錄企業(yè)或個(gè)人的相關(guān)信用信息。目前我國的信用中介機(jī)構(gòu)一般也都建立了自己的信用資料數(shù)據(jù)庫，但數(shù)據(jù)庫規(guī)模普遍偏小。在這種情況下，我們建議一方面要鼓勵(lì)信用中介機(jī)構(gòu)注重自身信用數(shù)據(jù)庫建設(shè)，另一方面政府有關(guān)部門要建立行業(yè)或部門的數(shù)據(jù)庫，待條件成熟時(shí)，可將自建數(shù)據(jù)庫中的部分內(nèi)容提供給信用中介機(jī)構(gòu)或與信用中介機(jī)構(gòu)共享，為我國信用行業(yè)的發(fā)展提供支持。

（三）促進(jìn)信用中介機(jī)構(gòu)的建立與規(guī)范發(fā)展由于信用中介機(jī)構(gòu)

第五篇：農(nóng)業(yè)面源污染防治國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

農(nóng)業(yè)面源污染防治國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

農(nóng)業(yè)面源污染具有分散、無序的排放特征，在國際上一直是個(gè)棘手的難題。隨著工業(yè)和城市生活污染源逐步得到控制，農(nóng)業(yè)面源污染將越來越得到重視。

根據(jù)政府干預(yù)程度的強(qiáng)弱，可將環(huán)境政策手段分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)刺激型和勸說教育型三種[1][1]。命令控制手段主要包括行政許可、排放標(biāo)準(zhǔn)、限期治理等。經(jīng)濟(jì)刺激手段包括可交易的排污許可證制度、環(huán)境稅費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。勸說鼓勵(lì)手段主要包括環(huán)境宣教、信息公開等，勸說鼓勵(lì)手段一般作為命令控制和經(jīng)濟(jì)刺激手段的輔助。本研究將遵循環(huán)境政策手段的分類，對國際上針對農(nóng)業(yè)面源污染的主要經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行回顧和分析，并結(jié)合我國基本情況，提出相關(guān)的政策建議。

一、針對農(nóng)業(yè)面源的命令控制型手段

命令控制型手段的特點(diǎn)是針對性強(qiáng)、有嚴(yán)格的處罰措施、并且政府具有較強(qiáng)的執(zhí)行能力。因此要使命令控制型手段較好地發(fā)揮作用，前提是規(guī)制的對象非常明確，且規(guī)制的對象具有較高的同質(zhì)性，否則監(jiān)管成本太高。農(nóng)業(yè)面源排放的特征決定了命令控制手段難以較好地發(fā)揮作用。在國際范圍內(nèi)，命令控制型手段也鮮見于農(nóng)業(yè)面源污染的控制。荷蘭的礦物質(zhì)賬戶系統(tǒng)（Mineral Accounting System-MINAS）較為接近命令控制手段。[1][2]該系統(tǒng)本質(zhì)上是一個(gè)養(yǎng)分標(biāo)準(zhǔn)，其懲罰手段是想超出標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)場主征稅。MINAS系統(tǒng)控制的對象不是N, P等養(yǎng)分的投入，而是其剩余或流失。在這個(gè)系統(tǒng)之下，每個(gè)農(nóng)民的養(yǎng)分投入和產(chǎn)出情況都被記錄下來，如果其農(nóng)場的養(yǎng)分剩余（或流失）在規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，則無需交稅，如果超出標(biāo)準(zhǔn)，則需要繳納較高的稅。隨著免稅的標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán)，超出標(biāo)準(zhǔn)的稅率也越來越高，1998年土壤含氮（折純）的免稅標(biāo)準(zhǔn)為 238kg/ha，超標(biāo)稅率為0.7歐元/kg，到2003年，免稅標(biāo)準(zhǔn)為140 kg/ha，超標(biāo)稅率則上升為2.3歐元/kg。盡管監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示荷蘭地下水的養(yǎng)分濃度在1992-2000年之間有所下降，但是這項(xiàng)政策仍然由于其高昂的執(zhí)行費(fèi)用以及對于環(huán)境質(zhì)量貢獻(xiàn)的不確定性受到質(zhì)疑，在2006年被廢除。

美國污染物減排體系（NPDES）被認(rèn)為是世界上最成功的環(huán)境政策之一，NPDES的實(shí)施主要依靠排污許可證制度。在美國，根據(jù)《清潔水法》，任何污染都不能在沒有許可的情況下排放，但是這項(xiàng)制度也主要在工業(yè)和城市領(lǐng)域?qū)嵭小１M管在NPDES體系中的單日最大負(fù)荷量（Total Maximum Daily Load, TMDL）理論上應(yīng)當(dāng)包含農(nóng)業(yè)面源污染的控制，但是由于監(jiān)管的困難，對農(nóng)業(yè)面源污染的控制仍然主要仰仗經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和勸說鼓勵(lì)型手段的最佳管理實(shí)踐(Best Management Practice-BMPs)，美國也在逐步考慮擴(kuò)大排污許可證的范圍，將大規(guī)模的畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)排放納入NPDES的排污許可證范圍[1][3]。

二、針對農(nóng)業(yè)面源的經(jīng)濟(jì)刺激手段

（一）美國的最佳管理實(shí)踐

美國《清潔水法》在其319條款(section 319)專門規(guī)定了農(nóng)業(yè)面源污染治理的相關(guān)事宜。在《清潔水法》的框架下，主要使用最佳管理實(shí)踐（BMPs）控制農(nóng)業(yè)面源，BMPs 是指任何能夠減少或預(yù)防水污染的方法、措施或操作程序。[1][4]最佳管理實(shí)踐主要通過兩類項(xiàng)目實(shí)施，一類是環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目(The Environmental Quality Incentive Program-EQIP)，另一類是保護(hù)管理項(xiàng)目(Conservation Stewardship Program-CStP)。

環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)項(xiàng)目是在1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)促進(jìn)和改革法案》（Federal Agriculture Improvement and Reform）中確立的，項(xiàng)目的首要目標(biāo)就是為生產(chǎn)者實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和環(huán)境質(zhì)量的雙重目標(biāo)提供資金和技術(shù)方面的支持。最開始（1997-2001）每年的項(xiàng)目資金僅為2億美元，后來迅速增長，2002年為4億美元，到2007年達(dá)到13億美元，2002-2007年總資金額達(dá)到58億美元，2008-2012年資金預(yù)算為72.5億美元。農(nóng)民要獲得該項(xiàng)目的資助，必須完成相應(yīng)的申請，明確哪塊土地將得到保護(hù)、受益的環(huán)境要素是什么、將采取什么措施。各州或地方的自然資源保護(hù)辦公室將會(huì)對農(nóng)民的申請進(jìn)行打分并排序，排名靠前的將獲得資助。項(xiàng)目以兩種形式幫助農(nóng)民實(shí)施和管理保護(hù)計(jì)劃：成本分擔(dān)（cost-sharing）和獎(jiǎng)勵(lì)（incentive payment），每個(gè)人或團(tuán)體將獲得5年內(nèi)最多45萬美元（2008年以后改為30萬美元）的項(xiàng)目資助。

保護(hù)管理項(xiàng)目（CStP）規(guī)定農(nóng)民可以將其農(nóng)場中的草地、種植用地、森林納入計(jì)劃中，但是農(nóng)場或牧場主必須滿足：（1）已經(jīng)在其整個(gè)農(nóng)場中至少保護(hù)到一種環(huán)境資源（包括水質(zhì)、土壤和其他與環(huán)境質(zhì)量有關(guān)的要素）；（2）在一個(gè)五年的合同期內(nèi)，承諾至少再額外保護(hù)一種國家優(yōu)先保護(hù)的資源。CStp項(xiàng)目將補(bǔ)償農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者由于保護(hù)行為（例如安裝或改裝設(shè)備、輪作等）而額外支出的費(fèi)用，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)根據(jù)這些行為的額外花費(fèi)、農(nóng)民損失和生態(tài)環(huán)境效益來確定，對于單個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，一個(gè)五年的合同期內(nèi)項(xiàng)目資金的支持不超過20萬美元。2008年美國農(nóng)業(yè)部將1277萬英畝土地納入了CStP項(xiàng)目，每英畝土地的平均補(bǔ)償額為18美元/年。除了工程措施，BMPs體系非常重要的一部份是針對農(nóng)民的培訓(xùn)和教育，讓農(nóng)民意識(shí)到“他們?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原材料付過費(fèi)，浪費(fèi)越多損失越大”。一旦農(nóng)民真正理解到這一點(diǎn)，他們就會(huì)想辦法提高農(nóng)用物資（如化肥、農(nóng)藥等）的使用效率，從而將保護(hù)環(huán)境的行為內(nèi)化到其追求經(jīng)濟(jì)效率的行動(dòng)中去。根據(jù)美國聯(lián)邦環(huán)保署的統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)有339條河流在《清潔水法》的支持下取得了面源污染治理方面的成就，河流水質(zhì)得到了很好的改善[1][5]。

（二）歐盟的一體化政策及環(huán)境稅費(fèi)手段

歐盟國家注重在宏觀層面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與環(huán)境政策一體化，將農(nóng)業(yè)和環(huán)境政策的目標(biāo)統(tǒng)一起來，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境的雙贏，在立法、決策程序、機(jī)構(gòu)人員等方面充分考慮環(huán)境因素。在整體上達(dá)成共識(shí)后，再由歐盟所屬的各國自己決定具體的實(shí)施方案。

1.歐盟共同農(nóng)業(yè)及水環(huán)境政策

歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agriculture Policy-CAP）是歐盟體系中最為重要的政策之一，其目標(biāo)是保證農(nóng)民獲得一個(gè)良好的生活標(biāo)準(zhǔn)，保障消費(fèi)者食品質(zhì)量和公道的價(jià)格，并保護(hù)農(nóng)村生境。共同農(nóng)業(yè)政策所使用的預(yù)算占?xì)W盟總預(yù)算的將近一半（2006年占47%；2007年占45%；2008年占47%）[1][6]。CAP由最初的主要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，到逐步注重農(nóng)村發(fā)展，如今越來越多地關(guān)注農(nóng)業(yè)行為中的環(huán)境保護(hù)問題。在2007年以前，CAP的資金落實(shí)主要由歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保障基金會(huì)（European Agricultural Guidance and Guarantee Fund-EAGGF)完成，資金主要有兩方面用途：一是通過直接補(bǔ)貼和干預(yù)手段支持農(nóng)業(yè)部門；二是幫助農(nóng)民更加環(huán)境友好地利用土地以支持農(nóng)村發(fā)展。自2007年開始，為了更加突出對農(nóng)村發(fā)展方面的支持，成立了兩個(gè)基金取代EAGGF，分別履行上述兩方面職能，一個(gè)是歐洲農(nóng)業(yè)保障基金（The European Agricultural Guarantee Fund-EAGF）；另一個(gè)是歐洲農(nóng)村發(fā)展基金（The European Agricultural Fund for Rural Development-EAFRD)。2008年，兩個(gè)基金所占的份額分別為78%和19%。

在水環(huán)境保護(hù)的專門政策方面，歐盟在2000年通過了《歐盟水框架指令》(EU Water Framework Directive)，該指令提出了適合歐盟成員國的水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，核心就是到2015年所有水體達(dá)到一個(gè)“良好的狀態(tài)”（good status），各國在該指令下可以選擇符合自己實(shí)際的手段以實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。該指令對水體狀態(tài)進(jìn)行了5個(gè)等級(jí)的劃分，從“極差”到“極好”。歐盟成員國的環(huán)境專家以歐盟內(nèi)氣候變化的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，再對5個(gè)等級(jí)制定標(biāo)準(zhǔn)?！傲己谩眱H次于“極好”，它作為水體好壞的標(biāo)準(zhǔn)參考等級(jí)，以“對人類產(chǎn)生有限或者無明顯的影響”為原則[1][7]。水框架指令主要進(jìn)行一些原則性規(guī)定，總體包括幾個(gè)方面：[1][8]一是將水環(huán)境保護(hù)擴(kuò)展到所有類型的水體，包括內(nèi)陸、海洋、地標(biāo)和地下水；二是以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行水環(huán)境管理；三是將排放限值和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來；四是確保水價(jià)政策提供足夠的激勵(lì)以使用水者更加有效地使用水資源；五是鼓勵(lì)公眾參與。

歐盟水框架指令得以貫徹的主要載體是1991年12月通過的《關(guān)于保護(hù)水體遭受農(nóng)業(yè)營養(yǎng)物質(zhì)污染的指令》（91/676/EEC），簡稱為《歐盟養(yǎng)分管理指令》，目標(biāo)就是減少由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過量的營養(yǎng)物質(zhì)而導(dǎo)致的水污染。該指令的實(shí)施有幾個(gè)步驟：一是水質(zhì)監(jiān)測，包括營養(yǎng)物質(zhì)的濃度和富營養(yǎng)化程度；二是識(shí)別被污染或者出于被污染風(fēng)險(xiǎn)中的水體；三是圈定脆弱區(qū)域，也就是污染能夠進(jìn)入到步驟2所識(shí)別的水體中的區(qū)域；四是建立良好農(nóng)業(yè)行為和行動(dòng)計(jì)劃的編碼；最后，至少每4年要對脆弱區(qū)域和行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行評估。歐盟評估報(bào)告結(jié)果顯示：2004-2007年間，歐盟15國的氮肥年消費(fèi)量基本穩(wěn)定在900萬噸，磷肥消費(fèi)則相比前一個(gè)報(bào)告期（2000-2003）降低了9%。[1][9] 2.歐盟主要國家農(nóng)業(yè)面源控制的稅費(fèi)政策

歐盟國家很多采取環(huán)境稅費(fèi)的方式，限制農(nóng)民的化肥、農(nóng)藥的使用，以減少農(nóng)業(yè)行為對水體的污染。挪威1988年開始實(shí)行化肥稅收政策，最初的政策目標(biāo)是為其他政策的實(shí)施籌集經(jīng)費(fèi)，后來轉(zhuǎn)變?yōu)橹С汁h(huán)境友好的行為。盡管由于1988年北海藍(lán)藻爆發(fā)事件促使稅率提高到化肥價(jià)格的8%，1991年又提高到20%，但是仍然被認(rèn)為不足以對化肥使用行為產(chǎn)生重大影響，甚至有學(xué)者認(rèn)為只有稅率達(dá)到化肥價(jià)格的100%-300%才有可能有實(shí)質(zhì)性的作用，且化肥稅已經(jīng)對挪威的農(nóng)業(yè)出口貿(mào)易產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響[1][10]。

匈牙利1986年開始實(shí)施化肥稅，最初的稅率是：0.25 ？/kg N，0.15 ？/kg P。該稅率逐年增長，直到1994年該國加入歐盟而被廢除。該稅收實(shí)施以來肥料的使用量約以3%的速度逐年下降，但相應(yīng)的是化肥的價(jià)格以約10%的速度上漲，較大地增加了農(nóng)民的成產(chǎn)成本。盡管如此，研究表明，該政策對于環(huán)境質(zhì)量改善的直接效果仍然非常有限。[1][11] 丹麥1998年引入氮稅，對于任何氮含量超過2%的肥料征收0.67 ？/kg N的稅。[1][12]該稅率雖然相比匈牙利的高得多，但是丹麥的稅收減免非常普遍，例如只要年?duì)I業(yè)額超過2700歐元的農(nóng)戶就可以免稅；其他用戶只要年使用肥料超過2000kg也可以免稅；對于年用肥量不超過2000kg的用戶，只要每年繳納的稅金超過135歐元，也將得到部分返還。因此，該項(xiàng)稅收對于農(nóng)民沒有實(shí)質(zhì)上的約束，主要是針對家庭少量的肥料使用行為，例如花園的施肥，對于環(huán)境質(zhì)量的改善幾乎沒有貢獻(xiàn)。

（三）哥斯達(dá)黎加的生態(tài)補(bǔ)償

在1970-1980年代，哥斯達(dá)黎加經(jīng)歷了最為嚴(yán)重的森林退化，1950年，哥斯達(dá)黎加國土的一半以上被森林覆蓋，到1995年，森林覆蓋率僅剩25%。1997年開始，為了遏制森林退化的趨勢，哥斯達(dá)黎加推出了國家生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃（National PES program）。該計(jì)劃認(rèn)為森林土地具有四方面的生態(tài)價(jià)值：（1）減少溫室氣體排放的價(jià)值；（2）水環(huán)境服務(wù)價(jià)值，包括提供飲用水、灌溉用水、水力能源等；（3）生物多樣性保護(hù)的價(jià)值；（4）休閑景觀與旅游價(jià)值。國家生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃就是針對林地的這四種生態(tài)價(jià)值對私有土地所有者的保護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)償。哥斯達(dá)黎加生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃具體由“國家森林基金(FONAFIFO)”和“國家保護(hù)區(qū)系統(tǒng)(SINAC)”執(zhí)行，目標(biāo)是保護(hù)原始森林、使次生林繁榮茂盛、提高森林產(chǎn)品質(zhì)量。在生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃框架下，通過以下三種形式的合約，農(nóng)民將保護(hù)林地所取得的碳匯出讓給國家森林基金(FONAFIFO)，由后者在國際碳交易市場出售。[1][13]（1）森林保護(hù)合約：以5年為一期，每公頃土地將獲得210美元的補(bǔ)償，每年平均支付42美元。這類合約的目的就是保護(hù)原生和次生林。5年到期后根據(jù)資金的可得性，合約可以更新。85%的合約屬于這個(gè)類型。（2）可持續(xù)的森林管護(hù)合約：農(nóng)民每5年將獲得327美元/公頃的生態(tài)補(bǔ)償金，具體的做法是第一年支付50%，第二年支付20%，接下來三年每年支付10%。這類合約要求土地所有者承諾將其林地維護(hù)至少15年。9%的合約屬于這個(gè)類型。

（3）重新造林合約：農(nóng)民每5年將獲得537美元/公頃的生態(tài)補(bǔ)償金，第一至五年分別支付50%、20%、15%、10%、5%。這類合約主要用在退化和拋荒農(nóng)地的造林方面，根據(jù)樹種的不同，對農(nóng)民承諾時(shí)間的要求在15-20年之間。6%的合約屬于這個(gè)類型。

從1997年至2001年，將近283384公頃的林地被納入了生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃，在這期間國家森林基金向私有土地主支付了約5700萬美元。生態(tài)補(bǔ)償金的來源主要包括：對汽油銷售征收3.5%的稅；私有企業(yè)為保護(hù)重點(diǎn)流域支付給國家森林基金的錢；對一些企業(yè)銷售森林生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的認(rèn)證費(fèi)用；國際組織的捐贈(zèng)；國際市場出售碳匯所得資金。

四、國際經(jīng)驗(yàn)對我國面源污染控制的啟示

（一）理解我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性 要破解農(nóng)業(yè)污染治理難題，首先必須充分認(rèn)識(shí)到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兩個(gè)最基本特征，也是我國和歐美發(fā)達(dá)國家的明顯區(qū)別。

一是我國農(nóng)業(yè)具有高度的自由、分散、小規(guī)模經(jīng)營特點(diǎn)，中國的農(nóng)民是小農(nóng)，而歐美國家的農(nóng)民則是農(nóng)場主。1982年正式確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我國農(nóng)民獲得了自由經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民在選擇種植品種、種植投入（農(nóng)藥、化肥等）等方面主要是獨(dú)立決策。同時(shí)由于我國人多地少，單個(gè)家庭的經(jīng)營規(guī)模很小，農(nóng)民組織化程度低，集體意識(shí)較弱。例如在噴灑殺蟲劑時(shí)，農(nóng)民各自為戰(zhàn)，害蟲可以輕易地遷徙到?jīng)]有噴藥或者毒性已過期的地塊。而在美國、歐洲，雖然同樣是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其單個(gè)家庭所經(jīng)營的農(nóng)場面積動(dòng)輒成百上千公頃，單個(gè)農(nóng)場就可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)防統(tǒng)治。

二是我國務(wù)農(nóng)人口年齡老化，接受新技術(shù)新觀念的意愿和能力較弱，而歐美國家的農(nóng)民卻已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較高程度的現(xiàn)代化。目前在我國農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕大部分為老人，大量青壯年、接受過一定教育的人群都進(jìn)城務(wù)工。根據(jù)筆者2010年對河北、江蘇、安徽、湖南、江西、湖北六省200多個(gè)農(nóng)戶的一項(xiàng)調(diào)查，受調(diào)查者平均年齡為50.8歲，平均受教育年限為2.4年[1][14]。這部分人群對于農(nóng)業(yè)新技術(shù)的接受和應(yīng)用能力較弱，環(huán)保意識(shí)較低，對于化肥、農(nóng)藥的依賴程度較高。

（二）我國農(nóng)業(yè)面源污染面臨制度困境

一方面，基于保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收的現(xiàn)實(shí)需求，農(nóng)業(yè)發(fā)展政策在一定程度上鼓勵(lì)了農(nóng)民的污染行為。近年來，“三農(nóng)”一直是中央政策關(guān)注的重點(diǎn)。自2004年以來，中央連續(xù)7年將“1號(hào)文件”聚焦在“三農(nóng)”問題上，最核心的目標(biāo)就是保障農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)。

為了實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)和增收目標(biāo)，在短期難以改變耕作技術(shù)的條件下，化肥的大量投入則不可避免。自2006年開始，由中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，以應(yīng)對柴油、化肥等價(jià)格上漲所帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升。盡管對于這些補(bǔ)貼是否具有直接影響農(nóng)民化肥使用量的作用仍然存在較多爭論，但是自2004年開始，至2010年，中國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了7年連續(xù)增產(chǎn)，這表明在一號(hào)文件框架下實(shí)施的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策至少在增產(chǎn)方面取得了較好的效果，而在這些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之中，與化肥使用最為相關(guān)的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼占據(jù)的份額最大，增長的幅度也最大，與此同時(shí)，化肥的使用量也相應(yīng)增加（圖1），且增加的幅度有超過糧食增產(chǎn)幅度的趨勢。圖1 2004-2009年我國化肥使用量（單位，萬噸；數(shù)據(jù)來

源：歷年中國統(tǒng)計(jì)年鑒）

中國具有世界上最龐大的人口，糧食安全和數(shù)億農(nóng)民的增收一直具有重要的戰(zhàn)略地位。以增產(chǎn)增收為目標(biāo)、以補(bǔ)貼為主要手段的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策在一定程度上鼓勵(lì)了農(nóng)業(yè)污染行為，但是這種制度安排在一定時(shí)期內(nèi)卻具有合理性。另一方面，我國現(xiàn)行的環(huán)保政策在農(nóng)村存在較大的缺失。在傳統(tǒng)的環(huán)境管理“八項(xiàng)制度”中，環(huán)評、三同時(shí)主要針對新、改、擴(kuò)建工業(yè)項(xiàng)目；排污收費(fèi)主要針對工業(yè)污染源；限期治理主要針對超標(biāo)嚴(yán)重的工業(yè)污染源；城市環(huán)境綜合整治定量考核制度和環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制主要是對城市區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的考核；集中控制制度主要用于城市污染控制，如垃圾、生活污水等；許可證制度也是針對工業(yè)點(diǎn)源。

我國與水環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律也缺少對農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)業(yè)污染的關(guān)注?！端廴痉乐畏ā罚?008）的第47-51條是關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治的規(guī)定，盡管規(guī)定要“控制化肥和農(nóng)藥的過量使用”，但除了對水源地略有相關(guān)的法律責(zé)任規(guī)定外，缺乏具體的實(shí)施措施。《水法》（2002）主要目標(biāo)是水資源保護(hù)以及合理分配，除對圍湖造地行為有所限制外，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村方面沒有特別的規(guī)定?！端帘３址ā罚?991）主要目標(biāo)為預(yù)防水土流失，注重對相關(guān)林地、草地的種植和保護(hù)。

綜上所述，中國農(nóng)業(yè)面源污染控制所面臨的制度背景是：糧食增產(chǎn)農(nóng)民增收的客觀需求，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展政策一定程度上鼓勵(lì)了農(nóng)業(yè)化學(xué)投入的使用；而主流的環(huán)境保護(hù)政策在農(nóng)村問題上缺乏足夠的關(guān)注和投入[1][15]。

（三）國際經(jīng)驗(yàn)對我國的基本啟示 1.優(yōu)先在農(nóng)業(yè)發(fā)展的框架內(nèi)解決環(huán)境問題

無論從實(shí)際需求還是宏觀政策導(dǎo)向而言，糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收這兩大目標(biāo)都不能改變，拋棄這個(gè)背景，空談環(huán)境保護(hù)將失去實(shí)踐意義，一項(xiàng)成功的面源污染政策應(yīng)當(dāng)是有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的。因此，首先應(yīng)當(dāng)探討在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)解決部分污染問題的可能。本研究認(rèn)為，我國農(nóng)村環(huán)保工作的基本思路應(yīng)當(dāng)是：在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的前提下，實(shí)行預(yù)防為主、源頭減排，通過規(guī)?；?jīng)營，管理和工程措施并舉，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。

農(nóng)業(yè)活動(dòng)不是簡單的市場行為，它具有很強(qiáng)的公共職能。因此盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成污染，輸出負(fù)的外部性，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身又輸出了正的外部性，在農(nóng)業(yè)環(huán)保領(lǐng)域不能教條地使用“污染者付費(fèi)”的原則[1][16]。此外，由于農(nóng)業(yè)排放的分散、無序特征，末端治理的成本將十分巨大，農(nóng)村環(huán)保應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定地走預(yù)防為主、源頭減排的路線。況且，化學(xué)物品本身就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中重要的成本因子，減少化學(xué)品的使用也就是降低成本。在保證產(chǎn)量的前提下，應(yīng)當(dāng)通過技術(shù)進(jìn)步提高農(nóng)資利用效率，在生產(chǎn)源頭控制化學(xué)物品的過度投入?；谝陨戏治觯岢鲆韵滤臈l建議：

首先在宏觀層面，應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)業(yè)環(huán)境政策的整合或一體化。針對上文分析的政策困境，一方面亟需出臺(tái)專門針對農(nóng)村環(huán)保的高規(guī)格政策；另一方面要適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向，例如從已有或增加的農(nóng)資補(bǔ)貼中，拿出相當(dāng)一部分對有機(jī)肥進(jìn)行補(bǔ)貼。此外，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)，完善農(nóng)產(chǎn)品的環(huán)境認(rèn)證制度也是農(nóng)業(yè)環(huán)境政策一體化的重要方面。

其次要重建基層農(nóng)技推廣體系，強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)職能。我國農(nóng)技推廣體系改革后，基層農(nóng)技站幾乎喪失了農(nóng)技指導(dǎo)職能。新時(shí)期應(yīng)當(dāng)重構(gòu)基層農(nóng)技推廣體系，一方面，在解決現(xiàn)有農(nóng)技人員編制、待遇等方面加大投入，使已有的推廣人員能夠?qū)Ｗ⒂诒韭毠ぷ?。另一方面，結(jié)合新事物，補(bǔ)充新血液，提高農(nóng)技推廣隊(duì)伍的服務(wù)能力。例如結(jié)合并完善村官制度，有選擇地吸引環(huán)保、農(nóng)業(yè)等專業(yè)的高校畢業(yè)生扎根農(nóng)村服務(wù)農(nóng)業(yè)，提高大學(xué)生村官的各方面待遇，建議將大學(xué)村官納入到農(nóng)技推廣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員系統(tǒng)，給予正式的編制和各方面待遇。

第三，集中農(nóng)村人、地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，以便更好應(yīng)用環(huán)保技術(shù)。實(shí)踐表明，許多實(shí)用技術(shù)可以大幅降低化學(xué)品的投入，且可以提高產(chǎn)量，但其主要障礙是分散的經(jīng)營方式。實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的途徑一是通過農(nóng)民合作，將人組織起來；二是在堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)用”的原則下，通過土地流轉(zhuǎn)將地集中起來。在規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上，大力推廣和應(yīng)用統(tǒng)防統(tǒng)治、節(jié)水灌溉、測土配方、土地整理等實(shí)用技術(shù)將大幅減少農(nóng)業(yè)污染。第四，加大對農(nóng)村環(huán)保工程措施的投入，各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)共同出資進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾收集、截污導(dǎo)流、農(nóng)村生活污水集中處理等。

2.大力推行生態(tài)補(bǔ)償

我國農(nóng)業(yè)面源污染控制的政策手段應(yīng)當(dāng)主要基于激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)，使農(nóng)民能夠在減少污染的行為中獲得明顯的經(jīng)濟(jì)利益。歐洲主要國家對農(nóng)民征收環(huán)境稅、化肥稅等政策形式不適合我國的國情，美國的最佳管理實(shí)踐（實(shí)際上也可以理解為以項(xiàng)目或技術(shù)形式的生態(tài)補(bǔ)償）、哥斯達(dá)黎加的生態(tài)補(bǔ)償可為我國提供一些借鑒。以下針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜齻€(gè)核心問題，即補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償支付方式，逐條分析，試圖找出適合我國農(nóng)業(yè)面源污染防治的生態(tài)補(bǔ)償模式。

首先是誰來補(bǔ)償?shù)膯栴}。根據(jù)補(bǔ)償主體的不同，可以將生態(tài)補(bǔ)償分為四種模式，直接公共支付模式、配額和交易模式、直接私人支付模式、生態(tài)標(biāo)識(shí)及認(rèn)證制度[1][17]，補(bǔ)償主體分別是政府、企業(yè)及個(gè)人、NGO或企業(yè)、消費(fèi)者。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域目前使用最多的是直接公共財(cái)政支付模式，補(bǔ)償?shù)闹黧w為政府。美國的最佳管理實(shí)踐主要出資人是政府財(cái)政，哥斯達(dá)黎加生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源則既有政府又有私人企業(yè)，也有國際機(jī)構(gòu)。

其次是補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)方式問題。實(shí)際上，補(bǔ)償?shù)木唧w支付形式不應(yīng)局限于資金補(bǔ)償，除資金補(bǔ)償外，還可以分為政策/項(xiàng)目補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)萚1][18]。根據(jù)上文的國際經(jīng)驗(yàn)分析，美國的最佳管理實(shí)踐實(shí)際上包含了資金補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償，哥斯達(dá)黎加則主要是資金補(bǔ)償。

最后是補(bǔ)償多少的問題。從經(jīng)典的外部性理論出發(fā)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦硐霕?biāo)準(zhǔn)就是外部效應(yīng)的大小，也即社會(huì)成本（或收益）和私人成本（或收益）之間的差額。但是在現(xiàn)實(shí)中，完全消除外部效應(yīng)幾乎不可能，并且如何衡量社會(huì)成本目前并沒有統(tǒng)一的方法，因此外部效應(yīng)大小也難以測量[1][19]。補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)有三類：一是依據(jù)農(nóng)民減產(chǎn)減收進(jìn)行補(bǔ)償，例如農(nóng)民因?yàn)樯偈褂没蕦?dǎo)致了減產(chǎn)，那么可以參照減產(chǎn)導(dǎo)致收入減少的額度進(jìn)行補(bǔ)償；二是依據(jù)農(nóng)民增加的成本進(jìn)行補(bǔ)償，例如農(nóng)民為了減少化肥流失而使用其他的施肥方式，但是這種施肥方式可能增加農(nóng)民的用工成本，可以根據(jù)增加的成本進(jìn)行補(bǔ)償；三是依據(jù)取得的環(huán)境效益，例如農(nóng)民為了保護(hù)環(huán)境，進(jìn)行植樹造林，按照林木的生態(tài)環(huán)境效益對其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)償。實(shí)際操作中，可根據(jù)農(nóng)戶行為、資金狀況選擇其一。

從我國目前農(nóng)業(yè)發(fā)展情況來看，全社會(huì)都應(yīng)該被納入農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕究蚣堋Ｕ畱?yīng)當(dāng)是主要的補(bǔ)償主體，通過技術(shù)、資金、智力等補(bǔ)償方式支持農(nóng)民或涉農(nóng)企業(yè)的環(huán)境友好行為，還應(yīng)當(dāng)通過宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)消費(fèi)者購買“三品”農(nóng)產(chǎn)品；其次也應(yīng)該吸引相關(guān)的非政府組織（NGO）和有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)主動(dòng)參與到農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中來，鼓勵(lì)企業(yè)或NGO自發(fā)地通過技術(shù)、智力支持和購買等行為促進(jìn)農(nóng)民的環(huán)境友好行為。第三，完善相關(guān)的認(rèn)證制度，并在生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、市場流通等方面對“三品”農(nóng)業(yè)（無公害、綠色、有機(jī)）給予大力扶持，使其能夠得到足夠的溢價(jià)。來源：《世界農(nóng)業(yè)》2012年