第一篇：2009年第79期(總第840期)中國土地制度改革研討會(huì)簡報(bào)之三

2009年7月27日，由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院、北京天則經(jīng)濟(jì)研究所和博源基金會(huì)共同主辦的“中國土地制度改革研討會(huì)”在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院順利舉行。多位專家、學(xué)者圍繞中國土地制度改革進(jìn)行了演講和討論。我們分七期報(bào)道發(fā)布會(huì)概況。本期簡報(bào)報(bào)告會(huì)議

第二節(jié)“問題與主張”中，清華大學(xué)人文學(xué)院歷史系秦暉教授、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心副主任蔡繼明教授和北京天則經(jīng)濟(jì)研究所理事長張曙光教授演講內(nèi)容。

秦暉：城市化與土地制度

關(guān)于土地、三農(nóng)問題的許多爭論目前進(jìn)入了一個(gè)死胡同。比如，我們經(jīng)常討論是否要促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、土地應(yīng)是集體所有還是私有、如何增加農(nóng)民的集體談判能力、是否要保護(hù)耕地等等。還比如，我們經(jīng)常討論應(yīng)該推進(jìn)城市化還是復(fù)興農(nóng)村——有人說新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)應(yīng)該是促進(jìn)非農(nóng)化的運(yùn)動(dòng)，有人說城市化是一條死路，應(yīng)該搞鄉(xiāng)村復(fù)興等等。但是，最近圍繞這些爭論所采取的措施搞不好都會(huì)產(chǎn)生所謂“尺蠼效應(yīng)”的現(xiàn)象——無論出臺(tái)什么樣的政策都會(huì)增加一方面的強(qiáng)勢而惡化另一方面的弱勢。

比如，關(guān)于“18億畝紅線”的爭論，有材料認(rèn)為今年這條紅線很可能就要被突破?？墒?，中國突破紅線完全是以政府圈地的方式，并不一定因?yàn)榧t線被放棄而增加了農(nóng)民的權(quán)利。因此，這件事陷入一個(gè)困境：假如說耕地需要保護(hù)，那么農(nóng)民就更不能賣了，但是政府要圈還是照樣圈；假如說耕地不需要保護(hù)，政府就更加放手大圈了，但是農(nóng)民要賣還是不能賣。所以無論是否承認(rèn)紅線，總而言之，這是一種只許官圈不許民賣的制度。這個(gè)制度很難講到底是國有制、集體制還是私有制。

有朋友說明晰產(chǎn)權(quán)是不可能的，因?yàn)槭澜绺鲊恋厮姓叩臋?quán)利都不是百分之百的絕對權(quán)利。但是，權(quán)利的明晰化和百分之百的絕對權(quán)利本來就是風(fēng)馬牛不相及的兩個(gè)概念。其實(shí)，包括土地在內(nèi)的權(quán)利早在羅馬法那個(gè)時(shí)候就已經(jīng)是多種權(quán)利，已經(jīng)是所謂的“一束權(quán)利”了。但是這一束權(quán)利中的每一種都是要明確的，不能賦予那些有權(quán)力的人太大的自由裁量權(quán)。說權(quán)利不是絕對的，因此就由某個(gè)人說了算，這完全是另外一回兒事。

我們現(xiàn)在很多其他問題都是這樣，有人說要加速城市化，于是就出現(xiàn)所謂的圈地、招商、建大城；有人說西方城市化道路走不通，我們要搞鄉(xiāng)村復(fù)興，于是又出現(xiàn)所謂的收地、拆房、蓋新村；有人說要推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，因此就用圈地搞大農(nóng)場；有人說小農(nóng)必須穩(wěn)定，因此就不許小農(nóng)把土地賣給大農(nóng)，否則就會(huì)出現(xiàn)“無地則反”等等。這樣的事情如果處理不好，不管怎樣都會(huì)出現(xiàn)問題。因此，我認(rèn)為中國現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度的問題，不在于是國有制、集體制，還是私有制，而是在于那種只許官圈不許民賣的制度不能再持續(xù)下去了。如果這種制度持續(xù)下去，不管采取什么政策，都會(huì)產(chǎn)生不利于農(nóng)民的結(jié)果。

所謂集體談判能力是政治概念，不是經(jīng)濟(jì)概念或所有制概念。而且，Collective與Individual是一個(gè)對立的范疇，但是Collective與Private并不是一個(gè)對立的范疇。一個(gè)人所有是Private，一萬個(gè)人所有同樣是Private，前提是這一萬個(gè)人是自由結(jié)合的。有人問我，到底是主張Private還是Collective？其實(shí)我主張Private Collective，也就是“民間集體”。Private的第一個(gè)涵義不是“個(gè)人的”，而是“民間的”。Private不是與

Collective相對的，而是與State相對的，也就是與官方規(guī)定的東西、強(qiáng)制的東西相對的。因此，農(nóng)民當(dāng)然是有集體談判的權(quán)利，但是集體談判的權(quán)利應(yīng)該是一種Private Collective。

現(xiàn)在有很多村集體能夠代表農(nóng)民進(jìn)行集體談判，的確成功地維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益。但是所謂地權(quán)集體的作用，和以前生產(chǎn)性集體的作用是一致的。聯(lián)產(chǎn)承包制以后絕大部分農(nóng)民退出了集體，但是還有一些農(nóng)民留在了集體中，而且還都搞的不錯(cuò)。但是我這里假定，即使這個(gè)集體的微觀經(jīng)濟(jì)機(jī)制與毛澤東時(shí)代沒有任何區(qū)別，農(nóng)民有了退出權(quán)以后仍然留在集體里，與沒有退出權(quán)時(shí)把他們強(qiáng)行綁在集體里，性質(zhì)是根本不同的?，F(xiàn)在有些生產(chǎn)性集體能夠成為明星村，前提是如果不搞成明星農(nóng)民早就跑了，剩下來的當(dāng)然必須是明星。現(xiàn)在生產(chǎn)性集體已經(jīng)不是強(qiáng)制性的了，但是地權(quán)性的集體還是強(qiáng)制性的，那么這個(gè)地權(quán)性集體的強(qiáng)制性是不是也可以松動(dòng)呢？如果農(nóng)民對地權(quán)性集體也有退出權(quán)，所有剩下來的地權(quán)性集體都會(huì)變成真正捍衛(wèi)農(nóng)民利益的自主性集體。地權(quán)性集體和以前的生產(chǎn)性集體一樣是可以存在，而且也可以起到很好的作用，但是和處理生產(chǎn)性集體一樣，一定要有退出機(jī)制和進(jìn)入機(jī)制。

現(xiàn)在很多人說集體所有權(quán)是一種成員權(quán)或者身份權(quán)。什么是身份權(quán)呢？就是說你有這個(gè)權(quán)利因?yàn)槟阌心撤N身份，而且這個(gè)身份也注定了你有不可推卸的義務(wù)。然而，現(xiàn)在有一種很大的危險(xiǎn)，就是這個(gè)身份是政府可以取消的。很多情況下，政府就是通過取消農(nóng)民戶口來剝奪農(nóng)民的土地——既然農(nóng)民才有土地權(quán)利，我通過宣布你不是農(nóng)民就剝奪了你的權(quán)利。所以，集體、私有并不是真正的問題，但是我們的權(quán)利一定要是真正的公民權(quán)利，而不是一種所謂的特殊的身份。第二，一定要取消政社合一的制度。政就是社，當(dāng)然就是強(qiáng)制性的。真正要維護(hù)集體并不是取消成員的退出權(quán)，而是要取消集體外的人對身份的任意設(shè)定。

我有以下兩點(diǎn)建議：第一，地權(quán)集體是不是可以增加退出機(jī)制和加入機(jī)制？也就是去身份化和政社分離。比如規(guī)定是集體制，但農(nóng)民可以帶著身份退出一個(gè)集體或者加入另外一個(gè)集體。第二，有人講地權(quán)不能給農(nóng)民，往往是說地權(quán)一旦給農(nóng)民就會(huì)出現(xiàn)無地農(nóng)民。我們講地權(quán)歸農(nóng)民有兩種含義，一種是農(nóng)民想賣就可以賣，一種是農(nóng)民不想賣就可以不賣?，F(xiàn)在既然擔(dān)心無地農(nóng)民會(huì)影響穩(wěn)定，那么可以規(guī)定農(nóng)民想賣未必就可以賣。但是農(nóng)民如果不賣是不是就可以不賣呢？如果真的擔(dān)心出現(xiàn)大量無地農(nóng)民，就沒有理由拒絕這一條。

（路乾整理，未經(jīng)演講人審閱）

蔡繼明：城鄉(xiāng)土地制度分步改革探索

當(dāng)前的征地制度中存在二律背反。一方面，改革開放三十年來，政府在城市化進(jìn)程中的征地行為大部分是違反憲法的，因?yàn)槠渲薪^大部分征地都不是出于公共利益的需要。另一方面，政府的這種征地行為又維護(hù)了憲法，因?yàn)檎沁@種無論公益性還是非公益性用地，一律采取政府征用的行為，才保證了城市化過程中所有新增的土地都?xì)w國家所有，這恰恰符合憲法有關(guān)城市土地所有制的規(guī)定。征地既違法又合法，形成了自相矛盾的局面。

消除這種二律背反有三種辦法。第一是在保持現(xiàn)有土地所有制結(jié)構(gòu)不變的條件下擴(kuò)大國家的征地范圍，即在憲法中明確，國家為了公共利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，可以征收或征用農(nóng)民的土地。無論是公共利益還是非公共利益，只要是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)并列入城市發(fā)展規(guī)劃的土地，國家都可以征收或征用。我認(rèn)為這種辦法是不可取的，因?yàn)槌顺鲇诠怖嬷?，國家不?yīng)該動(dòng)用行政力量征收私人或者是集體財(cái)產(chǎn)?？紤]到現(xiàn)行政治體制下腐敗行為已經(jīng)很難扼制，十個(gè)貪污案里八個(gè)與土地有關(guān)，如果再把征地范圍擴(kuò)大，腐敗行為會(huì)更加蔓延。

第二是改變城市土地所有制結(jié)構(gòu)。對于公益性用地，國家可以通過征收變?yōu)閲型恋兀枪嫘杂玫赝ㄟ^用地單位直接向土地所有者購買或租用加以解決。考慮到改革開放三十年來，我國已經(jīng)形成了公有制和多種所有制并存的局面，將城市土地從單一的國有制改為多種所有制并存，和憲法的基本精神是一致的。

第三是在憲法修改之前實(shí)行征收和征購并用，公益性用地由政府征收，而非公益性用地，由政府作為一個(gè)市場行為主體和農(nóng)民平等地進(jìn)行協(xié)商購買。這樣，既可以滿足公益性用地需要，又保持了城市土地的國有制。但是如果農(nóng)民和政府能夠平起平坐，土地價(jià)格能夠真

實(shí)反映土地價(jià)值，為什么還需要政府在農(nóng)民和土地使用者之間扮演中間角色呢？更何況，在現(xiàn)行體制下，由于買賣雙方有尋租行為，政府官員很可能通過高價(jià)買地和低價(jià)賣地從中受惠。所以，這種方式并不可取。

如果從以上三種方式選擇第二種的話，那么城鄉(xiāng)土地所有制結(jié)構(gòu)就必須統(tǒng)一起來，無論是城市還是農(nóng)村，公益性用地都可以實(shí)行國有或集體所有，而非公益性用地都可以實(shí)行非國有或非公有。非公益性用地要通過市場交易而獲得，不宜再實(shí)行強(qiáng)制性征地。至于國有土地，我認(rèn)為也應(yīng)該打破目前產(chǎn)權(quán)和責(zé)任權(quán)利不清的局面，實(shí)行分級所有。中央政府和省級政府、地級市政府乃至到縣級市政府各自擁有的土地應(yīng)該明確劃分。這樣，就可以避免政府為追求政績把今后五屆乃至十屆政府的用地指標(biāo)全部用光，以至于以后各屆政府不得不繼續(xù)擴(kuò)大城市土地邊界。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院土地改革研究組把成都經(jīng)驗(yàn)歸結(jié)為“還權(quán)賦能”。問題是到底應(yīng)該還什么權(quán)，賦什么能？就集體土地所有權(quán)來說，其本身目前尚不能夠自由轉(zhuǎn)讓，經(jīng)濟(jì)上也沒有完全實(shí)現(xiàn)。從外部來看，政府對非公益性用地的強(qiáng)制征收，是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的否定。而從內(nèi)部看，現(xiàn)在的農(nóng)民無償?shù)爻邪r(nóng)村集體土地，是對集體所有權(quán)的另一個(gè)否定。因此，所謂還權(quán)賦能，是否首先應(yīng)該還集體所有土地全部產(chǎn)權(quán)？至于農(nóng)村居民的宅基地，雖然就其所有權(quán)來說屬于集體而不能夠轉(zhuǎn)讓，但其使用權(quán)應(yīng)該允許出租和轉(zhuǎn)讓?，F(xiàn)行的法律法規(guī)一方面不允許農(nóng)民的宅基地使用權(quán)出租和轉(zhuǎn)讓，另一方面又禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或租地建房，這明顯地造成城鄉(xiāng)居民宅基地產(chǎn)權(quán)不對等。我認(rèn)為，所謂還權(quán)賦能，不能滿足于還到現(xiàn)行法律規(guī)定的所謂集體所有權(quán)和承包權(quán)，而應(yīng)該還到1954年《憲法》所賦予農(nóng)民的全部產(chǎn)權(quán)，這樣，才能真正反映和尊重農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)村居民的宅基地也可以實(shí)行私有，建筑用地除了農(nóng)民建房已經(jīng)占用的之外，其他也應(yīng)該按戶分配給農(nóng)民，這才是真正的還權(quán)賦能。

最后一點(diǎn)，是否因?yàn)檗r(nóng)地私有會(huì)違背憲法而裹足不前？應(yīng)該看到，1954年憲法就賦予了農(nóng)民土地所有權(quán)，1975年和1978年的憲法都沒有否定農(nóng)民土地所有權(quán)。今天我們要推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)改革，只要有必要，中央認(rèn)可，提出修改憲法建議是完全可行的。從中共十三大到十六大，憲法已經(jīng)修改多次了。所以，以“違反憲法”為由限制土地產(chǎn)權(quán)改革是不能成立的。

（洪浩整理，經(jīng)演講人審閱）

張曙光：解決中國土地問題的總體思路和行動(dòng)框架

我今天的發(fā)言想在指出當(dāng)前土地政策存在問題的同時(shí)，提出一個(gè)解決中國土地問題的總體思路和行動(dòng)框架，進(jìn)而使土地政策的方向更明確，彈性更大，借以推動(dòng)和指導(dǎo)基層的創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)，加速中國城市化的進(jìn)程。

城市化是中國發(fā)展、改革和調(diào)整的關(guān)鍵和重點(diǎn)。城市化，一方面是農(nóng)村人口的減少和城市人口增加的過程，另一方面也是城市擴(kuò)展和產(chǎn)業(yè)提升，資源從農(nóng)村重新配置到城市工業(yè)和服務(wù)部門的過程，城市工業(yè)和服務(wù)部門的過程?，F(xiàn)在中國的城市化過程主要存在三個(gè)問題：首先，中國城市化是半拉城市化，進(jìn)城的1.4億農(nóng)民工并沒有拔掉農(nóng)村的老根完全變成城市人，他們是城里居住的農(nóng)民，而這就導(dǎo)致了例如留守兒童、打工者子弟學(xué)校、新夫婦分居、多人集體租屋、春運(yùn)高潮之類有中國特色的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。其次，現(xiàn)在城市發(fā)展中出現(xiàn)了大量的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象，據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，全國小產(chǎn)權(quán)房占地66億平方米，而大產(chǎn)權(quán)房也不過120億平方米，而深圳的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到全部住房的49%；而另一方面政府又嚴(yán)格禁止小產(chǎn)權(quán)，這里存在巨大的矛盾和沖突，嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定。第三，政府想通過保護(hù)耕地維護(hù)國家的糧食安全，但是現(xiàn)在的辦法不僅不能保護(hù)耕地，反而激勵(lì)了耕地的占用。

這三個(gè)問題相互聯(lián)系、彼此制約，也對應(yīng)著三部分農(nóng)民，他們對土地的偏好和關(guān)系也不一樣。一部分是進(jìn)城的農(nóng)民工，這些人中二三十歲的年輕人大部分已經(jīng)不愿意再回去了，所以他們愿意放棄土地成為城里人。第二部分人是城郊的農(nóng)民，由于城市的發(fā)展和擴(kuò)大，這些人在城市里有工作但是還住在原來的地方，所以他不會(huì)輕易放棄土地和土地的收益。第三部分是種地的農(nóng)民，主要是種糧的農(nóng)民，這些人因?yàn)楦鞣N原因沒有成為農(nóng)民工，但是他們卻承擔(dān)著耕地保護(hù)的全部成本。

從歷史來看，徹底拔除在農(nóng)村的老根，使農(nóng)村人轉(zhuǎn)變成城里人是各國城市化進(jìn)程必經(jīng)之路，而要點(diǎn)在于人口流動(dòng)和土地流動(dòng)需要同時(shí)進(jìn)行。但是現(xiàn)在中國的情況是人口流動(dòng)和土地流動(dòng)是分離的。農(nóng)民工雖然進(jìn)了城，但是他們在農(nóng)村還有承包地，因此這個(gè)根難以拔掉；另一個(gè)方面，這些人雖然進(jìn)了城，但是思想觀念、生活和消費(fèi)方式還是農(nóng)村的，很多人掙了錢就寄回農(nóng)村蓋房，這樣人在城里面，房子卻在農(nóng)村，農(nóng)村房屋空置率非常高，造成相當(dāng)大的資源浪費(fèi)。怎么解決這個(gè)問題？辦法有這么幾個(gè)：一是凡是在城市居住的農(nóng)民工，有固定工作和固定住址的，同時(shí)還工作了一定年限，如三年，可以考慮讓本人及其家屬成為城市居民，給予城市居民的權(quán)利和待遇；其次，農(nóng)民工取得城市身份和待遇的同時(shí)，必須放棄在農(nóng)村集體的成員權(quán)利和土地權(quán)利，但是仍然應(yīng)該有權(quán)利處置宅基地上的房子，不論是出賣還是

出租。最后，要按照城市接納的農(nóng)民工的人數(shù)相應(yīng)增加城市的建設(shè)用地指標(biāo)，擴(kuò)大城市建設(shè)和發(fā)展的空間。

至于小產(chǎn)權(quán)房問題，解決的根本原則就是把城郊土地給城市建設(shè)用，但是主要收益部分返還農(nóng)民，使得農(nóng)民有城市物業(yè)和長期的收入。具體而言，首先把小產(chǎn)權(quán)房新老劃斷，老的在交納有關(guān)稅費(fèi)后承認(rèn)它合法，其中存在的問題逐步解決；新建的在符合城市規(guī)劃前提之下放開，成為城市商品房開發(fā)一部分。而新建房屋中不符合城市規(guī)劃和建筑標(biāo)準(zhǔn)要求的堅(jiān)決拆除，不像過去，只說不做。然后在符合規(guī)劃的前提之下，開放建設(shè)方式。允許農(nóng)民自己開發(fā)，允許農(nóng)民和企業(yè)合作開發(fā)，當(dāng)然也可以政府城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或者由開發(fā)商介入等等。

最后，耕地保護(hù)的問題應(yīng)該按照利益相容的原則逐步使種糧收入逐步接近平均收入水平，讓農(nóng)民主動(dòng)去保護(hù)耕地?，F(xiàn)在政府嚴(yán)管小產(chǎn)權(quán)房的一個(gè)原因就是害怕放開小產(chǎn)權(quán)房而使耕地保護(hù)政策難以實(shí)施。但是現(xiàn)實(shí)是，當(dāng)下的管制政策反而刺激了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展，其中問題的要害就在利益不相容：中央和地方的利益不相容，地方又和農(nóng)民的利益不相容，因而最應(yīng)當(dāng)而且最有辦法保護(hù)耕地的農(nóng)民不保護(hù)，而遠(yuǎn)離土地最沒有辦法的中央政府卻在努力保護(hù)耕地。因此我覺得應(yīng)該按照利益相容的原則來考慮解決這個(gè)問題，首先經(jīng)過科學(xué)論證來研究中國到底需要多少耕地；其次建立耕地保護(hù)基金，讓發(fā)達(dá)地區(qū)和城市都來承擔(dān)耕地保護(hù)成本；最后在耕地重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付、種糧補(bǔ)貼和提高糧食價(jià)格，逐步把種糧人收入提高到接近于當(dāng)?shù)仄骄杖胨剑?lì)農(nóng)民自己保護(hù)耕地。

（譚力整理，經(jīng)演講人審閱）

第二篇：2009年第81期(總第842期)中國土地制度改革研討會(huì)簡報(bào)之五

2009年7月27日，由北京大學(xué)國家發(fā)展研究院、北京天則經(jīng)濟(jì)研究所和博源基金會(huì)共同主辦的“中國土地制度改革研討會(huì)”在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院順利舉行。多位專家、學(xué)者圍繞中國土地制度改革進(jìn)行了演講和討論。我們分七期報(bào)道發(fā)布會(huì)概況。本期簡報(bào)報(bào)告會(huì)議

第三節(jié)“土地法律修訂”中，中國政法大學(xué)終身教授江平、社科院民法室主任孫憲宗教授和最高人民法院研究室孫佑海教授演講內(nèi)容。

江平：土地管理法涉及的利益沖突和平衡

2007年《物權(quán)法》通過以后，土地管理部門現(xiàn)在終于拿出了《土地管理法》修改草案。對修改草案的看法還很分歧，我只就草案里面的四個(gè)問題談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

公權(quán)和私權(quán)利益的沖突

《物權(quán)法》側(cè)重于私權(quán)方面或者民事權(quán)利方面，而《土地管理法》側(cè)重于公權(quán)方面。土地問題是公權(quán)和私權(quán)結(jié)合最密切的問題之一，許多土地管理問題是公權(quán)方面的問題。公權(quán)問題顯然不能或不能過多在《物權(quán)法》中來規(guī)定，所以要寄托于《土地管理法》的修改。

《土地管理法》大大充實(shí)了土地權(quán)利的規(guī)定，但同時(shí)也極大地?cái)U(kuò)大了公權(quán)管理的范圍。一般來說，當(dāng)公權(quán)增加，私權(quán)行使的范圍就要縮?。环催^來如果公權(quán)管理的范圍縮小，私權(quán)的權(quán)利就要相對膨脹。很難想象在流動(dòng)領(lǐng)域里面同時(shí)加強(qiáng)了政府管理的力度，又同時(shí)加強(qiáng)了私權(quán)保障的力度。從這個(gè)角度來說，目前《土地管理法》存在著問題。

《土地管理法》加強(qiáng)公權(quán)力的行使主要通過兩個(gè)途徑：一是加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，即從全國到鄉(xiāng)都要制訂土地利用總體規(guī)劃，而且下面每一級土地利用規(guī)劃都不得超過上面所規(guī)定好的規(guī)劃范圍。所以和過去一樣，依然是利用土地管理的方式來層層控制。但是這樣層層控制的話能不能解決問題呢？從現(xiàn)在情況來看，土地問題是法律和實(shí)踐差距最大的一個(gè)問題之一，實(shí)際的土地運(yùn)用違法現(xiàn)象大大超出了法律規(guī)定。沿用舊法這些問題是否能解決呢？

二是加強(qiáng)對耕地的保護(hù)。《土地管理法》修改草案中大大增加了它的內(nèi)容。其中規(guī)定，各級人民政府應(yīng)該確保本行政區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量有提高。這里要求總量不得減少，而不是說可以適當(dāng)減少。還有一條規(guī)定是“先補(bǔ)后占”，規(guī)定了占有耕地的人應(yīng)該自行補(bǔ)充耕地，而且要經(jīng)縣政府土地管理部門驗(yàn)收合格后，才可以辦理用地手續(xù)。但這樣的問題是，先補(bǔ)足耕地然后才能來用地，使開發(fā)土地遇到很大的障礙。另外，補(bǔ)充耕地對于不同的地方困難程度是不同的，試想對于一些大城市，能不能轉(zhuǎn)變成繳納一定的費(fèi)用來解決這個(gè)問題呢？從這一點(diǎn)看，《土地管理法》缺乏能夠?qū)嵭械幕A(chǔ)?；蛘哒f管理者有這么一個(gè)思想，嚴(yán)格管理后耕地還是會(huì)少，那如果不加以嚴(yán)格規(guī)定，可能流失的會(huì)更多?？梢娫诠珯?quán)和私權(quán)領(lǐng)域里面，我們現(xiàn)在的方針還是加強(qiáng)公權(quán)力的管理的強(qiáng)度，來解決土地流失和其他一些問題。

國有土地和集體土地利益沖突

《物權(quán)法》起草過程中曾經(jīng)討論過集體建設(shè)用地使用權(quán)該怎么規(guī)定，最后在《物權(quán)法》151條規(guī)定，集體所有土地建設(shè)用地按照《土地管理法》規(guī)定來執(zhí)行?！锻恋毓芾矸ā穼@個(gè)問題又是怎么說的呢？現(xiàn)在條文規(guī)定土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)用地范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)，只能夠因?yàn)槠髽I(yè)破產(chǎn)清算兼并的情況才能轉(zhuǎn)讓。那就是說土地規(guī)劃里面所規(guī)定的范圍內(nèi)的土地可以轉(zhuǎn)讓，但是如果涉及到城鎮(zhèn)建設(shè)用地的就不能流轉(zhuǎn)。而我們現(xiàn)在面臨一個(gè)問題，有人提出在土地建設(shè)規(guī)劃以外的集體土地，能不能自行作為建設(shè)用地來儲(chǔ)備呢？《土地管理法》修改草案杜絕了這種可能性。于是，修改草案和部分地方實(shí)行允許集團(tuán)一定范圍內(nèi)建設(shè)用地自主處分權(quán)的改革方針相違背，或者說沒有更好體現(xiàn)改革方針。

尤其是涉及到小產(chǎn)權(quán)房的問題。小產(chǎn)權(quán)房的問題嚴(yán)格上來說是在集體土地上蓋商品房賣。大量現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房的合法化途徑，是全國人民關(guān)心的問題。現(xiàn)在《土地管理法》明確規(guī)定商品住宅建設(shè)應(yīng)當(dāng)在國有土地上建設(shè)，就是說在集體土地上蓋商品房是非法的。這解決問題了呢？我認(rèn)為根本沒有解決問題，沒有找到現(xiàn)實(shí)中存在的集體土地上蓋的房子合法性的出路。

公共利益和商業(yè)利益的沖突

《物權(quán)法》在這個(gè)問題上有兩個(gè)重要思想，第一，把改革開放三十年來城市里面的發(fā)展都叫做公共利益的用途是不符合現(xiàn)實(shí)的。第二，把公共利益和商業(yè)利益通過一部法律很明確地劃分清楚也是很困難的。在法律中不能夠劃分不等于現(xiàn)實(shí)中不能劃分，這兩個(gè)問題應(yīng)該分清楚。

從世界范圍來看，各國都有出于公共利益的土地征收問題。在許多國家，如果是商業(yè)利益用途的話國家不干預(yù)，完全采取市場辦法來解決。但是《土地管理法》沒有看到一個(gè)地方講商業(yè)利益用地可以采取對等談判的市場經(jīng)濟(jì)辦法來解決?，F(xiàn)行草案里面只有一條這樣的規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，以及同一塊土地內(nèi)有兩個(gè)以上意向用地者時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)拍賣等競爭方式。那么這個(gè)招標(biāo)拍賣方式是什么？是集體土地可以采取招標(biāo)拍賣方式，還是集體土地要經(jīng)過國家征收以后再來采取招標(biāo)拍賣的辦法？目前，招標(biāo)拍賣的途徑只有一個(gè)，即先由國家征收，再招標(biāo)拍賣。這與我們所講的商業(yè)目的使用土地不實(shí)行征收，完全由當(dāng)事人之間協(xié)商的辦法來解決是不一致的。所以，《土地管理法》還應(yīng)該更多地把市場的因素考慮進(jìn)去。

全國利益和地方利益沖突

起草《物權(quán)法》時(shí)涉及到宅基地如何使用問題，原來?xiàng)l文規(guī)定比較多，最后條文在這個(gè)問題上用了153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定。為什么特別講宅基地使用權(quán)適用《土地管理法》和國家有關(guān)規(guī)定呢？國家有關(guān)的規(guī)定當(dāng)然應(yīng)該包括地方的立法。有些省份，比如廣東省曾經(jīng)對宅基地的使用辦法做了一些規(guī)定，可以把宅基地上面的房子自行賣掉也不用交國家任何錢，但是賣掉以后不得重新要求新的宅基地，有了這條規(guī)定，就可以堵住所有其他缺口，可以保證宅基地上面的房子可以在市場上進(jìn)行流通。《土地管理法》草案里面基本上按照原來的《物權(quán)法草案》作了規(guī)定，對宅基地的使用權(quán)進(jìn)行了全國統(tǒng)一性規(guī)定。試想全國那么大，廣東省的一個(gè)做法能夠成為全國的規(guī)定嗎？所以全國性的規(guī)定不一定適合于某一個(gè)地方。因此，我非常主張?jiān)凇锻恋毓芾矸ā贩矫鎽?yīng)該允許各地方通過地方法規(guī)、地方規(guī)章來做出一些地方自己的規(guī)定?，F(xiàn)在我們在草案里邊只規(guī)定了每省、每地區(qū)宅基地面積多少可以由地方?jīng)Q定，而沒有就宅基地流通問題允許地方規(guī)定，這樣對地方權(quán)利的限制太大。

（趙瓊整理，經(jīng)演講人審閱）

孫憲忠：土地管理法修改與農(nóng)民土地權(quán)利

在《土地管理法》的修改過程中，國土資源部委托社會(huì)科學(xué)院民法室編制《土地管理法》學(xué)者建議稿。學(xué)者建議稿和立法機(jī)關(guān)最后出臺(tái)的征求意見稿之間，還是有很大差別。學(xué)者建議稿可以算作一個(gè)前期性成果。

為什么要修改《土地管理法》？修改需要解決什么問題？1986年以前，我國還沒有《土地管理法》，那時(shí)國家對土地的管理只有《國家建設(shè)征用土地條例》。這個(gè)條例規(guī)定，所有建設(shè)項(xiàng)目都屬于國家建設(shè)范疇，任何用作建設(shè)項(xiàng)目的土地都由國家統(tǒng)一安排，個(gè)人必須服從國家。因?yàn)橹饕獮榻ㄔO(shè)服務(wù)，條例沒有討論建設(shè)用地之外的土地。這一條例在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下為我國的工業(yè)發(fā)展建設(shè)降低了成本，有效地推動(dòng)了工業(yè)化。但在我們放開土地市場后，《國家建設(shè)征用土地條例》所隱藏的問題就突顯出來。于是，1986年國家頒布了《土地管理法》，但法律仍然受到了當(dāng)時(shí)歷史背景的束縛和影響。其中一個(gè)重要的問題是，如果所有建設(shè)項(xiàng)目都被稱為“國家建設(shè)”，那么在涉及征用農(nóng)民土地的時(shí)候，農(nóng)民就不能正當(dāng)?shù)刂鲝堊约旱臋?quán)利；在涉及到拆遷時(shí)，個(gè)人也不能勇敢地維護(hù)自己的權(quán)利了，因?yàn)閭€(gè)人利益不能跟國家利益相對抗。可是，如果什么建設(shè)都必須由國家來做，土地市場的發(fā)展從何談起？所以，在修改《土地管理法》時(shí)，大家取得一致意見，把“國家建設(shè)用地”改為“城市建設(shè)用地”，這使得農(nóng)民和個(gè)人有了部分主張權(quán)利的基礎(chǔ)。經(jīng)過近二十年的發(fā)展后，我國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)已經(jīng)取得了重大進(jìn)步，民眾對自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的認(rèn)識(shí)也有了很大的提高，再加上近些年來城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)的沖擊之后，《土地管理法》的一些問題就表現(xiàn)出來了。于是，國家陸續(xù)頒布和制訂了《物權(quán)法》及《農(nóng)村土地承包法》，2008年中共十七屆三中全會(huì)又提出一些土地制度改革的設(shè)想。然而，《土地管理法》與這些法律和國家的重大設(shè)想仍存在很多不相適應(yīng)的地方，所以需要修改《土地管理法》。

《土地管理法》的原來設(shè)計(jì)，是從國家對土地這樣一種重要的自然資源的行政管理出發(fā)的。在確定行政管理時(shí)，它以建設(shè)用地管理為核心，缺乏大土地觀念（包括森林、灘涂、草原、水面）。它過分強(qiáng)調(diào)國家對土地這種重要的自然資源進(jìn)行行政管理，忽視了對市場交易尤其是地權(quán)的規(guī)定，這需要調(diào)整。不過，土地管理也是必不可少的。從歷史上看，公權(quán)力對私權(quán)利的沖擊是一直存在的，但從我們的調(diào)查研究來看，全世界都不存在對土地的隨意自主的利用，行政權(quán)的應(yīng)用具有正當(dāng)性。例如，土地上的建筑需要服從國家規(guī)劃，耕地的用途更需要服從管制。土地管理法的基礎(chǔ)性作用是要存在的，不能因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)而弱化甚至取消。目前，我國的地權(quán)管理?xiàng)l塊分割嚴(yán)重，管理效率很低。我們希望通過法律的修改，推動(dòng)土地管理法向土地法方面發(fā)展。以上是從《土地管理法》學(xué)者建議稿立法背景出發(fā)的思考。

下面討論從立法框架出發(fā)的思考。第一，《土地管理法》基本上是行政法的內(nèi)容，但也涉及到較多的司法及民權(quán)法內(nèi)容，這些內(nèi)容之間存在沖突。第二，對現(xiàn)行法律中的規(guī)定也要給予足夠的尊重。憲法中對土地所有制有規(guī)定。與土地問題有關(guān)的法律還包括土地承包法、物權(quán)法，另外還有草原法、森林法，等等。我們只能從大土地法的角度，盡量地協(xié)調(diào)各種法律，為將來法律的統(tǒng)一建立基礎(chǔ)。第三，我們廣泛借鑒了國外的經(jīng)驗(yàn)。另外，我們在立法技術(shù)方面采取總責(zé)和分責(zé)的結(jié)構(gòu)，總責(zé)上規(guī)定一般的制度，在具體責(zé)任上規(guī)定細(xì)節(jié)性制度。

最后，介紹學(xué)者建議稿的立法結(jié)構(gòu)。學(xué)者建議稿的結(jié)構(gòu)和目前頒布的修改稿相差很大?！锻恋毓芾矸ā吩瓉硎瞧哒掳耸鶙l，學(xué)者建議稿設(shè)想的條文是十章，第一章總則，基本上沒做改動(dòng)，大體上介紹立法宗旨和基本制度。第二章介紹土地權(quán)利，我們根據(jù)《物權(quán)法》擴(kuò)展了地權(quán)的概念。我們從所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)、以及準(zhǔn)物權(quán)的角度為地權(quán)建立了整體體系。我們把地權(quán)在公法上的權(quán)利限制和民法上的權(quán)利限制也都明確列出。另外，我們再次明確了一些原來法律上不太明確的地權(quán)。比如說集體建設(shè)用地使用權(quán)，在《物權(quán)法》中不明確，甚至有點(diǎn)被刻意模糊化，但在這次立法中被特別提出來。我們還再一次提出，國有土地權(quán)利除了城市中建設(shè)用地之外，還應(yīng)該有其它的農(nóng)地使用權(quán)，如國營農(nóng)場使用國有土地的權(quán)利等等。

第三章是建立土地登記制度。這在原來的《土地管理法》里基本上沒有，但非常重要。從不動(dòng)產(chǎn)法角度上看，登記是核心內(nèi)容。一宗地上可以產(chǎn)生多個(gè)權(quán)利，多個(gè)權(quán)利之間究竟誰是基礎(chǔ)性權(quán)利，在發(fā)生法律沖突時(shí)應(yīng)該優(yōu)先保護(hù)誰、優(yōu)先實(shí)現(xiàn)誰的這類問題必須要得到清楚的界定。這就必須建立法律上權(quán)利的秩序，而這個(gè)秩序就要靠不動(dòng)產(chǎn)登記簿來實(shí)現(xiàn)。不動(dòng)產(chǎn)登記的本質(zhì)目的不是行政管理。從漢朝開始，我們建立地契制度時(shí)就把它看作民權(quán)制度而非行政管理手段。所以，我們提出五個(gè)統(tǒng)一：統(tǒng)一法律效力、統(tǒng)一法律根據(jù)、統(tǒng)一登記程序、統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一登記權(quán)利證書?！段餀?quán)法》第十條對不動(dòng)產(chǎn)登記作了規(guī)定，在制定之初

爭論也很大，但最終得以實(shí)現(xiàn)。為什么在物權(quán)法頒布之后，還需要再次規(guī)定土地登記制度？這是因?yàn)?，在《物?quán)法》頒布之后，還是出現(xiàn)了多部門登記，有些地方甚至還出現(xiàn)了多級別登記。這些不認(rèn)真貫徹《物權(quán)法》的行為使我們有一點(diǎn)被動(dòng)，所以想通過《土地管理法》來推動(dòng)登記原則的實(shí)現(xiàn)。

第四章“土地利用總體規(guī)劃”和第五章“耕地保護(hù)”沒有多大改動(dòng)。第六章增加了土地開發(fā)復(fù)墾和土地整理的內(nèi)容。最后一部分是土地糾察監(jiān)督和法律責(zé)任。

最后，學(xué)者建議稿和目前立法的最大的不同之處，在于學(xué)者建議稿區(qū)分了城市地權(quán)和農(nóng)村地權(quán)，以所有權(quán)為基礎(chǔ)建立土地法制。在我看來，城市土地的市場化沒有問題，但農(nóng)村土地還沒有市場化，而目前更亟須解決農(nóng)村土地中已經(jīng)市場化了的土地的問題。所以，在學(xué)者建議稿中，我們按照集體與國家兩種不同的所有權(quán)基礎(chǔ)設(shè)置了更加細(xì)致的種類不同的土地權(quán)利進(jìn)入市場的機(jī)制。尤其，我們大大強(qiáng)化了集體建設(shè)用地使用權(quán)。它和宅基地使用權(quán)是不同的，學(xué)者建議稿恢復(fù)了它的地位。

（黃躍整理，洪浩根據(jù)演講人意見校訂）

孫佑海：《土地管理法》的歷史回顧和修改建議

今天我的講演主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是對1998年《土地管理法》的修改進(jìn)行簡要?dú)v史回顧，二是對在新形勢下如何進(jìn)行土地法制建設(shè)提幾點(diǎn)建議。

《土地管理法》修訂過程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

首先要肯定，1998年的修改取得了歷史性進(jìn)步：一是建立了土地用途管制制度；二是建立耕地占補(bǔ)平衡制度；三是對在征地過程中農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的損失提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；四是建立了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度并對土地征用審批權(quán)進(jìn)行了調(diào)整，等等。

關(guān)于1998年修法的成功經(jīng)驗(yàn)。我個(gè)人印象較深的經(jīng)驗(yàn)有三點(diǎn)：一是從實(shí)際出發(fā)，大膽改革。例如為解決占用耕地過度的問題，斷然建立土地用途管制制度，這個(gè)新制度對保護(hù)耕地發(fā)揮了重大作用。二是科學(xué)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。例如土地用途管制制度就是借鑒了韓國等國際經(jīng)驗(yàn)，并將之本土化。三是配套法規(guī)規(guī)章與《土地管理法》同步研究制定并出臺(tái)實(shí)施。

值得汲取的教訓(xùn)總結(jié)起來有以下六點(diǎn)。一是對因追求耕地?cái)?shù)量的“總量平衡”引起生態(tài)環(huán)境破壞問題重視不夠。在本次修訂中部分專家提出要對大規(guī)模新開發(fā)耕地按照建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理，并要求進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)。但這一重要建議未被采納，最終沒有建立新耕地開發(fā)的環(huán)境影響評價(jià)制度。二是土地利用總體規(guī)劃地位過低的問題沒有解決。土地利用總體規(guī)劃的地位應(yīng)當(dāng)高于城市總體規(guī)劃。長期以來，城市總體規(guī)劃依法都由人大審議批準(zhǔn)，但土

地利用總體規(guī)劃卻與人大沒有關(guān)系，這說明沒有擺正局部規(guī)劃與整體規(guī)劃之間的關(guān)系。三是沒有解決征地補(bǔ)償?shù)耐赝瑑r(jià)問題。四是對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題沒有及時(shí)作出法律規(guī)范。五是法律的可操作性特別是司法性不強(qiáng)。當(dāng)矛盾雙方將爭議訴諸法院之后，法院在解決某些土地爭議時(shí)無法可依。例如天津?yàn)I海新區(qū)剛開始招商引資時(shí)地價(jià)很低，部分企業(yè)經(jīng)營多年后因種種原關(guān)閉或破產(chǎn)時(shí)就涉及到土地歸屬權(quán)的問題。政府和企業(yè)往往都認(rèn)為自己才是土地的真正權(quán)利人?，F(xiàn)行法律既沒有規(guī)定該類土地糾紛應(yīng)由法院來解決，更沒有規(guī)定法院根據(jù)什么具體規(guī)范來解決，導(dǎo)致社會(huì)矛盾久拖不決；六是指導(dǎo)思想問題。迄今為止，我們并沒有真正解決國家工業(yè)化、現(xiàn)代化與保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益之間的關(guān)系究竟應(yīng)當(dāng)如何具體處理等實(shí)際規(guī)則問題。

土地法制建設(shè)的具體建議

首先，要解決指導(dǎo)思想和利益調(diào)整的原則問題。在指導(dǎo)思想上，必須堅(jiān)決貫徹十七屆三中全會(huì)提出的為農(nóng)村改革服務(wù)的指導(dǎo)思想，包括農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變和加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程等一系列指導(dǎo)思想，不能動(dòng)搖。

其次，要將利益平衡原則作為土地制度建設(shè)的根本原則。為什么因土地征用引發(fā)的社會(huì)矛盾愈演愈烈，實(shí)際上就是因?yàn)闆]有將利益平衡問題解決好。所謂利益平衡，是指“通過法律的權(quán)威來協(xié)調(diào)各方面沖突因素，使相關(guān)各方的利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)”。在符合社會(huì)一般目的的范圍內(nèi)最大可能地滿足當(dāng)事人意愿的方法是：“認(rèn)識(shí)所涉及的利益、評價(jià)這些利益各自的分量、在正義的天平上對他們進(jìn)行衡量，以便根據(jù)某種社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)去確保其間最為重要的利益的優(yōu)先地位，最終達(dá)到最為可欲的平衡?！?實(shí)現(xiàn)利益平衡，與公平、正義等法的基本價(jià)值具有天然的親和力。只有把各方面的利益關(guān)系擺平，社會(huì)才能穩(wěn)定。換言之，利益平衡，是實(shí)現(xiàn)土地制度的公平正義價(jià)值的根本方法。

再次，對《土地管理法》修改提幾條具體建議。一是依法明確規(guī)定土地承包關(guān)系長久不變；二是在農(nóng)村土地改革中堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，對農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益要進(jìn)行有效的法律保護(hù)；三是土地統(tǒng)一登記問題應(yīng)當(dāng)在《物權(quán)法》的基礎(chǔ)要有所前進(jìn)。要依法明確主管土地登記的具體機(jī)構(gòu)，結(jié)束目前土地登記分散混亂的狀態(tài)；四是提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位。應(yīng)當(dāng)將土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃一同交由人大討論、審議、批準(zhǔn)和變更；五是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在大規(guī)模開發(fā)新耕地時(shí)要引入環(huán)境影響評價(jià)制度，并對耕地質(zhì)量問題進(jìn)行專門規(guī)定；六是為司法介入解決因土地開發(fā)利用引發(fā)的社會(huì)矛盾創(chuàng)造有利條件，出臺(tái)解決土地權(quán)屬爭議等相關(guān)具有可操作性的規(guī)定。

最后，為解決前面江平教授和孫憲忠教授都提到的現(xiàn)行《土地管理法》側(cè)重行政管理和公權(quán)而忽視私權(quán)保護(hù)的問題，我認(rèn)為土地立法應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路。由于目前《土地管理法》受法的容量、法的地位以及法律性質(zhì)的局限，不可能解決太多的問題，所以我建議必要時(shí)換一

個(gè)思路，就是研究制定《土地法》，從公權(quán)和私權(quán)兩個(gè)角度全面調(diào)整土地關(guān)系。目前國外很多國家有《土地法》，我沒有發(fā)現(xiàn)有專門制定《土地管理法》的。

（胡韻整理，已經(jīng)演講人審閱）

第三篇：中國土地制度改革何處去

中國土地制度改革何處去？ 十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定中，有諸多涉及城市化和土地的內(nèi)容，相關(guān)條文爭議頗大，不同的角度有著甚至截然相反的理解；土地問題的復(fù)雜性、敏感性及難度凸顯。近日，就土地政策的相關(guān)問題，包括土地制度改革中的難點(diǎn)問題及未來走向，記者采訪了著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家華生教授,其著有《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》。

新老三農(nóng)問題的區(qū)別

記者：土地問題受到越來越多的關(guān)注，這是不是一個(gè)如何強(qiáng)調(diào)其重要性都不為過的問題？

華生：土地問題太重要了。在上屆總理召開的一個(gè)座談會(huì)上，我講土地問題，最后的一句話就是，“中國共產(chǎn)黨是靠土地革命上臺(tái)的，土地問題搞壞了，就會(huì)動(dòng)搖國本?！彼裕恋貑栴}，不僅是一個(gè)單純的土地問題，對于我們今天城市化的建設(shè)，包括整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家穩(wěn)定、共產(chǎn)黨執(zhí)政，我看都是基礎(chǔ)。記者：您認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)民的最高理想，這在中國已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了”，這也就是您所談到的“老三農(nóng)問題”的解決吧？從本質(zhì)上講，“老三農(nóng)問題”究竟是個(gè)什么樣的問題？

華生：中國幾千年農(nóng)業(yè)社會(huì)，從來都有土地問題。在皇權(quán)社會(huì)的時(shí)候，一代王朝倒臺(tái)除了外敵入侵，基本上是因?yàn)橥恋貑栴}。土地兼并，流民遍野，農(nóng)民起義，帝國王朝就垮了。

我們講到農(nóng)村的問題有三農(nóng)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，傳統(tǒng)的土地問題，我給它稱為“老三農(nóng)問題”，其核心是土地所有權(quán)問題，是土地怎么分配，是平均分配，小農(nóng)自己都耕者有其田，還是這個(gè)土地是少數(shù)大地主的，為別人干活打工。所以傳統(tǒng)社會(huì)的土地問題，主要是土地的分配。分配的均不均，這是傳統(tǒng)土地問題的核心，“老三農(nóng)問題”的本質(zhì)所在。老三農(nóng)還有一個(gè)問題就是土地所有權(quán)與王權(quán)的關(guān)系，即稅賦的問題，中國幾千年來，一個(gè)新王朝上臺(tái)了就要輕徭薄賦，最后垮臺(tái)了，就是因?yàn)橘x稅太重，民不聊生。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，在相當(dāng)長的時(shí)間當(dāng)中面臨的還是“老三農(nóng)問題”。改革開放開始就是把這個(gè)地分給每個(gè)農(nóng)戶，而且是按照非常平均的，應(yīng)該說是中國歷史上最平均的方法把土地分給農(nóng)民。包括1980年代初的改革從農(nóng)民家庭土地承包開始，說實(shí)話，它做得還是和50年代的土地改革一樣，解決的還是平均地權(quán)的問題。

我們在80年代解決了土地平均分配的問題，帶來了當(dāng)時(shí)農(nóng)產(chǎn)品的極大豐富。然后，我們在90年代遇到了什么問題呢，是賦稅問題。有一個(gè)鄉(xiāng)黨委書記當(dāng)時(shí)給

朱镕基寫了一封信，說農(nóng)民真苦，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)。就是賦稅太重了。地方上各種各樣的攤派，都跟這個(gè)國家農(nóng)業(yè)稅捆在一起。江澤民、朱镕基時(shí)期，采取了很多措施來解決賦稅問題。這個(gè)問題是在胡溫時(shí)代最后解決的，就是把農(nóng)業(yè)稅干脆取消了。

之所以能夠徹底把農(nóng)業(yè)稅免掉，是因?yàn)榈搅斯I(yè)化、城市化的時(shí)代，我們不依賴農(nóng)業(yè)的稅賦了。相對幾萬億的財(cái)稅收入，農(nóng)業(yè)稅加起來幾百億是一個(gè)零頭，我們可以根本不要。我們今天的政府開支用不上農(nóng)業(yè)稅，而且現(xiàn)在這些年來是回過來了，拿錢來回哺農(nóng)業(yè)。

所以“老三農(nóng)問題”，第一解決了土地的均分問題，第二是解決了農(nóng)業(yè)的稅賦問題。這兩個(gè)問題解決了以后，對于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)來說，這就是最理想的境界。最高就到這一步，不可能再高了。中國農(nóng)民能想象的就是自己有田，這個(gè)田別人又是拿不走的，然后還不用交稅賦，種出來的東西都是自己的。這是農(nóng)業(yè)社會(huì)農(nóng)民的最高理想，這在中國已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了。

記者：我們現(xiàn)在所講的“新三農(nóng)問題”與傳統(tǒng)的“老三農(nóng)問題”的根本區(qū)別在哪里？

華生：新三農(nóng)和老三農(nóng)的根本區(qū)別，就是說，這個(gè)問題不是從農(nóng)業(yè)來的，已經(jīng)完全跟農(nóng)業(yè)沒關(guān)系了，而是跟我們今天的工業(yè)化、城市化有關(guān)系。由于到了城市化、工業(yè)化的社會(huì)，我們出現(xiàn)了新的土地問題。老的土地問題，已經(jīng)解決完了，但是新問題卻是越來越大。

記者：“新三農(nóng)問題”具體來自哪里？

華生：新三農(nóng)是三個(gè)問題。第一是農(nóng)民外出打工，這個(gè)問題跟土地承包有關(guān)系。土地承包以后，我自己的莊稼怎么種我自己來管，農(nóng)業(yè)大部分時(shí)間是不用干活的，所以他才外出打工。我們這幾億農(nóng)民工住不下來的關(guān)鍵問題還是“地”，因?yàn)樗谠瓉淼牡胤接械?，但是現(xiàn)在到新地方他沒地，所以他沒地方住，這個(gè)問題我們還沒給他解決。第二個(gè)問題是土地流轉(zhuǎn)問題，就是報(bào)上天天講的。土地為什么流轉(zhuǎn)，因?yàn)橥獬龃蚬ぃ依锩娴夭环N了，所以就產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的問題。第三個(gè)問題是土地的非農(nóng)使用。農(nóng)業(yè)社會(huì)的土地一定是種糧食、搞農(nóng)業(yè)的。現(xiàn)在因?yàn)楣I(yè)化、城市化，我們就把原來農(nóng)業(yè)用地大量改成非農(nóng)業(yè)用地。這個(gè)問題是吸足了眼球，報(bào)紙上討論，大家一講到這個(gè)問題，那眼睛都是放光的。為什么，那是有錢。土地只要非農(nóng)使用，所有的錢就從里面來了。地方政府賣地，房地產(chǎn)商賺錢也要靠它，誰能有本事圈到便宜的地，那誰就發(fā)財(cái)了。

記者：您上述談到了農(nóng)民外出打工、土地流轉(zhuǎn)及土地的非農(nóng)使用三個(gè)“新三農(nóng)問題”，在目前的中國社會(huì)，這三大問題都很難解決嗎？

華生：新三農(nóng)的問題相對更復(fù)雜，這里面每一個(gè)問題都很難。相對來說，第二個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)要好一點(diǎn)，但也不容易。第一個(gè)問題和第三個(gè)問題都不好解決，最復(fù)雜的利益所在是第三個(gè)。第一個(gè)問題要解決農(nóng)民打工后的安居問題、市民化問題，要花錢，所以大家繞著走。第三個(gè)農(nóng)地非農(nóng)用，是來錢的地方，大家搶著上。不

同的人從不同的角度說不同的話，這也就是我們?nèi)腥珪?huì)關(guān)于土地問題的決定。為什么寫出那么一個(gè)稿子來，就是各種不同意見的碰撞，到最后變成這樣一個(gè)人們解讀不同的大方案。

土地非農(nóng)使用的難題

記者：土地財(cái)政是受到詬病最多的話題，這條路走到今天正面臨非常大的問題，僅就經(jīng)濟(jì)上也存在著一個(gè)持續(xù)性的問題。您是如何評價(jià)這一問題的？

華生：農(nóng)民進(jìn)城，沒地方住是因?yàn)樗麤]地，這涉及我們土地的分配制度?，F(xiàn)行土地分配制度的主要模式，就是政府征地，征地以后政府賣地，形成土地收入，政府用這個(gè)收入來建設(shè)城市，搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是我們的土地財(cái)政這一塊。十八屆三中全會(huì)做了一些改變，一面縮小了征地范圍，一面增加了農(nóng)民補(bǔ)償。這兩個(gè)措施一個(gè)是減少了地方征地賣地的范圍，收入會(huì)減少；一個(gè)是提高地方政府補(bǔ)償?shù)某杀?，成本要增加。因此，三中全?huì)這兩個(gè)決定，如果得到貫徹，地方政府的日子會(huì)更不好過。

這是我們現(xiàn)在土地財(cái)政制度的問題，一方面自己難以為繼，另外一方面吃力不討好，受到大家的批評。翻開報(bào)紙、媒體，上面基本上都是罵我們自己的政策的，說這個(gè)多不像話，政府都把好處拿走了。所謂“牽走一頭牛，補(bǔ)償一只雞”，盡管實(shí)際上不是這么回事，政府債務(wù)累累。但是大家都這么說，那也沒有辦法。因?yàn)殄X確實(shí)首先是進(jìn)了政府的腰包，而政府確實(shí)也做了一些不是老百姓真正需要的東西。搞了一些形象工程，搞了自己的大樓，那確實(shí)是。但是大部分應(yīng)當(dāng)說還是用在基建上，但大家不領(lǐng)情。而且補(bǔ)償費(fèi)用越來越高，在我們的沿海地方、重點(diǎn)城市，那補(bǔ)償已經(jīng)成天價(jià)了。

到目前為止，我們對這個(gè)問題是沒有回答，繞著走的。文件里既沒有說土地財(cái)政政策很好我們要堅(jiān)持，也沒有說土地財(cái)政大家批評都有道理，我們要改掉。這其中至少有兩個(gè)問題。一個(gè)是我們的經(jīng)濟(jì)增長整個(gè)這階段的模式是不是跟這種特殊的土地財(cái)政有關(guān)系，是不是靠其實(shí)現(xiàn)的？這是第一點(diǎn)。第二是說，你說這個(gè)土地財(cái)政不行，大家都說不行，怎么辦？你們誰能說出個(gè)行的辦法來，我想這第二條更重要。因?yàn)槟悴徽f行的辦法來，那這個(gè)事情沒法聽你的，你再有多少意見，我們只能糊涂往前走。

所以，用什么來替代我們現(xiàn)在的土地財(cái)政，這個(gè)問題不回答，我們確實(shí)沒辦法往下走。我理解，這個(gè)恐怕是一個(gè)主要的困難。這個(gè)問題太敏感，涉及我們整個(gè)的制度，現(xiàn)行的整個(gè)中央地方的財(cái)政制度。所以，這個(gè)問題到現(xiàn)在為止，應(yīng)該說，還沒有非常認(rèn)真的研究，包括在內(nèi)部公開來討論這個(gè)問題，說土地財(cái)政不行用什么來替代，這個(gè)基本上還沒有。這是我們土地問題的難點(diǎn)，這難點(diǎn)是涉及我們自己的。凡是涉及自己的事情都是最難的。

記者：我們都知道，宅基地是土地問題中的又一個(gè)難點(diǎn)，宅基地被叫停的主要原因是什么？

華生：土地問題的難點(diǎn)，也是最復(fù)雜擾人的地方，就是這個(gè)宅基地。三中全會(huì)專

門有一段話講宅基地的問題。仔細(xì)再看，這段話是從宅基地的改革談起，結(jié)尾說的卻是，要進(jìn)行試點(diǎn)推動(dòng)農(nóng)民住房的抵押、轉(zhuǎn)讓。從地開始，講到后面地沒了，就剩地上的房子了。如果這個(gè)地不考慮的話，房子抵押了地沒變，或者地怎么辦，沒回答，這個(gè)體現(xiàn)了問題的敏感性。

宅基地上面蓋的是農(nóng)民住房，我們規(guī)定的是一戶一宅，從農(nóng)地上劃出來免費(fèi)取得?，F(xiàn)在壓倒性的觀點(diǎn)，主張宅基地跟城市的商業(yè)用地應(yīng)該是同地、同權(quán)、同價(jià)。那么究竟能不能同呢，恐怕還不那么簡單。最初三中全會(huì)有很多人要把這個(gè)寫進(jìn)去，我們看到最后還是沒寫，最后是從地開始講到房子的。這個(gè)問題的難點(diǎn)在什么地方，我理解宅基地問題最大的難點(diǎn)，就是我們在農(nóng)村的規(guī)劃治理的能力是非常差的。我們連城市的違建還沒管好呢，如果宅基地放開的話，城里富人都下鄉(xiāng)圈地搞莊園，這個(gè)建筑的混亂局面恐怕難以遏制，這是最后宅基地被叫停的一個(gè)重要原因。

記者：宅基地的改革大勢所趨，其未來改革的方向是什么？

華生：從方向上來說，宅基地將來是一定會(huì)自由買賣的，這是市場經(jīng)濟(jì)和改革的方向。違建不能合法化，這也是法治社會(huì)的底線，它永遠(yuǎn)合法化不了。什么是我們改革的方向，什么是這里面的誤區(qū)，我們在分析土地制度難點(diǎn)的時(shí)候一定要非常清楚。

宅基地將來從方向上來看，就是要逐步改的，就是城里人也是可以下鄉(xiāng)，去買地去置業(yè)，但是這需要條件。三中全會(huì)的決定最后把這一塊給卡住了，我認(rèn)為非常正確，要不然不說天下大亂，至少天下中亂。為什么呢？在今天這個(gè)情況下，如果允許城里人下鄉(xiāng)買地，那我們有太多的富人，想到農(nóng)村去圈一大塊土地，去搞個(gè)莊園，周末去度個(gè)假。他能遵守規(guī)劃嗎？我們城里面還在樓上面蓋房子呢，農(nóng)村里嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃管治，我們現(xiàn)在還沒有這個(gè)能力。將來從方向上講，是應(yīng)該允許居民下鄉(xiāng)購買土地，不過要有稅收調(diào)節(jié)，有土地用途和規(guī)劃管治。這一點(diǎn)看看發(fā)達(dá)國家就知道了，我們沿著市場經(jīng)濟(jì)方向走，將來會(huì)是什么樣的。土地制度改革中的困局

記者：目前，土地集體所有制的討論非常激烈，您認(rèn)為這一制度在過去的三十多年中所發(fā)揮的最大的優(yōu)勢是什么？

華生：我們現(xiàn)在的集體所有的家庭土地承包制度，這個(gè)制度無論怎么批評它，要看到它也有一個(gè)巨大的好處，因?yàn)橥恋丶彝ゾ至艘院蟛皇撬接兄?，不?zhǔn)自由買賣，所以最大的好處就是說你不能兩極分化，你沒法分化；我們不是搞土地私有，不允許兼并。所以，改革開放搞2了30多年，現(xiàn)在的土地還是這么平均，是跟我們土地承包制度聯(lián)在一起的。既解決了土地的均分問題，解決了大家的積極性，又解決了稅賦的問題，解決收入歸他自己，從而解決了傳統(tǒng)社會(huì)的土地問題。但是集體所有的家庭均分承包制跟我們上面講的新三農(nóng)正在產(chǎn)生越來越大的沖突，因?yàn)楹芏噢r(nóng)民外出打工了，均分的土地要流轉(zhuǎn)要集中，農(nóng)地許多不做農(nóng)業(yè)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這就產(chǎn)生了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。

記者：您認(rèn)為集體所有制土地改革的大方向是什么？

華生：我們現(xiàn)在的改革，在土地問題上，近幾年的叫做“增人不增地，減人不減地”。什么是“增人不增地、減人不減地”？就是土地一次分到位，后面出生的人、遷進(jìn)來的人都沒有土地了。按照現(xiàn)有的人一次量化到戶，本質(zhì)上就這個(gè)意思。我們現(xiàn)在叫確權(quán)辦證，把土地證都發(fā)給人家了，你以后不能再說不算了，這不就是某種意義的私有化嗎？“增人不增地、減人不減地”實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于取消了集體所有制。

實(shí)際上，我們說農(nóng)村的土地就是確權(quán)到農(nóng)戶，變成私有化，也沒關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，持有農(nóng)地不會(huì)造成巨大的任何差距。你有50畝地、你有100畝地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是農(nóng)地，只要把那個(gè)農(nóng)字帶上，你把這個(gè)規(guī)劃用圖給它卡死，它該是不值三文還是不值三文。所以農(nóng)地就是私有化，我們在這兒討論，實(shí)際上也沒有什么意義。但是最不好的是什么呢？我們又要強(qiáng)制取消集體成員的權(quán)利，同時(shí)我們又要說集體所有制堅(jiān)決不能動(dòng)搖，你到底是啥意思？你到底是說，集體所有制堅(jiān)決不能動(dòng)搖，因而集體成員的權(quán)利一定要保障，還是說后來的集體成員已經(jīng)沒權(quán)利？你想“增人不增地”以后，在農(nóng)村土地都沒有了還有什么權(quán)利？概念不清的集體所有制，在一定意義上還不如私有制，因?yàn)槲覀儼炎约核枷攵几銇y了。這使得我們的政策不好也沒法執(zhí)行，因?yàn)樗韵嗝堋＿@是我們在改革中要解決的問題。在所有制問題上，我們走的彎路不少。

我的觀點(diǎn)，這個(gè)問題將來是要思想解放的，從一定意義上說，中國哪里有什么集體所有制，哪一天集體決定過自己的事情？制訂1982年憲法的時(shí)候，有個(gè)意見說，都轉(zhuǎn)國有土地就完了。因?yàn)槲覀儚膩頉]有讓集體自己決定集體所有制的事，從來是我們國家?guī)退鼪Q定的。我覺得我們要明白經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，明白哪些東西是你必須要守住的，哪些東西實(shí)際上是水到渠成要放棄和改革的，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有些東西死守也守不住，就像我們現(xiàn)在在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中搞出來的集體所有制一樣。（國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)）

第四篇：中國土地征用制度改革

中國土地征用制度改革

土地問題不僅是中國歷史上朝代更替過程中的一個(gè)主要問題，也是30年前中國經(jīng)濟(jì)

改革得以起步的一個(gè)關(guān)鍵所在。1970年代末和1980年代初開始的中國改革開放進(jìn)程就是從農(nóng)村土地制度改革開始的。這項(xiàng)制度改革通過賦予農(nóng)民生產(chǎn)決策權(quán)和收益權(quán)極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著本世紀(jì)以來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快速提高，中國的城市化進(jìn)程開始加速度推進(jìn)。城鎮(zhèn)化加速在帶來農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的同時(shí)，也帶來了城市空間維度的大幅度擴(kuò)展。但是，在現(xiàn)有的征地制度、政府財(cái)政體制和行政管理體制安排下，地方政府利用土地生財(cái)?shù)男袨椴粌H使得失地農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到有效的保障，而且也帶來地方政府土地預(yù)算外財(cái)政缺乏透明度、各類工業(yè)開發(fā)區(qū)過度擴(kuò)張、商住用地價(jià)格飆升、投資過熱乃至農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地大幅度增加、以租代征、小產(chǎn)權(quán)房大量涌現(xiàn)等一系列問題。在既有征地制度下，失地農(nóng)民往往無法得到合理補(bǔ)償，很容易引起失業(yè)和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。這就使得工業(yè)化和城市發(fā)展過程中地方政府與失地農(nóng)民之間在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，出現(xiàn)了很多與征地有關(guān)的各種群體性事件和集體上訪現(xiàn)象，嚴(yán)重地威脅了社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定。

一、中國現(xiàn)行的土地征用制度

中國現(xiàn)行的土地征用制度的具體內(nèi)容是由《中華人民共和國土地管理法》及土地管理法實(shí)施條例所規(guī)定的。除了農(nóng)村集體和個(gè)人為了興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者村民住宅外，土地管理法禁止任何單位和個(gè)人使用農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行建設(shè)。當(dāng)建設(shè)單位確實(shí)需要使用農(nóng)村集體所有的土地時(shí)，必須經(jīng)過土地管理主管部門批準(zhǔn)，通過國家征用將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國家

所有的土地，然后通過出讓或者行政劃撥方式取得國有土地使用權(quán)。

現(xiàn)有土地征用制度下，征用土地的補(bǔ)償不是以土地的市場價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)的，而是以被征用土地的原用途的產(chǎn)出水平為基礎(chǔ)來進(jìn)行核定。征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地管理法規(guī)定了征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的上限，而被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及征用非耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)由

各省級地方政府制定。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各地補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)也存在著差異。

二、現(xiàn)行土地征用制度的弊端及其產(chǎn)生的問題

現(xiàn)有征地制度還存在著以下嚴(yán)重弊端

1現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度事實(shí)上是在法律上規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)與城市土地的國家所有權(quán)處于不平等的地位，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)的內(nèi)在的不完整性。這正是導(dǎo)致征地過程中一系列嚴(yán)重問題的根本原因。完整的土地所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。農(nóng)村集體所享有的只是對土地的占有、使用、部分收益和受到嚴(yán)格限制的處分權(quán)。正是這種所有權(quán)的不完整性，使得農(nóng)村集體在土地征用及其補(bǔ)償費(fèi)的確定過程中只能處于被動(dòng)的地位。

2“公共利益”和“國家建設(shè)用地”定義模糊。何謂“國家建設(shè)用地”，何謂“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導(dǎo)致地方政府濫用公共權(quán)力，以公共利益和國家建設(shè)的名義盲目征用土地，導(dǎo)致土地閑置和資源浪費(fèi)。開發(fā)區(qū)泛濫和耕地銳減的重要原因之一就是一些地方

政府借國家建設(shè)用地的名義濫用土地征用權(quán)。

3征用土地的程序不完善。近年來發(fā)布的關(guān)于征地公告和征地聽證的規(guī)定，對原有的征地程序有一定的彌補(bǔ)，但整個(gè)征地程序仍不完善。這往往造成因涉及征地而利益受損的農(nóng)民，其在征地過程中的權(quán)利沒有法律上的保證。比如說，現(xiàn)有法律中沒有明確規(guī)定征地者實(shí)際取得土地的占有和使用權(quán)的程序和前提；法律也沒有規(guī)定用地者在沒有提前支付征地費(fèi)用之前不得進(jìn)入擬征用的土地。后一缺失使得征地者可以在不全部支付甚至完全不支付征地補(bǔ)償費(fèi)

之前，可以占用農(nóng)村土地。征地補(bǔ)償機(jī)制存在根本缺陷。對土地本身的補(bǔ)償不是基于市場價(jià)格而是根據(jù)土地生產(chǎn)物的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。征地費(fèi)用因而嚴(yán)重偏離市場價(jià)格水平，先天不具備調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系的功能。相反，過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用不僅遠(yuǎn)不足以構(gòu)成對地方政府的資金約束，反而成為地方政府大量征地高價(jià)出讓土地以聚集財(cái)政資金的強(qiáng)烈誘因，進(jìn)而引致一波又一波的征地?cái)U(kuò)張。5對于征地補(bǔ)償費(fèi)的處置缺乏明確合理的規(guī)定。法律規(guī)定，征地單位將土地補(bǔ)償費(fèi)支付給被征地農(nóng)村集體。但是，對于誰是擁有被征土地所有權(quán)的集體，是村民小組、村集體還是鄉(xiāng)政府，在法律上的規(guī)定并不明確。顯而易見，這種由地位不明的集體取得土地補(bǔ)償費(fèi)的安排是不合理的，容易導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)用被挪用和侵占。同時(shí)，對于集體土地所有權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)的管理和使用也沒有明確的規(guī)定。此外，關(guān)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償及其與集體土

地所有權(quán)的補(bǔ)償?shù)年P(guān)系也沒有法律規(guī)定

6缺乏獨(dú)立的征地補(bǔ)償費(fèi)評定機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有的法規(guī)中，沒有規(guī)定設(shè)立獨(dú)立的征地補(bǔ)償費(fèi)評定機(jī)構(gòu)。這使得在征地雙方在確定補(bǔ)償費(fèi)意見不一致時(shí)，沒有獨(dú)立的權(quán)威機(jī)構(gòu)作出裁定。7缺乏明確、獨(dú)立和有效的征地糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制。行政手段是現(xiàn)行規(guī)定中的糾紛調(diào)解手段，司法審查權(quán)被排除在外。由于現(xiàn)行土地管理法中關(guān)于土地征用的部分沒有將司法審查納入到糾紛處理機(jī)制之內(nèi)，所以，即使在土地糾紛通過行政訴訟程序訴諸法院的情況下，法院往往也以各種理由不受理土地糾紛的訴訟。這樣，就形成一種政府既是土地征用者同時(shí)又是糾紛的調(diào)解者的局面，從而使得糾紛的調(diào)解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明確的糾紛解決

機(jī)制，常常導(dǎo)致民眾在有異議時(shí)求告無門的困境。

土地征用制度的缺陷，導(dǎo)致了土地征用過程中一系列的嚴(yán)重問題。主要包括：

（1）地方政府濫用征地權(quán)利，導(dǎo)致耕地急劇減少和土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不平等地位，地方政府總是以服從國家建設(shè)的名義，動(dòng)輒使用本該慎用的征地權(quán)大量征用土地，造成征而不用或征多少用的現(xiàn)象。從經(jīng)濟(jì)上的動(dòng)因來看，地方政府出于聚集地方建設(shè)資金的目的，以低價(jià)征用農(nóng)村土地，然后通過有償出讓土地使用權(quán)獲取巨

額土地出讓金。

（2）失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重受損。這表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是由于不以土地的市場價(jià)值為基礎(chǔ)確定補(bǔ)償費(fèi)用，造成征地補(bǔ)償費(fèi)用過低，使得失地農(nóng)民在失去基本的生產(chǎn)資料之后沒有足夠的資本得以發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)來維持生計(jì)。二是征地補(bǔ)償費(fèi)用被嚴(yán)重拖欠。；三是征地補(bǔ)償費(fèi)處置體制不健全，容易導(dǎo)致鄉(xiāng)、村級組織和少數(shù)當(dāng)權(quán)者以集體名義非法侵占農(nóng)民

應(yīng)得的合理補(bǔ)償。

（3）失地農(nóng)村人口的安置問題面臨新的挑戰(zhàn)。既往主要依賴用地單位安置農(nóng)村人口的做法，與勞動(dòng)就業(yè)市場化改革的方向不相符合。尤其是當(dāng)失地人口的勞動(dòng)技能與用地單位對勞動(dòng)力素質(zhì)的需求存在很大差距的時(shí)候，法律上強(qiáng)制用地單位接收失地的農(nóng)村人口是違

反勞動(dòng)力資源市場配置的效率原則的，是一種不合理的行為。

四、中國土地征用制度改革的途徑

鑒于中國土地征用制度的缺陷與征地過程中存在的問題，并參考市場經(jīng)濟(jì)國家土地征用的經(jīng)驗(yàn)，中國土地征用制度改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下原則：

第一，農(nóng)村集體土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)與其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利一樣享有憲法的同等保護(hù)，農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人應(yīng)當(dāng)擁有對于政府征用其所有的土地和征地補(bǔ)償?shù)暮侠硇蕴岢霎愖h的權(quán)利，而且在土地被征用時(shí)應(yīng)當(dāng)以市場價(jià)格為基礎(chǔ)得到公平的補(bǔ)償?，F(xiàn)有的土地征用制度完全排除了被征地者對征地提出異議的權(quán)利，加上不按市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，這樣實(shí)際上使得地方政府在征用土地時(shí)幾乎不受約束。土地管理法中所規(guī)定的征地審批權(quán)限，在實(shí)際執(zhí)行過程中也往往會(huì)被地方政府以化整為零的方式來予以規(guī)避。

第二，應(yīng)當(dāng)制定專門的土地征用法，對于土地征用的程序和土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t作出公正明確的規(guī)定。這項(xiàng)法律既要保證國家征用土地的公權(quán)力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法權(quán)益。在這項(xiàng)法律中，應(yīng)當(dāng)對于征地過程中的所有環(huán)節(jié)作出明確細(xì)致的規(guī)定。這包括征地申請、征地前公告、征地聽證、征地批準(zhǔn)后公告、征地公告登記、進(jìn)入和實(shí)際占有土地、征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)、征地糾紛的處理等各個(gè)方面。

第三，要明確規(guī)定土地征用的目的以及土地產(chǎn)權(quán)人和公眾對于征地具有提出異議的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)以法律的形式對于土地征用的公共利益的含義予以明確的規(guī)定。這不僅是指應(yīng)明確列出具有公共使用性質(zhì)的狹義的公共利益用地，而且也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府在必要的情況下為了改善社會(huì)，經(jīng)濟(jì)和環(huán)境福利有權(quán)征用土地及其相關(guān)的條件。除了征地目的的正當(dāng)性之外，政府征用土地必須滿足城市規(guī)劃的要求、具有支付征地補(bǔ)償費(fèi)的能力并經(jīng)過上級政府的審批等。而且，在法律上應(yīng)當(dāng)規(guī)定被征地者（農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人）或者公眾有權(quán)利對于征地目的（地段及數(shù)量等）提出異議，政府征地部門有法律義務(wù)作出合理的解釋，而且司法機(jī)關(guān)有權(quán)就征地與否作出最后裁決。

第四，確立以市場價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t。土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場機(jī)制是實(shí)現(xiàn)其有效配置的基本途徑。按照市場價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償，可以對于地方政府構(gòu)成財(cái)政資源上的有效約束，從根本上杜絕地方政府強(qiáng)制低價(jià)征地、高價(jià)售地和亂征濫用

土地的不合理行為。只有按照市場價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成，應(yīng)以確定需補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目來確定。

第五，建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制。現(xiàn)行的法律中對于征地糾紛的調(diào)解機(jī)制缺乏明確的規(guī)定，以至于出現(xiàn)問題時(shí)行政部門和法院互相推諉的現(xiàn)象。在制定征地法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對于征地程序和征地補(bǔ)償糾紛的處理機(jī)制分別予以規(guī)定，要明確行政部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)在解決各類征地糾紛中的地位和作用。這主要包括它們對于征地行為合法性和征地補(bǔ)償合理性的判定。

第六，改革土地補(bǔ)償費(fèi)管理和分配體制，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的新的失地農(nóng)民安置機(jī)制，確實(shí)保障失地農(nóng)民的切身利益。由于中國土地制度的公有性質(zhì)，土地征用是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市土地過程中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。這就意味著土地征用在中國的土地利用中成為普遍的土地供給手段，從而也使得因征地而失去土地的農(nóng)民的安置成為一個(gè)十分敏感的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。從理論上講，在征地部門對于被征土地按照市場價(jià)格補(bǔ)償后，就不對被征地集體的農(nóng)民有任何其他的義務(wù)了。可是，由于農(nóng)村土地的集體所有和農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體的不明確，國家需要在制定《土地征用法》時(shí)對于農(nóng)村集體土地的征用補(bǔ)償費(fèi)的支付與處置有相應(yīng)的規(guī)定，以充分保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

第五篇：中國土地制度改革會(huì)議記錄

讀書會(huì)第九次討論會(huì)會(huì)議記錄

時(shí)間：2008年4月7日晚上7點(diǎn)

地點(diǎn)：北青辦公室

主持人：季晨雪

參加人員：郭俊林毛星芝王成陳家歡賀治方

劉琦倪凌聶淑亮侯英睿梁瑞銀

討論主題：中國土地制度

一、政策解讀：

2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》卻從法律層面體現(xiàn)了對于合法土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。該法中規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。而這部法律的頒布，被人稱作中國土地制度的第三次創(chuàng)新。按照土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，國家在保留土地所有權(quán)的前提下，通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定的價(jià)格、年期及用途出讓給使用者，出讓后的土地可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。這是中國土地使用制度帶有根本性的改革，打破了土地長期無償、無限期、無流動(dòng)、單一行政手段的劃撥制度，創(chuàng)立了以市場手段配置土地的新制度。2005年7月，廣東省政府發(fā)出《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可于2005年10月1日起上市流轉(zhuǎn)。這意味著廣東全省包括農(nóng)村的經(jīng)營性用地全部走向市場，并可以通過招標(biāo)、拍賣、掛牌和上網(wǎng)競價(jià)四種方式進(jìn)行“陽光交易”，此《管理辦法》意味著農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了市場化的階段。這是廣東農(nóng)村集體用地管理制度的重大創(chuàng)新突破，同時(shí)更是中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新突破。

二、討論要點(diǎn)如下：

1、季晨雪：從廣義上來說，包括一切土地問題的制度，是人們在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，因土地的歸屬和利用問題而產(chǎn)生的所有土地關(guān)系的總稱。包括土地所有制度、利用制度、規(guī)劃制度、保護(hù)制度、征用制度、稅收制度、管理制度等。從狹義上來說：僅指土地的所有制度、使用制度、國家管理制度。

2、賀治方：目前的土地產(chǎn)權(quán)不健全；土地收益權(quán)得不到保證；土地處置權(quán)不明確

3、陳家歡：拿印度、日本為例，印度實(shí)行土地私有制，造成大片土地被兼并；日本實(shí)行三

位以體的模式，即：小農(nóng)地權(quán)——農(nóng)民組織——政府保護(hù)

4、毛星芝：目前存在的幾種土地流轉(zhuǎn)形式：

●以租代征：企業(yè)集團(tuán)與地方政府合作，通過“以租代征”的方式獲得建設(shè)用地，并與農(nóng)民簽訂合同，規(guī)定租用的期限，租期結(jié)束后，土地上的附屬物老百姓須按當(dāng)時(shí)價(jià)格贖買，方能收回土地使用權(quán)。

●國家征用：國家作為征地主體，具有征地行為的強(qiáng)制性、征地條件的補(bǔ)償性和土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移性的制度。

●股田制：重慶農(nóng)民以承包土地入股，建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。

●以土地?fù)Q身份：成都實(shí)行“雙放棄”政策，農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保和醫(yī)保等待遇，而騰出的土地大部分被開發(fā)商建成各種樓盤和別墅出售。

●蓋集體房：置換出土地，實(shí)現(xiàn)土地資源紛擾節(jié)約利用。山東一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的村統(tǒng)一在一定區(qū)域建設(shè)農(nóng)民住宅，八周圍的村民搬遷過來，空出的舊村用地作經(jīng)濟(jì)開發(fā)使用。●土地市場化：

5、王成：案例：農(nóng)村林權(quán)制度改革

6、郭俊林：中國土地制度的缺陷（目前中國土地制度存在的問題），引導(dǎo)大家積極討論，從現(xiàn)實(shí)中存在的問題入手

7、毛星芝提出問題供大家討論交流：地方政府問繞土地要如何使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收？

（1）政府間接配置，讓開發(fā)商與農(nóng)民直接接觸

（2）招商引資，扶持集體企業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：小村合并、建集體房、兼業(yè)創(chuàng)收

（4）征地補(bǔ)償要到位、公開、透明（省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管）

（5）城鎮(zhèn)化

三、目前中國土地制度存在的問題及對策研究：

1、土地產(chǎn)權(quán)要清晰明確

中國土地管理中的一個(gè)基礎(chǔ)性缺失就是長期以來沒有建立有效的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度：一是缺乏對土地產(chǎn)權(quán)的明晰界定和解說；二是國有土地所有權(quán)主體抽象、虛置，所有人與代理

人之間沒有厘清界限和責(zé)任；三是集體土地所有權(quán)有多個(gè)主體代表，模糊不清；四是集體土地所有權(quán)處于弱勢地位，將集體土地以“所有權(quán)”稱謂之，實(shí)乃名不副實(shí)。

2、防止權(quán)力尋租、濫用土地征用制度

現(xiàn)行征地制度的實(shí)質(zhì)是從農(nóng)村和農(nóng)民身上“抽血”來積累工業(yè)資金，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利。這是社會(huì)矛盾凸顯、越級上訪不斷的癥結(jié)所在。我國土地征用的有關(guān)法律規(guī)定缺乏對公益性要件的實(shí)質(zhì)限制，任由各級行政機(jī)關(guān)自行解釋，代理人自由裁量權(quán)太大，不僅導(dǎo)致政府濫用征地權(quán)，而且容易出現(xiàn)權(quán)力腐敗。完善征地制度，維護(hù)農(nóng)民利益作為一種制度安排，征地制度應(yīng)當(dāng)考慮國家、各級政府與農(nóng)民之間在利益分配上的均衡，切實(shí)維護(hù)國家的利益，維護(hù)農(nóng)民的利益。

3、土地管理制度滯后

首先，法律框架不確定，《土地管理法》對土地市場問題基本沒有涉及。其次，沒有建立明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度和完善的契約制度。第三，土地一級市場完全由政府壟斷，缺乏自由競爭氛圍。中國大量的土地如行政劃撥地、協(xié)議出讓地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、違法用地等等均游離于土地交易市場之外，導(dǎo)致土地資產(chǎn)的價(jià)格與價(jià)值嚴(yán)重背離，大量的土地資產(chǎn)價(jià)值被人間蒸發(fā)。

4、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

在農(nóng)村既定的土地制度安排下，傳統(tǒng)的計(jì)劃手段在集體土地的流轉(zhuǎn)過程中仍起主導(dǎo)作用。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要順暢就必須有科學(xué)、完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制，包括：依法確立土地流轉(zhuǎn)的程序和方式。建立科學(xué)合理的土地估價(jià)體系。成立土地交易的中介組織和場所以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)。保證土地交易的公正、合理，確保農(nóng)民利益不受損。

5、政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)不完善，導(dǎo)致政府在一定程度上過度追求GDP，大搞“形象工程”。