第一篇：深化土地制度改革是當務之急

深化土地制度改革是當務之急

河北定州因征地引發(fā)的6位農(nóng)民被打死的事件是令人悲傷的。不論這件事情的具體誘因是什么，其背后所隱藏的制度缺陷是不容否認的。如果不從制度變革上做文章，類似河北定州所發(fā)生的事情恐怕還會出現(xiàn)。遺憾的是我們的一些同志還想通過一些技術性的調(diào)整來解決現(xiàn)在的難題。如果堅持這種思路，只能使問題越來越嚴重，貽誤改革時

機，產(chǎn)生更大的禍患。

“半截子土地產(chǎn)權”的特征

現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制是上世紀80年代初開始推行的。在這個制度下，農(nóng)民獲得了很大的生產(chǎn)自主經(jīng)營權。農(nóng)民用“交夠國家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語來概括這個制度的特點。實行這個制度之后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到空前釋放，糧食生產(chǎn)總量迅速增加，絕大部分農(nóng)民在短期內(nèi)解決了溫飽問題。這個制度還支持了我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使一部分農(nóng)村實現(xiàn)了城市化，一部分農(nóng)民走上了致富之路。

然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制還是沒有解決農(nóng)民的土地財產(chǎn)權問題。過去的改革稱得上是“半截子土地產(chǎn)權”改革。這種“半截子土地產(chǎn)權”有以下兩個顯著特征：

第一，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)土地使用中的所謂承包權不穩(wěn)定。承包地常常被村集體領導重新分配，農(nóng)民俗稱“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。越是經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，土地承包期限越是極不確定。據(jù)了解，最近某中部大省正在全面調(diào)整土地，主要原因是種地比較利益提高以后，一部分原來“放棄”承包權的農(nóng)民重新要求歸還承包權，并形成了社會穩(wěn)定的壓力。為了保護農(nóng)民的土地承包權，中央政府做了許多努力。先是規(guī)定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規(guī)定承包期再延長30年。針對一些鄉(xiāng)村干部刻意歪曲土地承包制30年不變的含義的錯誤說法，中央有關文件明確指出，不僅農(nóng)村土地承包制度不變，農(nóng)民對自己所承包的具體的地塊也不變。針對人口變動的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉(xiāng)村干部隨意變更農(nóng)民承包地的行為。但是，在實際工作中仍然未能糾正農(nóng)民土地承包權被隨意侵犯的行為。

農(nóng)民土地承包權難以穩(wěn)定有復雜的原因，但根子是“半截子土地產(chǎn)權”。農(nóng)戶家庭人口變動使土地承包的人均數(shù)量發(fā)生變化，一些農(nóng)民希望調(diào)整土地，是重要原因。一些鄉(xiāng)村干部通過變更土地承包撈取好處是更為重要的原因?，F(xiàn)行法規(guī)的不配套、不完善也給土地承包權的變更留下了漏洞。雖然有相當多的農(nóng)民擁護中央的政策，但因為土地的“集體所有”在實踐中總被理解為村干部的控制權力，這些農(nóng)民很難在土地承包權受侵犯時與干部們抗衡。正是由于這些復雜原因，土地承包權15年或30年不變的國家政策始終沒有得到不折不扣地執(zhí)行。這次記者招待會上溫家寶總理用“永遠不變”這樣強烈的語氣表達了他對穩(wěn)定土地承包制本來意義的堅定認識，也預示著中央政府將下決心為穩(wěn)定土地承包權作出更有效的努力。

第二，農(nóng)業(yè)用地在轉變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地時，農(nóng)民幾乎沒有議價的權利，導致大量土地交易徇私舞弊，養(yǎng)肥了一些開發(fā)商和一些腐敗分子，讓國家和農(nóng)民雙雙吃虧。因為農(nóng)民沒有議價的權利，使得一些地方的土地交易成為一種黑箱操作，農(nóng)民極度不滿。為了解決這方面的問題，中央政府也出臺了許多政策，但因為政策執(zhí)行主體的利益往往與農(nóng)民的利益不一致，結果使政策的執(zhí)行總是被大打折扣。從記者的報道看，這次河北定州的土地交易糾紛與地方政府的違規(guī)操作有密切關系。去年中央政府出臺了新的土地征用補償標準，使農(nóng)民的利益得到了較高程度的保障，但有效實行這個制度的成本仍然很高，因此很難真正消除一些地方政府在土地征用中對農(nóng)民利益的損害。

“半截子土地產(chǎn)權”的危害

土地承包不穩(wěn)定對農(nóng)村發(fā)展乃至國民經(jīng)濟成長有極大危害。只要土地承包期限過短，承包地塊被經(jīng)常調(diào)整，農(nóng)民就不會在土地上認真投入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率的提高將受到影響。承包權不穩(wěn)定還將導致土地的使用權價格被嚴重扭曲，土地使用權的轉讓市場難以發(fā)育，土地資源的合理配置難以實現(xiàn)。更嚴重的是，現(xiàn)實土地承包制下使農(nóng)民仍然有強烈的“占奪”公有土地的意識，導致農(nóng)村大量土地成為農(nóng)民的宅基地，出現(xiàn)農(nóng)民住房大量空置與農(nóng)民繼續(xù)申請宅基地同時并存的現(xiàn)象，使農(nóng)村空置房屋難以成為農(nóng)民交易的對象。對“公地”更強大的掠奪力量來自鄉(xiāng)村干部乃至各類“官商”，以至近些年農(nóng)村耕地流失速度觸目驚心，失地農(nóng)民達到數(shù)千萬之多。目前的土地制度還成為中國農(nóng)村城市化的嚴重障礙，它使大量農(nóng)民在放棄土地之后不能得到合理的補償價格，無力在城市購買住房。不合理的土地使用權轉讓價格鼓勵農(nóng)民守住土地不放，使他們成為身份在農(nóng)村、打工在城市的長距離遷徙的“候鳥”，創(chuàng)造出一種浪費無窮、痛苦無邊的社會生活畫面。如果把土地承包權永久化改革看作下一步推動農(nóng)村發(fā)展、深化農(nóng)村改革的焦點，一點也不為過。

目前這種“半截子土地產(chǎn)權”還導致農(nóng)村

社會的不穩(wěn)定。據(jù)了解，引起農(nóng)村“群體性事件”的首要原因是土地糾紛，特別是征地中發(fā)生的土地糾紛。

“半截子土地產(chǎn)權”還給國民經(jīng)濟的宏觀運行帶來了不小的危害。按現(xiàn)行法律，農(nóng)民進入設區(qū)的城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員之一的那種抽象的土地所有權。這個制度使農(nóng)民在進入城市以后得不到放棄土地財產(chǎn)

權的任何補償，農(nóng)民也不愿意放棄土地，使得農(nóng)民不得不選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活。這個法律規(guī)定顯然不利于農(nóng)村剩余勞動力轉移到城市，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。這個由政策導向所產(chǎn)生的結果，造成了國民經(jīng)濟的深刻的結構性缺陷，極大地約束了國家對經(jīng)濟總量平衡和結構協(xié)調(diào)的控制能力。

由于現(xiàn)行土地制度及其關聯(lián)作用的約束，勞資關系的某種可能的平衡受到破壞，給政府調(diào)節(jié)企業(yè)行為增加了困難。從資本方面看，一個國家的城市經(jīng)濟部門中一半左右的勞動力不是居住在就業(yè)點附近，而是不穩(wěn)定地在大的地域范圍里流動，無疑會給城市工商企業(yè)的發(fā)展增加風險。工商企業(yè)因此難以制定用工計劃，也難以執(zhí)行定貨合同。2004年上半年出現(xiàn)的“民工荒”已經(jīng)顯示出這方面的后果。企業(yè)經(jīng)營本來要面對產(chǎn)品價格變動的風險、資金運用的風險和各種競爭所產(chǎn)生的風險，現(xiàn)在平添勞動力供應的風險，這自然給國家使用傳統(tǒng)手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟增加了困難。從勞動方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動力流動方向的主要因素是地區(qū)間的平均收益水平，而目前的制度結構使得土地遠期收益以及勞動者流動成本也成為決定勞動力流動的因素。后兩個因素很難成為政府調(diào)節(jié)勞動力區(qū)域布局的手段，這便增加了政府調(diào)節(jié)勞動力市場的難度。

現(xiàn)行土地制度給國民經(jīng)濟總量平衡的調(diào)節(jié)增加了困難。農(nóng)民工進城就業(yè)，他本來既是生產(chǎn)者，又是消費者。他占有了城市的就業(yè)崗位，同時也帶來了消費的市場，從這個意義上說，不存在農(nóng)民工與城里人搶飯碗的問題。但是，中國的農(nóng)民工往往在城里扮演生產(chǎn)者角色，又在鄉(xiāng)里扮演消費者的角色。在這里，“薩伊定律”（供應等于需求）的作用被打了折扣。這種情形導致兩方面的效率損失。一方面，在宏觀上，因為存在收入的轉移，城市經(jīng)濟部門的總量均衡狀態(tài)為總供給大于總需求，而農(nóng)村經(jīng)濟部門表現(xiàn)為總需求大于總供給。產(chǎn)生“事后均衡”的途徑是物價變動。這就可以解釋為什么縣以下的物價水平常常高于大城市的物價水平。另一方面，在微觀方面，這種情況又導致農(nóng)民作為消費者的福利損失，農(nóng)民是高昂物價的直接承受者。這種狀況同樣增加了政府對宏觀經(jīng)濟實行調(diào)控的難度。

土地制度的缺陷及其關聯(lián)作用還壓縮了中國市場，產(chǎn)生了“資本過?！迸c“勞動過?！币徊⒋嬖诘纳羁痰慕Y構性問題。因為勞動者的利益保護的困難，使得中國廉價加工業(yè)品包含了制度性因素產(chǎn)生的成本“節(jié)約”，為國外市場保護主義者所詬病。同時，因為我們并不熟悉國際市場，而國內(nèi)市場在低工資之下變得狹小，這就造成了“資本過?！保ū憩F(xiàn)為利率低）與“勞動過?！币徊⒋嬖诘慕Y構性問題。中國是一個有“有教無類”傳統(tǒng)的國家，基礎社會的百姓曾經(jīng)享有高于歐洲國家的教育水平，可是現(xiàn)在竟然成了一個提供廉價勞動力的國家，想來讓我們羞愧。我們的廉價勞動力主要是制度的結果，而不是所謂“素質(zhì)”低下的結果。這個結構性問題加深了中國經(jīng)濟的二元結構的矛盾，同樣給政府的宏觀政策時時帶來了困難。

如何改革“半截子土地產(chǎn)權”？

今年3月14日，溫家寶總理在十屆全國人大三次會議舉行的記者招待會上答記者問時指出：農(nóng)民對土地的生產(chǎn)經(jīng)營自主權將長期保持不變，也就是永遠不變。溫家寶總理的回答不僅是指我國農(nóng)村實行的家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定不變，也是指農(nóng)民對現(xiàn)有承包地的承包權長期穩(wěn)定不變?？偫淼幕卮鸨磉_了中央政府準備進一步強化農(nóng)民土地財產(chǎn)權利、真正實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革預期目標的決心。

農(nóng)村土地制度如果再不做調(diào)整，將誤國誤民，貽害無窮。解決問題的出路是按照溫家寶總理“永遠不變”的指示下決心把土地承包權永久地固定給廣大農(nóng)民，使農(nóng)民的土地承包權成為一種包含使用權、轉讓權、繼承權和抵押權的土地財產(chǎn)權。為了實現(xiàn)這個目標，需要慎重工作，作好各項配套改革。要根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村人口狀況，適當調(diào)整承包土地，讓土地承包更加合理，然后再使土地承包權“永久化”。要對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權的交易給予約束，防止短期內(nèi)出現(xiàn)“大土地所有制”，避免一部分農(nóng)民因喪失土地流離失所。要建立農(nóng)村社會保障制度和醫(yī)療保險制度，防止農(nóng)民因天災病禍出賣土地承包權。無論商業(yè)占地還是國家公益性征地，都要依市場價格與農(nóng)民交易，使農(nóng)民在喪失土地后有能力轉移到城市從事其他工作。只要方向對頭，這些技術性改革并不難做到。許多國家的經(jīng)驗證明，只要有完善的制度，特別是有公正的法制環(huán)境，農(nóng)民不會因為有了明晰的土地財產(chǎn)權而大量地隨意出賣土地。常常出現(xiàn)的情況反而是農(nóng)民不愿意放棄土地而導致土地集約經(jīng)營出現(xiàn)困難。我們相信，中國農(nóng)民也會珍惜自己的土地承包權；這種承包權越是因為“永久化”而固定為土地財產(chǎn)權，農(nóng)民就越會珍惜自己的土地承包權。

當我們通過進一步深化改革，建立起農(nóng)民的土地財產(chǎn)權以后，農(nóng)村社會自然不會立刻變成天堂，一些問題不免要發(fā)生，但那時的問題一定比現(xiàn)在少得多。那種患得患失、不思進取的保守觀念該拋棄了；尤其是那種固守教條、專挑改革毛病的左的思維慣性該改一改了。在關鍵時刻，政治家的決斷具有扭轉乾坤的作用。我們希望溫家寶總理的土地改革理念能被付諸行動，依此推動新一輪中國農(nóng)村改革走向深入。至于新的土地改革所產(chǎn)生的一些技術性問題，我以為并不難解決，只是在這里不適宜討論?！昂梅段摹卑鏅嗨?/p>

第二篇：新型城鎮(zhèn)化亟待深化土地制度改革

新型城鎮(zhèn)化亟待深化土地制度改革

發(fā)布時間：2014-3-25信息來源：中國經(jīng)濟周刊

土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉移支付制度，讓地方政府有與其事權相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。

鄭振源

城鎮(zhèn)化是三大生產(chǎn)要素(資本、土地、勞動力)在一定制度下不斷流動、重組的結果。我們要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，就需要研究支配這些生產(chǎn)要素運動的制度是什么。這制度是在什么思想觀念下形成的，它是怎樣運作的，所造成的利益結構、利益鏈是怎樣的，矛盾在什么地方，造成矛盾的體制性原因是什么。然后我們才能找到改革的重點和改革的內(nèi)容。

現(xiàn)行土地制度對城鎮(zhèn)化的貢獻

支配城鎮(zhèn)化要素流動的制度有三個：一個是財稅制度，一個是戶籍制度，一個是土地制度。

規(guī)定現(xiàn)行的土地制度有兩部法律：《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》?！锻恋毓芾矸ā肥窃谑裁辞闆r下形成的呢?

1985年和1992至1993年我國曾兩度出現(xiàn)耕地面積的大幅減少，這反映了城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的矛盾。

于是中央下了一個文件：要用世界上最嚴格的土地管理制度保護耕地，嚴格控制建設用地。怎樣保護、怎樣控制?結果就采用計劃配置的辦法。在這種思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。

這部法律的內(nèi)容可以概括為三點：

一是禁止農(nóng)村宅基地流動，禁止集體土地進入建設用地市場，擴大征地范圍，以國家征地作為新增建設用地的唯一途徑，由政府壟斷整個建設用地的供給。

二是由中央決定耕地和建設用地配置的指令性控制指標。通過總體規(guī)劃和計劃，把這些指標層層分解下達到基層，根據(jù)這些指標劃定土地利用區(qū)和確定每塊土地的用途、單位和個人必須按規(guī)劃確定的用途使用土地。

三是為保證規(guī)劃計劃指標的實現(xiàn)，又規(guī)定了一套高度集權的、復雜的行政審批制度，大凡土地用途轉用、權屬轉變都要經(jīng)過上級主管部門審批。

現(xiàn)在我們這個世界上最嚴格的計劃配置的土地制度對城鎮(zhèn)化有什么貢獻?

第一，政府通過低價征地，在2003—2012年10年間共征得374萬公頃的土地。3萬、4萬塊錢一畝就可以把地拿過來。

第二，農(nóng)民工不能市民化，這樣就維持了2.5億的廉價勞動力。

第三，通過低價征收、高價出讓，10年內(nèi)政府就吸收了15.2萬億的出讓金。這筆出讓金刨掉征地成本、一級開發(fā)成本后，政府差不多能拿到5.5萬億的凈收益。這其中約六成的凈收益被用于城市建設。此外，政府拿到地后，還可以將土地抵押貸款。通過這些方式，政府大約可籌到11萬億低成本的資金。

依靠這樣廉價的三大生產(chǎn)要素，中國城鎮(zhèn)化的進展非常迅速。1981—2010年城鎮(zhèn)化率從20%一下提高到50%，花30年時間走了國外50年、100年要走的道路。

現(xiàn)行土地制度的弊端

但這個土地制度造成了六大弊端：

第一，禁止農(nóng)村宅基地流轉，農(nóng)村宅基地不能賣、不能轉讓，禁止集體土地進入建設市場，特別是進入房地產(chǎn)市場，這樣就造成集體所有制、國家所有制產(chǎn)權的不平等。

第二，擴大征地范圍，把征地作為新增建設用地的唯一途徑，并且低價征地，造成失地農(nóng)民貧困化。2007年以來強制拆遷的惡性事件不斷，原因就是征地價格太低，剝奪了農(nóng)民的財產(chǎn)。

第三，通過低價征地、高價出讓，構建了5萬多億元的“賣地財政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地?，F(xiàn)在各地都在大辦開發(fā)區(qū)、大造新城。開發(fā)區(qū)多了，地方政府的錢也就多了，結果是富了開發(fā)商，肥了貪官污吏，擴大了貧富差距。

第四，政府壟斷建設用地供給，通過指令性規(guī)劃計劃配置土地資源。有的地方土地資源多，項目卻很少，造成土地資源浪費;有的地方土地指標不夠，又申請不到指標，于是造成大量違法用地。

第五，建設用地指標下去后，1/3的指標無償供給劃撥用地，政府辦公大樓、大學城、城市里的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交出讓金，結果每個城市都有豪華的政府大樓，禁而不絕。劃撥使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

第六，盡管2/3的建設用地指標通過市場出讓給開發(fā)商，但現(xiàn)在的土地市場是一個行政控制的偽市場。下達的指標，地方政府首先給開發(fā)區(qū)用，給市政府拉來的項目用。為了爭奪投資項目，政府又用行政手段把地價壓得很低。因土地便宜，開發(fā)商和企業(yè)拿到地以后就粗放利用。

結論是：現(xiàn)行計劃配置式的土地制度雖然促進了高速度的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟增長，但是土地配置的效率很低，而且擴大了城鄉(xiāng)差距、貧富差距，造成許多社會矛盾。這樣大規(guī)模的低價征地模式、粗放型的建設用地模式不可持續(xù)，以“賣地財政”為支撐的城鎮(zhèn)化也不可持續(xù)，所以要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化就必須深化土地制度改革。

必須由市場來配置土地

土地制度怎么改?我認為現(xiàn)行計劃配置式的土地管理制度不可持續(xù)，必須改為市場配置。只有利用市場配置土地資源才能提高資源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保證城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。所以我認為土地制度改革的核心就是改計劃配置為市場配置。

我認為要搞市場配置第一件工作是要建立一個開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場。第二則是建立適應市場配置的宏觀調(diào)控體系。

如何建立開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的土地市場，我認為要做四項工作：

首先要轉變政府職能，要劃清政府與市場的界限，哪些是政府辦、哪些是市場辦，這樣才能改變現(xiàn)在政府主導的城鎮(zhèn)化為市場主導的城鎮(zhèn)化。

第二項工作是要完善土地產(chǎn)權制度，平等保護集體土地產(chǎn)權。

第三項工作是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

第四項工作是改革征地制度。這又包括三個方面的工作：

一、要縮小征地范圍，縮小到公共利益需要的范圍之內(nèi)，不要為開發(fā)商、為企業(yè)去征地;

二、要給被征地人公平的補償，土地、房子值多少錢就補償多少錢，使被征地人的利益不受損害。

三、要規(guī)定并嚴格執(zhí)行合意加公示的征地程序。

征地程序包括三個階段：政府征這塊地先發(fā)公告，開聽證會，讓被征的人發(fā)表意見，征這塊地是否符合公共利益，是不是必須征這塊地，最后大家同意了就征。

下一步就進入調(diào)查、制定征地補償方案。補償方案不是政府來定，要和被征地人平等協(xié)商定下補償價格和補償方式。達不成協(xié)議，交法院仲裁、判決。

達成協(xié)議，定下雙方合意的補償方案后，進入下一道程序，先補償后交地，登記換證。這樣才能使征地變成和諧征地。

第二件工作是要建立適應市場配置的國家宏觀調(diào)控體系。

政府有四種調(diào)控手段：第一，要有公眾參與式的規(guī)劃和計劃。第二，正確實施土地用途分區(qū)。第三，建立能促進節(jié)約用地、優(yōu)化配置、公平分配土地收益的財稅制度;要使稅收、投資、補貼成為國家調(diào)控土地的主要手段。第四，改革行政審批制度，簡政放權。

最后，土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉移支付制度，讓地方政府有與其事權相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。這樣，土地制度改革才能一項一項地推動。所以，我說土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，隨著財稅制度改革的進度，漸進地、協(xié)調(diào)地推進各項土地制度改革。

(作者系原國家土地管理局規(guī)劃司副司長、中國老年科技工作者協(xié)會國土資源分會土地與環(huán)境專業(yè)委員分會主任)

第三篇：土地制度改革

土地使用制度改革成就

一、土地使用制度改革（家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制），使農(nóng)民的利益與生產(chǎn)成果緊密聯(lián)系，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，農(nóng)民收人增加較快。從總體來看，中國廣大農(nóng)村已基本解決了溫飽問題，向小康社會邁進。

二、在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時，黨和政府還大力支持農(nóng)民在集體的土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，后來的土地管理法對此加以確認。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，使農(nóng)村經(jīng)濟結構發(fā)生了重大變化，使大量農(nóng)民參與工業(yè)化、城市化的進程。

農(nóng)村土地承包制度改革經(jīng)驗

一、農(nóng)村改革中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，深受廣大農(nóng)民的歡迎和擁護，必須長期堅持下去。家庭承包制也需要隨實踐的發(fā)展而不斷發(fā)展和完善，對按人分包、不斷調(diào)整、難于流轉的土地承包辦法，必須進行改革。政策既要保持長期穩(wěn)定又要根據(jù)實際情況的變化及時調(diào)整。

二、農(nóng)村土地承包制度改革，中央有部署，基層和群眾都有要求，勢在必行。要穩(wěn)定、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度為總的指導原則，堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，堅持統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，妥善解決改革中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，保持農(nóng)村形勢的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

三、必須以統(tǒng)一組織實施；以強化所有權、明確發(fā)包權、穩(wěn)定承包權、放活使用權為基本內(nèi)容；具體形式，可因地制宜，不搞一刀切。尊重群眾的意愿、農(nóng)民實際利益。

四、各地可根據(jù)實際情況，采取多種形式，放活農(nóng)用土地使用權，逐步建立和完善土地流轉機制。

五、農(nóng)村土地承包制度改革要與村鎮(zhèn)、道路、水利、學校、基本農(nóng)田保護區(qū)等項建設以及計劃生育、陳欠清理、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟結構調(diào)整等項工作相結合。

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的主要問題

近年來，我國農(nóng)村土地制度建設取得了積極進展，促進了經(jīng)濟社會快速發(fā)展。但是，也存在一些值得關注的問題：

1.集體土地產(chǎn)權不完整。我國土地所有權主體還有待明晰，集體土地所有權同幾級集體組織與農(nóng)民的權利關系，法律規(guī)定不夠明確，集體土地權未能受到嚴格限制。農(nóng)民作為土地使用權人，其對集體土地享有的用益物權及收益權都缺乏法律保障和規(guī)范，權利行使渠道不完善。

2.農(nóng)村土地確權登記工作還需加強。土地確權登記發(fā)證是土地管理和利用最核心的環(huán)

節(jié)、最基礎的支撐。我國農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作總體慢于城鎮(zhèn)，且確權登記質(zhì)量還不夠高，沒有完善而系統(tǒng)的農(nóng)村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設用地還未實現(xiàn)統(tǒng)一登記、一張圖管理。

3.農(nóng)村土地規(guī)劃管理相對薄弱。土地規(guī)劃是落實土地用途管制制度的主要措施。目前，農(nóng)村土地規(guī)劃卻只落實到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，缺少村社層面的土地規(guī)劃指導農(nóng)村建設布局。

4.農(nóng)村土地市場不健全。長期以來，農(nóng)村土地的流轉大多為自發(fā)、私下的，沒有統(tǒng)一的交易規(guī)則，其流轉更類似于大海撈針式的選擇機制，不僅流轉規(guī)模不大、價值實現(xiàn)形式相當有限，更缺少統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場。

5.農(nóng)民財產(chǎn)性收入增收渠道狹窄。土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，受市場不健全、流轉范圍有限等制約，農(nóng)民很難在現(xiàn)行法律框架下變現(xiàn)其土地財產(chǎn)、獲得財產(chǎn)性收入的躍增和財富的積累。

6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國農(nóng)村土地征地的政府強制性、行政定價以及對公共利益的界定等始終存在爭議，導致征地政策制定、實施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地范圍呼聲仍然很高。

7.耕地保護缺乏市場化的獎懲機制。目前，耕地保護手段仍較單一，引導集約節(jié)約合理用地的價格杠桿、財稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場化的耕地保護利益機制，沒有調(diào)動起市場主體參與耕地保護的積極性。因此，必須探索建立市場化的耕地保護制約和激勵機制，讓保護耕地有利可圖。

第四篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革

--2011年中國土地學會學術年會重要觀點集粹 中國土地勘測規(guī)劃院許堅

摘要：本文主要介紹了2011年中國土地學會學術年會的13個重要觀點，包括：利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結構，農(nóng)村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因，注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性，土地利用規(guī)劃應與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)，公平分配土地增值收益，土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度，補償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素，集體土地上建設公租房與小產(chǎn)權房是不同的概念，我國土地督察制度實際是三種權力監(jiān)督模式的結合，征地沖突風險評估主體有待完善，“十一五”時期多重因素導致我國土地財政收入大幅增長和加強農(nóng)戶耕地保護法律法規(guī)的宣傳。

關鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地資源制度土地資產(chǎn)制度土地管理制度改革

2011年中國土地學會學術年會于11月18-20日在廣東佛山召開，主題為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革”。國土資源部副部長、學會理事長王世元同志到會并發(fā)表重要講話。廣東省政府林木聲副省長、中國科協(xié)學會學術部劉興平副部長等到會并致辭。學會名譽理事長鄒玉川及多位副理事長到會。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英研究員、江蘇省農(nóng)工辦主任曲福田教授、美國規(guī)劃師協(xié)會首席執(zhí)行官保羅·法默先生和主席米奇·希爾沃先生、德國慕尼黑工業(yè)大學馬格爾教授等專家學者應邀做大會主題報告。會議規(guī)模約200人，共收到論文230多篇，經(jīng)過專家嚴格篩選，有110篇入選年會論文集，19篇獲“2011年中國土地學會學術年會優(yōu)秀論文獎”，26人在大會或分會場上交流?，F(xiàn)將重要觀點集粹如下：

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資源制度改革

1、利用第二次土地調(diào)查采用的遙感影像摸清村莊內(nèi)部用地結構

有專家認為，村莊是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。村莊用地是農(nóng)村人口生產(chǎn)、生活等綜合功能的承載體，是農(nóng)村人地關系的最核心表現(xiàn)。盡管我國城鎮(zhèn)化水平有了很大提高，但由于我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)龐大，相當長一段時期內(nèi)，村莊仍將是農(nóng)民聚居的主要形態(tài)，村莊用地仍然是城鄉(xiāng)建設用地的主要組成部分。而在目前的土地調(diào)查中，村莊用地是作為整體圖斑進行統(tǒng)計的，沒有對村莊內(nèi)部用地結構進行劃分和調(diào)查，也就沒有深入揭示村莊內(nèi)部用地結構及其特征，因此，目前有關村莊內(nèi)部用地的研究只是停留在籠統(tǒng)性的描繪上。有專家指出，第二次土地調(diào)查采用的0.5m中科高清遙感影像，是可以對村莊內(nèi)部宅基地、交通街巷用地、工礦倉儲用地、生活服務用地和農(nóng)林種植用地等，進行目視解譯的。

2、農(nóng)村居民點不斷擴張成為我國耕地面積減少的重要原因

有專家指出，1996年，我國農(nóng)村人口為85085×104人（包括進城打工但戶籍仍在農(nóng)村的農(nóng)民工），農(nóng)村居民點面積為1636.48×104 h㎡，鄉(xiāng)村人均農(nóng)村居民點用地192.34㎡。到2008年，我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量降為72135×104人，相對于1996年減少15.22%；而在此期間，農(nóng)村居民點面積卻增加到1653.44×104 h㎡，增幅為1.04%，人均農(nóng)村居民點面積增至229.22㎡，增幅達19.17%。農(nóng)村居民點不斷擴張占用大量耕地，成為我國耕地面積減少的重要原因。

3、注意研究土地利用規(guī)劃中的不確定性

有專家認為，人們對世界的過去、現(xiàn)在和未來既不是一無所知，也不是完全了解，僅擁有不完全的知識，由此衍生出普遍意義的不確定性，也產(chǎn)生了土地利用規(guī)劃的不確定性。土地利用規(guī)劃系統(tǒng)是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)，沒有哪類土地利用規(guī)劃能完全消除不確定性。傳統(tǒng)規(guī)劃理念把規(guī)劃看成是確定的，設定規(guī)劃中各項預測參數(shù)在規(guī)劃期限內(nèi)是不變的，在此種理念指導下編制出的確定性規(guī)劃顯然與未來經(jīng)濟社會發(fā)展之間會產(chǎn)生很大偏差。確定性規(guī)劃不僅不能正確引導未來土地利用和經(jīng)濟社會發(fā)展，還會產(chǎn)生誤導作用。因此，我們應該用不確定性規(guī)劃取代確定性規(guī)劃。為了克服不確定性在土地利用規(guī)劃中的負面影響，應重視對不確定性的研究，最終依靠不確定性繁榮土地利用規(guī)劃。

4、土地利用規(guī)劃應與交通規(guī)劃相協(xié)調(diào)

有專家認為，交通活動水平是土地利用水平和交通設施供應狀況共同作用的結果，交通承載力歸根到底是土地承載力的一種屬性，而土地利用狀況通常是出行活動的主要決定因素，因此，制定交通規(guī)劃不能脫離土地利用規(guī)劃。同時，交通運輸系統(tǒng)是土地利用中最具先導性和剛性的部分,離開了交通規(guī)劃中道路網(wǎng)絡和運輸體系的合理配置，土地利用規(guī)劃中的各項內(nèi)容也將難以全部實現(xiàn)，因此，土地利用規(guī)劃也應與交通規(guī)劃密切配合和協(xié)調(diào)。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資產(chǎn)制度改革

1、公平分配土地增值收益

有專家認為，征地制度改革的實質(zhì)是公平分配土地增值收益。傳統(tǒng)征地模式下，失地農(nóng)民的補償標準是以保障基本生活水平不降低為限，這就絕對地排斥了被征地農(nóng)民對土地增值收益的分享。這是不公平的，沒有讓被征地農(nóng)民切實享受到城市化、工業(yè)化的發(fā)展成果。當然，也不能將所有土地增值收益歸于失地農(nóng)民，否則會造就一個單純的土地食利者階層。這顯然與我們的社會性質(zhì)和發(fā)展目的相違背。所以，新的征地制度的關鍵是合理確定一個土地增值收益的分配比例。當然，失地農(nóng)民對土地增值收益的具體分享方式是可以多樣化的，不必一定要一次性的現(xiàn)金支付，年金或社會保障等方式的支付也是可行的。

2、土地股份合作制有利于農(nóng)地產(chǎn)權實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一

有專家認為，土地股份合作制將農(nóng)民與土地分離開來，承包經(jīng)營權轉換為具有交換價值的股權，這有利于實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。從效率上看，土地股份合作制有利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。而我國的農(nóng)業(yè)，只有在規(guī)模經(jīng)營條件下，才有可能最大限度地采用新技術、新設備和先進的管理理念，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益，最終實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉變。從公平上看，通過股權設置和紅利分配，每一個集體經(jīng)濟組織成員可以平等地實現(xiàn)自己的土地權益；集體經(jīng)濟組織也可通過經(jīng)營收益與分紅增強經(jīng)濟實力，從而為每一個集體經(jīng)濟組織成員的生活、就業(yè)以及養(yǎng)老提供保障。

3、地票交易制度是一項公平和效率兼顧的制度

有專家認為，目前國家平均分配建設用地指標的方式，其直接后果是造成區(qū)域之間的苦樂不均。發(fā)達地區(qū)指標不夠用，欠發(fā)達地區(qū)指標用不完。這種行政化的資源配置方式，沒有按照比較優(yōu)勢的原則進行資源配置，在一定程度上造成了土地資源配置在空間上的扭曲。以這種方式去實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，只是實現(xiàn)了表面上的公平，但以極大的效率損失為代價。而地票交易制度，可使政府獲得更多的建設用地指標來建設和經(jīng)營城市；地票產(chǎn)生地（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織）可獲得自身發(fā)展所需的資金，以此分享發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟成果；地票落地區(qū)（包括農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織）可通過征地補償?shù)脑黾樱赡懿荒苓_到理想補償，但相比現(xiàn)行征地補償還是有所增加），間接獲得地票交易所帶來的收益。另通過地票交易制度，還可進一步激發(fā)與之相關的其他一系列制度的改革，比如農(nóng)村宅基地制度改革、戶籍制度改革等。

4、補償問題是影響農(nóng)戶退出宅基地的重要因素

有專家認為，目前實行農(nóng)村宅基地退出制度的地區(qū)，退出的補償金大多低于征地補償標準。農(nóng)民普遍認為補償標準過低，因此在沒有特殊情況下即使閑置也不愿意退出宅基地。據(jù)典型調(diào)查，有71.5%的兼業(yè)戶和非農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地退出與否持觀望態(tài)度，表示只有在補償方式、補償標準合理時才有可能退出宅基地。另外，宅基地退出補償金該如何解決，是村集體出，還是地方財政解決，或是從土地出讓金收入中解決，也是一個問題。另外，在城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的試點工作中，由于農(nóng)村宅基地退出分散和零星，在面積和數(shù)量上達不到統(tǒng)一上報的要求，因此，不容易整體統(tǒng)一退出宅基地，也難以在新農(nóng)區(qū)建設項目實施前落實其具體位置及面積。

5、集體土地上建設公租房與小產(chǎn)權房是不同的概念

自北京首創(chuàng)在集體土地上建設公租房之后，上海、鄭州等地也開始探索這一模式。有專家認為，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，這一政策將起到四個方面的作用：拓寬城市租賃住房建設渠道，以多種方式解決城市外來人員及其他人員居住問題，促進農(nóng)民增收和優(yōu)化城鄉(xiāng)接合部環(huán)境，因此是一種有益的嘗試。專家認為，在集體土地上建設的公租房符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，建設主體、用地性質(zhì)等也符合相關規(guī)定，并且依法辦理了審批手續(xù)，而小產(chǎn)權房是集體土地上違法建設的商品房，因此，二者之間是完全不同的概念。不能因為某些地區(qū)正在試點集體土地上建設公租房就認為小產(chǎn)權房會“轉正”了。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化其他土地管理制度改革

1、我國土地督察制度實際是三種權力監(jiān)督模式的結合

有專家認為，從制度設計上看，我國土地督察制度整體上采用的是“以權力制約權力”的權力監(jiān)督模式。由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者都是權力的擁有者，就有可能出現(xiàn)“集體腐敗”、“官官相護”等現(xiàn)象，由于“以權力制約權力”存在“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的先天缺陷，因此，要實現(xiàn)土地督察的目標，還必須引進其他權力監(jiān)督模式。有專家認為，從土地督察制度實施五年的情況看，我國的土地督察已逐步建立起“發(fā)現(xiàn)-審核-糾正”的工作機制，以及“例行督察+專項督察+審核督察”的核心業(yè)務體系，不僅體現(xiàn)了“以權力制約權力”模式的運用，同時由于群眾舉報和媒體披露等公共力量的參與，也體現(xiàn)了“以權利制約權力”和“以社會制約權力”的監(jiān)督模式，因此，我國土地督察制度實際是三種權力監(jiān)督模式的結合。

2、征地沖突風險評估主體有待完善

有專家認為，國土資源部門擔當征地沖突風險評估主體存在四個不足：（1）風險評估的前提是要對被征地區(qū)域情的準確把握，要求評估者熟知區(qū)域內(nèi)待征地農(nóng)民家庭情況、信訪訴求、區(qū)域社會矛盾及重點難點問題等，而這些都是國土部門難以掌握的；（2）國土資源部門作為征地項目的實施者，卻又要對項目進行沖突風險評估，既當裁判員，又當運動員的雙重身份使得風險評估結果的公正性難以得到社會的廣泛認可；（3）國土資源部門很難調(diào)整征地補償標準，也很難否定已批準的征地項目，因此，即便評估結果是項目具有沖突風險，仍很難及時有效予以化解；（4）當前要求建設項目進行的評估很多，如環(huán)境評估、拆遷評估、社會穩(wěn)定評估、征地風險評估等，這些評估之間存在很多相似性，由多個主體分別評估是人力物力的浪費，而由一個統(tǒng)一組織進行評估較為適宜。有專家認為，地方政府作為征地沖突風險評估主體也存在兩個問題：一是風險評估會延長征地周期，會增加地方政府征地難度，因此，地方政府目前還普遍缺乏主動開展風險評估的動力；二是地方政府同樣存在雙重身份的困境，風險評估的公正性依然難以得到社會的廣泛認可。因此，理想的征地沖突風險評估主體還有待完善。

3、“十一五”時期多重因素導致我國土地財政收入大幅增長

資料顯示，“十一五”時期我國土地財政收入大幅增長，從2005年的5505億元猛增到2010年的29109.94億元，增長了4倍多。有專家認為，這是五大因素影響的結果：一是土地出讓面積的大幅增加。2010年的土地出讓面積是2006年的2倍；二是地價的大幅上漲。無論是綜合地價還是居住地價，“十一五”時期都是年年上漲的。2010年的綜合地價和居住地價分別是2006年的2.6倍和3.4倍；三是貨幣超發(fā)和新增貸款過多。如2010年廣義貨幣供應量是2005年的2.38倍，新增貸款是2005年的2.43倍；四是“招拍掛”出讓比例大幅增加。如“十一五”時期頭兩年，“招拍掛”方式出讓土地數(shù)量占當年出讓總量的比例分別只有32.45%和42.32%，2008年以后升至80%以上，2010年更是達到了88.27%；五是10大重點城市土地出讓收入大增。全國排名前10位城市的土地出讓金2009年總計5673.02億元，2010年大幅增加到8752.41億元，占2010年全國土地出讓收入的30.07%，其中，北京、上海、大連三個城市的土地出讓金合計達4300億元，占當年全國土地出讓收入的15%。

4、加強農(nóng)戶耕地保護法律法規(guī)的宣傳，將農(nóng)戶耕地保護意識轉化為耕地保護行動

有關專家根據(jù)典型調(diào)查結果認為，目前農(nóng)戶關于對“最嚴格的耕地保護政策”的熟悉程度，不熟悉或不知道的占80.09%，非常熟悉的僅占1.12%；關于對“十七屆三中全會決定”的熟悉程度，不熟悉或不知道的也占到71.88%，非常熟悉的僅占6.03%；關于對“村莊基本農(nóng)田的認知情況”的調(diào)查，竟有77.46%受訪者回答“不知道”；關于“耕地保護最主要的責任人”的回答，認為耕地保護最主要的責任人是國務院（中央政府）的比重最高，為41.93%，認為是農(nóng)戶個人的比重其次，為36.10%，認為是地方各級政府為21.97%。這表明，在農(nóng)村有關土地法規(guī)和政策的普及宣傳還很滯后。為此，各級國土資源管理部門應對農(nóng)戶加強有關耕地保護法律法規(guī)的日常宣傳。宣傳普及不應流于形式，應以將農(nóng)戶耕地保護意識轉化為耕地保護行動為目標，使農(nóng)民真正成為耕地保護的主體，參與到國家耕地保護的行動中來。

注：本文刊載于《中國國土資源經(jīng)濟》2012年第1期。

第五篇：中國釋放深化土地制度改革積極信號

中國釋放深化土地制度改革積極信號

2011年11月22日 17:50:30來源：新華網(wǎng)查看評論手機看新聞字體：大中小

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深化土地制度改革釋放出積極的信號——對于剛剛在廣東佛山閉幕的2011年中國土地學會學術年會傳遞出的信息，此間專家普遍給出了這樣的評價。

在這個主題為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地制度改革”的會議上，國土資源部副部長、中國土地學會理事長王世元在講話中強調(diào)，要不斷深化土地制度改革、實行最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

他還表示：“總結各地的實踐經(jīng)驗，抓緊完善現(xiàn)行法律和政策，為農(nóng)村集體土地使用權流轉創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境。凡有條件的地方，鼓勵集體土地股份制改革?！庇浾邚臅h上了解到，近年來，在現(xiàn)有經(jīng)濟制度框架下，中國采取土地利用規(guī)劃調(diào)控、土地利用計劃管控、土地整治重大項目實施、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點、征地制度改革試點、集體建設用地流轉試點等多項措施，積極推進城鄉(xiāng)土地利用結構優(yōu)化和土地收益分配格局的調(diào)整，有效地推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

但現(xiàn)行土地制度仍然有不少方面與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應。中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田在接受記者電話采訪時說，當前關于糧食安全、城鎮(zhèn)化、征地方面的爭議依然不少，很多試點地區(qū)的土地制度改革經(jīng)驗可以拿出來推廣。

“土地作為農(nóng)民和農(nóng)村最重要的資產(chǎn)，深化改革才能一方面解決突出的問題，一方面提升使用的效率。”鄭風田說。

國土資源部規(guī)劃院高級經(jīng)濟師蔣仁開也認為，農(nóng)村集體土地制度現(xiàn)在到了改革的時點。一方面，一些農(nóng)村的耕地利用效率不高，大量青壯年涌入沿海地區(qū)打工，土地拋荒現(xiàn)象嚴重，在非農(nóng)用土地這塊，一些老的村鎮(zhèn)企業(yè)搞不下去，土地荒廢；另一方面，中國大量的建設需要土地。因此，需要盤活農(nóng)村的土地資源，對農(nóng)村的集體土地制度進行改革。

王世元在講話中多次強調(diào)深化土地制度改革的意義。他說，深化土地制度改革、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進中亟待破解的重大課題，是破除城鄉(xiāng)二元結構、轉變土地利用方式的必由之路，也是落實以人為本、改善民生、促進社會和諧穩(wěn)定的根本要求。

中國一些地方已經(jīng)在這方面積累了不少有益的改革經(jīng)驗，例如廣東省探索城鄉(xiāng)土地利益分配機制，通過農(nóng)村土地使用權股份化、建立“留用地”補償制度等方式，探索土地所有權、使用權實現(xiàn)的有效形式；成都、重慶探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，推動城鎮(zhèn)村一體化建設，引入市場機制，探索土地流轉新途徑；江蘇省探索城鄉(xiāng)土地集約高效配置，通過實施萬頃良田建設工程，對“田、水、路、林、村”進行綜合整理，促進土地流轉和規(guī)模經(jīng)營等。

對此，王世元表示，各地的實踐探索，體現(xiàn)了工業(yè)化發(fā)展到相當程度后，實現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的必然趨勢。

“當前中國農(nóng)村土地改革應該從三方面著力”，鄭風田認為，一是改變目前泛糧食安全政策，盡快劃分出基本農(nóng)田制度，放開其他農(nóng)村土地的管制；二是授予農(nóng)民宅基地與承包地抵押權；三是對征地制度進行改革，壓縮目前的征地范圍，除了純公益性用途外，其他的非公益用地應該由用地單位與農(nóng)民協(xié)商解決。

對于鼓勵集體土地股份制改革，鄭風田認為很有意義。他說，這項改革與農(nóng)村建設用地密切相關，一些地方使用農(nóng)村建設用地搞工業(yè)，給農(nóng)民的補償不夠，如果實行股份制，農(nóng)民以土地入股，可以比較有效地解決農(nóng)民的就業(yè)和收益問題，對農(nóng)民利益是一個很好的保障，可以有效地緩解征地帶來的矛盾，未來可能成為農(nóng)村征地改革的一個方向。南京農(nóng)業(yè)大學教授曲福田也認為，鼓勵進行集體土地股份制改革可以讓集體土地的產(chǎn)權更加明晰，此外也解決了分紅的問題，使土地得以流轉。股份制是現(xiàn)有土地制度框架下較好的機制，尤其是當前集體經(jīng)濟較為強大，解決了土地集體所有和使用權私有之間的矛盾，使得土地的收益分配更加平等，也是對現(xiàn)有征地制度的矯正。

在此次會議上，王世元還表示，深化土地管理制度改革，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展還面臨著一系列亟待解決的問題，需要進一步完善制度、深化改革：一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)用地結構和布局優(yōu)化；二是要嚴格保護耕地、節(jié)約用地，進一步夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎；三是要積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地使用制度改革，指導農(nóng)村集體土地使用權規(guī)范流轉；四是要深化推進征地制度改革，切實維護農(nóng)民的土地合法權益。

鄭風田說，由于農(nóng)村土地征用制度與失地農(nóng)民的社會保障制度存在缺失，使得失地農(nóng)民的生活以及生產(chǎn)面臨諸多困難，只有建立相應的農(nóng)村土地征用制度以及失地農(nóng)民社會基本保障制度才能從根本上解決這些問題。(記者郭鑫付航)

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