第一篇：征地政策留用地

中共湖南省委、湖南省人民政府關于深化農村改革促進農

民增收的若干意見

中共湖南省委 湖南省人民政府

湘發(fā)[2004]10號

黨的十一屆三中全會以來，我省進行了一系列改革，極大地解放和發(fā)展了生產力，給帶來了歷史性變化。但是，新階段農業(yè)和經濟發(fā)展仍然存在許多體制性障礙。為了進一步解放和發(fā)展生產力，解決農業(yè)、經濟發(fā)展中的深層次矛盾和問題，根據黨的十六屆三中全會《決定》和中發(fā)[2004]1號文件精神，現就深化改革，促進農民增收提出如下意見：

一、完善土地制度，切實維護農民權益

1.穩(wěn)定土地承包關系。按照《土地承包法》的要求，認真落實二輪土地延包和林地承包經營政策，對因土地權屬糾紛等問題導致延包工作不落實的，要抓緊做好土地確權工作。切實加強對預留機動地的管理，未留機動地的不能再留，已留機動地超過總承包面積5％的部分要承包落實到農戶。禁止違法隨意調整或收回承包地，二輪承包期不到30年的，要延長到30年。沒有及時與農戶簽訂承包合同和發(fā)放土地承包經營權證書的地方，要抓緊簽訂承包合同和發(fā)證，確保土地丘塊、面積、承包合同、承包經營權證書“四到戶”。原國有農場已改制的，責任田承包和經營田發(fā)包要參照《土地承包法》的有關規(guī)定執(zhí)行。任何組織和個人不得侵害農民的承包經營權和經營自主權，不得對婦女和外來戶有任何歧視。對平垸行洪區(qū)和庫區(qū)的移民，要參照落戶地集體經濟組織成員的標準，落實承包地。要按照《森林法》的有關要求，抓緊完成林地林權登記換發(fā)證工作，建立和完善林地林權管理機制，搞好林地林權日常管理。加強承包合同的管理和檔案立卷歸檔工作，維護承包合同的嚴肅性。

2.鼓勵多種形式的土地承包經營權流轉。在穩(wěn)定土地承包關系的前提下，按照“依法、自愿、有償”的原則，進一步完善土地承包經營權流轉，逐步發(fā)展適度規(guī)模經營。鼓勵采取轉包、轉讓、互換、入股、出租等多種形式進行土地承包經營權和森林資源的合理流轉。各地可以通過農業(yè)招商引資，引導和推動集體土地承包經營權流轉。長期外出務工經商，無力耕作承包地，經書面申請自愿放棄承包經營權的農戶，可以將承包地退還給發(fā)包方。禁止耕地拋荒。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以經營管理站和林業(yè)管理站為依托，開展組建集體土地承包經營權流轉中心、森林資源流轉中心的試點工作。

3.切實保護農民在土地承包經營權流轉中的合法權益。任何組織和個人不得妨礙或者強迫農民進行土地承包經營權流轉，不得截留、扣繳農戶承包地流轉收益。

集體經濟組織不得代替農戶簽訂流轉合同，流轉雙方不得單方面變更、中止流轉合同。任何單位和個人不得隨意圈占土地。土地承包經營權流轉后不得隨意改變其農業(yè)用途。加強土地承包經營權流轉的監(jiān)管服務。對土地承包經營權流轉中發(fā)生的糾紛，要依照法律和政策進行調解或仲裁?；鶎尤嗣穹ㄔ阂皶r受理土地承包及流轉訴訟請求，切實保護農民的合法權益。

4.嚴格保護耕地特別是基本農田。維護集體土地所有權，實行最嚴格的耕地保護制度，嚴格控制非農建設占用耕地特別是基本農田。各級政府要逐級簽訂基本農田保護責任書，把執(zhí)行基本農田保護有關法規(guī)和政策納入考核的重要內容。不準占用基本農田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)以及超標準建設農田林網。不準在基本農田內挖塘養(yǎng)魚、建設用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產經營活動。不準違法占用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設。不準違反土地利用總體規(guī)劃，將基本農田納入退耕還林范圍。嚴格控制征地規(guī)模。征用土地必須嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，不準擅自突破征地規(guī)模，不準擅自將耕地改為非農業(yè)用地，嚴禁違法違規(guī)占用、毀壞基本農田。

住宅建設要搞好規(guī)劃，盡量節(jié)約和少占耕地。加大農業(yè)土地開發(fā)整治力度，自2004年起，從國有土地出讓金收入中提取一定比例用于農業(yè)土地開發(fā)、中低產田改造和基本農田建設。

5.完善土地征用程序和補償機制。征地補償方案應聽取集體經濟組織和農民的意見。實行征地補償登記后，應到縣級土地承包主管部門辦理土地承包經營權證書變更或核銷手續(xù)。嚴格實行先安置后拆遷，征地補償安置費用沒有足額到位的，不準動工用地。征地涉及的權利人有聽證要求的，應舉行聽證。全面執(zhí)行征地公告、征地補償安置方案公告和補償登記的“兩公告一登記”制度，保障被征地農民的知情權、財產權和監(jiān)督權。依法依規(guī)制定補償標準，及時給予農民補償。嚴禁各級政府和有關單位侵占、挪用征地補償費用，確保補償資金按時到位。對由于征地補償費不到位、安置不落實等原因造成群體性事件又沒有妥善解決的地方，暫停其用地審批。近期要開展征地補償安置專項治理，清理償還拖欠征地補償安置費用，確保被征地農民的合法權益。

6.探索安置被征地農民的多種途徑。在城鄉(xiāng)結合部和其他集中征地的地方，只要符合城市規(guī)劃要求，可以劃出安置地域，預留10—15％的土地用于安置被征地農民的生活、生產。允許集體經濟組織采取以土地入股等方式參與營利性水電、交通、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等項目的開發(fā)建設，積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法。要區(qū)分不同情況，探索建立被征地農民的養(yǎng)老、醫(yī)療、低保和就業(yè)培訓制度，所需資金由政府、集體和農民個人籌集。政府出資部分從土地出讓收益中列支，集體出資部分從土地補償費中集中解決，個人出資部分從安置補助費中抵繳。

二、深化稅費改革，切實減輕農民負擔

7.認真落實農業(yè)稅和農業(yè)特產稅減免政策。2004年農業(yè)稅稅率降低3個百分點，相應調減農業(yè)稅附加，5年內取消農業(yè)稅。取消除煙葉外的農業(yè)特產稅，煙葉特產稅只向收購者征收，不向生產者征收。允許和鼓勵有條件的地方，進一步加大調減農業(yè)稅的幅度或提前取消農業(yè)稅。任何地方不得以任何借口減少農業(yè)稅降幅或將農業(yè)特產稅轉為農業(yè)稅。

8.積極推進配套改革。嚴格“三定”后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制管理，從源頭上遏制機構和人員反彈。積極推行干部任用制度改革，鼓勵鄉(xiāng)村干部兼職，減少鄉(xiāng)村任職干部職數。認真落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流政策，鼓勵和扶持分流人員領辦企業(yè)，擴大就業(yè)，實現二次創(chuàng)業(yè)。進一步調整教育布局，鞏固“普九”成果。切實做好中小學教職工的核編、定崗、分流工作。全面推行教師和校長聘任制，優(yōu)化教師隊伍。積極探索化解鄉(xiāng)村債務的有效途徑。

9.切實加強農民負擔監(jiān)督管理。進一步清理和規(guī)范涉農收費行為，除法律法規(guī)明確規(guī)定外，停止審批新的面向農民的行政事業(yè)性收費，市州、縣市區(qū)一律不準擅自設立收費項目和標準。完善涉農收費“公示制”、村級報刊“限額制”和“涉負案（事）件責任追究制”，加強村級“一事一議”籌資籌勞、共同生產費等收費的監(jiān)督管理。切實做好農民負擔卡的發(fā)

放和農民負擔監(jiān)測工作。加大農民負擔檢查監(jiān)督力度。改進干部作風，嚴格依法行政，嚴禁采取扣人、撮谷、搬物等手段強行收取農業(yè)稅，嚴禁在征收農業(yè)稅時強行收取其他費用，防止涉農惡性案件和群體性事件發(fā)生。

三、深化糧食流通體制改革，建立健全糧食直補制度

10.全面放開糧食收購和銷售市場。從2004年開始，全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經營。抓緊清理和修改不利于糧食自由流通的政策法規(guī)。加快國有糧食購銷企業(yè)改革步伐，轉變企業(yè)經營機制。搞好產銷區(qū)協作，加強糧食市場管理和宏觀調控，發(fā)揮國有及國有控股糧食購銷企業(yè)的主渠道作用，建立和完善全省布局合理、功能互補、信息靈敏的市場體系，嚴禁地區(qū)封鎖。

11.落實糧食最低保護價收購政策。2004年，在早秈稻市場價格低于每公斤1.4元時，指定有關糧食經營企業(yè)按每公斤1.4元敞開收購。當市場糧價高于每公斤1.4元時，隨行就市。按保護價收購的糧食，主要用于補充省儲備和市州、縣市區(qū)儲備。中秈稻、晚秈稻的最低收購價，按國家規(guī)定執(zhí)行。繼續(xù)推進糧食產業(yè)化經營，鼓勵各類糧食加工企業(yè)與農民簽訂糧食訂單，實行合同收購。

12.落實糧食直補和水稻良種補貼政策。2004年，從糧食風險基金中安排40％用于種糧農民直接補貼，糧食直補按農業(yè)稅計稅面積中的種糧面積每畝補貼11元。2004年，實行水稻良種補貼，農民種植早稻每畝補貼10元，種植中稻每畝補貼15元，種植晚稻按國家規(guī)定標準補貼。有關部門要抓緊制定具體補貼辦法，確保補貼資金落實到農民手中。

四、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革和調整，大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營

13.繼續(xù)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權制度改革，通過實行股份制、股份合作制、租賃、兼并、拍賣等改革措施，明晰企業(yè)產權，優(yōu)化配置生產要素，促進生產要素向優(yōu)勢企業(yè)集中，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的市場競爭力。支持符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上市融資。適應市場變化，大力培植優(yōu)勢產業(yè)、特色產業(yè)，積極發(fā)展農產品加工、儲藏、保鮮、運銷等勞動密集型產業(yè)以及交通運輸、飲食服務、旅游、信息等第三產業(yè)。對規(guī)模大、效益好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要從資金、技術、人才等方面加大支持力度，推動技術進步和產業(yè)升級。

14.大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。積極調整農業(yè)

經濟結構，大力發(fā)展優(yōu)質高效安全農業(yè)和農產品加工業(yè)，推動農業(yè)產業(yè)化經營。推廣龍頭企業(yè)加基地加農戶的產業(yè)化經營模式。對能帶動當地主導產業(yè)發(fā)展的大型農業(yè)產業(yè)化項目，財政可以采取貼息和定額補貼等形式予以支持。鼓勵有條件的地方采取建立擔?；?、擔保公司等有效形式，對龍頭企業(yè)的融資給予擔保。對重點龍頭企業(yè)的季節(jié)性收購資金和貿易融資要從快從簡辦理，切實為企業(yè)提供授信、用信、擔保、結算等方面的便利。大型糧、棉、油加工和營銷企業(yè)所需收購資金，凡符合條件的，由農業(yè)發(fā)展銀行保證資金供給，實行封閉運行。對國家重點龍頭企業(yè)，要及時落實各項扶持政策。

15.支持發(fā)展非公有制經濟。清理、取消一切歧視性的市場準入障礙，降低“門檻”，放寬民營資本市場準入領域。除國家法律、法規(guī)明令禁止的行業(yè)和領域外，允許個體工商戶和私營企業(yè)進入，并在工商登記、投資審批等方面簡化手續(xù)。鼓勵和引導個體私營經濟獨資或合資參與水利、交通、能源等基礎設施和公益、公用事業(yè)建設。

五、改善務工就業(yè)環(huán)境，加快勞動力轉移就業(yè)

16.盡快建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。盡快建立起平等就業(yè)制度，取消不同所有制之間和城鄉(xiāng)之間勞動者的身份界線，確立勞動者在勞動力市場的主體地位，實現勞動力自由流動和平等競爭。加大戶籍制度改革力度，全面清理并取消對農民工進城就業(yè)的歧視性規(guī)定，全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，真正讓進城就業(yè)的農民在勞動就業(yè)、社會保障、社會福利、公共衛(wèi)生、子女上學等方面享受城市居民同等待遇。加強勞動力市場載體建設，鼓勵和支持各類勞務中介組織的發(fā)展。進一步加強各級勞動力信息網絡建設。搞好省際間的勞務協作，積極開辟省外、國外勞動力市場，努力擴大我省勞動力轉移范圍和輸出規(guī)模。

17.加大對勞動力的培訓力度。對現有高等院校、技工學校、農業(yè)廣播電視學校、職業(yè)學校、普通中學、就業(yè)培訓中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農科教中心等教育培訓資源進行有效整合，對農民進行多種形式的培訓。各級財政要加大對農民工培訓的投入，培訓資金要直接補貼到受訓農民身上，具體補貼辦法可采取減免學費、申請無息貸款、發(fā)放“培訓券”等形式。各級財政對培訓機構培訓農民工的結算要按照培訓業(yè)績進行，以提高培訓資金的使用效率。

18.切實維護農民工的合法權益。用人單位都要按照《勞動法》等規(guī)定依法與農民工簽訂勞動合同，明確規(guī)定用人單位和農民工雙方之間的權利、義務和責任，按規(guī)定為農民工辦理社會保險。有關部門要盡快建立通報聯動協查制度，密切配合，形成合力，切實維護農民工的合法權益。加大對農民工工資拖欠的清繳力度，建立農民工工資支付保障金制度。對務工農民的收費，要嚴格按照國家規(guī)定執(zhí)行，辦理有關證件只收取工本費。

19.引導和支持農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。各級政府要在行業(yè)準入、項目審批、資金信貸等方面予以扶持，為農民工返鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件。積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，繼續(xù)抓好小城鎮(zhèn)綜合改革，促進人口和勞動力向小城鎮(zhèn)轉移，不斷提高城鎮(zhèn)化水平。

六、健全農業(yè)社會化服務體系，大力發(fā)展專業(yè)合作組織

20.抓好基層農技推廣體系建設。按照“政府養(yǎng)得起、服務要加強”的目標，實行公益性與經營性職能分離，確保國家農技推廣機構充分履行公益性職能。當前要抓緊規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫機構為承擔動物疫病測報、預防和撲滅等公益性職能的事業(yè)單位，人員編制按平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3名配備，凡履行公益性職能的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農機構，經核編定崗后，其人員編制所需經費列入財政預算。鼓勵承擔非公益性職能的人員圍繞農資供應、動物疾病診療、農機作業(yè)、一般性技術承包、產后加工與運銷等，創(chuàng)辦多種形式的經營性服務實體。進一步深化供銷合作社改革，充分發(fā)揮其帶動農民進入市場的作用。繼續(xù)深化水利工程管理體制和林業(yè)體制改革。

第二篇：留用地安置政策分析

留地安置政策存在的問題及法理分析

所謂留地安置政策，即政府在征用土地時，按征用耕地面積的一定比例安排給被征地的農村集體經濟組織一定數量的安置用地，鼓勵和支持其興辦企業(yè)，以期通過發(fā)展二、三產業(yè)為失地農民帶來長期收益或相對穩(wěn)定的就業(yè)崗位，以此解決失地農戶的生活與就業(yè)問題。該政策最早發(fā)端于上世紀90年代，近年來在各地方廣泛推行，許多地方政府由此出臺了當地的留地安置政策。

一、留地安置政策實施中存在的問題

留用地政策作為一項安置失地農民的制度性安排，能夠使失地農民更直接更持久地分享土地開發(fā)的成果，因而被農民稱為“政府給我們養(yǎng)了一只會下蛋的母雞”。但是，綜觀各地留地政策實施情況，還存在許多問題。

第一，留地安置政策的法律效力問題。目前留地安置政策還屬于一些人地緊張的經濟發(fā)達地區(qū)的政府規(guī)章，法律效力不高，影響其實施的強制性和穩(wěn)定性。由于農業(yè)用地和地方工商業(yè)發(fā)展的矛盾是必然存在的，這使農民有兩大擔心：一是地方政策的穩(wěn)定性，怕今后土地越來越緊張，政府給農民的留用地會打折扣甚至落空；二是由于留地政策得不到法律上的保證，農民怕留用地會被政府第二次征用掉。如溫州用地非常緊張，許多產業(yè)項目都在排隊等土地，因此影響了一些區(qū)縣的經濟利益，非農利益集團希望政府允許村集體把留用土地出讓給工商業(yè)項目，在這種情況下，對農民的留用地是否必須保證沒有明確規(guī)定，規(guī)劃、土管部門常常對留用地不及時加以規(guī)劃和安排用地指標，進而產生矛盾與糾紛，引起農民不斷上訪。

第二，留用地所有權主體設置的不合理問題。目前各地政策一般規(guī)定留用地屬于村集體經濟所有，如《關于加強杭州市區(qū)留用地管理的暫行意見》“留用地指標只核發(fā)給村集體經濟組織，專項用于發(fā)展村級集體經濟，不得轉讓給村集體經濟組織以外的建設用地單位或個人使用。留用地建設項目在符合國家法律、法規(guī)、政策的前提下，由村集體經濟組織自主開發(fā)建設、村屬全資集體企業(yè)開發(fā)建設或通過招商引資合作開發(fā)建設?！边@至少產生以下問題：一是已征地農戶與未征地農戶間的利益關系問題，因為被征地農戶普遍認為那些未被征地的農戶無權享有留用地，由此產生村民間的矛盾沖突；二是村集體經濟組織由誰來代表，是村民委員會，還是村民大會，或少數村干部？現已經發(fā)現一些地方村干部以權謀私或不作為問題，如在我們調查的村就出現村委會干部遲遲不去規(guī)劃部門、土管部門申請用地指標，造成可以按政策規(guī)定取得的二、三產用地拖了5、6年還沒有落實，村民損失巨大，好政策沒有起到應有的好作用。三是在深化戶籍改革后，取消農業(yè)與非農戶口區(qū)別，被征地農戶實際上已經市民化，一些村、村民委員會、村集體都將名存實亡，造成這些規(guī)定的合理性、持續(xù)性與可操作性問題值得研究。四是原來的土地是被農民承包的，被征用的承包戶的損失最大，如果留用地的錢要由被征地農戶出，而土地又屬于村集體，被征地農戶的利益損失如何解決，這樣是否公平？

第三，留用地的開發(fā)利用問題?！秶鴦赵宏P于深化改革嚴格土地管理的決定》國發(fā)〔2004〕28號規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)外，征收農民集體所有土地時，當地人民

政府要在本行政區(qū)域內為被征地農民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位”。即其意是要留一定比例的土地給農民集體經濟組織用于發(fā)展農業(yè)生產，限制農民集體土地轉化為經濟建設土地。但現在各地政策規(guī)定留用地主要用于二、三產，而非用于農業(yè)。這樣的留用地安置政策是否會破壞我國土地管理和基本農田保護制度，導致一些農戶為脫離農業(yè)而積極主動要求土地征用，進而對我國農業(yè)生產造成危害。另外，在留用地的開發(fā)利用中，是要讓農戶當開發(fā)商、還是股東或者房東？如溫州市有一個村的村民由于在留用地開發(fā)方面無法達成一致意見，最終決定要將該留用地轉讓，而村干部則私下四處導找買家想低價轉讓自己從中獲利。有調查發(fā)現，某縣有18個村集體被征過地，其中有3個村集體有留用地，結果這3個村主任和村黨支書都出了問題。又如留地安置住房政策：有的農戶原已有寬敞的住宅，土地征用后又分到土地再建，成為一戶多宅；還有的農戶不想建（或無錢建）又不能轉讓，只好撂荒，造成土地資源浪費和征地農民應得利益損失。再如廣東省2006年出臺的《廣東省關于農民經濟建設用地使用權流轉的辦法》試圖讓集體經濟組織對留用地可以流轉可以交易，這個做法雖然對農民有利，使廣東省興起了農用土地入股的風潮，但問題是對現有的法律法規(guī)帶來了很大的沖擊，對政府的規(guī)劃也帶來了很大的沖擊。

第四，留地安置中的程序問題。目前的留地安置程序還不規(guī)范，國土部門與規(guī)劃部建設部門沒有很好地銜接，存在規(guī)劃相對滯后、優(yōu)惠政策不明現象，造成農民對留用地看不懂、不放心，給征地工作帶來難度，而且留地安置對象難以把握。如某縣留地政策中規(guī)定了“商業(yè)用地必須村級開發(fā)經營，非商業(yè)用地用于無房戶安置”，但這項政策在實施中有一定的難度。很多地方本來留給集體的留地在具體安置分配過程中，成了層層“分地”、層層“爭地”，縣里分到村里，村里分到組里，組里分到戶里。承包土地多的，家庭勢力大的得到了安置，真正的無房戶、住房困難戶卻得不到安置，因此影響了農村社會穩(wěn)定。另外，各地在留用地管理上也缺乏統(tǒng)一協調，有的將留用地征為國有，有的仍然保留集體土地所有權，加上城鄉(xiāng)結合部土地流轉較快，交易頻繁，給土地的產權管理、規(guī)劃管理和市場管理增加了難度。

第五，留用地政策適用范圍問題。調查發(fā)現，在經濟較發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部征地中，留地安置對解決失地農民的長遠生計發(fā)揮了重要作用，受到了政府、集體和農民的歡迎。表現在：（1）留地安置中政府的主要投入是政策支持，而不需要投入更多的資金，同時也有利于失地農民的就業(yè)和社會穩(wěn)定；（2）安置留用地的開發(fā)和經營，可以為集體經濟發(fā)展提供必要的場所和發(fā)展基礎，有利于發(fā)展壯大集體經濟實力；（3）在人多地少、經濟發(fā)展市場化程度較高的地區(qū)，由于具有良好的區(qū)位條件，土地的資產價值十分明顯，因而留地安置政策能有效地彌補了法定安置費不足的缺陷，間接提高了對被征地農民的補償。但是，對于經濟較為落后地區(qū)和遠離城市地區(qū)，留地安置難以發(fā)揮作用，被征地農民的長遠生計仍然存在很大的風險。

二、留地安置政策的正當性與合法性

不難發(fā)現，世界各國征地補償的方法一般以貨幣補償為主，但考慮到在土地評估技術不盡完善和地價上漲、被征地人所獲得的補償費難以維持其原有的生活水平的情況下，一些國家也相應規(guī)定了一些例外的非現金補償方式。比如日本的征地補償方式除現金補償外，還有替代地補償(包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā))；德國也有代償地的補償、代償權利的補償。這些非現金補償方式不僅可以促進土地資源的充分利用，還可以減少政府籌措資金的困難和被征地人的不滿情緒，是現金補償之外有效的輔助補償方式。顯然，我國留地安置政策作為一種非現金補償方式而存在，也有其合理性。

不過，我國有關征地補償的規(guī)定層次繁雜，既有憲法規(guī)定，也有法律、行政法規(guī)、各種規(guī)章、地方法規(guī)甚至其他更低層級的規(guī)范性文件規(guī)定（如留用地安置補償僅以政府政策形式出現就是最好體現），表面上看體系比較完備，而實際情況是低層次規(guī)定往往成為征地的主要依據。因為我國憲法規(guī)定不明，又缺乏違憲審查機制，各項征地規(guī)定不盡一致，導致許多應當予以補償的情形并沒有統(tǒng)一、權威的規(guī)定，有關規(guī)定穩(wěn)定性差，容易被朝令夕改。同時，補償立法在指導思想上存在偏差，往往只重視賦予權力而忽視對權力的限制，只重視行政機關管理的方便而忽視公民權益的保障，這容易造成公民的補償權利被虛置。嚴格地說，這種做法有悖于憲政與法治的基本原理。征地補償關系著私人財產權的保障問題，根據法律保留原則，理應由憲法和法律來規(guī)范。在現代法治國家，征地和補償的設定都是始于憲法，終于法律，且都有嚴格的法定程序，并受到議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴格監(jiān)督。反觀我國，留地安置政策出臺的目的是好的，但這些規(guī)定的正當性與合法性卻存在很大問題。

任何制度都是針對人而設計的，一項制度的優(yōu)劣，惟一的判斷標準就是看它是否兼顧公平和效率。在實現生活中，制度尤其是法律制度是實現社會公平的最重要的條件。土地征用涉及到土地所有權的轉移，涉及到政府、開發(fā)商、集體土地所有者等不同主體的經濟利益，其具體制度的設計更需從公平與效率的角度兼顧這三方利益的平衡。

一般認為，政府是公共權力組織，是公共利益的化身，其公共權力必須面對所有公共問題，維持社會各方利益均衡。但公共選擇理論說明，政府也是社會生活中的一個特殊利益階層，也有其相對獨立的利益目標與行為偏好。例如，長期以來我國政府擔當的是城市強勢集團的代言人，政府的決策導向、制度構建與資源配置（憲法秩序、權力、權威、組織等）主要都是賦予城市居民的特權以及農民的弱勢地位，加上城市居民的利益表達能力、渠道和強度都遠勝于農民，使他們憑著政治壓力上的優(yōu)勢而獲得更多的資源和利益，而農民作為弱勢集團則無力阻止那些對他們不利的政策出臺，無法改變國民收入分配上的城市傾斜政策。而且，因為政府既是征用主體，又是土地一級市場的壟斷者和二級市場的管理者，三重身份很難保證政府在制定土地市場運行規(guī)則（包括留用地安置政策）時的超脫性，制度的不公正是必然的。由此決定了政府利益與農民利益錯位的可能性，導致農民應有權利得不到維護，法定權利得不到實現。

留地安置是被征地農民原本應當擁有的權利，而不是政府給予的失地農民優(yōu)惠。因為地方政府有義務在征用土地發(fā)展本地經濟與保障失地農民利益兩者中尋找最佳途徑；僅從農業(yè)安全的角度來說，法律也須規(guī)定政府不得以犧牲農民利益來

發(fā)展工商業(yè)。所以本質上說，留地安置政策是在現行土地基本制度框架下地方政府的一種選擇，是在當前政府對城市國有土地實行高度壟斷的情況下，賦予農民一定的參與城市土地開發(fā)并獲取相應收益的權利。不過，在政策制定上，必須清醒認識到政府行政行為的局限性，嚴格界定政府在征用土地方面權力的范圍、內容、方式，特別是在事關農民生存與發(fā)展權問題上，應當減少政府單方面的決策權，讓廣大農民廣泛參與地方政策制定過程，依法充分享有公共事務信息知情權、經濟利益表達權、政治民主參與權、決策投票權，以及社會保障和基本公共服務的公民權。

三、留用地安置政策的公平與效率

大多數市場經濟國家的法律都認為，征用是以國家意志無條件實施的，但所有者財產損失并不是其必須承擔的義務，故國家在實施征用土地時，應按等價交換的原則，根據土地市場價值給予被征用土地的所有人以全額補償。這種補償通常包括對被征用部分的補償和對被征用地塊剩余部分因征用給其造成損害所給予的補償，有些國家甚至還包括被征地者的精神痛苦的補償。顯然，在這些國家，土地征用實質上是一種特殊的市場交易行為，它因特定的主體（代表全體社會成員的國家）的特定需要（即經法定程序所認可的公共利益）而發(fā)生，但必須按被征用土地本身的市場價值進行征地補償。

長期以來，我國《土地管理法》及相關征地法規(guī)有關征地補償規(guī)定均沒有區(qū)分公共利益性與非公共利益性的征地行為，也沒有因此設置不同的征地補償費標準，而僅僅是簡單地基于農業(yè)用途的土地價值規(guī)定一個補償標準。在征用農村集體所有土地時，采取的主要是土地補償與勞動力安置相結合的方式，勞動力安置包括安排被征地上勞動力的就業(yè)崗位和支付安置補償費。其中，土地補償費和安置補助費者是根據被征用農業(yè)用地前3年平均產值的一定倍數計算的，如征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6-10倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4-6倍。以上征用補償方式為各地經濟建設有效地控制了用地成本，但難以給予被征地農民長期、可靠的生存保障。而有關資料顯示，土地用途轉變增值的土地收益分配中，政府大約得60-70%，村一級集體經濟組織得25%-30%，農民只得5%-10%。政府和被征地農民之間沒有實現公平交易，利益分配機制的缺失或未制度化，使得被征地農民不僅未能從經濟發(fā)展中受益，反而成為經濟發(fā)展的“犧牲品”。所以，近年來各地農民對征地的不滿情緒越來越大。由于政府征地成本低，開發(fā)商的用地成本也低，還造成寶貴的土地資源被大量征而不用、開發(fā)商謀取暴利而農民權益得不到應有保障的有損社會公平和效率的問題。

征地是政府強制對資源進行再分配，如何讓農民既不失基本生存的資源，又能保證經濟建設所用土地供給，而不再顧此失彼呢？換言之，如何既能讓二、三產業(yè)得到發(fā)展機會、提升經濟效益的同時，又能保證農業(yè)、農民不會失去賴以生存的資源以及共同發(fā)展的機會？如果二、三產業(yè)的發(fā)展必然以損害第一產業(yè)――農業(yè)以及占人口絕大多數的農民為代價，就會出現“機會公平被折損的危險”。留地安置政策的政策目標，應當是消除農業(yè)和農民機會公平受損的危險，使我國的征

地制度能夠在追求效率的同時兼顧公平，讓被征地農民能夠長久、穩(wěn)定地分享城市土地開發(fā)帶來的增值收益，并保障其生存與發(fā)展的可持續(xù)性。盡管我們認為留地安置政策只能治標不能治本，我國征地制度改革目標之一，應當是不需要通過留地也能讓被征地農民分享城市土地開發(fā)中應得的增值收益，但是在其他的征地安置政策目前還難以達到這個效果的情況下，留用地制度應成為目前及今后較長時間內解決農民生存與發(fā)展問題的一種有效機制。

留地安置補償是用來調節(jié)征地方與被征地方利益關系的經濟手段之一，其留地數額的多少直接影響到這種調節(jié)的實際效果。因為從經濟性質上看，國家的征地補償費（包括以留地方式給予的補償）應當是被征用土地的市場價格反映，合理的留地數量關乎該政策的公平與效率。但實踐中各地留地安置政策僅僅是一種行政決定，在這種機制下，留用地的數量與被征地的市場價格無關。一些地方以“一刀切”方法規(guī)定留用地比例，盡管更具操作性，但這種做法不是從市場價格角度加以確定，而僅僅是單方面的行政決定，有失公平與效率。我們認為，針對我國征地實踐中存在征地補償費過低，不能保證被征地上的農民維持原有生活水平，而有關法規(guī)對征地補償標準規(guī)定彈性過大，科學依據不足等問題，體現留地安置政策的公平與效率的關鍵在于要合理確定征地補償額、建立科學依據和定量方法，以起到彌補和糾偏其他征地法律與政策不利的政策目標。

四、留地安置政策的完善

要充分發(fā)揮留地安置政策的效用，還必須解決以下問題：

一是留用地的價格計算方法應當公平、合理。表面上，留地安置是對農民的實物補償，但實際上也是變相的貨幣補償方式。由于在實施征地區(qū)片綜合價后，面臨著以何種價格形式將安置留地這種實物補償形式從征地區(qū)片綜合價里扣除的問題，而這與農民利益直接相關，所以應當對留用地的價格計算方法、價格形式的區(qū)別和適用范圍加以研究。

二是明確被征地農戶對留用地享有的使用權、收益權和部分處置權。目前，對于“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素及運行原則、“農民集體”作為產權代表和執(zhí)行主體的界限和地位，以及“農民集體”與農民個人之間的利益關系等實質性的問題并沒有明確地界定。而根據所有權的排他性，所有權不能為不同主體在同樣的條件下享有，現行法律對集體土地所有權主體的多重設置，顯然與所有權的特性相沖突，與《物權法》不一，并且也因所有權主體不明確而造成“村集體”難以具體行使對土地的有效監(jiān)督和管理，在現實操作中常常造成農村集體土地所有權虛置，農民土地權益難以得到保障的問題。所以，在留用地所有權屬于村集體的前提下，應當明確全體被征地農戶對此享有共同的使用權、收益權和部分處置權。

三是正確處理在留用地上辦起的二、三產企業(yè)與村民委員會、失民農民的關系。應當說這類企業(yè)不屬于村集體經濟組織，而是在完全屬于村民所有的獨立法人，其土地使用權和財產權益應得到確認和保障。村委會應當尊重村民股份制企業(yè)依

法進行經營，村二委干部不宜擔任企業(yè)領導，也不應對企業(yè)經營活動和財產權益進行干涉，包括村委會不能從這類企業(yè)收取管理費。另外，考察溫州等地區(qū)一些村利用留用地創(chuàng)辦的股份制企業(yè)，不難發(fā)現在董事會、監(jiān)事會和公司內部各項制度的建立以及股東大會的召開等方面，與《公司法》有一定差距，這很可能為企業(yè)的長遠發(fā)展造成隱患，所以應當及時給予指導與規(guī)范。再者，農民投資二、三產企業(yè)后能否轉讓出資以及受讓主體是否應當限制也是一大問題。根據現行法律規(guī)定，農戶投資二、三產后是有權轉讓自己出資的，從設立留地安置政策的宗旨看，受讓主體應當以本村農戶為限。但轉讓出資后這部分農民的生活又如何保障？從長遠看應當完善其他相關法律制度，建立完備的農村社會保障體系才是根本。

參考文獻：

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（7）

2．鄒曉云．留地安置的利與弊[J]．第一財經日報,2006年6月6日

3．張慧芳．土地征用問題研究――基于效率與公平框架下的解釋與制度設計

[M]．北京：經濟科學出版社，2005年5月

4．張曉玲．安置留用地管理的活樣板[J]．第一財經日報，2006年6月5日

第三篇：建設用地和代征地

建設用地與代征地

建設項目報經城市規(guī)劃行政主管部門取得用地規(guī)劃許可后，經國土資源行政主管部門測量確定的建設用地土地面積（準確界限由土地供應圖標明），共由兩個部分組成：

一、代征地面積（即由建設項目業(yè)主隨同其他建設用地一起辦理征地手續(xù)，并由業(yè)主承擔一應費用，但建設項目業(yè)主必須無償地交給城市公共建設行政主管機關，作為公共建設用地的那部分土地稱為代征地。對這部分土地，雖然是業(yè)主出資、業(yè)主征用，但是土地使用權不屬于業(yè)主，業(yè)主的土地證上面也不體現，其財產權歸城建部門即政府所有。這部分土地的用途是規(guī)劃已經確定的公共道路、活動場所、綠化及城市景觀區(qū)的建設，緊鄰項目建設用地。）。

二、建設項目凈用地面積（在這部分土地內才可以建設項目需要的工程內容）。業(yè)主只對第二部分土地擁有財產權。

以上兩部分其實是同一宗地不同用途的劃分而已。在建設項目確定以前，控制性詳細規(guī)劃已經確定（不然也無法辦理用地規(guī)劃許可），從控制性詳細規(guī)劃圖項目業(yè)主清楚知道自己征用的土地含有多少代征地、什么用途等等。

第四篇：海南省人民政府辦公廳關于印發(fā)海南省征地安置留用地管理辦法的通知

海南省人民政府辦公廳關于印發(fā)海南省征地安置留用地管理辦法的通知

（瓊府辦[2012]97號）

各市、縣、自治縣人民政府，省政府直屬各單位：

《海南省征地安置留用地管理辦法》已經省政府同意，現印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

二〇一二年六月二十八日

海南省征地安置留用地管理辦法

第一條

為規(guī)范征地安置留用地（以下簡稱“留用地”）管理，保障被征地農民長遠生計，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進新農村建設及社會和諧穩(wěn)定，根據《海南經濟特區(qū)土地管理條例》、《海南省土地征收補償安置管理辦法》等規(guī)定，制定本辦法。

第二條

本辦法所稱的留用地是指國家依法征收農村集體土地時，按征收土地面積的一定比例安排給被征地農村集體經濟組織，用于保障被征地農民生產生活的建設用地。

第三條

在本省行政區(qū)域內依法征收農村集體土地時進行留用地安置，適用本辦法。第四條

留用地安置應當遵循有利于農民生產生活、保障農民長遠生計的原則。

第五條

符合下列條件的，市、縣、自治縣人民政府可以給該農村集體經濟組織安排留用地：

（一）農村集體的土地或耕地被征收面積累計達到60%以上；

（二）按照國家和我省征地補償有關規(guī)定對被征地農村集體經濟組織和農民進行補償安置后，尚不能保證被征地農民原有生活水平不降低；

（三）因征地造成被征地農民就業(yè)存在困難；

（四）法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

被征收的農村集體土地或耕地累計面積，以2007年10月1日《海南省土地征收補償安置管理辦法》施行之日起計算。

第六條

留用地面積不得超過被征地總面積的8%，市、縣、自治縣人民政府可以根據實際情況規(guī)定具體比例。留用地在被征地總面積外另行安排。被征地總面積以2007年10月1日《海南省土地征收補償安置管理辦法》施行之日起計算。

第七條 市、縣、自治縣人民政府應當按照統(tǒng)一規(guī)劃、集中連片的原則，優(yōu)先在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、旅游開發(fā)區(qū)或工業(yè)功能區(qū)進行留用地選址，統(tǒng)籌安排留用地；確實無法集中安排或者集中安排不方便生產生活的，可以在本村集體所有土地范圍內進行留用地選址。

留用地選址應符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

第八條

留用地在本村集體所有土地范圍內選址的，可以保留集體土地性質，或者根據群眾意愿及留用地選址等情況將集體土地征收為國有土地。留用地在本村集體所有土地范圍外選址的，應當征收為國有土地。已安排的集體土地性質留用地，被征地農村集體經濟組織要求征收為國有土地的，可以按本辦法及有關規(guī)定辦理。

留用地涉及農用地轉用和征收土地的，應當依法辦理農用地轉用和征收土地審批手續(xù)。農用地轉用和土地征收所發(fā)生的費用由市、縣、自治縣人民政府承擔。

第九條

留用地安置應按照下列程序辦理：

（一）被征地農村集體經濟組織向市、縣、自治縣土地行政主管部門提出留用地安置申請。

（二）市、縣、自治縣土地行政主管部門對該農村集體經濟組織被征收的土地或者耕地情況進行審核。符合留用地安置條件的，會同同級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出選址方案。

（三）市、縣、自治縣土地行政主管部門制定留用地安置方案，并報同級人民政府批準。留用地安置方案內容包括需安排留用地所對應的征地項目、征地面積、符合留用地安置條件的說明、留用地比例、留用地面積、留用地用途及規(guī)劃條件、供地方式等。規(guī)劃條件應由同級城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依據城鄉(xiāng)規(guī)劃提出。

（四）留用地安置方案經批準后，由市、縣、自治縣土地行政主管部門依照本辦法第十條的規(guī)定辦理留用地供應的相關手續(xù)。

第十條

留用地保留集體土地性質的，由市、縣、自治縣人民政府依法辦理農用地轉用手續(xù)，并核發(fā)集體建設用地使用證。

留用地為國有土地性質的，由市、縣、自治縣人民政府以無償劃撥方式供應給被征地農村集體經濟組織。第十一條

留用地應當按照城鄉(xiāng)規(guī)劃用于收益穩(wěn)定、促進農民就業(yè)的項目建設。

第十二條

集體土地性質的留用地應當根據城鄉(xiāng)規(guī)劃、有關批準文件的規(guī)定進行開發(fā)利用，但不得用于商品住宅建設。

第十三條

集體土地性質的留用地的流轉及開發(fā)利用參照國家和我省農村集體建設用地流轉的有關規(guī)定辦理。

第十四條

國有土地性質的留用地應當根據國有建設用地劃撥決定書確定的土地用途、規(guī)劃條件等，由被征地農村集體經濟組織自主開發(fā)利用。

國有土地性質的留用地因被征地農村集體經濟組織自身條件限制等原因難以自主開發(fā)利用的，經依法批準后可以作價入股、聯營合作、轉讓、租賃等方式進行開發(fā)利用。

國有劃撥留用地以作價入股、聯營合作、轉讓、租賃等方式進行開發(fā)利用的，應當經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和市、縣、自治縣土地行政主管部門審核，報市、縣、自治縣人民政府批準，按規(guī)定辦理相關手續(xù)。

國有劃撥留用地以作價入股、聯營合作、轉讓、租賃等方式進行開發(fā)利用的，應當進入土地有形市場公開交易。

第十五條

留用地的抵押或擔保，應當經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并依法辦理抵押登記手續(xù)。

第十六條

被征地農村集體經濟組織依法開發(fā)留用地獲得的收益，歸該農村集體經濟組織成員共同所有，并按照有關規(guī)定分配使用與管理。第十七條

留用地應當以被征地農村集體經濟組織的名義進行登記。經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，也可以被征地農村集體經濟組織獨資成立的企業(yè)名義進行登記。

留用地在辦理土地登記手續(xù)時，應當備注“留用地”。留用地經依法批準轉讓的，辦理土地變更登記手續(xù)時，取消“留用地”備注。

第十八條

市、縣、自治縣土地行政主管部門應當以被征地農村集體經濟組織為單位建立留用地臺帳，實行動態(tài)管理，并報省級土地行政主管部門備案。

第十九條

市、縣、自治縣土地、規(guī)劃、建設、監(jiān)察等部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當按照各自職責加強對留用地的監(jiān)督和管理。

第二十條

違反本辦法規(guī)定對留用地的供應以及作價入股、聯營合作、轉讓、租賃等進行審批、登記的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第二十一條

未按批準條件開發(fā)利用留用地或未經依法批準擅自將留用地作價入股、聯營合作、轉讓、租賃的，按照《中華人民共和國土地管理法》等有關法律、法規(guī)的規(guī)定進行處罰。

第二十二條

本辦法具體應用中的問題，由省國土環(huán)境資源廳負責解釋。第二十三條

本辦法自發(fā)布之日起施行。

第五篇：建設用地與征地補償

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建設用地與征地補償

建設用地與征地補償

一、基本知識

(一)建設用地管理中的幾個基本概念

1、建設用地——是指建造建筑物、構筑物的土地。建設用地按利用方式可分為：商服用地、工礦倉儲用地、公共設施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通運輸用地、水利設施用地以及特殊用地等。

2、征收土地——國家為了社會公共利益的需要，依照法定程序將農民集體所有的土地轉變?yōu)閲型恋?，并依法給予被征收土地的農民集體和個人合理補償和妥善安置的行為。

3、征用土地——國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的程序和批準權限批準后，在一定時間內使用國有土地或農民集體所有土地，并給予被征用土地單位和個人合理補償，使用完畢后將征用的土地交還原國有土地使用者或農民集體經濟組織的行為。

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4、農用地轉用——是指將土地利用調查確定的農用地按照土地利用總體規(guī)劃、土地利用計劃以及國家規(guī)定的批準權限報批后轉變?yōu)榻ㄔO用地的行為。

農用地包括：耕地、園地、林地、牧草地和其他農用地。其他農用地包括：畜禽飼養(yǎng)地、設施農業(yè)用地、農村道路、坑塘水面、養(yǎng)殖水面、農田水利用地、田坎及曬谷場等用地。

(二)建設用地審批權限

按照《土地管理法》及其配套法律法規(guī)的規(guī)定，建設用地審查報批分土地征收審批和農用地轉用審批。

土地征收審批分國務院和省級人民政府兩級審批。

農用地轉用審批分國務院、省級人民政府、市(州、地)人民政府(行署)三級審批。

二、國家和我省近幾年出臺的有關政策及規(guī)定

(一)國家近幾年出臺的有關政策

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1、國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)28號)

(1)控制建設用地總量

(2)嚴格建設用地預審

(3)調整土地供應結構

(4)加大執(zhí)法監(jiān)察力度

一是控制建設用地總量，通過對建設用地計劃的嚴格控制，防止一些地方盲目追求增長而圈占土地，亂占濫用耕地。二是嚴格建設用地預審。按照產業(yè)政策和市場準入標準，嚴格執(zhí)行建設用地預審規(guī)定，把好土地供應第一關，對一些禁止性項目，停止供地;對限制性項目，提高供地標準和條件;通過對不同用途土地的供應，促進產業(yè)結構調整和產業(yè)升級。三是調整土地供應結構。按照產業(yè)集聚、布局集中、用地集約的需要，確定不同的供地政策，引導產業(yè)區(qū)域合理布局和協調發(fā)展，促進產業(yè)的梯級轉移。四是加大執(zhí)法監(jiān)察力度。主要通過衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術發(fā)現違法用地。

2、國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》(國發(fā)31號)

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(1)調整利益機制

①提高征地成本

②調整新增建設用地土地有償使用費標準

③調整土地稅收政策

④規(guī)范土地出讓管理

⑤嚴格工業(yè)用地出讓管理

(2)完善責任制度

①完善責任內容

②嚴格問責制

③明確考核依據

④調整審批方式

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(3)健全法制機制

①實施國家土地監(jiān)察制度

②嚴肅懲處土地違法行為

調整利益機制，首先是提高征地成本，新增建設用地土地有償使用費從2007年1月1日起翻了一番;調整了稅收政策，明確了耕地占用稅提高2倍，提高了城鎮(zhèn)土地使用稅標準;工業(yè)用地實行招拍掛等;完善責任制度，明確問責制，耕地保護一把手負總責，并納入考核，作為考核的依據;調整了審批方式，報國務院批準的大于50萬城市人口的城市審批用地實行一年一報的審批方式，我省貴陽市中心城區(qū)按照一年一個批次進行申報;實施了國家土地督察制度，嚴肅懲處土地違法行為。

國務院辦公廳轉發(fā)了《勞動社會保障部關于做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》(國辦發(fā)29號)規(guī)定要求做好社會保障工作。

(二)我省貫徹實施意見

1、省人民政府〈關于加強重點建設項目征地管理得通知〉(黔府發(fā)5號)

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(1)規(guī)范征地工作統(tǒng)一領導。國家和省重點建設項目統(tǒng)一征地工作由省國土資源廳代表省人民政府會同項目所在地人民政府組織當地國土資源部門統(tǒng)一實施。

(2)嚴格征地補償。規(guī)定了征地補償倍數達到《貴州土地管理條例》的中限以上水平。(最低達16倍，基本農田達30倍)。

(3)實施多途徑補償安置。解決征地中存在的被征地農民補償標準偏低、“失地失業(yè)”、長遠生計難以保障等突出問題。

2、擬定了全省統(tǒng)一年產值和區(qū)片綜合地價標準。

3、實施征地補償費預存制度。省人民政府轉發(fā)《關于征地補償實行預存制度的通知》，將征地補償款在用地報批前足額預存到指定的銀行專戶賬上，確保被征地農民補償能夠及時足額補償到位。

4、省人民政府辦公廳轉發(fā)了省勞動保障廳《關于做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作意見的通知》(黔府辦發(fā)126號)，要求在征地過程中要落實社保措施。

三、我廳保障措施

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(一)在審批方式上作了改進和創(chuàng)新

對不符合土地利用總體規(guī)劃，屬省人民政府批準調整土地利用總體規(guī)劃的省重點基礎設施、水利水電等建設項目，可以通過省人民政府批準調整土地利用總體規(guī)劃，補劃基本農田，土地利用計劃指標由省統(tǒng)一解決，審批建設用地。

“圈外”單獨選址的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目，確需在土地利用總體規(guī)劃確定的城市(鎮(zhèn))建設用地范圍外選址建設的，可以單獨選址。以項目用地名稱申報。在批準農用地轉用和土地征收的同時，一并批準項目的具體供地方案;城市、村莊和集鎮(zhèn)批次建設用地(農村村民建房，只辦理農用地轉用，不辦理土地征收的審批事項)，批次用地以縣、市人民政府用地名稱申報，在報批時不確定供地方案，在農用地轉用和土地征收批準后，縣、市人民政府具體供地環(huán)節(jié)時再確定供地方式。

省人民政府批準的“圈外”單獨選址建設項目、城市、村莊和集鎮(zhèn)批次建設用地，由縣級人民政府逐級報經市(州)人民政府或地區(qū)行署審核同意后上報省人民政府，同時抄送省國土資源廳。我廳提出審查意見，報省人民政府批準。其中，為了進一步提高需要報省人民政府批準的農村村民建房用地的時效，我省簡化了報州、市人民政府和地區(qū)行署的審

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贏了網s.yingle.com 查程序，直接由縣級人民政府報省人民政府審批。為支持國家和省級開發(fā)區(qū)發(fā)展，同意開發(fā)區(qū)用地由管委會直接報省人民政府審批。

省人民政府調整了建設用地審批方式，將省人民政府辦公廳按程序呈批建設用地后制發(fā)建設用地批準文件的程序，轉由省國土資源廳制發(fā)。減少了來回辦文等環(huán)節(jié)。

(二)具體采取了以下政策措施來加以保障

1、積極支持建設項目用地審批，保障國家和省重點建設項目用地

(1)優(yōu)先安排國家和省重點建設項目用地。按照有保有壓的原則和產業(yè)政策，對國家產業(yè)政策鼓勵的能源、交通、水利、基礎設施、教育、衛(wèi)生以及國民經濟發(fā)展中薄弱環(huán)節(jié)的項目優(yōu)先安排，計劃指標由省計劃指標統(tǒng)一解決

(2)重點項目實施統(tǒng)一征地工作。用地跨市(州、地)的重點建設項目，由省國土資源廳會同項目所在地市(州、地)、縣(市、區(qū))人民政府組織當地國土資源部門實施統(tǒng)一征地;用地跨縣(市、區(qū))但不跨市(州、地)的交通等線狀分布重點建設項目，由省國土資源廳委托項目所在地市(州、地)國土資源局，在市級政府的領導和上級國土資源部門的指導下會同縣級政府組織實施重點建設項目統(tǒng)一征地工作;用地不跨縣(市、區(qū))或跨縣(市、區(qū))但不跨市(州、地)的非線狀分布重點建設項目，省國土資源廳

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贏了網s.yingle.com 根據市、縣級國土資源局意見和重點建設項目具體情況，可會同政府組織征地或委托項目所在地市、縣級國土資源局，在本級政府的領導和上級國土資源部門的指導下組織實施重點建設項目統(tǒng)一征地工作。

為加強重點建設項目統(tǒng)一征地工作的組織、指導、協調、監(jiān)督，縣級均應成立有政府領導、國土資源、林業(yè)、農業(yè)、交通、建設、公安、勞動保障、民政等部門及有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人組成的征地工作領導小組，征地工作領導小組辦公室設在縣級國土資源局。

2、對大煤保大電、整合煤礦用地給予政策上的支持

整合及遺留需完善用地手續(xù)的煤礦，屬省人民政府批準權限，項目用地不符合土地利用總體規(guī)劃，涉及占用基本農田的，可以以縣為單位將土地利用總體規(guī)劃調整方案由市(州)人民政府、行署打捆上報省政府批準。土地利用土地總體規(guī)劃調整的規(guī)劃控制指標，可以用已納入土地復墾計劃并已辦理農用地轉用審批的整合煤礦廢棄礦井建設用地規(guī)模指標進行置換。在正式用地報批時，環(huán)評、林地、地質災害危險性評估、壓覆礦產資源審批、土地復墾方案等報件資料，可由當地政府和業(yè)主先承諾然后在規(guī)定時限內完成(6個月)，從而簡化了程序，節(jié)約了時間，加快了用地報批速度。

3、對三類住房用地優(yōu)先保障

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為保障民生用地，切實解決低收入家庭住房用地，國務院出臺了《關于解決低收入家庭住房的通知》，省人民政府出臺了具體的貫徹意見，我廳對廉租房、經濟適用住房、中低價位、中小套型普通商品房用地，在用地計劃指標上優(yōu)先安排，特事特辦。在用地審批中將當地政府出具三類住房用地不低于70%的標準書面意見作為用地報件內容之一，我們按照三類住房用地不低于70%的標準審批住宅用地，以保證三類住房用地的需要，切實解決低收入家庭住房用地困難的問題。

4、積極支持災后重建用地

凡災后重建用地確需占用耕地的，盡可能在建設用地預留范圍內使用;確需突破規(guī)劃的要及時作好規(guī)劃調整工作;用地符合城市規(guī)劃和村莊規(guī)劃，但需局部修改現行土地利用總體規(guī)劃，在向省人民政府申請辦理建設用地審批手續(xù)時，規(guī)劃局部修改建議方案同時上報。救災用地屬于永久性建設用地的，在申請辦理建設用地審批手續(xù)時，如當地確無新增耕地指標，可采取計劃占補方式，在本內完成補充耕地任務，實現耕地占補平衡。對搶險救災急需用地可先行使用，事后按照規(guī)定補辦臨時用地或建設用地審批手續(xù)。屬于臨時用地的，災后應恢復原狀并交付原土地使用者，不再辦理用地審批手續(xù);屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結束后6個月內申請補辦建設用地審批手續(xù)。永久性建設用地可按單獨選址或批次用地方式報批。

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(二)征地補償與安置措施

1、嚴格征地補償

(1)制定了征地統(tǒng)一年產值和區(qū)片綜合地價。省人民政府組織開展制訂了征地統(tǒng)一年產值和征地區(qū)片綜合地價，具有標準剛性、相對穩(wěn)定、操作簡單、農民實惠等優(yōu)點。征地統(tǒng)一年產值不分地類、等級，且補償倍數同時確定，補償標準明確;征地區(qū)片綜合地價直接確定各區(qū)片的綜合補償標準，標準具體、直觀，切實解決了同地不同價問題。各級地方黨委政府要做好新老標準銜接的宣傳及相應的應急措施，以確保穩(wěn)定。

(2)建立征地補償預存制度

將征地補償款預存到賬證明、金融(銀行)部門出具的預存征地補償款進賬憑證作為用地報件的內容之一，確保了被征地時征地補償費能及時、足額支付給被征地農民，避免拖欠征地補償款的情況發(fā)生。

(3)征地補償款銀行封閉運行

按照“專戶存儲，專款專用，封閉運行，直補農戶”的原則對征地補償款實行統(tǒng)一封閉管理。

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2、實施多途徑補償安置

逐步建立起“經濟補償、生產就業(yè)、社會保障”三位一體的補償安置模式，確保被征地農民生產生活水平總體上不低于征地前，并逐年有所改善。

各地主要采取的安置途徑：

(1)社會保障安置。當地政府要制定被征地農民就業(yè)培訓和社會保障具體實施辦法，作為征地報批必備附件。

(2)貨幣安置。一次性支付足額的安置補助費，讓有一技之長者、有生活技能者自謀職業(yè)。

(3)留地安置。將土地征為國有后留用地的優(yōu)先開發(fā)權賦予被征地集體或農民個人，并將留用地的開發(fā)和利用納入城市規(guī)劃的控制范疇，納入城市土地供應計劃和城市土地市場調控范圍之內。

(4)投資入股安置。將征地補償安置費用歸入集體資產，由集體經濟組織用于投資興辦二、三產業(yè)，或進行包括征地補償安置費用在內的集體資產實行社區(qū)資產股份化，將集體資產量化到集體內部所有成員，為

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贏了網s.yingle.com 被征地農民提供基本的生活保障。

(5)農業(yè)安置。鐵路、公路等線型工程用地仍采用集體經濟組織內部調整承包地，通過土地開發(fā)整理增加農業(yè)用地等安置。

大型水利、水電工程移民仍采用開發(fā)性移民安置，就地后靠和外遷結合的辦法，通過開發(fā)荒地、灘涂和調劑土地，解決移民的生產和生活。

(6)就業(yè)安置。被征地農民可以通過上崗培訓，實現非農就業(yè)安置。

(三)加強了批后實施和監(jiān)管

1、征地批后實施

(1)進行征收土地公告。包括征收土地方案、批準征收的內容，在被征收土地所在地的村、組內指定地點以書面形式公告。

(2)征地補償登記。被征地的農村集體經濟組織、農村村民和其他權利人，應當在征收土地公告規(guī)定的期限內，持土地權屬證書等到指定地點辦理征地補償登記手續(xù)。

(3)擬定征地補償安置方案。縣、市、區(qū)國土資源主管部門會同有關部門根據依法批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起60日內擬

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贏了網s.yingle.com 定以村或組集體經濟組織為單位的征地補償安置方案。

(4)征地補償安置方案公告。由縣、市、區(qū)國土資源主管部門在被征收土地所在地的村、組內指定地點以書面形式予以公告。

(5)征地補償安置方案征求意見。征地補償安置方案公告后，有關農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償安置方案有不同意見的，應當在征地補償安置方案公告之日起15日內向村集體經濟組織或有關縣、市、區(qū)國土資源主管部門提出。

(6)征地補償安置方案批準及實施。征地補償安置方案批準后，由有關縣、市、區(qū)國土資源主管部門組織實施。征收土地的各項費用應當自征地補償安置方案批準之日起3個月內全額支付。

2、批后監(jiān)管

城市用地批后實施監(jiān)督檢查屬于行政監(jiān)督，系統(tǒng)監(jiān)督和行政執(zhí)法監(jiān)督的范疇。將建設用地批后實施管理作為落實嚴格土地管理，強化土地宏觀調控的重要措施。為建立城市建設用地批后實施管理制度，我廳下發(fā)了《建設用地批后實施監(jiān)督管理實施意見》(黔國土資發(fā)169號)。2007年對我省2003年1月1日以來經國務院、省人民政府批準的建設用地征收、供應及使用情況進行了批后監(jiān)督檢查。通過一年多來的批后監(jiān)督

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贏了網s.yingle.com 管理，逐步改變了過去建設用地管理重審批、輕管理，建設用地批后實施情況不清、責任不明的現象，在糾正和處理違法征地、拖欠被征地農民補償安置費、違規(guī)供地、囤積和閑置土地等方面取得了初步成效，強化了各地政府、國土資源部門的土地管理工作。

(1)監(jiān)督檢查

*明確了監(jiān)督檢查責任

監(jiān)督檢查實行分級負責，分級管理。省國土資源廳負責監(jiān)督檢查市(州、地)所在地城市、抽查部分縣(市、區(qū)、特區(qū));市(州、地)國土資源局負責監(jiān)督檢查市(州、地)所轄的縣(市、區(qū)、特區(qū))和所在地的開發(fā)區(qū)(風景名勝區(qū));各縣(市、區(qū)、特區(qū))、開發(fā)區(qū)(風景名勝區(qū))國土資源局(分局)負責本行政區(qū)域的自查。

*明確了監(jiān)督檢查內容

征地程序是否合法，政府是否按照批準的征地方案組織征地，補償費用是否及時足額兌付到位，是否按照批準的土地位置、面積組織征地，政府的供地行為是否符合有關法律法規(guī)政策的規(guī)定，是否按照批準的用途供應土地，用地單位是否按照批準或約定的用途使用土地，經營性用地是否嚴格執(zhí)行招拍掛程序等列為檢查重點內容。同時，結合當前土地

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贏了網s.yingle.com 管理的新政策，重點檢查涉及住宅用地的，廉租住房、經濟適用住房和中低價位、中小套型普通商品住房用地面積是否達到申報住宅用地總量的70%，是否存在將經濟適用住房用地變相搞商品房開發(fā)以及農村村民建房建設用地等檢查內容。

*落實了監(jiān)督檢查方式

監(jiān)督檢查采取聽取各地對建設用地批后實施的情況介紹、召開被征地村集體(村委會或村民小組)和農戶代表參加的座談會、查看供地文件和圖件資料、實地抽查、現場勘測、個別走訪用地單位或個人等方式進行。

*實施了備案制度

對上一經國務院、省政府批準的新增建設用地征收、供應、使用情況進行綜合評價。提出了土地供應50%和供應的土地閑置50%的量化評價指標，明確了信用等級考核評價為合格的，繼續(xù)農用地轉用和土地征收審查報批工作。信用等級考核評價為不合格的，責令限期整改，整改期間，暫緩該城市的農用地轉用和土地征收審查報批工作。

將征地補償費兌付、土地供應、土地使用(閑置)、信用等級、不良信用記錄、信用考核結果(暫緩或凍結農轉用和土地征收審批、限期整

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贏了網s.yingle.com 改、繼續(xù)受理土地報件)、建設用地報批、退件等信息通過內外網進行發(fā)布。

(四)建設用地報件實現了遠程報批

建設用地報件采取由縣(市、區(qū))國土資源局通過電子網絡傳輸到市(州、地)國土資源局上傳到省國土資源廳，報國務院的，再傳輸到國土資源部的四級網絡傳輸，從過去的法定60工作日提速到現在的15個工作日，大大縮短了辦事時間。

(五)加強調研

目前，我廳正在積極抓緊調研，對報省人民政府批準的建設用地項目如何從程序上作進一步的簡化，將從審批要件資料，各級辦結時限、審批程序和各級、各部門審查的職責等方面作進一步的簡化和明確，減少重復審查環(huán)節(jié)，加快報批速度。

四、申報建設用地須注意的事項

(一)克服前松后緊的問題。

(二)目前申報報件存在的主要問題

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1、重視程度不夠。

2、組織協調不夠。

3、上報資料不齊備。

4、資料不規(guī)范。

各地在建設用地正式申報時，要將一些前置性條件資料統(tǒng)籌安排，早作準備。如發(fā)改(經貿)部門的項目核準(備案)、環(huán)保審核意見、林業(yè)審核同意書、勞動保障部門的社保措施等，都有一個批準的時間過程，涉及政府要組織的公告、聽證都有一定的法時間，項目業(yè)主要提供的地災、壓礦、環(huán)評、占補平衡指標等等，都有一個時間過程，要在各種資料齊備的情況下，才符合申請用地的條件。因此，在正式用地報批前，應加強統(tǒng)籌協調各部門的相關手續(xù)，及早準備，提高申請效率，取得正式用地的報批。我們將通過加快建設用地審批管理，在為我省經濟建設又好又快發(fā)展提供用地保障上提供高效、優(yōu)質的服務。

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來源：（建設用地與征地補償http://s.yingle.com/cq/460879.html）

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