第一篇：農(nóng)民的根本出路在于非農(nóng)化

隨著由農(nóng)民負(fù)擔(dān)引發(fā)的惡性事件在全國(guó)各地頻頻發(fā)生，“三農(nóng)”問題又一次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)問題。之所以會(huì)頻繁地發(fā)生涉農(nóng)惡性事件，是因?yàn)榻陙?lái)農(nóng)民收入持續(xù)減少，難以承受不斷增加的各種負(fù)擔(dān)。據(jù)測(cè)算，在農(nóng)業(yè)成本不斷攀升的情況下，目前傳統(tǒng)的種植業(yè)已經(jīng)無(wú)利可圖，加上我國(guó)加入WTO給農(nóng)業(yè)帶來(lái)的不利影響，農(nóng)民今后面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。一方面是收入的銳減，另一方面是沉重的負(fù)擔(dān)，兩方面的因素以?shī)A攻之勢(shì)，加劇了農(nóng)民和基層政府之間的矛盾。要有效地避免惡性事件的發(fā)生，使農(nóng)民和政府一同走出困境，根本的途經(jīng)只有一條，那就是千方百計(jì)地增加農(nóng)民收入，這也是徹底解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。

一、現(xiàn)有的各種增收措施不能從根本上解決農(nóng)民的出路問題

為了使農(nóng)民增收，政府提出并實(shí)施了諸如調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、調(diào)高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等一系列重大舉措。此外，幾十年如一日地興修梯田、水利，推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，如提倡使用改良籽種和地膜等等，都是提高產(chǎn)量、增加收入的重要措施。但是，這些措施究竟能不能徹底解決增收問題呢？下面對(duì)此做一些粗略的分析。

1、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。即由傳統(tǒng)的糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)向發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，什么能賣錢就搞什么。目前，全國(guó)各地農(nóng)村都在“壓糧擴(kuò)經(jīng)”，或者栽果樹，或者種蔬菜，從局部看，這樣做確實(shí)能在一定程度上增加農(nóng)民收入。但是全國(guó)到處都這樣搞，長(zhǎng)此以往，又會(huì)使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，出現(xiàn)新的失調(diào)。而且，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)的，靠行政命令人為地調(diào)整，結(jié)果往往是適得其反。眾所周知，烤煙的返還稅比較高，前幾年，好多地方基層政府為了增加財(cái)政收入，打著調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的旗號(hào)強(qiáng)迫農(nóng)民種烤煙，對(duì)不種煙的農(nóng)民進(jìn)行處罰，一時(shí)烤煙種植面積和產(chǎn)量都翻了幾翻。但是煙草是國(guó)家專賣產(chǎn)品，煙葉不像蔬菜、水果那樣直接進(jìn)入流通市場(chǎng)，而是只能賣給煙草公司，全國(guó)的煙廠就那么多，吞吐能力也就那么大，過多的煙葉煙草公司根本收購(gòu)不了，結(jié)果大量的煙葉積壓下來(lái)，讓農(nóng)民吃了很大的苦頭?？梢?，即使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整了，增收仍然受到市場(chǎng)需求的限制。

2、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。即通過創(chuàng)辦各類龍頭企業(yè)，形成生產(chǎn)、加工、銷售一條龍的產(chǎn)業(yè)鏈，以此增加農(nóng)業(yè)的邊際效益。創(chuàng)辦龍頭企業(yè)需要大量的資金，但是目前農(nóng)業(yè)剩余幾近于無(wú)，而農(nóng)民又不具備足夠的融資能力，因此龍頭企業(yè)難以大量涌現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期靠政府出資建立起來(lái)的企業(yè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下越來(lái)越難以存活，如果農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求不旺，公司無(wú)利可圖，就只有倒閉或者轉(zhuǎn)產(chǎn)，脆弱的產(chǎn)業(yè)鏈也就會(huì)被無(wú)情地掐斷。從全國(guó)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，走這一條道路是十分艱難的，目前只有少數(shù)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)形成了產(chǎn)業(yè)化雛形，對(duì)于大多數(shù)邊遠(yuǎn)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，實(shí)在還沒有條件走這樣的一條路，因而也就談不上通過這條途徑，來(lái)大面積地增加農(nóng)民收入。

3、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。無(wú)庸諱言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展初期，確實(shí)吸納了不少農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，成為農(nóng)民增收的一條重要渠道。但是隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，一批管理薄弱、產(chǎn)品粗劣和缺乏資金、技術(shù)投入的企業(yè)被淘汰了，而另一批有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)經(jīng)過改制、改組和改造，由勞動(dòng)力密集型逐漸轉(zhuǎn)為技術(shù)、資金密集型企業(yè)，這樣不僅不能大量地吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，反而還不斷地向外排斥著農(nóng)民工。從近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放緩吸納以至排斥農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這一條增收渠道已日漸堵塞。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)一步加劇和技術(shù)的不斷進(jìn)步，也由于農(nóng)民工在整體素質(zhì)上的天然低下，能夠大量吸納農(nóng)民工的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不會(huì)再有產(chǎn)生和存活的土壤與氣候了。

4、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。改革開放以來(lái)，政府多次通過調(diào)高部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，在一定程度上增加了農(nóng)民的收入，保護(hù)了農(nóng)民種糧的積極性。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和加入WTO，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格最終要由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，而不能再由政府依靠行政命令來(lái)確定了。單從價(jià)格來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)，因而國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，這樣我國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)便完全喪失了競(jìng)爭(zhēng)力。在這種情況下，期望通過糧食價(jià)格上升來(lái)增加農(nóng)民收入，在今后已經(jīng)成為不可能的事。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，加入WTO之后，發(fā)達(dá)國(guó)家的大宗農(nóng)產(chǎn)品，會(huì)以低廉的價(jià)格沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，造成從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民進(jìn)一步大量失業(yè)和破產(chǎn)，這對(duì)于農(nóng)民增收來(lái)說(shuō)，無(wú)異于是雪上加霜。所以朱镕基總理說(shuō)，入世后他最擔(dān)心的是農(nóng)業(yè)。

5、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民沒有完全享受“國(guó)民待遇”。和城市居民尤其是和國(guó)家干部職工相比，一個(gè)農(nóng)民一年的現(xiàn)金收入，只是國(guó)家干部職工一個(gè)月或兩個(gè)月的收入。國(guó)家干部職工月工資超過800元才征收個(gè)人所得稅，而農(nóng)民卻在很低的收入水平上就承擔(dān)了各類稅賦，兩者的收入和負(fù)擔(dān)相比之下過于懸殊。而且，國(guó)家干部職工還享受醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及其他顯性與隱性的社會(huì)福利，而農(nóng)民不但沒有任何福利待遇，還承擔(dān)了國(guó)家干部職工不用承擔(dān)的好幾種費(fèi)用。例如，在城市里辦學(xué)、修路由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，在農(nóng)村卻要由農(nóng)民自己掏錢。近年來(lái)通過精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的人數(shù)和稅費(fèi)改革試點(diǎn)等措施，在一定程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是，這些措施充其量只是緩解一下尖銳的矛盾，并沒有徹底改變農(nóng)民的命運(yùn)。農(nóng)民的“國(guó)民待遇”問題不解決，不縮小和城市居民尤其是和國(guó)家干部職工之間人為造成的差別，農(nóng)民就不會(huì)從經(jīng)濟(jì)上徹底翻身，減輕負(fù)擔(dān)也就只能是一種美好的愿望。

從以上分析可以看出，現(xiàn)有的增收途徑不過都是權(quán)宜之計(jì)，在局部或者一段時(shí)間內(nèi)可以讓農(nóng)民增收，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻不能從根本上解決農(nóng)民的出路。目前所搞的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，只是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的一種微調(diào)，并不能使農(nóng)業(yè)本身發(fā)生革命性變遷，更不會(huì)改變一、二、三產(chǎn)業(yè)大格局。從全國(guó)來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的程度還比較低，絕大多數(shù)農(nóng)村都不具備實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的條件，而從事產(chǎn)業(yè)化的這一部分農(nóng)民，從數(shù)量上看也不會(huì)超過農(nóng)村勞動(dòng)力的10％，因而所有單純就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)的辦法，都不能從根本上解決農(nóng)民的出路問題。

二、農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為增收的重要或主要渠道

仔細(xì)考察一下近年來(lái)農(nóng)民取得收入的主要途徑，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)基本事實(shí)：政府一直致力于農(nóng)業(yè)本身的發(fā)展來(lái)解決增收問題，但是農(nóng)民的大部分收入尤其是現(xiàn)金收入，卻來(lái)自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這種結(jié)果實(shí)在是政府當(dāng)初所沒有預(yù)料到的。

農(nóng)民的大部分收入和大部分農(nóng)民的收入，來(lái)自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的一個(gè)標(biāo)志，便是每年都在城鄉(xiāng)之間洶涌彭湃的“民工潮”。

之所以會(huì)出現(xiàn)“民工潮”，首先是因?yàn)檗r(nóng)村出現(xiàn)了大量的剩余勞動(dòng)力。據(jù)測(cè)算，我國(guó)農(nóng)村目前大約有4-5億勞動(dòng)力，而現(xiàn)有的耕地有一半人甚至僅有1億人經(jīng)營(yíng)就足夠了。大量剩余的勞動(dòng)力為了擺脫隱形失業(yè)的困擾，只有到城市去打工，估計(jì)每年出外打工的農(nóng)民在8000萬(wàn)到1億之間。據(jù)了解，在一些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍然占主導(dǎo)地位的地方，幾乎家家戶戶都有人外出打工，有的村甚至所有的精壯勞動(dòng)力都外出打工了，出外打工的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人數(shù)。越是自然條件嚴(yán)酷的地方，越是“人地關(guān)系高度緊張”的地方，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力便越多，出外打工的人數(shù)也就越多。

其次是外出打工已經(jīng)成為農(nóng)民謀生的一條重要以至主要渠道。目前，農(nóng)村土地的承載力已經(jīng)達(dá)到了極限，農(nóng)作物產(chǎn)量的增長(zhǎng)也

接近了極限，過多的勞動(dòng)力聚集在土里刨食吃，只能勉強(qiáng)維持溫飽日子，無(wú)論如何都不能完全解決花錢的問題，這種情況促使農(nóng)民只有外出打工才能掙到錢。據(jù)了解，許多地方的農(nóng)民從打工途徑取得的收入，已經(jīng)占了人均純收入的很大一部分，農(nóng)民收入中的現(xiàn)金基本上都是由打工得來(lái)的。

三是農(nóng)村中比較富裕的農(nóng)民大多數(shù)都從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，投資大、回報(bào)低，市場(chǎng)需求又不旺，并且容易受到自然災(zāi)害的侵蝕，因而單純靠農(nóng)業(yè)并不能使大多數(shù)農(nóng)民迅速富起來(lái)。目前，農(nóng)村中相對(duì)比較富裕的農(nóng)民，一般都是靠從事二三產(chǎn)業(yè)致富的，他們或到城市里從事建筑業(yè)，或者憑一技之長(zhǎng)做生意，或者利用交通之便搞運(yùn)輸，總之，手中的錢大多數(shù)都是從農(nóng)業(yè)之外得來(lái)的。綜觀中國(guó)大地上相對(duì)富裕的村，或者位于城郊、交通要道，占據(jù)著有利的地緣優(yōu)勢(shì)；或者靠近煤田、礦山，占據(jù)著豐富的資源優(yōu)勢(shì)；或者地處風(fēng)景名勝區(qū)，占據(jù)著獨(dú)特的自然優(yōu)勢(shì)，總之，這些地方都具有發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的良好條件。由于這些地方除從事農(nóng)業(yè)之外還有更廣闊的出路，加上這些地方的農(nóng)民一般都要比別的地方的農(nóng)民見多識(shí)廣，

第二篇：農(nóng)民的根本出路在于非農(nóng)化

隨著由農(nóng)民負(fù)擔(dān)引發(fā)的惡性事件在全國(guó)各地頻頻發(fā)生，“三農(nóng)”問題又一次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)問題。之所以會(huì)頻繁地發(fā)生涉農(nóng)惡性事件，是因?yàn)榻陙?lái)農(nóng)民收入持續(xù)減少，難以承受不斷增加的各種負(fù)擔(dān)。據(jù)測(cè)算，在農(nóng)業(yè)成本不斷攀升的情況下，目前傳統(tǒng)的種植業(yè)已經(jīng)無(wú)利可圖，加上我國(guó)加入WTO給農(nóng)業(yè)帶來(lái)的不利影響，農(nóng)民今后面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。一方面是收入的銳減，另一方面是沉重的負(fù)擔(dān)，兩方面的因素以?shī)A攻之勢(shì)，加劇了農(nóng)民和基層政府之間的矛盾。要有效地避免惡性事件的發(fā)生，使農(nóng)民和政府一同走出困境，根本的途經(jīng)只有一條，那就是千方百計(jì)地增加農(nóng)民收入，這也是徹底解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。

一、現(xiàn)有的各種增收措施不能從根本上解決農(nóng)民的出路問題

為了使農(nóng)民增收，政府提出并實(shí)施了諸如調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、調(diào)高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等一系列重大舉措。此外，幾十年如一日地興修梯田、水利，推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，如提倡使用改良籽種和地膜等等，都是提高產(chǎn)量、增加收入的重要措施。但是，這些措施究竟能不能徹底解決增收問題呢？下面對(duì)此做一些粗略的分析。

1、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。即由傳統(tǒng)的糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)向發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，什么能賣錢就搞什么。目前，全國(guó)各地農(nóng)村都在“壓糧擴(kuò)經(jīng)”，或者栽果樹，或者種蔬菜，從局部看，這樣做確實(shí)能在一定程度上增加農(nóng)民收入。但是全國(guó)到處都這樣搞，長(zhǎng)此以往，又會(huì)使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，出現(xiàn)新的失調(diào)。而且，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)的，靠行政命令人為地調(diào)整，結(jié)果往往是適得其反。眾所周知，烤煙的返還稅比較高，前幾年，好多地方基層政府為了增加財(cái)政收入，打著調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的旗號(hào)強(qiáng)迫農(nóng)民種烤煙，對(duì)不種煙的農(nóng)民進(jìn)行處罰，一時(shí)烤煙種植面積和產(chǎn)量都翻了幾翻。但是煙草是國(guó)家專賣產(chǎn)品，煙葉不像蔬菜、水果那樣直接進(jìn)入流通市場(chǎng)，而是只能賣給煙草公司，全國(guó)的煙廠就那么多，吞吐能力也就那么大，過多的煙葉煙草公司根本收購(gòu)不了，結(jié)果大量的煙葉積壓下來(lái)，讓農(nóng)民吃了很大的苦頭。可見，即使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整了，增收仍然受到市場(chǎng)需求的限制。

2、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。即通過創(chuàng)辦各類龍頭企業(yè)，形成生產(chǎn)、加工、銷售一條龍的產(chǎn)業(yè)鏈，以此增加農(nóng)業(yè)的邊際效益。創(chuàng)辦龍頭企業(yè)需要大量的資金，但是目前農(nóng)業(yè)剩余幾近于無(wú)，而農(nóng)民又不具備足夠的融資能力，因此龍頭企業(yè)難以大量涌現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期靠政府出資建立起來(lái)的企業(yè)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下越來(lái)越難以存活，如果農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求不旺，公司無(wú)利可圖，就只有倒閉或者轉(zhuǎn)產(chǎn)，脆弱的產(chǎn)業(yè)鏈也就會(huì)被無(wú)情地掐斷。從全國(guó)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，走這一條道路是十分艱難的，目前只有少數(shù)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)形成了產(chǎn)業(yè)化雛形，對(duì)于大多數(shù)邊遠(yuǎn)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，實(shí)在還沒有條件走這樣的一條路，因而也就談不上通過這條途徑，來(lái)大面積地增加農(nóng)民收入。

3、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。無(wú)庸諱言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展初期，確實(shí)吸納了不少農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，成為農(nóng)民增收的一條重要渠道。但是隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，一批管理薄弱、產(chǎn)品粗劣和缺乏資金、技術(shù)投入的企業(yè)被淘汰了，而另一批有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)經(jīng)過改制、改組和改造，由勞動(dòng)力密集型逐漸轉(zhuǎn)為技術(shù)、資金密集型企業(yè)，這樣不僅不能大量地吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，反而還不斷地向外排斥著農(nóng)民工。從近年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放緩吸納以至排斥農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這一條增收渠道已日漸堵塞。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)一步加劇和技術(shù)的不斷進(jìn)步，也由于農(nóng)民工在整體素質(zhì)上的天然低下，能夠大量吸納農(nóng)民工的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不會(huì)再有產(chǎn)生和存活的土壤與氣候了。

4、提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。改革開放以來(lái)，政府多次通過調(diào)高部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，在一定程度上增加了農(nóng)民的收入，保護(hù)了農(nóng)民種糧的積極性。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和加入WTO，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格最終要由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，而不能再由政府依靠行政命令來(lái)確定了。單從價(jià)格來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)，因而國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，這樣我國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)便完全喪失了競(jìng)爭(zhēng)力。在這種情況下，期望通過糧食價(jià)格上升來(lái)增加農(nóng)民收入，在今后已經(jīng)成為不可能的事。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，加入WTO之后，發(fā)達(dá)國(guó)家的大宗農(nóng)產(chǎn)品，會(huì)以低廉的價(jià)格沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，造成從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民進(jìn)一步大量失業(yè)和破產(chǎn)，這對(duì)于農(nóng)民增收來(lái)說(shuō)，無(wú)異于是雪上加霜。所以朱镕基總理說(shuō)，入世后他最擔(dān)心的是農(nóng)業(yè)。

5、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民沒有完全享受“國(guó)民待遇”。和城市居民尤其是和國(guó)家干部職工相比，一個(gè)農(nóng)民一年的現(xiàn)金收入，只是國(guó)家干部職工一個(gè)月或兩個(gè)月的收入。國(guó)家干部職工月工資超過800元才征收個(gè)人所得稅，而農(nóng)民卻在很低的收入水平上就承擔(dān)了各類稅賦，兩者的收入和負(fù)擔(dān)相比之下過于懸殊。而且，國(guó)家干部職工還享受醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及其他顯性與隱性的社會(huì)福利，而農(nóng)民不但沒有任何福利待遇，還承擔(dān)了國(guó)家干部職工不用承擔(dān)的好幾種費(fèi)用。例如，在城市里辦學(xué)、修路由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，在農(nóng)村卻要由農(nóng)民自己掏錢。近年來(lái)通過精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的人數(shù)和稅費(fèi)改革試點(diǎn)等措施，在一定程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是，這些措施充其量只是緩解一下尖銳的矛盾，并沒有徹底改變農(nóng)民的命運(yùn)。農(nóng)民的“國(guó)民待遇”問題不解決，不縮小和城市居民尤其是和國(guó)家干部職工之間人為造成的差別，農(nóng)民就不會(huì)從經(jīng)濟(jì)上徹底翻身，減輕負(fù)擔(dān)也就只能是一種美好的愿望。

從以上分析可以看出，現(xiàn)有的增收途徑不過都是權(quán)宜之計(jì)，在局部或者一段時(shí)間內(nèi)可以讓農(nóng)民增收，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻不能從根本上解決農(nóng)民的出路。目前所搞的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，只是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的一種微調(diào)，并不能使農(nóng)業(yè)本身發(fā)生革命性變遷，更不會(huì)改變一、二、三產(chǎn)業(yè)大格局。從全國(guó)來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的程度還比較低，絕大多數(shù)農(nóng)村都不具備實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的條件，而從事產(chǎn)業(yè)化的這一部分農(nóng)民，從數(shù)量上看也不會(huì)超過農(nóng)村勞動(dòng)力的10％，因而所有單純就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)的辦法，都不能從根本上解決農(nóng)民的出路問題。

二、農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為增收的重要或主要渠道

仔細(xì)考察一下近年來(lái)農(nóng)民取得收入的主要途徑，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)基本事實(shí)：政府一直致力于農(nóng)業(yè)本身的發(fā)展來(lái)解決增收問題，但是農(nóng)民的大部分收入尤其是現(xiàn)金收入，卻來(lái)自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這種結(jié)果實(shí)在是政府當(dāng)初所沒有預(yù)料到的。

農(nóng)民的大部分收入和大部分農(nóng)民的收入，來(lái)自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的一個(gè)標(biāo)志，便是每年都在城鄉(xiāng)之間洶涌彭湃的“民工潮”。

之所以會(huì)出現(xiàn)“民工潮”，首先是因?yàn)檗r(nóng)村出現(xiàn)了大量的剩余勞動(dòng)力。據(jù)測(cè)算，我國(guó)農(nóng)村目前大約有4-5億勞動(dòng)力，而現(xiàn)有的耕地有一半人甚至僅有1億人經(jīng)營(yíng)就足夠了。大量剩余的勞動(dòng)力為了擺脫隱形失業(yè)的困擾，只有到城市去打工，估計(jì)每年出外打工的農(nóng)民在8000萬(wàn)到1億之間。據(jù)了解，在一些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍然占主導(dǎo)地位的地方，幾乎家家戶戶都有人外出打工，有的村甚至所有的精壯勞動(dòng)力都外出打工了，出外打工的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人數(shù)。越是自然條件嚴(yán)酷的地方，越是“人地關(guān)系高度緊張”的地方，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力便越多，出外打工的人數(shù)也就越多。

其次是外出打工已經(jīng)成為農(nóng)民謀生的一條重要以至主要渠道。目前，農(nóng)村土地的承載力已經(jīng)達(dá)到了極限，農(nóng)作物產(chǎn)量的增長(zhǎng)也接近了極限，過多的勞動(dòng)力聚集在土里刨食吃，只能勉強(qiáng)維持溫飽日子，無(wú)論如何都不能完全解決花錢的問題，這種情況促使農(nóng)民只有外出打工才能掙到錢。據(jù)了解，許多地方的農(nóng)民從打工途徑取得的收入，已經(jīng)占了人均純收入的很大一部分，農(nóng)民收入中的現(xiàn)金基本上都是由打工得來(lái)的。

三是農(nóng)村中比較富裕的農(nóng)民大多數(shù)都從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，投資大、回報(bào)低，市場(chǎng)需求又不旺，并且容易受到自然災(zāi)害的侵蝕，因而單純靠農(nóng)業(yè)并不能使大多數(shù)農(nóng)民迅速富起來(lái)。目前，農(nóng)村中相對(duì)比較富裕的農(nóng)民，一般都是靠從事二三產(chǎn)業(yè)致富的，他們或到城市里從事建筑業(yè)，或者憑一技之長(zhǎng)做生意，或者利用交通之便搞運(yùn)輸，總之，手中的錢大多數(shù)都是從農(nóng)業(yè)之外得來(lái)的。綜觀中國(guó)大地上相對(duì)富裕的村，或者位于城郊、交通要道，占據(jù)著有利的地緣優(yōu)勢(shì)；或者靠近煤田、礦山，占據(jù)著豐富的資源優(yōu)勢(shì)；或者地處風(fēng)景名勝區(qū)，占據(jù)著獨(dú)特的自然優(yōu)勢(shì)，總之，這些地方都具有發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的良好條件。由于這些地方除從事農(nóng)業(yè)之外還有更廣闊的出路，加上這些地方的農(nóng)民一般都要比別的地方的農(nóng)民見多識(shí)廣，頭腦靈活，具有從事二三產(chǎn)業(yè)所需要的基本素質(zhì)，因而他們便比從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民先一步富起來(lái)了，甚至有一部分農(nóng)民還住上了洋樓、坐起了轎車。而那些一輩子“面朝黃土背朝天”，只知道在一畝三分地里刨食吃的農(nóng)民，是連想也不敢想能過上這樣的日子的。

綜上所述，由于農(nóng)業(yè)本身存在著難以克服的局限性，目前農(nóng)民從農(nóng)業(yè)本身已經(jīng)不能得到豐厚的收入，而在農(nóng)業(yè)之外卻廣泛地開辟了增收的渠道。

三、農(nóng)民的根本出路在于實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化

既然僅僅靠發(fā)展農(nóng)業(yè)并不能徹底解決農(nóng)民的增收問題，而且農(nóng)民目前的收入主要來(lái)自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，那么可以得出這樣一條結(jié)論：農(nóng)民的根本出路在于非農(nóng)化。的確，20多年來(lái)農(nóng)村改革的實(shí)踐已經(jīng)表明，只有大量地轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，才能從根本上緩解“人地關(guān)系高度緊張”的基本矛盾。由于生態(tài)環(huán)境惡化與非農(nóng)項(xiàng)目大量占用土地，我國(guó)耕地每年以幾百萬(wàn)畝的速度銳減。目前，我國(guó)農(nóng)村戶均承包耕地僅7畝多一點(diǎn)，其中14個(gè)省區(qū)人均耕地低于1畝，更有6個(gè)省區(qū)人均耕地面積低于0.5畝，可以說(shuō)我國(guó)土地的承載力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了極限，其生產(chǎn)資料功能已經(jīng)嚴(yán)重退化。與耕地減少相對(duì)應(yīng)的是，農(nóng)村人口卻一直處于膨脹之勢(shì)，由建國(guó)初期的4億增加到現(xiàn)在的9億。據(jù)測(cè)算，目前農(nóng)村有5億左右的勞動(dòng)力，而從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只需要不到一半的勞動(dòng)力，這就是說(shuō)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力尚有2-3億，這么多的人如果都留在農(nóng)村而找不到出路，不但不能解決脫貧致富的問題，而且還會(huì)影響到農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安。“人地關(guān)系高度緊張”的矛盾，不僅使我國(guó)農(nóng)業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展的基本條件，而且還拖了整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的后腿。因此，只有把大量的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出農(nóng)村，只有讓更多的農(nóng)民脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，才能從根本上緩解人與地這種深刻的矛盾，才能為留在農(nóng)村的那一部分農(nóng)民開拓相對(duì)廣闊的生活空間。

不僅如此，農(nóng)民只有大量地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，才能加快國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的步伐。現(xiàn)代化的標(biāo)志之一，是具有較高的城市化水平，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市人口一般都在70％以上。而我國(guó)的城市化水平還相當(dāng)?shù)?，城市人口只占總?cè)丝诘?0％左右，低于世界城市化平均水平，甚至也低于發(fā)展中國(guó)家的城市化水平。要實(shí)現(xiàn)城市化，必須改變一、二、三產(chǎn)業(yè)的比例關(guān)系，即第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例大幅度降低，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例相對(duì)提高，第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人數(shù)應(yīng)該超過一二產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人數(shù)之和。美、日、德等發(fā)達(dá)國(guó)家，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重，一般都達(dá)到60－70％；不少發(fā)展中國(guó)家，三產(chǎn)就業(yè)比重也在40％甚至一半以上。第三產(chǎn)業(yè)是城市新遷入人口的最佳流向，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)出路，就在于從事第三產(chǎn)業(yè)。只有大量的農(nóng)民進(jìn)城從事了第三產(chǎn)業(yè)，才能從根本上緩解目前十分突出的農(nóng)業(yè)就業(yè)矛盾，加速實(shí)現(xiàn)城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程，無(wú)不伴隨著勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、由農(nóng)村向城市大量轉(zhuǎn)移，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，舍此沒有第二條路可走。農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是勞動(dòng)力資源再配置的過程，在目前農(nóng)業(yè)出路十分狹窄的情況下，單純地在農(nóng)業(yè)內(nèi)部調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，只有局部的效應(yīng)，不會(huì)從根本上促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整要放在大產(chǎn)業(yè)格局中進(jìn)行，也就是不斷地降低第一產(chǎn)業(yè)的比重，千方百計(jì)地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，使一、二、三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)趨于合理。

隨著戶籍制度的改革，目前許多城市已經(jīng)陸續(xù)拆除面向農(nóng)村人高筑的壁壘，許多不合理的收費(fèi)和限制被相繼取消，農(nóng)民在城市里就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的環(huán)境比以前寬松多了。但是在農(nóng)村，剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移問題還沒有得到當(dāng)?shù)卣畱?yīng)有的關(guān)注，剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移還處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)，這一部分農(nóng)民還沒有進(jìn)入農(nóng)村基層政府日常管理的范圍，屬于被忽視或遺忘了的一部分人。在一些農(nóng)村基層組織及其負(fù)責(zé)人看來(lái)，農(nóng)民一但外出打工就脫離了管轄的范圍，他們的喜悅憂愁、成功失敗與自己關(guān)系不大，因而對(duì)他們?cè)谕饷娴纳詈蜕a(chǎn)不聞不問，甚至當(dāng)外出打工人員遇到難以克服的困難而四處求助時(shí)，也不能給他們提供有力的支持和應(yīng)有的關(guān)心。事實(shí)上，外出打工人員相對(duì)于城市人來(lái)說(shuō)，仍然在知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)等方面存在著這樣那樣的不足，因而打工時(shí)常常面臨著巨大的環(huán)境和心理壓力，至于被工頭欺騙，被老板克扣工資，人身安全沒有保障的事也時(shí)有發(fā)生。

鑒于以上情況，農(nóng)村基層黨組織和政府有關(guān)部門，應(yīng)該給予外出打工人員以足夠的關(guān)注，把對(duì)他們的管理和服務(wù)納入日常工作的范圍。首先要從精神上給外出打工人員以熱情的關(guān)懷，積極鼓勵(lì)他們到外面的世界去開拓生存和生活的空間。農(nóng)民放棄經(jīng)營(yíng)土地外出打工實(shí)出無(wú)奈，并非不務(wù)正業(yè)或不熱愛家鄉(xiāng)而從農(nóng)村“逃亡”了。因而當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織不能在政治上歧視他們，也不應(yīng)該在管理上遺漏他們，而是應(yīng)該適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的大趨勢(shì)，引導(dǎo)他們到外面的世界去闖蕩，鼓勵(lì)農(nóng)民不再當(dāng)傳統(tǒng)型的農(nóng)民。其次要通過建立一些中介組織，為外出打工的農(nóng)民提供信息咨詢等方面的服務(wù)。目前，城市勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變，外出打工人員由于信息不靈而常常對(duì)行情缺乏了解，或者一窩蜂地涌向某幾個(gè)大城市，或者一起流向東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，總之，外出的盲目性比較大，這樣便造成一些不必要的損失。農(nóng)村基層組織應(yīng)該針對(duì)農(nóng)民外出打工信息不靈的問題，利用政府部門擁有的媒體、技術(shù)和信息資源，建立一些能夠進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)行情分析、預(yù)測(cè)的中介組織，及時(shí)地給外出打工人員提供信息咨詢，讓他們?cè)谕獬龃蚬r(shí)減少盲目性。再次要通過政策、法律和各類專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)，不斷提高打工人員外出謀生掙錢的能力和素質(zhì)。應(yīng)該利用冬春農(nóng)閑季節(jié)、外出打工人員普遍返鄉(xiāng)的時(shí)機(jī)，把他們組織起來(lái)進(jìn)行多方位的培訓(xùn)，要把以往主要針對(duì)農(nóng)村黨員干部的培訓(xùn)，擴(kuò)大到對(duì)包括打工人員在內(nèi)的農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力的培訓(xùn)。針對(duì)外出打工人員常常遇到勞動(dòng)合同糾紛、人身權(quán)利遭到侵犯等實(shí)際，對(duì)他們進(jìn)行有關(guān)法律常識(shí)、政策的培訓(xùn)和教育，讓他們學(xué)會(huì)運(yùn)用法律的工具保護(hù)自己的合法權(quán)益，同時(shí)也要求他們?cè)诖蚬み^程中遵守國(guó)家的法律和法規(guī)。針對(duì)一部分外出打工人員缺乏應(yīng)有的專業(yè)知識(shí)和能力，要對(duì)他們進(jìn)行一些實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)，使他們能夠由主要依賴體力獲得報(bào)酬逐漸向依賴智力轉(zhuǎn)變。要深刻地認(rèn)識(shí)到，只有真正提高了農(nóng)民的素質(zhì)，轉(zhuǎn)移和減少了農(nóng)民，才能最終富裕農(nóng)民，使農(nóng)民走上社會(huì)主義現(xiàn)代化的康莊大道。

第三篇：促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)化實(shí)現(xiàn)模式的進(jìn)一步探索

促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)化實(shí)現(xiàn)模式的進(jìn)一步探索

摘 要：各地在響應(yīng)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策號(hào)召時(shí)，探索出了適合本地的發(fā)展模式。在引導(dǎo)“農(nóng)民上樓”的過程中，山東、浙江、重慶、成都、江蘇等地的實(shí)現(xiàn)方式頗具特色，這些因地制宜的地方政府政策既具有特殊性，又存在制度上的相似性。在介紹這些模式的基礎(chǔ)上，從制度上對(duì)其進(jìn)行了比較，以促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)化實(shí)現(xiàn)模式的進(jìn)一步探索。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；農(nóng)民非農(nóng)化；模式

“十二五”期末，我國(guó)人口總量將達(dá)到13.9億左右，城鎮(zhèn)人口將首次超過農(nóng)村人口突破7億。“十二五”時(shí)期，我國(guó)人口將發(fā)生重大轉(zhuǎn)折性變化。發(fā)生這種轉(zhuǎn)變的原因在于農(nóng)民“市民化”。它表現(xiàn)為：農(nóng)村人口地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變，以及農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化的過程中，逐漸融入城市并不斷被城市生活文明所同化，逐漸縮小乃至消除城鄉(xiāng)生活差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的過程。[1]實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的原因之一就在于國(guó)家所推行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，即依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

[2]該政策的落實(shí)將城鄉(xiāng)發(fā)展相結(jié)合，推動(dòng)了農(nóng)民“非農(nóng)化”的進(jìn)程。2004年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，制定了關(guān)于“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！边@一政策又為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)找到了合法依據(jù)。因此，為了實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用，各地開始積極探索適宜的辦法，為農(nóng)民走出農(nóng)村、進(jìn)入城

市提供了藍(lán)本。

一、農(nóng)民“非農(nóng)化”的幾種模式

作為一種身份而言，與“農(nóng)民”相對(duì)的是“市民”。相比之下，農(nóng)村的各方面條件落后于城鎮(zhèn)，因而跳出“農(nóng)門”成為“市民”是多數(shù)農(nóng)民世代的夢(mèng)想。先前，他們將讀書作為“進(jìn)城”的唯一途徑，如今，通過放棄其扎根的土地也可以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，其中，山東、浙江、重慶、成都、江蘇等省市推行的農(nóng)民“非農(nóng)化”模式尤為奪目。

（一）山東模式：撤村建社區(qū)

撤村建社區(qū)就是把原來(lái)基層行政單位——村撤掉，打破之前村的地域限制，使農(nóng)民集中居住在合并建立的農(nóng)村社區(qū)，并完善相關(guān)的公共設(shè)施和服務(wù)，讓農(nóng)民不但過上城里人的生活，也享受和城市居民同樣的公共服務(wù)和社會(huì)保障。

2007年，山東諸城把原來(lái)的1249個(gè)行政村按照地域相鄰、習(xí)俗相近的原則，以兩公里為半徑規(guī)劃建設(shè)為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，形成“多村一社區(qū)”模式。山東淄博、臨沂、濟(jì)寧、德州、聊城等地也都部分推行了“撤村改社區(qū)”。做法之一是政府先投資建設(shè)農(nóng)村社區(qū)居民樓，農(nóng)民以宅基地置換的方式進(jìn)行購(gòu)買遷入，即“先建后遷”。做法之二是鼓勵(lì)當(dāng)?shù)赜薪?jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)，先墊資興建農(nóng)村社區(qū)住宅樓，行政村以村集體資產(chǎn)并入企業(yè)的方式進(jìn)行購(gòu)買、置換，即“先建后換”。2008年5月1日，諸

城市政府出臺(tái)了《加快農(nóng)民居住向農(nóng)村社區(qū)中心村聚集融合暫行辦法》，規(guī)定：農(nóng)民需新建或翻建房屋，經(jīng)審查符合宅基地建房規(guī)定的，一律到所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)中心村規(guī)劃居住區(qū)建設(shè)。非中心村一律不再審批新建或翻建宅基地住房。農(nóng)民在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)范圍內(nèi),可以跨社區(qū)到中心村建房或購(gòu)房?！跋冉ê筮w”、“先建后換”成為山東省農(nóng)民“跳農(nóng)門”的主要模式，未來(lái)幾年將有70%的農(nóng)民居住到社區(qū)中心村，節(jié)約了大面積的農(nóng)村耕地。

（二）浙江模式：兩分兩換

2008年5月，在浙江省嘉善縣委縣政府多方面的調(diào)研、論證下，該縣開始實(shí)行以“兩分兩換”為模式的土地改革，對(duì)全省其他市、縣起到示范效應(yīng)。所謂“兩分兩換”，就是按照“土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障”的要求，以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集約、農(nóng)村人口要素集聚，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量”為目的，將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。[3]

“宅基地?fù)Q錢”就是根據(jù)農(nóng)戶原有住房的建設(shè)成本和宅基地面積，評(píng)估其價(jià)值并給予相應(yīng)的貨幣補(bǔ)償?！罢?fù)Q房”就是以農(nóng)村宅基地?fù)Q取公寓住宅。政府利用劃撥的土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)修建公寓房，在把人均置換面積控制在一定范圍內(nèi)后，將公寓房低價(jià)賣給認(rèn)定的農(nóng)戶?！罢?fù)Q地方”主要是指支持農(nóng)戶異地自建公寓房。對(duì)于距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的農(nóng)戶，也可以選擇在規(guī)劃的農(nóng)村新社區(qū)或中心村范圍內(nèi)建房。農(nóng)戶集中自建聯(lián)排復(fù)式公寓房，其戶型、占地面積符合要求的，政府承擔(dān)部分費(fèi)用，并根據(jù)其房屋的占地面積予以一定的貨幣補(bǔ)償?！俺邪?fù)Q股”是指在不改變土地所有制性質(zhì)、承包經(jīng)營(yíng)者權(quán)利的前提下，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立合作社。浙江省《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資農(nóng)民專業(yè)合作社登記暫行辦法》中規(guī)定：只要土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身、土地用途均不改變，農(nóng)民可以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接作價(jià)出資，成立農(nóng)民專業(yè)合作社。擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民均為合作社的股東，對(duì)其收益和債務(wù)負(fù)責(zé)?！俺邪?fù)Q租”是指將承包地反租給村集體等經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民獲得一定的流轉(zhuǎn)租賃費(fèi)用，達(dá)到一定年齡的村民還可獲得生活補(bǔ)助?！俺邪?fù)Q保障”是“兩分兩換”模式的核心之一，目前主要實(shí)行的是以承包地?fù)Q失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)。現(xiàn)行制度在設(shè)計(jì)時(shí)按照不同年齡區(qū)別對(duì)待，為不同年齡階段的人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，并略微向大齡人員傾斜，使其到退休年齡后就可享受養(yǎng)老金。另外，對(duì)于農(nóng)戶置換土地的不同情況給予一定的生活補(bǔ)助，對(duì)就業(yè)困難者進(jìn)行就業(yè)推薦和培訓(xùn)，使其家庭收入有所改善。通過“六換”，為農(nóng)民進(jìn)城提供了基本要素。

（三）重慶模式：三年過渡期+地票

重慶市對(duì)宅基地和承包地置換則采用了“三年過渡期+地票”模式，分兩步完成：第一步，推行“戶籍制度改革”政策?！吨貞c市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)重慶市戶籍制度改革有關(guān)問題的通知》中明確指出：為了確保轉(zhuǎn)戶居民實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，我市戶籍改革政策中對(duì)轉(zhuǎn)戶居民承包地和宅基地的退出設(shè)定了三年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶居民最長(zhǎng)3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。過渡期結(jié)束后，可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，不強(qiáng)制農(nóng)民退出土地。在這三年過渡期內(nèi)，農(nóng)民可以享受“三項(xiàng)保留，五項(xiàng)納入”，即

“保留林地使用權(quán)，不要求退出；在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行原戶籍地生育政策；在農(nóng)民自愿退出承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)之前，享受各項(xiàng)補(bǔ)貼”；“農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，其就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療均納入城鎮(zhèn)保障體系。在教育方面，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育，按照就近入學(xué)原則，改變現(xiàn)在農(nóng)民工子女只能在指定學(xué)校就讀的狀況。”三年期滿后，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的宅基地、承包地均可單獨(dú)退出。同時(shí)他們可獲得3筆補(bǔ)償資金，包括：參照同時(shí)期區(qū)縣（自治縣）征地政策對(duì)農(nóng)村住房及其構(gòu)附著物給予的一次性補(bǔ)償；參照地票價(jià)款政策一次性給予宅基地使用權(quán)補(bǔ)償；參照地票價(jià)款政策一次性給予購(gòu)房補(bǔ)助。

第二步，用地票交易土地。農(nóng)民退出的土地由重慶市土地交易所進(jìn)行交易，獲得城鄉(xiāng)建設(shè)指標(biāo)即“地票”?！暗仄薄笔侵笇㈤e置的農(nóng)民宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益公共設(shè)施用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地而產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)。按照“占補(bǔ)平衡”的原則，通過“地票”交易，轉(zhuǎn)讓給有建設(shè)用地需求的對(duì)象?！暗仄薄笔峭恋亟灰讟I(yè)務(wù)的主要標(biāo)的物，它是在農(nóng)民自愿和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，且留足發(fā)展空間的前提下，向縣土地行政主管部門申請(qǐng)并獲得其批準(zhǔn)后，將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，經(jīng)上級(jí)部門驗(yàn)收合格后頒發(fā)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾驗(yàn)收合格證，即為“地票”。農(nóng)民拿到“地票”后可以通過土地交易所面向社會(huì)公開交易，購(gòu)得地票的單位在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)選定待開發(fā)的土地，由區(qū)縣（自治縣）人民政府辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補(bǔ)償安置后，按照拍賣等有關(guān)規(guī)定取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)?！暗仄薄币部捎脕?lái)出讓、轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押，以獲得所需要的資源。

通過三年過渡期，農(nóng)民可以更好地適應(yīng)城市生活，對(duì)于不能適應(yīng)者，可以再次返回到農(nóng)村，其土地依然存在，確保他們有路可退，避免無(wú)地、無(wú)房、無(wú)業(yè)局面的出現(xiàn)。適應(yīng)城市生活的農(nóng)民則可自愿退出土地，并將其進(jìn)行交易，所得收入可作為城市生活的資本，避免“進(jìn)城則貧”情況的發(fā)生。

（四）成都模式：雙放棄換社保

2004年起，成都開始實(shí)行“雙放棄換社?！闭撸崔r(nóng)民在自愿申請(qǐng)放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)后，可進(jìn)入城鎮(zhèn)自主購(gòu)房，或按政府規(guī)劃要求在全區(qū)范圍內(nèi)購(gòu)買集中居住區(qū)的定向安置居住房，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋及土地附著物等參照征地拆遷安置政策予以補(bǔ)償。入住安置房以后可以根據(jù)“雙放棄”社保政策參加社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)行個(gè)人交一點(diǎn)、集體出一點(diǎn)、財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)的“三個(gè)一點(diǎn)”籌集機(jī)制。

地震災(zāi)害后，可利用的耕地面積急劇減少，同時(shí)又面臨著建設(shè)用地面積大幅上漲的情況，因此促進(jìn)農(nóng)民集中居住的形式更加迫切?！冻啥际腥嗣裾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中指出：轉(zhuǎn)變農(nóng)村宅基地用地方式，促進(jìn)農(nóng)民集中居住。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和土地整理項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)，停止審批零星宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中居住。有條件的地區(qū)，在實(shí)施農(nóng)村住房災(zāi)后重建、農(nóng)民“新居工程”和農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)時(shí)，鼓勵(lì)建設(shè)多層或高層住宅。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和土地整理項(xiàng)目區(qū)以外的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民新建住宅，要向規(guī)劃的農(nóng)村新型社區(qū)集中；確需分散居住的，要嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅的法律規(guī)定和當(dāng)?shù)氐恼孛娣e標(biāo)準(zhǔn)。要盡量使用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，不占和少占耕地。

（五）江蘇模式：三集中+三置換

為了實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約化利用，江蘇省開創(chuàng)了“三集中”模式，即“土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)

集中、工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中”。其中，“人口向城鎮(zhèn)集中”是“三個(gè)集中”的關(guān)鍵，“土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”是建立在“人口向城鎮(zhèn)集中”的基礎(chǔ)上，農(nóng)民集中居住在安置房?jī)?nèi)，可以騰出大面積的宅基地，另外，承包地以多種方式流轉(zhuǎn)，包括集中成片流轉(zhuǎn)、托管承包土地、土地股份合作、建立土地儲(chǔ)備庫(kù)等方式，可是提升農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，推進(jìn)高效農(nóng)業(yè)規(guī)?；！肮I(yè)向園區(qū)集中”也即加快工業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)工業(yè)集約發(fā)展。這是“三集中”的又一重頭戲，它是“人口向城鎮(zhèn)集中”的必要條件，因?yàn)檗r(nóng)民的承包地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，宅基地置換了房屋，要是到城市或城鎮(zhèn)生活無(wú)職業(yè)，就會(huì)成為“城市貧民”，而向園區(qū)集中的工業(yè)為農(nóng)民就業(yè)提供了很好的機(jī)會(huì)，解決了大部分人口的就業(yè)安置問題。

所謂“三置換”是指農(nóng)戶把集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及住房分別置換成股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)社會(huì)保障和社區(qū)住房。集體資產(chǎn)股份化后，可以量化到每個(gè)農(nóng)戶頭上，農(nóng)戶憑股權(quán)獲得分紅收入，成為農(nóng)民可持續(xù)收入的重要組成部分，是農(nóng)民失去土地后的經(jīng)濟(jì)來(lái)源之一。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)亦可置換成城鎮(zhèn)社會(huì)保障，使農(nóng)民充分享受城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，為農(nóng)民失去勞動(dòng)能力后獲得穩(wěn)定的收入提供保障。宅基地和住房置換成相對(duì)集中的社區(qū)住房，改善了農(nóng)民的居住環(huán)境和居住條件，騰出了大量土地這種稀缺資源，為工業(yè)化和現(xiàn)代化提供了方便和可能。

“三集中”把農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和工業(yè)的問題解決了，農(nóng)民基本在城鎮(zhèn)扎下了根，因此農(nóng)村的宅基地和承包地被閑置。“三置換”又將農(nóng)村的存量資產(chǎn)盤活，充分利用了現(xiàn)有的資源，實(shí)現(xiàn)了耕地規(guī)模化、農(nóng)業(yè)集約化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化。

二、各種模式之比較

耕地屬于不可再生資源，同時(shí)，自然災(zāi)害日益侵蝕著我國(guó)的耕地，因此只能人為地節(jié)約集約耕地利用。在客觀條件的限制下，選擇集中居住，節(jié)約宅基地面積和實(shí)行承包地規(guī)模集中經(jīng)營(yíng)無(wú)疑是很好的選擇。各地推行土地節(jié)約集約經(jīng)營(yíng)政策的做法雖各有千秋，但他們?nèi)杂性S多共同點(diǎn)：

首先，都實(shí)行“以宅基地?fù)Q住房”。山東省引導(dǎo)農(nóng)民入住到政府統(tǒng)一規(guī)劃的安置區(qū)內(nèi)，社區(qū)房屋由政府統(tǒng)一修建或者由當(dāng)?shù)赜袑?shí)力的企業(yè)投資興建，農(nóng)民以宅基地進(jìn)行置換，不足部分由農(nóng)戶補(bǔ)齊。浙江省的宅基地不僅可以用來(lái)置換住房，還用來(lái)?yè)Q貨幣、換地方，農(nóng)戶可以到異地修建或購(gòu)置房屋。重慶規(guī)定的農(nóng)民在三年過渡期后，農(nóng)民的宅基地可以自愿在城市或集中居住區(qū)換取住房。成都農(nóng)民放棄宅基地使用權(quán)和承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，可以在城鎮(zhèn)自主購(gòu)房，或按政府規(guī)劃要求在全區(qū)范圍內(nèi)購(gòu)買集中居住區(qū)的定向安置居住房。江蘇省農(nóng)民通過“三置換”將宅基地和住房置換成相對(duì)集中的社區(qū)居住房，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中居住。這些制度無(wú)一例外是將農(nóng)民的宅基地用來(lái)置換城鎮(zhèn)集中興建的住房，這樣可以大面積節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地，將其復(fù)墾后轉(zhuǎn)化為耕地，既改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，又節(jié)約了土地資源。

其次，均以“承包地?fù)Q社?！?。為了解決土地資源緊缺問題，政府將農(nóng)民集中起來(lái)居住，可以騰出大面積的宅基地。但“集中”也產(chǎn)生了不少問題，比如，農(nóng)民離田地遠(yuǎn)了，不方便耕種；養(yǎng)殖專業(yè)戶無(wú)法繼續(xù)開展養(yǎng)殖業(yè)等。為了解決這一系列問題，并進(jìn)一步擴(kuò)大土地集聚的面積，政府推出的“承包地?fù)Q社會(huì)保障”政策，不但解決了其后顧之憂，承包地?fù)Q來(lái)的貨幣也解決了農(nóng)民在城鎮(zhèn)生活所需的開支。

最后，都獲得了城鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了土地節(jié)約集約化利用。農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)遷移，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張。根據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，不能用于商業(yè)用途。因此，為了緩解城鎮(zhèn)用地難的問題，國(guó)家制定了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，要擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)，就必須減少農(nóng)村的建設(shè)面積，更重要的是，要保住18億畝耕地的紅線不能動(dòng)搖。各地采取的多種模式，將農(nóng)民集中起來(lái)居住在政府所建的安置房里，拆除農(nóng)村宅基地，復(fù)墾后繼續(xù)用于耕種，節(jié)約了大量的耕地，既保護(hù)了資源，又保障了社會(huì)安全和諧。承包地使用權(quán)上交集體經(jīng)濟(jì)組織后，可用于統(tǒng)一規(guī)劃，或者進(jìn)行招商引資，或者用于規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，這些可以為農(nóng)民的城鎮(zhèn)生活提供經(jīng)濟(jì)來(lái)源，土地所獲得的收益使得他們不會(huì)成為城鎮(zhèn)貧民。

以各種方式實(shí)現(xiàn)的土地節(jié)約集約化經(jīng)營(yíng)在節(jié)約耕地、擴(kuò)大城市建設(shè)指標(biāo)方面都作出了很大的貢獻(xiàn)，他們不但讓農(nóng)民得到了住房、獲得了社會(huì)保障，解除了農(nóng)民市民化后的顧慮，還使得城鄉(xiāng)差距縮小了，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異以及各地情況的特殊性決定了諸種模式的不可復(fù)制性，他們自成體系，因地適宜，各種模式又呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

第一，過渡時(shí)間不同。山東、浙江、成都、江蘇四省在農(nóng)民非農(nóng)化的過程中采取的都是“激進(jìn)式”改革，即農(nóng)民放棄宅基地使用權(quán)和承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)，集中居住在安置區(qū)或者農(nóng)村社區(qū)，有了和城鎮(zhèn)居民相同的社會(huì)保障，得到了和城鎮(zhèn)基本均等的公共服務(wù)和公共設(shè)施，部分人還可以到工廠做工，但這一切變化對(duì)于在農(nóng)村生活很長(zhǎng)時(shí)間的農(nóng)民來(lái)說(shuō)是突然的。不熟悉居住在周圍的鄰居、不適應(yīng)城鎮(zhèn)環(huán)境、不習(xí)慣什么都要花錢買的生活方式，等等。這些不習(xí)慣都會(huì)使他們對(duì)國(guó)家政策產(chǎn)生不滿，影響后續(xù)政策的推進(jìn)。而重慶市則不一樣，在農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民時(shí)設(shè)置了三年過渡期限，實(shí)行的是“漸進(jìn)式”改革。三年的緩沖期可以使農(nóng)民被城市生活逐步同化，在心理上慢慢喜歡并接受這種生活方式，與其他四省被迫接受相比，重慶三年過渡期的政策推行起來(lái)更穩(wěn)妥。

第二，置換內(nèi)容不同。從宅基地的置換來(lái)看，山東省、重慶市、成都市規(guī)定宅基地只可用來(lái)置換住房或者換錢，而浙江省規(guī)定宅基地可以用來(lái)?yè)Q房、換錢、換地方，江蘇省規(guī)定宅基地可以換房、換保、換股。這些不同的對(duì)換指標(biāo)，可以在更大程度上保障農(nóng)民的利益，可以充分尊重他們的意愿。不同的流轉(zhuǎn)方式，可以使農(nóng)民獲得更多的利益。

第三，置換成本不同。各省在制定政策規(guī)定置換價(jià)格時(shí)，農(nóng)民與政府的利益分配不同，就農(nóng)民而言，不同模式中其付出的置換成本存在差異。如在宅基地置換房屋方面，山東省諸城市規(guī)定，農(nóng)民可以宅基地置換新住房120平方米，超過的部分按每平方米1400元購(gòu)買。成都市的定向安置房按3種標(biāo)準(zhǔn)作價(jià)購(gòu)買：人均35平方米以內(nèi)按入住居住區(qū)的安置價(jià)購(gòu)買，單價(jià)是330元；人均35平方米至45平方米按成本價(jià)購(gòu)買，單價(jià)目前定為1500元；人均超過45平方米的部分按市場(chǎng)價(jià)購(gòu)買。

第四、置換的社會(huì)保障程度不同。浙江省在承包地流轉(zhuǎn)方面，一方面支付農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)費(fèi)（租金700元/畝/年），今后以每年50元/畝的幅度遞增；并以當(dāng)年糧食價(jià)格計(jì)算收益，保障農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益。另一方面對(duì)農(nóng)民參保進(jìn)行補(bǔ)助，為60周歲以上居民一次性辦理城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù)。而成都市政策規(guī)定的對(duì)于“雙放棄”農(nóng)民，按照性別和年齡，繳納一定費(fèi)用就可以享受到和城市居民同樣的社保待遇。其中男60歲以上、女50歲以上人

員，每人一次性交納9100元，從次月起就可以享受住院醫(yī)療保險(xiǎn)和每月210元的養(yǎng)老金，并隨國(guó)家政策調(diào)整而調(diào)整。達(dá)不到這一年齡標(biāo)準(zhǔn)的，按城鎮(zhèn)個(gè)體人員參保，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)按當(dāng)年規(guī)定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納，政府分別給予每年1800元或800元的補(bǔ)貼。[4]相比較之下，成都市的60歲以上的農(nóng)民沒有政府另外發(fā)放的補(bǔ)貼，60歲以下的農(nóng)民也沒有被推薦做工，保障范圍程度明顯低于浙江省。

各種模式的異同讓我們看到了中國(guó)的國(guó)情之復(fù)雜，“三農(nóng)”問題之艱巨?？傮w而言，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，首先要解決的是生存問題，而不僅僅是表面上的“上樓”。農(nóng)民進(jìn)城了，住上了高樓大廈，但是最基本的生活都只能靠政府支持，一方面增加了政府財(cái)政的壓力，也不利于社會(huì)安定和諧，另一方面也增加了社會(huì)的就業(yè)壓力。農(nóng)民是潛在的失業(yè)人口，但他們失去土地就變成真正的失業(yè)人口，在目前的就業(yè)形勢(shì)下，找到一份合適的工作相對(duì)較困難，這樣就可能降低他們的生活水平。從各地推行政策的不同方式也可以看到，某一具體的做法只能借鑒而不能復(fù)制，各地的具體情況和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不同，盲目的照搬照抄或者硬性的行政命令只會(huì)適得其反，因此，在走向縮小城鄉(xiāng)差距、農(nóng)民市民化這條路上，有待解決的問題還有很多。

參考文獻(xiàn)：速學(xué)堂 http:///

第四篇：遏制耕地“非農(nóng)化”防止“非糧化”有關(guān)情況匯報(bào)

遏制耕地“非農(nóng)化”防止“非糧化”有關(guān)情況匯報(bào)

根據(jù)縣委、縣政府關(guān)于國(guó)務(wù)院第X次大督查迎查工作會(huì)議安排，現(xiàn)將遏制耕地“非農(nóng)化”防止“非糧化”有關(guān)情況匯報(bào)如下。

一、健全完善“田長(zhǎng)制”，全面壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任

糧食生產(chǎn)，根本在耕地。黨中央多次對(duì)耕地保護(hù)作出部署安排，從“保糧食能源安全”到遏制農(nóng)村亂占耕地建房，再到遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”，充分表明“耕地保護(hù)任何時(shí)候都不能放松”。20XX年，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》等文件，明確了耕地保護(hù)的方法路徑。

為堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，20XX年XX月，按照市委辦公室市政府辦公室關(guān)于建立耕地保護(hù)“田長(zhǎng)制”的通知》(X辦發(fā)電〔20XX〕XX號(hào))相關(guān)工作精神，結(jié)合我縣實(shí)際，出臺(tái)《XX縣耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)“田長(zhǎng)制”實(shí)施方案》（X政辦發(fā)〔20XX〕XX號(hào)），成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)置縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村三級(jí)網(wǎng)格體系，建立由縣長(zhǎng)擔(dān)任總田長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)擔(dān)任副總田長(zhǎng)、XX名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和街道辦主任擔(dān)任一級(jí)田長(zhǎng)、XXX名村主任擔(dān)任二級(jí)田長(zhǎng)，XXX名網(wǎng)格員擔(dān)任三級(jí)田長(zhǎng)，明確各級(jí)田長(zhǎng)工作責(zé)任，形成了“橫向到邊、縱向到底”的保護(hù)網(wǎng)格，將保護(hù)任務(wù)落實(shí)到人、到地塊?！疤镩L(zhǎng)制”實(shí)施以來(lái)，通過各級(jí)媒體報(bào)道和土地執(zhí)法宣傳，廣泛宣傳“田長(zhǎng)制”相關(guān)政策，X月X日《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道了我縣經(jīng)驗(yàn)做法。各級(jí)田長(zhǎng)守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)，堅(jiān)守耕地紅線，有效遏制違法用地發(fā)生。

二、持續(xù)推進(jìn)“智慧國(guó)土”，堅(jiān)決遏制違法亂占耕地

（一）建立監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

20XX年初，成立縣自然資源和規(guī)劃執(zhí)法大隊(duì),下設(shè)X個(gè)執(zhí)法中隊(duì)、XX個(gè)執(zhí)法分隊(duì),縣鄉(xiāng)兩級(jí)共配備XXX名執(zhí)法人員、XX輛執(zhí)法車、XX部記錄儀,聘請(qǐng)了XXX名村級(jí)網(wǎng)格員,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道自然資源和規(guī)劃所和執(zhí)法分隊(duì)按照“日常巡查、重點(diǎn)巡查、集中巡查”的方式，對(duì)“非農(nóng)化”、“非糧化”等違法占地行為巡查監(jiān)督，探索出“縣自然資源和規(guī)劃局負(fù)總責(zé),鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為主體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓,村(社區(qū))黨支部書記直接抓,自然資源和規(guī)劃所依法管”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。健全“發(fā)現(xiàn)、受理、交辦、處理、反饋、核查、監(jiān)督、評(píng)價(jià)”工作機(jī)制，實(shí)行一天一巡查，信息一周一匯總，處理結(jié)果一月一匯報(bào)，確保及時(shí)高效處理違法占地行為。

（二）搭建“智慧國(guó)土”監(jiān)管平臺(tái)。

20XX年XX月,委托中國(guó)鐵塔股份有限公司,創(chuàng)造性將人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)應(yīng)用到自然資源監(jiān)管領(lǐng)域,全縣各個(gè)網(wǎng)格接入視頻監(jiān)控系統(tǒng),每個(gè)基站安裝X座鐵塔,配備攝像頭XXX處,覆蓋半徑XX公里,24小時(shí)全天候監(jiān)控,構(gòu)建起從發(fā)現(xiàn)報(bào)警、現(xiàn)場(chǎng)核查到依法處置的全程可視化閉環(huán)管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)了“高空看、智能判、網(wǎng)上管、群眾報(bào)、地上查”,實(shí)時(shí)監(jiān)控、地動(dòng)即知。截止目前，累計(jì)發(fā)出預(yù)警信息XXX條，核實(shí)整改違法占地XXX起，經(jīng)驗(yàn)做法被《中國(guó)自然資源報(bào)》等刊登推廣,全省自然資源執(zhí)法信息化建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在鄆城召開。

（三）推動(dòng)月度衛(wèi)星動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)常態(tài)化。

20XX年XX月與二一世紀(jì)空間技術(shù)應(yīng)用股份有限公司合作,積極探索新一代衛(wèi)星技術(shù)、云計(jì)算等技術(shù)在自然資源監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用,建成“月度衛(wèi)星動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”平臺(tái)。實(shí)行“月監(jiān)測(cè)、月核查、月評(píng)比”制度，每月XX日前由第三方公司提供衛(wèi)星圖斑，對(duì)照省廳反饋衛(wèi)星圖斑及時(shí)整改、及時(shí)銷號(hào),實(shí)現(xiàn)對(duì)全縣XXX平方公里土地?zé)o縫隙、零死角監(jiān)管。截止X月份，提取并審核衛(wèi)星圖斑XXX個(gè)，面積XXX畝，已審核通過圖斑XXX個(gè)，面積XXX畝，通過率XX%。全縣違法占地比例由20XXXX%下降為20XXXX%、20XXXX%、20XXXX%，土地執(zhí)法監(jiān)管成效走在全省前列。

三、規(guī)范實(shí)施“占補(bǔ)平衡”，強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量監(jiān)管

為充分發(fā)揮耕地占補(bǔ)平衡對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地的補(bǔ)救作用，按照建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”原則，大力推進(jìn)土地整治，實(shí)施耕地提質(zhì)改造，通過耕地補(bǔ)改結(jié)合，確保耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量質(zhì)量雙到位，同時(shí)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供用地服務(wù)和保障。20XX年以來(lái)，我縣共實(shí)施占補(bǔ)平衡項(xiàng)目XX個(gè)，新增耕地XX萬(wàn)畝，占全市總量三分之一，市場(chǎng)價(jià)值XX億元以上，切實(shí)做到了耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

四、明確目標(biāo)任務(wù)，守住耕地紅線

（一）健全耕地保護(hù)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、依法依規(guī)、屬地管理的原則，杜絕增量、消化存量、嚴(yán)治拋荒，分類處置耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。一是組織摸底調(diào)查。結(jié)合土地變更調(diào)查、第三次國(guó)土調(diào)查等最新成果，全面開展耕地“非農(nóng)化”“非糧化”情況調(diào)查，摸清底數(shù)，明確任務(wù)。二是分類穩(wěn)妥處置存量。對(duì)《通知》《方案》下發(fā)前發(fā)生的耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題，按照實(shí)事求是、妥善處理、逐步消化、不搞“一刀切”的工作原則制定分類處置方案，恢復(fù)耕地功能。三是堅(jiān)決遏制增量。對(duì)各類新增違法違規(guī)占用、破壞耕地問題“零容忍”，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)堅(jiān)決制止，立即糾正。四是嚴(yán)格保護(hù)耕地屬性。嚴(yán)禁違法違規(guī)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格控制將耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等其他類型農(nóng)用地，堅(jiān)決防止破壞、損害耕地質(zhì)量和種植條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。五是強(qiáng)化耕地農(nóng)業(yè)用途管制。堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用、糧田種糧，嚴(yán)格管制耕地農(nóng)業(yè)用途，耕地在優(yōu)先滿足糧食和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的前提下，適度用于非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

（二）嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲。

根據(jù)日常巡查、季度衛(wèi)片執(zhí)法和耕地衛(wèi)片執(zhí)法結(jié)果、信訪舉報(bào)等情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和推薦自然資源和規(guī)劃管理工作先進(jìn)個(gè)人的重要依據(jù)。X月X日第XX次縣政府常務(wù)會(huì)議通過了《XX縣耕地衛(wèi)片整改工作實(shí)施方案》和《XX縣耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)“田長(zhǎng)制”考核辦法》，進(jìn)一步理清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作責(zé)任和部門職責(zé)，對(duì)各級(jí)田長(zhǎng)履職情況進(jìn)行考核，對(duì)工作不力和土地違法比例超過控制指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政領(lǐng)導(dǎo)報(bào)請(qǐng)縣委縣政府進(jìn)行約談、問責(zé)，并給予相應(yīng)處分；對(duì)嚴(yán)重失職瀆職的，追究其黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。

第五篇：大量的農(nóng)地非農(nóng)化已使得農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展

大量的農(nóng)地非農(nóng)化已使得農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展

失去了最基本的資源基礎(chǔ)、農(nóng)地的人口承載力日趨減弱,人地矛盾日益加劇。

再加上土地利用缺乏規(guī)劃制約和指導(dǎo),土地利用中存在著粗放、隨意、盲目和

無(wú)節(jié)制的行為和利用方式,不僅加劇了人地矛盾,而且使土地資源無(wú)法得到合理配置,土地利用結(jié)構(gòu)趨于畸型,已影響到全社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理

調(diào)整和穩(wěn)步發(fā)展。耕地的流失與保護(hù)已成為這些問題的焦點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)看到,隨著

土地使用制度改革的不斷深入,市場(chǎng)機(jī)制在土地資源的配置中發(fā)揮了積極的作用,但是,由于土地資源的稀缺性,土地資產(chǎn)的壟斷性,土地商品的特殊性和

土地利用的社會(huì)性,市場(chǎng)的作用也是有限的,土地資源的市場(chǎng)配置不可避免地

出現(xiàn)盲目性、短期性、功利性、外部性等“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。為了消除土地利用的 外部性和土地市場(chǎng)配置失靈,保證土地利用的社會(huì)公共目的,對(duì)土地利用實(shí)行

政府的干預(yù)和管制是十分必要的,事實(shí)上,即使在西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,政府也常常通過頒布法律,制定規(guī)劃限制開發(fā)以及運(yùn)用財(cái)政稅收等手段來(lái)干

預(yù)土地的開發(fā)與利用。

面對(duì)日益緊缺的土地資源，城市化進(jìn)程的加快，改變土地使用性質(zhì)而產(chǎn)生的發(fā)展性利益越來(lái)越成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，必須采取有效的方式進(jìn)行處理，以協(xié)調(diào)不同社會(huì)利益者之間的利益關(guān)系。構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)制度，科學(xué)解決土地開發(fā)利用過程中形成的各種問題，已成為當(dāng)務(wù)之急。

土地發(fā)展權(quán)的相關(guān)理念、觀點(diǎn)可直接應(yīng)用于土地法律法規(guī)等制度建設(shè)和土地利用管理實(shí)踐,有助于土地利用與保護(hù)過程中各方利益的平衡,提高土地資源配置的效率。

目前國(guó)外土地發(fā)展權(quán)研究多停留在理論研究，土地發(fā)展權(quán)的實(shí)踐研究很少。

由于土地所有制的差異，土地發(fā)展權(quán)的應(yīng)用面臨不同的問題。

國(guó)外土地發(fā)展權(quán)研究偏重于土地開發(fā)，土地流轉(zhuǎn)，和收益分配等方面，在土地管理如用途管制等方面的研究比較薄弱。

后者比較接近現(xiàn)在國(guó)外土地發(fā)展權(quán)的概念,也是中國(guó)學(xué)術(shù)界逐漸占主流的觀點(diǎn)"