第一篇：巴彥淖爾市農墾國有農場管理體制改革情況調研報告

巴彥淖爾市農墾國有農場管理體制改革情況調研報告

按照農業(yè)部農墾局和自治區(qū)農牧業(yè)廳農牧場管理局的要求，現(xiàn)就我局國有農場管理體制改革專題調研的情況報告如下：

一、基本情況

巴彥淖爾農墾的前身是解放初期的勞改農場，1969年組建兵團，1975年在原北京軍區(qū)內蒙古生產建設兵團一、二、三師的基礎上成立巴盟農牧場管理局，行政隸屬于內蒙古自治區(qū)農牧場管理局。1983年移交巴盟行署實行屬地管理，成為原巴盟行署的職能局。從1995年起，原巴盟盟委、行署對農管局按旗縣區(qū)實行目標考核。2002年建立農墾局財稅體制，成立農墾財政分局、地稅分局，將農墾經濟和社會發(fā)展納入全市統(tǒng)一規(guī)劃。

農墾是在特殊的體制和環(huán)境中創(chuàng)建和發(fā)展起來的，經過50多年的發(fā)展，已成為綜合性的經濟社會系統(tǒng)，是全市經濟社會的重要組成部分。全局下轄16個農牧漁場，155個分場，3個事業(yè)單位。轄地面積2080平方公里，其中，耕地45萬畝，水面53萬畝，林地39萬畝，草牧場112萬畝。墾區(qū)總人口5.6萬人，其中國營職工2.6萬人。

二、2002年以來體制改革情況

2002年初，自治區(qū)以內黨辦[2002]2號文件下發(fā)了《關于加快推進全區(qū)國有農牧場改革的通知》，要求在年底前完成全區(qū)農墾體制改革任務。按照改革精神，在原行署分管副盟長的領導下，組織農墾、財政、地稅、國稅、計委、體改等部門深入墾區(qū)進行了一年多的調查研究，反復論證，結合外地墾區(qū)的經驗，廣泛征求有關方面意見，擬定了三套改革方案。一是農墾解體，農牧場轉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制運行；二是成立農墾管理區(qū)，行使旗縣政府職權；三是理順農墾財稅體制，通過政策扶持，解決農墾自身存在的問題。在此過程中，自治區(qū)國有農牧場改革領導小組三次來我局調研，并對改革作出了指導性意見，要求農墾改革必須結合實際，采取“一盟一策、一場一策”的辦法，既要有利于解決農墾存在的問題，又要有利于農墾的穩(wěn)定和發(fā)展。權衡三套方案的利弊，第一套方案雖然改革比較徹底，但要維持穩(wěn)定，必須增加地方財政3億多元的社會保險支出和當年3500多萬元的行政經費支出，改革的成本高，代價大。第二套方案最有利于農墾的發(fā)展，但增加機構設置和人員編制，操作難度大；第三套方案符合巴彥淖爾實際，改革成本低，震動小，易操作，也符合自治區(qū)“自費改革，適當補助”的精神。2002年12月18日，原盟委召開第18次盟委會議，對農墾體制改革的三套方案進行了認真的研究，并形成了[2002]5號盟委會議紀要。一是理順農墾管理體制，將“巴盟農牧場管理局”更名為“巴盟農墾管理局”；二是理順農墾財稅體制，成立農墾財政分局、稅務分局；三是將農墾經濟和社會發(fā)展納入全盟統(tǒng)一規(guī)劃。自治區(qū)農業(yè)廳、農管局領導對巴彥淖爾農墾的改革給予了充分肯定，認為巴彥淖爾農墾是全區(qū)農墾改革最成功的一家。2003年5月5日，自治區(qū)黨委副書記楊利民同志視察巴彥淖爾農墾，高度評價了巴彥淖爾農墾體制改革的成功經驗，他強調指出：“農墾進行了體制改革，是很重要的事情，農墾不改就沒有出路。但農墾這面旗幟不能倒，這個機構不能撤，這支隊伍不能散”。

2005年，經過大量的調查研究，借鑒安徽農墾等地的先進經驗，市委、政府決定在保持土地、水面等自然資源國有性質不變、農墾職工身份不變、現(xiàn)行財稅體制不變“三不變”原則的基礎上，推進土地經營方式改革、費用承擔辦法改革、農牧場機構人事改革和剝離農墾教育。

土地經營方式和社保費用承擔辦法改革。土地經營方式實行社保田和租賃田“兩田制”改革，對已加入社保的農牧場在冊在職職工(含管理人員、教師)，每人配置10畝左右的社保田，作為其統(tǒng)籌單位和個人每年所應繳納養(yǎng)老保險金的補償，除社保田以外的其它耕地為租賃田，公開發(fā)包。全系統(tǒng)共為6542名參保職工配置社保田，占應配置人數(shù)的99%。社保田配

置面積4.9萬畝，占總耕面積的12%。租賃田配置38萬畝，占總耕地面積的88%。通過清丈土地，全系統(tǒng)新增計費面積4.2萬畝。

機構人事改革。農牧場機關由過去7個以上科室統(tǒng)一合并為4個職能科室，管理人員由原來的919人減少為501人，分流418人，并實行嚴格的編制管理。干部管理由委任制改為聘任制，由黨政雙軌制改為單軌制，正職職數(shù)由原來的32人減少為16人，對場長進行了重新聘任。農牧場領導統(tǒng)一設置為5人，書記兼場長1名，專職副書記1名同時兼任紀檢書記、工會主席，副場長設置為3名。在農牧場機構人事改革之后，局機關相應進行了改革，23個職能科室合并為9個部門，人員由171人減為118人，分流53人。

剝離農墾教育。農墾所屬18所學校的學生、校產全部移交屬地旗縣區(qū)，共移交小學11所，九年制學校7所，移交教學班174個，在校生5072人，學校資產3475.5萬元；在職教師共移交352人，每人每年帶資1萬元，未能移交的363名教職人員由農牧場分流安置。目前，職工中專和退休教師的移交工作正在有序進行。

“三改一剝離”工作歷時一年多，圓滿完成了改革任務，取得了明顯成效。一是從根本上化解了制約農墾經濟發(fā)展的社保機制不穩(wěn)、土地占有不公、機關人浮于事、社會負擔沉重等矛盾。二是干部由委任變?yōu)槠溉?，薪隨崗變，建立起了干部能上能下的管理機制，調動了干部的積極性，為農場建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎。三是解決了教育投入無法爭取國家投資的問題，將農墾學校納入了農村牧區(qū)教育資源整合中，在剝離企業(yè)辦社會方面向前邁進了一大步。四是縮減管理人員、實行“先交費、后種地”，降低了農牧場管理成本。五是農工社保費用單位統(tǒng)籌部分用土地置換，變?yōu)橛赊r工直接承擔，使社保工作不再受農牧場的經營風險影響，初步建立起了農工參保的長效機制。2006年6月，自治區(qū)人民政府副主席雷·額爾德尼在聽取了匯報后對農墾改革及剝離教育工作給予了充分肯定，他指出，“巴彥淖爾農墾內部改革成效顯著，而且改革波動小，非常平穩(wěn)?！?/p>

三、今后農墾改革的總體思路

今后農墾改革的總體思路是：過渡期實行“兩套馬車”運行，即保持局場兩級體系，同時啟動總公司和子公司，通過加快自身發(fā)展解決歷史遺留問題。終極目標是實現(xiàn)產業(yè)化、集團化、股份化。從現(xiàn)在開始重點減輕農墾及職工、農民負擔，分步推進政企、政資“兩分開”，農墾局職能及職工身份“兩轉變”，平穩(wěn)推行產業(yè)化、集團化、股份化。

首先，減輕職工、農民負擔，解決醫(yī)保、低保等問題，免除職工、農民承擔的類似農村“鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項統(tǒng)籌”收費，比照周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民人均土地面積分給4畝左右零負擔耕地。其次，以產業(yè)化發(fā)展為主線，組建一批專業(yè)產業(yè)公司，選取條件成熟的農場如烏梁素海進行公司化改革試點，積累經驗。

再次，利用國有資源的核心優(yōu)勢及組織化等優(yōu)勢，謀求與全國知名大企業(yè)合作，形成農墾核心企業(yè)。然后以核心企業(yè)為主體，以資本為紐帶，采取資產重組、并購、聯(lián)合等多種方式，培育跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的集團公司。農牧場全部變成集團公司的基地和成員，并進行公司化改制，轉為集團子公司，土地全部進入市場折資入股集團公司，形成集團公司內部與其全資、控股、參股企業(yè)之間以資本為紐帶的母子公司關系。鼓勵國有資本、集體資本、中外私有資本特別是職工個人資本參股，盡快改造成規(guī)范的股份制企業(yè)，提高非國有股權比重，使農墾企業(yè)轉換經營機制，成為獨立的法人實體和真正的市場主體。

第四，在集團企業(yè)穩(wěn)定運行的同時，分步推進政企、政資“兩分開”，農墾局職能及國營職工身份“兩轉變”。剝離農場社會職能，事權由農墾局統(tǒng)一收回管理，轉變經營機制，實行公司化經營，仍掛農場牌子，保留爭取投資的渠道，待運行情況好轉之后徹底脫離。農墾局過渡時期的行政職能逐步退出，實現(xiàn)向現(xiàn)代企業(yè)制度轉變。在職國營職工19324人，其身份轉換實行“老人老辦法，新人新辦法”?！八睦先藛T”1859人在5年內可全部達到退休年齡，按政策自然退休，不再進行身份置換；其余年輕職工全部進行身份置換，脫離國營職工

身份，整體上轉為集團公司員工；3萬多農民與年輕職工并軌，全部轉為集團公司員工。第五，強化農墾生態(tài)建設，烏蘭布和沙區(qū)六個農場增掛國有林場牌子，使其更好地發(fā)揮巴彥淖爾生態(tài)屏障作用。

保持以上運行體制，逐步向“三化一減輕”過渡，主要基于以下理由：

（一)有利于農墾的發(fā)展。

巴彥淖爾農墾自兵團體改以來，前后經歷了大大小小十幾次改革。通過2002年的體制改革及2005年的“三改一剝離”，對資源配置進行了合理優(yōu)化，提高了農場效益，有效的解放了生產力，激活了農墾經濟，為農墾今后的發(fā)展找到了出路，也為農墾今后推行“產業(yè)化、集團化、股份化”，減輕農墾及職工負擔，創(chuàng)造了條件。2002年的體制改革市里僅給了一條“財稅獨立、計劃單列”的政策，沒有增加市政府的財政負擔，改革成本代價最小，改革后的巴彥淖爾農墾呈現(xiàn)出強勁的發(fā)展態(tài)勢。

一是國民經濟持續(xù)快速增長。2005年，全系統(tǒng)國內生產總值完成7.2億元，較改革前的2002年增長4.87億元，3年間平均增速45.6%。二是產業(yè)結構發(fā)生了深刻變化。工業(yè)從無到有，全面復蘇振興，三次產業(yè)比例由2002年的69∶12∶9演進為2005年40∶40∶20。三是投資渠道逐步理順。農、牧、林、水、農業(yè)綜合開發(fā)、計劃生育等領域已按旗縣對待實行計劃單列，每年爭取項目投資約2000萬元，農牧場油路建設、電力建設納入了全市統(tǒng)一規(guī)劃之中，稅費改革、糧食直補等財政轉移支付資金全部落實到位。四是解決了職工全員參保問題。2004年，自籌資金4910萬元完成了社保繳費任務，職工全員加入社保，干部職工企盼多年的老有所養(yǎng)的問題得以解決。五是農墾財稅體制運行良好。三年來共完成稅收4545萬元，完成財政收入6574萬元，爭取上級各類資金1.03億元。

實踐證明，財稅體制的建立，為農墾經濟發(fā)展注入了新的生機和活力，解決了農墾的政策斷層問題，保持了農墾事業(yè)發(fā)展的整體性和連續(xù)性，為保留上級農墾部門的投資渠道，爭取各方面的項目和資金創(chuàng)造了良好的條件。農墾靠發(fā)展二、三產業(yè)，增加自我積累解決了部分歷史遺留問題，為維護墾區(qū)長期社會穩(wěn)定奠定了基礎。

（二)有利于農墾的穩(wěn)定。

農墾經過半個多世紀的發(fā)展，幾經變革。在運行機制方面曾多次進行過調研，但終因農墾的情況特殊，其固有矛盾和問題無法從根本上解決，未能徹底解決，而每一次調研論證，都在農墾干部職工中引起強烈的震動和反響，引發(fā)一系列不穩(wěn)定因素。巴彥淖爾農墾本身又具有其特殊性，人口構成復雜。在兵團體改后，大批農民進入農墾，經過30多年的發(fā)展，形成了職工與農民雜居、土地互相交織的特殊現(xiàn)狀。而且在一個家庭中，父輩是職工、子女是農民；父輩是農民，子女是職工；夫妻之間，一為職工、一為農民的現(xiàn)象比較普遍，無法進行簡單的分離。2005年進行土地經營方式和社保費用承擔辦法改革，調整和穩(wěn)定了土地，如果重新劃分農民和職工的土地，難度很大，容易造成波動。2002年體制改革以來，特別是2005年推行“三改一剝離”后，墾區(qū)呈現(xiàn)社會穩(wěn)定、人心思進的良好局面。按現(xiàn)行機制運行，對解決農墾實際問題，減少社會矛盾，保持農墾的長期穩(wěn)定非常有利。

(三)推行“三化”農墾具備的優(yōu)勢及條件。

“三化”是較大墾區(qū)改革的主要模式，《國務院關于2005年深化農村稅費改革試點工作的通知》(國發(fā)[2005]24號)中明確指出，“國有農場的改革方向是，實行政企分開，按市場規(guī)則組建產業(yè)化、集團化、股份化經營管理企業(yè)?！蓖菩小叭?，有利于整合墾區(qū)資源，保護和發(fā)展農墾先進生產力，提高農墾的市場競爭力，使農墾的優(yōu)勢和示范作用得到充分發(fā)揮。巴彥淖爾農墾本身具備發(fā)展產業(yè)化、集團化、股份化的優(yōu)勢和條件。

一是土地資源豐富且屬國有性質。農場豐富的國有土地便于規(guī)模化生產，有利于運用現(xiàn)代農業(yè)技術集約化經營，降低生產成本。特別是國家近年來實行嚴格的耕地保護政策，農墾土地的國有性質在發(fā)展工業(yè)征地方面的優(yōu)勢更加凸顯。2005年，巴彥淖爾市委、政府批準

成立了農墾國土資源分局，為農墾進一步招商引資發(fā)展二、三產業(yè)，加大巴彥淖爾市最大的一塊國有資源的開發(fā)，奠定了堅實的基礎。二是形成了優(yōu)勢產業(yè)。經過50多年的實踐，農墾產業(yè)化經營取得明顯成效，積累了豐富的經驗，形成了一批具有農墾特色的優(yōu)勢產業(yè)。玉米制種、無公害農產品種植等傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)進一步發(fā)展壯大，已經初步形成了規(guī)?；?、集約化的產業(yè)體系，加以整合即可作為產業(yè)做大做強；農場共建設了12個高標準奶牛養(yǎng)殖小區(qū)及配套奶站，先后2次從澳大利亞進口高產荷斯坦奶牛2800頭，現(xiàn)已發(fā)展到6000多頭，有集約化發(fā)展奶產業(yè)的優(yōu)勢；農墾水域面積近55萬畝，占全市水面的70%以上，組建專業(yè)公司發(fā)展水產養(yǎng)殖潛力巨大；旅游資源得天獨厚，東有烏梁素海、中有鏡湖、西有納林湖及烏蘭布和各海子，發(fā)展旅游產業(yè)前景廣闊。特別是今年引進內蒙古金泰煤業(yè)公司投資3.2億元開發(fā)烏梁素海生態(tài)旅游，將建設年收入近億元的4A級旅游景區(qū)。納林湖的旅游開發(fā)也即將全面啟動。三是具有組織優(yōu)勢。農墾“統(tǒng)”的功能強，農工的組織化程度較高，特別是資源的國有性質，有利于它的合理配置，在推進產業(yè)化、集團化等方面具有較強的優(yōu)勢和較大的潛力。

總之，巴彥淖爾農墾通過2002年及2005年的改革，現(xiàn)在全系統(tǒng)社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展，當前正處于發(fā)展的黃金時期。還是應該因地制宜，根據(jù)實際情況選擇最適合農墾發(fā)展的路子。

第二篇：巴彥淖爾市農墾國有農場管理體制改革情況調研報告（共）

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面具戴久了丶就成了皮膚≈巴彥淖爾市農墾國有農場管理體制改革情況調研報告

按照農業(yè)部農墾局和自治區(qū)農牧業(yè)廳農牧場管理局的要求，現(xiàn)就我局國有農場管理體制改革專題調研的情況報告如下：

一、基本情況

巴彥淖爾農墾的前身是解放初期的勞改農場，1969年組建兵團，1975年在原北京軍區(qū)內蒙古生產建設兵團一、二、三師的基礎上成立巴盟農牧場管理局，行政隸屬于內蒙古自治區(qū)農牧場管理局。1983年移交巴盟行署實行屬地管理，成為原巴盟行署的職能局。從1995年起，原巴盟盟委、行署對農管局按旗縣區(qū)實行目標考核。2002年建立農墾局財稅體制，成立農墾財政分局、地稅分局，將農墾經濟和社會發(fā)展納入全市統(tǒng)一規(guī)劃。

農墾是在特殊的體制和環(huán)境中創(chuàng)建和發(fā)展起來的，經過50多年的發(fā)展，已成為綜合性的經濟社會系統(tǒng)，是全市經濟社會的重要組成部分。全局下轄16個農牧漁場，155個分場，3個事業(yè)單位。轄地面積2080平方公里，其中，耕地45萬畝，水面53萬畝，林地39萬畝，草牧場112萬畝。墾區(qū)總人口5.6萬人，其中國營職工2.6萬人。

二、2002年以來體制改革情況

2002年初，自治區(qū)以內黨辦[2002]2號文件下發(fā)了《關于加快推進全區(qū)國有農牧場改革的通知》，要求在年底前完成全區(qū)農墾體制改革任務。按照改革精神，在原行署分管副盟長的領導下，組織農墾、財政、地稅、國稅、計委、體改等部門深入墾區(qū)進行了一年多的調查研究，反復論證，結合外地墾區(qū)的經驗，廣泛征求有關方面意見，擬定了三套改革方案。一是農墾解體，農牧場轉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制運行；二是成立農墾管理區(qū)，行使旗縣政府職權；三是理順農墾財稅體制，通過政策扶持，解決農墾自身存在的問題。在此過程中，自治區(qū)國有農牧場改革領導小組三次來我局調研，并對改革作出了指導性意見，要求農墾改革必須結合實際，采取“一盟一策、一場一策”的辦法，既要有利于解決農墾存在的問題，又要有利于農墾的穩(wěn)定和發(fā)展。權衡三套方案的利弊，第一套方案雖然改革比較徹底，但要維持穩(wěn)定，必須增加地方財政3億多元的社會保險支出和當年3500多萬元的行政經費支出，改革的成本高，代價大。第二套方案最有利于農墾的發(fā)展，但增加機構設置和人員編制，操作難度大；第三套方案符合巴彥淖爾實際，改革成本低，震動小，易操作，也符合自治區(qū)“自費改革，適當補助”的精神。2002年12月18日，原盟委召開第18次盟委會議，對農墾體制改革的三套方案進行了認真的研究，并形成了[2002]5號盟委會議紀要。一是理順農墾管理體制，將“巴盟農牧場管理局”更名為“巴盟農墾管理局”；二是理順農墾財稅體制，成立農墾財政分局、稅務分局；三是將農墾經濟和社會發(fā)展納入全盟統(tǒng)一規(guī)劃。自治區(qū)農業(yè)廳、農管局領導對巴彥淖爾農墾的改革給予了充分肯定，認為巴彥淖爾農墾是全區(qū)農墾改革最成功的一家。2003年5月5日，自治區(qū)黨委副書記楊利民同志視察巴彥淖爾農墾，高度評價了巴彥淖爾農墾體制改革的成功經驗，他強調指出：“農墾進行了體制改革，是很重要的事情，農墾不改就沒有出路。但農墾這面旗幟不能倒，這個機構不能撤，這支隊伍不能散”。

2005年，經過大量的調查研究，借鑒安徽農墾等地的先進經驗，市委、政府決定在保持土地、水面等自然資源國有性質不變、農墾職工身份不變、現(xiàn)行財稅體制不變“三不變”原則的基礎上，推進土地經營方式改革、費用承擔辦法改革、農牧場機構人事改革和剝離農墾教育。

土地經營方式和社保費用承擔辦法改革。土地經營方式實行社保田和租賃田“兩田制”改革，對已加入社保的農牧場在冊在職職工(含管理人員、教師)，每人配置10畝左右的社保田，作為其統(tǒng)籌單位和個人每年所應繳納養(yǎng)老保險金的補償，除社保田以外的其它耕地為租賃田，公開發(fā)包。全系統(tǒng)共為6542名參保職工配置社保田，占應配置人數(shù)的99%。社保田配置面積4.9萬畝，占總耕面積的12%。租賃田配置38萬畝，占總耕地面積的88%。通過清丈土地，全系統(tǒng)新增計費面積4.2萬畝。

機構人事改革。農牧場機關由過去7個以上科室統(tǒng)一合并為4個職能科室，管理人員由原來的919人減少為501人，分流418人，并實行嚴格的編制管理。干部管理由委任制改為聘任制，由黨政雙軌制改為單軌制，正職職數(shù)由原來的32人減少為16人，對場長進行了重新聘任。農牧場領導統(tǒng)一設置為5人，書記兼場長1名，專職副書記1名同時兼任紀檢書記、工會主席，副場長設置為3名。在農牧場機構人事改革之后，局機關相應進行了改革，23個職能科室合并為9個部門，人員由171人減為118人，分流53人。

剝離農墾教育。農墾所屬18所學校的學生、校產全部移交屬地旗縣區(qū)，共移交小學11所，九年制學校7所，移交教學班174個，在校生5072人，學校資產3475.5萬元；在職教師共移交352人，每人每年帶資1萬元，未能移交的363名教職人員由農牧場分流安置。目前，職工中專和退休教師的移交工作正在有序進行。

“三改一剝離”工作歷時一年多，圓滿完成了改革任務，取得了明顯成效。一是從根本上化解了制約農墾經濟發(fā)展的社保機制不穩(wěn)、土地占有不公、機關人浮于事、社會負擔沉重等矛盾。二是干部由委任變?yōu)槠溉危诫S崗變，建立起了干部能上能下的管理機制，調動了干部的積極性，為農場建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎。三是解決了教育投入無法爭取國家投資的問題，將農墾學校納入了農村牧區(qū)教育資源整合中，在剝離企業(yè)辦社會方面向前邁進了一大步。四是縮減管理人員、實行“先交費、后種地”，降低了農牧場管理成本。五是農工社保費用單位統(tǒng)籌部分用土地置換，變?yōu)橛赊r工直接承擔，使社保工作不再受農牧場的經營風險影響，初步建立起了農工參保的長效機制。2006年6月，自治區(qū)人民政府副主席雷·額爾德尼在聽取了匯報后對農墾改革及剝離教育工作給予了充分肯定，他指出，“巴彥淖爾農墾內部改革成效顯著，而且改革波動小，非常平穩(wěn)。”

三、今后農墾改革的總體思路

今后農墾改革的總體思路是：過渡期實行“兩套馬車”運行，即保持局場兩級體系，同時啟動總公司和子公司，通過加快自身發(fā)展解決歷史遺留問題。終極目標是實現(xiàn)產業(yè)化、集團化、股份化。從現(xiàn)在開始重點減輕農墾及職工、農民負擔，分步推進政企、政資“兩分開”，農墾局職能及職工身份“兩轉變”，平穩(wěn)推行產業(yè)化、集團化、股份化。

首先，減輕職工、農民負擔，解決醫(yī)保、低保等問題，免除職工、農民承擔的類似農村“鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項統(tǒng)籌”收費，比照周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民人均土地面積分給4畝左右零負擔耕地。

其次，以產業(yè)化發(fā)展為主線，組建一批專業(yè)產業(yè)公司，選取條件成熟的農場如烏梁素海進行公司化改革試點，積累經驗。

再次，利用國有資源的核心優(yōu)勢及組織化等優(yōu)勢，謀求與全國知名大企業(yè)合作，形成農墾核心企業(yè)。然后以核心企業(yè)為主體，以資本為紐帶，采取資產重組、并購、聯(lián)合等多種方式，培育跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的集團公司。農牧場全部變成集團公司的基地和成員，并進行公司化改制，轉為集團子公司，土地全部進入市場折資入股集團公司，形成集團公司內部與其全資、控股、參股企業(yè)之間以資本為紐帶的母子公司關系。鼓勵國有資本、集體資本、中外私有資本特別是職工個人資本參股，盡快改造成規(guī)范的股份制企業(yè)，提高非國有股權比重，使農墾企業(yè)轉換經營機制，成為獨立的法人實體和真正的市場主體。

第四，在集團企業(yè)穩(wěn)定運行的同時，分步推進政企、政資“兩分開”，農墾局職能及國營職工身份“兩轉變”。剝離農場社會職能，事權由農墾局統(tǒng)一收回管理，轉變經營機制，實行公司化經營，仍掛農場牌子，保留爭取投資的渠道，待運行情況好轉之后徹底脫離。農墾局過渡時期的行政職能逐步退出，實現(xiàn)向現(xiàn)代企業(yè)制度轉變。在職國營職工19324人，其身份轉換實行“老人老辦法，新人新辦法”?！八睦先藛T”1859人在5年內可全部達到退休年齡，按政策自然退休，不再進行身份置換；其余年輕職工全部進行身份置換，脫離國營職工身份，整體上轉為集團公司員工；3萬多農民與年輕職工并軌，全部轉為集團公司員工。

第五，強化農墾生態(tài)建設，烏蘭布和沙區(qū)六個農場增掛國有林場牌子，使其更好地發(fā)揮巴彥淖爾生態(tài)屏障作用。

保持以上運行體制，逐步向“三化一減輕”過渡，主要基于以下理由：

（一)有利于農墾的發(fā)展。

巴彥淖爾農墾自兵團體改以來，前后經歷了大大小小十幾次改革。通過2002年的體制改革及2005年的“三改一剝離”，對資源配置進行了合理優(yōu)化，提高了農場效益，有效的解放了生產力，激活了農墾經濟，為農墾今后的發(fā)展找到了出路，也為農墾今后推行“產業(yè)化、集團化、股份化”，減輕農墾及職工負擔，創(chuàng)造了條件。2002年的體制改革市里僅給了一條“財稅獨立、計劃單列”的政策，沒有增加市政府的財政負擔，改革成本代價最小，改革后的巴彥淖爾農墾呈現(xiàn)出強勁的發(fā)展態(tài)勢。

一是國民經濟持續(xù)快速增長。2005年，全系統(tǒng)國內生產總值完成7.2億元，較改革前的2002年增長4.87億元，3年間平均增速45.6%。二是產業(yè)結構發(fā)生了深刻變化。工業(yè)從無到有，全面復蘇振興，三次產業(yè)比例由2002年的69∶12∶9演進為2005年40∶40∶20。三是投資渠道逐步理順。農、牧、林、水、農業(yè)綜合開發(fā)、計劃生育等領域已按旗縣對待實行計劃單列，每年爭取項目投資約2000萬元，農牧場油路建設、電力建設納入了全市統(tǒng)一規(guī)劃之中，稅費改革、糧食直補等財政轉移支付資金全部落實到位。四是解決了職工全員參保問題。2004年，自籌資金4910萬元完成了社保繳費任務，職工全員加入社保，干部職工企盼多年的老有所養(yǎng)的問題得以解決。五是農墾財稅體制運行良好。三年來共完成稅收4545萬元，完成財政收入6574萬元，爭取上級各類資金1.03億元。

實踐證明，財稅體制的建立，為農墾經濟發(fā)展注入了新的生機和活力，解決了農墾的政策斷層問題，保持了農墾事業(yè)發(fā)展的整體性和連續(xù)性，為保留上級農墾部門的投資渠道，爭取各方面的項目和資金創(chuàng)造了良好的條件。農墾靠發(fā)展二、三產業(yè)，增加自我積累解決了部分歷史遺留問題，為維護墾區(qū)長期社會穩(wěn)定奠定了基礎。

（二)有利于農墾的穩(wěn)定。

農墾經過半個多世紀的發(fā)展，幾經變革。在運行機制方面曾多次進行過調研，但終因農墾的情況特殊，其固有矛盾和問題無法從根本上解決，未能徹底解決，而每一次調研論證，都在農墾干部職工中引起強烈的震動和反響，引發(fā)一系列不穩(wěn)定因素。巴彥淖爾農墾本身又具有其特殊性，人口構成復雜。在兵團體改后，大批農民進入農墾，經過30多年的發(fā)展，形成了職工與農民雜居、土地互相交織的特殊現(xiàn)狀。而且在一個家庭中，父輩是職工、子女是農民；父輩是農民，子女是職工；夫妻之間，一為職工、一為農民的現(xiàn)象比較普遍，無法進行簡單的分離。2005年進行土地經營方式和社保費用承擔辦法改革，調整和穩(wěn)定了土地，如果重新劃分農民和職工的土地，難度很大，容易造成波動。2002年體制改革以來，特別是2005年推行“三改一剝離”后，墾區(qū)呈現(xiàn)社會穩(wěn)定、人心思進的良好局面。按現(xiàn)行機制運行，對解決農墾實際問題，減少社會矛盾，保持農墾的長期穩(wěn)定非常有利。

(三)推行“三化”農墾具備的優(yōu)勢及條件。

“三化”是較大墾區(qū)改革的主要模式，《國務院關于2005年深化農村稅費改革試點工作的通知》(國發(fā)[2005]24號)中明確指出，“國有農場的改革方向是，實行政企分開，按市場規(guī)則組建產業(yè)化、集團化、股份化經營管理企業(yè)。”推行“三化”，有利于整合墾區(qū)資源，保護和發(fā)展農墾先進生產力，提高農墾的市場競爭力，使農墾的優(yōu)勢和示范作用得到充分發(fā)揮。巴彥淖爾農墾本身具備發(fā)展產業(yè)化、集團化、股份化的優(yōu)勢和條件。

一是土地資源豐富且屬國有性質。農場豐富的國有土地便于規(guī)模化生產，有利于運用現(xiàn)代農業(yè)技術集約化經營，降低生產成本。特別是國家近年來實行嚴格的耕地保護政策，農墾土地的國有性質在發(fā)展工業(yè)征地方面的優(yōu)勢更加凸顯。2005年，巴彥淖爾市委、政府批準成立了農墾國土資源分局，為農墾進一步招商引資發(fā)展二、三產業(yè)，加大巴彥淖爾市最大的一塊國有資源的開發(fā)，奠定了堅實的基礎。二是形成了優(yōu)勢產業(yè)。經過50多年的實踐，農墾產業(yè)化經營取得明顯成效，積累了豐富的經驗，形成了一批具有農墾特色的優(yōu)勢產業(yè)。玉米制種、無公害農產品種植等傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)進一步發(fā)展壯大，已經初步形成了規(guī)?；⒓s化的產業(yè)體系，加以整合即可作為產業(yè)做大做強；農場共建設了12個高標準奶牛養(yǎng)殖小區(qū)及配套奶站，先后2次從澳大利亞進口高產荷斯坦奶牛2800頭，現(xiàn)已發(fā)展到6000多頭，有集約化發(fā)展奶產業(yè)的優(yōu)勢；農墾水域面積近55萬畝，占全市水面的70%以上，組建專業(yè)公司發(fā)展水產養(yǎng)殖潛力巨大；旅游資源得天獨厚，東有烏梁素海、中有鏡湖、西有納林湖及烏蘭布和各海子，發(fā)展旅游產業(yè)前景廣闊。特別是今年引進內蒙古金泰煤業(yè)公司投資3.2億元開發(fā)烏梁素海生態(tài)旅游，將建設年收入近億元的4A級旅游景區(qū)。納林湖的旅游開發(fā)也即將全面啟動。三是具有組織優(yōu)勢。農墾“統(tǒng)”的功能強，農工的組織化程度較高，特別是資源的國有性質，有利于它的合理配置，在推進產業(yè)化、集團化等方面具有較強的優(yōu)勢和較大的潛力。

總之，巴彥淖爾農墾通過2002年及2005年的改革，現(xiàn)在全系統(tǒng)社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展，當前正處于發(fā)展的黃金時期。還是應該因地制宜，根據(jù)實際情況選擇最適合農墾發(fā)展的路子。

第三篇：云南農墾深化體制改革調研報告

云南省農墾深化體制改革調研報告

[國研專稿]體制融入地方 管理融入社會 經濟融入市場 ——云南省農墾深化體制改革調研報告 2012-03-16

內容摘要：2009年以來，云南省農墾堅持“體制融入地方，管理融入社會，經濟融入市場”的改革方向，開展了以創(chuàng)新管理體制、完善收入分配制度、落實勞動和社會保障政策為主要內容的體制改革，取得了初步成效，積累了有益經驗。但仍然面臨養(yǎng)老保險歷史欠賬多，基礎設施建設負債較高，一線職工社會保障欠費、退保問題突出，農墾長期形成的特色產業(yè)優(yōu)勢保持難等一系列問題，需要中央、地方和農墾合力加以解決。

關鍵詞：云南省農墾，體制改革

云南省農墾經過60年的發(fā)展，已經成為以天然橡膠為主要產業(yè)的特大型國有農業(yè)企業(yè)集團，建有我國最好的天然橡膠基地，也為保持邊疆穩(wěn)定，促進生產發(fā)展，繁榮區(qū)域經濟做出了重要貢獻。2010年，云南省農墾生產天然橡膠11.1萬噸，占云南省總產量的1/3，約占全國總產量的1/6，有效保障了橡膠這個國防和工業(yè)建設重要戰(zhàn)略物資的供給。但由于長期處于特殊政治、經濟、社會體制下，導致云南省農墾形成了“非政非企，非城非鄉(xiāng)、非農非工”的形態(tài)，與地方經濟社會“兩張皮”。近年來，云南省農墾更是呈現(xiàn)出一線職工勞動強度大、收入低、負擔重，職工與管理層收入差距大、干群矛盾加深，農墾企業(yè)負擔重、負債率高、虧損面大，下崗、待業(yè)人員存在不同程度的不滿情緒等問題。2009年底，云南省委省政府出臺了《中共云南省委云南省人民政府關于推進農墾改革發(fā)展維護墾區(qū)穩(wěn)定的若干意見》（以下簡稱“19號文件”），在屬地管理、產權到場、承包到戶，創(chuàng)新管理機制、激活經營機制，調整利益分配、理順勞動關系，健全社會保障等方面進行了探索，取得了初步成效，積累了有益經驗。為了解云南省農墾改革發(fā)展情況，近期，國務院發(fā)展研究中心調研組赴云南省開展調研，深入保山、德宏、西雙版納等州（市），與當?shù)卣嘘P部門、農墾和農場相關負責人進行座談，與一線管理干部、職工深入交流，現(xiàn)將云南省農墾改革主要舉措、初步成效和經驗報告如下：

一、云南省農墾體制改革背景

云南省農墾建于1951年，墾區(qū)涉及西雙版納、紅河、臨滄、普洱、德宏、文山和保山7個州市28個縣（市、區(qū)），約32萬人，39個農場和18個橡膠分公司，經營國有土地346.2萬畝，其中橡膠209萬畝、茶園6.8萬畝、果園近10萬畝，企事業(yè)單位共70個、在崗職工9.4萬人。歷經60年的發(fā)展，云南省農墾已經成為集農、工、商、貿、旅為一體的特大型國有農業(yè)企業(yè)集團。近年來，由于內外問題交織，墾區(qū)發(fā)展滯后，農場由過去的地方經濟社會發(fā)展的帶動者，淪為落后者。過去，當?shù)剞r民視農場為“樂土”，做夢都想成為農場人；現(xiàn)在，當?shù)剞r民視農場為“受窮受難之地”，害怕成為農場人。其面臨的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）一線職工勞動強度大、收入低、負擔重

一是勞動強度大。云南省農墾在前幾年實行“減員增效”之后，大量一線職工下崗，職工承包任務加重。2010年，農墾人均管理和經營土地、膠園、茶園、蔗園超過40畝，遠高于云南省農村勞動力人均耕作4畝多的水平。墾區(qū)膠工人均管理橡膠樹由過去的300棵增加到900棵，膠工因為超負荷勞動、疾病纏身，早衰早亡的情況突出。

二是收入低。2009年農墾職工平均工資只有9697元，不到云南省社會平均工資（26992元）的40%，比較貧困的農場職工收入更低。西雙版納大渡崗農場茶葉從業(yè)人員2852人，人均茶園5.3畝，純收入僅有7000元左右。特別是種植水稻、水果、甘蔗、咖啡的農業(yè)工人（不具備農墾企業(yè)、農場職工身份的從業(yè)人員，以下簡稱農工）收入更低，年均工資只有5000元左右。實際上，前幾年的“減員增效”后，原有的“一人一崗”，變?yōu)椤耙粦粢粛彙保糠致毠さ墓べY就是整個家庭的收入，職工收入過低，家庭長期處于貧困之中。

三是負擔重。職工承包土地的總收入上繳給農場比例較高，部分墾區(qū)膠工需要繳納總收入的65%～70%。并且，農墾職工每年要把大部分純收入用于繳納社會保險和社會管理費用。農墾職工以云南省上一年平均工資的60%為基數(shù)繳納社會保險，年均社保繳費超過3000元，再加上其他管理費用，職工負擔沉重。

（二）管理層與一線職工收入、待遇差距大，干群矛盾深

一方面，農墾管理層員工收入遠超過一線職工收入。云南省農墾在崗職工9.4萬人左右，其中生產隊以上管理人員就有10071人。根據(jù)2008年年底調查數(shù)據(jù)，管理層員工與一線職工的收入相對差距在5倍左右。2008年，大渡崗農場下屬茶廠黨委書記的崗位工資為4.5萬元（不含效益工資），而茶工年收入僅有7100元，兩者相差6.4倍。在某些農場，產量達不到平均水平的職工，還會出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象。

另一方面，管理層與普通一線職工社會保障待遇差別很大。農場、企業(yè)管理層一直按照繳費基數(shù)的28%繳納養(yǎng)老保險費用，個人只承擔8%；而一線職工只能按照繳費基數(shù)的18%繳納養(yǎng)老保險費用，個人全部承擔；一線職工怨言很多。

（三）農墾企業(yè)負擔重、負債率高、虧損面大

農墾經營農業(yè)產業(yè)，自然災害頻繁、風險大、效益低。多年以來，企業(yè)社會負擔沉重，農墾企業(yè)承擔著醫(yī)院、道路、飲水基礎設施建設，承擔廉租房建設、危房改造等民生工程，承擔在職職工、離退休職工的社會管理服務等職能，2009年，農墾社會負擔達3.88億元。農墾企業(yè)負債率高，平均負債率高達95%，潞江農場負債率更高達273%。農墾企業(yè)虧損面大，39個企業(yè)虧損面在45%以上，而原因之一就是農墾管理機構人員臃腫，每年管理費用高達8.7億元，管理費用居高不下。

（四）墾區(qū)矛盾糾紛突出、維穩(wěn)任務繁重

農墾系統(tǒng)各個利益群體訴求強烈，各種矛盾交織積累，大規(guī)模群體性事件防不勝防，這些矛盾單靠農墾系統(tǒng)無法及時有效地處理解決。利益訴求的主體主要是在崗職工、離退休人員、待業(yè)、下崗、失業(yè)人員。問題主要集中在社會保障、勞動就業(yè)、工資待遇、收入分配、住房改善等方面。墾區(qū)已經成為云南省維穩(wěn)工作的重點、難點和熱點。

云南省農墾共有下崗、退職等解除勞動合同人員2.6萬人，這部分人有各種利益訴求，存在不同程度的不滿情緒，已經成為影響墾區(qū)社會穩(wěn)定的主要因素之一。尤其是2009年的“1·20事件”[①2009年，云南西雙版納墾景洪農場415名解除勞動合同人員，在非法組織“退休人員維權會”的策劃下，為解決養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障和獨生子女費等問題，釀成的集體上訪事件，事件一度蔓延至西雙版納墾區(qū)，后在地方政府的及時、有效、正確處理下得以平息。]后，各種矛盾和問題集中暴露，地方政府維持邊疆地區(qū)社會穩(wěn)定壓力的逐漸增大。

（五）墾區(qū)基礎設施薄弱，經濟社會發(fā)展滯后

由于體制沒有融入地方，農墾系統(tǒng)基礎設施建設長期游離于云南省統(tǒng)一規(guī)劃和建設之外，享受不到各種惠農政策，民生欠賬較多，經濟社會發(fā)展長期滯后。

一是墾區(qū)水利、電力等基礎設施薄弱，群眾飲水困難和不安全問題突出。黎明農場2萬多畝肥沃的農田缺乏灌溉設施，靠天吃飯；臨滄墾區(qū)5個農場1.3萬人存在飲水安全問題，占墾區(qū)總人口的42%，4座小

（二）型病險水庫威脅著職工生命和財產安全；西雙版納墾區(qū)電網尚未納入農網改造，部分居民點沒有通電等。部分墾區(qū)基礎設施建設已經遠遠落后于當?shù)剞r村，嚴重影響了農墾職工的生產生活。

二是墾區(qū)職工住房條件長期得不到改善，職工生產生活條件差。農墾管區(qū)現(xiàn)有住戶11萬多戶，人均居住面積僅有17平方米，職工住房窄、舊、簡、?，F(xiàn)象普遍，與當?shù)剞r村差距較大，呈現(xiàn)出“棚區(qū)就是農墾的，新樓房就是當?shù)乩习傩盏摹本跋?。當?shù)剞r場在解決低收入人口危房改造問題方面面臨較大困難，大渡崗農場2010年危房改造任務900戶，由于國家貸款政策收緊，職工籌資困難，建筑材料價格大幅度上漲等原因，危房改造工作舉步維艱，僅開工300戶。

二、云南省農墾改革主要舉措

根據(jù)云南省“19號文件”精神，云南省農墾在保持農場國有土地性質不變、企業(yè)職工身份不變“兩個不變”的前提下，深入推進以創(chuàng)新農墾管理體制、完善收入分配制度、落實勞動和社會保障政策為主要內容的改革，力求從體制、機制上消除產生矛盾和問題的根源，主要舉措有：

（一）農墾屬地化管理

一是云南省農墾總局屬地化管理。目前，云南省農墾總局和云南省農墾集團公司實行“兩塊牌子、一套班子”的過渡性管理體制。改制之后，云南省農墾集團公司由云南省人民政府國有資產監(jiān)督管理委員會直接監(jiān)管。

二是農墾分局屬地化管理。云南省農墾總局直屬的農墾分局轉變?yōu)楫數(shù)厥校ㄖ荩┱睂俚霓r墾局，職能轉變?yōu)樨瀼芈鋵嵉胤秸嘘P農墾工作的方針政策，銜接省廳局部署的有關農墾工作，協(xié)調市（州）政府相關部門服務墾區(qū)經濟社會發(fā)展，指導各農場相關業(yè)務工作等。

三是人員、資產屬地化管理。云南省編委核實的各州市縣行政事業(yè)編制2894名，大部分用于農場、分場兩級機關工作人員參公參事。省農墾總局管理的39個農場，42個縣處級單位264名處級干部移交屬地，由所在州市或縣（市、區(qū)）對農場干部和國有資產進行管理。目前，普洱市、文山州已完成參公參事人員上崗工作；西雙版納州、德宏州、臨滄市已完成參公參事招錄招聘考試工作；保山市對原農場領導班子成員進行了考察考核和任命工作；紅河州完成了農場機關管理人員的檔案和相關信息的核對工作。

（二）農墾集團大部分資產下劃到農場及企業(yè)

農墾集團公司原有全資及控股企業(yè)76家，擁有總資產94.6億元，總負債58.8億元，所有者權益35.7億元，資產負債率為62%。農墾集團根據(jù)《公司法》和其他有關法律法規(guī)，按照機制創(chuàng)新、市場運作、自主決策、自負盈虧的原則開展重組工作。建立健全產權明晰、責任明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。目前，保留在集團公司經營的企業(yè)有21家，資產總額為27.7億元，負債總額11.4億元（其中：銀行貸款3.4億元），所有者權益16.3億元。

按照“19號文件”要求，農墾系統(tǒng)各個單位根據(jù)相關政策規(guī)定對下劃單位的資產，負債及所有者權益情況進行了全面清查。目前，共完成下劃移交單位53家，下劃農場及企業(yè)資產總額55.6億元，負債43.6億元，所有者權益12億元。除臨滄市的孟定農場和紅河州的彌勒東風農場外，所有的農場和州市工商企業(yè)（含農墾分局）已完成資產下劃工作。

（三）推行家庭承包經營，收益大頭歸職工

改制之后，農場作為獨立的法人實體，履行以所轄國有土地為核心的國有資產和社區(qū)公共事務管理職能。農場80%以上基本農田承包給農工經營，承包經營權長期穩(wěn)定不變，對于農工承包經營的基本農田，農場不再收取承包費。農場橡膠、茶葉、水果等長期作物和糧食等短期作物，本著收益大頭歸職工的原則，實行家庭承包。

一是推行普遍家庭承包。農墾堅持整體推進和分類指導相結合，從實際出發(fā)，因地制宜，堅持“一場一策”，“一隊一策”推進家庭承包。在云南部分地區(qū)，國有土地承包范圍不僅包括職工，還包括生產隊干部、農場下崗、失業(yè)人員，以及在農場工作達到一定年限的農工等。在云南省7個州（市）墾區(qū)中，西雙版納農墾實行全員承包，戶籍在農場、年滿18周歲的人員均可參加承包。德宏、紅河、普洱、文山、臨滄等墾區(qū)采取大穩(wěn)定、小調整，統(tǒng)籌兼顧的辦法，在原有基礎上穩(wěn)定、完善職工家庭承包制度。

二是收益大頭歸職工。農場根據(jù)相關政策要求大幅度降低職工上繳比例，家庭承包橡膠林銷售總收入上交比例由60%降低到35%～45%，其他經濟作物上繳比例降低到20%左右。

（四）徹底剝離社會職能

過去幾年，云南省農墾已經基本完成了中小學校、公安，后勤服務等機構的移交工作。在深化體制改革的過程中，農墾主要是剝離醫(yī)療機構，當前，農墾已經把124所農墾醫(yī)療機構、人員移交屬地到縣（市、區(qū)）管理。

農墾系統(tǒng)醫(yī)療機構以及2008年底前的在職人員都整體移交地方管理，取消農墾封閉運行的職工基本醫(yī)療保險，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險。2011年1月起，農場企業(yè)8.5萬名在職職工和5.9萬名退休職工的養(yǎng)老保險賬戶系統(tǒng)由地方社保機構管理。農墾醫(yī)療機構移交地方前，負債由農墾集團解決；移交后，所需人員經費由各市縣財政承擔。屬地政府接收農墾醫(yī)療機構，所需經費按照政府辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）非營利性醫(yī)療機構補助標準給予補助，前3年過渡期由省財政全額核撥，后3年扶持期采取70%、40%、10%逐年遞減的方式給予補助。

三、云南省農墾體制改革取得的初步成效

（一）職工、農工負擔減輕、收入提高

云南省農墾落實農場生產經營自主權、推進家庭承包經營機制改革，初步消除了制約墾區(qū)發(fā)展的體制機制障礙，減輕了職工、農工負擔，提高了收入，取得了較好效果。

一是職工、農工負擔減輕。地方政府出臺相關政策，嚴格控制家庭承包經營的繳費項目和收費標準，減輕了職工、農工負擔，提高了他們的生產積極性。改革之前，承包橡膠林的職工需上繳收入總額的70%左右給農場，改革之后，上繳比例大幅度下降到40%左右。西雙版納州委、州政府明確提出“橡膠農場及膠林承包經營的，農工家庭所得比例建議在51%～70%之間，盡最大努力提高農工家庭承包經營的所得比例?！背邪枞~、水稻、水果、甘蔗、咖啡的職工、農工家庭所得比例更高，大渡崗農場承包茶園的職工，不需上繳收入，農工則只需上繳20%給農場管委會。

二是職工、農工收入快速增長。根據(jù)云南省農墾總局提供的數(shù)據(jù)，2010年農墾職工人均收入增長較快，達到13201元，比上年增加2694元，增長25.6%，農工人均收入達到12989元，比上年增加2569元，增長24.7%。

（二）逐步化解深層次矛盾，邊疆社會進一步穩(wěn)定

云南省農墾深化體制改革過程中，深層次矛盾和問題集中凸顯出來，農墾通過推進普遍家庭承包、解決歷史遺留問題、提高維穩(wěn)能力等措施消除隱患、解決問題，邊疆社會進一步穩(wěn)定。

一是妥善解決了農墾待業(yè)、下崗人員的勞動就業(yè)問題。改革之前，農墾待業(yè)、下崗人員較多，墾區(qū)就業(yè)壓力很大。據(jù)統(tǒng)計，云南省農墾系統(tǒng)有近2萬待業(yè)人員，黎明農場未就業(yè)青年就有2500多人，占農場總人口的15%；臨滄農墾管區(qū)內待業(yè)、失業(yè)人員5000多人，占墾區(qū)總人口的16%。這些人員缺乏職業(yè)技能，沒有勞動崗位，生活將越來越困難，勢必成為影響墾區(qū)穩(wěn)定的重要因素。部分墾區(qū)通過推行普遍家庭承包，把農墾下崗、失業(yè)人員，以及在農場工作達到一定年限的農工、臨時工家庭納入到承包人范疇；西雙版納墾區(qū)把戶籍在農場、年滿18周歲的人員全部納入承包人范疇；有效解決了這部分人的就業(yè)與生活問題。

二是妥善解決農墾系統(tǒng)勞動關系、社會保障遺留問題。改革過程中，農墾對原有職工勞動關系進行清理，分類落實相關政策，依法辦理勞動合同的續(xù)簽、變更、終止等手續(xù)，完善了職工檔案管理。中央、地方財政、農墾三方分擔了農墾退休人員醫(yī)療保障補繳費用4.3億元，解決了部分社會保障遺留問題，消除了不穩(wěn)定因素。

三是解決了農場發(fā)展時期帶地進場、征地等歷史遺留問題。各個墾區(qū)在制定家庭承包經營方案的過程中，廣泛征求各個群體的意見，兼顧各個利益群體的訴求，將歷史遺留問題分類劃分，逐一梳理，統(tǒng)一解決，推動改革順利進行。大渡崗農場的盤江橡膠作業(yè)區(qū)在組建時，舊衙門、順安兩個寨子9戶47人帶地進場，現(xiàn)在提出解決征地補償、安排就業(yè)崗位、給予困難補助等要求，當?shù)剞r場在改革過程中予以統(tǒng)一解決。

四是通過建立屬地管理責任制、群防群治體系等，地方政府提高了群體性事件的預警能力和處置能力；通過完善突發(fā)性事件應急預案，地方政府增強了維護經濟社會穩(wěn)定的能力；改革過程中，當?shù)毓矙C關開展基層“大走訪”活動，進一步做好不穩(wěn)定人員的情緒控制和疏導工作，使之成為農墾改革發(fā)展的動力和社會穩(wěn)定的基礎。

（三）管理體制進一步理順

農墾通過屬地化管理，撤銷農墾分局，人員和資產整體劃歸所在州（市）；農墾集團公司成為法人實體和市場主體，落實農場生產經營自主權，實行家庭承包經營，放活了職工、農工家庭經營自主權，進一步理順了管理體制。

一是農墾集團公司成為法人實體和市場主體。農墾集團按照市場規(guī)律和國有企業(yè)改革的一般要求進行改組之后，進一步理順股權關系，完善法人治理結構，成為以加工、銷售和研發(fā)為重點的法人實體和市場主體。

二是優(yōu)化產業(yè)結構。改制之后，國有資本從非主導產業(yè)和其他中小企業(yè)中退出，通過重組國有優(yōu)質資產、優(yōu)勢資源，積極培育優(yōu)勢產業(yè)，集中力量建設天然橡膠等具有規(guī)模和產業(yè)優(yōu)勢、富有市場競爭力的專業(yè)集團和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。

三是落實農場生產經營自主權。農場改革過程中，農墾集團將大部分產權下劃到農場，農場作為獨立的法人實體，切實履行國有工商企業(yè)出資人的職責，確保國有資產的保值增值，并履行社區(qū)公共事務管理職能，維護社會穩(wěn)定。

四是完善家庭承包經營。農場實行家庭承包經營之后，充分體現(xiàn)統(tǒng)分結合的要求，發(fā)揮農場統(tǒng)一服務功能，放活職工、農工家庭經營自主權，提高了職工、農工收入。

（四）基礎設施建設加快，促進農墾融入地方經濟

云南省把墾區(qū)的道路、水利、飲水、棚戶、電網改造等民生工程和基礎設施建設項目納入全省統(tǒng)一規(guī)劃中。云南省要求有關部門把墾區(qū)道路建設納入全省暢通工程；把墾區(qū)納入全省中低產田改造以及“五小水利工程”實施范圍；把墾區(qū)職工飲水困難和不安全問題納入全省農村飲水安全計劃；把墾區(qū)棚戶區(qū)改造納入全省保障性住房建設計劃，把墾區(qū)電網改造與建設納入全省電網改造工程。

改革后，西雙版納州把農場建設納入全州“十二五”規(guī)劃，并提出力爭3年左右的時間，完成1200公里道路建設、4.5萬畝中低產田地改造，基本解決墾區(qū)9.58萬群眾的飲水安全問題，完成13192戶危房改造及廉租房建設、6個電源點改造、30個電網改造等工程任務；將墾區(qū)503個生產隊的社會公益性事業(yè)建設和隊容隊貌整治納入全州新農村建設統(tǒng)籌規(guī)劃。地方政府對墾區(qū)相關投資項目給予傾斜，實行單獨列報、切塊下達，力爭在短期內實現(xiàn)墾區(qū)基礎設施建設的明顯改善。

四、云南省農墾改革的成本分析

（一）地方財政承擔農墾人事制度改革成本

從2010年開始，云南省財政每年將支付1.8億元推進農墾人事制度改革。

云南省財政統(tǒng)一撥付農場、分場兩級機關2894名參公參事人員工資和辦公經費合計約8000萬元/年，包括工資7756萬元/年，辦公經費221萬元/年。其中，西雙版納農墾參公人員共510名，工資總額916.7萬元/年，參事人員共730名，工資總額1177.4萬元/年。

云南省財政撥付農墾近4000個生產隊干部（分屬1080個生產隊）的補助總額近3000萬元/年。云南省參照村干部補助方式對農墾生產隊干部給予補助，邊境縣每人補助600元/月，合計7200元/年；非邊境縣每人補助500元/月，合計6000元/年。其中，補助西雙版納州農墾生產隊干部約2219.2萬元/年。

云南省財政對各州縣參公參事人員以外的農墾管理人員撥付補貼。核實需補貼786人，每人補貼700元/月、8400元/年，總額為660萬元/年。其中，補貼西雙版納州參公參事人員以外的農墾管理人員共計359.9萬元/年。

另外，農墾醫(yī)療機構屬地化管理之后，由云南省財政對3500名醫(yī)療工作人員進行補助，人均補助2萬元/年，從移交開始，前3年由云南省財政全額承擔，總額為7000萬元/年，后3年分別按照70%、40%、10%給予補助。初步核算，加上其他配套經費，云南省財政為人事改革每年要支付1.8億元。

（二）中央、地方、農墾分別承擔解決社會保障問題的成本

按照農墾系統(tǒng)5.7萬退休人員，人均7484元計算，農墾退休人員醫(yī)療保障補繳費用共計4.3億元。按中央財政53.2%，云南省、市（州）財政各10%，農墾26.8%的比例分攤。除此之外，云南省地方財政還要承擔離休干部醫(yī)療經費減免的成本。

一是中央財政承擔解決農墾退休人員醫(yī)療保障問題的大部分成本。4.3億元補繳費用中，中央財政承擔53.2%，約2.3億元。

二是地方財政承擔解決農墾退休人員、離休干部醫(yī)療保障問題的部分成本。第一是解決農墾退休人員醫(yī)療保障問題，云南省、市（州）財政各承擔4.3億元總費用的10%，共計8500萬元。第二是地方政府把離休干部醫(yī)療保障納入屬地統(tǒng)籌管理，離休干部醫(yī)療經費減免共計1000萬元/年。

三是農墾承擔解決退休人員醫(yī)療保障問題的部分成本。在農墾退休人員醫(yī)療保障補繳費用4.3億元中，農墾集團公司分攤26.8%，承擔1.2億元，但目前農墾集團公司只支付了一半，仍欠費6000萬元。

（三）地方政府、農墾共同承擔改革過程中維護社會穩(wěn)定的成本

云南省財政一次性補助7000萬元，用于支持農墾系統(tǒng)處理歷史遺留問題；地方政府在西雙版納州農墾“1·20”事件中分擔40%的費用，約4397萬元；并且，改革過程中，地方政府出臺相關政策，采取各種措施，維護墾區(qū)社會穩(wěn)定。比如，西雙版納州要求各縣、市，州公安局機關開展基層“大走訪”活動，進隊入戶，與墾區(qū)群眾一起吃、一起勞動。了解和傾聽群眾的愿望呼聲，做好群眾特別是不穩(wěn)定人員的情緒控制和疏導工作，引導群眾走正常的上訪渠道。

農墾系統(tǒng)主要是承擔了改革過程中解決突發(fā)事件的部分費用。西雙版納州農墾在“1·20”事件分擔60%的費用，約6596萬元。

五、深化農墾體制改革亟待解決的問題及建議

云南省農墾體制改革在一定程度上消除了產生矛盾和問題的根源，取得了初步成效，但仍然面臨養(yǎng)老保險歷史欠賬多，基礎設施建設負債較高，一線職工社會保障欠費、退保問題突出，臨時工社保覆蓋面很低，農墾長期形成的特色產業(yè)優(yōu)勢保持難等一系列問題，需要中央、地方和農墾合力加以解決。

（一）養(yǎng)老保險歷史欠賬多，需要財政支持解決

一線職工養(yǎng)老保險欠費3.7億難解決。2004年以來，云南省允許農墾系統(tǒng)從特殊情況出發(fā)，根據(jù)不同產業(yè)確定不同的養(yǎng)老保險繳費比例，對從事第一產業(yè)的職工，統(tǒng)一按照云南省城鎮(zhèn)個體勞動者繳納基本養(yǎng)老保險費18%的比例執(zhí)行，導致農墾企業(yè)2004～2008年連續(xù)5年差欠養(yǎng)老保險費10%，共計3.7億元。其中，西雙版納州農墾系統(tǒng)養(yǎng)老保險欠費達到2.1億元，在西雙版納12個農場中，欠費最高的東風農場差欠4405.5萬元。

養(yǎng)老保險欠費導致一線職工應退休但未能退休（所謂“應退未退”）問題，亟待解決。近年來，云南省社保部門要求農墾按“補一退一”的原則進行處理，即：農墾系統(tǒng)當年達到退休年齡的人員必須先把歷年養(yǎng)老保險欠費補齊方可辦理退休手續(xù)。農墾企業(yè)困難，負擔較重，致使一部分農墾職工不能正常辦理退休手續(xù)，導致了“應退未退”問題。部分職工到70歲仍不能正常辦理退休手續(xù)，有些職工直到去世也未能正常退休并領取養(yǎng)老金，“應退未退”問題已經成為當?shù)厣鐣€(wěn)定的重大隱患。目前，農墾每年有2800名職工達到退休年齡，按要求需要補繳2000多萬元，相關部門才能給予辦理退休手續(xù)。

農墾積弱已久，民生欠賬很多，解決農墾一線職工社會保障歷史遺留問題，事關農墾系統(tǒng)改革、發(fā)展和穩(wěn)定全局。中央、云南省財政要加大支持力度，協(xié)助云南農墾集團公司妥善解決由于體制和歷史原因而產生的社會保障歷史欠賬問題，協(xié)助解決農墾職工家庭撫恤金、喪葬費、養(yǎng)老補助等問題，盡快將農墾一線職工全部納入當?shù)厣鐣Ｕ象w系，化解民生欠賬，促進墾區(qū)社會事業(yè)的發(fā)展。

（二）基礎設施建設負債較高，應分類予以化解

長期以來，農墾由于體制上的特殊性享受不到中央許多惠農政策，農墾農場在水、電、路等基礎設施建設方面進行了大量投入，但也有較高的負債。截至2011年6月，西雙版納州12個農場通過向國家申請補助和農場自籌資金，在基礎設施建設上累計投入16.6億元，目前仍負債4985.8萬元。其中投入與欠付較多的為：景洪農場累計投入4.9億元，欠付1471萬元，東風農場累計投入3.6億元，欠付1436萬元。推行普遍家庭承包經營之后，各個農場將這些負債列入家庭承包費收取項目，最終還是要依靠職工、農工承包家庭來償付。

區(qū)別對待基礎設施建設負債，分類進行處理，是切實減輕農場和一線職工家庭負擔、提高職工收入的關鍵環(huán)節(jié)。對于農場形成的公益性、政策性基礎設施建設歷史負債，財政、金融部門要認真研究，妥善處理，減輕改革后農場的歷史負擔。對于生產經營性歷史負債，農場要本著切實減輕承包戶負擔的原則，清楚界定負債，認真進行協(xié)商，劃定承包戶的債務承擔期限、數(shù)量，明確收取標準、形式，徹底加以解決。

（三）一線職工社會保障欠費、退保問題突出，臨時工社保覆蓋面很低，需全面納入屬地化管理

一線職工今后的社會保障是難題。按照相關政策規(guī)定，家庭承包經營之后，農墾職工身份不變。職工個人養(yǎng)老、醫(yī)療保險等繳費比例合計為30%左右，按2010年云南平均工資2515元/月的60%的基數(shù)計算，人均繳納養(yǎng)老、醫(yī)療等保險費用超過5000元/年。今后一是部分職工、農工將不會繳費，自動退保。近年來，因繳費基數(shù)過高，停保、退保的職工達15819人；二是部分職工、農工將繳不起。承包茶葉、水稻、水果、甘蔗、咖啡的一線職工收入不高，大渡崗農場承包茶園的職工年收入不到5000元，無法繳納社會保險。這部分人員達到退休年齡而沒有養(yǎng)老保障，必將成為社會隱患。

并且，農墾職工失業(yè)、工傷、生育保險參保率較低。截至2010年底，墾區(qū)職工參加當?shù)厥I(yè)保險的只有4.1萬人，參保率只有57%；參加當?shù)毓ｋU的4萬人，參保率只有56.9%；參加當?shù)厣ｋU的4萬人，參保率只有56.3%。長期以來，農墾企業(yè)經濟困難，職工負擔很重，欠費、退保問題突出。臨時工社會保障問題難以解決。據(jù)統(tǒng)計，云南省農墾尚有31229名臨時工，農墾沒有與這3萬多名臨時工簽訂勞動合同，更沒有為其建立起社會保障。西雙版納大渡崗農場總人口10286人，農工6901人，其中長期在農場工作，但是未簽訂勞動合同的臨時工就有3620人。推行家庭承包后，這部分臨時工自主經營、自負盈虧、收入很低，醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障問題難以解決。并且，年老臨時工的社會保障也是個難題，目前，墾區(qū)31229名臨時工中，需發(fā)放年老生活補助的超過2000人，每年需要資金540萬元以上。

妥善解決養(yǎng)老、醫(yī)療等保障問題，必須將職工、農工（包括部分臨時工）、退休職工、年老農工等群體的社會保險納入屬地管理，總體費用由中央及地方財政、農墾集團利潤、農墾系統(tǒng)資產租賃出讓收入、以及承包家庭上繳收入共同承擔。一是將農墾職工基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險全面納入屬地管理；二是將農工以及未簽訂勞動合同的臨時工等全部納入當?shù)匦滦娃r村合作醫(yī)療和農村社會養(yǎng)老保險范疇；三是將具有農墾職工身份的待業(yè)、下崗、失業(yè)人員等全部納入當?shù)爻擎?zhèn)低保范疇；四是將年老農工，包括年老臨時工等人員納入農村社會養(yǎng)老保險范疇；妥善解決他們的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障問題。

（四）農墾長期形成的特色產業(yè)優(yōu)勢保持難，亟待加強行業(yè)服務、指導和管理

一是行業(yè)管理有待規(guī)范。云南省農墾橡膠加工存在工廠多、設備工藝落后、管理粗放、加工能力不高等問題。比如，西雙版納州是云南省的橡膠主產區(qū)，年生產加工干膠23.9萬噸，其中農墾超過10萬噸，然而，整個西雙版納州有加工企業(yè)57家，年均企業(yè)加工能力只有4200噸。二是農墾改制之后組建的新公司與種植基地農戶（職工）之間的利益聯(lián)結機制尚未建立起來。農墾系統(tǒng)的生產、加工、經銷企業(yè)尚未充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的加工、品牌和營銷方面的優(yōu)勢，還存在與種植農戶爭利的狀況。三是農墾長期形成的農業(yè)裝備優(yōu)勢、規(guī)模化、標準化生產優(yōu)勢，以及隊伍素質優(yōu)勢、先進農業(yè)技術優(yōu)勢和現(xiàn)代農業(yè)組織管理等優(yōu)勢難以發(fā)揮出來。改革之后，國有土地承包到戶、經營核算到戶、經營盈虧到戶，承包家庭很難做到技術措施、質量標準、病蟲害防治、林木更新“四統(tǒng)一”，產前、產中、產后的社會化服務體系也尚未建立起來。四是農墾特色產業(yè)優(yōu)勢難以保持。改革之后，農墾橡膠、茶葉、熱帶水果、咖啡等特色優(yōu)勢產業(yè)，采取租賃、承包等方式分包給了職工、農工家庭。如何保持這些優(yōu)勢產業(yè)的良好發(fā)展勢頭，如何加強科技推廣、良種繁育、品種優(yōu)化、產業(yè)布局等，是下一步農墾發(fā)展需要解決的問題。

改革完成之后，云南省農墾總局成建制轉為經濟實體，組建為云南省農墾集團，各州市農墾分局改制為州市政府直屬的農墾局。隨著農墾體制改革的深入，地方農墾應如何與農業(yè)部農墾局對接，也是地方頗為關注的問題。

解決上述問題，迫切需要加強行業(yè)技術指導和社會化服務工作，推進橡膠、茶葉、熱帶水果等特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展，提升產業(yè)競爭力。在種植環(huán)節(jié)，要大力發(fā)展農民合作經濟組織，完善農業(yè)社會化服務體系。探索建立龍頭企業(yè)與農戶之間的利益聯(lián)結機制，保護農戶合理利益。在加工環(huán)節(jié)，要促進農產品精深加工產業(yè)發(fā)展，向市場提供科技含量、附加值較高的中、高端產品。依托特色農產品基地，建立一批市場型、科技型和效益型的農副產品加工企業(yè)。在社會化服務環(huán)節(jié)，要逐步建立起一支相對穩(wěn)定、素質較高的科技推廣隊伍，提高產前、產中、產后社會化服務水平。

國務院發(fā)展研究中心“云南省‘三農’發(fā)展政策”調研組

調研組成員：張玉臺

韓俊

何宇鵬

來有為 秦中春 張云華

樊雪志 伍振軍

執(zhí)筆：韓俊 伍振軍

第四篇：巴彥淖爾市新能源發(fā)展調研報告

巴彥淖爾市新能源發(fā)展調研報告

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巴彥淖爾新能源資源豐富，特別是風能、太陽能資源位居全區(qū)前列。近幾年來，全市上下對新能源開發(fā)利用高度重視，廣開思路、超前運作，大力開發(fā)風能、太陽能和生物質能等綠色能源,全市新能源產業(yè)已呈現(xiàn)出健康、快速發(fā)展的態(tài)勢。

為全面了解我市新能源發(fā)展狀況，盡快把我市發(fā)展成為自治區(qū)重要的新能源生產基地，近期，我們對全市新能源發(fā)展情況進行了調研，現(xiàn)將調研情況匯報如下：

一、我市新能源資源情況：

風能，資源主要集中在烏拉特中旗、烏拉特后旗、磴口縣陰山以北地區(qū)以及烏拉特前旗烏拉山北坡。據(jù)初步估算，我市的風能資源總儲量為1億千瓦，技術可開發(fā)量6000萬千瓦。

太陽能，據(jù)有關數(shù)據(jù)表明，我市年總輻射約1637～1685千瓦時/平方米、年日照時數(shù)約3100小時，屬全國高值，僅次青藏高原，與阿拉善同居全國第二位。

生物質能，依據(jù)2010年全市農作物產量測算，全市各類秸稈產量約500多萬噸。按可利用系數(shù)測算，約有農作物秸稈200多萬噸，其中葵花秸稈141萬多噸，小麥近10萬噸，玉米37萬多噸。此外，全市林木采伐廢棄樹枝、枝杈，檸

特許權項目正在做項目招標、國電蒙電4萬千瓦預計7月份開工建設。

生物質能發(fā)電，目前，我市已有4個生物質發(fā)電項目獲自治區(qū)發(fā)改委核準，核準生物質熱電廠規(guī)模約12.6萬千瓦，分別是五原縣麥綠2×12MW項目、杭后盛華4×12MW項目、五原華鑫2×12MW項目和臨河兆鑫2×15MW項目。

杭后盛華4×12MW項目，2009年7月25日開工建設。目前煙囪基礎工程已完成，冷卻塔準環(huán)基基礎施工完畢。今年到目前為止該項目仍然沒有開工，主要是因為建設資金短缺，目前正在積極融資。

臨河兆鑫2×15MW項目，項目總投資3.1億元，2011年開工建設，到目前項目完成投資1.9億元，主車間、冷卻塔、煙囪已建成，一臺發(fā)電機組已安裝完成，另一臺發(fā)電機組正在安裝，正在建設配套附屬設施的化學水廠房、綜合泵房、循環(huán)水泵房供熱首站等。預計今年12月建成投產。

五原華鑫2×12MW項目，30%設備已招標，25%土建工程已完工，因資金問題暫時停工。

五原麥綠2×12MW項目，因業(yè)主方資金困難，本工程目前尚未開工。生物質燃料乙醇，今年，國家已核準中興能源生物質燃料乙醇項目10萬噸，目前已建成投產3萬噸，預計年產7萬噸燃料乙醇項目2013年開工建設。

三、我市新能源發(fā)展規(guī)劃情況

風能，“十二五”末，嚴格按自治區(qū)規(guī)劃我市455萬千瓦開展前期工作。

太陽能，十二五末，我市按確保80萬千瓦，爭取突破100萬千瓦進行前期工作。

生物質能，十二五末，規(guī)劃生物質發(fā)電裝機總容量為15萬千瓦。

四、我市新能源發(fā)展存在的主要問題

但企業(yè)發(fā)展意愿強烈，正在想方設法進行籌措。二是搶奪原料問題。鄂爾多斯杭錦旗現(xiàn)已建成一家生物質電廠，已在我市進行原料收購，現(xiàn)已出現(xiàn)縣域與地域爭奪原料現(xiàn)象，要盡快制定企業(yè)收購原料辦法，制止惡性競爭。

五、我市新能源發(fā)展思路

新能源是我市“十二五”打造重點，我市發(fā)展意愿強烈，但發(fā)展制約因素太多，主要是負荷消納問題。我市處于蒙西電網末端，蒙西受制約最大的就是我市。如果蒙西電網不能實現(xiàn)網對網輸送，鑒于電網實際，一方面我們在提高自有負荷情況下，想方設法進行外送，目前，蒙古國外送線路已建成。蒙西至長沙特高壓起點定在鄂爾多斯準格爾旗，我們可以通過建設德嶺至包西輸電線路，通過風光打捆外送風電。

風能，十二五期間，自治區(qū)已規(guī)劃我市風電455萬千瓦，目前已核準200萬千瓦，百萬基地180萬千瓦預計今明兩年核準，剩余近80萬千瓦我們積極辦理支持性文件，盡快核準。

一是爭取烏拉特中旗180萬千瓦百萬基地核準；二是清理整頓已核準多年未開工項目。主要涉及后旗天蘭和基和東方風電項目。二個項目于2005年核準，現(xiàn)仍未開工建設，按照國家核準權限，有效期二年，現(xiàn)項目已作廢。嚴格按照自治區(qū)控制企業(yè)投資主體進行操作，對小型企業(yè)和同一家企業(yè)多個投資主體進行整合。三是抓緊分散式風電前期工作。

太陽能，由于太陽能占地較多，根據(jù)我市區(qū)域特點，我市發(fā)展太陽能重點區(qū)域為烏拉特半荒漠草原、烏蘭布和沙漠，套區(qū)地區(qū)利用現(xiàn)有荒地或設施農業(yè)，并利用現(xiàn)有建筑物發(fā)展太陽能。下步，在重點發(fā)展風光同場的同時，采取企業(yè)自建或與農業(yè)大棚企業(yè)合作的方式，有序推進農業(yè)大棚光伏，并與財政等有關部

第五篇：陜西省農墾國有農場分離辦社會情況的調研報告

陜西省農墾國有農場分離辦社會情況的調研報告

陜西省農村綜合改革辦公室

陜西省農墾集團總公司

農墾是一個特殊的系統(tǒng)，其基本屬性是企業(yè)，但又主要從事農業(yè)生產。由于農場土地面

積大，區(qū)域廣，既具有“三農”的特點，又具有社會屬性和區(qū)域屬性，因此農墾長期實行的是政企合一的管理體制，在開發(fā)建設、發(fā)展經濟的同時，還承擔著大量的行政性、社會性管

理職能。在計劃經濟條件下，這種政企合一的體制為促進農墾經濟社會協(xié)調發(fā)展發(fā)揮了重要

作用。但隨著社會主義市場經濟體制的建立完善，企業(yè)逐步成為市場競爭的主體，大量的行

政性、社會性、公益性事務成為農墾企業(yè)的沉重負擔，極不利于農墾參與市場競爭，嚴重制

約了墾區(qū)經濟社會發(fā)展。為了借鑒其他省份分離農墾辦社會的經驗，摸清我省農墾國有農場

辦社會情況，為下一步幫助我省農墾卸掉包袱，輕裝上陣，平等參與市場競爭創(chuàng)造條件，省

農村綜合改革辦公室與省農墾總公司組成聯(lián)合調研組，于今年7-8月對我省農墾國有農場辦

社會情況進行了實地調研，并赴外省考察學習。通過實地調研和學習，對我省國有農場辦社

會中存在的問題進行了深入剖析，在此基礎上，提出分步實施、逐步分離、統(tǒng)一財政規(guī)劃、納入“一事一議”財政獎補等若干具體解決方案和政策建議，為下一步推進我省國有農場分

離辦社會改革試點提供參考和借鑒。

一、農墾辦社會情況

我省農墾和全國其他墾區(qū)相比，雖然規(guī)模較小，但有許多共性，所以在創(chuàng)辦和建設期間，也

同時興辦了一批社會事業(yè)等單位，真可謂“麻雀雖小，五臟俱全”。

（一）農墾辦社會的現(xiàn)狀。

陜西省農墾集團有限責任公司是我省農墾的省級管理部門，屬企業(yè)性質，業(yè)務歸口省農業(yè)廳

管理，人員、資產由省國資委監(jiān)管。省農墾集團受省政府委托履行行業(yè)管理職能，除直接經

營管理10個企事業(yè)單位外，還行業(yè)管理榆林、延安、西安、漢中等農墾企事業(yè)單位，同時

受農業(yè)部農墾局行業(yè)指導。10個企事業(yè)單位，即渭南墾區(qū)管理處、華陰農場、沙苑農場、朝邑農場、大荔農場、馮原牧場、農墾職工醫(yī)院、陜西機電技工學校（農墾技校）、農墾干

休所、農墾培訓中心。另外，還有1個控股公司即陜西英考鴕鳥股份有限公司，1個海外全

資公司即中喀（喀麥?。┯⒖嫁r業(yè)開發(fā)有限公司，1個參股公司即陜西農墾礦業(yè)資源有限公

司。行業(yè)管理的榆林、延安、西安、漢中農墾下屬8個農場和1個乳業(yè)總場。榆林墾區(qū)規(guī)模

最大，共有6個農場，其中南郊、魚河、牛家梁、馬合等4個農場由榆陽區(qū)農墾局管理，石

馬坬和新橋農場分別由橫山、靖邊縣政府直管。

我省農墾辦社會職能主要有：社會行政職能、社會事業(yè)職能和社會服務性職能三個方面。

一是社會行政職能。屬于相關政府部門授予或者委托相應行政執(zhí)行的職能，主要有：土

地管理、小城鎮(zhèn)和居民點建設與管理、環(huán)境衛(wèi)生與綠化管理、計劃生育管理、綜合治理（主

要是治安管理和環(huán)境保護）、安全生產管理、農場道路管理、農田水利基礎設施管理、林木

管理、農機管理、水資源和漁政管理、動物防疫。

二是社會事業(yè)職能。屬于相關政府部門授予或者委托相應管理權的事業(yè)性管理職能，主

要有：民政（包括撫恤、敬老、助殘、扶貧濟困、最低保障、賑災）、社會保險（包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷和生育保險）、離退休人員管理、人武部、司法所、文化宣傳和就業(yè)培訓、幼兒

園、科研站所、電視廣播。

三是屬于為農場及所屬企業(yè)生產、職工生活服務的社會公益事業(yè)、服務性事業(yè)，主要包

括：危房改造、水電取暖等管理與服務、物業(yè)管理與服務、醫(yī)療衛(wèi)生管理與服務。以上三類

合計共有30余項之多。

截止2010年底，我省農墾國有農場辦社會職能機構總數(shù)343個，分布在全省農墾各主管部

門、國有農場及其各分場，辦社會職能職工人數(shù)920人。

（二）辦社會帶來的問題。

我國已經基本確立了社會主義市場經濟體制，國有農場作為經濟主體，第一屬性是企業(yè)，也要與其他企業(yè)一樣平等參與市場競爭。但是由于其仍然承擔著辦社會職能，這些沉重的支出壓力，嚴重削弱了其市場競爭力，制約了農場發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下方面：

1、削弱了農場生產經營能力。一是農場既要參與市場競爭，追求經濟效益，又要承擔辦社會職能，兼顧社會效益，經營目標不明確，影響了競爭力；二是農場在從事日常生產經營活動的同時，又要負責社會職能單位的各項事業(yè)正常開展，日常管理事務繁多，不利于集中精力從事生產經營。

2、加重了農場負擔，影響了職工增收。農場作為企業(yè)，既要按政策向國家繳納稅費，又要承擔辦社會經費支出，這種雙重支出，影響了企業(yè)自我積累和自我發(fā)展能力。隨著國家稅費改革減輕農民和農工負擔政策的實施，農場不可能直接向農工攤派辦社會費用，這些費用表面上由農場承擔，但農場通過提高土地承包費的辦法變相增加了農工負擔用于社會性支出，同時由于農場盈利能力變弱，農工福利待遇也受到影響。

3、制約了農場社會事業(yè)發(fā)展。由于農場資金普遍困難，社會事業(yè)僅能維持低水平運轉：一是基礎設施落后。農場社區(qū)管理、水、電、暖、交通、道路、環(huán)境保護、危房改造等由于缺乏資金，發(fā)展滯后，有的場區(qū)甚至落后于當?shù)剞r村。二是部分機構設備陳舊，管理落后。比如醫(yī)療衛(wèi)生單位，長期以來，農場對這些單位投入不足，醫(yī)院設備得不到更新，房舍簡陋，醫(yī)護人員業(yè)務水平不高，致使病源日益減少，各醫(yī)療機構處在艱難維持運行狀態(tài)。三是規(guī)模小。為了減輕人員負擔，壓縮開支，農墾辦社會機構一再精簡，人員縮編到極致，有些機構甚至只有1名工作人員，有些機構由其他崗位人員兼職。四是缺乏人才。由于辦社會機構人員待遇低，生活條件差，直接導致人才進不來、留不住，農場只能聘用農工代替，工作水平越來越差。

4、影響了農墾經濟持續(xù)健康快速發(fā)展。由于農場辦社會支出巨大，農場經濟效益差，社會事業(yè)、公益事業(yè)、服務事業(yè)落后，導致職工收入低、場區(qū)環(huán)境差、生產生活很不方便，極大地影響了農墾職工對建設農墾、建設美好家園的信心。

存在以上問題的主要原因是，長期以來，我省農墾國有農場社會事業(yè)自我興辦，自成體系，游離在各級政府的社會管理體制之外，缺乏公共財政有效支持。目前，國有農場場域社會事業(yè)還沒有列入當?shù)卣慕洕鐣l(fā)展規(guī)劃，不利于政府對農場社會公益事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、投入和管理，不利于政府把農場內應該由政府管的事情管好、管到位。政府對農墾社會事業(yè)的管理服務渠道不通，政策不明確。農墾是國有企業(yè)，從事的又是農業(yè)行業(yè)，國家給國有企業(yè)的政策因農墾是農業(yè)行業(yè)而享受不到，國家的強農惠農政策因農墾是國有企業(yè)也享受不到，農墾被“邊緣化”問題比較突出。

二、農墾分離辦社會進展情況及面臨的困難

（一）分離辦社會的進展情況。

黨的十四屆三中全會以后，特別是黨的十五屆四中全會明確提出分離企業(yè)辦社會職能、切實減輕國有企業(yè)社會負擔的要求以后，我省農墾以此為契機，在分離辦中小學校方面，邁出了實質性步伐。

一是2003-2004年，榆林市墾區(qū)各農場共移交中小學校21所；2006-2009年，在省財政廳、省國資委的支持下，省直農墾、延安市農墾、榆林市農墾將其余中小學校全部移交地方政府，共移交中小學校11所。

二是順利化解了九年義務教育債務。2009年，省財政共給農墾解決化解九年義務教育債務資金1807萬元。以上兩項，已經基本解決了農墾辦教育負擔。

（二）分離辦社會存在的困難。

分離國有農場辦社會是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，政策性強，任務艱巨，難度很大，面臨不少困難和問題。

從農墾自身看，主要是一些農場對分離辦社會職能的決心不夠堅定、方向不夠明確、措施不夠得力。這也是農場游離于當?shù)貐^(qū)域經濟社會發(fā)展之外，“政策邊緣化”問題不能有效解決的重要原因。造成這種局面主要有三方面原因：一是農場地處偏僻，長期以來，當?shù)卣畬r場發(fā)展建設重視不夠，處于放任自流狀態(tài)，農場擔心社會職能移交后，地方政府仍然不承擔應有的責任，反而影響場域社會事業(yè)的發(fā)展。二是受傳統(tǒng)體制及思維定勢影響，農場對辦社會習以為常，不僅缺乏憂患意識，而且缺乏改革的意愿和動力。三是農場認為自己辦社會可以統(tǒng)籌墾區(qū)農場經濟社會發(fā)展，便于管理，便于職工生產生活，減少與屬地政府和相關部門矛盾，如果移交地方，反而會產生新的矛盾。

從外部環(huán)境看，部分地方政府承接農場辦社會職能的積極性不高，動力不足。主要也有三方面原因：一是政府對農墾在新時期的定位和改革方向不確定，影響了農墾管理體制改革及國有農場分離社會職能等改革措施的推進。二是農場辦社會支出較大，而且還在逐年增加，并形成大量辦社會債務，加上農場辦社會基礎差，要趕上周邊農村水平，需要繼續(xù)付出大量資金、時間和工作，絕不是一朝一夕之事，當?shù)卣畬Τ薪愚r場辦社會職能望而生畏，感到很棘手。三是農場在分離辦社會職能過程中確實存在不少亟待解決的問題，這些問題不單純是錢的問題，如原有人員的安置和待遇問題、原機構遺留的債務問題，地方政府對農場社會如何實施規(guī)范管理、農場社會職能和農村社會職能協(xié)調平衡問題等，都需要研究解決。即使是實行內部政企分開，也存在內設機構的合法性及經費如何保障，與農場經營職能如何劃分等問題。這些問題也都直接或者間接影響了地方政府接收的決心。

以上問題，都需要統(tǒng)一思想，提高認識，認真研究，循序漸進，在穩(wěn)步推進的原則下積極加以解決。

三、政策建議

目前，推進我省農墾分離辦社會職能的時機基本成熟。一是黨的十七屆三中、四中全會對此做出過明確要求；二是2006年推進的深化國有農場稅費改革，進一步規(guī)范了國有農場各項收費，推進了國有農場管理體制改革，為分離辦社會職能奠定了基礎；三是改革開放以來，我國國力不斷增強，各級財政逐步具備了承擔農墾社會職能的能力；四是全國其他墾區(qū)在分離辦社會職能上的試點，為我省提供了經驗。

根據(jù)赴外省農墾考察了解的情況和參閱其他墾區(qū)的資料，全國農墾分離辦社會職能的方式主要有：

（一）將農墾企業(yè)所承擔的行政性和社會性公益性職能、機構、人員及相關資產移交給地方政府管理。主要有兩種具體方式：一是一次性全部移交，如北京墾區(qū)等。二是分項分批移交，成熟一項移交一項，如遼寧、江西墾區(qū)等。

（二）將農墾所承擔的社會職能及社區(qū)管理機構、人員、經費預算等在農場內部與生產經營職能分開。主要是在農場內部設立社區(qū)管理委員會等機構，專門負責社會管理等工作，如江蘇、安徽、寧夏墾區(qū)等。

（三）將具備條件轉化為經濟實體的社會機構推向市場，向社會開放，實行自主經營、自負盈虧。如內蒙古、江蘇、安徽、福建、河南、廣東等墾區(qū)等。

（四）在農場轄區(qū)內建立新的政府機構或政府派出機構，負責社會管理，經費納入財政預算。主要有兩種形式，一是保持農場建制不變，同時在農場設立縣或鄉(xiāng)政府機構，如上海墾區(qū)等；二是在農場區(qū)域設立管理區(qū)、開發(fā)區(qū)等派出機構，建立財稅體制，賦予行政管理職能，與農場一個機構，兩塊牌子，如河北、湖南墾區(qū)等。

（五）撤場建政，以新建立的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構取代農場等，如河北、湖北、湖南等墾區(qū)部分農場。

綜合以上情況，全國其他墾區(qū)情況各不相同，差異很大，我省農墾雖與他們沒有可比性，但在很多方面可以借鑒。根據(jù)全國農墾分離辦社會職能的經驗，結合我省的實際，對我省農墾分離企業(yè)辦社會提出以下建議：

（一）總體思路。

按照建立社會主義市場經濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，堅持生產經營市場化、公共服務均等化、生活服務社會化，進一步解決農墾政企不分、社企不分問題，促進農墾和區(qū)域經濟社會全面協(xié)調發(fā)展。

（二）基本原則。

一是統(tǒng)一思想，達成共識。各級政府和財政部門要進一步重視農墾，關心農墾，支持農墾的發(fā)展，幫助農墾減輕辦社會職能負擔。我省農墾曾經為新中國的建立，為國家經濟建設做出過重要貢獻。近年來，農墾在經濟建設方面取得了顯著成績，在農業(yè)經濟結構戰(zhàn)略性調整、現(xiàn)代農業(yè)建設、農產品質量安全、帶動農民增收致富、農業(yè)“走出去”等領域發(fā)揮了一定的示范帶動作用，在自身經濟效益有所增長的同時，創(chuàng)造了大量社會財富，取得了顯著社會效益。農墾作為共和國“子民”，理應同等享受改革開放成果，享受公共財政。為此，省、市、縣各級政府和財政部門，應該盡快制定落實政策，為農墾同等享受公共財政疏通渠道，排除障礙，確保國家惠農強企政策順利覆蓋農墾。

二是明確目標，堅定信心。一是農墾自身要堅持深化改革，堅定企業(yè)化改革方向，堅持以生產經營，追求經濟效益最大化為目標。二是農墾要主動加強與當?shù)卣陀嘘P部門的溝通、協(xié)調，主動匯報，爭取了解、理解和支持。農墾的各項改革都離不開各級政府部門的支持，要在農業(yè)部農墾局、省國資委及各級政府的指導幫助下，明確發(fā)展方向，準確定位在當?shù)貐^(qū)域經濟社會中的地位和作用，融入當?shù)厣鐣?，不能長期游離于區(qū)域經濟社會之外。三是要下決心分離辦社會職能，充分認識辦社會職能給農墾帶來的利與弊，打消各種顧慮和擔心，主動配合當?shù)卣褔修r場社會事業(yè)辦得更好，為農場經濟發(fā)展和職工群眾生活提供更好的服務。

三是循序漸進，穩(wěn)步實施。我省農墾辦社會和全國農墾其他墾區(qū)一樣，由來已久，情況復雜，應該借鑒全國農墾“循序漸進，穩(wěn)步實施”的經驗。改革方向和思路明確后，逐步推進，不強求一步到位。既要考慮農墾的需要，又要考慮地方政府管理水平和承受能力。從全國農墾的情況看，一次性將全部社會職能移交地方政府的墾區(qū)和農場還是少數(shù)，大多數(shù)采取先易后難，先分項、分期、分批移交，先內部分開，后徹底分離。

四是因地制宜，多策并舉。我省農墾管理體制比較復雜，有省直管的，如省農墾集團；有市管的，如延安、漢中、榆林榆陽區(qū)農墾局；有縣管的，如橫山縣石馬坬、靖邊縣新橋農場，還有行業(yè)管理的，如省農墾集團對全省農墾的行業(yè)管理、榆林市農墾服務總站對榆林市農墾的管理。因此，在推進分離辦社會職能時，應按照不同的體制和當?shù)氐那闆r，從實際出發(fā)，分別采取不同的辦法和政策，不能搞“一刀切”。

五是堅持自愿，維護穩(wěn)定。推進農墾分離辦社會職能牽扯到不同群體之間的利益關系，政策性強，工作難度較大。各項工作一定要在農場自愿、各級政府部門自愿，特別是農墾職工群眾自愿接受的前提下開展。要處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系，切實維護職工群眾利益，讓他們享受到改革成果。要做好職工群眾思想工作，掌握思想動態(tài)，深入開展宣傳、講清形勢、交待政策、扎實工作，避免因政策不到位，造成不同群體利益反差引發(fā)不必要矛盾，影響農墾穩(wěn)定。

（三）具體措施。

一是分離農墾辦社會職能先采取內部分開，再逐步過渡到徹底分離的辦法。建議農墾各級主管部門和各農場，將辦社會部門、職能、人員、機構、經費、資產、財務、會計核算等在內部分開，成立專門的社區(qū)管理委員會，統(tǒng)管農墾社會事業(yè)。

二是各級政府應將農墾社會事業(yè)納入統(tǒng)一規(guī)劃和財政預算。國家出臺的有關涉農涉企政策，要積極向農墾傾斜安排。

三是省農墾集團每年向省財政廳統(tǒng)一上報全省農墾社會事業(yè)經費預算，由省財政廳核準批復后下?lián)芨魃鐓^(qū)管理委員會和農場社區(qū)機構。市、縣財政部門也要安排一定的農墾社會事業(yè)配套資金。

四是對農墾2010年以前發(fā)生的辦社會事業(yè)債務，由中、省財政幫助化解。

五是為了加速國有農場社會事業(yè)的發(fā)展，建議將農墾國有農場自行實施的道路硬化、小型水利、人畜飲水、電力設施、環(huán)衛(wèi)、綠化等公益項目納入村級公益事業(yè)“一事一議”財政獎補范圍。