第一篇：分稅制改革20年對中國社會影響之淺談

分稅制改革20年對中國社會影響之淺談

摘要：1994年中國財稅管理體系打破“包干制”框架，實行分稅制改革，到如今已有20年。其間中國經(jīng)濟發(fā)生了天翻地覆的變化，分稅制改革牽一發(fā)而動全身，在中國每項影響宏觀經(jīng)濟進程的大事中，都貫穿有它的身影。分稅制結束了中央財政虛弱、地方亂象橫生的歷史，卻又成了高地價高房價、地區(qū)發(fā)展過度失衡的開端，文章用歷史的方法將這些片段串聯(lián)起來，以期闡明一個分稅制改革對于20年來中國經(jīng)濟發(fā)展變化的影響過程。

關鍵詞：分稅制；財政分權；土地財政；地方融資平臺；地方債

1994年，是中國財政史上不可繞過的一年。這一年，中央和地方的原有利益分配框架被打破，確立了以分稅制為核心的稅收分配體系，對中國之后的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響，也形成了新的利益分配格局。分稅制的實行，貫穿著中國經(jīng)濟發(fā)展的每一個歷史據(jù)點，從市場經(jīng)濟深化到東西部經(jīng)濟的梯度發(fā)展，從08金融危機到從四萬億投資、從城市化建設大舉推進到地方融資平臺建設等等，其間每一件大事的走向都無法規(guī)避分稅制的影響。時至今日，分稅制依然牽動著中國經(jīng)濟前進的每個步伐。那么，20年來，分稅制在中國的改革中到底扮演了一個怎樣的角色，功過幾何？讓我們回到改革開放以前，從頭說起。

一、中國財政管理體制改革演變的簡要回顧

未改革開放以前，中國的財稅管理體制是與計劃經(jīng)濟的經(jīng)濟組織形式相適應的統(tǒng)收統(tǒng)支。那時的中國，信貸、財務、國家預算幾乎雜糅在一起，國有企業(yè)與全民所有制企業(yè)的利潤悉數(shù)上交，用以完成國家今后一年的各項支出。由于當時的物資是有國家統(tǒng)一調(diào)配，因此財稅體制也必然與這一形式相統(tǒng)一。但隨著中國的改革開放，計劃經(jīng)濟逐漸向商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟過渡，這一統(tǒng)收統(tǒng)支的財稅管理體制也走到了盡頭，于是財政包干制的改革順勢啟動。

始于1980，終于1994的財政包干改革，經(jīng)歷了幾個“收收放放”的階段，其間具體內(nèi)容細致復雜，但大體來說中央政府的初衷是要“放權讓利”，提高各地方經(jīng)濟建設的主動性。由地方政府按不同的方式承包一定的稅收數(shù)量，多余的錢地方自己留下，不夠的錢地方政府想辦法補上。這種承包制與當時正如火如荼開始的農(nóng)村土地承包、城市企業(yè)和其他機構的部分承包并無二致。

1979年前，計劃經(jīng)濟使社會失去活力，在農(nóng)產(chǎn)量萎縮、國有企業(yè)效率低下的背景下，中央允諾了鳳陽小崗的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”行為，并將其作為農(nóng)村改革模式進行深入推廣。很快這股潮流也波及到了城市、企業(yè)、事業(yè)單位，于是不可避免的這辦法也被引入財稅領域。

從農(nóng)村的承包、城市的承包再到稅收包干，可以說都是中國計劃經(jīng)濟向商品經(jīng)濟過渡的產(chǎn)物，是摸著石頭過河探索出來的。承包制潮流開啟后，中國經(jīng)濟迎來了嶄新的春天，農(nóng)產(chǎn)量突飛猛進，企業(yè)回復活力，地方經(jīng)濟也展現(xiàn)出新的面目。無疑在當時的形勢下，包干制相對于統(tǒng)收統(tǒng)支來說是更為進步的財政管理形態(tài)。但隨著包干改革的深化，很多問題逐漸浮出水面。

其中首當其沖的就是承包、分成數(shù)額的不科學核算與劃分。沒有固定的標準與統(tǒng)一的測評體系，直接造成地方承包的稅收數(shù)量、征稅方式取決于與中央討價還價的能力。包干不僅在第一步定制規(guī)則上就有先天缺陷，而且在征稅過程中，中央政府沒有自己的征稅機構，只能依賴于收取地方政府征收上的稅款，無異于受人掣肘，陷入被動境地。對于地方征稅監(jiān)管體系的缺乏與信息的缺失更使中央政府沒有足夠的力量管控地方征稅行為，于是地方政府權力日益膨脹，隱瞞收入、稅源的違規(guī)做法更是不在話下。為了將更多的稅收留在當?shù)?，地方政府還盡量將預算內(nèi)收入轉為預算外，逃離出財政管理體制監(jiān)控的預算外收入，不僅造成財政收支混亂，也為滋生官員腐敗提供了溫床。包干制實行后最直接反應就是中央政府財政收入占總財政收入的比例從1985年的38.39%直接下降到1993年的22.02%。中央財政虛弱、地方亂象橫生，使得1992年以剛入職國務院的朱镕基為首的中央領導人下決心整改，經(jīng)過大量的走訪、調(diào)研、說服工作，93年12月15日國務院發(fā)布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，分稅制改革正式拉開序幕。

二、分稅制改革中轉移支付改革滯后加劇地方發(fā)展不平衡

如果說包干是“放權”，分稅則是“收權”。分稅制的框架下，把所有稅種劃分為中央稅、中央與地

方共享稅、地方稅三種。其中中央稅包含關稅、消費稅、央企所得稅；中央與地方共享最大稅種增值稅，按75：25的比例分成，2003年后除部分大型央企所得稅依舊作為中央稅外，其余企業(yè)所得稅與個人所得稅中央與地方分別按60：40分成；地方收取的稅收主要由營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、土地有償使用收入和其他一些小稅種組成。很快，分稅制將中央、地方利益分配格局倒轉過來，1994年中央財政收入占總財政收入的比重從1993年的22.02%一躍而至55.70%，此后也一直保持在50%之上。分稅制成功的解決了中央財政空虛的難題，加強了中央對于地方的管控能力和對于宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力。但在分稅改革中，有一個極重要卻未觸及的盲點遺留至今，就是轉移支付。在收入方面的改革完成后，相應支出方面的轉移支付改革卻一直滯后，基本保留了包干制下形成的轉移支付體系。

盡管到2011年分稅制已改革將近18年，但從上表中可以看出除了最上面的國防、國債利息、外交、金融監(jiān)管支出、科學技術等5項內(nèi)容，其他項目，包括文化、衛(wèi)生、社會保障服務等公共服務在內(nèi)的支出，地方政府的支出總計都超過了中央政府。但公共服務、社會福利作為一個國家為國民提供的最基本產(chǎn)品，不應因地區(qū)財富的懸殊而形成差異，應朝著均等化的方向發(fā)展。正是由于分稅改革中，遺漏了轉移支付部分，致使地方財權和事權錯配，地方政府財權上移卻仍需擔負醫(yī)療教育等公共服務支出，從而形成了我國經(jīng)濟實力好的地區(qū)公共服務水平高，經(jīng)濟實力差的地區(qū)公共服務水平低劣的局面。以教育為例，東部發(fā)達城市有著寬敞明亮的教室，先進齊全的多媒體設備，而西部貧困地區(qū)的小學卻只能以低矮簡陋甚至漏風的平房做教室，更勿論具備現(xiàn)代化設備。市場經(jīng)濟的發(fā)展是一個調(diào)劑資源、優(yōu)勝劣汰的過程，必定會產(chǎn)生貧富分化，因此面對教育、醫(yī)療、社會保障一類的大宗公共開支，就必須由財力雄厚的中央政府承擔起來，但我國反而顛倒過來，這不論是從道義倫理還是經(jīng)濟運行規(guī)律來看都是極不合理的。

當然94年的分稅制改革是一種典型的增量改革，即盡量不觸動地方既有利益，而改變未來增量收入的分配格局。為了緩和分稅推行的阻力，中央政府在改革內(nèi)容中加入了“稅收返還”政策，將收上的稅款再以稅收返還的形式返還給稅源地。高比例的稅收返還意味著富裕地區(qū)交的稅多，但是返還的也多，窮的地區(qū)則相反，此時轉移支付就喪失它平衡地區(qū)差異，調(diào)節(jié)再分配的功能。1993年分稅前，上海市人均財政支出是新疆的2倍，但到1995分稅后一年，卻變成了3倍。

三、寄希望于土地財政的地方政府行為異化

事權和財權的驟然割裂，讓地方政府有心辦事也無力出錢。為了保證地方公務的順利運行，地方公共服務供給到位、為了提高本省GDP總量、為了政績形象面子……。一切的一切只有靠地方政府自謀出路，于是“土地財政”、“地方債危機”等等名詞接踵出現(xiàn)，地方政府行為異化日臻嚴重，以至如今已到積重難返的地步。

在2013年舉辦的崇禮中國城市發(fā)展夏季論壇上，與會的一位縣長感慨道，“我們縣雖然小，但它是以工業(yè)為主體的縣域經(jīng)濟，增值稅的85%全部上交了，只有10%，你說我不去賣地我干嘛，這種就會帶來兩種跡象，第一種，你有地賣的可能賣地?，F(xiàn)在房地產(chǎn)市場不行了，不準賣地了，我可能就不干實體經(jīng)濟了，那就干多少算多少，最好不當這縣長?！边@位縣長的發(fā)言其實吐露了中國很多基層地區(qū)領導人的心聲，“土地財政”是逼出來的，最大的稅種大頭都給了中央，我們什么都沒有，只好去賣地。

土地財政，即地方政府通過拍賣、招標、掛牌等方式出讓轄區(qū)內(nèi)的土地使用權以獲得高額土地出讓金來補充財政收入的方式。土地財政運作方式簡單，但獲取利潤極高，因此各地政府樂此不疲。以杭州為例，2009年其賣地收入達1200億元，雄踞中國榜首，而起同年的財政收入?yún)s只有550億，只是其賣地所得的46%。直到今年，土地財政的勢頭依然沒有消解跡象，就在9月份，融創(chuàng)集團以7.3萬元/平方米的價格拿下北京農(nóng)展館地塊，轟動全國，成為中國新地王。有人粗略的給融創(chuàng)算了一筆賬，加上建筑、管理、稅費等成本，建成后的物業(yè)起碼將突破15萬/平方米的大關。難怪地產(chǎn)大亨任志強為地產(chǎn)商辯駁，中國的高房價不能怪地產(chǎn)商，是地價推動了房價，地產(chǎn)商不可能拿到天價土地，去為窮人蓋低價房。住房是關乎百姓能否安居樂業(yè)的民本問題，但高房價甚至讓中國月收入過萬的白領階層依然望而卻步，沒有幸福感和歸屬感，其中原因到此也不言而喻了。

分稅改革不完善造成的地方財政吃緊，靠土地出讓金來負擔地方開支，這樣簡單粗暴的土地財政釀成的惡果是多重的，絕不僅僅只是為廣大百姓壓上了買房難的大山。地方政府獲取土地也需要成本，這成本就是拆遷。每占用一戶人家土地，就必然要給予相當?shù)牟疬w補償。但是地方政府本就是因為缺乏資金才靠土地籌錢，必然就不會給予當?shù)鼐用裉叩难a償標準，尤其是相對落后地區(qū)，從而埋下引發(fā)嚴重官民對立和群體沖突的種子，成為社會不穩(wěn)定的一大隱患。從09年四川唐福珍強拆自焚事件到10年江西宜黃拆遷自焚，再到13年5月的福建惠安村民反對強拆扣押特警和前不久的河南周口農(nóng)民因抗拒強拆服毒自殺等等，強拆儼然已成為中國民眾怨氣最盛怒火最烈的地帶，甚至有人對這些行為冠以觸目驚心的“血拆”之名。土地被征走的農(nóng)民很多人迫于生計進入到了城市，而囿于戶籍所限城市的公共服務也覆蓋不到他們，生活的困苦，待遇的不公很容易就使這些人走上報復社會的道路，陷入萬劫不復的深淵。

中國的政治體制是高度集權的結構，官員權力相對集中，缺乏監(jiān)督，而土地出讓的價格、方式、對象都須經(jīng)過行政審批才能最終確定，因此在土地財政運作的過程中，自然就滋生出了官員腐敗的溫床，為尋租創(chuàng)造了有利條件。從近幾年官方媒體通報的官員落馬案件來看，特別是對當?shù)赝恋赜性捳Z權的實權者十有八九都參與了土地交易，方式幾乎都是運用自己手中的權力將土地批給自己的親戚或者商人同盟。而上下打點官員、請客招待送禮等等費用對于開發(fā)商而說自然是一筆成本，這筆“腐敗成本”最終必然會轉嫁到物業(yè)價格上，這在房地產(chǎn)業(yè)早已不是什么新鮮事。

地方財政的收入拮據(jù)和腐敗空間的滋生分別可以說是土地財政形成的被動原因與主動原因，拋開其對社會公平正義的損害，它對整個中國經(jīng)濟發(fā)展模式也產(chǎn)生了巨大影響。由于以工業(yè)為稅源的主要稅種增值稅大部分上交中央，使得地方并無心引導工業(yè)與實體經(jīng)濟的健康發(fā)展，而是以各種方式出讓土地。自2003年，中國出現(xiàn)了一波興建開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園的熱潮，以致現(xiàn)在各市縣占地最多的就是這些園區(qū)，這些園區(qū)名義上是招商引資，發(fā)展高新技術和工業(yè)，實際上就是地方政府圈占了土地，而且往往是市郊和農(nóng)村的土地后，將其在土地一級市場上轉讓給開發(fā)商。但這些園區(qū)設立的目的、主導產(chǎn)業(yè)和未來規(guī)劃往往并不明晰，重復建設的沉疴痼疾也就無法避免，于是無怪乎“產(chǎn)能過剩”和“產(chǎn)業(yè)布局不合理”在關注中國經(jīng)濟的各種報章的出現(xiàn)頻率是越來越高。

四、禍根深埋的地方債危機

然而，客觀來說，地方政府嚴重依賴土地財政維持運轉的做法只持續(xù)到2009年。09年之后地方政府陷入了一輪更為猛烈的融資投資熱，就是為2008年國務院出臺的的四萬億投資計劃中安排給地方的新增投資項目準備配套資金。

四萬億投資計劃，落實到地方上被稱作“擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長十措施”，在此擴內(nèi)需十措施下達至地方后，各省開始積極爭取這個計劃中的中央新增投資項目。雖然號稱四萬億，但中央直接投資的只有1.18萬億，余下的近三萬億需要地方財政自行解決，這部分就被稱作配套資金。當時中央也考慮到地方收入來源有限，于是2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強信貸結構調(diào)整促進過敏經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，其中明確提出要“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道?！绷硗?，為了防止地方拿到項目后，不積極落實配套資金，財政部在09年專門發(fā)布《進一步加強中央建設投資預算執(zhí)行管理的通知》，表示對于配套資金不落實的地區(qū)，將扣減或暫緩下達該讀取后續(xù)中央建設投資預算。一邊是地方融資平臺的放開，一邊是不落實就要削減中央投資的明確導向，各地方政府只能識時務的籌措資金。

面對巨大的三萬億缺口，即使土地財政收入此時也顯得捉襟見肘。據(jù)審計署今年發(fā)布的數(shù)據(jù)，4個省級、17個省會城市2012年土地出讓收入比2010年降低2.83%，而這些地區(qū)需要償還的債務2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

可以說肇始于1994分稅改革，地方建設礙于資金瓶頸就已陷入被動乏力狀態(tài)，催生出土地財政這樣的畸形產(chǎn)物，到08年的擴內(nèi)需政策又直接激發(fā)了地方政府的投資需求，這時顯然土地財政也不能滿足地方“胃口”了，取而代之，地方融資平臺債務高筑成了當下各方最為關注的嚴重問題。所謂融資平臺的實際載體就是城市建設投資公司，以下簡稱城投公司。各地城投公司獲取資金的方式大致有三，向商業(yè)銀行貸款、發(fā)行公司債券、向其他公司或個人借款；其還款資金來自于地方財政撥款、所投資項目的經(jīng)營性收入。在早期的城投公司運作中，第一種向商業(yè)銀行貸款占了融資來源最大比例，這些貸款基本都投向了短期內(nèi)

沒有收益或收益很低的基礎投資建設，如道路改造等，但城投公司形成的經(jīng)營性現(xiàn)金流很少，根本無法按期還貸，因此很多城投公司都被銀行列入授信黑名單，并成為銀行風險監(jiān)管的重點整治和防范對象。但銀行監(jiān)管層的重點只是資產(chǎn)負債表上的業(yè)務，卻忽視了規(guī)模越來越大也較難管理的“影子銀行”。在直接獲取貸款阻力加大后，城投公司采用了一個變通的辦法，通過銀行發(fā)行理財產(chǎn)品。銀行利用理財產(chǎn)品來吸納資金，到期有加上利息的回報，實際性質與吸收存款一樣，但卻被劃為表外業(yè)務，游離于正規(guī)監(jiān)管體系之外，因而也被稱為“影子銀行”，通過“影子銀行”，大量資金正在涌入地方融資平臺，成為目前隨時會引爆危機的定時炸彈。

在09年《進一步加強信貸結構的指導意見》 頒布，國家鼓勵融資平臺發(fā)債的條文出臺后，發(fā)行城投債逐漸與商業(yè)銀行貸款并列成為主要的融資渠道。以上饒城投集團公司為例，2008年底融資不到3億元，全部為商業(yè)銀行貸款，到2010就實現(xiàn)融資17.96億元，其中發(fā)行企業(yè)債券10億元，占55.7%成了最大部分。雖然一定程度使商業(yè)銀行避開了風險中心，但城投債的發(fā)行使地方政府債務率逐年加大。在地方債風險膨脹被中央注意到后，2012年審計署對36個地方政府本級債務情況進行了審計，結果顯示同年有9個省會城市負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%。此外審計結果還指出由于償債能力不足，一些省會城市只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市2012年借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。沒有償債實力借新還舊的做法掩蓋了地方政府資不抵債的危機，無異于飲鴆止渴，長此以往，雪球越滾越大，局面將更難收拾。

很多學者將地方融資平臺的風險歸結為“正門沒開”，提倡修改《預算法》來為地方政府直接發(fā)債放行，這樣可以將現(xiàn)在由融資平臺兜兜轉轉所借的債務置于可監(jiān)管的視野之中。但是鑒于我國地方人大很難起到對財政收支實質性監(jiān)督作用和實現(xiàn)預算硬約束的實際，恐怕一旦打開允許地方政府發(fā)債的政策閥門，在地方領導人對于GDP政績的渴求氛圍中，地方負債率將如開閘泄洪般不可控制，最后的結果就是將債務直接轉嫁到債權人即公眾頭上。而且，我國的官員任期制度，對官員借債又減少了一重約束，助漲了其舉債沖動，因為借來的錢投向建設，在任的一屆成績上去了，還債？那就不是本屆任期要考慮的了。從經(jīng)濟學的角度來看，地方政府不論是搞土地財政，抑或大肆舉債，其實都是“理性人”的行為，地方政府要支出要發(fā)展自然就得解決資金難題，這其中“錯”的不是地方政府，而是規(guī)則，地方政府行為的扭曲恰恰體現(xiàn)的是規(guī)則設計的扭曲。在分稅制改革始終不夠完善留有缺陷的前提下，利益分配一直就沒有得到公平解決的地方政府面對刺激經(jīng)濟擴內(nèi)需大潮的來襲，就更加顯得盲目與無所適從，當形成了一條異化扭曲的賣地和借債做依托的發(fā)展路徑后，此時已是騎虎難下。若想要地方政府放棄長期以來奉融資平臺為圭臬的做法，引導其走上健康良性發(fā)展道路，就必須打破原有的利益分配框架，全面深化分稅制改革，尤其是完善轉移支付制度。

五、分稅制改革路在何方？

從94年實行分稅制至今，已有整整20年。其加強中央宏觀調(diào)控能力，充實中央財力，規(guī)范地方經(jīng)濟行為的改革初衷早已實現(xiàn)，使中國經(jīng)濟面貌煥然一新，成績有目共睹。但由于種種原因，轉移支付改革的滯后與事權財權不相匹配的遺留問題卻一直存留至今，成了分稅改革最大的缺陷，也產(chǎn)生了諸多負面影響。而隨著時間推移，市場經(jīng)濟發(fā)展深化、經(jīng)濟政策重心向擴內(nèi)需增投資傾斜轉移時，這種負面影響就變得愈加不可忽視，乃至成為目前中國經(jīng)濟最大的風險隱患之一，以至于到了如今不得不變的地步。

2013年5月24日，財政部和國稅總局聯(lián)合發(fā)布財稅〔2013〕37號文，正式宣布將于同年8月1日在全國范圍內(nèi)開展營改增試點。這不啻于向財稅分配制度投了一顆重磅炸彈，必定激起巨大波瀾。此項改革的初衷是降低第三產(chǎn)業(yè)稅負，改變我國重商品輕服務的格局，去除重復征稅，引導稅收體系走向合理化公平化。但實際上，營業(yè)稅是地方的主要稅種之一，一旦變?yōu)樵鲋刀?，本就乏善可陳的地方稅空間將變得更加狹窄，因此營改增的推廣勢必牽動財稅體制的改革，倒逼稅收分配新政的出臺。無疑，不論對地方政府，抑或中國整體經(jīng)濟來說，這都是一個利好的消息。

參考文獻

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第二篇：分稅制改革

分稅制改革

為什么建設與完善社會主義市場經(jīng)濟，必須堅持分稅制改革方向?

在中國即將啟動新一輪經(jīng)濟體制配套改革的關鍵時期，財稅改革再次成為研討和推進配套改革的切入點。近些年因現(xiàn)實運行中所出現(xiàn)的諸如縣鄉(xiāng)財政困難、地方隱性負債、土地財政和以專項補助為代表的“跑部錢進”等突出矛盾和問題，一次又一次地將分稅制的評判問題推向風口浪尖，成為社會各界關注的焦點。

分稅制改革必須“全覆蓋”

搞市場經(jīng)濟，就必須實行分稅分級財政體制——這是世界各國在市場經(jīng)濟發(fā)展中不約而同形成的體制共性與基本實踐模式。在舉國“迎接三中全會”的當下，我們有必要按照基本分析思路來審視：為什么建設與完善社會主義市場經(jīng)濟，必須堅持分稅制改革方向?

以市場配置資源為基礎機制的市場經(jīng)濟，要求政府職能主要定位于維護社會公平正義和彌補市場失靈和不足，因而政府的事權、財權主要定位在公共領域，“生產(chǎn)建設財政”須轉型為“公共財政”，以提供公共產(chǎn)品和服務作為主要目標和工作重心。所以制度安排上，必然要求改變按行政隸屬關系組織財政收入的規(guī)則，而走向法治背景的分稅分級體制，讓企業(yè)得以無壁壘地跨隸屬關系、跨行政區(qū)域兼并重組升級優(yōu)化而釋放潛力活力，充分公平競爭。同時在政府間關系上，也遵循規(guī)范與效率原則，由各級政府規(guī)范化地分工履行公共財政職能，將事權與財權在各級政府間進行合理劃分，配之以財力均衡機制即以資金“自上而下流動”為主的轉移支付。

分稅制是分稅分級財政體制的簡稱，其體制內(nèi)容，包括在各級政府間合理劃分事權(支出責任)與財權(廣義稅基配置);按稅種劃分收入建立分級籌集資金與管理支出的財政預算;分級的產(chǎn)權管理和舉債權管理問題，以及轉移支付體系問題。分稅制既適應了市場經(jīng)濟下政府維護市場秩序、提供公共產(chǎn)品職能定位的內(nèi)在要求，也迎合了各級政府間規(guī)范化地、可預期地分工與合作以提高公共資源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分稅制財政體制內(nèi)洽于市場經(jīng)濟。在我國不斷深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革和推進全面配套改革，堅持分稅制財政體制改革方向，是切不可動搖的。近些年來地方財政運行中出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政困難、隱性負債、土地財政、“跑部錢進”等問題，絕非分稅制所造成，恰恰是因為分稅制改革在深化中遇阻而尚沒有貫徹到位，特別是在省以下還并未成型所引致。還有一種看法，雖未在表述上全盤否定分稅制方向，卻從強調(diào)“因地制宜”切入而提出“中央與省之間搞分稅制、省以下不搞分稅制”、“非農(nóng)區(qū)域搞分稅制、農(nóng)業(yè)區(qū)域不搞分稅制”的主張。

這一設計思路看似以“實事求是”為取向，要害是未能領會市場經(jīng)濟資源配置的內(nèi)在要求而脫離了中國經(jīng)濟社會轉軌的基線和現(xiàn)實生活中的可操作性，屬于一種使財政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包干”的思維方向，未能把握深化改革的“真問題”。一個統(tǒng)一市場所要求的各種要素無壁壘流動的制度安排，如何能夠如此“因地制宜”而橫縱皆為切割狀態(tài)?如果說省以下不搞分稅制，那正是“94改革”以來我們看到的因深化改革受阻而業(yè)已形成、為人詬病的現(xiàn)實狀態(tài)。如果說“農(nóng)業(yè)地區(qū)不搞分稅制”，那么且不說實際操作方案中如何可能合理地將我國具體劃分各類大大小小、與非農(nóng)地區(qū)僅一線之分的“農(nóng)業(yè)地區(qū)”，只要試想一下，假如處在體制分隔、切割狀態(tài)，各個區(qū)域中的企業(yè)如何形成我國目前第一大稅種增值稅的抵扣鏈條，各地政府將如何處理各自轄區(qū)的企業(yè)所得稅索取權?

因此，統(tǒng)一市場的資源配置優(yōu)化機制，必然要求分稅制“橫向到邊，縱向到底”地實施其制度安排的全覆蓋。分稅制改革的制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求如此，與之相聯(lián)系、相呼應的管理系統(tǒng)創(chuàng)新、信息系統(tǒng)創(chuàng)新，也必然都應當“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋。

事權與財權相順應

近期和未來在深化改革中健全完善我國分稅制財政體制的大思路，應是在明確政府改革中職能轉變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，按照中央、省、市縣三級框架和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權、一級舉債權”的原則，配之以中央、省兩級自上而下和地區(qū)間橫向的轉移支付制度，建立內(nèi)洽于市場經(jīng)濟體制的事權與財權相順應、財力與支出責任相匹配的財政體制。

根據(jù)“94改革”以來分稅制深化改革不盡如人意的突出矛盾和真實問題，今后改革的重點至少應包括以下幾個方面。

第一，在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進推進省以下分稅制的貫徹落實，通過省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在大面上將我國原來的五個政府層級扁平化為中央、省、市縣三個層級(不同地區(qū)可有先有后)。

第二，在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方三層級事權劃分，進而按照政府事務的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責任，盡快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單的工作，并在其后動態(tài)優(yōu)化和加強績效考評約束。地方政府應退出一般競爭項目投資領域，經(jīng)濟案件司法審判權應集中于中央層級等。

第三，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。大力推進資源稅改革(以“從價征收”機制覆蓋到煤炭為重頭戲)和積極擴大房地產(chǎn)稅改革試點范圍;擴大消費稅征收范圍，調(diào)整部分稅目的消費稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費稅稅目收入劃歸地方;將車輛購置稅劃歸為地方收入;積極推進“營改增”，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉移支付的來源。

第四，按照人口、地理、服務成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉移支付的均等化公式，加強對欠發(fā)達地方政府的財力支持;適當降低專項轉移支付占全部轉移支付的比重，歸并、整合專項中的相似內(nèi)容或可歸并項目;盡量提前其具體信息到達地方層面的時間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預算的通盤編制與嚴肅執(zhí)行;積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補償”等地區(qū)間橫向轉移支付制度。

第五，結合配套改革深化各級預算管理改革，在全口徑預算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動預算;把單一賬戶國庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”;配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設來支持、優(yōu)化預算體系所代表的全社會公共資源配置的科學決策;應加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風險防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債;地方的國有資產(chǎn)管理體系建設也需結合國有資本經(jīng)營預算制度建設而積極推進。

第六，在“漸進改革”路徑依賴和“建設法治國家”、“強化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進財稅法制建設，掌握好服務全局大前提下“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的權衡點，強化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵先行先試，在經(jīng)濟社會轉軌歷史時期內(nèi)，不斷及時地把可以看準的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。

稅種 現(xiàn)行情況

納稅人 計稅依據(jù) 稅率 稅收歸屬

增值稅 境內(nèi)銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務以及進口貨物的單位和個人 增加值(小規(guī)為銷售額)0、13%、17%(小規(guī)為3%)中央地方75：25;進口環(huán)節(jié)歸中央

消費稅 境內(nèi)生產(chǎn)、委托加工和進口應稅消費品的單位和個人 部分商品銷售額、銷售數(shù)量 比例稅率(1%-56%，共14檔);定額稅率 中央獨享

營業(yè)稅 有償提供應稅勞務、轉讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)的單位和個人 營業(yè)額或轉讓額、銷售額 3%、5%和20% 地方獨享(部分行業(yè)企業(yè)除外)

企業(yè)所得稅 境內(nèi)的一切企業(yè)和其他取得收入的組織 來源于中國境內(nèi)外的生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得扣除免征額 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企歸中央

個人所得稅 居民納稅義務人和非居民納稅義務人 工資、薪金所得和個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得等11項，扣除免征額 工資、薪金5%-45%九級;個體戶生產(chǎn)、經(jīng)營所得：5%-35%五級;其余20% 中央地方60：40

資源稅 境內(nèi)開采礦產(chǎn)品或生產(chǎn)鹽的單位和個人 原油、天然氣的銷售額;煤炭、鹽等5類礦產(chǎn)品數(shù)量 原油天然氣銷售額5%-10%;其余從量 中央地方共享

城鎮(zhèn)土地使用稅 在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人 實際實用的土地面積 分大中小城市和城鎮(zhèn)四類 地方獨享

房產(chǎn)稅 房屋產(chǎn)權所有人 城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi)的房產(chǎn)余值或租金收入 房產(chǎn)余值的1.2%，或租金的12% 地方獨享

城市維護建設稅 繳納增值稅、消費稅、營業(yè)稅的單位和個人 實際繳納的增值稅、消費稅、營業(yè)稅稅額 按城市級別分1%、5%和7%三檔 地方獨享(部分行業(yè)企業(yè)除外)

耕地占用稅 占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設的單位和個人 占用耕地的面積 5元-50元/平方米 地方獨享

土地增值稅 轉讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人 有償轉讓國有土地使用權及地上建筑物和其他附著物產(chǎn)權所取得的增值額 40%-60%四級超率累進稅率 地方獨享

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第三篇：分稅制改革

分稅制改革：一盤沒有下完的棋

2011年12月27日 02:40 來源：上海證券報 作者：馬 濤

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始于1994年的分稅制改革，到今天已近18年了，然而現(xiàn)行分稅制可以說仍未“成年”。盡管通過分事權、分稅收、分管理，打破了傳統(tǒng)的“財政包干”模式，實現(xiàn)了財政收入的快速增長，也使政府與企業(yè)、中央與地方的財政分配關系走向規(guī)范，建立了政府間分權型財政模式。但地方稅收體系至今沒能成型，與快速發(fā)展的市場經(jīng)濟相比，分稅制改革卻是一盤沒有下完的棋。

迄今，我國財稅體制仍是“一國兩制”。政府收入除了預算內(nèi)收入，還包括預算外收入、制度外收入和土地出讓金收入等。1994年至2009年，全國稅收收入占公共財政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4個百分點，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入，2009年全國地方政府性的非稅收入達到了36855億元，相當于地方稅收收入的1.45倍，一些基層政府非稅收入甚至超過稅收收入好幾倍。大量政府性非稅收入游離在分稅制之外，遂使分稅制改革成了“半場改革”。省以上是分稅制的“陽光世界”，省以下卻是誰也搞不清的“灰色地帶”。因為省以下遲遲沒有形成真正的分稅制，省以下收入劃分由省級政府根據(jù)實情自主決定，而上級政府單方面決定下級政府的收入分配模式，也使財權劃分極不規(guī)范，造成了地方政府財力逐漸向省、市級財政集中，縣鄉(xiāng)財政卻日益困難的局面。財權層層向上集中，上級政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財權與事權高度不對稱，不能有效履行各自的職能。

在我國現(xiàn)行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè)、個人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。在多數(shù)分稅制比較完善的國家，地方政府開征的理想稅種及稅基應具有非流動性，以財產(chǎn)稅為主體稅種是共同點。但目前我國財產(chǎn)稅系尚未形成完備的體系，遺產(chǎn)稅等重要稅種尚在研究之中，雖然財產(chǎn)稅稅種較多，但稅額較小，遠不足以保證地方支出需要。

財政分權理論認為，地方各級政府能靈活獨立地決定該級政府預算，是發(fā)揮地方政府職能的保證，而預算自主權則需要稅收自治權來保證。但我國分稅制改革避開了這一敏感話題，只單純考慮稅收收入的劃分。我國稅制微調(diào)政策措施幾乎完全出自中央政府，地方政府只在個別稅種或稅目上具有有限的稅額及稅率的決定權，只有某些地方稅的稅收行政法規(guī)的部分制定權。為了促進本地經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。

可以說，我國當下的財稅體制改革，無法真正實現(xiàn)財政分權意義上的分稅制?！笆濉逼陂g，我國將大力推進經(jīng)濟結構調(diào)整，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，這對各級政府的財政收入會造成一定沖擊。從地方層面入手優(yōu)化稅收配置，繼續(xù)推進分稅制改革，對全國財政收入安全和經(jīng)濟平衡增長具有重要意義。筆者為此提出如下設想。

首先，建立“分稅”與“分成”并存體制。在中央、省、市之間實行規(guī)范的“分稅制”財政體制，盡可能按稅種屬性和屬地原則劃分各級收入，而在市與縣之間實行“分成制”，通過市與縣、鄉(xiāng)財力的整合，達到共擔風險、水漲船高。

其次，調(diào)整政府間的收入分配結構。通過調(diào)整稅種分享方式和分享比例，進一步增加地方政府分享的收入和分配的財力規(guī)模，逐步提高地方政府在政府總收入中的比重，尋求省級集中財力的最優(yōu)規(guī)模。

再次，逐步完善地方政府稅收體系。在可見的將來，增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等無疑還應繼續(xù)作為地方主體稅種，另外考慮完善現(xiàn)有稅種，改革財產(chǎn)稅體系，逐步建立個人所得稅分類與綜合相結合的混合所得稅制，加快推進增值稅擴圍的改革。

最后，實現(xiàn)稅收管理權限的分割。鑒于權力與責任共生并存，有必要給予地方一定的稅收管理權，這不僅不會造成地方濫用稅權，相反可增加地方政府依法運用權力的壓力和動力，既能提高稅收體制的運行效率，也能減少來自基層政府行為不當?shù)臎_擊，實際上是對地方政府的一種約束和保護。

(作者系中國人民大學經(jīng)濟學博士)

第四篇：淺析我國分稅制改革

淺析我國分稅制改革

【摘要】 分稅制是指在國家各級政府之間明確劃分事權及支出范圍的基礎上,按照事權和財權相統(tǒng)一的原則,結合稅種的特性,劃分中央與地方的稅收管理權限和稅收收入,并輔之以補助制的預算管理體制模式。我國已經(jīng)初步建立起了適應市場經(jīng)濟發(fā)展的社會主義分稅制，但是隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展和改革的不斷深入，還需要根據(jù)新形勢不斷的進行探索和完善。

【關鍵詞】分稅制 稅制改革

一、我國分稅制改革基本概況

(一)主要內(nèi)容

1993年12月15日，國務院下發(fā)了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，同年12月18日，財政部下發(fā)了《實行“分稅制”財政體制后有關預算管理問題暫行規(guī)定》，12月25日，財政部核定了各地消費稅和增值稅資金費用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預算法》第8條明確規(guī)定：“國家實行中央和地方分稅制?！?/p>

配套措施有：從1994年1月1日起，我國進行了工商稅制改革；國有企業(yè)利潤分配制度，相應改進預算編制辦法；建立轉移支付制度；建立并規(guī)范國債市場等。

(二)現(xiàn)行分稅制中存在的問題

第一，政府間支出責任劃分還不夠清晰合理。事權劃分上越俎代庖現(xiàn)象，一些應當完全由中央承擔的支出責任，地方也承擔了一部分，如氣象及地震等管理職能；而完全屬于地方的支出責任，中央也承擔了一部分，如地方行政事業(yè)單位人員工資和基礎教育等。

第二，轉移支付不當，監(jiān)管力度有待加強。分稅制改革以來，我國轉移支付制度不斷完善，初步形成了目前財力轉移支付和專項轉移支付體系。但是東部地區(qū)擴大的基數(shù)規(guī)模及能力遠大于中西部地區(qū)，地區(qū)間的財力收入兩級化無法得到很好的解決。同時，轉移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉移支付資金的效益評估有限。第三，沒有建立一項完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄，稅收潛力小，主體稅種較少，稅收立法權過于集中于中央，地方稅權受限制，地方?jīng)]有被授予相應的稅收立法權、稅收減免權。

第四，分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上，我國目前尚未一部能夠統(tǒng)領、協(xié)調(diào)各種稅收關系的基本法。從真正關系納稅主體的權利、義務的主要稅種，如增值稅法、營業(yè)稅法、消費稅法等，只是由國務院通過的暫行條例，采取行政法規(guī)的形式，停留于試行階段。

二、比較國外分稅制而后思考

美國，分稅制的辦法是以法律的形式確定的。美國的最高法律《基本法》，有國家憲法的地位，其中，不僅詳細的規(guī)定了聯(lián)邦政府的指責(國防，貨幣發(fā)

行，郵政等)，而且，各級政府間以及各級政府于非政府團體及企業(yè)間“分工協(xié)作”的事項，也都通過法律的形式落實到可準確操作的程度上。另外，與財政法律體制有關的《反赤字法》、《國會預算法》等等，法律的層級都很高。日本地方稅立法，除了在憲法第84條規(guī)定了地方稅，還專門制定了《地方稅法》更加詳盡地做了規(guī)定。

思考造成我國現(xiàn)行分稅制改革弊端的原因如下：

第一，分稅制核心內(nèi)容是要做到分權、分稅、分征。沒有“分權”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現(xiàn)行的分稅制是中央與地方政府之間根據(jù)各自的職權范圍劃分稅種和管理權限，收支掛鉤的一種分級管理的財政體制，屬于不徹底的分稅制財政體制。

第二，劃分財權是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講，就是一種分權制度。然而，我國屬于單一制國家結構形式，實行高度集權的政治管理體制，中央大一統(tǒng)思想鮮明。這樣就產(chǎn)生了一對矛盾——分稅制“稅權”的劃分一直以“集權”為核心。

稅收改革關鍵在于政治體制改革，因此完善分稅制立法迫在眉睫。

第三，我國用行政權力的國家機關來制定稅收法，擴大了“法定”的外延，致使法的制定、法的執(zhí)行都存在著任意性。中國長期的封建社會，“人治”“集權”的觀念很深，顯然地，法被政治主宰著。

二、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權

第一，將中央與地方的事權劃分的決定權、調(diào)整權從中央政府轉到立法機構。第二，有關中央與地方事務劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權范圍；(2)劃分中央與地方事權的標準內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級立法機構稅收立法權限，立法原則，立法程序。

第三，盡快制定關于分稅制的法規(guī)

（二）縮減預算級次，簡化財政層級

導致基層財政困難的一個原因在于財政層級過多，從而加重財政負擔。我國現(xiàn)有財政分級為“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級，而國際經(jīng)驗表明，較普遍的財政分稅分級制度安排是不超過三級的。

當前我國加快推進包括“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”在內(nèi)的財政體制改革，正是體現(xiàn)了政府簡化財政層級的意圖。

（三）完善轉移支付制度

在合理劃分各級政府支出責任、制定科學的費用標準的基礎上，以確保政權正常運轉、履行公共福利承諾、提供最低標準的公共服務為重點，加大財力性轉移支付力度。同時，減少項目類專項轉移支付的比重和數(shù)量，逐步優(yōu)化轉移支付結構，推動落后地區(qū)政府向公共服務型政府轉型。

總的來說，我國已經(jīng)初步建立起了適應市場經(jīng)濟發(fā)展的社會主義分稅制，但是要根據(jù)新形勢不斷的進行探索和完善。財政體制的改革要標本兼治，安穩(wěn)民心，安定官心，積極穩(wěn)妥，治本為上，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。只有這樣，我們才能繼續(xù)前進。參考文獻：

[1]趙云旗.中國分稅制財政體制研究.經(jīng)濟科學出版社，2005.[4]許正中.財政分權：理論基礎與實踐.社會科學文獻出版社，2002.[5]張道慶.論我國分稅制立法的完善.行政與法(法學論壇)，2004，(10).[7]畢建秋.我國稅權劃分的理論與現(xiàn)實問題研究.西南交通大學碩士論文，2005，(3).

第五篇：1994分稅制改革

財政包干制度是財政管理體制中處理中央與地方關系的一種制度，指地方的預算收支指標經(jīng)中央核定后，由地方包干負責完成，超支不補，結余留用，地方自求平衡，對少數(shù)民族地區(qū)，中央予以特殊照顧，這種制度是中國20世紀80年代末到90年代初的財政模式。其具體辦法在不同不同，財政包干的方法在1971年開始實行，在當時情況下，證明是一種傳統(tǒng)有效的方法，它擴大了地方的財政收支范圍和管理權限，調(diào)動了地方籌集財政基金的積極性，有利于國家財政的綜合平衡。從1980年起，我國財政部門又采用“劃分收支，分級包干”的新體制。這一體制的特點是：明確劃分中央和地方的收支范圍，以1979年各地方的財政收支數(shù)為基礎，核定地方收支包干的基數(shù)，對收入大于支出的地區(qū)，規(guī)定收入按一定比例上繳，對支出大于收入的地區(qū)，將工商稅按一定比例留給地方，作為調(diào)集收入；工商稅全部留給地方后仍收不抵支的，再由中央給予定額補助。收入分成比例或補助支出數(shù)額確定后，五年不變。地方多收可以多支，少收可以少支，中央不再增加補助，地方財政必須自求平衡。這種辦法把地方類權力結合起來，改變了吃“大鍋飯”的現(xiàn)象，所以又被稱為“分灶吃飯”的財政體制。從1989年起，又調(diào)整基數(shù)，實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的體質，使得財政包干制度更加完善。

但隨著市場在資源配置中的作用不斷擴大，其弊端日益明顯。主要表現(xiàn)在：稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場的行程和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化；國家財力偏于分散，制約財政收入合理增長，特別是中央?yún)⒄杖氡戎夭粩嘞陆?，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力，在此背景下，在朱镕基總理力推下，分稅制改革出臺，主要內(nèi)容是：按照中央和地方的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權與財政結合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收與地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管。實行規(guī)范的中央財政對地方稅收返還和轉移支付制。

從“財政包干”到“分稅制

行政性分權的“財政包干”是中國20世紀80年代末到90年代初的主要財政模式，其要點是“劃分收支，分級包干”，并根據(jù)不同地區(qū)的情況，采取六種不同形式（收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包、定額上解、定額補助）。

根據(jù)黨的十四屆三中全會通過的{關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，為了進一步理順中央與地方的財政分配關系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，增強中央宏觀調(diào)控能力，促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，1993年。12月15日國務院下發(fā)國發(fā)[1993]85號文件，決定從1994年1月1日起改革原有的財政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。

所謂分稅制改革就是按中央與地方的事權，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權與財權相結合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管：科學核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

1.中央與地方事權、財權的劃分

劃分中央與地方之間的財力分配主要是以行使政府職能所需的支出多少為依據(jù)，即財權與事權相統(tǒng)一。

中央主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。中央財政支出具體包括：中央統(tǒng)管的基本建設投資、中央直屬企業(yè)的技術改造和新產(chǎn)品試制費、地質

勘探費、由中央財政安排的支農(nóng)支出、國防費、武警經(jīng)費、外交和援外支出、中央級行政管理費、由中央負責的國內(nèi)外債務的還本付息支出、公檢法支出、文化、教育、衛(wèi)生、體育、科學等各項事業(yè)費支出。

地方財政主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括：地方統(tǒng)籌的基本建設投資，地方企業(yè)的技術改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，支農(nóng)支出，城市維護和建設經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)和行政管理費，公檢法支出，部分武警經(jīng)費、民兵事業(yè)費、價格補貼支出及其他支出。

根據(jù)中央和地方的事權劃分，將維護國家權益、實施宏觀調(diào)控所需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適應地方征管的稅種劃為地方稅并充實地方稅稅種，增加地方收入。具體劃分如下。

(1)中央固定收入包括：關稅、海關代征消費稅、增值稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅、地方和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道、銀行總行、保險總公司等部門集中繳納的收入(包括營業(yè)稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅)、中央企業(yè)上交利潤等。另外，外貿(mào)企業(yè)出口退稅，除地方已經(jīng)負擔的20％部分外，以后發(fā)生的出口退稅全部由中央財政負擔。

（2）地方固定收入包括，營業(yè)稅(不含銀行總行、鐵道、保險總公司的營業(yè)稅)、地方企業(yè)所得稅、地方企業(yè)上交利潤、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護建設稅(不含銀行總行、鐵道、保險總公司集中繳納部分)、房產(chǎn)稅、車輛使用稅、印花稅、屠宰稅、農(nóng)牧業(yè)稅、耕地占用稅、契稅、房地產(chǎn)增值稅、國有土地有償使用收入等。

（3）中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中中央分享75％，地方分享25％。資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入。證券交易稅，中央地方各分享50％。

此外，還建立中央對地方稅收返還制度。稅收返還額在1993年的基礎上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數(shù)確定，即全國增值稅和消費稅平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返回增長0.3％。如果地方上劃中央收入達不到上年基數(shù)的，稅收返還不予遞增并相應扣減稅收返還數(shù)額。

2．改革原有的工商稅制

一是所得稅制改革，包括企業(yè)所得稅和個人所得稅。

（1）企業(yè)所得稅規(guī)定：中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)，除外商投資企業(yè)和外國企業(yè)外，應蘭就其生產(chǎn)、經(jīng)營所得和其他所得繳納企業(yè)所得稅，稅率為33％。納稅人每一的收入減去準予扣除項目后的余額為應納稅所得?？紤]到部分企業(yè)盈利水平低的實際情況，對年應稅所得額在10萬元以下的企業(yè)增設了27％和18％兩檔優(yōu)惠稅率。

（2）個人所得稅規(guī)定：個人所得稅的課稅對象是個人所得。按稅法規(guī)定，有納稅義務的中國公民和在中國境內(nèi)取得收入的外籍人員，均為個人所得稅的納稅人。按照對基本生活費用不征稅的國際慣例，將工資、薪金所得的月扣除額定為800元，中外籍人員實行統(tǒng)一的個人所得稅法后，對外籍人員另規(guī)定附加減除標準。同時將原來征收的個人所得稅、個人收入調(diào)節(jié)稅、城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅統(tǒng)一起來，統(tǒng)稱個人所得稅。其中，工資、薪金所得實行5％一45％的九級超額累進稅率；個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得實行5％-'--35％的五級超額累進稅率稅負水平與企業(yè)所得稅大體相同。稿酬所得、勞務報酬所得、特許權使用費所得，財產(chǎn)租賃所得，每次收入不超過4000元的，減除費用800元，4000元以上的，減除20％的費用，其余額為應納稅所得額。

二是流轉稅制的改革。改革后的流轉稅制由增值稅、消費稅和營業(yè)稅組成。在工業(yè)生產(chǎn)領域和批發(fā)、零售商業(yè)普遍征收增值稅，取消產(chǎn)品稅，選擇少量消費品交叉征收增值稅和消費稅。對不實行增值稅的勞務和第三產(chǎn)業(yè)征收營業(yè)稅。

增值稅的基本稅率定為17％，低稅率定為13％。低稅率的適用范圍包括基本食品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等。出口商品一般適用零稅率。增值稅實行的是價外計征的辦法，即按不包含增值稅稅金的商品價格和規(guī)定的稅率計算征收增值稅。

消費稅主要針對原來征收產(chǎn)品稅的產(chǎn)品改為征收增值稅后，將有不少產(chǎn)品的稅負大幅度降低而設置的。為了保證國家財政收入，體現(xiàn)基本保持原稅賦的原則，同時考慮對一些奢侈、高檔的消費品進行特殊調(diào)節(jié)，對少數(shù)最終消費晶在征收增值稅的基礎上再開征消費稅。消費稅的稅目有10個，主要包括煙、酒、化妝晶、貴重首飾、摩托車、小汽車、汽油、柴油等。消費稅采用從量定額和從價定率兩種征收辦法，稅率、稅額共設1l檔，采用從價征收辦法的，按含有消費稅稅金在內(nèi)的價格和規(guī)定稅率計算征收消費稅。

營業(yè)稅的征收范圍包括提供勞務、轉讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)。交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)，稅率為3％；金融保險業(yè)、服務業(yè)、轉讓無形資產(chǎn)、銷售不動產(chǎn)等，稅率為5％：娛樂業(yè)稅率為5％一10％。對一些公益性較強、收入水平較低并且需要國家扶持的經(jīng)營活動，如托兒所、幼兒園、醫(yī)院、紀念館等，免征營業(yè)稅。改革后，我國工商稅制中稅種由32個減少到18個，稅制結構趨于合理并逐步實現(xiàn)高效和簡化。工商稅之外還有農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅、契稅和關稅，實際上我國現(xiàn)在共有23個稅種。

3．改革原有的稅收征管制度

為了適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在對工商稅制改革的同時，必須對稅收征管制度進行改革，建立科學、嚴密的稅收征管體系，以保證稅法的貫徹實施，建立正常的稅收秩序。1994年后的稅收征管制度主要有以下內(nèi)容：

（1）普遍建立納稅申報制度。意在形成納稅人自我約束機制，促進全民增強納稅意識。納稅申報制度建立后，對不按期申報和不據(jù)實申報的，要依法處理。

（2）積極推行稅務代理制度。按照國際通行做法，實行會計師事務所、律師事務所、稅務咨詢機構等社會中介機構代理辦稅制度，為那些不懂稅法、不會或無暇申報納稅的納稅人提供服務。這也有利于形成納稅人、代理辦稅機構、稅務機關三方面相互制約的機制。

（3）加速推進稅收征管計算機化的過程，即推進電子稅務，以提高稅務征管、辦理的效率和準確性。

（4）建立嚴格的稅務稽核制度。在普遍實行納稅申報和稅務代理制度后，稅務機關的主要力量將轉向日常的、重點的稅務稽查，使之形成申報、代理、稽查三位一體的稅收征管格局，同時輔之以對偷逃稅行為進行重罰的辦法。

原包干體制有關事項的處理。實行分稅制以后，原體制分配格局暫時 不變，過渡一段時間后，再逐步規(guī)范化。原體制中央對地方的補助繼續(xù)按規(guī)定補助。原體制地方上 解仍按不同體制類型執(zhí)行。實行遞增上解的地區(qū)，按原規(guī)定繼續(xù)遞增上解；實行定額上解的地區(qū)，按原確定的上解額，繼續(xù)定額上解；實行總額分成地區(qū)和原分稅制試點地區(qū)，暫按遞增上解辦法，即：按1993年實際上解數(shù)和核定遞增率，每年遞增上解。

聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)控下，現(xiàn)金交易減少了，政府便可以通過賬戶對納稅人的稅源實行有效控制；其次，采用源泉扣繳和納稅人自行申報相結合的征管方式，代扣代繳義務人向個人支付所得時必須同時向稅務機關申報，對扣繳義務人不按規(guī)定扣繳和申報繳納稅款以及不按規(guī)定報送有關信息資料的，要規(guī)定明確的法律責任和相應的懲處辦法。

為適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，我國個人所得稅制度的改革已經(jīng)拉開了帷幕，我們必須以這次稅制改革為契機，制定出一套適合我國國情、適合市場經(jīng)濟需要的個人所得稅體系，真正發(fā)揮個人所得稅在我國稅收中的重要作用。