第一篇：轉(zhuǎn)移深化分稅制改革

*年開始實(shí)行的分稅制改革，經(jīng)過10年的發(fā)展，顯示出仍然存在著一些問題，最突出的就是導(dǎo)致了基層財(cái)政困難和地區(qū)間差距的日益擴(kuò)大。其中轉(zhuǎn)移支付制度的薄弱和不規(guī)范則是導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的因素之一。目前改革的任務(wù)，除了緩解基層政府的收支矛盾外，更為重要的是構(gòu)建一個具有自律機(jī)制的能有效運(yùn)行的基層財(cái)政體制。

分稅制導(dǎo)致的問題之一：基層政府財(cái)政陷入困境

1.分稅制使基層政府財(cái)源縮減，只能把籌資目光集中于農(nóng)業(yè)

分稅制改革中一項(xiàng)重要的制度變革，就是把一些原來由地方財(cái)政支配的收入劃歸中央政府所有，從而改變了地方財(cái)政收入的來源結(jié)構(gòu)。在這一制度安排下，基層政府為了自身收入的穩(wěn)定，就把籌集收入的關(guān)注點(diǎn)由*年以前的偏向工業(yè)，部分地轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)。這種行為的改變具有一定的積極意義，特別是可以減少當(dāng)時地方政府爭投資、忙于上短線項(xiàng)目的短期化扭曲行為。

但是，規(guī)范的農(nóng)業(yè)各稅數(shù)量是有限的，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尚未健全，因此難以提供基層政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的資金。特別是處于財(cái)政級次最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，在巨大的支出壓力下，為了彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，不得不在制度外采取非規(guī)范的籌資行為，形成了“費(fèi)大于稅”的局面。

繼之而來的農(nóng)村稅費(fèi)改革，堵住了基層政府的亂收費(fèi)渠道。農(nóng)村稅費(fèi)改革的宗旨是對基層政府的收入來源，以及征集方式進(jìn)行規(guī)范，同時降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

取消農(nóng)業(yè)稅政策的出臺，意味著因農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)大大降低了的基層政府收入來源的進(jìn)一步枯竭，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作只能依靠上級的轉(zhuǎn)移支付。特別是對于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，取消農(nóng)業(yè)稅對基層財(cái)政的影響很大。在一些以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)縣，國、地稅收入所占比重很低，農(nóng)業(yè)稅占到當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的1/3以上，有些縣甚至高達(dá)70%-80%。調(diào)查顯示，中西部貧困地區(qū)，一些鎮(zhèn)的地稅和國稅收入占其財(cái)政總收入的比重只有5.5%。

2.其它導(dǎo)致基層政府財(cái)政陷入困境的體制因素

（１）過多的財(cái)政層次導(dǎo)致處于分稅體制末端的基層財(cái)政收入來源有限?，F(xiàn)行《預(yù)算法》含有一級政府一級財(cái)政的規(guī)定。*年分稅制改革，基本確立了中央和各省之間分稅財(cái)政體制的基本框架，也決定了各省對下進(jìn)行財(cái)力分配的資金總量。在中央與省，省與地市，地市與縣，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政關(guān)系中，基本是財(cái)力集中在上一級政府，支出放在下一級政府，這樣的安排是符合公共財(cái)政理論的成本效益原則的。但是，過多的政府級次帶來的中央與地方政府之間財(cái)政關(guān)系的復(fù)雜，導(dǎo)致了基層財(cái)政收入來源的不穩(wěn)定。一方面導(dǎo)致基層政府缺乏自有的主體稅種，另一方面給轉(zhuǎn)移支付、特別是省以下的轉(zhuǎn)移支付帶來困難。

*年的分稅改革，允許省以下的財(cái)政體制隨地區(qū)不同而存在差異，因此許多地區(qū)的基層財(cái)政體制是過去的財(cái)政包干制和現(xiàn)行的分稅制的結(jié)合。省以下，特別是縣鄉(xiāng)兩級處于政府級次的末端，轉(zhuǎn)移支付鏈條過長，在經(jīng)過了多級次財(cái)政的缺少透明度的轉(zhuǎn)移后，盡管有專項(xiàng)撥款，到政府級次末端已所剩無幾。

（２）基層政府職能轉(zhuǎn)換導(dǎo)致政府資金缺口加大。在財(cái)力集中的同時，按照公共財(cái)政框架的要求，基層政府職能逐步調(diào)整，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出更多地集中在提供教育和行政事業(yè)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等地方性公共物品開支部分。另外，省以下地方政府還要承擔(dān)額外職責(zé)，如工資調(diào)整須由地方負(fù)擔(dān)的部分等。職能范圍的擴(kuò)大加劇了基層政府的收支矛盾。

（３）機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過多也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張的重要原因。雖然有關(guān)法律規(guī)定作為農(nóng)村基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其機(jī)構(gòu)不要求與上級政府的部門進(jìn)行對口設(shè)置，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的審批程序沒有嚴(yán)格規(guī)定，造成機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性大，機(jī)構(gòu)和人員不斷膨脹。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局對1030個小城鎮(zhèn)的調(diào)查，每個鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)一般都在30-40個，其中鎮(zhèn)屬機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)平均為158名，上級政府派出機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)為290名，每40個農(nóng)民就養(yǎng)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。減免農(nóng)業(yè)稅將會使農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所減輕，但如果不能盡快解決基層政府的收入來源，政府機(jī)構(gòu)維持不下去，農(nóng)民負(fù)擔(dān)還會反彈。

分稅制導(dǎo)致的問題之二：區(qū)域間不平等

地區(qū)差距的存在，導(dǎo)致基層政府收入來源的不平等；在轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范的條件下，基層政府收入的不平等反過來又加劇了地區(qū)間的差距?；鶎诱杖氩黄降葞淼闹匾：χ?，是導(dǎo)致了教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給的不平等。資料表明，東、中、西部地區(qū)政府在義務(wù)教育投入水平上存在嚴(yán)重差距，同時各省內(nèi)的教育投入也存在不均衡。另有資料表明，中國的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康結(jié)果更好。

1.轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

分稅制實(shí)施以來，中央財(cái)政已經(jīng)具備充裕的財(cái)政自給能力，征收的收入除了滿足本級支出外，有相當(dāng)一部分可以用于對地方政府實(shí)施轉(zhuǎn)移支付。雖然中央財(cái)政具備了向地方財(cái)政實(shí)施大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力基礎(chǔ)，但直至目前為止，轉(zhuǎn)移支付仍存在很多問題：

（１）均等化轉(zhuǎn)移支付的總量仍然偏小。1995年實(shí)施的過渡期轉(zhuǎn)移支付首次引入了因素分析法，利用公式計(jì)算中央對各省級政府的轉(zhuǎn)移支付額度，但絕對數(shù)量十分有限。1995-1999年分別只占當(dāng)年中央補(bǔ)助地方支出總額（財(cái)政口徑，下同）的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和1.83%。2000年一般性轉(zhuǎn)移支付額61.65億元，加上民族政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)移支付額23.8億元，占全部中央財(cái)政對地方財(cái)政補(bǔ)助支出的1.83%。

省級、地市級財(cái)政對縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國縣鄉(xiāng)級財(cái)政供養(yǎng)人員占地方財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的約70%，但縣鄉(xiāng)財(cái)力卻僅占全國地方財(cái)力的40%。不少縣鄉(xiāng)拖欠工資問題，不僅與其機(jī)構(gòu)冗員有關(guān)，也是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的真實(shí)反映。

（２）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大。雖然根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對于實(shí)施中央政府特定政策目標(biāo)、發(fā)揮中央財(cái)政宏觀調(diào)控作用、引導(dǎo)地方合理配置資源、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點(diǎn)。但是，在中央和地方政府事權(quán)劃分尚不明晰的情況下，影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能的充分發(fā)揮，并帶來一系列的問題：一是在地方財(cái)力有限的情況下，一些困難地區(qū)存在?？畋粩D占挪用的現(xiàn)象；二是要求地方政府安排配套資金，加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的立項(xiàng)審批不規(guī)范，也缺乏對資金使用的監(jiān)督手段。

2.稅收政策和稅收制度對地區(qū)差異的影響

（１）區(qū)域稅收優(yōu)惠政策。改革以來業(yè)已出臺的一些地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，導(dǎo)致企業(yè)尋求逃避稅收的保護(hù)傘，投資向有優(yōu)惠政策的地區(qū)轉(zhuǎn)移，形成了各地區(qū)間、各級政府間橫向和縱向的稅收競爭。地方政府一方面積極游說中央政府出臺有利于本地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，另一方面也積極運(yùn)用業(yè)已出臺的稅收優(yōu)惠政策吸引稅收資源，不僅減少了總體的稅收收入，也導(dǎo)致了地區(qū)間差距的拉大。事實(shí)證明，區(qū)域稅收優(yōu)惠政策對地區(qū)差距拉大的作用是明顯的。

（２）稅法的漏洞。現(xiàn)行稅法存在漏洞和相互矛盾之處，在實(shí)際工作中出現(xiàn)責(zé)任不清的問題，造成不同地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)在征管方面爭搶稅源。如征收地問題，稅收實(shí)體法中的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、增值稅和消費(fèi)稅的規(guī)定各執(zhí)一詞，各地的稅務(wù)機(jī)構(gòu)從自身利益出發(fā)做出征管決定，經(jīng)常出現(xiàn)爭奪稅源現(xiàn)象。

（３）改革措施對地方稅收收入的侵蝕。一些改革措施，如支持下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策、啟動房地產(chǎn)市場的優(yōu)惠政策、支持技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造的優(yōu)惠政策等，都會涉及營業(yè)稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等與地方收入密切相關(guān)的稅種，影響基層財(cái)政收入。

深化分稅制改革的對策建議

1.減少財(cái)政級次，解決基層財(cái)政困境

一般認(rèn)為，基層財(cái)政體制改革應(yīng)該在政府體制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行。但事實(shí)上，基層財(cái)政體制的改革，也可以為未來的簡化政府級次的政體改革提供有力的前提條件和改革經(jīng)驗(yàn)。*年的分稅財(cái)政體制改革，已經(jīng)為建立規(guī)范的分級財(cái)政體制奠定了基礎(chǔ)，目前的任務(wù)是構(gòu)建一個可以有效運(yùn)行，并具有自律機(jī)制的基層財(cái)政體制，而不僅僅只是為了緩解當(dāng)前的收支矛盾。

三級政府體制在國際上較為通行。不僅聯(lián)邦制國家的政府體制是三級，單一制國家中也不是單純的兩級政府。中國目前政府體制下的分稅財(cái)政體制，要求每級政府都有自己的稅種和穩(wěn)定的稅收收入是不可能的，從中央政府下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金到達(dá)基層政府時的數(shù)量也已經(jīng)極為有限，現(xiàn)行預(yù)算法又不允許地方政府發(fā)債，這些因素導(dǎo)致了基層政府獲取穩(wěn)定財(cái)政收入的困難。一些省份針對財(cái)政級次問題進(jìn)行了若干試點(diǎn)性改革。

（１）鄉(xiāng)財(cái)縣管：安徽省的經(jīng)驗(yàn)。始建于上世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)財(cái)政一直不甚完備，各地的情況也有不同。從目前的收入情況看，進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，以及取消農(nóng)業(yè)各稅的改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已經(jīng)沒有了自己的收入來源。從支出的角度看，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出一半以上的教師工資，已經(jīng)由縣級政府統(tǒng)一發(fā)放，公共衛(wèi)生等其他支出的改革，也在進(jìn)行中。從其它經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)看，金融、工商的基層己經(jīng)按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置，而不再按行政區(qū)劃。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財(cái)政工作實(shí)際上已經(jīng)減少了很多。由縣財(cái)政代管鄉(xiāng)級財(cái)政是可行的。

安徽省是最早實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的省份，在兩年前又開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由縣級財(cái)政代管，并建立了一套較為行之有效的規(guī)章。在進(jìn)行鄉(xiāng)財(cái)縣管之前，進(jìn)行了并鎮(zhèn)改革，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量。但不可否認(rèn)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能仍然是存在的，特別是在一些交通和通訊設(shè)施較差的山區(qū)。

（２）省直管市、縣財(cái)政的思路。地區(qū)一級政府原先曾規(guī)定為省級的派出機(jī)構(gòu)，近年一些省份的地市合并后，有很多市級政府是由地區(qū)行署轉(zhuǎn)化而來的，可以取消。然后，地級市、縣級市、縣等，作為同級單位，都由省級財(cái)政直接管理。

在浙江、安徽等地，省和縣之間的體制聯(lián)系較多，市是一種過渡的形式。浙江市和縣的財(cái)政都和省財(cái)政對話，即在財(cái)政體制上，市與縣實(shí)際是“平級”的地位。但在省份，如吉林省，則各級次的依次管理仍然很強(qiáng)。

在目前市縣行政不同級的情況下，可以先實(shí)行財(cái)政同級的改革。

（３）三級財(cái)政體制的設(shè)想。中間層次的政府，是聯(lián)系中央政府與基層政府之間的必要橋梁，特別是對于大國更是如此。但中間層次的政府級次太多必然增加交易費(fèi)用，降低效率。如果能把財(cái)政體制縮減到三級，對于解決基層財(cái)政問題可能是一個相對簡單的體制框架。當(dāng)然，為了切實(shí)解決基層財(cái)政問題，還需要繼續(xù)改革轉(zhuǎn)移支付制度?？梢韵瓤紤]實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管的財(cái)政體制，然后推開市縣財(cái)政同級的改革。

與此同時，分級財(cái)政體制中的基層政府具有了解當(dāng)?shù)鼐用窆伯a(chǎn)品和公共服務(wù)需求的信息優(yōu)勢，出于政府資金使用效率的考慮，凡是一級政府可以有效提供、有效管理的公共產(chǎn)品及服務(wù)，應(yīng)賦予該級政府相應(yīng)的職能，逐步完善多級財(cái)政體制。

2.構(gòu)建地方稅體系

地方政府存在的基本經(jīng)濟(jì)理由，是由于它能夠有效率地提供滿足本轄區(qū)居民需要的公共服務(wù)。設(shè)置地方稅的意義即在于使地方政府能夠具有一部分較為穩(wěn)定的收入以便提供這種公共服務(wù)。因此，在分稅財(cái)政體制中，地方政府穩(wěn)定的稅收能力是應(yīng)該首要解決的問題。

第一，目前地方政府主要稅收來源是營業(yè)稅和企業(yè)所得稅。但一般說來，間接稅不宜作為地方稅收的穩(wěn)定收入來源。特別是一旦進(jìn)行增值稅擴(kuò)大范圍的改革，會大大縮小營業(yè)稅的稅基。企業(yè)所得稅因其不穩(wěn)定性，作為地方主體稅種也有缺陷。雖然個人所得稅由地方政府管理成本較低，但出于稅制公平的考慮，其主要部分應(yīng)放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，這是世界各國的慣例。

第二，財(cái)產(chǎn)稅（或稱不動產(chǎn)稅）是最適宜成為基層政府地方稅的稅種。一是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅的非流動性，使其可以成為地方政府的穩(wěn)定的收入來源，并且隨著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，這一稅基會越來越大。二是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅是一種受益稅，財(cái)產(chǎn)所有者（或使用者）是當(dāng)?shù)毓卜?wù)的受益者，因而較易推廣。目前中國有關(guān)財(cái)產(chǎn)方面的稅收，只占稅收總量的不足5%，還有很大的發(fā)展空間。資源稅基于同樣原因，也是地方政府較為穩(wěn)定的收入來源。

第三，關(guān)于分稅財(cái)政體制中的共享稅，應(yīng)該采用國際通行的稅基分享、分率計(jì)征的辦法，即中央政府統(tǒng)一確定稅基，不同層次政府分率計(jì)征。這種辦法可以使中央和地方收入都能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動穩(wěn)定增長，使各級政府財(cái)政收入具有一定的可預(yù)見性。

第四，地方政府的非稅收入也要逐步規(guī)范化。一是取消地方政府和事業(yè)單位的預(yù)算外資金，將其納入征稅范圍，接受本級人民代表大會審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督。二是對地方政府提供的公共服務(wù)進(jìn)行正確定價，合理收取使用者付費(fèi)，彌補(bǔ)其投資成本，作為正稅的必要補(bǔ)充。

3.稅權(quán)的適當(dāng)下放

地方政府一定的稅收立法權(quán)是實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)自主權(quán)的保障。稅收管轄的分權(quán)，包括稅收的立法、執(zhí)法、司法權(quán)在不同級次立法機(jī)構(gòu)間的配置，特別是稅收立法權(quán)在中央和地方立法機(jī)構(gòu)之間的合理劃分，不僅有利于稅收法制化建設(shè)，也有利于分稅制財(cái)政體制的進(jìn)一步完善。中國稅收立法權(quán)的劃分，應(yīng)以中央立法為主，省級立法為輔，建立兩級立法相輔相成的立法格局。地方稅的稅收立法權(quán)可按不同稅種分別處理。

值得指出的是，適當(dāng)下放稅收立法權(quán)限，需要有其他方面改革的配合，例如減少財(cái)政級次，實(shí)行中央、省、市縣三級財(cái)政體制；同時進(jìn)行不同級次政府事權(quán)的改革和界定等。

4.轉(zhuǎn)移支付制度的進(jìn)一步完善

首先，轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步改革的設(shè)計(jì)原則，是在收入劃分適度集權(quán)，政府支出適度分權(quán)的前提下，建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，考慮公共服務(wù)均等化，逐步調(diào)整既得利益，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力水平相對均衡。多級政府財(cái)政體制中的轉(zhuǎn)移支付，主要是為了平衡地區(qū)間的財(cái)政能力，并對存在有跨區(qū)溢出效應(yīng)的地區(qū)財(cái)政支出（如環(huán)保和教育）做出補(bǔ)償。同時，要配合進(jìn)行預(yù)算管理的法治化、透明化合公開化，以及外部環(huán)境的改善。

其次，作為大國，在中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度完善的同時，也應(yīng)注重省對以下政府的轉(zhuǎn)移政府制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力差距，才能確保全國地區(qū)間差距的本質(zhì)縮小。

第三，簡化轉(zhuǎn)移支付的方式，體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，力爭使轉(zhuǎn)移支付的社會收益大于政府間資金上劃下?lián)艿某杀尽?/p>

最后，調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，加大均等化轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，完善計(jì)算公式，增大其縮小地區(qū)間差距的作用力度。同時控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，通過建立嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，減少項(xiàng)目設(shè)立的隨意性和盲目性。并加強(qiáng)監(jiān)管，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

分稅制的確立和改進(jìn)

從制度層面看，*年開始的分稅財(cái)政體制改革使中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重大幅度提高，對中國的多級財(cái)政體制的建設(shè)也產(chǎn)生了正面影響。

但是10年來，實(shí)行分稅財(cái)政體制后的基層財(cái)政逐步陷入財(cái)政困境：劃分稅種后基層政府收入結(jié)構(gòu)改變——基層政府更為依賴自有的農(nóng)業(yè)稅收——規(guī)范的農(nóng)業(yè)各稅數(shù)量不足，且轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范——基層政府不得已采取非規(guī)范的籌資行為——解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)改革堵住了基層政府的亂收費(fèi)渠道——取消農(nóng)業(yè)稅后基層政府收入來源更少。

1.分稅財(cái)政體制的開始

*年開始實(shí)行的分稅財(cái)政體制，其主要內(nèi)容是將94稅改后的18個稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，同時分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管。此外，關(guān)稅是中央收入，而農(nóng)業(yè)各稅屬于地方。這項(xiàng)改革的直接結(jié)果是，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重，從1993年的22%上升到1995年的52.2%，2002年54.93%，*年為57.47%。從地方政府的不同級次看，省、市級政府也在不斷加大財(cái)政資金的集中力度，省級政府資金占地方各級總資金的比重，從*年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高2個百分點(diǎn)。

2.轉(zhuǎn)移支付制度的逐步建立

在劃分稅種的同時，實(shí)行了中央對地方的兩稅（指增值稅和消費(fèi)稅）稅收返還政策。這一政策在當(dāng)時也被列為轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容之一，但其實(shí)稅收返還只是一種激勵地方稅收努力的政策。*年開始著手建立中央對省級政府的轉(zhuǎn)移支付制度，并在其后的幾年間逐步建立起包括公式化的“過渡期轉(zhuǎn)移支付”、專項(xiàng)撥款等5種轉(zhuǎn)移支付手段。

截至*底，按財(cái)政口徑計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付制度包括中央對地方轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和體制補(bǔ)助三大部分。

3.省以下的轉(zhuǎn)移支付制度各不相同

在*年中央和省級政府實(shí)行分稅財(cái)政體制改革、以及1995年開始構(gòu)建中央對地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度后，賦予了省級政府自行確定其省以下財(cái)政體制形式的權(quán)力。因此，目前在不同省區(qū)的省以下財(cái)政體制不是統(tǒng)一的。

4.所得稅分享政策

*年改革后的企業(yè)所得稅，仍按其行政隸屬關(guān)系在國、地稅局之間分別征收，不是真正意義上的中央和地方共享稅種。為此，2002年開始實(shí)行“所得稅共享”辦法，企業(yè)所得稅（除了少數(shù)行業(yè)或企業(yè)外）和個人所得稅均實(shí)行中央與地方按比例分享。這項(xiàng)改革重新調(diào)整了中央與地方的分稅關(guān)系，調(diào)整后中央政府多集中的資金全部用于西部發(fā)展。

《2009年轉(zhuǎn)移深化分稅制改革》來源于，全國公務(wù)員共同的天地－盡在。歡迎閱讀2009年轉(zhuǎn)移深化分稅制改革。

第二篇：分稅制改革

分稅制改革

為什么建設(shè)與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須堅(jiān)持分稅制改革方向?

在中國即將啟動新一輪經(jīng)濟(jì)體制配套改革的關(guān)鍵時期，財(cái)稅改革再次成為研討和推進(jìn)配套改革的切入點(diǎn)。近些年因現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中所出現(xiàn)的諸如縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地方隱性負(fù)債、土地財(cái)政和以專項(xiàng)補(bǔ)助為代表的“跑部錢進(jìn)”等突出矛盾和問題，一次又一次地將分稅制的評判問題推向風(fēng)口浪尖，成為社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

分稅制改革必須“全覆蓋”

搞市場經(jīng)濟(jì)，就必須實(shí)行分稅分級財(cái)政體制——這是世界各國在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不約而同形成的體制共性與基本實(shí)踐模式。在舉國“迎接三中全會”的當(dāng)下，我們有必要按照基本分析思路來審視：為什么建設(shè)與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須堅(jiān)持分稅制改革方向?

以市場配置資源為基礎(chǔ)機(jī)制的市場經(jīng)濟(jì)，要求政府職能主要定位于維護(hù)社會公平正義和彌補(bǔ)市場失靈和不足，因而政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)主要定位在公共領(lǐng)域，“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”須轉(zhuǎn)型為“公共財(cái)政”，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為主要目標(biāo)和工作重心。所以制度安排上，必然要求改變按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的規(guī)則，而走向法治背景的分稅分級體制，讓企業(yè)得以無壁壘地跨隸屬關(guān)系、跨行政區(qū)域兼并重組升級優(yōu)化而釋放潛力活力，充分公平競爭。同時在政府間關(guān)系上，也遵循規(guī)范與效率原則，由各級政府規(guī)范化地分工履行公共財(cái)政職能，將事權(quán)與財(cái)權(quán)在各級政府間進(jìn)行合理劃分，配之以財(cái)力均衡機(jī)制即以資金“自上而下流動”為主的轉(zhuǎn)移支付。

分稅制是分稅分級財(cái)政體制的簡稱，其體制內(nèi)容，包括在各級政府間合理劃分事權(quán)(支出責(zé)任)與財(cái)權(quán)(廣義稅基配置);按稅種劃分收入建立分級籌集資金與管理支出的財(cái)政預(yù)算;分級的產(chǎn)權(quán)管理和舉債權(quán)管理問題，以及轉(zhuǎn)移支付體系問題。分稅制既適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)下政府維護(hù)市場秩序、提供公共產(chǎn)品職能定位的內(nèi)在要求，也迎合了各級政府間規(guī)范化地、可預(yù)期地分工與合作以提高公共資源配置效率的公共需要。

一言以蔽之，分稅制財(cái)政體制內(nèi)洽于市場經(jīng)濟(jì)。在我國不斷深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革和推進(jìn)全面配套改革，堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制改革方向，是切不可動搖的。近些年來地方財(cái)政運(yùn)行中出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、隱性負(fù)債、土地財(cái)政、“跑部錢進(jìn)”等問題，絕非分稅制所造成，恰恰是因?yàn)榉侄愔聘母镌谏罨杏鲎瓒袥]有貫徹到位，特別是在省以下還并未成型所引致。還有一種看法，雖未在表述上全盤否定分稅制方向，卻從強(qiáng)調(diào)“因地制宜”切入而提出“中央與省之間搞分稅制、省以下不搞分稅制”、“非農(nóng)區(qū)域搞分稅制、農(nóng)業(yè)區(qū)域不搞分稅制”的主張。

這一設(shè)計(jì)思路看似以“實(shí)事求是”為取向，要害是未能領(lǐng)會市場經(jīng)濟(jì)資源配置的內(nèi)在要求而脫離了中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌的基線和現(xiàn)實(shí)生活中的可操作性，屬于一種使財(cái)政體制格局重回“條塊分割”、“多種形式包干”的思維方向，未能把握深化改革的“真問題”。一個統(tǒng)一市場所要求的各種要素?zé)o壁壘流動的制度安排，如何能夠如此“因地制宜”而橫縱皆為切割狀態(tài)?如果說省以下不搞分稅制，那正是“94改革”以來我們看到的因深化改革受阻而業(yè)已形成、為人詬病的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。如果說“農(nóng)業(yè)地區(qū)不搞分稅制”，那么且不說實(shí)際操作方案中如何可能合理地將我國具體劃分各類大大小小、與非農(nóng)地區(qū)僅一線之分的“農(nóng)業(yè)地區(qū)”，只要試想一下，假如處在體制分隔、切割狀態(tài)，各個區(qū)域中的企業(yè)如何形成我國目前第一大稅種增值稅的抵扣鏈條，各地政府將如何處理各自轄區(qū)的企業(yè)所得稅索取權(quán)?

因此，統(tǒng)一市場的資源配置優(yōu)化機(jī)制，必然要求分稅制“橫向到邊，縱向到底”地實(shí)施其制度安排的全覆蓋。分稅制改革的制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求如此，與之相聯(lián)系、相呼應(yīng)的管理系統(tǒng)創(chuàng)新、信息系統(tǒng)創(chuàng)新，也必然都應(yīng)當(dāng)“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋。

事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)

近期和未來在深化改革中健全完善我國分稅制財(cái)政體制的大思路，應(yīng)是在明確政府改革中職能轉(zhuǎn)變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，按照中央、省、市縣三級框架和“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級自上而下和地區(qū)間橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，建立內(nèi)洽于市場經(jīng)濟(jì)體制的事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制。

根據(jù)“94改革”以來分稅制深化改革不盡如人意的突出矛盾和真實(shí)問題，今后改革的重點(diǎn)至少應(yīng)包括以下幾個方面。

第一，在“最小一攬子”配套改革中積極、漸進(jìn)推進(jìn)省以下分稅制的貫徹落實(shí)，通過省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在大面上將我國原來的五個政府層級扁平化為中央、省、市縣三個層級(不同地區(qū)可有先有后)。

第二，在頂層規(guī)劃下調(diào)整、理順中央與地方三層級事權(quán)劃分，進(jìn)而按照政府事務(wù)的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責(zé)任，盡快啟動由粗到細(xì)形成中央、省、市縣三級事權(quán)與支出責(zé)任明細(xì)單的工作，并在其后動態(tài)優(yōu)化和加強(qiáng)績效考評約束。地方政府應(yīng)退出一般競爭項(xiàng)目投資領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)案件司法審判權(quán)應(yīng)集中于中央層級等。

第三，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。大力推進(jìn)資源稅改革(以“從價征收”機(jī)制覆蓋到煤炭為重頭戲)和積極擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍;擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，調(diào)整部分稅目的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費(fèi)稅稅目收入劃歸地方;將車輛購置稅劃歸為地方收入;積極推進(jìn)“營改增”，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

第四，按照人口、地理、服務(wù)成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，加強(qiáng)對欠發(fā)達(dá)地方政府的財(cái)力支持;適當(dāng)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，歸并、整合專項(xiàng)中的相似內(nèi)容或可歸并項(xiàng)目;盡量提前其具體信息到達(dá)地方層面的時間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預(yù)算的通盤編制與嚴(yán)肅執(zhí)行;積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補(bǔ)償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

第五，結(jié)合配套改革深化各級預(yù)算管理改革，在全口徑預(yù)算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動預(yù)算;把單一賬戶國庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”;配之以“金財(cái)工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設(shè)來支持、優(yōu)化預(yù)算體系所代表的全社會公共資源配置的科學(xué)決策;應(yīng)加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設(shè)步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風(fēng)險防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負(fù)債;地方的國有資產(chǎn)管理體系建設(shè)也需結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)而積極推進(jìn)。

第六，在“漸進(jìn)改革”路徑依賴和“建設(shè)法治國家”、“強(qiáng)化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進(jìn)財(cái)稅法制建設(shè)，掌握好服務(wù)全局大前提下“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的權(quán)衡點(diǎn)，強(qiáng)化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵先行先試，在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌歷史時期內(nèi)，不斷及時地把可以看準(zhǔn)的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。

稅種 現(xiàn)行情況

納稅人 計(jì)稅依據(jù) 稅率 稅收歸屬

增值稅 境內(nèi)銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務(wù)以及進(jìn)口貨物的單位和個人 增加值(小規(guī)為銷售額)0、13%、17%(小規(guī)為3%)中央地方75：25;進(jìn)口環(huán)節(jié)歸中央

消費(fèi)稅 境內(nèi)生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口應(yīng)稅消費(fèi)品的單位和個人 部分商品銷售額、銷售數(shù)量 比例稅率(1%-56%，共14檔);定額稅率 中央獨(dú)享

營業(yè)稅 有償提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)的單位和個人 營業(yè)額或轉(zhuǎn)讓額、銷售額 3%、5%和20% 地方獨(dú)享(部分行業(yè)企業(yè)除外)

企業(yè)所得稅 境內(nèi)的一切企業(yè)和其他取得收入的組織 來源于中國境內(nèi)外的生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得扣除免征額 10%、15%、20%、25% 中央地方60：40;部分央企歸中央

個人所得稅 居民納稅義務(wù)人和非居民納稅義務(wù)人 工資、薪金所得和個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得等11項(xiàng)，扣除免征額 工資、薪金5%-45%九級;個體戶生產(chǎn)、經(jīng)營所得：5%-35%五級;其余20% 中央地方60：40

資源稅 境內(nèi)開采礦產(chǎn)品或生產(chǎn)鹽的單位和個人 原油、天然氣的銷售額;煤炭、鹽等5類礦產(chǎn)品數(shù)量 原油天然氣銷售額5%-10%;其余從量 中央地方共享

城鎮(zhèn)土地使用稅 在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人 實(shí)際實(shí)用的土地面積 分大中小城市和城鎮(zhèn)四類 地方獨(dú)享

房產(chǎn)稅 房屋產(chǎn)權(quán)所有人 城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi)的房產(chǎn)余值或租金收入 房產(chǎn)余值的1.2%，或租金的12% 地方獨(dú)享

城市維護(hù)建設(shè)稅 繳納增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅的單位和個人 實(shí)際繳納的增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅稅額 按城市級別分1%、5%和7%三檔 地方獨(dú)享(部分行業(yè)企業(yè)除外)

耕地占用稅 占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人 占用耕地的面積 5元-50元/平方米 地方獨(dú)享

土地增值稅 轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人 有償轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)及地上建筑物和其他附著物產(chǎn)權(quán)所取得的增值額 40%-60%四級超率累進(jìn)稅率 地方獨(dú)享

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第三篇：分稅制改革

分稅制改革：一盤沒有下完的棋

2011年12月27日 02:40 來源：上海證券報 作者：馬 濤

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始于1994年的分稅制改革，到今天已近18年了，然而現(xiàn)行分稅制可以說仍未“成年”。盡管通過分事權(quán)、分稅收、分管理，打破了傳統(tǒng)的“財(cái)政包干”模式，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的快速增長，也使政府與企業(yè)、中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系走向規(guī)范，建立了政府間分權(quán)型財(cái)政模式。但地方稅收體系至今沒能成型，與快速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)相比，分稅制改革卻是一盤沒有下完的棋。

迄今，我國財(cái)稅體制仍是“一國兩制”。政府收入除了預(yù)算內(nèi)收入，還包括預(yù)算外收入、制度外收入和土地出讓金收入等。1994年至2009年，全國稅收收入占公共財(cái)政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4個百分點(diǎn)，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入，2009年全國地方政府性的非稅收入達(dá)到了36855億元，相當(dāng)于地方稅收收入的1.45倍，一些基層政府非稅收入甚至超過稅收收入好幾倍。大量政府性非稅收入游離在分稅制之外，遂使分稅制改革成了“半場改革”。省以上是分稅制的“陽光世界”，省以下卻是誰也搞不清的“灰色地帶”。因?yàn)槭∫韵逻t遲沒有形成真正的分稅制，省以下收入劃分由省級政府根據(jù)實(shí)情自主決定，而上級政府單方面決定下級政府的收入分配模式，也使財(cái)權(quán)劃分極不規(guī)范，造成了地方政府財(cái)力逐漸向省、市級財(cái)政集中，縣鄉(xiāng)財(cái)政卻日益困難的局面。財(cái)權(quán)層層向上集中，上級政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對稱，不能有效履行各自的職能。

在我國現(xiàn)行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè)、個人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。在多數(shù)分稅制比較完善的國家，地方政府開征的理想稅種及稅基應(yīng)具有非流動性，以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種是共同點(diǎn)。但目前我國財(cái)產(chǎn)稅系尚未形成完備的體系，遺產(chǎn)稅等重要稅種尚在研究之中，雖然財(cái)產(chǎn)稅稅種較多，但稅額較小，遠(yuǎn)不足以保證地方支出需要。

財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方各級政府能靈活獨(dú)立地決定該級政府預(yù)算，是發(fā)揮地方政府職能的保證，而預(yù)算自主權(quán)則需要稅收自治權(quán)來保證。但我國分稅制改革避開了這一敏感話題，只單純考慮稅收收入的劃分。我國稅制微調(diào)政策措施幾乎完全出自中央政府，地方政府只在個別稅種或稅目上具有有限的稅額及稅率的決定權(quán)，只有某些地方稅的稅收行政法規(guī)的部分制定權(quán)。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費(fèi)財(cái)政”和“土地財(cái)政”。

可以說，我國當(dāng)下的財(cái)稅體制改革，無法真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)意義上的分稅制?！笆濉逼陂g，我國將大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，這對各級政府的財(cái)政收入會造成一定沖擊。從地方層面入手優(yōu)化稅收配置，繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，對全國財(cái)政收入安全和經(jīng)濟(jì)平衡增長具有重要意義。筆者為此提出如下設(shè)想。

首先，建立“分稅”與“分成”并存體制。在中央、省、市之間實(shí)行規(guī)范的“分稅制”財(cái)政體制，盡可能按稅種屬性和屬地原則劃分各級收入，而在市與縣之間實(shí)行“分成制”，通過市與縣、鄉(xiāng)財(cái)力的整合，達(dá)到共擔(dān)風(fēng)險、水漲船高。

其次，調(diào)整政府間的收入分配結(jié)構(gòu)。通過調(diào)整稅種分享方式和分享比例，進(jìn)一步增加地方政府分享的收入和分配的財(cái)力規(guī)模，逐步提高地方政府在政府總收入中的比重，尋求省級集中財(cái)力的最優(yōu)規(guī)模。

再次，逐步完善地方政府稅收體系。在可見的將來，增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等無疑還應(yīng)繼續(xù)作為地方主體稅種，另外考慮完善現(xiàn)有稅種，改革財(cái)產(chǎn)稅體系，逐步建立個人所得稅分類與綜合相結(jié)合的混合所得稅制，加快推進(jìn)增值稅擴(kuò)圍的改革。

最后，實(shí)現(xiàn)稅收管理權(quán)限的分割。鑒于權(quán)力與責(zé)任共生并存，有必要給予地方一定的稅收管理權(quán)，這不僅不會造成地方濫用稅權(quán)，相反可增加地方政府依法運(yùn)用權(quán)力的壓力和動力，既能提高稅收體制的運(yùn)行效率，也能減少來自基層政府行為不當(dāng)?shù)臎_擊，實(shí)際上是對地方政府的一種約束和保護(hù)。

(作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)

第四篇：分稅制再到改革時

分稅制再到改革時

核心提示：分稅制改革形成的財(cái)政體制不完善是造成地方財(cái)政困難、債務(wù)增加的一個重要原因。與其允許地方政府發(fā)債，還不如改革分稅制。

這一次，“兩會”代表們并沒有明確而直接地提出分稅制改革，但在經(jīng)歷了上一地方融資平臺的瘋狂舉債后，社會各方對地方債務(wù)問題的關(guān)注有可能逆向推動分稅制改革。

如第十一屆全國人大代表、安徽省發(fā)改委主任沈衛(wèi)國所言，地方融資平臺風(fēng)險究其根源，既有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后原因，又有現(xiàn)行體制下事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對稱的因素。

財(cái)稅體制下一步怎么改，目前尚無定論。但2010年預(yù)計(jì)將突破萬億的赤字財(cái)政已是板上釘釘。貨幣政策的空間已經(jīng)很小，財(cái)政政策逐漸上位。

然而，地方政府高負(fù)債以及隱性債務(wù)的問題也早于2009年若隱若現(xiàn)。

瘋狂借貸的好日子恐怕不再有了，在“錢袋子”的問題上，中央與地方的“拉鋸戰(zhàn)”已經(jīng)打響。財(cái)政壓力轉(zhuǎn)為稅收壓力，端倪已現(xiàn)。

分稅制“單兵突進(jìn)”

分稅制改革確實(shí)留下了很多令人詬病的話題，但這一結(jié)局也許正是其他多項(xiàng)改革滯后、與之不匹配而造成的。

上世紀(jì)80年代初到90年代初，這十多年國內(nèi)反復(fù)討論怎么走才是“公平”的路線。鄧小平南巡講話，確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系這個總體的目標(biāo)模式后，財(cái)稅配套改革于1994年隆重推出，將以往幾十年的行政分權(quán)改為經(jīng)濟(jì)分權(quán)。

事實(shí)上，分稅制的出現(xiàn)恰恰是體現(xiàn)公平的重要一環(huán)：企業(yè)不分大小，不論行政級別，依法納稅，公平競爭；而中央與地方的財(cái)稅分配關(guān)系也得到相對穩(wěn)定。

“談到分稅制度的時候，很多人往往只看到它是處理中央和地方關(guān)系。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所賈康認(rèn)為，“分稅制首先使我們可以憑借這樣一個以政控財(cái)，以財(cái)分配的安排，正確處理政府與企業(yè)的關(guān)系，也就是以分稅制來革除財(cái)稅分配的舊體制的癥結(jié)，不論在過去幾十年的集權(quán)時期還是分權(quán)時期，過去沒有真正改變就是按照行政體系分配的根本問題。”

因此，分稅制的推行在1994年也有其不可忽略的現(xiàn)實(shí)意義。

上世紀(jì)80年代至分稅制改革前的十余年間，中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)持續(xù)性的高速增長，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增幅在10%左右，但國家財(cái)力并未同步增長，或者說，稅收收入的增長速度明顯落后于稅源的增長速度。

公開數(shù)據(jù)顯示，從1979年到1993年，我國的財(cái)政收入占GDP的比重逐年下降，1979年這一數(shù)字為28.4％，但1993年已經(jīng)下降到12.6％。年均下降超過一個百分點(diǎn)。

而另一方面，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重也由1979年的46.8％下降為1993年的31.6％，中央財(cái)政的收支必須依靠地方財(cái)政的收入上解才能平衡。

由于中央財(cái)政“錢袋子”吃緊，那些年甚至發(fā)生過兩次中央財(cái)政向地方財(cái)政“借錢”并且借而不還的事件。

1994年1月1日，分稅制財(cái)政管理體制改革在艱難時世中誕生。改革內(nèi)容包括：重整稅收結(jié)構(gòu)，取消一些不合理的稅種，代之以較符合市場化改革的稅種；重新劃分中央稅、地方稅、中央地方共享稅，使中央取得更大的財(cái)源；設(shè)計(jì)了一套稅收返還制度以保護(hù)各省市既得利益。

根據(jù)財(cái)政部的公開數(shù)據(jù)，1993~2008年，全國財(cái)政收入由4349億元增加到61330.4億元，增長了13倍，年均增速高達(dá)19.6%；全國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由12.3%提高到19.5%。分中央和地方看，1994~2008年中央財(cái)政收入年均增長17.6%（以1994年為基期），地方財(cái)政收入年均增長18.7%，實(shí)現(xiàn)了中央和地方財(cái)政收入增長的“雙贏”。

然而，盡管1994年的分稅制改革以及2002年的所得稅分享改革，都被認(rèn)為是具有劃時代意義的，但亦無法掩蓋其先天不足、后天不補(bǔ)。

缺陷與生俱來

“分稅制改革，財(cái)權(quán)與事權(quán)必須相統(tǒng)一，兩個職能的調(diào)整也必須相協(xié)調(diào)，否則，單兵突進(jìn)的分稅制究竟能有什么效果值得懷疑?！?財(cái)貿(mào)所副所長高培勇就曾公開表示，多年來，其他的改革大大滯后于分稅制改革。

“設(shè)計(jì)任何一種稅收制度，首要的是通過這個稅制落到錢上。‘錢’數(shù)是很重要的，而參照系數(shù)是什么，以及政府要做多少事，必須要連在一起來看。”高培勇認(rèn)為，中國的財(cái)政應(yīng)該走以支定收的路，政府想花多少就花多少是很大的誤解。

換句話說，是以收定支，還是以支定收的根本問題。

他認(rèn)為，應(yīng)該依靠政府職能界定政府支出，然后按照這個支出水平去確定政府收入?！安煌壌蔚恼畬?shí)際上是有不同的分工，這種不同的分工不同的職能格局就決定不同的支出標(biāo)準(zhǔn)、不同的支出水平，這是設(shè)計(jì)分稅制方案的時候一個最根本、最清晰的參照系，沒有這個東西，分稅制設(shè)計(jì)肯定是會有偏差的。”

事實(shí)上，1994年的分稅制重新界定了中央、地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，以增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級政府的責(zé)、權(quán)、錢，但當(dāng)時還不能確定省以下政府之間的財(cái)力分配框架。

尤其是，我國有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的國家。過多的政府層級使得中國不可能像國外那樣完整地按稅種劃分收入，而只能加大共享收入。但同時，一味擴(kuò)大共享部分又會反過來影響分稅分級財(cái)政基本框架的穩(wěn)定。

1994年采取配套改革之后，由于省以下體制過渡不順，原來的一些矛盾和新的矛盾在交織和積累，引出的是財(cái)權(quán)的中心上移，事權(quán)的中心下移，全國財(cái)政收入在增長，地方財(cái)政收入也在不斷提高的情況下，中央和地方在財(cái)政比例中上升，而縣鄉(xiāng)的財(cái)政困難卻凸顯出來，欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為強(qiáng)烈。

“由于省以下一直沒有真正實(shí)行分稅制，所以事權(quán)中心下移，財(cái)權(quán)中心上移，造成的問題不是分稅制之過，恰恰是沒有真正進(jìn)入分稅制軌道，而稅收包干制、分層制等負(fù)面作用累計(jì)和放大，特別在基層表現(xiàn)得最明顯?！辟Z康認(rèn)為。

分稅制實(shí)際上成了“分錢制”。

為了緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級的扁平化，近幾年來，財(cái)政部在省以下財(cái)政管理方式上做了較大改動，推進(jìn)了省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管改革的試點(diǎn)。

經(jīng)營城市“找補(bǔ)”錢袋子

有數(shù)據(jù)顯示，地方的資金缺口仍然龐大。實(shí)施分稅制以后，中央財(cái)政收入占整個財(cái)政收入的68%，地方政府的收入僅占32%，但地方政府支出卻占60%，中央政府支出只占30%左右。

毫無疑問，地方財(cái)政缺錢只能向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民收費(fèi)、攤派和集資。分稅的十多年來，爭項(xiàng)目、爭資金、跑貸款、忙舉債幾乎成了基層政府的必然之舉。

地方政府需要“開源”。

有消息指出，2009年，杭州土地收入達(dá)1200億元，超過上海、北京居中國城市之首。過去10年間杭州房價上漲了將近10倍，而杭州城建資金支出幾乎全部來自土地出讓金。

而北京2009年由于土地市場的火爆，賣地收入5倍于財(cái)政赤字。

在城市建設(shè)拉動當(dāng)?shù)谿DP的同時，由于對政府官員的考核以GDP為主，這種政府經(jīng)營城市的模式已經(jīng)被廣為復(fù)制。

事實(shí)上，地方財(cái)政早已經(jīng)被這種模式“綁架”，或者說沉溺其中。2009年全國賣地收入1.6萬億，同比大增60%。

當(dāng)?shù)胤截?cái)政成為“賣地財(cái)政”時，房地產(chǎn)市場的調(diào)控也將成為一場沒有結(jié)局的鬧劇，成為中央與地方的利益博弈。

以上海為例，今年該市的財(cái)政預(yù)算中，土地使用權(quán)出讓金收入將達(dá)到900億元的歷史新高，這些錢的用途已經(jīng)做了明確的規(guī)定。除非中央能夠包攬地方財(cái)政的資金缺口。

房價問題已經(jīng)不再僅僅是房價問題了。

除了增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，地方財(cái)政“開源”的其他途徑還包括中央代發(fā)的地方債2000億元，以及2009年瘋狂融資的地方融資平臺。而在地方投融資平臺中，去年一年放貸速度超常的商業(yè)銀行扮演了重要的角色。

數(shù)據(jù)顯示，我國的地方融資平臺在2009年一年內(nèi)迅速增長到8000多家。

中金公司的一份調(diào)查報告顯示，按照廣義口徑，地方政府融資平臺貸款余額預(yù)計(jì)為7.2萬億，其中2009年凈新增約3萬億。2009年底，地方政府融資平臺貸款余額約占貸款總額的18%。

有學(xué)者認(rèn)為，目前各級政府融資平臺資產(chǎn)負(fù)債率普遍高達(dá)80%以上，有些甚至提高到100%。但與之相比的是，地方政府作為融資平臺的真正還款人，其還款能力和意愿或存質(zhì)疑。

顯性債務(wù)尚且如此，隱性負(fù)債恐怕更難以了解其規(guī)模龐大程度。

兩會期間，一位來自山東的政協(xié)委員就表示，由于全國絕大多數(shù)地方政府官員在任時間平均較短，因此均出現(xiàn)任期內(nèi)大量舉債的短期行為，“有的地方官員在任尚不足3年，但負(fù)債幾乎要20－30年才能還清”。

地方債務(wù)之憂

對地方融資平臺風(fēng)險，決策層顯然已經(jīng)達(dá)成一定程度的共識。

國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報告中提到：“切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，增強(qiáng)內(nèi)外部約束力，有效防范和化解潛在財(cái)政風(fēng)險?！?/p>

3月6日上午，在十一屆全國人大三次會議記者會上，國家發(fā)改委主任張平、財(cái)政部部長謝旭人、央行行長周小川也從不同層面，一并解讀了當(dāng)前地方融資平臺面臨的問題。

銀監(jiān)會也要求商業(yè)銀行堅(jiān)決執(zhí)行貸款“三查”，并將現(xiàn)有的平臺公司“項(xiàng)目包”逐筆打開，進(jìn)行嚴(yán)密梳理，對貸款實(shí)施分類處理。同時，對無資本金、僅靠財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目停止新授信。

此前就有消息稱，財(cái)政部正在牽頭制定一份旨在規(guī)范地方政府融資平臺的文件，其中很重要的一條原則是，地方政府和人大所開具的“擔(dān)保函”無效。

事實(shí)情況是，我國《憲法》規(guī)定地方政府不能舉債。而地方財(cái)政對債務(wù)提供擔(dān)保也是被禁止的。但實(shí)際上，地方政府能夠擔(dān)保貸款，這是一個公開的秘密。

瑞銀經(jīng)濟(jì)學(xué)家汪濤測算，到2010年底，地方政府債務(wù)總額將達(dá)11萬億元以上，超過GDP的30%。與此同時，2009年向地方融資平臺發(fā)放的貸款占比很大，預(yù)計(jì)2009－2010年發(fā)放的貸款將在今后幾年產(chǎn)生2.5萬億－3萬億元的不良貸款。

政府或許不擔(dān)心負(fù)債，但肯定不愿拖累銀行，重蹈1998年覆轍。

但現(xiàn)在，地方政府欠銀行的債務(wù)可能以正常貸款的形式出現(xiàn)在銀行的資產(chǎn)負(fù)債表上，也有可能已經(jīng)化為銀行的壞賬，或者被減記和轉(zhuǎn)移。

這個時候，哪怕地方政府控制負(fù)債規(guī)模的主觀意愿已經(jīng)達(dá)成，但投資欲望的膨脹恐怕仍將倒逼負(fù)債難以停頓地直線上升。

財(cái)稅“拉鋸戰(zhàn)”

在嚴(yán)控地方融資平臺的同時，中央代發(fā)2000億地方債也將繼續(xù)。

政府工作報告指出，今年擬安排財(cái)政赤字10500億元，其中中央財(cái)政赤字8500億元，繼續(xù)代發(fā)地方債2000億元并納入地方財(cái)政預(yù)算。中央赤字規(guī)模較去年增長1000億，地方債則繼續(xù)保持相同額度。

但即便如此，根據(jù)審計(jì)署2009年12月29日發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告，截至去年10月，依舊有45%擴(kuò)內(nèi)需地方配套資金沒有落實(shí)。

加上2010年超萬億的大赤字財(cái)政，中央財(cái)政收支矛盾越發(fā)嚴(yán)重。

1月中旬，財(cái)政部副部長丁學(xué)東就曾表示，2009年為了緩解財(cái)政支出擴(kuò)大和大規(guī)模減稅之間的矛盾，采取了一些手段，包括燃油稅改革和提高煙草稅等，2010年這些手段沒有了，而經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的困難和矛盾依然很多，金融和資本市場的風(fēng)險并未完全消除，因此2010年財(cái)政收支緊張的矛盾預(yù)計(jì)會更加突出。此前，財(cái)政部部長謝旭人也發(fā)出了同樣的信號。

有專家因此認(rèn)為，今年的宏觀稅負(fù)環(huán)境可能變得更糟，“結(jié)構(gòu)性減稅”或只是一種美好的愿望。

而地方有著1.6萬億的賣地收入，這也將使中央與地方的財(cái)稅“拉鋸戰(zhàn)”愈演愈烈。

2008年時，曾有兩會代表提出，希望適當(dāng)降低中央財(cái)政集中度，給地方財(cái)政以更大空間。但財(cái)政部于2008年8月的回復(fù)，基本否認(rèn)了這一想法。

答復(fù)中稱，2007年，我國中央財(cái)政收入比重為54%，如果考慮按照有關(guān)政策規(guī)定必須返還給地方的部分收入，中央實(shí)際收入比重為46%。判斷中央財(cái)政集中度是否適宜，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)實(shí)國情，遵循市場經(jīng)濟(jì)條件下政府間收入劃分的一般規(guī)則，具體問題具體分析。結(jié)合我國實(shí)際，我們認(rèn)為，目前不宜降低中央財(cái)政集中水平。

該答復(fù)表示，上述不支持的原因在于，一來，我國地區(qū)發(fā)展差異較大，經(jīng)濟(jì)仍處于起步階段，中央財(cái)政不適度集中財(cái)力，難以實(shí)施有效的地區(qū)均衡，從而統(tǒng)籌配置資源，集中辦一些事關(guān)民生的大事。二來目前我國的財(cái)力集中程度也明顯低于其他國家水平?？傮w上看，無論是發(fā)展中國家還是成熟市場經(jīng)濟(jì)國家，中央財(cái)政收入比重通常在60%以上。

一些學(xué)者也顯然更支持繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，他們認(rèn)為，分稅制改革形成的財(cái)政體制不完善是造成地方財(cái)政困難、債務(wù)增加的一個重要原因。由于受我國預(yù)算法等法律法規(guī)的約束，政府的融資活動長期以來缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理，處于自發(fā)尋求融資渠道和變相發(fā)債的狀態(tài)，成為財(cái)政風(fēng)險的主要險源。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)的喬新生就認(rèn)為，與其允許地方政府發(fā)債，還不如改革分稅制。因?yàn)榈胤秸媾R的財(cái)政問題，從根本上來說是中央與地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)分配上不合理所造成的，即地方政府在財(cái)政收入中只占30%左右，卻不得不負(fù)擔(dān)教育統(tǒng)籌、醫(yī)療保障等60%的公共產(chǎn)品開支。對此，發(fā)債只是治標(biāo)而不治本。

第五篇：淺析我國分稅制改革

淺析我國分稅制改革

【摘要】 分稅制是指在國家各級政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上,按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則,結(jié)合稅種的特性,劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入,并輔之以補(bǔ)助制的預(yù)算管理體制模式。我國已經(jīng)初步建立起了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會主義分稅制，但是隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展和改革的不斷深入，還需要根據(jù)新形勢不斷的進(jìn)行探索和完善。

【關(guān)鍵詞】分稅制 稅制改革

一、我國分稅制改革基本概況

(一)主要內(nèi)容

1993年12月15日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，同年12月18日，財(cái)政部下發(fā)了《實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制后有關(guān)預(yù)算管理問題暫行規(guī)定》，12月25日，財(cái)政部核定了各地消費(fèi)稅和增值稅資金費(fèi)用管理比例。1994年，全國人大通過《中華人民共和國預(yù)算法》第8條明確規(guī)定：“國家實(shí)行中央和地方分稅制?！?/p>

配套措施有：從1994年1月1日起，我國進(jìn)行了工商稅制改革；國有企業(yè)利潤分配制度，相應(yīng)改進(jìn)預(yù)算編制辦法；建立轉(zhuǎn)移支付制度；建立并規(guī)范國債市場等。

(二)現(xiàn)行分稅制中存在的問題

第一，政府間支出責(zé)任劃分還不夠清晰合理。事權(quán)劃分上越俎代庖現(xiàn)象，一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分，如氣象及地震等管理職能；而完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分，如地方行政事業(yè)單位人員工資和基礎(chǔ)教育等。

第二，轉(zhuǎn)移支付不當(dāng)，監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。分稅制改革以來，我國轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善，初步形成了目前財(cái)力轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系。但是東部地區(qū)擴(kuò)大的基數(shù)規(guī)模及能力遠(yuǎn)大于中西部地區(qū)，地區(qū)間的財(cái)力收入兩級化無法得到很好的解決。同時，轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度不夠，轉(zhuǎn)移支付資金的效益評估有限。第三，沒有建立一項(xiàng)完善地方稅收體系。地方稅收的稅基窄，稅收潛力小，主體稅種較少，稅收立法權(quán)過于集中于中央，地方稅權(quán)受限制，地方?jīng)]有被授予相應(yīng)的稅收立法權(quán)、稅收減免權(quán)。

第四，分稅制體制的立法層級較低。在立法模式上，我國目前尚未一部能夠統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)各種稅收關(guān)系的基本法。從真正關(guān)系納稅主體的權(quán)利、義務(wù)的主要稅種，如增值稅法、營業(yè)稅法、消費(fèi)稅法等，只是由國務(wù)院通過的暫行條例，采取行政法規(guī)的形式，停留于試行階段。

二、比較國外分稅制而后思考

美國，分稅制的辦法是以法律的形式確定的。美國的最高法律《基本法》，有國家憲法的地位，其中，不僅詳細(xì)的規(guī)定了聯(lián)邦政府的指責(zé)(國防，貨幣發(fā)

行，郵政等)，而且，各級政府間以及各級政府于非政府團(tuán)體及企業(yè)間“分工協(xié)作”的事項(xiàng)，也都通過法律的形式落實(shí)到可準(zhǔn)確操作的程度上。另外，與財(cái)政法律體制有關(guān)的《反赤字法》、《國會預(yù)算法》等等，法律的層級都很高。日本地方稅立法，除了在憲法第84條規(guī)定了地方稅，還專門制定了《地方稅法》更加詳盡地做了規(guī)定。

思考造成我國現(xiàn)行分稅制改革弊端的原因如下：

第一，分稅制核心內(nèi)容是要做到分權(quán)、分稅、分征。沒有“分權(quán)”就不算處于真正意義上的分稅制。我國現(xiàn)行的分稅制是中央與地方政府之間根據(jù)各自的職權(quán)范圍劃分稅種和管理權(quán)限，收支掛鉤的一種分級管理的財(cái)政體制，屬于不徹底的分稅制財(cái)政體制。

第二，劃分財(cái)權(quán)是分稅制的核心要求。分稅制從某種意義上講，就是一種分權(quán)制度。然而，我國屬于單一制國家結(jié)構(gòu)形式，實(shí)行高度集權(quán)的政治管理體制，中央大一統(tǒng)思想鮮明。這樣就產(chǎn)生了一對矛盾——分稅制“稅權(quán)”的劃分一直以“集權(quán)”為核心。

稅收改革關(guān)鍵在于政治體制改革，因此完善分稅制立法迫在眉睫。

第三，我國用行政權(quán)力的國家機(jī)關(guān)來制定稅收法，擴(kuò)大了“法定”的外延，致使法的制定、法的執(zhí)行都存在著任意性。中國長期的封建社會，“人治”“集權(quán)”的觀念很深，顯然地，法被政治主宰著。

二、完善我國分稅制的對策

（一）明確劃分中央政府與地方政府的事權(quán)

第一，將中央與地方的事權(quán)劃分的決定權(quán)、調(diào)整權(quán)從中央政府轉(zhuǎn)到立法機(jī)構(gòu)。第二，有關(guān)中央與地方事務(wù)劃分原則性問題，有必要在憲法中或憲法性文件中規(guī)定：(1)明確界定中央及地方各級政府事權(quán)范圍；(2)劃分中央與地方事權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容；(3)明確規(guī)定各級立法機(jī)構(gòu)稅收立法權(quán)限，立法原則，立法程序。

第三，盡快制定關(guān)于分稅制的法規(guī)

（二）縮減預(yù)算級次，簡化財(cái)政層級

導(dǎo)致基層財(cái)政困難的一個原因在于財(cái)政層級過多，從而加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國現(xiàn)有財(cái)政分級為“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級，而國際經(jīng)驗(yàn)表明，較普遍的財(cái)政分稅分級制度安排是不超過三級的。

當(dāng)前我國加快推進(jìn)包括“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在內(nèi)的財(cái)政體制改革，正是體現(xiàn)了政府簡化財(cái)政層級的意圖。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

在合理劃分各級政府支出責(zé)任、制定科學(xué)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以確保政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、履行公共福利承諾、提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)為重點(diǎn)，加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度。同時，減少項(xiàng)目類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重和數(shù)量，逐步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，推動落后地區(qū)政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

總的來說，我國已經(jīng)初步建立起了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會主義分稅制，但是要根據(jù)新形勢不斷的進(jìn)行探索和完善。財(cái)政體制的改革要標(biāo)本兼治，安穩(wěn)民心，安定官心，積極穩(wěn)妥，治本為上，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。只有這樣，我們才能繼續(xù)前進(jìn)。參考文獻(xiàn)：

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