第一篇：關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的思考

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的思考

改革開放三十年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成績。同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)力量的不斷滲透與發(fā)酵，農(nóng)村社會的政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和組織結(jié)構(gòu)也在發(fā)生日新月異的深刻變化，呈現(xiàn)出許多新的矛盾。當(dāng)前，大家比較認(rèn)同的一個(gè)問題，就是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制與運(yùn)行機(jī)制猶如一位老態(tài)龍鐘、步履蹣跚的長者，已經(jīng)明顯地趕不上時(shí)代進(jìn)步的迅猛節(jié)奏。倘若這個(gè)深層次的矛盾問題得不到有效解決，勢必影響農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，阻礙我們?nèi)?shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗進(jìn)程。

現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運(yùn)行中有三個(gè)特點(diǎn)：一是“任務(wù)型政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有主動權(quán)，基本上是被上級政府及職能部門以泰山壓頂之勢所支配。數(shù)不清的“責(zé)任狀”，當(dāng)不完的“責(zé)任人”，日常工作就是圍繞領(lǐng)導(dǎo)布置的各項(xiàng)“中心”任務(wù)轉(zhuǎn)，一年四季疲命奔波于中央、省、市、縣規(guī)定的各種升級達(dá)標(biāo)的評比、考核事務(wù)之中。二是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”。政府直接充當(dāng)市場主體而從事經(jīng)濟(jì)活動，上世紀(jì)80年代是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搞工商經(jīng)濟(jì)，90年是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“逼”民致富，現(xiàn)在則是全面招商引資促GDP快速增長。在一些地方，招商引資被納入“一票否決”范圍，單位分任務(wù)，個(gè)人定指標(biāo)，并與工資緊密掛鉤。三是“全能型政府”。政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會無所不管，招商引資、計(jì)劃生育、社會治安無所不干，黨務(wù)、政務(wù)、社會事務(wù)無所不包。在這種背景之下，機(jī)構(gòu)繁多、人員龐雜和“政經(jīng)不分、政社不分、政事不分”的現(xiàn)象便成了理所當(dāng)然。為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾經(jīng)多次“減肥瘦身”卻總是成效甚微？根本原因就在于上級交辦的事情多、責(zé)任大，處處得有機(jī)構(gòu)管，事事得有人員干。哪一項(xiàng)工作不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都無法交待。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于權(quán)力末梢，行政資源薄弱，過去主要依靠極不穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)稅、地方工商營業(yè)稅和農(nóng)民的“三提五統(tǒng)”來支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維持農(nóng)村社會的公共服務(wù)支出。這也叫做“靠山吃山，靠水吃水”，吃不飽“皇糧”便吃“民糧”。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賴以生存的財(cái)源呈現(xiàn)出“枯竭”和“斷流”局面?！耙患壵?，一級財(cái)政”的制度設(shè)計(jì)在絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)懸空。雖然中央和省級政府空前地加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，但上面給的“銀子”并不足以彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政減收所形成的實(shí)際缺口。工資尚靠“乞討”，公共服務(wù)更無著落。通俗說法是：“管了吃飯就管不了做事，不吃飯沒人做事，吃了飯沒錢做事”。這就必然導(dǎo)致責(zé)任與權(quán)利嚴(yán)重不對等，目標(biāo)與手段明顯脫節(jié)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“條條”與“塊塊”間的矛盾沖突也十分突出。按理講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對轄區(qū)內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)擁有行政主體地位，并相對獨(dú)立地行使執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)、制令權(quán)、保護(hù)權(quán)，管理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等方面的行政工作和其他事務(wù)。但在現(xiàn)實(shí)中，許多重要的管理職權(quán)與執(zhí)法功能根據(jù)國家有關(guān)法律和政策的規(guī)定并不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而在縣以上政府的職能部門。這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是一個(gè)完整的政府層級。傳統(tǒng)的“七站八所”，一般都是縣市政府的職能部門延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。不同的職能部門有著自己的利益訴求，經(jīng)常各吹各的號，各唱各的調(diào)，這就更加嚴(yán)重地肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原本就很微弱的管理職能。缺乏法律依據(jù)、行政手段與財(cái)政實(shí)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法合理配置和有效整合“塊塊”內(nèi)的各種行政資源，并行使正當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)力，幾乎只是個(gè)空有其名的“稻草人”。

然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不總是只當(dāng)“挨罵受氣”的“小媳婦”，對于自己所管轄的行政村則又是一個(gè)頤指氣使的霸道“婆婆”。盡管《村民自治法》已經(jīng)頒行了好多年，但在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村實(shí)際上是一種上下級性質(zhì)的隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然可以隨時(shí)向行政村下達(dá)各項(xiàng)行政命令、布置各項(xiàng)工作任務(wù)，將自己高高地凌駕在村民組織之上。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“為民作主”的思維模式和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)一切的行為方式?jīng)]有與時(shí)俱進(jìn)地得到轉(zhuǎn)變，口頭上支持村民自

治，行動上“放碗不放筷子”。在這種情形下，村民自治制度的發(fā)育自然十分緩慢與艱難。這不是哪一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的過錯(cuò)，而是整個(gè)體制機(jī)制作用的結(jié)果。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行過程中的困難狀況，可用“四有限、四無限”來概括：一是有限的職權(quán)，無限的責(zé)任；二是有限的財(cái)權(quán)，無限的事權(quán)；三是有限的作為空間，無限的作為要求；四是有限的自主，無限的被動。面對市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村社會的各種新情況、新矛盾，“老辦法不管用，新辦法不會用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的嘆息之聲不絕于耳。許多基層干部的思想十分困惑，角色非常尷尬。不管吧，良心、黨性和責(zé)任感不允許；去管吧，又缺乏有效手段和力量，甚至違背法規(guī)和政策，真是進(jìn)也難退也難。稅費(fèi)改革雖然極大地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，緩解了干群關(guān)系，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理功能軟弱化、虛擬化和干部隊(duì)伍思想混亂、行為迷茫的各種“病象”也在全面顯現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向哪里去？基層干部怎么當(dāng)？農(nóng)村工作如何做？一句話，作為上層建筑的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與機(jī)制，如何通過改革創(chuàng)新以積極應(yīng)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要，正確領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民去完成全面建設(shè)小康社會的歷史使命，已是擺在我們面前的無法回避、不容置疑和勢在必行的重大決策。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制的問題上，當(dāng)前社會思潮中主要有兩種意見：

一種是“撤消論”。認(rèn)為現(xiàn)行的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心的農(nóng)村治理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。當(dāng)年，新中國秩序初定，合作化運(yùn)動風(fēng)起云涌，我們必須通過盡量“靠前指揮”的辦法，將傳統(tǒng)的“一盤散沙”的農(nóng)民兄弟們高度組織化起來，并把他們置于政府體系的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，以保證國家路線方針和各項(xiàng)工作計(jì)劃特別是農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷戰(zhàn)略在廣大農(nóng)村的貫徹落實(shí)。如今推行的是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為主的基本經(jīng)營制度，農(nóng)民已像鳥兒一樣自由飛翔，各種生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)元素已主要由市場體系配置。加之有關(guān)法律政策一直沒有給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予多少管理職能和執(zhí)法權(quán)力，那種主要依靠行政手段為存在前提、以完成上級交辦任務(wù)為工作目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系，已經(jīng)喪失合理性和必要性。分稅制改革特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也基本上分崩離析。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及由此而形成的農(nóng)村治理體制已完成了它的應(yīng)有歷史使命，應(yīng)予撤銷。國家可以通過完善與強(qiáng)化縣級管理和村民自治這兩頭的功能作用，來取代現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即按照“縣政——村治”的格局，建立起一種新型的農(nóng)村治理模式。

一種是“加強(qiáng)論”。認(rèn)為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體的農(nóng)村治理體制仍然是當(dāng)前幫助農(nóng)民有效增收，維持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的最佳治理模式。雖然現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實(shí)存在許多毛病并呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不適應(yīng)，但不能證明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)走到了歷史的盡頭。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法合理配置和有效整合“塊塊”內(nèi)各種行政資源并充分行使正當(dāng)管理權(quán)力的問題，分稅制與減免農(nóng)民稅費(fèi)所導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源逐漸衰弱甚至入不敷出等問題，都屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制在運(yùn)行過程中的外部制約因素，干擾和阻礙著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確而有效地履行好自己職責(zé)。因此 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅(jiān)決保留，并且還要通過不斷改革與完善，進(jìn)一步擴(kuò)大和強(qiáng)化其現(xiàn)有的功能作用。

上述兩種截然相反的意見當(dāng)然是“仁者見仁、智者見智”。如果按照前一種思路改革，在實(shí)踐中將面臨三個(gè)現(xiàn)實(shí)難題：

一是在操作上的法律與政策障礙問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建制是按照《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定產(chǎn)生的，管理職能也是由一系列法律與政策賦予和安排的。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是龐大的行政管理鏈條中的一環(huán)，涉及到國家現(xiàn)行政治體制方方面面的各種社會關(guān)系。此叫“牽扯一發(fā)而動全身”。

二是大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部需要妥善地分流安置。由于各種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、冗員繁多的現(xiàn)象眾所周知。依靠縣級政府內(nèi)部“騰挪”來溫柔消化的辦法只能導(dǎo)致“瘦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，肥了縣市”的結(jié)果。倘若采取一次經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)換身份，不僅縣級政府的財(cái)政能力無法承受改革的成本，還有可能引發(fā)改革對象極強(qiáng)的抵觸情緒，從而產(chǎn)生不安定隱患。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷之后，傳統(tǒng)的政權(quán)組織力量雖然可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的形式繼續(xù)發(fā)揮作用，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所如何在工作職能、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制上保證我們對于廣大農(nóng)村社會的有效領(lǐng)導(dǎo)和公共、公益事業(yè)的有效服務(wù)？現(xiàn)在恐怕沒有人敢“拍胸脯”。加之村民自治制度建設(shè)尚需一個(gè)發(fā)育成熟的自然過程，這就有可能使得農(nóng)村的治理出現(xiàn)盲區(qū)與混亂。

如果按照后一種思路去強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，重新“做實(shí)做強(qiáng)”，再鑄往日輝煌，在實(shí)踐中也必須考慮兩個(gè)要素：

一是國家現(xiàn)行的有關(guān)法律與政策已經(jīng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多管理職能和執(zhí)法權(quán)力上收到了縣以上政府，主體財(cái)源在稅費(fèi)改革之后亦日益枯絕，不得不依靠作為“嗟來之食”的上級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。如果進(jìn)行“翻盤”調(diào)整，勢必又得增加大量機(jī)構(gòu)與人員?！盎始Z”不夠吃“民糧”的話，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就可能死灰復(fù)燃。

二是國家的治理模式正在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，弱化行政干預(yù)力量，實(shí)施開放搞活政策，已成為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治建設(shè)的必由之路。如果只看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)的組織動員能力的積極作用，而忽視其在市場經(jīng)濟(jì)條件下的負(fù)面效應(yīng)，不著力于我們領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作方式方法的創(chuàng)新，即使賦予了強(qiáng)大的行政權(quán)力，也不見得就能起死回生，遇難呈祥。

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制已到了非改不可的地步，但可能是出于各種問題的復(fù)雜性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底是撤消還是保留，或者演化為一個(gè)自治體，直到如今中央決策層仍然沒有任何明確的說法。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革缺乏明晰的戰(zhàn)略目標(biāo)，必然使得許多方面的傳統(tǒng)關(guān)系如黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級部門的關(guān)系、部門與部門的關(guān)系、財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系等等，就像一道道崇山峻嶺擋在改革者的面前，讓人們縮手縮腳，左右為難。因此，近年來各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問題上的許多探索行為，都表現(xiàn)出了一種力不從心的感覺。包括湖北自2002年以來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中所推行的一系列辦法，也被有些專家學(xué)者們批評是一種“修修補(bǔ)補(bǔ)”的性質(zhì)，沒有對傳統(tǒng)的農(nóng)村治理模式形成根本性突破。

事實(shí)上，“任何人都不可能拽著頭發(fā)使自己離開安身立命的地球”。改革也只能在現(xiàn)有客觀條件允許的情況下進(jìn)行。即使是正確的方向，亦必須一步一步地走，任何過度的跨越，結(jié)果往往是欲速則不達(dá)。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的兩難選擇，建議中央決策層采取分步走的策略，保留好的傳統(tǒng)，揚(yáng)棄過時(shí)經(jīng)驗(yàn)，既要有所進(jìn)，也要有所退。

一、堅(jiān)持民主法制原則，轉(zhuǎn)換任用機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員通過“兩推一選”即由廣大黨員和群眾民主推薦，依法選舉產(chǎn)生。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任用機(jī)制一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作能否正確應(yīng)對機(jī)遇與挑戰(zhàn)，以保持先進(jìn)性的核心要素。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員都是上級黨委確定候選人，雖然也經(jīng)過黨代會和人代會的選舉，但實(shí)際上多屬“走程序”而少有落選者。正因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的升遷去留主要由上級決定，而不是由群眾決定，往往容易導(dǎo)致只對上級負(fù)責(zé)，不對群眾負(fù)責(zé)。作表面文章，搞“政績工程”，甚至跑官買官等弊端均與此有關(guān)。因此，應(yīng)全面推廣通過“兩推一選”的方式來產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的辦法。即將那些符合提名條件的候選干部，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全體中共黨員、非黨員的村組及居委會干部、非黨員的四級（省、市、區(qū)、鄉(xiāng)）人大代表、非黨的村民和居民代表去公開推薦，然后進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會和人代會選舉。湖北的實(shí)踐證明，“兩推一選”的做法，堅(jiān)持了民主法制原則，體現(xiàn)了公開、公正、公平、競爭、擇優(yōu)的要求，順應(yīng)了廣大黨員和群眾的意愿，使那些真心實(shí)意為群眾辦事，讓群眾稱心滿意的干部脫穎而出，走上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的烏紗帽不再攢在上級領(lǐng)導(dǎo)手里，而是攢在黨員和群眾手里，升降去留由下面說了算，逼著他們往下跑，從而有效地改變了干部只對上級負(fù)責(zé)，不對群眾負(fù)責(zé)的狀況，跑官買官的風(fēng)氣為之一變。改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮最多的問題是怎樣兌現(xiàn)在“兩推一選”中對黨員和群眾的諾言。如果諾言一旦落空，下次換屆選舉時(shí)自己就要落選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任用機(jī)制的轉(zhuǎn)換，使執(zhí)政為民這句話，不再是嘴里喊的口號，而成為實(shí)實(shí)在在的行動。

二、按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，厘定功能，明確職責(zé)，實(shí)行干部交叉任職，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府建成精干、高效的運(yùn)行機(jī)構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，黨委、人大、政府、政協(xié)“四大家”一應(yīng)俱全。某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記形容干部之多，開會的時(shí)候，“正科”干部一大房，“副科”干部一大堂，“股級”干部一大場。同時(shí)，多年來，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置一直強(qiáng)調(diào)上下對口，上面設(shè)多少廟，下面有多少神，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)越來越臃腫，人員越來越龐雜。機(jī)構(gòu)多、領(lǐng)導(dǎo)多、人員多，存在的突出問題不僅是“生之者寡，食之者眾”，必然造成的財(cái)政供養(yǎng)入不敷出，更嚴(yán)重的是職能混亂、權(quán)責(zé)不清、決策與執(zhí)行效率低下、有利便相互爭奪，無利則相互推諉，不僅辦不成事，而且必然損害黨和政府的形象，影響干部與群眾的關(guān)系，干擾和諧社會的建設(shè)，阻礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要從根本上解決這個(gè)問題，關(guān)鍵在于重新厘定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能，明確職責(zé)邊界。只有減事方可減機(jī)構(gòu)、減人、減支。因此，必須將原來那些名不符實(shí)的管理職能和強(qiáng)制性壓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)責(zé)任進(jìn)行“盤存”。凡是被上收了的管理權(quán)力和由此衍生的任務(wù)責(zé)任，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)“帳”中一筆勾銷。職責(zé)主體“完璧歸趙”給縣級政府及部門之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只充當(dāng)一個(gè)“配合協(xié)助”的角色。過去許多“責(zé)任狀”和“一票否決”項(xiàng)目，也應(yīng)該根據(jù)實(shí)事求是的原則予以清理。管理“戰(zhàn)線”的縮短和社會“防區(qū)”的減少，相關(guān)“廟宇”與“和尚”失去了存在的意義和價(jià)值。于是，干部交叉任職制度、機(jī)構(gòu)與人員真正“減肥瘦身”便成自然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子以黨委建設(shè)為“龍頭”的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)和黨政工作的“一體化”管理的新格局就比較容易建立。

三、機(jī)構(gòu)設(shè)置“扁平式”，干部上崗以競爭擇優(yōu)為主，人員分流以轉(zhuǎn)換身份為主，財(cái)稅體制實(shí)施縣級統(tǒng)籌，以保障財(cái)政分配的公平性和有效性。

一般情況下，上級政府不再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機(jī)構(gòu)，而是通過轉(zhuǎn)換職能、改進(jìn)方法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理直接提供服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格編制管理?，F(xiàn)有干部一律按照公開、公平、公正、競爭、擇優(yōu)的原則上崗，實(shí)行定編、定崗、定人。逐步創(chuàng)建包括縣鄉(xiāng)兩級公務(wù)員在內(nèi)的涵蓋各勞動領(lǐng)域的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會化保障體系，以促進(jìn)人事制度的深化改革和人才的合理流動。富余人員采取男滿55歲、女滿50歲即允許內(nèi)退的政策進(jìn)行妥善分流。其他年齡段則由中央、省、縣財(cái)政籌集資金給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償從而置換身份變成“社會人”。此事雖然艱難，但“長痛不如短痛”，下決心挺過來了就是“滿盤皆活”。湖北省咸安區(qū)在“五保合一”社會保障體系下推行以轉(zhuǎn)換身份為目標(biāo)的妥善分流，至今未出現(xiàn)重大上訪現(xiàn)象。針對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)因區(qū)位地理和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的優(yōu)劣，人口規(guī)模和社會事務(wù)的大小，導(dǎo)致財(cái)政收支上的差異和農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財(cái)源枯竭的困難，為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，防止“五亂”行為死灰復(fù)燃，應(yīng)擯棄鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一級政府一級財(cái)政”的舊體制，堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，以責(zé)任定財(cái)權(quán)的基本原則，突出縣域城鄉(xiāng)之間財(cái)政分配的公平性和有效性。同時(shí)，要保障財(cái)力支出向公共服務(wù)傾斜，向基層傾斜，增強(qiáng)縣級政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。因此，應(yīng)在現(xiàn)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基礎(chǔ)上，逐步將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)直單位一樣納入“零基預(yù)算”范圍，由縣財(cái)政統(tǒng)一實(shí)行收支管理。

四、堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)取向，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”管理體制，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，探索新時(shí)期政府公益服務(wù)的最佳實(shí)現(xiàn)形式。

過去，向農(nóng)村社會提供公益服務(wù)，一直是大包大攬、自操自辦的形式由政府直接“抓”在手里干。各種非政府性質(zhì)的社會中介服務(wù)組織和民間服務(wù)力量在被政府權(quán)力壟斷了的市場里，長期無法得到正常的發(fā)育。早先“七站八所”的人員大多來自于大中專學(xué)校的畢業(yè)生，后來逐步演化成安排干部家屬子女就業(yè)的去處。這些人缺乏技術(shù)，很難從事具體服務(wù)，卻一般都具有國家干部身份，生是政府的“人”，死是政府的“鬼”，吃的是“大鍋飯”，干的是“混混事”。這種“負(fù)優(yōu)越性”，嚴(yán)重地抑制甚至扼殺了職工們工作上的主動性和積極性。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的“七站八所”為主要載體的農(nóng)村社會公益服務(wù)體系，由于體制和機(jī)制上的“頑疾”并且“久治不愈”，多年來早就“線斷了、網(wǎng)破了、人散了”，已經(jīng)無力承擔(dān)服務(wù)“三農(nóng)”的基本責(zé)任，農(nóng)民反映非常強(qiáng)烈。因此，應(yīng)該移植推廣湖北省“以錢養(yǎng)事”的改革經(jīng)驗(yàn)，將這些事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)制，采取招投標(biāo)制、合同承包制、聘用制等方法，探索新時(shí)期政府履行公益服務(wù)的最佳實(shí)現(xiàn)形式，逐步建立和完善企業(yè)化、市場化、社會化的農(nóng)村公益事業(yè)的服務(wù)體系，以適應(yīng)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

以上各項(xiàng)改革在湖北均已取得了一定的成效，事實(shí)證明這些改革既是非常必要的，也是切實(shí)可行的。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革能不能真正成功，還需要縣級政府改革的配套與村民自治建設(shè)的完善，從而形成縣、鄉(xiāng)、村三級的良性互動與相得益彰的局面。通過上述漸進(jìn)式的改革創(chuàng)新，撤銷一般性鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的條件就應(yīng)該瓜熟蒂落、水到渠成了。

一般性鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷之后，代之以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，作為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)。對于那些區(qū)位優(yōu)勢比較好，人口規(guī)模比較大，工商業(yè)經(jīng)濟(jì)比較繁榮的中心城鎮(zhèn)，則保留鎮(zhèn)政府。健全其行政管理的各種功能，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程，使之真正成為能夠輻射周邊農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展中心。但是，這個(gè)中心城鎮(zhèn)的政府，也可以不再是傳統(tǒng)的政府序列與設(shè)置模式，而應(yīng)該借鑒城市社區(qū)管理的辦法，在基本的社會事務(wù)和管理規(guī)范以國家法律的形式確定后，由城鎮(zhèn)居民實(shí)行民主自治。

第二篇：關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校教學(xué)和管理體制改革的思考

黨的十七大報(bào)告指出：“繼續(xù)大規(guī)模培訓(xùn)干部，充分發(fā)揮黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院作用，大幅度提高干部素質(zhì)”。大力推進(jìn)縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校教學(xué)和管理體制改革，是貫徹黨的十七大精神的要求，也是著眼于培養(yǎng)造就高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)又好又快發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會的一項(xiàng)重大決策。要全面貫徹落實(shí)黨的十七大精神，扎實(shí)有效地推進(jìn)“大規(guī)模培訓(xùn)干部”、“大幅度提高干部素質(zhì)”的干部培訓(xùn)教育工作，結(jié)合縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層黨校的實(shí)際，就要形成“縣委領(lǐng)導(dǎo)，組織部牽頭，黨校負(fù)責(zé)，部門參與，基地（中心）帶動”的“大黨校、大培訓(xùn)、大效益”的黨員干部教育培訓(xùn)新格局。

培訓(xùn)格局力求“寬”。在培訓(xùn)格局上，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校力求突破原有黨校“小課堂”干部培訓(xùn)教學(xué)的局限，要努力構(gòu)建一個(gè)縱向到底、橫向到邊的農(nóng)村基層黨員干部隊(duì)伍和各類人才的新型教育培訓(xùn)體系。即縱向建立由“縣委黨校-鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校-示范基地（中心、專業(yè)協(xié)會）-黨員示范戶（黨員種、養(yǎng)殖大戶）”構(gòu)成的四級培訓(xùn)體系；橫向形成部門分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源整合、聯(lián)動發(fā)展的基層黨員干部和各類人才教育培訓(xùn)工作新格局，即形成“大黨?！?、“大培訓(xùn)”的格局。積極完善以縣委黨校為中心，現(xiàn)有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校、職業(yè)技能培訓(xùn)中心示范基地、黨員示范戶互相補(bǔ)充的新型黨校培訓(xùn)體系，以構(gòu)建起“大黨校“適應(yīng)“大市場”的格局。

培訓(xùn)面力求“廣”。縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校在重點(diǎn)培訓(xùn)鄉(xiāng)（科級）領(lǐng)導(dǎo)干部和農(nóng)村基層黨員干部（包括縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門的黨員干部、村干部）的基礎(chǔ)上，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校力求把教育培訓(xùn)對象還要拓展到縣域范圍內(nèi)的全體黨員以及各類人才上，營造人人皆可受教育、人人皆可成材的良好環(huán)境。上級黨委、有關(guān)部門應(yīng)對縣委黨校培訓(xùn)的主要對象、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校培訓(xùn)的主要對象、農(nóng)村示范基地（專業(yè)協(xié)會）培訓(xùn)的主要對象、黨員示范戶（黨員種、養(yǎng)殖大戶中心戶）培訓(xùn)的主要對象等作出明確的規(guī)定，進(jìn)一步拓寬培訓(xùn)面。

培訓(xùn)內(nèi)容力求“實(shí)”。在加強(qiáng)政治理論培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校應(yīng)該因地制宜結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，統(tǒng)籌安排經(jīng)濟(jì)、社會管理知識、市場信息和生產(chǎn)技術(shù)等方面的實(shí)用知識和技能培訓(xùn)。比如**縣各類培訓(xùn)應(yīng)該結(jié)合本縣礦業(yè)發(fā)展的實(shí)際，重點(diǎn)加大對礦業(yè)技術(shù)工人的技能和少數(shù)民族勞動力的“雙語”等方面的培訓(xùn)。此外，還要結(jié)合本地農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的實(shí)際，加大對發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)方面的專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)，滿足本地勞動力市場的需求，從而為農(nóng)牧民增收奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

班次設(shè)置力求“新”。在培訓(xùn)班次的設(shè)置上，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校要有所創(chuàng)新?？h委黨校的班次設(shè)置，要全面貫徹黨的十七大精神，增設(shè)村（社區(qū)）“兩委”主要干部、黨員致富能手、民營企業(yè)經(jīng)營管理人才、農(nóng)村專業(yè)協(xié)會骨干、農(nóng)村中介組織負(fù)責(zé)人等政治理論專題培訓(xùn)班。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校培訓(xùn)班次設(shè)置，要求辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)黨員及干部職工培訓(xùn)班、村（社區(qū)）干部培訓(xùn)班、農(nóng)村基層黨員致富能手培訓(xùn)班、入黨積極分子培訓(xùn)班、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和中介組織、專業(yè)協(xié)會骨干人員培訓(xùn)班等。同時(shí)，要求依托本地專業(yè)協(xié)會、黨員示范戶，開展各種農(nóng)村種養(yǎng)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)培訓(xùn)班，重點(diǎn)加強(qiáng)對農(nóng)村基層黨員以及青年農(nóng)農(nóng)民的培訓(xùn)。

培訓(xùn)方式力求“活”。在培訓(xùn)方式方法上，要力求“新”，做到“六個(gè)結(jié)合”：即校內(nèi)培訓(xùn)與校外培訓(xùn)相結(jié)合，課堂培訓(xùn)與基地示范相結(jié)合，老師面授與遠(yuǎn)程教學(xué)相結(jié)合，統(tǒng)一安排培訓(xùn)內(nèi)容與“菜單”自選相結(jié)合，長期常規(guī)培訓(xùn)與短期專項(xiàng)培訓(xùn)相結(jié)合。在教學(xué)方式上，改變傳統(tǒng)的“填鴨式、滿堂灌”的單一培訓(xùn)方法，根據(jù)教學(xué)內(nèi)容和對象的不同，推行案例分析、研討交流、專題講座、學(xué)員論壇、現(xiàn)場教學(xué)、情景模擬、問答辯論等多種培訓(xùn)方法。積極推行黨校固定課堂、流動課堂、專業(yè)協(xié)會的基地課堂、農(nóng)戶家中的農(nóng)家課堂與縣遠(yuǎn)程教育相結(jié)合的“多種課堂”的教學(xué)，為不同地點(diǎn)、不同時(shí)間、不同類別的學(xué)員提供靈活多樣的學(xué)習(xí)方式。

近幾年，特別是2007年以來，阿勒泰地區(qū)各縣（市）黨校還加大干部培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入，選拔大批青年干部到內(nèi)地培訓(xùn)學(xué)習(xí)。**縣每年也從財(cái)政專門列出專項(xiàng)資金，加大對干部的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入，到目前為止，已選派了百余名干部先后多批次赴自治區(qū)農(nóng)大和浙江大學(xué)等進(jìn)行脫產(chǎn)中、短期培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使自身的能力得到了強(qiáng)化和提升，收到了非常好的效果。

培訓(xùn)資源力求“豐”。一是多渠道籌集培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)；二是完善辦學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施；三是加強(qiáng)師資庫、教材庫、案例庫和實(shí)習(xí)基地“三庫一地”建設(shè)；四是積極與縣有關(guān)部門協(xié)商，邀請地區(qū)、自治區(qū)等上級的專家、教授來實(shí)地授課。

2007年以來，**縣開設(shè)“**講堂”，邀請了十余名疆內(nèi)外的專家、教授來講課，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變了廣大干部思想觀念，為加快**縣經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展?fàn)I造了一個(gè)積極向上的氛圍。

縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校要把握好改革的內(nèi)容和重點(diǎn)，明確改什么；要建立領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，確定怎么改。必須建立培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)

投入機(jī)制，要以為政府投入為主、黨費(fèi)增加支出的機(jī)制；要加強(qiáng)教育資源的整合、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和黨校師資隊(duì)伍的建設(shè)，并要合理確定培訓(xùn)對象和安排班次?？h級要黨校立足于實(shí)際，扎實(shí)推進(jìn)改革。從阿勒泰地區(qū)縣（市）黨校的目前狀況來看，縣黨校的建設(shè)仍有不少差距，需要進(jìn)一步改進(jìn)：在教學(xué)上，存在理論教學(xué)多、研究問題少；專題講得多、系統(tǒng)教得少；灌輸式教學(xué)多、互動式教學(xué)少等問題；在管理方面，存在領(lǐng)導(dǎo)班子不健全、學(xué)校硬件建設(shè)比較落后、師資隊(duì)伍人才匱乏、經(jīng)費(fèi)投入不足等現(xiàn)象。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校建設(shè)也待進(jìn)一步加強(qiáng)。首先機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步健全，配齊班子和兼職教師；其次完善培訓(xùn)制度、培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)置；第三，積極推行固定課堂、流動課堂、專業(yè)協(xié)會的基地課堂、農(nóng)戶家中的農(nóng)家課堂與遠(yuǎn)程教育相結(jié)合的“多種課堂”的教學(xué)，努力發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校的作用。

總之，要以改革創(chuàng)新的意識，積極探索引進(jìn)市場化的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，探索實(shí)行干部教育培訓(xùn)和管理的新機(jī)制，不斷提高縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨校教學(xué)和管理的活力和效率。要大力推進(jìn)制度化管理，建立健全涵蓋黨校各個(gè)環(huán)節(jié)的管理制度和管理體系，嚴(yán)格抓好各項(xiàng)規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行，進(jìn)一步推進(jìn)黨校教學(xué)水平和管理的規(guī)范化、科學(xué)化、制度化，為充分發(fā)揮黨校在新一輪大規(guī)模培訓(xùn)干部中的主渠道作用提供可靠的制度保證。

第三篇：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的幾點(diǎn)思考

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的幾點(diǎn)思考

時(shí)間：2013-05-17 字體：小 中 大

黨的十八大報(bào)告對深化行政體制改革進(jìn)行了總體部署，明確提出要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。認(rèn)真總結(jié)過去幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在新的歷史起點(diǎn)上深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，對于做好新時(shí)期農(nóng)村各項(xiàng)工作，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，全面建設(shè)小康社會具有重要意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是黨和政府在農(nóng)村工作的重要基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)，關(guān)系到黨的路線方針政策在農(nóng)村的貫徹實(shí)施，關(guān)系到黨和廣大農(nóng)民群眾的血肉聯(lián)系，也關(guān)系到全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院從大局出發(fā)，作出了取消農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村等一系列戰(zhàn)略決策，大力推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入新的生機(jī)和活力。隨著農(nóng)村工作形勢發(fā)生深刻變化，農(nóng)村上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的矛盾日益凸顯。2004年中央決定在部分地區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，主要任務(wù)是配合農(nóng)村稅費(fèi)改革，精簡機(jī)構(gòu)和人員，減輕財(cái)政壓力，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。2006年農(nóng)業(yè)稅全面取消，中央又先后提出了加強(qiáng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化進(jìn)程等戰(zhàn)略部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)更加注重轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，提升為農(nóng)服務(wù)能力，試點(diǎn)范圍逐漸擴(kuò)大。2009年中央要求改革從試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全面推開，旨在建立精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

各地認(rèn)真貫徹中央要求，在嚴(yán)格守住“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員只減不增”和“農(nóng)村社會穩(wěn)定”兩條底線的基礎(chǔ)上，積極探索新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能定位、組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理、創(chuàng)新事業(yè)站所管理體制、改進(jìn)工作方式方法等方面取得了重要突破。經(jīng)過八年不懈努力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已于2012年底比較圓滿完成，初步建立了精干高效、符合農(nóng)村實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，改進(jìn)了農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理，加強(qiáng)了基層政權(quán)建設(shè)，為推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革雖然取得了顯著成效，但從全面建成小康社會的全局高度審視，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制仍存在一些不相適應(yīng)之處。黨的十八大對黨和國家的各項(xiàng)事業(yè)作出新的部署，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)既獲得了新的歷史機(jī)遇，又面臨著許多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十八大明確提出，要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，正是從我國農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)際出發(fā)作出的重要決策。

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，要在鞏固現(xiàn)有改革成果基礎(chǔ)上不斷深入，要在新的歷史起點(diǎn)上加以推進(jìn)，要在更廣的范圍和更深的層次上進(jìn)行突破。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，必須與加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新任務(wù)相適應(yīng)；與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的新要求相銜接；與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的新形勢相配套;與到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制改革總體目標(biāo)的進(jìn)程相協(xié)調(diào)，全面探索農(nóng)村改革發(fā)展之路，全力破除制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制機(jī)制障礙。如何適應(yīng)新的形勢、新的要求，切實(shí)做好深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革這篇重要文章，是我們機(jī)構(gòu)編制工作者需要深入思考、認(rèn)真研究的現(xiàn)實(shí)課題。我想就此談幾點(diǎn)思考，與大家共同探討。

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，把加強(qiáng)基層公共服務(wù)放到更為突出的位置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向廣大農(nóng)民群眾，為廣大農(nóng)民群眾提供高效優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是其本質(zhì)要求，是其職能的核心。要繼續(xù)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓經(jīng)濟(jì)的方式，把為企業(yè)、農(nóng)民和各種經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，推動農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制合作改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。要緊密圍繞改善農(nóng)村民生問題著力搞好公共服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村用水、管線、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)水平。不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)突出不同的重點(diǎn)。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)圍繞促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，把服務(wù)重點(diǎn)放在創(chuàng)新農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營體制和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平上，具備較好工貿(mào)業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)按照城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，把服務(wù)重點(diǎn)放在加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理和強(qiáng)化公共服務(wù)上。切實(shí)解決好權(quán)責(zé)一致問題，不斷健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能。長期以來，責(zé)大權(quán)小、權(quán)責(zé)不對稱是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)突出問題，這既影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效履行職責(zé)，也妨礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的順利開展。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，必須解決好這一問題。要把憲法、法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)組織的各項(xiàng)權(quán)力真正落到實(shí)處，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力。重點(diǎn)要理順縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系，適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)一級政府一級財(cái)政。上級政府部門在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)工作任務(wù)時(shí)，需考慮匹配相應(yīng)的財(cái)力，授予相應(yīng)事權(quán)，做到財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)，權(quán)力與責(zé)任相對稱。要進(jìn)一步強(qiáng)化屬地管理，繼續(xù)減少“條條”管理，通過法定程序?qū)⑾鄳?yīng)的事權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行處理本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)。

努力打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)平臺，為廣大農(nóng)民群眾提供更加便利的面對面服務(wù)。近些年來，各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，從方便群眾辦事、提高辦事效率出發(fā)，通過整合基層事業(yè)站所、建立便民服務(wù)中心等載體，初步

建立了基層管理服務(wù)體系，為開展便捷有效的管理服務(wù)提供了組織保障。但目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)平臺建設(shè)還不夠完善，主要是一些部門要求主管的工作自成體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自設(shè)立機(jī)構(gòu)、配備人員、建房屋、配設(shè)備，資源分散，信息不能共享，沒有形成合力，農(nóng)民群眾辦事還不夠方便。要在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)平臺基礎(chǔ)上，切實(shí)把滿足農(nóng)民群眾需求、方便農(nóng)民群眾辦事作為衡量綜合服務(wù)平臺建設(shè)的首要標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步整合有關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)，打造涵蓋各項(xiàng)事務(wù)更為綜合的服務(wù)平臺，不斷改進(jìn)和深化“一站式”服務(wù)、辦事代理制等便民服務(wù)辦法，簡化工作流程，改善服務(wù)方式，拓寬服務(wù)渠道，做到更加便民、利民、惠民。

創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和人事管理，探索符合基層實(shí)際的管理制度和激勵機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作具有很強(qiáng)的季節(jié)性、替代性、綜合性特點(diǎn)，綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌調(diào)配人員，一人多崗、一崗多能，既有責(zé)任分工、又可形成合力，才比較符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的實(shí)際。必須尊重地方政府綜合設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和選擇，從制度上切實(shí)解決上級業(yè)務(wù)部門以項(xiàng)目、資金、考核等方式進(jìn)行干預(yù)的頑癥。積極探索行政、事業(yè)編制統(tǒng)籌使用的辦法，解決好干同樣工作、分不同身份、享不同待遇的問題，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體工作人員的積極性。改變養(yǎng)人辦事的傳統(tǒng)做法，進(jìn)一步完善政府購買服務(wù)和設(shè)置公益崗位等措施，做到養(yǎng)事不養(yǎng)人，始終保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的精干高效。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事制度改革，在政策導(dǎo)向上向基層傾斜，可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務(wù)、級別雙軌制試點(diǎn)，逐步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資、福利、待遇等制度，真正使一些優(yōu)秀人才愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，并且能夠留得住，干得好。

加大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革探索力度，為加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)提供體制保障。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進(jìn)，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生了巨大變化，近些年來出現(xiàn)了一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、人口集聚多的特大鎮(zhèn)，不少的鎮(zhèn)常住人口已達(dá)到二、三十萬，經(jīng)濟(jì)總量超過百億元，已遠(yuǎn)不是傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。針對這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展中“小馬拉大車”、“腳大鞋小”等體制機(jī)制問題，13個(gè)省份開展了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，理順財(cái)政管理體制，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，取得了初步成效。要認(rèn)真總結(jié)這些試點(diǎn)的有益經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)加以推廣，在此基礎(chǔ)上，不失時(shí)機(jī)地進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，進(jìn)一步深化改革內(nèi)容，積極探索適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展要求的行政管理體制，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的健康發(fā)展，為加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供可靠的體制機(jī)制保障。

第四篇：水利工程管理體制改革的思考

水利工程管理體制改革的思考

簡介：本文在水利工程管理體制的改革中，分析了存在的主要問題及產(chǎn)生的原因，研究了體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，提出了實(shí)施改革的相關(guān)建議。從觀念、體制、機(jī)制、資產(chǎn)、定位等方面研究了今后工作的措施，為深化水利工程管理體制改革，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和水管單位走向良性循環(huán)做了有益的探索。

關(guān)鍵字：改革 水利工程 管理體制 思考

水利工程是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。長期以來，水利工程在防洪、排澇、防災(zāi)、減災(zāi)等方面對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，同時(shí)在工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、生態(tài)環(huán)境等生產(chǎn)經(jīng)營管理中發(fā)揮了巨大的作用。在人類社會跨入新世紀(jì)的今天，我國的社會經(jīng)濟(jì)形勢和結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正在被社會主義市場經(jīng)濟(jì)所取代，國際經(jīng)濟(jì)一體化正在深入到國民經(jīng)濟(jì)體系的每一個(gè)環(huán)節(jié)中，傳統(tǒng)水利正在變革為現(xiàn)代水利。因此，加快水利工程管理體制改革的步伐，分析體制改革中存在的主要問題，研究解決這些問題的措施，促進(jìn)水利工程管理單位的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，則是我們水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

一、水利工程管理體制改革中存在的主要問題

1.傳統(tǒng)觀念和管理方式的問題

建國以來，水利工程管理單位按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式建立了一系列的管理程序和規(guī)范。這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對強(qiáng)化水資源調(diào)度，實(shí)現(xiàn)水資源與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效配置是有效的，極大的促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。黨的十四大作出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定后，歷時(shí)十年，我國的社會經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了翻天覆地的變革。市場經(jīng)濟(jì)的合理配置資源、優(yōu)勝劣汰、價(jià)值規(guī)律、市場競爭機(jī)制已經(jīng)深入人心。但在水利系統(tǒng)中，特別是處于基層的水利工程管理單位，卻在很大程度上停滯在原有的思維觀念中，習(xí)慣于商品生產(chǎn)和工程建設(shè)嚴(yán)重依賴上級的行政命令，沿用粗放的管理方式，單位職工吃“大鍋飯”、喝“大鍋水”、工作效率低、經(jīng)濟(jì)效益不高、職工收入差、水土資源的綜合經(jīng)濟(jì)收益率非常低、注重社會效益的發(fā)揮而忽視了自身經(jīng)濟(jì)效益的壯大等現(xiàn)象仍然普遍存在。究其原因主要在于：

（1）、國家水利產(chǎn)業(yè)政策滯后，沒有在政策上即時(shí)調(diào)整、引導(dǎo)水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策規(guī)范，對水利工程管理如何進(jìn)入市場研究不深、不透。

（2）、幾千年歷史所形成的無償用水觀念根深蒂固。全社會無償用水或低價(jià)用水觀念的轉(zhuǎn)變速度緩慢。

（3）、國家重視了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和穩(wěn)定，在商品水的價(jià)格上嚴(yán)加限制，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品水支出中的很大一部分轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位承擔(dān)。

（4）、將應(yīng)由地方政府負(fù)擔(dān)的防洪、排澇等公益性支出轉(zhuǎn)嫁給了水利工程管理單位負(fù)擔(dān)。

以上各方面的原因，導(dǎo)致了水利系統(tǒng)職工的思想觀念陳舊，缺乏適應(yīng)形勢發(fā)展的新思想、新觀念、新作風(fēng)，缺乏發(fā)展水利工程的新的管理模式。

2.管理體制的問題

長期以來，我國興建了一大批水利工程，形成了四十七萬多戶水利工程管理單位，并擁有數(shù)千億元的固定資產(chǎn)。初步形成了具有防洪、排澇、灌溉、供水、發(fā)電、養(yǎng)殖、種植、旅游等功能要素的，蓄引提結(jié)合、大中小并舉、地域分布廣泛的水利工程體系，為國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展發(fā)揮了巨大的基礎(chǔ)作用和支撐作用。

在水利工程的這些不同的功能要素中，從總體上劃分為社會公益型和生產(chǎn)經(jīng)營型兩大類。在水利工程的管理體制中又分為中央管理和地方管理，即按行政管理區(qū)域劃分又按流域（或灌區(qū)）劃分。地方管理的水利工程管理單位的行政管理權(quán)屬地方各級人民政府的水行政主管部門，業(yè)務(wù)管理權(quán)屬地方灌區(qū)管理部門或跨行政區(qū)域的共同的上一級灌區(qū)管理部門。

由于行政主體和業(yè)務(wù)主體的分離，形成了條塊分割、政企不分、政事交叉、各自為陣、職責(zé)不清的管理體制。經(jīng)常出現(xiàn)對水資源的統(tǒng)一管理權(quán)、水政漁政的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)、防洪安全的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)等工作的錯(cuò)位或缺位，以及在水利工程管理機(jī)構(gòu)和編制、灌區(qū)輸供水時(shí)空分布、灌區(qū)水價(jià)核定、水費(fèi)計(jì)收體制、水利工程管理或養(yǎng)護(hù)、供水收益分配等方面的諸多矛盾。由于管理體制的不順，造成行政主體和業(yè)務(wù)主體之間的責(zé)權(quán)利不清，出現(xiàn)有利益時(shí)大家爭著管，有問題時(shí)互相推諉誰都不愿意管的局面。在水利工程管理單位的發(fā)展過程中，體順不順帶來的影響是長期的，危害也是致命的，而理順管理體制的難度也是最大的。因此，這是水利工程管理體制改革的重點(diǎn)。

3.運(yùn)行管理機(jī)制的問題。

由于水利工程管理單位自身具有多種功能要素的特殊性，決定了在運(yùn)行管理中的各種運(yùn)行機(jī)制。主要表現(xiàn)為：

（1）、水價(jià)的運(yùn)行機(jī)制。按照國務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》的要求，各水利工程管理單位均按照政策規(guī)定并結(jié)合自身實(shí)際，實(shí)施了水價(jià)成本測算。實(shí)施六年來，絕大多數(shù)水管單位均不能按照測算審批的成本水價(jià)計(jì)收水費(fèi)，普遍的實(shí)收水價(jià)只占成本價(jià)的百分之四十左右。雖然水管單位所供的水是商品，其中凝結(jié)著商品生產(chǎn)者巨大的物化勞動和活勞動，但卻不能從低廉的收費(fèi)價(jià)格中獲得合理的補(bǔ)償，不能維持簡單再生產(chǎn)的正常進(jìn)行，必然導(dǎo)致水管單位職工的生活貧困和職工隊(duì)伍的不穩(wěn)定。水價(jià)的審批是由國家各級價(jià)格管理部門嚴(yán)格控制的，既不能按照商品的價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系定價(jià)，又不能得到政府的價(jià)格補(bǔ)貼，這實(shí)際是政府轉(zhuǎn)嫁了水商品成本支出的負(fù)擔(dān)。因此，目前全國水管單位的巨大虧損，其主要原因均是政策性虧損。

（2）、水費(fèi)的計(jì)收機(jī)制。多年來，水費(fèi)的征收都是由地方各級政府以“實(shí)物計(jì)量、貨幣結(jié)算”的方式實(shí)施的，在九十年代后期改為“按畝計(jì)量、貨幣征收”的方式。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，依靠行政手段征收水費(fèi)是可行的，但在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期就出現(xiàn)了許多矛盾。第一是征收主體的錯(cuò)位：由于水具有商品的屬性，就不能回避市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，回避買賣雙方直接見面的供需服務(wù)關(guān)系。近年來，許多地方政府普遍出現(xiàn)入不敷出、財(cái)政嚴(yán)重赤字的狀況，必然將廣大農(nóng)戶所解交的水費(fèi)用于發(fā)放工資、獎金、建辦公樓、修學(xué)校及地方社會公益設(shè)施等支出。因此，普遍出現(xiàn)了地方各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占、挪用、截留水費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)的現(xiàn)象，導(dǎo)致一些水利工程管理單位的欠收水費(fèi)高達(dá)幾千萬元的嚴(yán)重后果。第二是計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的失衡：在計(jì)量收費(fèi)的方式上，長期沿用按設(shè)計(jì)灌面或八十年代初定的灌面，將田土面積折合為標(biāo)準(zhǔn)畝計(jì)收水費(fèi)。近二十年來，我國的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，特別是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的建設(shè)，使田土的比例和各類經(jīng)濟(jì)作物的用水量與原有核定的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重背離。所以，傳統(tǒng)的水費(fèi)計(jì)征方式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的發(fā)展。

（3）、水利資產(chǎn)收益劃分的機(jī)制。在水利工程的單項(xiàng)或單位工程資產(chǎn)中，同一類固定資產(chǎn)往往同時(shí)發(fā)揮出兩種不同的功能效益，如水庫工程中的大壩、溢洪道、放水設(shè)施、放空設(shè)施等項(xiàng)目，既為防洪保安發(fā)揮作用，又為蓄水、養(yǎng)殖、發(fā)電、旅游等發(fā)揮作用。因此，公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)各自所發(fā)揮的效益就很難用準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值定量，區(qū)分其社會效益和自身經(jīng)濟(jì)效益。

（4）、水利工程的管理和養(yǎng)護(hù)機(jī)制。我國的大中型水利工程或灌區(qū)大多數(shù)都是在上世紀(jì)五十至七十年代建成的，主要是通過大搞群眾運(yùn)動的方式建設(shè)，加之受當(dāng)時(shí)技術(shù)、資金條件的限制，普遍存在設(shè)計(jì)要求低、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、施工質(zhì)量不高、渠道防滲不配套等問題。經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，造成水利工程老化失修、跨塌水毀嚴(yán)重、水的利用率低、水資源損失浪費(fèi)驚人，并且存在重大的水利工程安全隱患。近年來，我國大江大河的堤壩和各類水庫的防洪搶險(xiǎn)任務(wù)十分艱巨，水庫跨壩、渠道跨塌等事故時(shí)有發(fā)生。這是由于水利工程管理和養(yǎng)護(hù)維修機(jī)制不順?biāo)斐傻暮蠊?/p>

由于水利工程管理運(yùn)行機(jī)制中的問題涉及面廣、內(nèi)容多、情況復(fù)雜，因此，這是水利工程管理體制改革的難點(diǎn)。

4.運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)的問題。

水管單位在防洪、排澇管理和商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的過程中，必然要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，而這些支出的補(bǔ)償主要來自于水費(fèi)收入。由于我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，長期以來受到“以糧為綱”，“無糧不穩(wěn)”和“水是天上掉的，無價(jià)無償?shù)摹庇^念的影響，加之我國的農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，需要國家大力扶持和政策保護(hù)，所以，水商品的價(jià)格一直不到位，而國家對公益性支出不予補(bǔ)償，導(dǎo)致水管單位的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)十分短缺。另外，按照國家政策規(guī)定，每年的復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人的安置，大中專畢業(yè)生的分配，又形成水管單位人員增多、機(jī)構(gòu)臃腫、素質(zhì)低下，根本無法實(shí)行水資源和人力資源的優(yōu)化配置。許多大中型水利工程管理單位由于沒有經(jīng)費(fèi)，長期以來，沒有加入養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積等社會保障體系，大量職工退休、下崗、待崗后，基本生活沒有保障，單位和個(gè)人的后顧之憂非常嚴(yán)重，特別是在我國的西部落后地區(qū)和基層水管單位猶為突出。

5.水管單位性質(zhì)問題。

水管單位的性質(zhì)經(jīng)歷了“事業(yè)單位、企業(yè)管理”、“生產(chǎn)型事業(yè)單位”的過程，長期實(shí)行“自收自支”、“以收抵支”的預(yù)算管理形式，沒有得到科學(xué)、客觀、合理的準(zhǔn)確定位。究其原因主要在于歷史的局限性和國家經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)所致。水利工程既是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，社會發(fā)展的基本保證，又是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。因此，理應(yīng)得到國家的重點(diǎn)扶持和財(cái)力的支撐。由于水管單位管理的內(nèi)容比較復(fù)雜，因此，結(jié)合實(shí)際界定單位性質(zhì)就非常必要。光靠水管單位的經(jīng)營性收入來補(bǔ)償公益性和經(jīng)營性的支出是不合理的，也是補(bǔ)償不了的。就全國水管單位一九九五年新財(cái)會制度改革后每年出現(xiàn)的巨大虧損來看，再過一段時(shí)期，很可能出現(xiàn)“所有者權(quán)益”的全面赤字，多年積累的“實(shí)收資本”、“資本公積”等將被巨大的“未分配利潤”赤字所沖抵貽盡。這都是由于水管單位的性質(zhì)錯(cuò)位和補(bǔ)償缺位所造成的結(jié)果。

二、實(shí)施水利工程體制改革的主要措施

1.轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，適應(yīng)形勢的發(fā)展。

水利工程管理體制改革的首要前提是改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的陳腐觀念，將原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、商品經(jīng)濟(jì)的完全依賴計(jì)劃，依賴行政命令的思維方式轉(zhuǎn)變過來，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律、優(yōu)化配置資源和優(yōu)勝劣汰的要素貫穿于我們的思想和行動中。特別是在水管單位內(nèi)部的供水生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水利發(fā)電、庫區(qū)旅游、水土資源等生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)踐中，嚴(yán)格按照商品生產(chǎn)和商品交換的要求，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)的管理，強(qiáng)化成本核算，合理確定價(jià)格，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，在重視自身經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，不斷提高職工的文化生活水平。一定要深刻認(rèn)識“發(fā)展才是硬道理”的根本內(nèi)涵，要明白“市場經(jīng)濟(jì)沒有眼淚”的道理。

通過改革的手段，徹底改革不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)、方法，樹立長期發(fā)展的戰(zhàn)略思想，制定切合實(shí)際的中長期發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合中央實(shí)施西部大開發(fā)形勢，用國際經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展思路統(tǒng)攬我們的工作，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一切以經(jīng)濟(jì)效益為出發(fā)點(diǎn)，合理配置和優(yōu)化利用水土資源、人力資源，不斷提高工作效率，才能擺脫水管單位舉步維艱的困境，才能在本世紀(jì)的前二十年實(shí)現(xiàn)水利人的小康目標(biāo)。但是，我們一定要充分認(rèn)識到轉(zhuǎn)變觀念的艱巨性、長期性和復(fù)雜性，堅(jiān)定信念、循序漸進(jìn)，做到與時(shí)俱進(jìn)、開拓進(jìn)取，使觀念和思維方式的轉(zhuǎn)變跟上時(shí)代發(fā)展的步伐。

2.認(rèn)真處理好改革和發(fā)展的幾個(gè)關(guān)系。

⑴、穩(wěn)定、改革和發(fā)展的關(guān)系。體制改革不是要全部

廢除原有的所有政策、制度、規(guī)范，而是要破舊立新，改革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，理順管理體制，建立符合社會發(fā)展要求的新的生產(chǎn)關(guān)系，釋放出職工的生產(chǎn)積極性，不斷工作效率，創(chuàng)造出更大的經(jīng)濟(jì)效益。改革不是目的而是手段，穩(wěn)定、增效、發(fā)展才是我們改革的目的。因此，我們必須用“三個(gè)代表”的重要思想來指導(dǎo)改革的具體工作，以穩(wěn)定、求實(shí)、創(chuàng)新、發(fā)展的態(tài)度來面對改革，在改革中求穩(wěn)定，在穩(wěn)定中求生存，在生存中求發(fā)展。

⑵、行政管理和水管單位的關(guān)系。各級水行政主管部門和

水管單位應(yīng)按照各自的職能，劃分灌區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法、漁政執(zhí)法、水庫防洪、灌區(qū)排澇、江河提防、灌區(qū)管理工作的責(zé)權(quán)利。水行政主管單位只能依照法律法規(guī)所賦予的權(quán)利依法行政，而不能對水管單位內(nèi)部的生產(chǎn)經(jīng)營管的過多、過死、過細(xì)。而水管單位在水利工程管理中，在符合法律法規(guī)的前提下，充分發(fā)揮自身的水土資源優(yōu)勢，面向市場，開展水商品生產(chǎn)、銷售、管理和服務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)對公益性資產(chǎn)的管理，確保水利工程設(shè)施的安全和完整；做好防洪、排澇、減災(zāi)、水土保持等工作，確保公益性國有資產(chǎn)的保值增殖。真正作到政企分開，政事分開。形成相輔相成、相互支持、相得益彰的新型關(guān)系。

⑶、社會效益和自身經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。絕大多數(shù)的水利工程均具有公益性和經(jīng)營性的綜合性功能，其綜合效益必然具有公益性效益和經(jīng)營性效益，在公益性效益中表現(xiàn)出巨大的社會效益，在經(jīng)營性效益中表現(xiàn)出水管單位自身的經(jīng)濟(jì)效益。因此，處理好這個(gè)關(guān)系對社會、對水管單位都非常重要。界定清楚兩者的資產(chǎn)量、價(jià)值量是這次體制改革的焦點(diǎn)。從公平、合理、科學(xué)而言，準(zhǔn)公益性水管單位在防洪、排澇、水土保持、生態(tài)環(huán)境等公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)劃分時(shí)，可按水庫庫容的各自占比，或防洪、排澇、減災(zāi)、環(huán)境效益占灌區(qū)范圍內(nèi)平均GDP貢獻(xiàn)率，或水管單位總支出中扣除經(jīng)營收入彌補(bǔ)支出的占比等方法，客觀綜合確定公益性資產(chǎn)的物化勞動和活勞動量。同時(shí)結(jié)合水管單位現(xiàn)狀、地理位置、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度調(diào)整確定公益性耗費(fèi)的補(bǔ)償額度，不搞一刀切。

要分別對每個(gè)水管單位進(jìn)行劃分和確定，明確各級財(cái)政部門應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)助份額。同時(shí)，重新核定水管單位的供水成本價(jià)格，分別對工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)灌溉、城市環(huán)境等不同用水類別確定不同的水價(jià)成本和價(jià)格。并對其中的農(nóng)業(yè)水價(jià)的成本價(jià)和當(dāng)年執(zhí)行的收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行比較，按照實(shí)際供水量和收費(fèi)總額核定差額，將這一部份不應(yīng)由水管單位承擔(dān)的差額，由受益的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，由于存在全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，國家應(yīng)從全局出發(fā)，通過轉(zhuǎn)移支付的手段，大體平衡各省市區(qū)的負(fù)擔(dān)份額.⑷、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營管理的關(guān)系。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既是中央關(guān)注的重點(diǎn)，也是中央實(shí)施西部大開發(fā)的重點(diǎn)。為了保障水利工程的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和保護(hù)廣大人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，今后一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)，國家應(yīng)將不斷加大水利工程病險(xiǎn)水庫的整治力度和大中型灌區(qū)的干支渠配套改造防滲力度，以利于水利工程更好地為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。因此水管單位一定要抓住這一發(fā)展自己、狀大實(shí)力、提高社會地位的機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)；在加強(qiáng)自身綜合經(jīng)營管理的同時(shí)，爭取上級各部門在政策、項(xiàng)目、資金方面的支持。改革投資體制，將產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)適度分離，以股份合作、租賃承包、出售拍賣、聯(lián)營等多種形式，放開搞活，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，為今后的綜合經(jīng)營工作奠定牢固的基礎(chǔ)，借以增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)效益，從根本上實(shí)現(xiàn)水管單位財(cái)務(wù)狀況的良性循環(huán)。

（5）、內(nèi)部和外部的關(guān)系。理順?biāo)軉挝还芾眢w制，主要在于外部管理體制的理順和水管單位內(nèi)部管理體制理順兩個(gè)方面。外部管理體制涉及到中央、省、市、縣各級政府和各級水行行政主管部門、流域機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分，這些上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，條塊業(yè)務(wù)關(guān)系通過本次改革是必須理順的。而內(nèi)部管理體制則主要涉及到流域內(nèi)部、灌區(qū)內(nèi)部、水管單位內(nèi)部的責(zé)權(quán)利職責(zé)劃分。這些內(nèi)部關(guān)系的理順，必須在人事、財(cái)務(wù)、分配等方面狠下功夫。通過內(nèi)部和外部的理順，為整個(gè)水利工程管理體制的理順創(chuàng)造條件，做到上下左右關(guān)系協(xié)調(diào)、形成合力，不斷增強(qiáng)水利工程抗御自然災(zāi)害的能力，充分發(fā)揮其社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)體制改革的最終目的。

（6）、精簡機(jī)構(gòu)和引進(jìn)人才的關(guān)系。在水利工程管理體制改革的進(jìn)程中，水管單位在精簡機(jī)構(gòu)，壓縮非生產(chǎn)人員，清理撤消在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期興辦的不適應(yīng)形勢發(fā)展的下屬企業(yè)時(shí)，必然會出現(xiàn)人員過多而無法安置的現(xiàn)象，而大量的下崗、失業(yè)又必然導(dǎo)致水管單位內(nèi)部和社會的不穩(wěn)定。同時(shí)，水利事業(yè)的發(fā)展又將出現(xiàn)急需的專業(yè)技術(shù)、管理人才的引進(jìn)和吸收。因此，一方面要堅(jiān)決壓縮非生產(chǎn)人員和超編人員，采取提前離崗休息、鼓勵辭職、自謀職業(yè)、鼓勵脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，輪崗待崗等多種辦法，精減人員隊(duì)伍，配套相應(yīng)的社會保障措施，使這批人員得到妥善安置。

另一方面按照定編、定員、定責(zé)、定崗、定薪的要求，吸收文化水平高，具有專業(yè)知識的優(yōu)秀人才到適當(dāng)?shù)膷徫话l(fā)揮他們的知識才干。做到人員能進(jìn)能出、工資能高能低、職務(wù)能上能下。同時(shí)實(shí)施人事制度的改革，建立健全用人機(jī)制和分配機(jī)制，精簡機(jī)構(gòu)，做到人盡其才、人盡其用，逐步調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，不斷提高職工的文化水平。處理好這一關(guān)系，將十分有利于水利工程管理單位輕裝上陣，提高職工素質(zhì)和提高勞動生產(chǎn)力，促進(jìn)水利工程管理體制改革的進(jìn)一步深化。

3.準(zhǔn)確確定水管單位性質(zhì)，建立符合實(shí)際的補(bǔ)償機(jī)制。

理順?biāo)こ坦芾韱挝惑w制的重點(diǎn)在于對水管單位的準(zhǔn)確定性，必須按照政策，結(jié)合實(shí)際，做到準(zhǔn)確定性。在公益型、經(jīng)營型和準(zhǔn)公益型三類不同性質(zhì)界定清楚后，絕大多數(shù)水管單位均屬于準(zhǔn)公益型水管單位，而情況最為復(fù)雜的也是這一類。由于準(zhǔn)公益性水管單位既有防洪、排澇等公益性任務(wù)，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營性功能。因此，要以科學(xué)的、客觀的、實(shí)事求是的態(tài)度確定劃分公益型和經(jīng)營型的方法。經(jīng)過科學(xué)的劃分后，明確各級財(cái)政補(bǔ)貼的份額和自收自支的范圍、用途、人員、標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)建立健全水管單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金等制度，使職工的生產(chǎn)崗位進(jìn)的來、走的出，退休有所養(yǎng)、下崗有去處。

4.建立新的運(yùn)行機(jī)制，符合生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求。

通過改革，建立起一整套適應(yīng)市場、適應(yīng)形勢、符合要求的運(yùn)行機(jī)制非常必要。其主要的機(jī)制是：

第一，在水價(jià)的形成機(jī)制上按照統(tǒng)一政策，重新核定工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活、生態(tài)環(huán)境等分類成本水價(jià)，調(diào)整實(shí)際執(zhí)行水價(jià)，對農(nóng)業(yè)灌溉用水的水價(jià)實(shí)行“小步快跑”的辦法，加快水價(jià)調(diào)整進(jìn)程。使水價(jià)的形成機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制和管理機(jī)制科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，充分反映價(jià)值規(guī)律和市場供求關(guān)系，適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求。

第二，在水費(fèi)的征管機(jī)制上，按照“先服務(wù)、后收費(fèi)”的政策，不再完全依靠地方政府，減少征管環(huán)節(jié)，明確征收主體；做到供需直接見面，實(shí)行合同制供水，收費(fèi)到基層。同時(shí)，一定要因地制宜的建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村社用水戶協(xié)會或支渠管理委員會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或灌區(qū)的水利管理站牽頭，負(fù)責(zé)供水、管水、收費(fèi)，解決供用水的糾紛，形成一條龍服務(wù)，真正做到服好務(wù)，收好費(fèi)。

第三，在農(nóng)業(yè)用水機(jī)制上，水利工程管理單位一定要加快計(jì)量用水和節(jié)約用水的建設(shè)，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水節(jié)制閘安裝計(jì)量用水設(shè)施，改革長期以來實(shí)施的按畝收費(fèi)方式，實(shí)行按方計(jì)量收費(fèi)，用基本水量收基本水費(fèi)、超額用水累進(jìn)加價(jià)的辦法，促進(jìn)節(jié)約用水工作向縱深發(fā)展。同時(shí)由支渠管理委員會負(fù)責(zé)某一條支渠的輸水、管水、灌溉和維修等工作，配合用水戶協(xié)會做好水費(fèi)的征管工作。

第四，在維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制上建立專業(yè)的水利工程養(yǎng)護(hù)維修隊(duì)伍，實(shí)行企業(yè)化和市場化運(yùn)作，專門負(fù)責(zé)水利工程設(shè)備、設(shè)施、渠系工程的養(yǎng)護(hù)維修，將水利工程管理和養(yǎng)護(hù)維修分離，既可精簡水管單位人員，節(jié)約維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，又可以提高維修質(zhì)量，縮短工期，充分發(fā)揮工程的運(yùn)行效益。

第五，在資產(chǎn)管理機(jī)制上，水行政主管部門和各級地方財(cái)政部門必須制定相關(guān)的管理規(guī)定，嚴(yán)密關(guān)注國有資產(chǎn)的保值增殖，實(shí)施動態(tài)和靜態(tài)的管理。水利工程管理單位有責(zé)任和義務(wù)管好用好現(xiàn)有的水利資產(chǎn)，建立健全嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制和運(yùn)行管理機(jī)制。通過這些資產(chǎn)的管理和創(chuàng)造的收益，促進(jìn)我國水利事業(yè)的健康、有序、持續(xù)的發(fā)展。

第五篇：關(guān)于公安管理體制改革的思考[模版]

關(guān)于公安管理體制改革的思考

李文南 陳金祿

進(jìn)入改革開放新時(shí)期以來，公安工作的改革一直備受社會的關(guān)注。盡管各級公安機(jī)關(guān)近幾年來進(jìn)行了多方面的探索和嘗試，也取得了一些初步成效，但是，由于公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行管理體制的制約，這些探索和嘗試大多都還停留在具體警務(wù)工作上，對現(xiàn)行公安管理體制是否需要改革以及如何改革的問題，由于長期以來我們自身的思想束縛太多，實(shí)事求是地解放思想不夠，因而從理論研究至實(shí)踐探索則仍然步履蹣跚。當(dāng)前，進(jìn)一步研究和解決公安機(jī)關(guān)管理體制的改革問題，已經(jīng)成為牽動整個(gè)公安工作改革大局的關(guān)鍵。只有抓住和解決好這一關(guān)鍵問題，才能繼續(xù)深化公安工作的其他改革措施，增創(chuàng)新時(shí)期公安工作的新優(yōu)勢，從而全面推進(jìn)公安事業(yè)的發(fā)展。

一、現(xiàn)行的“以塊為主”的管理體制存在的不良狀況

公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行的管理體制可概括為：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主?！奔从赏夵h委、政府和上級公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以同級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。這種“以塊為主”的管理體制是建國以來一直實(shí)行的，確實(shí)在過去的公安工作中發(fā)揮了重要作用，特別是在80年代中期以前，它適合于當(dāng)時(shí)的社會經(jīng)濟(jì)和治安狀況，因而運(yùn)行順暢。但是，隨著整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的深入發(fā)展，這種管理體制所引發(fā)的弊端，在近幾年來就顯而易見了，主要的有以下兩個(gè)方面：

（一）條塊分割過細(xì)，管理權(quán)力分散。

對于公安機(jī)關(guān)這一龐大的工作系統(tǒng)，要管理其工作及人事、財(cái)政等等，劃分適當(dāng)?shù)摹皦K”去實(shí)施是必要的。由于我國地域之間客觀上存在的差異，如果公安機(jī)關(guān)搞全國上下“一桿子”插到底，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。現(xiàn)行公安管理體制規(guī)定以塊為主、分級管理公安工作，這與過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下區(qū)域內(nèi)相對獨(dú)立和封閉的經(jīng)濟(jì)及治安狀況，是能夠適應(yīng)的。但是，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，無論是經(jīng)濟(jì)狀況還是治安狀況，都已經(jīng)打破了“塊”的封閉性，趨向于“塊”與“塊”的聯(lián)系性。因此，這種以塊為主的分級管理明顯地使公安管理權(quán)力過于分散，阻礙自上至下的警令暢通，已不能適應(yīng)公安工作的需要。更為突出的是，有些地方的黨委和政府在“分級管理”、“以塊為主”的名義下，出于分擔(dān)公安經(jīng)費(fèi)而不是工作需要的考慮，把“塊”劃得過細(xì)，如把市的公安分局放到區(qū)、把派出所放到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）去管理等等，由此導(dǎo)致了基層黨委、政府使用警力從事諸如催糧、征稅、推行計(jì)劃生育等等非警務(wù)活動，招致了人民群眾對公安機(jī)關(guān)的諸多非議。還有些地方把“以塊為主”的“分級管理”視為劃地而治、各自為警，把所管轄區(qū)域內(nèi)的公安機(jī)關(guān)當(dāng)作保護(hù)本地局部利益的一支“自建自用”的武裝力量，因此助長了地方保護(hù)主義。

（二）系統(tǒng)指揮不靈，執(zhí)法監(jiān)督不力。盡管現(xiàn)行公安管理體制中也強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合”，但在經(jīng)濟(jì)體制改革的沖擊下，客觀上卻形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不了、條塊結(jié)合不成的局面。從當(dāng)今治安狀態(tài)的特點(diǎn)來看，跨區(qū)域的刑事犯罪，區(qū)域之間息息相關(guān)的治安問題等等，都要求公安工作加強(qiáng)“條”的管理和控制力度，以實(shí)現(xiàn)在更廣大的區(qū)域內(nèi)公安隊(duì)伍行動上的集中統(tǒng)一。然而，在有些地方的基層公安機(jī)關(guān)，由于其人事、財(cái)政管理權(quán)主要?dú)w同級黨委、政府，上級公安機(jī)關(guān)被架空，成了“名義”上級，往往對系統(tǒng)內(nèi)部的一些必要管理措施都難以實(shí)施，自然也就更難做到在更廣大區(qū)域內(nèi)公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮有效。

實(shí)踐表明，以塊為主的分級管理不僅助長了地方保護(hù)主義，而且還不同程度地妨礙著基層公安機(jī)關(guān)正確地行使職權(quán)。在“以塊為主”的屏障下，有些地方的基層黨委和政府往往由于自身區(qū)域的、眼前的某些利益得失，甚至由于某些領(lǐng)導(dǎo)人的法制觀念淡薄，而打著黨對公安工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的旗號，強(qiáng)行對公安機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法行為進(jìn)行不良干預(yù)。在這種強(qiáng)行干預(yù)面前，基層公安機(jī)關(guān)由于人事權(quán)、財(cái)權(quán)都受當(dāng)?shù)氐墓芾碇萍s，亦顯得無可奈何。上級公安機(jī)關(guān)也難以對下級實(shí)施有效的執(zhí)法監(jiān)督，管理權(quán)、指揮權(quán)更是名存實(shí)亡，“條”的權(quán)力在“塊”的權(quán)力面前顯得軟弱無力。長此以往，將嚴(yán)重地削弱公安機(jī)關(guān)的整體戰(zhàn)斗力，引發(fā)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)的不良現(xiàn)象，最終將構(gòu)成對國家法制建設(shè)的極大阻礙。

二、確立“以條為主”的管理體制是新時(shí)期公安工作的必然要求

現(xiàn)行“以塊為主”管理體制存在的種種不良狀況，已經(jīng)嚴(yán)重地制約著公安事業(yè)的發(fā)展，明顯地不適應(yīng)當(dāng)今公安工作的實(shí)際要求，必須進(jìn)行改革。而且，現(xiàn)在已經(jīng)基本具備了改革現(xiàn)行管理體制的社會經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境。根據(jù)公安工作的發(fā)展趨勢和國家法制建設(shè)的基本要求，為了從根本上解決由于管理體制而引發(fā)的諸多弊端，我們認(rèn)為：公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確立“以條為主”的新管理體制，以求得在“條”的統(tǒng)一前提下，實(shí)現(xiàn)“條”與“塊”的有機(jī)結(jié)合。即：公安部接受黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，其它各級公安機(jī)關(guān)接受同級黨委、政府和上級公安機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上級公安機(jī)關(guān)實(shí)行統(tǒng)一管理為主的體制。這一體制可以概括地表述為：“黨委領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理，條塊結(jié)合，以條為主。”

確立和實(shí)行這一新的公安管理體制，將至少給公安工作創(chuàng)造以下三方面的優(yōu)勢：

（一）能更好地適應(yīng)新時(shí)期的社會經(jīng)濟(jì)和治安狀況。

實(shí)踐告訴我們，公安管理體制能否與社會的經(jīng)濟(jì)和治安狀況相適應(yīng)，是直接影響著公安工作成敗得失的首要問題。公安工作面臨的經(jīng)濟(jì)和治安狀況變了，就必然地要求公安管理體制作出相應(yīng)的變化。在新的歷史時(shí)期，我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)施，以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和完善，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域打破了傳統(tǒng)封閉式的小“塊”，使人、財(cái)、物的流動進(jìn)入更大的“塊”，甚至向無“塊”擴(kuò)展。由此，牽動了社會治安在原先小“塊”范圍的相對確定性，向更大

“塊”以及塊塊緊密關(guān)聯(lián)的趨勢轉(zhuǎn)化。因此，現(xiàn)行管理體制中的“以塊為主”的“塊”，已經(jīng)無法體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和治安方面的獨(dú)立意義，被毫不留情地打破了。只有建立以條為主的管理體制，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一的指揮、監(jiān)督和管理的力度，才能使公安工作在更大“塊”的范圍或者無“塊”的狀態(tài)下得到適應(yīng)。

強(qiáng)調(diào)以條為主的條塊結(jié)合，有利于各級公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行國家法律、法規(guī)的同時(shí)，做到與執(zhí)行地方性法規(guī)的一致，這也充分地反映了憲法中體現(xiàn)的法治原則。根據(jù)憲法規(guī)定：省、直轄市可以制定地方性法規(guī)，民族自治地方可以制定自治條例和單行條例。公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著治安行政管理和刑事司法兩方面的任務(wù)，無疑地不僅要執(zhí)行國家的法律、法規(guī)，而且也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本省級行政區(qū)域內(nèi)制定的地方性法規(guī)。因此，實(shí)行新的管理體制，一方面可以使各級公安機(jī)關(guān)在上級公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理下，保證全國公安工作在大局上的整體一致性；另一方面，各行政區(qū)域的黨委和政府又可以根據(jù)自己區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和治安狀況的特點(diǎn)，靈活地對本行政區(qū)域內(nèi)的公安工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，以適應(yīng)“塊”內(nèi)的特殊性。

應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)，對公安機(jī)關(guān)的管理如果忽視“塊”的特殊性，一律實(shí)行“條”的領(lǐng)導(dǎo)和管理，也是不適合我國現(xiàn)有國情的。各行政區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)和治安方面的差異，在短時(shí)期內(nèi)是不可能徹底消除的，因而在對公安工作的管理上也就應(yīng)當(dāng)關(guān)注各自的不同特點(diǎn)，不能搞“一刀切”。

（二）能給基層公安機(jī)關(guān)提供良好的執(zhí)法環(huán)境。

執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公正性，是法制建設(shè)的基本要求。公安機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)這一要求，就必須排除來自各方面對執(zhí)法工作的干擾，創(chuàng)造一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境。特別是縣、區(qū)一級的公安機(jī)關(guān)，它是承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)的基本單位，要辦理治安行政管理的全部具體工作以及各類刑事犯罪案件。調(diào)查表明，有些基層公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法工作中的不嚴(yán)不公及地方保護(hù)主義現(xiàn)象，許多都是在當(dāng)?shù)攸h委、政府的強(qiáng)行干預(yù)下發(fā)生的。實(shí)行“統(tǒng)一管理”和“以條為主”的方式，基層公安機(jī)關(guān)在工作中，如果遇到同級黨委、政府與上級公安機(jī)關(guān)的指令有矛盾時(shí)，就可以以來自上級公安機(jī)關(guān)的指令為主，去處理工作事務(wù)。這樣，就在客觀上減少了地方基層黨委、政府對公安業(yè)務(wù)工作的不良干預(yù)。同時(shí)，從工作監(jiān)督方面來看，“條塊結(jié)合”又保證了地方各級黨委、人大、政府對本行政區(qū)域內(nèi)公安工作的監(jiān)督權(quán)力，有利于各級公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法。

（三）有利于完善和加強(qiáng)黨對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)。

公安工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，這是我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地遵循的一項(xiàng)基本原則。在公安工作中如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是公安機(jī)關(guān)在理論和實(shí)踐都應(yīng)當(dāng)解決的重大問題，也是長期以來人們視為敏感的問題。過去，在－些地方的公安機(jī)關(guān)乃至黨的機(jī)關(guān)中，有不少同志認(rèn)為公安工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須使各級公安機(jī)關(guān)（包

括派出所）一律接受當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)和管理，公安機(jī)關(guān)的每一項(xiàng)工作都必須在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行。似乎一提到公安機(jī)關(guān)要實(shí)行“以條為主”的管理體制，就是犯了擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)之大忌，越了“雷池”，失卻了原則。其實(shí)，這是一種對公安工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的片面理解，歪曲了黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本含義。

《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)??積極主動地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！边@就表明：黨對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)，是通過政治、思想和組織三方面的領(lǐng)導(dǎo)，而不是去干預(yù)具體的公安業(yè)務(wù)工作；公安機(jī)關(guān)依照憲法和法律開展工作，與接受黨的領(lǐng)導(dǎo)是一致的。因此，從組織的領(lǐng)導(dǎo)上來說，中共中央以及公安部黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)是黨對公安工作的最高領(lǐng)導(dǎo)；各級公安機(jī)關(guān)的黨委（黨組）依照憲法和法律以及黨的路線、方針、政策，對本機(jī)關(guān)公安工作實(shí)施的集體領(lǐng)導(dǎo)，就是黨對公安工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)；地方黨委對公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是配合上級公安機(jī)關(guān)黨委（黨組）加強(qiáng)對公安工作重大原則問題的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)實(shí)行以條為主的管理體制，可以避免地方基層黨委對公安工作的權(quán)力干預(yù)過大，保證從中央到地方的統(tǒng)一，進(jìn)一步完善黨對公安工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)施。同時(shí)，也加強(qiáng)了中共中央以及上級公安機(jī)關(guān)黨委（黨組）對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，從而能有效地保證黨的路線、方針、政策貫徹于整個(gè)公安工作之中，實(shí)現(xiàn)黨對公安工作的政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

三、實(shí)行“以條為主”的管理體制必須解決的基本問題

公安管理體制的改革，必然牽動公安機(jī)關(guān)其他方面的改革?！耙詶l為主”取代原先的“以塊為主”體制，不僅是管理觀念上的更新，而更重要的是管理格局上的調(diào)整和管理權(quán)力上的轉(zhuǎn)移。因此，就要求公安機(jī)關(guān)在其他方面作出相應(yīng)的調(diào)整乃至采取必要的改革措施，來保證“以條為主”的管理體制順利實(shí)行。當(dāng)前，必須解決好以下三個(gè)方面的問題：

（一）以精干高效原則設(shè)置公安機(jī)關(guān)的各級機(jī)構(gòu)。

目前各級公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，從總體上看，呈現(xiàn)出一種無序和膨脹的狀態(tài)。特別是在80年代中期以來，各級公安機(jī)關(guān)不僅機(jī)構(gòu)的名稱、級別五花八門，而且機(jī)構(gòu)的數(shù)量也急劇膨脹。據(jù)調(diào)查，與80年代初期相比，省、地、縣三級公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（不含派出所）和領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)，在15年左右的時(shí)間里就增加了一倍左右。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置的無序和膨脹，也直接地引發(fā)了諸如機(jī)構(gòu)之間職責(zé)交叉不清，管理層人員過多，機(jī)關(guān)化傾向嚴(yán)重，文山會海，辦事拖拉推諉等等弊端，嚴(yán)重地制約著公安機(jī)關(guān)工作效率的提高和戰(zhàn)斗力的增強(qiáng)。

公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，必須貫徹精干高效的原則。既要有精干的機(jī)構(gòu)，也要有精干的領(lǐng)導(dǎo)班子。目前，要大力精簡中上層管理機(jī)構(gòu)及人員，充實(shí)基層，使有限的警力資源得到合理的配置。同時(shí)，要體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的特殊性：它既是政府機(jī)關(guān)的一個(gè)部門，又不同于一般的行政部門。因此，有必要適當(dāng)提高地、縣兩級公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)級別。在人事管理制度上，也要采取設(shè)級別偵查員、評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)等措施，妥善地解決基層公安機(jī)關(guān)由于人員多、領(lǐng)導(dǎo)職位少而存在的嚴(yán)重壓職壓級的現(xiàn)象，提高廣大基層民警的政治生活待遇。為了規(guī)范各級公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，應(yīng)當(dāng)盡快制定公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)章，使各級公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置有章可循，這也是“以條為主”“統(tǒng)一管理”的基本要求和具體體現(xiàn)。

（二）根據(jù)事權(quán)劃分原則，提高公安經(jīng)費(fèi)的保障水平。

《人民警察法》第三十條規(guī)定：“國家保障人民警察的經(jīng)費(fèi)。人民警察的經(jīng)費(fèi)，按照事權(quán)劃分的原則，分別列入中央和地方的財(cái)政預(yù)算。”但是，由于種種因素的影響，經(jīng)費(fèi)短缺的狀況長期以來一直嚴(yán)重地困擾著各級公安機(jī)關(guān)。據(jù)調(diào)查，許多基層公安機(jī)關(guān)每年得到財(cái)政部門核撥的經(jīng)費(fèi)，僅占全年實(shí)際支出的50%左右，不足部分只能通過罰沒返還、社會集資、行政性收費(fèi)或者攤派等非財(cái)政渠道自行解決，由此引發(fā)了諸多的不良現(xiàn)象，損害了公安機(jī)關(guān)的社會形象，也阻礙著公安工作改革的深化。

要使公安經(jīng)費(fèi)得到切實(shí)保障并逐步提高保障水平，就應(yīng)當(dāng)建立有效的保障機(jī)制，按照事權(quán)劃分原則，確定中央和地方各級財(cái)政對公安經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例。根據(jù)目前情況，有必要統(tǒng)一制定公安經(jīng)費(fèi)的基本保障標(biāo)準(zhǔn)，使各級財(cái)政部門在編制公安經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)減少主觀隨意性。同時(shí)，中央和地方財(cái)政部門要從鞏固國家政權(quán)和保護(hù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，逐年增加對公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)投入，逐步改善公安工作的物質(zhì)條件。作為公安機(jī)關(guān)，也應(yīng)當(dāng)樹立勤儉節(jié)約過緊日子的思想，精打細(xì)算，量入為出，避免鋪張浪費(fèi)和減少不必要開支，使有限的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮出更大的效益。

（三）貫徹從嚴(yán)治警方針，強(qiáng)化條塊結(jié)合的公安工作監(jiān)督機(jī)制。

公安機(jī)關(guān)的工作涉及到社會的各個(gè)方面，與所在行政區(qū)域內(nèi)的其他工作緊密關(guān)聯(lián)。在“以條為主”的管理體制下，盡管“條”的監(jiān)督權(quán)力得到加強(qiáng)，但仍然需要“塊”的監(jiān)督。為了保證公安工作的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治警，減少和避免執(zhí)法偏差，必須強(qiáng)化條塊結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，形成條塊結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)，對安工作實(shí)施全方位的監(jiān)督。各級公安機(jī)關(guān)切不可借以條為主的統(tǒng)一管理為名，去擺脫或者削弱“塊”的監(jiān)督權(quán)力。

“塊”的監(jiān)督，主要有同級黨委、人大、政府的監(jiān)督，其他機(jī)關(guān)或組織的監(jiān)督，以及來自輿論的、人民群眾的監(jiān)督等多方面的監(jiān)督。這種種監(jiān)督，都是公安工作所不能缺少的。因此，各級公安機(jī)關(guān)在接受上級公安機(jī)關(guān)的管理和監(jiān)督的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)自覺主動地接受來自“塊”的監(jiān)督。

公安管理體制從“以塊為主”向“以條為主”的改革，并不僅僅是公安機(jī)關(guān)一家的事情，它聯(lián)系著社會的方方面面，牽一發(fā)而動全身。作為公安機(jī)關(guān)，一定要在黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，爭取得到組織人事、財(cái)政等部門的支持和協(xié)作，創(chuàng)造和解決實(shí)行“以條為主”管理體制所需要的必要條件。同時(shí)，也要深入研究自身內(nèi)部管理上存在的各種問題，加快對其他方面工作進(jìn)行改革的步伐。這樣，才能保障新管理體制的建立、完善以及有效運(yùn)行。

（作者單位：江門市公安局）